1. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR 2006/1.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Tartalom KÁDÁR BÉLA: Gazdaság és integrált nemzetállam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 GORDOS ÁRPÁD–FRANK ÁDÁM: Az Európai Unió jövôje, avagy az acquis rugalmasságának kiaknázása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 FAZEKAS JUDIT–BÁTKI PÁL: Alkotmányossági aggályok a rasszizmus és idegengyûlölet elleni küzdelemrôl szóló kerethatározat-tervezet kapcsán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 SOÓS EDIT: A határ menti együttmûködések és a lisszaboni stratégia . . . . . . . .64 HARGITAI MIKLÓS: Vegyszerszabályozás: lobbiharc után kompromisszum . . . . 78 Szemle

PAPANEK GÁBOR–PERÉNYI ÁRON: Spin-offok a fejlett világban és Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Uniós aktualitások

GYÖRKÖS PÉTER: Az Európai Unió bôvítés után, közben és elôtt . . . . . . . . . . 96 Országgyûlés Külügyi Hivatala SZALÓKI KATALIN–KOVÁCS KRISZTIÁN: A „sok” is „kevés”: a környezetvédelem terén elért eredmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Központi Statisztikai Hivatal BOGNÁR VIRÁG: Tudásbefektetés a fejlett és a fejlôdô gazdaságokban . . . . . .117 Konferenciák Befogadó Európa? – Nemzetközi kulturális konferencia Budapesten . . . . . . . .126 Középpontban: a dinamikus gazdaság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Történelmi randevú – Az új Balkán-központ elsô konferenciája . . . . . . . . . . . .139 Olvasólámpa

Paul Lendvai: A világ egy kritikus európai szemével . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

3 KÁDÁR BÉLA

Gazdaság és integrált nemzetállam A gazdasági szabadság kiteljesedése, a fejlôdô országok modernizálódása, illetve erôsödô világgazdasági jelenléte, a gazdasági-döntési folyamatok felgyorsulása, a szállítási költségek csökkenése világszerte kiélezte a versenyt. A kiélezôdô nagytérségi verseny viszont gyorsított ütemben számolja fel a gazdaság gyengébb versenyképességû, teljesítményû szereplôit. A globális faluvá vált világban a versenyképesség alakulása sorsalakító tényezô lett, és ebbôl adódóan felértékelôdött a politikai-gazdasági célrendszerben. A globalizáció és a felgyorsult folyamatok idôszakában a gazdasági élet szereplôi, az országok, a vállalatok, a térségek, a lakosságcsoportok minden eddiginél hamarabb szembesülnek egyedi teljesítményük, versenyképességük romlásának következményeivel. Az összefonódó és összetettebb világban azonban a versenyképesség – korábbi vélekedésektôl eltérôen – nem egyszerûen vállalatgazdasági, pénzügyi fogalom. A világ áru- és tôkepiacain ugyanis a forgalmazott termékek, tôkeügyletek közvetítésével infrastrukturális, környezetvédelmi, oktatási, egészségügyi, társadalom-ellátási, államigazgatási, szabályozási rendszerek, kormányzási teljesítmények, értékrendek mérkôznek egymással. Így a piacokon elért siker átfogó társadalmi versenyképesség függvénye.

A gazdasági fejlôdést a történelem kezdeteitôl tértágulás jellemzi. Az ôsközösségi hordaterületektôl, a faluközösségektôl, a városállamoktól hosszú út vezetett a regionális és globális nagytérségekig. A gazdaság tevékenységi tereinek kitágulása, a különféle földrajzi terek közötti gazdasági együttmûködés elmélyülése nem vadonatúj jelenség. Új viszont e globalizációnak nevezett folyamat felgyorsulása, kiszélesedése, a különféle társadalmi-gazdasági tevékenységeket, viszonyokat világméretekben átalakító, a nemzetállami kereteken, országhatárokon s régiókon átnyúló tevékenységi, illetve hatalomgyakorlási nemzetközi hálózatok kialakulása. Az univerzális gazdasági tértágulási folyamat hordozóereje az elmúlt két évszázadban felgyorsult gazdasági növekedés, a keresletbôvülés és az igénydifferenciálódás, a gyors ütemû tudományos-technikai fejlôdés, amely még a kiterjedt erôforrásokkal, felvevôpiacokkal rendelkezô nagy országokban is szétfeszíti a nemzetgazdasági kereteket. A gazdasági növekedést hordozó korszerû technológiák kifejlesztése és gazdaságos hasznosítása ugyanis csak nagy térségekben, gyakorta világméretekben reális. E követelmény vezetett a nemzetállamok közötti gazdasági együttmûködés korábbi nagyszámú korlátjának lebontásához. Így a világ összevont kivitelének a világ becsült GDP-jéhez viszonyított aránya a francia forradalom és a második világháború közötti másfél évszázados idôszakban 1%-ról 8%-ra nôtt, majd a legutóbbi fél évszázad során közel 20%-ra emelkedett. A kis nemzetgazdasági méretekkel, szûkebb belsô felvevôpiaccal rendelkezô, külgazdaság-érzékeny országokban ez az

4

EURÓPAI TÜKÖR 2006/1 • JANUÁR

arány meghaladja az 50%-ot. A különféle pénzmozgások halmazati összege a világkivitel értékét mintegy kétszázszorosan múlja felül. Az integrálódást kikényszerítette a tértágulási folyamat, valamint a nemzetgazdasági keretek között már nem megoldható problémák szaporodása (pl. környezetvédelem, terrorizmus, migráció, polarizáció, járványveszély). E folyamatot ez ideig lehetôvé tette és folyamatosan táplálta a világméretekben elterjedt pénzügyi irányítástechnika, a számítástechnika és a telekommunikáció összefonódása nyomán megnövekedett gazdaságfolyamati-döntéshozatali sebesség, a gazdasági bôvülés erôsödô tudás-intenzív jellege. A nemzetközi folyamatok már jól jelzik, hogy az egyes országok, régiók, vállalatok, lakosságcsoportok helyzetének alakulása a korszerû ismeretek, tudás megszerzésének és hasznosításának sebességétôl függ. Történelmi nagyléptékben a legújabbkor gazdaságának fejlôdését három nagy szakaszra tagolhatjuk. Kezdetben a fejlôdés nemzetgazdasági-nemzetállami keretek között bontakozott ki. A nemzetközi gazdasági együttmûködés, a szuverén nemzetállamok közötti kapcsolatok elmélyülése nyomán a gazdasági fejlôdés internacionalizálódik, majd az összefonódás magasabb fokán és a nemzetgazdaságok közötti korlátok lebontásának következményeként regionalizálódik és globalizálódik. E szakaszban a nemzetállamok fejlôdését alakító döntések növekvô hányada kerül regionális vagy nemzetközi szintre. A regionális szinten kialakult együttmûködés elmélyülése, a regionalizmus voltaképpen a nemzetállamok bilaterális és a nemzetgazdasági határokon túlnövô, globális együttmûködése közötti híd. A nemzetgazdasági szûk keretek kitágítása, a hagyományos bilaterális együttmûködés korlátainak lebontása, az igazodás egyszerûbb adott térségben elhelyezkedô, nemcsak földrajzilag, hanem kulturális örökség, intézményrendszer szempontjából is egymáshoz közelebb álló országok között. A regionális együttmûködés Janus-arcú: egyrészt védelmi funkciókat tölt be a nagy alkuerôvel rendelkezô, kívülálló országokkal szemben, másrészt a regionális együttmûködési szervezetek tagországai közötti kooperáció elmélyítését, az áramlási szabadság kiteljesedését jelenti. A globalizálódás persze erôsebb szerkezeti folyamat, mint a regionalizáció, amely a fejlôdô világban még nem öltött intenzívebb formákat, s csak Európában jutott el a szabad kereskedelem, a vámunió, a közös belsô piac, a közös pénz és a közös gazdaságpolitikai célok meghirdetésének és kiterjedtebb alkalmazásának szintjéig. A regionális és a globális integrálódás az elmúlt fél évszázadban felgyorsította a gazdasági növekedés ütemét, a civilizatorikus folyamatok elterjedését, a világban végbemenô szerkezeti átalakulást. Az átalakulási folyamat is differenciáltabb. Nagyszámú, történelmi elmaradottságból kilépô ázsiai, latin-amerikai, kelet-európai ország most tér át a fejlettebb ipari társadalom, a tömeggyártás és a tömegfogyasztás szakaszába. A legfejlettebb országokban viszont most alakul ki a tudásalapúnak, globális információsnak nevezett, a korábbinál jóval sokrétûbb, összetettebb társadalom. Statisztikailag is kimutatható, hogy a magasabb szakképzettségû munkaerôvel végzett termelési, pénzügyi, kereskedelmi, kutatás-fejlesztési, oktatási, egészségvédelmi tevékenységek aránya az OECD-országok GDP-jében az ezredforduló

GAZDASÁG ÉS INTEGRÁLT NEMZETÁLLAM

5

táján lépte túl az 50%-ot. Változnak a fejlôdés hordozóerôi is, a természeti vagy pénzügyi erôforrások helyett az emberitôke-képzés, a tudásgyarapítás és az emberi erôforrások hasznosítása alakítja a gazdaságot. Gazdaságtörténelmi tanulság, hogy a 20. század elsô felében azok az országok fejlôdtek a leggyorsabban, amelyek a 19. században a legtöbbet áldoztak közoktatásra. Az elmúlt negyedszázad növekedési teljesítményei, sikerei pedig szoros összefüggést mutatnak a kutatás-fejlesztési ráfordításokkal és a minôségi felsôoktatási fejlesztésekkel (Bajorország, Katalónia, Lombardia). A globalizáció elválaszthatatlan a világgazdaság szereplôi közötti erôviszonyok változásaitól. Országvetületben ma az Egyesült Államok rendelkezik katonai, mûszaki, pénzügyi, tömegtájékoztatási dimenziókon nyugvó egyedüli komplex nagyhatalmi pozícióval, amely a világgazdaságban jelenleg az Amerika-központú globalizációt erôsíti. A gazdasági globalizáció szervezeti hordozói már hosszabb ideje a világkereskedelem kereken kétharmadát alakító transznacionális vállalatok. A világgazdaság több mint kétötödét ellenôrzô transznacionális vállalatok gazdasági potenciáljának 60%-a jut amerikai anyavállalatokra. Így a globalizáció egyszersmind az amerikai politikai intézményrendszer, civilizációs, magatartási, vélekedési normák, ízlés és igényszintek, értékrendek földrajzi elterjedését, gyakorta mûvi átültetését is jelenti. Értékrendi szempontból érdemes megemlíteni, hogy a fejlôdéstörténeti örökség, kultúra függvényében a fejlôdés eltérô sajátosságokat alakított ki a kontinentális Európában, az angolszász országokban, Ázsiában. A stratégiai célrendszerek elemzésével foglalkozó közgazdász a kapitalizmus különféle modelljeit értékrendi szempontból is minôsítheti az egyéni szabadság, a gazdasági hatékonyság és a társadalmi szolidaritás értékeinek történelmileg kialakult rangsorával. Az angolszász modell, különösen a tengerentúli változatokban, a gazdasági hatékonyságot és az egyéni szabadságot tekinti a legfôbb értéknek. Az ázsiai modell – a fôleg családi kötelékekre szorítkozó társadalmi szolidaritás megléte mellett – a gazdasági teljesítményt teszi elsô helyre, az egyéni szabadság rovására. A három érték egymásmellettisége elsôsorban a kontinentális Európa fejlôdéstörténeti nyomvonalán érzékelhetô. Az értékrendi sajátosságok jól tanulmányozhatók az egyes országok nemzetijövedelem-felhasználásának és jövedelemmegoszlásának szerkezetében. Az egyes nagy régiók eltérô növekedési teljesítményei a világgazdasági fejlôdés különbözô korszakaiban értékrendi sajátosságokat is tükröznek. Módosul nemcsak a gazdasági fejlôdés szakaszainak és hordozóerôinek, intézményes szereplôinek jellege, hanem a növekedés térbeli szerkezete is. A világgazdasági dinamizmus egyre nagyobb mértékben tevôdik át az ázsiai térségbe. Az erôforrásáramlás szabadsága esetén a nagy ázsiai országokban kialakult gazdasági feltételek, politikai megközelítések, erôalkalmazási formák mindinkább befolyásolják a világ más részein zajló társadalmi gazdasági folyamatokat. A 21. századot már ma is sokan ázsiai századnak tekintik. A mai nemzetközi kapcsolatrendszerben az egyes országok fejlôdési folyamatai korábban nem tapasztalt, nehezen áttekinthetô, feltérképezetlen terepen, többszörös átalakulási, alkalmazkodási folyamatok mellett alakulnak.

6


A globalizálódás történelmi léptekben kétségkívül felgyorsította a gazdasági növekedés ütemét. A világ becsült összevont GDP-je a 18. században alig évi 1%-kal, az elsô világháború elôtti évszázadban nem egészen 2%-kal, a legutóbbi fél évszázad során pedig átlagban évi 4%-kal nôtt. Az Angliához viszonyítva történelmileg megkésve korszerûsödô Németország közgazdászai már több mint másfél évszázaddal ezelôtt kifejtették, hogy a szabad kereskedelem, a gazdasági áramlások megnövekedett szabadsága – ellenható erôk hiányában – differenciálja, hierarchizálja a társadalmi-gazdasági élet s a nemzetközi kapcsolatrendszer szereplôit. Jótékony hatásai a legerôteljesebb hatalmi pozíciókkal rendelkezô, legfejlettebb országokra összpontosulnak, s mélyülô szakadék alakul ki az egyes országok és társadalmi csoportok között. Elvitathatatlan tény, hogy az egy fôre jutó jövedelem színvonala a legelmaradottabb országokban is magasabb, mint 100 vagy 200 évvel ezelôtt. A legfejlettebb és a legszegényebb országok egy fôre jutó GDP-jének színvonalában, az 1820ra feltételezett 3:1 aránnyal szemben, századunk elejére mintegy nyolcvanszoros különbség alakult ki. A jövedelmi szakadék nemzetközi és egyes országokon belül is érzékelhetô kitágulása a mai nemzetközi kapcsolatrendszer és irányításrendszer mûködtetésének talán legsúlyosabb feszültségforrása. A gazdasági szabadság kiteljesedése, a fejlôdô országok modernizálódása, illetve erôsödô világgazdasági jelenléte, a gazdasági-döntési folyamatok felgyorsulása, a szállítási költségek csökkenése világszerte kiélezte a versenyt. A kiélezôdô nagytérségi verseny viszont gyorsított ütemben számolja fel a gazdaság gyengébb versenyképességû, teljesítményû szereplôit. A globális faluvá vált világban a versenyképesség alakulása sorsalakító tényezô lett, és ebbôl adódóan felértékelôdött a politikaigazdasági célrendszerben. A globalizáció és a felgyorsult folyamatok idôszakában a gazdasági élet szereplôi, az országok, a vállalatok, a térségek, a lakosságcsoportok minden eddiginél hamarabb szembesülnek egyedi teljesítményük, versenyképességük romlásának következményeivel. Az összefonódó és összetettebb világban azonban a versenyképesség – korábbi vélekedésektôl eltérôen – nem egyszerûen vállalatgazdasági, pénzügyi fogalom. A világ áru- és tôkepiacain ugyanis a forgalmazott termékek, tôkeügyletek közvetítésével infrastrukturális, környezetvédelmi, oktatási, egészségügyi, társadalom-ellátási, államigazgatási, szabályozási rendszerek, kormányzási teljesítmények, értékrendek mérkôznek egymással. Így a piacokon elért siker átfogó társadalmi versenyképesség függvénye. A piaci versenyképesség nem állítható szembe a társadalmi versenyképesség követelményeivel. Az egyes társadalmi szférák fejlesztésének alapját persze a gazdaság adja, de átfogó társadalmi versenyképesség hiányában az egyes országok, régiók alulmaradnak a nemzetközi versenyben. A gazdasági sikerhez, a versenyképesség javításához, különösen a kevésbé fejlett gazdasági alapokkal és piaci mechanizmusokkal rendelkezô országok felzárkóztatásához a hosszú távú fejlesztési racionalitások felismerése, a különféle társadalmi tevékenységi szférák összehangolt, átfogó fejlesztése szükséges. A mai korszerû gazdaságban túlsúlyra jutnak azok a hosszú távon megtérülô fejlesztési tevékenységek, ahol a ráfordítások és a megtérülések idôpontja és színtere


7

egymástól távol esik, s így a jelen és a közeljövô racionalitásait jelzô piaci mechanizmusok számára kevésbé vonzó és ismert terepnek számítanak. Már a legfejlettebb országokban is széles körû a felismerés, hogy a gazdasági növekedés fenntarthatósága nem szûkíthetô a pénzügyi egyensúlyviszonyok alakítására, a környezetvédelemre, hanem a társadalmi dimenzió fokozott figyelembevételét követeli. A gazdaság globális vagy regionális integrálódása nemcsak a célrendszer alakítását, hanem a célok megvalósításához szükséges eszközök megválasztását és alkalmazását is befolyásolja. A jelenlegi gazdasági környezetben egyre szûkülô mértékben használható a politika korábbi protekcionista, tilalmi jellegû, ha úgy tetszik, gyógypedagógiai eszköztára. A politika, gazdaságpolitika eszköztárában elôtérbe kerülnek a képességfejlesztés, a közvetett versenyképesség-javítás, ösztönzés, ha úgy tetszik, a tehetséggondozás eszközei. A célkialakításban és az eszközhasználhatóságban bekövetkezô módosulások ugyancsak befolyásolják az intézményrendszer szereplôinek feladatkörét. A közgazdasági elmélet egyes iskolái már hosszú idô óta figyelmet fordítottak az emberi cselekvéseket szabályozó intézményekre, alapvetôen az államszervezetre. Más iskolák a fejlôdést azonosították a fejlettebbnek minôsített országok – többnyire a domináns nagyhatalmak – intézményeinek átvételével. Bár az intézmények fogalma az államszervezetnél szélesebb kört tartalmaz, a továbbiakban mégis az államszervezet szerepének alakulásához szeretnék néhány megjegyzést fûzni. Történelmileg az állam szerepe többször változott a kor kihívásainak megfelelôen. A Római Birodalomban a jog erôs jogosítványokat adott az államnak. A Birodalom összeomlását követô évezredes gazdasági visszaesés, illetve stagnálás után a reneszánszban megtestesülô, s Európa felemelkedéséhez vezetô szemléleti fordulat ugyancsak erôs államhatalmat igényelt. A 18. század végén kibontakozó liberális eszmerendszer és gazdasági rend viszont az állami szerepvállalás visszafogásához kötötte a fejlôdési teljesítményeket. Bár a német nemzetgazdaságtan történeti iskolája hangsúlyozta, hogy a történelmi megkéséssel korszerûsödô, kevésbé fejlett országok erôs államhatalommal védhetik érdekeiket, erôsíthetik cselekvôképességüket, a „diadalmas” 19. század uralkodó állameszméje a liberális „éjjeliôr” állam volt. A gazdaságból, társadalomból kivonuló, „éjjeliôr” szerepet vállaló államot és gazdaságmûködési modellt az 1929–33 közötti világválság temette el. A világválság pusztító módon jelezte a szabályozás nélküli piacgazdasági rend mûködési zavarait, a vagyoni egyenlôtlenséget teremtô gazdasági rend és a szavazati egyenjogúság elvébôl kiinduló politikai demokrácia ellentmondásait. A nyugati demokráciák a jóléti állam intézményrendszerének és célrendszerének kialakításával, a piacgazdaság szociális dimenziójának erôsítésével, az állam gazdasági szerepvállalásával kívánták a felismert ellentmondásokat tompítani. A demokratikus hagyományokkal nem rendelkezô, s lényegében a történelmileg elmaradott országok csoportjába sorolható Szovjetunió, majd a jaltai történelmi osztozkodás után a szovjet hatalmi szférába beutalt kelet-közép-európai országok, késôbb pedig a létezô szocializmus földrajzi expanziója nyomán létrejött más „szo-

8


cialista” országok a gazdaság és a társadalom szinte teljes államosításával remélték elôsegíteni a gazdasági fejlôdés, illetve a világhatalmi célok megvalósítását. A túlcentralizált, túlállamosított, alacsony hatékonysággal mûködtetett modell – a folyamatosan növekvô mûködésképtelenség, a század második felében felerôsödô tudományos-technikai forradalom kihívásaira adott válaszok elégtelensége, a nyugati világgal folytatott hatalmi versenyhez szükséges erôforrások szûkössége, illetve az ebbôl fakadó gazdasági kivérzés következtében – történelmileg viszonylag rövid idôn belül és látványosan összeomlott az 1945. évi jaltai rendszert eltemetô, 1989. évi máltai megállapodás nyomán. Nem ily látványos mértékben és gyorsasággal, de megroppant a több mint fél évszázadon át mûködött jóléti állam modellje is a nyugati demokráciákban. A nyugati jóléti állam megroppanásában sajátosan fonódnak össze belsô és külsô tényezôk. A jólétinek nevezett állam, a jövedelmek nagymértékû centralizálásával és újraelosztásával párhuzamosan, egyre több szabállyal avatkozott be az állampolgárok életébe, egyre több tevékenységet kívánt ellenôrzése alá vonni, de ezzel egyszersmind egyre idegenebbé vált polgárai számára. A jóléti állam kiterjedt szolgáltatásaival, szociális kedvezményeivel, túlszabályozottságával ugyanakkor gyengítette a teljesítményi értékrendet, az egyes nemzetgazdaságok versenyképességét. A tudományos-technikai forradalom és a méretgazdaságossági elônyök kibontakozásával szoros kölcsönhatásban kialakuló, mindinkább világméretekben tevékenykedô nagyvállalatok érdekeit sértette a teljesítményektôl független jövedelemalakulás, a teljesítményromlás, illetve az államszervezet kiterjedt szabályozási tevékenysége. Így a jóléti állam mûködtetése mind szélesebb sávon ütközött nagyvállalati ellenállásba. A világméretû áru- és tôkeáramlás korlátainak fokozatos lebontása ugyanis felgyorsította a korábban elmaradott országok bekapcsolódását a nemzetközi gazdasági együttmûködésbe, sôt az ipari munkamegosztásba is. A nemzetközi vállalatok növekvô ütemben telepítették ki termelési telephelyeiket a magasabb költségszintû, erôteljesen szabályozott jóléti államokból az alacsonyabb költségszintû országokba. A globális világgazdaságba belépô, korábban elmaradott országok ugyanis csak kis mértékben viselnek jóléti terheket, s az ebbôl fakadó nagyobb versenyképességük az európai jóléti államok gazdasági térvesztését beindította, majd felgyorsította, s a foglalkoztatásban, a közegészségügyben, a közoktatási, közbiztonsági viszonyokban megjelenô társadalmi deficitet alakított ki. Az állami felelôsségvállalás, a közhasznú tevékenység „áramvonalasítása” viszont az elmúlt évtizedben már látható társadalmi differenciálódáshoz, régiók, lakosságcsoportok leszakadásához, a társadalmi-nemzeti kohézió meggyengüléséhez, értékvesztéshez vezetett. A globalizációs folyamat, illetve a nemzetközi verseny összeroppantotta az állami irányítás mindenhatóságára támaszkodó, a piaci mechanizmusokat alapjában kiiktató tervgazdasági modellt. A kirajzolódó globális információs vagy tudásalapú társadalom ugyanakkor áramvonalasítja, átalakítja, szûkíti, s egyes területeken a globális verseny hatására felszámolja a jóléti állam irányításrendszerét is a fejlett piacgazdaságokban.


9

Az elmúlt másfél évtizedben a jóléti állam megroppanása újból felélesztette az állam elhalásáról, agonizálásáról vagy éjjeliôr szerepérôl, haldokló hattyú státusáról, a „történelem végérôl” vallott elméleti nézeteket. A nemzetközi, világgazdasági realitások, s társadalmi valósághelyzetek azonban nem államtalanítást, a kormányzati irányítás eltüntetését tûzték történelmi napirendre. A korábban is létezô, de 2001. szeptember 11. után megszaporodott globalizációs elemzések jelentôs része a közérdeket az önérdek alá, a nemzetközi együttmûködést a nagyhatalmi törekvések alá gyûrô, a társadalmi értéket, igazságosságot haszonelvûségre korlátozó piaci fundamentalizmussal magyarázza a kirajzolódó globális feszültségeket, az üzleti bizonytalanságot, a dekonjunktúrát. Az integrálódás kétségkívül az állam klasszikus szerepkörének jelentôs részét ruházza nemzetközi megállapodások vagy csatlakozás formájában a globális vagy regionális szervezetekre. Ugyanakkor a nemzeti érdek felismerése és érvényesítése integrációs szervezetekben, a különféle társadalmi-gazdasági folyamatok összefonódása olyan sokrétû, gerjesztô és koordinatív, valamint új típusú szabályozási feladatokat vet fel, hogy ezek ellátása csak állami, illetve az államhatalmat gyakorló szervezetek szintjén valósítható meg, s így az állam szerepét erôsíti. A jóléti állam sorvadásával tehát az állam gazdasági szerepe egyáltalán nem tûnik el, csupán átalakul. A kérdés: mivé? Ma elméletileg és gyakorlatilag még kevésbé tisztázott, hogy miként gyakorolhatók a nemzetállam funkciói akkor, ha a mûszaki-pénzügyi folyamatokat már nem nemzetgazdasági, hanem nemzetközi döntési központok irányítják. E kérdéshez szeretnék néhány gondolatot fûzni. A nemzetállami szerep alakulását természetesen a történelmi jelenben is befolyásolják a múltból örökölt fejlettségi szint, a jog- és intézményrendszer, a kulturális alkat s mindenkori geostratégiai helyzet sajátosságai. Nemcsak értelmiségi, döntéshozatali mûhelyekben érzékelhetôk az állam és a piac szerepének megítélésében a paradigmamódosulás jelei. Ha nem is indokolt ma még paradigmaváltásról szólni, a változás szellôi már járnak. A korábbi nagy és gyors liberalizációs és államtalanítási folyamatok helyett a szabaddá tett piac hibáinak, hiányainak eltüntetésére irányuló törekvések erôsebben jelentkeznek. Ismét éled az a korábbi felismerés, hogy erôs szabadpiaci mechanizmusok egészséges mûködéséhez szükséges az erôs állam, amely megbirkózik a piac által teremtett vagy meg nem oldott problémákkal. A történelmi hagyaték tükrözôdik az állami szerepvállalás megvalósításáról vallott nézetekben is. A kontinentális európai, közép-európai megközelítés ez ideig elsôsorban történelmileg kialakult közigazgatási-jogi módszerekkel, az angolszász irányzat a magánszektorra jellemzô szervezeti-menedzsment módszerrel kezeli a társadalomés gazdaságirányítás célszerû formáit. A deklarált politikai célok és gyakorlati megvalósításuk egybeesése persze ma sem természetes. Az Egyesült Államokban például a nemzetközileg szorgalmazott általános liberalizáció és dereguláció ellenére több területen érvényesek igen erôs hatósági jogosultságok, s a legutóbbi törvényalkotási lépések erôs állam és felügyeleti hatóságok kiépítésére utalnak. A nemzetállamok sokrétû összefonódása követelményszinten megfogalmazza az állami szerepvállalást megvalósító jogi, szervezeti elemek és demokratikus szempontok ötvözését.

10


Jelenleg szakadék húzódik a gazdasági folyamatok és a szabályozásukra hivatott nemzetközi együttmûködés globalizáltsága között. E helyzet különösen a külsô folyamatokkal sebezhetô, azokat befolyásolni nem tudó kis országok számára hátrányos. A kis országoknak a kor kihívására nemzeti stratégiáik keretében is választ kell adniuk mindaddig, amíg a globális vagy regionális szabályozás ki nem alakul. Az EU-tagsággal a közép-európai országok biztonsági, külgazdasági-külpolitikai, fiskális és monetáris politikai feladatainak jelentékeny része regionális szintre kerül. A szuverenitás bizonyos elemeinek átruházása persze nem jelenti a nemzeti érdekek és az állami feladatok feladását. A GMU-tagság például a költségvetési és monetáris politika kereteit határolja be, nem a keretek kitöltését. A költségvetési kiadások számottevô hányadát kitevô honvédelmi kiadások radikális csökkentését, a honvédelem sorvasztását sokak számára indokolja az államok közötti klasszikus katonai összecsapások csekély valószínûsége. Az általános gazdasági-politikai bizonytalanság, a terrorizmus megnövekedett veszélye, illetve biztonsági kockázata az állam hagyományos védelmi funkcióját nem eltünteti, hanem átalakítja. A 21. század elején a védelmi képesség nem atomfegyvereket, rakétákat, repülôgépeket, tankokat, hanem kisharcászati, kommandós erôket, hírszerzési, titkosszolgálati, felderítôi, polgári védelmi, korlátozott csapásmérôi kapacitásokat, kollektív biztonsági rendszerekben kifejtett, illetve igényelt tevékenységet követel. A közös kül- és biztonságpolitikai mozgástéren belül is jelentkeznek sajátos, történelmi, geostratégiai jellegû, meghatározottságú önálló mozgások. Magyarország esetében például a délkelet-európai térségben, illetve földrajzi szomszédságban. Bár támogatások, szabályok, tilalmak formájában az EU az alkalmazott politika csaknem minden tartományában érezteti hatását, a nemzetállami feladatok új dimenziókkal gazdagodnak az integrációs együttmûködés átfogó környezeti feltételeinek alakításában. Az átfogó környezet fogalmilag is új keletû. Harmadszázaddal ezelôtt a természet leigázására irányuló törekvések katasztrofális következményeinek láthatóvá válása nyomán fejlôdött ki a természeti erôforrások védelmét szolgáló tudomány és politika rendszere, a természeti erôforrások oldaláról fenntartható növekedés elmélete. A Bretton-Woods-i rendszer, majd a washingtoni konszenzus kialakítása után került elôtérbe a pénzügyi környezet, a pénzügyi egyensúlyi szempontból fenntartható növekedés doktrínája. Az ezredforduló felismert mûködési zavarai hozzák vissza a fejlôdés társadalmi környezetének, társadalmi egyensúlyviszonyainak szempontjából fenntartható növekedés igényét. A társadalmi egyenlôtlenség csökkentésére, a társadalmi igazságosság, az emberi méltóság erôsítésére irányuló törekvés a globális információs társadalomban a tudás-intenzív növekedési szakaszban ötvözôdô politikai, etikai gazdasági követelmény, hiszen versenyképesség, versenyképes teljesítmény csak képzett, erkölcsi és anyagi értékekkel, méltó életfeltételekkel rendelkezô lakosságtól várható. A 21. század elején a korszerû nemzetállam versenyképesség-prioritási alapfeladata az erôforrás-gyarapodás feltételeinek megteremtése. Korunk változásainak legfontosabb hordozóerejét sokan a technológiai fejlôdésében látják. Az állam – különösen kis országokban – fontos szerepet játszik a tudományos-technikai fejlôdés for-


11

rásainak mozgósításában, összpontosításában. Az elmúlt fél évszázad fejlôdése rendkívül szoros összefüggést mutat a korszerû technikai, szervezési, pénzügyi forrásokat közvetítô külföldi tôkebefektetések intenzitásával. A külsô erôforrások megszerzéséhez szükséges, idôben változó feltételek megteremtése megnövekedett jelentôségû állami feladat. Magyarországnak az elmúlt évtizedben felmutatott gyors felzárkózási teljesítménye például elválaszthatatlan a térségben elsôként s legerôteljesebben végrehajtott világgazdasági nyitástól, illetve az ezzel összefüggô külföldi tôkebeáramlástól. Az állam funkcióinak megújulása tehát együtt jár a társadalmi-gazdasági változások hordozóerôinek rendszerbe állításával, a szerkezeti, szervezeti, magatartási átalakulás kívánatos irányba terelésére irányuló stratégiai kialakításával és végrehajtásával. Visszakanyarodva írásom központi témájához: a természet, a pénzügyek és a társadalom gondozását igénylô háromdimenziós növekedés a társadalmi környezet védelmét is állami feladattá teszi. Az oktatás, a képzés, a felkészítô nevelés nem bízható csak piaci mechanizmusokra vagy elégtelen forrásokkal rendelkezô önkormányzatokra. Az igazságosabb társadalom és a globális versenyképesség megteremtésének követelményei itt találkoznak. A gazdaságtörténelem régóta gyûjt tapasztalatokat az értékrend és a gazdasági fejlôdés összefüggésérôl. Nincs okunk feltételezni, hogy a viszonylag erôteljesebb értékalapokon mûködô távol-keleti országok világgazdasági elôretörésének nincs értékrendi összefüggése. Nem alaptalan feltételezni, hogy az euro-atlanti országok gazdasági „fáradtsága” kapcsolatba hozható a politika, valamint a tömegtájékoztatás egyes területein, mindenekelôtt a televízió bizonyos csatornáin elhatalmasodó értékrombolással. A morális normák, fékek kiiktatásától, a lakosság tudatos butításától, ítélôképességének pusztításától egyenes út vezet a társadalomellenes magatartások elburjánzásáig, a teljesítôképesség elsorvadásáig, az antik proletariátusra emlékeztetô ön- és közjópusztító, magányos tömeg kialakulásáig. A politikai pártok a rövid távú népszerûség- és voksszerzô versenyben magára hagyják a társadalmat a hosszú távú sorsformálás, fejlôdés alapvetô kérdéseiben. Ilyen helyzetben nemzetállami feladattá válik a fellépés a társadalmi léptékû elsilányosodás ellen, a tudásalapú társadalomban való sikeres helytálláshoz szükséges minôségi forradalomért. A lemondás a nemzeti szuverenitás nagyszámú elemérôl, illetve a nemzetállami döntési illetékesség átruházása nemzetek feletti szintre tehát egyáltalán nem jelenti a nemzetállami szerep gyors elsorvadását. A globális és regionális integrálódás az állam tulajdonosi és szabályozási feladatait kétségkívül sorvasztja, ugyanakkor kialakítja az állam szervezô, koordináló, versenyképességet erôsítô, tanulást és tudást gerjesztô, társadalmi dinamizmust, kreativitást, egyediséget ösztönzô szerepét offenzív jelleggel. Defenzív értelemben viszont ellátja a globalizáció társadalmi egyenlôtlenségeket, feszültségeket erôsítô hatásából fakadó, a jövedelmi, tudás-, kulturális szintjében differenciálódó társadalmon belüli konfliktuskockázatok kezelésének funkcióját. Korlátozott manôverképességû kis országok, az eddigi tapasztalatok szerint – ceteris paribus –, nagyobb egységben elfoglalt hely révén kedvezôbb esélyeket talál-

12


tak nemzeti érdekeik érvényesítésére, mint kívülálló pozíciókban. Az állam szerepének eltûnésérôl vallott nézetek „megalapozottságát” zárszóként egy összefoglaló adattal szeretném érzékeltetni. A korunk fô áramlásának nevezett neoliberális doktrínában elôírt állami szerepsorvadás ellenére a költségvetés által összpontosított GDP az EU tagországainak átlagában, 1978 és 2000 között 33%-ról 40%-ra, az USA-ban 27%-ról 28-ra nôtt, még 2001 szeptember 11. elôtt. A nemzetállam tehát korántsem jutott el a végpontjáig. Miként feladatainak változása sem.

13 GORDOS ÁRPÁD-FRANK ÁDÁM

Az Európai Unió jövôje, avagy az acquis rugalmasságának kiaknázása Az integráció jövôje kapcsán a cikk az Unió jogi szabályozásába a kezdetektôl beépített és az Alkotmányszerzôdésben új minôségûvé tett rugalmasság kihasználását javasolja elôtérbe állítani. A fôszabálytól való eltérések, mint az integrációs célokat szolgáló klauzulák rendszerszerû áttekintése az elemzés fô iránya. A szerzôk elôször arra tesznek kísérletet, hogy tisztázzák a rugalmasság fogalmát az uniós jog vonatkozásában. Ezt követi az uniós jogalkotás fô menetéhez, a jogközelítéshez, majd a kibôvítéshez kapcsolódó rugalmassági rendelkezések áttekintése. Az Alkotmányszerzôdés tervezete, mint az integráció mélyítésének e tekintetben is sajátos, újszerû esete kerül górcsô alá, ezt követi – a zárógondolatok elôtt – a többsebességesség mint rugalmas integrációs modell taglalása. A rendszerezés során mindenkor konkrét esetek és példák érzékeltetik a hivatkozott rendelkezések alkalmazását.

Az Európai Alkotmányszerzôdés megerôsítési folyamatának akadozása, a 2007–2013-ra szóló pénzügyi keret elfogadásának idôbeni kitolódása elvezetett ahhoz, hogy e kérdésekrôl1 és a továbbfejlôdés mikéntjérôl mélyebb elemzések2 szülessenek. Az Európai Unió legújabb válságszakasza, a krízis genezisével összhangban, nem szorítkozhat a politikai és médiaelit belterjes cselekvésére. Az európai polgárnak a folyamatba történô érdemi(bb) bevonása máris a párbeszéd programjának3 meghirdetéséhez vezetett. A brit elnökség programja4 önmagában jelezte a megújítási szándékot. Így már a 2005-ös nyári idôszakban napirendre kerültek az európai projekt továbbvitele, az európai ház továbbépítésének egyes alapvetô kérdései. Az innováció természetes cselekvési igény minden szubjektum részérôl, ha vitalitását nemcsak megôrizve, netán renoválva kívánja fenntartani. De megújítani, továbbfejleszteni a meglévôt lehet, és kell is, nagyfokú tisztelettel kezelve a jelenben rejlô múltbeli örökséget. A cselekvô szereplôknek tisztában kell lenniük az európai építkezés gazdasági és politikai alapcéljaival, a „finalités économiques et politiques” 5 1 A vajúdó alkotmányozás. Kerekasztal-beszélgetés az Európai Unió problémáiról. Teleki László Intézet Hírlevél, 2005. július 1. www.telekiintezet.hu 2 J. Barroso: „Turn a crisis into an opportunity”. Key Speeches. Messina, 2005. június 4. 3 Az Európai Bizottság Közleménye a Bizottsághoz: „Cselekvési Terv Európa jobb kommunikálására”. 2005. július 20. www.europa.eu.int 4 Az Egyesült Királyság 2005. évi EU-elnökségi prioritásai – „The priorities are economic reform and social justice; security and stability, and Europe’s role in the world. We will take forward the issues of future financing and CAP reform as part of the wider debate on the future of Europe.” www.eu2005.gov.uk 5 Bôvebben lásd Jean Paul Jacqué: Droit institutionel de l’union européenne. Dalloz 2003.

14


eredeti és változó tartalmával, a mindenkori politikai alkuk mögötti – nem feledhetô –, tartósan visszaköszönô érdekmotívumokkal. Többek között azzal is, hogy az Unió közös intézményeire átruházott hatáskörök gyakorlásának intézményi, elvi alapját nem a hatalommegosztás tiszta modellje jellemzi. Éppen ellenkezôleg, e tekintetben a szakirodalom6 annak inadekvát voltát rögzíti, míg a pragmatikus, ha tetszik, rugalmas módszer követését meglévô uralkodó vonásnak minôsíti. Az aktorok döntôen a tagállamok. Számuk megnôtt, a közöttük lévô hatalommegosztás óhatatlanul új megközelítésekhez vezet.7 A Tanács mellett a Parlament hangja ér messzire, ami a közösségi kulcstisztségviselôk kinevezése kérdésénél máris tetten érhetô volt, elôrevetítve az Alkotmányszerzôdés alapján bekövetkezô, látványos, közös döntési hatáskör növekedésbôl fakadó majdani új valóságot. A Parlament közös döntési hatásköre mintegy megkétszerezôdik.8 Az Unió politikáit átfogó és azok lényegét hordozó rendszer jövôjének megítélésénél, a lehetséges változtatások kitapintásánál nem feledhetô, hogy az európai alkotmányozó Konventben, majd a Kormányközi Konferencián éppen az Unió jövôje volt napirenden, s jutottak a felek összetett, bonyolult, újra nem nyitható tárgyalások eredményeként kompromisszumra, konszenzusra. Az európai jövô firtatását, a jövôépítés útjai, módjai, módozatai keresését ezért az alkotmányozás során nem tárgyalt, azzal komplementer területeken – ideértve a meglévô keretek jobb kihasználását – ésszerû keresni. Az európai jövô, az Unió megújítása lehetséges tartalmának felmérésénél, a múlt lenyomatának és a jelent meghatározó érdekeink és mások érdekeinek9, a potenciális szövetségesek számbavételénél az érdekérvényesítés jogi feltételei, nehezebben járható technikai útjai igényelnek megkülönböztetett figyelmet. Hazánk fellépésének formálásánál ezért kiindulópontként az esetleges magyar kezdeményezések tárgyának beazonosítása az elsô lépés. A körülmények mérlegelésénél meghatározó, hogy az Unió alapvetô politikáinak irányát és azok tartalmát, csatlakozásunk feltételrendszerét a befogadó közeg elôre – és lényegileg nélkülünk – alakította ki. A régi tagállamok érdekegyensúlyán nyugvó kompromisszumrendszer tehát adottságként emelkedik elôttünk. A közeljövô öt-hét évére adott a minket legközelebbrôl érintô specifikus szabályozás, mozgástér is. Tudjuk, meddig tartanak az általunk igényelt és a befogadók által megszabott átmeneti mentességek, mikor esedékesek a felülvizsgálati lehetôségek, milyen jellegû védzáradékokhoz kinek, hogyan lehet nyúlnia. Érdekeinket pedig meghatározza, hogy jogkövetô, hiteles tagállammá váljunk, amelynek szavára éppen normakövetô magatartása miatt érdemes odafigyelni. Érdekünk nyilvánvalóan az is, hogy profitáljunk az egységes 6 Lásd J.P. Jacqué: i.m. 7 N. Sarkozy: A francia-német tandemet a hat nagy állam együttmûködési motorjának kell felváltania – Loppert Csaba: „Hatmotoros Európa”. In: Magyar Nemzet, 2005. június 23. 8 Horváth Zoltán–Ódor Bálint: Az Európai Unió alkotmánya. Mi és hogyan változik az Alkotmányszerzôdés hatására? HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2005. 5. 2. fejezet. 9 Lásd Dominique Bussereau, francia mezôgazdasági és vidékfejlesztési miniszter: Agrárgazdaság, egészség és függetlenség. In: Magyar Nemzet 2005. július 15.

AZ EURÓPAI UNIÓ JÖVÔJE, AVAGY AZ ACQUIS RUGALMASSÁGÁNAK KIAKNÁZÁSA

15

belsô piac elônyeibôl oly módon, hogy az a piac mind jogi helyzetünket tekintve, mind a kibôvített piac fizikai egységességének alátámasztási lehetôségeit illetôen egyre egységesebb legyen, miközben a tovább bôvülô és mélyülô piac harmonikus fejlôdéséhez szükséges átmeneti, rugalmas záradékok alkalmazása is teret kap. Konkrétabban ebbe sorolható az átmeneti mentességek esetleges lerövidítése – például munkaerô – éppúgy, mint a szolgáltatási irányelv elfogadása, akár ideiglenes derogációkkal az érintett tagállamok számára, vagy a közlekedési infrastruktúra korábbinál is dinamikusabb fejlesztése. A tagsági pozíció, az Unió Alkotmányszerzôdése, továbbá az Unió politikái és költségvetései mindenkori nagyfokú továbbélésének ismeretében, mint felzárkózó gazdaságú ország az európai jövô továbbfejlesztési lehetôségeit néhány pontban határozhatjuk meg. Ezek egyrészt a meglévô politikai és jogi keretek jobb kihasználásában, különösen a belsô piac tartalékainak feltárásában; másrészt a második és a harmadik pillér terén az acquis kiterjesztésének vizionálásában és ezzel összefüggésben a 2014 utáni közös költségvetési kiadások dinamikus – akár 50%-ot meghaladó ütemû – növelésében; harmadrészt az Unió jogi keretei kínálta rugalmasság kihasználásában jelölhetôk meg. Ez a rugalmasság az, amely eddig is áthatotta az acquist, ami lehetôvé teszi új közös normák bevezetését, oly eltérô szempontok harmonizálását, mint a gazdaság, a környezetvédelem és a társadalmi kérdések, az igen eltérô fejlettségû tagállamok, régiók, illetve más eltérô érdekû felek összehangolt cselekvését az Unió keretein belül. Jelen cikkben ezért, az Unió jövôjérôl gondolkodva – a külsô realitásokra, adottságokra és a magyar érdekekre is tekintettel – inkább konzervatív, visszafogott reformeri megközelítésbôl kiindulva vizsgáljuk az európai integráció mindkét fejlesztési síkját, a mélyítést és a bôvítést átható, az uniós jogrend tartalmi és idôbeni tartósságát is elôsegítô rugalmasság kérdését, amely különösen az Alkotmányszerzôdésben nyert új perspektívát. Ez a szilárd és idôtálló jogi keret az, amely hatálybalépése után az elsôdleges jog rugalmasságának új – a föderatív irányú továbblépés lehetôségét egyértelmûen hordozó – minôsége által az Unió evolúcióját látványosabb felülvizsgálat nélkül is biztosítja. Az Unió fejlôdését persze a Bíróságnak az Unió általános jogelveken nyugvó, azaz a Szerzôdés és a származékos jog írott rendelkezéseit meghaladó, attól független – ha tetszik, rugalmas –, mindenképpen új távlatokat sejtetô „jogalkotása” is szolgálja, amelyet a Cassis de Dijon jelen írásban10 is felelevenített esete is példáz.

1. A rugalmasság értelmezése az uniós jog vonatkozásában A differenciálás az Európai Közösségek fejlôdésének, következésképpen az acquis szabályozásának, annak rugalmasságában megjelenô, kezdetektôl meglévô lényegi sajátossága. Az uniós jog rugalmassága alatt tehát az integráció fejlesztését, az – 10 2.1.1. pont alatt

16


evoluciós és revoluciós jellegû11 – elmélyítést és a kibôvítést az Unió jogi és intézményi keretein belül biztosító, az elsôdleges, a származékos jogon alapuló, a közösségi kritériumtól való eltérést megengedô jogalkotást és jogalkalmazást értjük. Nem értjük alatta a Bíróság jogelveken alapuló „jogalkotását”, noha az az uniós jog nagyjelentôségû továbbfejlôdését eredményezi a Szerzôdés vagy a másodlagos jog módosítása nélkül. A rugalmasság (rugalmas) kifejezés az alapszerzôdésekben többször felbukkan, mégis le kell szögezni, hogy nem pusztán európai jogi terminus, sokkal inkább politikai, integrációelméleti kifejezés. A flexibilitást jól jelenítik meg a jogközelítés során meghatározott közösségi normáktól való eltérések, a védzáradékok, a csatlakozási szerzôdések átmeneti derogációi, a gazdasági és monetáris unió, az eurórendszer, valamint a megerôsített együttmûködés. Ide sorolható még az uniós szerzôdés Amszterdamban módosított szociális jegyzôkönyve és a Schengen acquis is. A megerôsített együttmûködés általános jogi formulájával Amszterdamban vezette be az Unió a differenciált elôrehaladás általános, horizontális jogi eszközét. Az új közösségi politika és jogtól való távolmaradás általános eszköze is ekkor talált egységes értelmezésre, anélkül, hogy az elsôdleges jogban erre bármilyen hivatkozás lenne. Ez a távolmaradás az opting out. A differenciálás és az ennek megfelelô rugalmas együttmûködés persze szélesebb értelemben, sôt elvontan, filozofikusan is értelmezhetô. Az Unió esetében is – mely az államok olyan társulása12, ahol az együttlakás, sôt együttélés éppúgy elkerülhetetlen, mint a legkisebb közösségben, a családban – az egyedek megôrzik partikuláris helyzetüket, önazonosságukat, szubjektumuk nem oldódik fel, de a közös értékek érvényre jutása során önazonosság-tudatuk új dimenziókat nyer, és érdekeik mentén újra és újra megteremtik azt a harmóniát, ami a szövetségükön alapuló, sajátos, jogilag is elismert egységüket fenntartja.

2. Európai jogharmonizáció - tagállami eltérési lehetôségek Az Európai Unió jogának forrásai olyan autonóm jogrendszert képeznek, amely a tagállamokra és az egyénekre egyaránt kötelezô. E jogrendszer a szuverenitásukat az Unióra részben átruházó, azt megosztva gyakorló tagállamok javára mûködik. Különbözô, ismert doktrínák, így különösen a „közvetlen hatály”, a „közvetlen alkalmazhatóság”, a „szupremácia” teszik lehetôvé a hatalmas joganyag érvényesülését. E jogrendszer egységes, minden tagállamban egyformán kötelezô, és alkalmazása a legtöbb esetben nem hagy mérlegelési, esetleg eltérési lehetôséget. Az egységesség ellensúlyát a széttartásnak utat nyitó rugalmas integrációs eszközök képezik, melyeket e fejezetben érintünk. 11 Új közösségi, uniós jogi norma bevezetése, illetve a Szerzôdések módosítása. 12 Lásd a Közösség az államok szövetsége (Staatenverbund) – a Német Alkotmánybíróság 1993. október 12-ei döntését. J.P. Jacqué: i.m. 138. pont


17

A közösségi jog fontos célja a tagállamok jogszabályainak közelítése, különösen a belsô piac által felvetett szempontok alapján. Ezt jogharmonizációnak nevezzük, melynek eredményeként nem pusztán közösségi jog, hanem nemzeti jog születik vagy változik, illetve az elôbbi a nemzeti jogalkotással – értsd: irányelvek transzpozíciója – és a bírósági döntésekkel szimbiózisban formálódik, kerül végrehajtásra. A jogharmonizáció módszerei az évtizedek alatt átalakultak. A kezdeti idôszakra a közvetlen hatályos másodlagos jogforrások alkalmazása – határozat, rendelet – és a Szerzôdésekben lefektetett tilalmak alkalmazása volt jellemzô (negatív integráció), melyek fontos szerepet játszottak a négy gazdasági szabadság korlátainak lebontásában. A tilalmakat elsô lépcsôben a fennálló állapot befagyasztását szolgáló nyugalmi záradékok formájában („stand still” klauzulákkal)13 fogalmazták meg, ilyen például egymás között új beviteli vagy kiviteli vámok bevezetésének tilalma. Ezt követte a nemzeti jogban található korlátok fokozatos lebontása („roll back”), például a vámok eltörlése. A szûkebb értelemben vett jogharmonizáció kezdôdátuma 1962, ugyanis a Tanács ekkor adta ki elsô irányelvét, amely egyébként az élelmiszerekben alkalmazható színezôanyagok vonatkozásában kívánta a tagállami jogszabályokat közelíteni. A tilalmak helyett fokozatosan a közösségi jogalkotás került elôtérbe, az irányelvek száma megszaporodott (pozitív integráció). Egy idô után az irányelvek olyan területeket is szabályozásuk alá vontak, ahol ez irracionálisnak tûnik, ennek iskolapéldájává vált a villás emelôjû targoncákról szóló direktíva.14 Az irányelvek a jogharmonizáció elsô évtizedeiben rendkívül részletesek voltak, és az egységesség terén nem engedtek mozgásteret a tagállamoknak. E régi megközelítésû irányelvekre támaszkodó rendszert a totális harmonizáció kifejezéssel szokták illetni. A jogharmonizáció eszköztárának fejlôdésében mérföldkô volt a Cassis de Dijon ítéletben megfogalmazott kölcsönös elismerés elve.15 A Bíróság által kimondott tételt utóbb a Közösség jogalkotása is hasznosította: elsôdleges és másodlagos szabályok építették fel a kölcsönös elismerésen alapuló harmonizációt.16 A nemzeti szabályozások kölcsönös elismerésének követelménye lényegesen csökkentette a Közösség szabályozási terhét. Ahol ugyanis érvényesíthetô a kölcsönös elismerés elve, ott nincs szükség többé fáradságos jogegységesítésre vagy jogközelítésre. Nem kell megalkotni például az „eurosajt” fogalmát, elegendô, ha a tagországok biztosítják a francia, a dán, a holland és egyéb sajtok forgalmazását, megbízva az elôállítás országának szabályaiban és hatóságaiban.17 A kölcsönös elismerés azonban nem mindenható jogharmonizációs megoldás a belsô piac mûködése során. A totális harmonizáció által felvetett aggályok (például a 13 EGK-Szerzôdés eredeti 12., 31., 32., 71. cikkei 14 84/528/EGK rendelet 15 C-120/78 sz. ügy; lásd még 2.1.1. pont. 16 EGK-Szerzôdés Egységes Európai Okmánnyal beiktatott 100/b. cikke, vagy a 3052/95 EK határozat. 17 Király Miklós: Az Európai Közösség belsô piacának szabályozása. Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, Európajogi Tanszék, Budapest 2002. 14–16. o.

18


nemzeti önállóság sérelme vagy a rendszer bonyolultsága), valamint hatékonyságának alacsony foka miatt új utakat kellett nyitni. Ennek egyértelmû gazdasági okai is voltak, ugyanis az irányelvek és különösen az új megközelítésû irányelvek kiterjedtebb alkalmazása az áruk, szolgáltatások sokféle kínálatát bátorítják, a használati érték színesebbé válhat ezáltal, s elôsegíti a fogyasztói igények gazdagabb kielégítését, továbbá a verseny, a termelés fokozását, a foglalkoztatás növelését.18 A koncepcióváltás keretében nyert teret a lazább, az eltérésekre lehetôséget adó jogharmonizáció. A szabályozási egységesség abszolutizálása áttörésének, a közös szabályoktól való eltérésnek számos lehetôsége van, melyeket e fejezetben példákkal illusztrálunk.19 Ezelôtt azonban ildomos még arra utalnunk, hogy nemcsak az eltérés tagállami lehetôsége hordozza magában a rugalmas jelleget, hanem a másodlagos jogforrástípusok közötti mozgástér is, nevezetesen a rendeletek, határozatok, különbözô típusú irányelvek alkalmazási aránya. A jogegységesség fokozása érdekében például az Unióban már a ’90-es években felmerült az irányelvek visszaszorítása az elôbbiek javára. Az 1985-ben meghirdetett új szemléletû harmonizáció (new approach in harmonization) azonban még a rugalmasság tudatos fellendítésének idôszakát hozta el. Ezen irányelvek lényege, hogy csak az elérendô célt és az alapvetô követelményeket rögzítik, ennek elérését, a termékek nagy részletességû leírását pedig rábízzák a szabványosításért felelôs európai intézetekre. Ez az úgynevezett „visszautalás a szabványokra”, ami ugyanakkor nagyobb rugalmasságot és áttekinthetôséget biztosít a közösségi jogalkotás szintjén.20 A jogharmonizáció új irányait szemlélteti az ún. opcionális szabályozás is. Ennek lényege, hogy az irányelvek különbözô lehetôségeket ajánlanak a tagállamoknak arra, hogyan teljesíthetik implementációs kötelezettségüket. A tagállam választhatja az irányelvi megoldást, vagy alkalmazhatja a saját nemzeti szabályozási megoldását egy adott kérdés tekintetében, illetôleg más esetben a jogalkotó meghatározza, hogy az irányelv által felkínált lehetôségekbôl válaszszon a tagállam.21 A továbbiakban az Unió belsô elmélyítésével összefüggô jogalkotás során alkalmazott, közösségi normáktól való rugalmas eltérés módozatait tekintjük át az elsôdleges, majd a származékos jogforrások tekintetében. A különbözô eltérési lehetôségekben rejlô elônyök mellett szólni kell azok hátrányairól is. Ide sorolható, hogy amennyiben a jogharmonizációs szabályok szigora tagállamonként különbözik, az káros lehet a belsô piac egységességére, illetve torzíthatja a tagállamok közötti versenyt. Hátrányosabb helyzetbe kerülhetnek azok a gazdasági szereplôk és termékek, 18 Lásd Gordos Árpád: A magyar jojó Európában. Alapkérdések, belsô piac, távlatok. Savaria University Press, Szombathely 2005. 63. o. 19 Lásd még Somssich Réka: Az Európai Közösség szabályozási eszközei, jogharmonizáció. Mobil Kiadó és Grafikai Stúdió Kft., Budapest 2004. 6. fejezet: A tagállamok eltérési lehetôségei a közösségi jogtól, 7. fejezet: Minimum harmonizáció. 59–79. o. 20 Király: i.m. 23–24. o. A szerzô a „new approach” kapcsán a játékok biztonságára vonatkozó tagállami jogszabályok közelítésérôl szóló 88/378/EGK irányelvet elemzi. 21 Somssich: i.m. 61. o.


19

akikre vagy amelyekre szigorúbb szabályok vonatkoznak, mint más tagállamokban22, de ebbôl többlet piaci pozíciót is nyerhetnek, ami megtéríti a „beruházást”. 2.1. Elsôdleges jogon alapuló eltérés

2.1.1. Kivételek az EK-Szerzôdésben Már az EK-Szerzôdés eredeti szövegében is léteztek olyan kivételek, amelyek a belsô piac létrehozása kapcsán születtek, így a 30. cikk az áruk szabad mozgásának a korlátozását engedi meg. A korlátozáshoz vezetô esetek egy része az állami szuverenitáshoz szorosan köthetô indokokon alapul (például a közerkölcs, a közrend, a közbiztonság), másik része bizonyos elismert értékek magasabb szintû védelme bizosításának tolerálásához köthetô (például az emberek, az állatok és növények egészségének és életének védelme, a mûvészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselô nemzeti kincsek védelme).23 Vagyis az alapszerzôdés a rendelkezésétôl való eltérésre ad felhatalmazást, figyelembe véve olyan szempontokat, amelyek a tagállamok számára a belsô piac létrehozásánál és mûködésénél fontosabbak. Az Egyesült Királyság például jogszerûen tért el az EKSzerzôdés 28. cikkétôl – másképpen: korlátozta az áruk szabad áramlását – a Henn and Darby ügyben, amikor a közerkölcsre hivatkozva megtiltotta pornográf termékek importját más tagállamból.24 Írország is jogszerûen tért el a Campus Oil ügyben, amikor a közbiztonságra hivatkozva úgy korlátozta az áruk szabad áramlását, hogy elôírta: az olajfelhasználók szükségleteik meghatározott hányadát az állami tulajdonban lévô, írországi olajfinomítóktól szerezzék be, államilag rögzített áron.25 Az említett indokok helyes alkalmazását végsô soron az Európai Bíróság ellenôrzi. Mint késôbb látni fogjuk, a 30. cikkre egyéb szabályok is visszautalnak, így az abban felsorolt szempontok más kontextusban is a rugalmasságot szolgálják. Itt kell megemlíteni a kényszerítô követelmények elvét, mely az Európai Bíróság joggyakorlatában született. Ez az elv az elsôdleges jogban közvetlenül nincs megfogalmazva, de ahhoz szorosan kapcsolódik, azt mintegy kibontja. A Bíróság 1979-ben kimondta a Cassis de Dijon esetben, hogy bizonyos közérdekû célokból – ilyen különösen a pénzügyi felügyelet hatékonysága, a közegészség védelme, a kereskedelmi ügyletek tisztasága, a fogyasztóvédelem – a tagállamok korlátozhatják a belsô piac fontos elemét képezô alapelvet, az áruk szabad mozgását.26 Közérdekû célokból tehát a bírósági joggyakorlatban kimunkált elvek alapján is el lehet térni a Szerzôdés rendelkezéseitôl. 22 Lásd Somssich: i.m. 78–79. o. 23 Somssich: i.m. 60. o. 24 C-34/79 sz. ügy 25 C-72/83 sz. ügy 26 C-120/78 sz. ügy

20


2.1.2. Az EK-Szerzôdésen alapuló eltérési lehetôség Az átmeneti eltérés elsô formája már az EGK-Szerzôdés eredeti szövegében megjelenik. A Szerzôdés 8. cikke lényegében egy olyan, 1958. január 1-jén kezdôdött programot fogalmazott meg, amely szerint a közös piac tizenkét esztendôs átmeneti idôszak alatt fokozatosan valósult volna meg. (Mint ismeretes, ezt a célkitûzést az EGK 10,5 év alatt tudta megvalósítani.) Az átmeneti idôszak három, egyenként négyéves szakaszra oszlott, de ezek tartama módosítható volt. A cikk (7) bekezdése a közös piac elsô szakaszának elérése tekintetében rögzíti az összes szabály hatályosulását és alkalmazását a tizenkettedik év végére, a Szerzôdésben rögzített kivételektôl és eltérésektôl eltekintve. Ez a rendelkezés tehát rögzíti, hogy a tagállamok eltérô gazdasági fejlettsége miatt megfelelô könnyítô intézkedések hozhatók, melyek akár eltérés formáját is ölthetik. Következésképpen az eltérés a Közösségben az egyik, de nem kizárólagos eszköze lehet a közös piac követelményrendszeréhez való alkalmazkodás könnyítésének. A Szerzôdésnek az Egységes Európai Okmánnyal beiktatott 8c. cikkében pedig az alkalmazás máig ható alapvetô feltételét, korlátját fedezhetjük fel, miszerint az eltérés egyrészt átmeneti jellegû, másrészt a legkevésbé zavarhatja a közös piac mûködését.27 Az egységes belsô piac idôközben „megvalósult”, az említett 8. cikk kikerült a Szerzôdésbôl, manapság az eltérés jellemzôen a legkisebb mértékû (minimum) harmonizáció (vö. totális harmonizáció) kapcsán jut fontos szerephez. E szabályozási módszer abból a felismerésbôl származik, hogy ha indokolt is a közös jogi norma révén, a hozzáadott érték és a szubszidiaritás elvének mérlegelése alapján az uniós jogalkotás, annak érdemes a legnagyobb mértékben figyelembe vennie a tagállamok helyi sajátosságait, jogi kultúráját, nemzeti önállóságát. A minimális harmonizáció emellett a fokozatosan szigorítandó közösségi jogi norma elsô lépcsôfokaként is értelmezhetô, s jogtechnikailag számos megoldást eredményezett (minimális vagy maximális határértékek, tól-ig értékek stb). A minden tagállamban teljesen egységes szabályozás hatékonysága különösen a Közösség olyan újdonsült hatásköreiben kétséges, mint a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a szociális kérdések. A minimum harmonizáció koncepciójához tartozik a Szerzôdés következô kiskapuja is. Az EK-Szerzôdés 95. cikke (a 94. cikk mellett) a belsô piac jogharmonizációjának általános jogalapja. E cikken nagyszámú, a belsô piac létrehozását és mûködését célzó másodlagos jogszabály, jellemzôen irányelv alapszik. Ugyanez a cikk az Egységes Európai Okmány óta lehetôvé teszi azonban a tagállamok számára, hogy a felhatalmazása alapján hozott harmonizációs célú másodlagos jogtól eltérjenek.28 Az eltérés nemcsak a hatályban lévô nemzeti jog fenntartását, hanem akár új intézkedés meghozatalát is jelentheti – utóbbi esetben viszont olyan új tudományos bizonyítékokat kell megjelölni, amelyek a közösségi jogszabály elfogadása után merültek fel. A nemzeti rendelkezés fenntartásához vezetô indokok egyrészt a korábban említett 27 Gordos: i.m. 187–188. o. 28 A részletes szabályokat lásd EK-Szerzôdés 95. cikk (4) –(6) bekezdéseiben.


21

30. cikk szerinti kivételek (a közerkölcs, a közrend, a mûvészi, történelmi vagy régészeti értékeket képviselô nemzeti kincsek védelme stb.), másrészt a környezet, illetve a munkakörnyezet védelme lehetnek. Az új szabályozás bevezetésének feltételei annyiban szigorúbbak, hogy ez esetben a három említett szempont közül csak az utóbbi kettôre lehet hivatkozni, a 30. cikkre nem. A közösségi joggal ellentétes nemzeti jog bevezetése vagy fenntartása a Bizottság engedélyéhez kötött. Ilyen kérelmek igen ritkák, s mivel a Bizottság jelentôs részüket elutasítja, így az engedélyek száma elenyészô. Az eltérési lehetôség feltételeibôl (30. cikk szerinti indokok, illetve környezet, munkakörnyezet védelme) kiindulva megállapítható, hogy a nemzeti intézkedés lényegében csak szigorúbb lehet a jogharmonizációs célú közösségi jogszabálynál, ugyanakkor mindez közvetlenül nem következik a Szerzôdés szövegébôl, illetve elôfordulhat, hogy a „szigorúság” szubjektív mérce, például a közerkölcsre való hivatkozásnál. Az Alkotmányszerzôdés egyébként szinte érintetlenül vette át e szabályokat.29 Az eltérési lehetôséget múlt nyáron három tagállam egy idôben kívánta igénybe venni: Ausztria, Finnország és Svédország közösen intézett támadást a mûtrágyákra vonatkozó jogszabályok ellen.30 A Közösség ugyanis, a kadmium egészségre ártalmas és környezetkárosító hatását felismerve, a mûtrágyában lévô koncentrációjára maximális határértéket vezetett be, értelemszerûen a határérték alatt a mûtrágya forgalmazása és alkalmazása engedett. Az említett tagállamok ennél szigorúbb védelmet látnak szükségesnek, így e határértéket nemzeti jogszabályaikban alacsonyabb szinten kívánják tartani. A Bizottsághoz benyújtott kérelmeikben a 30. cikkre és környezetvédelmi szempontokra hivatkoztak. A három kérelem tulajdonképpen engedélyek meghosszabbítására irányul, mivel a Bizottság 2002 májusában megengedte ezeknek az államoknak az irányelvektôl való eltérést, de csak 2005. december 31-ig. A határidô megállapítása azon a feltételezésen alapult, hogy 2005 végére új harmonizációs szabályok születnek. A három állam most arra hivatkozik, hogy a jogszabályok már nem fognak megszületni, így szükség van a határidô kitolására. Az ügyben döntés még nem született. Végül utalni kell arra, hogy az említett általános harmonizációs jogalapon kívül léteznek az EK-Szerzôdésben olyan speciális jogalapok (szociálpolitikában, környezetvédelemben, fogyasztóvédelemben, népegészségügy terén), melyek szintén engedik az ezek szerint született másodlagos jogtól a szigorítást eredményezô tagállami eltérést.31 A 95. cikkel ellentétben e jogalapok nem tartalmaznak feltételt (mint 30. cikk, illetve környezet, munkakörnyezet védelme), sôt az eltérés bizottsági engedélyhez sincs kötve. Ezért e szabályok akár a minimum harmonizáció klasszikus eseteinek is tekinthetôk, a jogalkotásra gyakorolt hatásuk azonban lényegesen elmarad a 95. cikktôl. A legkisebb mértékû harmonizációs szabályozás sajátos változata a minimálisopcionális kötelezettségvállalás, amely esetben adott számú közösségi követelmény29 Alkotmányszerzôdés III-172. cikk 30 HL C 197, 2005. 8.12., 2–7. o. 31 EK-Szerzôdés 137. cikk (4) bek., 152. cikk (4) bek. a) pont, 153. cikk (5) bek., 176. cikk

22


bôl tetszôlegesen, de minimálisan meghatározott számú kritérium teljesítésére és a nemzeti jogban történô érvényesítésére kell a tagállamoknak kötelezettséget vállalniuk. Ez a megoldás az Európai Szociális Chartánál32, de szélesebb értelemben az Unió részérôl létrehozott nemzetközi szerzôdések, konvenciók egy körénél gyakorolt eljárás, melyek az acquis részét képezik. 2.2. Másodlagos jogon alapuló eltérés

2.2.1. Legkisebb mértékû harmonizáció a másodlagos jogban Nem kell konkrét alapszerzôdéses szabály ahhoz, hogy a másodlagos jogtól el lehessen térni, olykor maguk a direktívák adnak erre engedélyt. A közösségi normától történô „eltérés” valójában nem helyes kifejezés ez esetben, a közösségi jog rugalmassága abban rejlik ugyanis, hogy a védelem legkisebb mértékét határozza meg, a tagállamok pedig léphetnek a nagyobb szigor irányába. Példaként említhetô a második társasági jogi irányelv (77/91/EGK), amely a részvénytársaságok vonatkozásában a hitelezôk és a részvényesek védelme céljából többek között elôírja, hogy a tagállamok jogában az rt.-k jegyzett tôkéjének minimális nagysága 25 000 euró, illetve ennek megfelelô összeg lehet. Ez alsó limit, tehát a tagállamok magasabb összegben is meghatározhatják (és általában meg is határozzák) a tôke nagyságát. Hasonló módon a második áfa-irányelv (92/77/EGK) alapján a minimális általános áfakulcs 15%. Ennek fordítottja, amikor a direktíva maximális értéket határoz meg, a tagállamok viszont elôírhatnak alacsonyabbat. E technika különösen a környezetvédelmi irányelvekben alkalmazott szennyezôanyag-határértékekre jellemzô. 2.2.2. Másodlagos jog „nem alkalmazása” Elôfordulhat, hogy a tagállam mellôzheti bizonyos szabályok átvételét, így azok inkább egyfajta ajánláshoz hasonlítanak. Az elôzô pont szerinti legkisebb mértékû harmonizációval szemben ez valódi eltérésre ad lehetôséget. A Tanács 93/104/EK irányelve a munkaidô-szervezés különbözô kérdéseivel kapcsolatban tartalmaz harmonizációs elôírásokat, így többek között bevezeti, hogy a maximális heti munkaidô nem haladhatja meg a 48 órát. Az irányelv lehetôvé teszi, hogy a tagállam – bizonyos megszorító feltételek figyelembevételével – ne alkalmazza ezt a munkaidôkeretet, amellyel az irányelv hatálybalépését követôen csak az Egyesült Királyság élt, ma azonban már több tagállam fordul e megoldáshoz. A 2004. évi bôvüléskor Málta és Ciprus ugyancsak bevezette az eltérés általános lehetôségét, míg Luxemburg, Spanyolország és Németország csak bizonyos gazdasági szektor32 A Charta alapján a szerzôdô feleknek meghatározott számú cikket kell kötelezônek tekinteniük magukra nézve, azaz minimálisan ennyi gazdasági és szociális jogot kell biztosítaniuk. A Charta az Európa Tanács nemzetközi egyezménye (1961), azonban a közösségi joggal kapcsolatban áll: az Amszterdami Szerzôdés 136. cikke, illetôleg szociális fejezete hivatkozik rá, továbbá az összes tagállam részese az egyezménynek, és elfogadása az Unióba történô belépés feltétele.


23

ban dolgozók – így a hotel- és élelmezési, valamint az egészségügyi személyzet – számára tette lehetôvé az általános szabályoktól való eltérést.33 Az eltéréshez a tagállamnak nem kell engedélyt beszereznie, mindössze tájékoztatási kötelezettség terheli a Bizottság irányába. 2.2.3. Védzáradék az EK-Szerzôdés alapján Az EK-Szerzôdés 95. cikke lehetôséget ad arra, hogy az e cikk alapján hozott harmonizációs jogszabályok olyan rendelkezést tartalmazzanak, amely alapján a tagállam eltérhet az abban foglaltaktól. A cikk (10) bekezdése szerint a „harmonizációs intézkedések indokolt esetben védzáradékot tartalmaznak, amely felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy a 30. cikkben említett egy vagy több nem gazdasági okból, közösségi ellenôrzési eljárás alá tartozó ideiglenes intézkedéseket hozzanak”. Az eset kuriózuma tehát, hogy a védzáradék a másodlagos jogban található, az eltérési lehetôség azonban közvetve az elsôdleges jogon alapul. Nem találtunk viszont olyan irányelvet, amely kifejezetten hivatkozik a 95. cikk (10) bekezdése szerinti eltérési lehetôségre.

3. Tagállam eltérése az uniós jogtól a bôvítések során A bôvülések esetében fokozott szükség van az acquis rugalmasságára, hiszen a befogadó közeg és az új tag között az egyenlôtlenségek még jelentôsek, az EU-jog egységes alkalmazása bizonyos területeken csak átmeneti idôszakot követôen érhetô el. E fejezetben két intézményre térünk ki: konkrét szakpolitikai kérdésekben derogációk (átmeneti mentességek) segítik elô a bôvítés folyamatát, míg az elôre nem látható gazdasági nehézségek és kockázatok csökkentésére horizontális jellegû védzáradékokat helyeznek a csatlakozási okmányokba. A csatlakozási tárgyalások eredményeként általában a bennlévôk érdekeinek aszimmetrikus, erôteljesebb védelme valósul meg az újakkal szemben, ami látványosan jelentkezik abban is, hogy a régi tagállamokat kedvezményezô derogációk is vannak. 3.1. A csatlakozó tagállam eltérése a közösségi normától

3.1.1. Derogáció a csatlakozó tagállam számára A derogációk a csatlakozási tárgyalások egyik legérdekesebb, legfontosabb, tipikus „végtermékét” jelentik. A derogáció maga nem más, mint annak szerzôdéses rögzítése, hogy a tárgyaló felek egyezsége eredményeként a csatlakozó ország hol kap mentességet a közösségi vívmányok feltételei alól. Ez a mentesség átmeneti jellegû, 33 Pákozdi Ildikó: A munkaidô-szervezés szabályozásának reformja az Európai Unióban. In: TB Tanácsadó 2005. évi 7–8. szám. 47–49. o.

24


idôben behatárolt. A Csatlakozási Szerzôdés azonban nemcsak azt rögzíti, hogy egy adott csatlakozó ország, egy adott közösségi jogszabály jól körülhatárolt rendelkezésétôl átmenetileg eltérhet, és e tekintetben a rögzített kötelezettségek rá egy ideig nem vonatkoznak, hanem azt is, hogy mi az az idôpont, amikorra a normál állapothoz, a közösségi jog kötelmeihez teljes körûen illeszkednie kell az újonnan csatlakozónak. A tárgyalásokon az a menetrend is a megbeszélések tárgyát képezi, hogy mikor, milyen intézkedések, milyen ütemezésben valószínûsítik, biztosítják a célállapothoz való megérkezést. Ezért, s a két fél közös akaratán nyugvó egyezség miatt, derogáció helyett helyesebb közös megoldásról beszélni, ami a piacok zökkenésmentes összeillesztését segíti, ha gazdasági kérdésrôl van szó. A fokozatos illeszkedésre gazdasági, társadalmi, politikai, pszichológiai okok, motívumok miatt van szükség, mert az eltérô állapotú piaci szegmensek csak ily módon kapcsolhatók össze problémamentesen.34 Különösen nyomós indok alapján állandó eltérési lehetôséget is kaphatnak az újonnan csatlakozó államok – ez azonban a derogáció ritka esete. A mélyen vallásos Málta a 2004. évi csatlakozás során ért el tartós derogációt az abortuszügyében. A Csatlakozási Okmány 7. Jegyzôkönyve tartalmazza, hogy az Európai Unió jogszabályai nem érintik az abortuszra vonatkozó máltai jogszabályok helyi alkalmazását. E derogáció azért is különös, mert az Unióban nincs egységes szabályozás a mûvi vetélésrôl, és a téma kényes jellegére tekintettel vélhetôen nem is lesz. A máltaiak mégis „bebiztosították magukat” arra az esetre, ha a jövôben ilyen tartalmú – és vélhetôen országuk értékrendjével ellentétes – szabályok születnének. A csatlakozási tárgyalásokon az új tagállamokat kedvezményezô átmeneti jellegû derogációk elfogadása a jellemzô. Ezek alkalmazásának oka, hogy az adott területeken az új államok a csatlakozás pillanatában nem, vagy nem teljes mértékben képesek a közösségi vívmányok teljes körû alkalmazására. Ennek okai jellemzôen, hogy idôigényes az átállás, túlságosan nagyok a pénzügyi terhek, az új szabályok gyors átvétele kedvezôtlen gazdasági és társadalmi következményekkel járna. Magyar példaként említhetô, hogy 2015. december 31-ig halasztást kaptunk a városi szennyvíztisztításra vonatkozó szabályok bevezetése alól. Ez egyébként az összes Magyarországra vonatkozó derogáció közül a leghosszabb idôtartamú. Jogi szempontból vizsgálva, mindez úgy történt, hogy a Csatlakozási Okmány megengedi, hogy a vonatkozó környezetvédelmi irányelv egyes, szennyvízkezelésrôl rendelkezô cikkeit hazánkban az említett idôpontig nem kell teljes mértékben alkalmazni.35 Az átmeneti derogáció biztosítja, hogy a régi és az új tagállamok közötti különbségek fokozatosan, a lehetô legzökkenômentesebb módon egyenlítôdjenek ki, mely folyamatot az Unió kohéziós politikája keretében a strukturális alapokból is támogatják. A csatlakozási tárgyalások során jól érzékelhetô volt, hogy Magyarország három nagy területen van lépéshátrányban: a környezetvédelem, a közlekedés és a mezô34 Gordos: i.m. 186–196. o. 35 Csatlakozási Okmány X. melléklete, illetve 91/271/EGK irányelv a települési szennyvíz kezelésérôl.


25

gazdaság vonatkozásában. Nem véletlen, hogy az elôcsatlakozási alapok is e három területet vették célba. 3.1.2. Védzáradék A védzáradék olyan horizontális jellegû rendelkezés, amely alapján bármely érintett jogalany kezdeményezheti adott, jól behatárolt tárgyi hatály tekintetében a közösségi szabálytól való eltérést. Ennek megfelelôen ez sajátos, fokozott rugalmasságot képezô rendelkezés, mely az elsôdleges (a csatlakozási okmányok az elsôdleges jog részét képezik) és a másodlagos jog alapján is életbe léptethetô. Utóbbi esetében a rugalmasság foka természetesen jóval korlátozottabb, mert csak az adott jogforrás hatálya alatt értelmezhetô. A védzáradékok általános – a speciális védzáradékokat a 3.2.3. pont alatt tárgyaljuk – esetben lehetôvé teszik, hogy bizonyos gazdasági nehézségek esetén a tagállamok vagy a Bizottság olyan intézkedéseket hozzanak, amelyek ellentétesek a közösségi joggal, de képesek elérni az adott szektor stabilizálását. A védintézkedések engedélyezése mindig a Bizottság döntésétôl függ. A számos típusú (milyen jogforrás teszi lehetôvé; ki hozza meg, milyen indokok alapján és mennyi idôn belül az intézkedéseket…) védzáradék közül a 2004. évi bôvüléssel kapcsolatos példát mutatunk be. Ún. általános védzáradék szerzôdésbe foglalására a korábbi bôvítések alkalmával is sor került. Ennek lényege, hogy ha az új tagállam csatlakozását követôen a gazdaságban, annak bármely területén súlyos és tartós nehézségek jelentkeznek, vagy ezek fenyegetnek, mind az új tagállam, mind pedig valemely jelenlegi tagállam felhatalmazást kérhet arra, hogy a helyzet orvoslása érdekében megtehesse a szükséges védintézkedéseket. Ezeket az intézkedéseket az érintett állam kérésére a Bizottság határozza meg, és egyben megjelöli az intézkedések alkalmazásának feltételeit és módozatait is. Az intézkedések csak az említett célok eléréséhez szigorúan szükséges mértékben és idôtartamra térhetnek el a közösségi jog szabályaitól. Elsôsorban azokat az intézkedéseket kell alkalmazni, amelyek a közös piac mûködésében a legcsekélyebb zavart okozzák. 36 37 Az általános védzáradék tehát mindkét fél számára lehetôvé teszi a védintézkedésre történô felhatalmazásra vonatkozó kérelem elôterjesztését. Az intézkedésre vonatkozó felhatalmazás megadásának feltételei azonosak mind a jelenlegi, mind pedig az új tagállamok esetében. A rendelkezés lényege, hogy ha a csatlakozás következtében akár az új tagállamban, akár az Unió jelenlegi tagállamaiban elôre nem látott súlyos gazdasági nehézségek állnak elô, akkor ezeket sürgôsen orvosolni lehessen. Létezik viszont olyan védzáradék is, melynek alkalmazását csak az egyik fél kérelmezheti – ezt a 3.2.3. pontban tárgyaljuk. 36 Dr. Martonyi János: Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz. In: Az Európai Közösség kereskedelmi joga. KJK-Kerszöv, Budapest 2003. V. Fejezet. 459. o. 37 Csatlakozási Okmány 37. cikk

26


3.2. Régi tagállam igényelte eltérés

3.2.1. Álderogáció új közösségi norma bevezetésével Az álderogáció, áleltérés az az uniós jogi szabályozás, amikor az Unió kibôvítése elôtt a régi tagállamok érdekeiknek megfelelôen úgy módosítják a rendelkezéseket, hogy az új norma eleve hátrányba hozza az új tagállamokat, ezáltal már nem szükséges az új tagokra a régi normától eltérô szabályt alkotni. Ennek legszembetûnôbb példája a strukturális támogatások maximális tagállami szintjének 4%/GDP értékben történt behatárolása.38 A közösségi vívmányok csatlakozás elôtti normatív jellegû módosításával az EU jogszerûen, de nem feltétlenül korrekt módon teremt olyan helyzetet, amely fôleg az újonnan érkezôket érinti hátrányosan. 3.2.2. Derogáció a régi tagállam számára A csatlakozási szerzôdésekben alkalmazott derogáció kétélû fegyver: nem kizárólag a csatlakozó államok megrázkódtatás nélküli beilleszkedését szolgálja, hanem olykor a befogadók érdekeit is védi. A 2004. évi bôvülést megelôzôen a régi tagállamok jellemzôen munkaerôpiacukat féltették. Aggódtak, hogy az új országokból érkezô munkavállalók áradata fokozódó munkanélküliséghez és szociális dömpinghez, feszültséghez vezet. A régi tagállamok végül 2+3+2 éves periódusra derogációt kaptak.39 Ez azt jelenti, hogy a csatlakozástól számított két évig nem kötelesek teljesen megnyitni munkaerôpiacukat az új tagállamok elôtt – bár könnyíteniük kell a korábbi szabályokon –, ezt követôen pedig dönthetnek arról, hogy a korlátozást fenntartják még három évig. Újabb két évig már csak akkor hosszabbíthatják meg a korlátozást, ha úgy vélik, hogy az új tagállamok munkavállalói súlyos zavart jelentenek a munkaerôpiacukon. Vagyis a derogáció alapján a régi tagállamok önállóan dönthetik el, hogy azonnal megnyitják-e munkaerôpiacukat, vagy csak kettô, öt, esetleg hét év múlva teszik meg ezt. Megjegyezzük, hogy e szabály valójában az újak érdekében is áll, hiszen a képzett munkaerô lökésszerû kiáramlását visszaszorítja. 3.2.3. Védzáradék a régi tagállam számára Az 3.1.2. pontban a 2004. évi bôvülés során alkalmazott kölcsönös, ún. általános védzáradékról volt szó. A csatlakozási okmány két olyan speciális védzáradékot is alkalmaz, mely azonban csak az új tagállamokkal szemben vethetô be. A Csatlakozási Okmány 38. cikkében foglalt rendelkezés szerint, ha valamely új tagállam nem teljesíti a csatlakozási tárgyalások keretében vállalt kötelezettségeit – ideértve tehát különösen, de nem kizárólag a határokon átnyúló hatással rendelkezô gazdasági tevékenységre vonatkozó ágazati politikával kapcsolatban tett kötelezett38 Agenda 2000 39 Magyarországra vonatkozó szabályokat lásd Csatlakozási Okmány X. melléklet 1.


27

ségvállalásait –, és ez a belsô piac mûködését súlyosan sérti vagy ilyen sérelem közvetlen veszélye áll fenn, a Csatlakozási Okmány hatálybalépését követô harmadik év végéig a Bizottság, bármely tagállam indokolt kérelmére vagy saját kezdeményezésére megteheti a szükséges intézkedéseket.40 A védintézkedés szabályai között különösen súlyos elôírás, hogy az intézkedéseket a hároméves idôszakon túl is alkalmazni lehet, mindaddig, amíg az adott kötelezettségvállalás teljesítése meg nem történik. Intézkedést hozni tehát csak 2004. május 1-jétôl számított három éven belül lehet, de a már meghozott intézkedés hatálya túlléphet ezen az idôtartamon. Hasonló védzáradékot tartalmaz a Csatlakozási Okmány 39. cikke a bel- és igazságügyi együttmûködéssel kapcsolatos kötelezettségek megszegésének az esetére. Kritikusok a két speciális védzáradékban, azok egyoldalúságában az új államok másodrangú tagságát, az egyenlô elbánás elvének sérelmét látják. Bírálat fogalmazható abból a szempontból is, hogy az EK-Szerzôdés rendszerében (226–228. cikk) egy tagállam kötelezettségszegése esetén a Bizottság vagy egy másik tagállam, bizonyos egyeztetô eljárásokat követôen, keresettel élhet a Bíróság elôtt, amely megállapítja a jogsértést és intézkedésekre szólít fel. A védintézkedés említett szabályai viszont a Bizottságot helyezik kvázi bírósági szerepbe, így végsô soron az eltérés az Unió intézményi egyensúlyára is vonatkozik.

4. Az Unió mélyítése: az Alkotmányszerzôdés újításai Az Alkotmányszerzôdés majdani hatálybalépése olyan újszerû megoldásokat eredményezhet, melyek oldják az Unió mûködési nehézkességét és segítik a továbbmélyítését célzó lépések meghozatalát. Az elsôdleges joganyag kiigazítása, annak esetleges „felülértelmezése” jelenleg bürokratikus és idôigényes eljárásban történhet meg, amely nem csak az európai jogból, de a nemzetközi jog által kötelezôen elôírt ratifikációs kötelezettségbôl is következik. A jövôben modern, flexibilis eszközök segítik elô, hogy az alapszerzôdés ilyesfajta merevsége ne okozzon károkat az integrációs folyamatok dinamikájában. Másfelôl olyan új eszközt is találunk, amely ellenkezô irányú rugalmasságot jelent: az e pontban utolsóként tárgyalt „vészfékzáradék” ugyanis olyan esetekben, ahol egyébként az integráció mélyítése megtörtént, ennek „kompenzációjaként” sajátos nemzeti vétójogot biztosít – átmeneti hatállyal – a döntéshozatalban. 4.1. Az acquis kiterjesztése új területekre — I-18. cikk

Mivel írásunk a „rugalmasság” jelentésárnyalatait térképezi fel, így már csak a címe miatt is érdemes megállni az Alkotmányszerzôdés szövegének elején található egyik szakasznál. Az I-18. cikk a „Rugalmassági klauzula” címet viseli. Valójában e szakasz a jelenlegi ún. kiegészítô (vagy kisegítô) hatáskör új, kissé módosított meg40 Martonyi: i.m. 459–462. o.

28


fogalmazása.41 Az I-18. cikk a hatásköri szabályok között biztosít egyfajta rugalmasságot azáltal, hogy ha az egyes politikák (III. rész) keretében az Unió fellépése szükségesnek bizonyul ahhoz, hogy az Alkotmányszerzôdésben foglalt célkitûzések valamelyike megvalósuljon, de az Alkotmányszerzôdés nem biztosítja a szükséges hatáskört, úgy – garanciális szabályok mellett – tartalék hatáskör biztosításával lehetôséget ad a szükséges intézkedés meghozatalára. Fontos mögöttes tény, hogy az alkotmányozás során nem volt mandátum a közösségi hatáskör növelésére a tagállamok ellenében. Mindez a jelenlegi kiegészítô hatáskör szabályainak továbbfejlesztését, kiterjesztését jelenti, hiszen az EK-Szerzôdés arra ad lehetôséget, hogy a Tanács a szükséges hatáskör hiányában rendelkezéseket hozzon, amennyiben a Közösség fellépése szükségesnek bizonyul ahhoz, hogy a közös piac mûködése során a Közösség valamely célkitûzése megvalósuljon. Azért beszélhetünk kiterjesztésrôl, mert az Alkotmányszerzôdésben található, „a III. részben meghatározott egyes politikák” kategória tágabb, mint a „közös piac”. Felmerül, hogy szerencsésebb lett volna, az esetleges félreértések elkerülhetôk lettek volna, ha az Alkotmányszerzôdés a szakirodalomban meggyökeresedett „kiegészítô hatáskör” („supplementary power”) kifejezést veszi át. Mindazonáltal a hatásköri szabályok között e klauzula valóban bizonyos rugalmasságot jelent. Az Alkotmányszerzôdés idôállóságát biztosítja, hogy e cikk széles körben teszi lehetôvé a jogalkotást még akkor is, ha ahhoz expressis verbis hatáskör nem áll rendelkezésre. Nem kell alapszerzôdést módosítani ahhoz, hogy szükség esetén az Unió hatáskört nyerjen és fellépjen, hanem a flexibilitás igénybevételével – azonban szigorú garanciális szabályok mellett – erre egyszerûsített módon nyílik lehetôség. 4.2. Az alapszerzôdés módosítása

4.2.1. Az Alkotmányszerzôdés módosítása rendes eljárásban Az Alkotmányszerzôdés módosítása fôszabályként rendes felülvizsgálati eljárásban történik, melynek alaptétele, hogy mint nemzetközi szerzôdést továbbra is nemzetközi szerzôdéssel lehet módosítani. Ez az eljárás kis mértékben módosult, ennek kapcsán egy újdonságot emelünk ki.42 Negatív irányú rugalmasságnak tekintjük a Konvent intézményének létrehozatalát alkotmányszerzôdési szinten (ezt az intézményt az alapszerzôdések eddig nem ismerték, az eddigi egyetlen Konventet ugyanis a Laekeni Nyilatkozat hívta életre). Az Alkotmányszerzôdés felülvizsgálata ugyanis Kormányközi Konferencia döntése alapján következhet be, mely elé azonban beiktatódhat a Konvent mint javaslattevô. Ha viszont a Konvent munkájának potenciális eredményét tekintjük, és a kormány41 EK-Szerzôdés 308. cikk 42 EUSZ 48. cikk, illetve Alkotmányszerzôdés IV-443. cikk


29

köziség Konvent funkciója általi kiszorítását a javaslattételi szakaszban, nem biztos, hogy a negatív minôsítés helyénvaló. 4.2.2. Az Alkotmányszerzôdés módosítása könnyített módon Az e pontban tárgyalt szerzôdésmódosítási eljárás az Alkotmányszerzôdés rendelkezéseit „teszi flexibilissé”: lehetôvé válik, hogy a tagállamok az új alapszerzôdés szabályait egyszerû eljárással igazítsák hozzá a megváltozott igényekhez, kihívásokhoz. Az a felismerés áll az új eljárás hátterében, hogy az integrációval együtt járó „bürokráciát” csökkenteni kell: ha a tagállamok között egy területen kompromisszum jön létre, akkor nem szabad, hogy annak realizálása éveket vegyen igénybe, a folyamatot rugalmas eszközökkel kell gyorsítani. Minél több tagot számlál az Unió, annál nehezebb „hagyományos” eljárásokkal megvalósítani a célokat. Elkerülendô, hogy éppen az alapszerzôdés, annak nehézkes módosítása lassítsa az integrációs folyamatokat, biztosítani kell a könnyített formában történô felülvizsgálati lehetôséget. A IV-445. cikk (Az Unió belsô politikáira vonatkozó egyszerûsített felülvizsgálati eljárás) az Alkotmányszerzôdés III. rész III. címének (Belsô politikák és tevékenységek) módosítását teszi lehetôvé, nem éppen hagyományos eszközökkel. Ez a cím rendkívül lényeges szelete az Alkotmányszerzôdésnek, hiszen itt található csaknem az összes politika, amelyben az Unió hatáskörrel rendelkezik. Egyetlen terület nem tartozik ide: az Unió külsô tevékenysége, amely jellemzôen a közös kül- és biztonságpolitika, illetve a közös kereskedelempolitika. Utóbbi szabályokat tehát nem lehet egyszerûsített eljárásban módosítani. A módosítási eljárás szerint bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatokat terjeszthet az Európai Tanács elé az említett cím rendelkezéseinek teljes vagy részleges felülvizsgálata érdekében. Az Európai Tanács az említett címben foglalt rendelkezéseket európai határozattal egészben vagy részben módosíthatja. Az Európai Tanács, az Európai Parlamenttel és a Bizottsággal folytatott konzultációt követôen, egyhangúlag határoz. Az ilyen európai határozat csak azt követôen lép hatályba, hogy a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelôen azt jóváhagyták. A szóban forgó európai határozat az Alkotmányszerzôdésben az Unióra ruházott hatásköröket nem növelheti meg. A gyorsaságot szolgálja, hogy nincs szükség Konvent összehívására, nem kell Kormányközi Konferencián megvitatni a módosításokat – a rendes felülvizsgálati eljárás hosszadalmas és bonyolult menete így lerövidíthetô. Az ellenpontot viszont a megerôsítési eljárás képezi. A nemzetközi szerzôdések egyszerûsített eljárásban történô módosítását a nemzetközi jog ismeri és használja43, viszont uniós szempontból újszerû megoldással állunk szembe. Az „Alkotmányszerzôdést módosító európai határozat” az európai jog izgalmas újdonsága, egyes szakértôk föderális áttörésnek értékelik. A föderális 43 Lásd Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet, Kovács Péter: Nemzetközi közjog. Osiris Kiadó, Budapest 1998. IV. Fejezet, 1. szekció: Szerzôdések módosítása. 147–151. o.

30


fordulat az eljárás azon elemében rejlik, hogy szinte bárki kezdeményezése alapján az Európai Tanács a módosítást határozattal fogadja el. A fék a ratifikációban van, amit egy ország is megállíthat. Az „európai határozat ratifikációja” is szokatlan, hiszen fôszabályként az európai határozat közvetlenül alkalmazandó jogforrás.44 A jelen esetben tárgyalt európai határozat viszont nemzetközi szerzôdésként viselkedik: egyszerûsített eljárásban elfogadott nemzetközi szerzôdésként, amelyet ratifikálni is kell. Felmerül, hogy nem lett volna-e konzekvens, ha ezt a jogi eszközt annak hívjuk, ami valójában: módosító szerzôdésnek. Ezzel nem kérdôjelezôdött volna meg jelentôsége a flexibilitás szempontjából, viszont elkerülhetôk lettek volna a fogalmi zavarok. Érdemes megemlíteni, hogy ma is vannak egyszerûsített eljárások az alapszerzôdések módosítására vonatkozóan. Az EUSZ 48. cikke szerinti rendes módosítási eljárás mellett egyszerûsített eljárások is léteznek, amelyek az alapító szerzôdések kiegészítését célzó, elôre rögzített tárgykörre vonatkozó rendelkezések megalkotására alkalmazhatók. Ilyen például az uniós polgárok jogainak bôvítési lehetôsége (EKSZ 22. cikk), vagy büntetôjogi tényállások áttelepítése az EKSZ hatálya alá (EUSZ 42. cikk).45 Lényeges különbség a mai és a jövôbeni egyszerûsített eljárások között, hogy valós módosítást csak az utóbbival lehet végrehajtani. A jelenleg igénybe vehetô módszerek jellemzôen kiegészítést tesznek lehetôvé, míg a jövôben a szerzôdés tartalmát is meg lehet változtatni egyszerûsített eljárással. Jelenleg csak egy-egy nevesített tárgykörben lehet alkalmazni e technikát, míg a jövôben az Alkotmányszerzôdés jelentôs részét, azon belül lényeges rendelkezéseket lehet újabb szerzôdéskötés nélkül megváltoztatni. Mindez azt jelenti, hogy az Alkotmányszerzôdés jóval flexibilisebb, mint a mai alapszerzôdések. 4.2.3. Az Alkotmányszerzôdés módosítása az Európai Ügyészség felállítása kapcsán Egy olyan cikk is bekerült az Alkotmányszerzôdésbe, mely annak szövegét még rugalmasabb módon engedi módosítani, kiegészíteni. Az Alkotmányszerzôdés tárgyalásakor nagy vitát váltott ki, végül nem sikerült létrehozni az Európai Ügyészséget, de mint terv, továbbra is létezik, ezért a tagállamok elfogadták a III-274. cikket, amely az új intézményre vonatkozó alapvetô rendelkezéseket tartalmazza. Az (1) bekezdés felhatalmazza a Tanácsot, hogy az Európai Parlament egyetértését követôen, egyhangúlag elfogadott európai törvényben létrehozza az új intézményt. A (2) bekezdés rögzíti az Európai Ügyészség hatáskörét, miszerint az Unió pénzügyi érdekeit sértô bûncselekményekkel kapcsolatban lát el nyomozási és vádhatósági feladatokat. A (3) bekezdés felsorolja, hogy mit kell tartalmaznia az európai törvénynek (például az Európai Ügyészség jogállását, a feladatainak ellátására irányadó feltételeket stb.). A (4) bekezdés viszont nyitva hagyja a lehetôséget, hogy az Európai 44 Alkotmányszerzôdés I-33. cikk, I-39. cikk (2)–(3) bek. 45 Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs 2003. 80. o.


31

Ügyészség hatáskörébe (ha erre megszületik a kompromisszum) ne csak az említett bûncselekmények tartozzanak, hanem a „több államra kiterjedô vonatkozású súlyos bûncselekmények” is. Ennek érdekében az Európai Tanács, ez említett európai törvény elfogadásával egyidejûleg vagy ezt követôen, európai határozatban rendelkezhet az Európai Ügyészség hatáskörének ilyesfajta bôvítésérôl, s ebben módosíthatja a szóban forgó cikk (1) és a (2) bekezdését is. Az Európai Tanács ez esetben, az Európai Parlament egyetértését és a Bizottsággal folytatott konzultációt követôen, egyhangúlag határoz. A fenti lehetôség rendkívül leegyszerûsíti az Alkotmányszerzôdés felülvizsgálatát. Az (1) – (3) bekezdések azt teszik lehetôvé, hogy a Tanács európai törvénnyel létrehozzon egy új intézményt, ezzel életre keltse az Alkotmányszerzôdés addig csak lehetôségként létezô rendelkezéseit. A (4) bekezdés pedig az Alkotmányszerzôdés módosítását engedi meg európai határozat elfogadásával, olyan könnyített módon, hogy a tagállamoknak meg sem kell erôsíteniük (szemben a IV-445. cikk szerinti egyszerûsített felülvizsgálati eljárással – lásd elôzô pont), és a nemzeti parlamentek sem kapnak vétójogot (szemben a IV-444. cikk szerinti egyszerûsített felülvizsgálati eljárással – lásd 4.3.1. pont). 4.2.4. Az Alkotmányszerzôdéshez csatolt jegyzôkönyvek módosítása könnyített módon Az Alkotmányszerzôdés az egyszerûsített felülvizsgálati eljárást számos jegyzôkönyv esetében is megengedi: ezeket a Tanács által elfogadott európai törvénnyel lehet módosítani. A cél jelen esetben is az, hogy gyorsan – Konvent, Kormányközi Konferencia nélkül – lehessen ezt elvégezni. Az Alkotmányszerzôdés konkrét esetekben teszi ezt lehetôvé46, nem pedig általánosságban, ahogyan a IV-444. és IV-445. cikkek. 4.3. A szavazási és a döntéshozatali eljárási rend módosítása

4.3.1. Általános átvezetô záradék a szavazási és a döntéshozatali eljárási rend módosításához A IV-444. cikk (Egyszerûsített felülvizsgálati eljárás) arra ad lehetôséget, hogy amennyiben a III. rész (az egyes politikákra vonatkozó szabályok) egy meghatározott területen vagy esetben a Tanács számára egyhangú határozathozatalt ír elô, az Európai Tanács európai határozatban felhatalmazhatja a Tanácsot, hogy ehelyett minôsített többséggel határozzon. A cikk azt is biztosítja, hogy a Tanács ugyanilyen feltételek mellett a különleges törvényalkotási eljárásról rendes törvényalkotási eljárásra térjen át. E két európai határozatot az Európai Tanács egyhangúlag, az Európai Parlamentnek a tagjai többségével elfogadott egyetértését követôen fogadja el. A IV-444. cikket általános átvezetô záradéknak („passarelle clause”) nevezik. 46 Alkotmányszerzôdés 3., 4., 5., 8., 9., 10. jegyzôkönyvei

32


A nemzeti parlamentek – hasonlóan a szubszidiaritás kapcsán a jogalkotásban elnyert véleményezési jogukhoz – beleszólási jogot kaptak az eltérést megengedô európai határozat meghozatalába. Akár egyetlen nemzeti parlament is megvétózhatja egy ilyen tartalmú európai határozat meghozatalát. A flexibilitás ez esetben azt jelenti, hogy az Alkotmányszerzôdéstôl a döntéshozatal és a szavazás szempontjából el lehet térni: az Európai Tanács felülírhatja (Konvent, Kormányközi Konferencia, ratifikáció nélkül) az abban lefektetett szabályokat, és engedélyt adhat arra, hogy a Tanács az ô általa elfogadott rend szerint járjon el. Az Európai Tanács – garanciális szabályok mellett – tehát arra adhat lehetôséget, hogy a szigorúbb (egyhangúság, különleges törvényalkotási eljárás) helyett megengedôbb (minôsített többség, rendes törvényalkotási eljárás) döntéshozatali szabályok szerint szülessenek döntések. Az eltérés mindig csak az enyhítés irányába mutathat, arra nincs lehetôség, hogy az Európai Tanács szigorítsa a döntéshozatalnak az Alkotmányszerzôdésben lefektetett módját. 4.3.2. Speciális átvezetô záradékok a szavazási és a döntéshozatali eljárási rend módosításához Az általános átvezetô záradék mellett az Alkotmányszerzôdés egyes politikákról szóló fejezeteiben több helyen47 speciális, az eltérést még könnyebb formában megengedô átvezetô záradékokat is találunk. Példaként bemutatunk egyet a szavazási rend módosításával kapcsolatban. A közös kül- és biztonságpolitika terén fô szabály az egyhangúság, csak négy esetet említ az Alkotmányszerzôdés, ahol a Tanács minôsített többséggel határoz. A III300. cikk (3) bekezdése viszont felhatalmazza az Európai Tanácsot, hogy e négyes listát egyhangúlag elfogadott európai határozatban bôvítse, azaz olyan új eseteket, területeket állapíthat meg, melyekben a Tanács minôsített többséggel dönt. A speciális átvezetô záradék értelmében az Európai Tanács egyedül írhatja felül az Alkotmányszerzôdést. E szabályok ugyanazt teszik lehetôvé, mint a IV-444. cikk (1) bekezdés szerinti általános átvezetô záradék – áttérés egyhangúságról minôsített többségre –, de még egyszerûbb módon: az európai határozat elfogadásakor a nemzeti parlamenteknek nem biztosít vétójogot, s az Európai Tanácsnak az Európai Parlament egyetértését sem kell beszereznie. 4.3.3. „Vészfékzáradék” a szavazási és a döntéshozatali eljárási rend módosításához Az elôzô pontokban tárgyalt új eszközök a könnyítést, az egyszerûsítést eredményezik a szavazási és a döntéshozatali rend terén, így ezeket a pozitív irányú rugalmasság megnyilvánulásainak tekintjük. Található viszont az Alkotmányszerzôdésben egy új eszköz, mely – éppen ellenkezôleg – a szigorítást szolgálja: a vészfékzáradék 47 Alkotmányszerzôdés I-55. cikk (4) bek., III-210.cikk (3) bek., 234. cikk (2) bek., 269. cikk (3) bek., 300. cikk (3) bek., 422. cikk (1)-(3) bek.


33

(„emergency brake clause”). A vészfékzáradékot három olyan helyen alkalmazza az Alkotmányszerzôdés, ahol a minôsített többségre való áttérést csak úgy fogadta el az összes tagállam, hogy biztosítékot kapott arra, hogy bizonyos feltételekkel és korlátozott formában, de élhet nemzeti vétójogával.48 A pozitív irányú rugalmasság fékezôje tehát a vészfékzáradék. Olyan esetben tûnik fel, ahol az elôrelépés bekövetkezett, de az ajtó és a félfa közé néhány tagállam berakta a lábát, hogy esetleg a születendô döntést megállíthassa, tüzetesebb elemzésnek vetethesse alá. A három eset [migráns munkavállalók Unión belüli mozgása – III-136. cikk (2) bekezdése; illetve két záradék a büntetôügyekben folytatott igazságügyi együttmûködés szabályai között – III-270. és 271. cikk] határon átnyúló hatásúak, de bizalmas biztonsági kockázatot hordoznak. Szemléltetésképpen a három vészfékzáradék közül egyre részletesen kitérünk. A migráns munkavállalók Unión belüli szabad mozgását érintô rendelkezéseket az Alkotmányszerzôdés értelmében minôsített többséggel (szemben a jelenlegi egyhangúsággal49) kell meghozni. A III-136. cikk (2) bekezdése a következô eljárás szerint biztosít speciális nemzeti vétójogot ezekre az ügyekre. Amennyiben a Tanács egy tagjának megítélése szerint valamely európai törvénytervezet vagy kerettörvény-tervezet szociális biztonsági rendszerének alapvetô vonatkozásait érintené – ideértve annak alkalmazási körét, költségét vagy finanszírozási rendszerét –, vagy befolyásolná e rendszer pénzügyi egyensúlyát, kérheti, hogy e kérdést terjesszék az Európai Tanács elé. Ebben az esetben a felfüggesztést követô négy hónapon belül az Európai Tanács vagy visszautalja a tervezetet a Tanács elé, amely megszüntetheti az eljárás felfüggesztését, vagy új tervezet benyújtására kéri fel a Bizottságot, utóbbi esetben az eredetileg javasolt jogi aktust el nem fogadottnak kell tekinteni.

5. A többsebességes Unió — a rugalmasan mélyülô, bôvülô Unió az Unióban Elôfordul, hogy a tagállamok az integráció területén nem egyszerre, egyenlô gyorsasággal haladnak, képességeik, illetve készségük okán. Az Unió mélyítése során a differenciált együttmûködés lehetôsége szükségszerûen vetôdik fel. A Közösség fejlôdési sebességét nem szabad a leglassúbb tagállam(ok)hoz kötni. Ez figyelhetô meg a schengeni együttmûködés, az euró pénzrendszer vagy a megerôsített együttmûködés esetében. Számos integrációs elmélet, politikai elképzelés foglalkozik e jelenséggel, így a „többsebességes integráció”, „kétsebességes integráció”, „á la carte Európa”, „változó geometriájú Európa”, „Mag-Európa”, „koncentrikus körök Európája” stb., mely utóbbi már az Unión túli Európa befogását célozza befogadás nélkül (például új szomszédságpolitika). 48 Horváth – Ódor: i.m. 210. o. 49 EK-Szerzôdés 42. cikk

34


Egyes elképzelések (közülük legismertebbek az „á la carte Európa” és a „változó geometriájú Európa”) az Unió széttöredezettségét vizionálják, sôt ezt tartják az egyetlen jövôbeni járható útnak. Eszerint az integráció mélyítésében az államok tartósan különbözô intenzitással vehetnének részt, vagy maguk választhatnának az étlapról, mely területen integrálódnak szívesen, és melyikben kevésbé. A mértékadó elképzelések, a többségi, mondhatjuk, integrációbarát álláspont viszont, hogy azok a koncepciók kívánatosak, melyek az idôbeli eltolódásra épülnek („többsebességes integráció”, „kétsebességes integráció”). Eszerint bizonyos területeken nem vesz részt minden tagállam az együttmûködésben, de utóbb a kívül maradók is csatlakozhatnak. A tagállamok tehát nem egyszerre, hanem különbözô idôpontokban érnek ugyanarra az integrációs fokra, de fennáll annak a lehetôsége is, hogy egy vagy több tagállam egyáltalán nem csatlakozik a kooperációhoz. Utóbbinak azonban kivételesnek kell maradnia, csak rendkívüli esetben szabad véglegesen lemondani bizonyos tagállamok, csoportok részvételérôl. E szempont jelenik meg a késôbb tárgyalt megerôsített együttmûködés szabályaiban: az uniós és az Alkotmányszerzôdés ugyanis elô kívánja mozdítani, hogy minél nagyobb számban csatlakozzanak az államok, nem törôdve bele, hogy az Unió tartósan szétszakadjon.50 A flexibilitás e fejezetben tárgyalt eszközei a következôk.51 Elsôként említjük az EU-jogon kívül kialakuló olyan típusú többsebességet, mely mégis köthetô az Unióhoz (Schengen). Ezt követi az EU-jogban rögzített eseti flexibilitás, ami a kimaradási (opt-out) és belépési (opt-in) klauzulák sorát jelenti, amelyek meghatározott témákban vehetôk igénybe. Harmadikként térünk ki a flexibilitási felhatalmazó klauzulára, mely alapján – számos megszorító feltétel együttes fennállása esetén – azok a tagállamok, amelyek hajlandóak a további integrációra, megerôsített együttmûködést valósíthatnak meg egymás között akkor is, ha abban más tagállamok nem kívánnak részt venni. Utalunk a megerôsített együttmûködés és a második pilléres konstruktív tartózkodás közötti hasonlóságra, végül megemlítjük a sui generis megerôsített együttmûködési formákat. 5.1. Többsebességes fejlôdés az acquis-n kívül, illetve belül

Az Európai Unió egysebességes fejlôdése intézményesítve a schengeni együttmûködés létrehozásakor tört meg. A határellenôrzések könnyítését célzó szerzôdésekhez – az 1985. évi Schengeni Megállapodáshoz, illetve az 1990. évi Végrehajtási Egyezményhez – nem csatlakozott minden tagállam, illetve egyes országok utóbb váltak részesévé. A schengeni együttmûködés az Unióhoz formálisan nem volt kap50 EUSZ 43b. cikk, illetve Alkotmányszerzôdés III-418. cikk (1) bek. második albekezdése. Az Alkotmányszerzôdés kidolgozása során a magyar tárgyalási stratégia egyik kulcsfontosságú eleme volt, hogy a megerôsített együttmûködés szabályaiban szerepeljen, hogy az Unió megfelelô eszközökkel részesítse támogatásban a kimaradó országokat. 51 Lásd még Dr. Chronowski Nóra: Az „integrációs hatalom” horizontális és vertikális megosztása. In: Európai Jog 2002. évi 4. szám. 12–13. o.


35

csolható a kezdeti idôszakban, hiszen az uniós jogon kívüli nemzetközi szerzôdések formájában jött létre, mégis az EU-hoz de facto szorosan kötôdött. Nem csak arra kell gondolni, hogy a határok lebontása a négy alapszabadság kiteljesedését segíti elô, de arra is, hogy az egyezmények csak az Európai Közösség tagállamainak engedik meg a csatlakozást. 1997-ben az Amszterdami Szerzôdés beemelte a Schengeni Megállapodást és a Végrehajtási Egyezményt az elsôdleges jogba: egy részét az uniós, másik részét az EKSzerzôdésbe.52 Az történt tehát, hogy az Unión kívül létrehozott kooperációs formát utóbb beemelték az uniós struktúrák közé. Az említett schengeni szerzôdések, illetve azok keretében született intézkedések az acquis communautaire részévé váltak. A schengeni jog beépült az acquisba, viszont egyes tagállamok továbbra sem – esetleg csak korlátozott formában – kívántak abban részt venni. A többsebességet immár az alapszerzôdéseken belül kellett biztosítani. E tekintetben mind az Egyesült Királyság, mind Írország élt a kimaradási klauzulával, az opt-out-tal. A Dánia esetében alkalmazott opt-out lényegesen szûkebb körû, csak részlegesen marad ki az együttmûködésbôl. Érdemes utalni arra, hogy nem csak az említett korábbi tagállamok maradtak ki a schengeni együttmûködésbôl, de a 2004-ben csatlakozó tíz ország sem vált automatikusan a Schengen-övezet részévé: teljes jogú tagok csak a csatlakozás után néhány évvel, a feltételek teljesítése függvényében lehetnek. Ez az idôbeli eltolódás is a többsebességes fejlôdés megnyilvánulása: a lemaradó államok addig nem csatlakozhatnak a „maghoz”, amíg nem felelnek meg e kritériumoknak. Kijelenthetô viszont, hogy az újak már csatlakozásuk pillanatában magasabb jogi, politikai értelmû integráltsági fokkal rendelkeznek, mint a kimaradó régiek, hiszen nem kértek, kérhettek kimaradási lehetôséget a schengeni együttmûködés (sem a Gazdasági és Monetáris Unió) alól.53 Az opt-out kifejezést (másképpen opting out) különbözô tartalommal használja a szakirodalom, ebben a cikkben a többsebességes integráció eszközének, egy tagállam az újabb integrációs lépések alól biztosított kimaradási lehetôségének tekintjük. E felfogás alapján az opt-out olyan lehetôség a tagállam számára, amely alapszerzôdési szinten rögzített integrációs céltól enged eltérést, és az alapszerzôdéshez csatolt jegyzôkönyv formájában kerül elfogadásra. Az opt-out és más eltérési lehetôségek megkülönböztetését nem gondosan kimunkált szakmai szempontok alapján alkalmazzuk, inkább arra hivatkozunk, hogy ez a distinkció kezd túlsúlyba kerülni a szakirodalomban.54 A kifejezés tágabb, általános értelmezése is elôfordul, sokan ugyanis mindenfajta eltérési lehetôség (derogáció) angolszász szinonimájaként fogják fel. 52 Jegyzôkönyv a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történô beillesztésérôl. (Az Európai Unióról szóló szerzôdéshez és az Európai Közösséget létrehozó szerzôdéshez csatolt jegyzôkönyv.) 53 Ódor Bálint: Magyarország érdekei és célkitûzései az Európai Unió alkotmányozó folyamatában. In: Becsky Róbert (szerk.): Az Európai Alkotmány Szerzôdés elôzményei és várható hatásai. Euration, Budapest 2004. 49. o. 54 J. P. Jacqué: i.m. 232–237. pontok

36


Az opt-out minôségében különbözik a 2. fejezetben említett tagállami eltérési lehetôségektôl: nem másodlagos jogszabályok alkalmazása vagy átvétele alóli kibúvót jelent, hanem az integráció új területekre való kiterjesztésének (területi) korlátja. A 3. fejezetben tárgyaltakhoz képest az opt-out-ot az integráció mélyítéséhez (intenzív feljôdés), míg a csatlakozáskor biztosított derogációt a bôvítéséhez (extenzív fejlôdés) kötjük. A bel- és igazságügyi kérdésekben az Amszterdami Szerzôdés mélyreható reformjai csak az azt ellenzô államokkal kötött kompromisszumok, opt-out-ok révén váltak elfogadhatóvá. Az opt-out szemléltetése céljából bemutatjuk, hogyan alakul a szabályozás a három, „kevésbé elkötelezett” ország esetében:55 • Az Egyesült Királyság a bevándorlás és menedékjog különlegességére hivatkozva mindig ellenezte a határellenôrzés megszüntetését. Írország ehhez igazodni kénytelen, mert a két állam között nincs határellenôrzés. Amszterdamban a belés igazságügyi kérdések egy része átkerült az elsô, azaz a közösségi pillérbe. Így született meg az EK-Szerzôdés új IV. címe „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” néven. A két tagállam e cím tekintetében speciális opt-out-ot kapott. Az Amszterdami Szerzôdéshez csatolt Jegyzôkönyv56 értelmében a IV. cím alapján bevezetendô intézkedések elfogadásában fôszabályként e két állam nem vesz részt, illetve azok nem kötelezik ôket. Kívülmaradásukkal a többiek elôrehaladását viszont nem tudják befolyásolni, megakadályozni. Egy-egy új intézkedés meghozatalakor azonban jelezhetik, hogy abban mégis részt kívánnak venni. A két tagállam akár utólag is kérheti csatlakozását egy már elfogadott intézkedéshez. Az opting out megszüntetéséhez az Egyesült Királyság esetében a kérdéses Jegyzôkönyv módosítása szükséges, míg Írország esetében elégséges csupán az ország írásbeli, ilyen tartalmú bejelentése. • Dánia esetében abban hasonlóság van az Írországról szóló fenti szabályozással, hogy a vonatkozó ország specifikus Jegyzôkönyv57 alkalmazásának részben vagy egészben való megszüntetését egyoldalúan bejelentheti, ehhez az Unió hozzájárulása nem kell. Az opt-out ilyesfajta mérséklését vagy megszüntetését Dánia egyszerûen diplomáciai jegyzékkel jelentheti be. Ugyanez a Jegyzôkönyv rendelkezik arról, hogy az új schengeni acquis elfogadásakor Dánia szabadon dönthet az abban való részvételrôl, anélkül, hogy megváltozna az alaphelyzet, hogy az ô esetében Schengen továbbra sem képezi a Szerzôdés részét. A többsebességes fejlôdést más területen is az opt-out technika biztosította. Említhetjük még az uniós szerzôdés részét képezô szociálpolitikai szabályok alóli, szintén brit mentességet lehetôvé tevô Jegyzôkönyvet. Végül utalunk arra, hogy az euró pénzrendszert, a monetáris uniót alapszerzôdési szinten 1992-ben az uniós 55 J. P. Jacqué: i.m. 232–237. pontok 56 Jegyzôkönyv az Egyesült Királyság és Írország helyzetérôl. (Az Európai Unióról szóló szerzôdéshez és az Európai Közösséget létrehozó szerzôdéshez csatolt jegyzôkönyv.) 57 Jegyzôkönyv Dánia helyzetérôl. (Az Európai Unióról szóló szerzôdéshez és az Európai Közösséget létrehozó szerzôdéshez csatolt jegyzôkönyv.)


37

szerzôdés tette a tagállamok kötelezettségévé. Az akkori tagállamok közül az Egyesült Királyság és Dánia rendelkeznek opt-out-tal, azaz önállóan dönthetnek arról, hogy csatlakozni kívánnak-e a közös pénzhez, vagy kívül maradnak. Egyébiránt a schengenihez hasonló helyzet állt elô itt is a 2004. évi bôvüléskor: a többsebességes fejlôdés úgy következett be, hogy a csatlakozó államok ugyan nem éltek az opt-out lehetôségével, viszont ôk a felkészülés stádiumában vannak, hiszen a maastrichti konvergencia kritériumokat még nem teljesítik. (Az uniós csatlakozási követelmény egyébként az egységes belsô piac volt, és nem a gazdasági és monetáris unió harmadik szakasza.) 5.2. Keret a többsebességes integrációhoz: megerôsített együttmûködés

A többsebességes fejlôdés szükségszerûségét és elônyeit felismerve, a tagállamok az Amszterdami Szerzôdéssel bevezették a megerôsített együttmûködést. Ennek az intézménynek kifejezett célja a többsebességesség elômozdítása: keretet biztosít ahhoz, hogy az uniós jogon belül születhessenek olyan kezdeményezések (bár az együttmûködés keretében születô jogi aktusok és határozatok nem részei az uniós vívmányoknak), amelyek csak az államok egy-egy csoportját fogják össze. A tagállamok bármikor határozhatnak a szabályozandó területrôl, majd meghozhatják a végrehajtáshoz szükséges másodlagos jogszabályokat, anélkül azonban, hogy az elsôdleges jog módosítása válna szükségessé. Nem egyedi esetekrôl és kivételekrôl van immár szó (mint a fenti schengeni szabályoknál vagy a közös pénznél), hanem olyan lehetôségrôl, mely egy „bianco felhatalmazás” a tagállamoknak, hogy az arra felkészültek és elkötelezettek az integráció mélyítésében leelôzhetik a velük lépést tartani nem tudó vagy nem akaró országokat. A felhatalmazás valójában nem is annyira „bianco”, hiszen szigorú korlátok közé szorított, így például csak végsô eszközként kerülhet alkalmazásra, vagy nem érintheti a Közösség kizárólagos hatáskörébe tartozó területeket. Noha a megerôsített együttmûködés szabályainak kipróbálása immár hat éve várat magára (a jogilag megerôsített együttmûködésnek nem minôsülô, kívülrôl importált euró-, Schengen-rendszertôl eltekinthetünk), a tagállamok a rendelkezéseket már két alkalommal megreformálták. Mind a nizzai, mind az alkotmányszerzôdésbeli újítás azt célozza, hogy az országok számára vonzóbbá tegye a megerôsített együttmûködést. A rendelkezések szigora enyhült, például a résztvevô államokkal kapcsolatos létszámlimit lejjebb került. Az eljárási szabályozás egyszerûsödött, az intézményközi egyensúly pontosabb és néhány vonatkozásban részletesebbé vált – ez különösen az Alkotmányszerzôdésre igaz. Az együttmûködés alól kivont területek száma csökkent, így a második pillér fokozatosan megnyílt: Amszterdamot követôen a közös kül- és biztonságpolitika teljes mértékben le volt zárva, Nizzában arról döntöttek, hogy a katonai és védelmi vonatkozású ügyek kivételével az együttmûködés e téren is megengedett, végül az Alkotmányszerzôdés az utóbbi megszorítást is eltörölte, specifikus kategóriát állítva fel egyidejûleg e vonatkozásban, „állandó strukturált együttmûködés” néven (lásd következô pont). Bizonyos ösztönzô jellegû garan-

38


ciális szabályok születtek, így a Nizzai és az Alkotmányszerzôdés alapján a Bizottság és a részt vevô államok gondoskodnak arról, hogy a lehetô legtöbb kívül maradt tagállamot rávegyenek a belépésre. A vázolt tendencia jelzi, hogy az uniós szereplôk számolnak a megerôsített együttmûködéssel: szeretnék, ha szabályozott, egyértelmû keretek között indulhatna meg a differenciált, többsebességes integráció. Két eset teszi szükségessé a megerôsített együttmûködést: egyrészt 2004-ben új, fejletlenebb államok csatlakoztak, akik miatt az integráció lassulása várható, másrészt a tagállamok egy csoportja (jellemzôen az Egyesült Királyság és Dánia) az integráció mélyítése iránt gyakran kimutatja ellenszenvét. A megerôsített együttmûködéstôl „bumeránghatást” is várnak: látva a pozítív példákat, a kimaradó országok utóbb csatlakozhatnak a „maghoz”. A közelmúlt figyelemre méltó híre, hogy Kovács László, adó- és vámügyi biztos elôterjesztése nyomán várhatóan idén tavasszal terjeszti elô az Európai Bizottság a vállalati nyereségadó alapjának harmonizálására vonatkozó javaslatát. A magyar biztos megerôsített együttmûködés keretében tervezi mindezt elfogadtatni. Brüsszel azért nem számol mind a huszonöt ország bevonásával, mert Nagy-Britannia és Írország elvi alapon elutasít mindenfajta adóügyi harmonizációt, Csehország, Szlovákia és Észtország pedig versenyelônye megôrzése érdekében nem hajlandó alkura.58 Kovács László úgy véli, a többi húsz ország megállapodásra juthat. E cikk írói üdvözölnék, ha az elsô (valódi, jogilag is annak minôsülô) megerôsített együttmûködés „magyar származású” kezdeményezésként valósulna meg. Izgalmas szabályok vonatkoznak egy „mini Európai Unió” döntéshozatalára: mind az Európai Unióról szóló Szerzôdés, mind az Alkotmányszerzôdés felkészült ugyanis arra az esetre, ha megerôsített együttmûködés keretében kerül sor határozathozatalra, illetve minôsített többségi szavazással kell dönteni.59 Amennyiben mindez a mai keretek között történik, úgy a vitában a Tanács minden tagja részt vesz, de a határozatok meghozatalában csak az együttmûködô tagállamok képviselôi. A szavazáskor a részt vevô államok számával és az általuk képviselt szavazattal arányosan kell megállapítani, hogy összejött-e a minôsített többség. Ez azt jelenti tehát, hogy a huszonöt tagállam szerinti összes 321 és az elfogadáshoz szükséges 232 szavazat aránya szerint kell megállapítani az alkalmazandó új szabályokat. Egyhangúság esetén értelemszerûen csak az együttmûködésben részt vevô államok szavazata számít. Az Alkotmányszerzôdés átveszi a határozathozatal és az egyhangúság említett szabályait, a súlyozáson alapuló szavazati rendet felváltó kettôs többség szabályait pedig átalakítja e különleges helyzetre. Eszerint a minôsített többséghez a részt vevô (nem az összes) tagállamokat képviselô tanácsi tagok legalább 55%-ának, egyben az ezen államok népességének (nem az Unió népességének) legalább 65%-át kitevô szavazata szükséges. A blokkoló kisebbségnek legalább a Tanácsnak a részt vevô 58 http://www.napi.hu/default.asp?cCenter=article.asp&nID=267740&place=parnews 59 EUSZ. 44. cikk (1) bek., illetve Alkotmányszerzôdés I-44. cikk (3) bek.


39

tagállamok népességének több, mint 35%-át képviselô tagjaiból és még egy tagból (nem pedig a Tanács legalább négy tagjából) kell állnia.60 A fenti „mini Európai Unió” döntéshozatala kapcsán óhatatlanul felmerül az analógia a második pilléres, ún. konstruktív tartózkodás lehetôségével.61 Eszerint a közös kül- és biztonságpolitikai, egyhangúságot igénylô kérdésekben egy tagállam tartózkodhat a szavazástól. Ebben az esetben nem köteles a határozatot alkalmazni, de elfogadja, hogy a határozat köti az Uniót. Az említett analógia abból a szempontból biztosan nem helytálló, hogy ebben az esetben az Unió határozatáról van szó, viszont a megerôsített együttmûködés keretében hozott határozat nem az Unióé, és nem is kötelezô rá nézve, csak a részt vevô államokra. A döntéshozatali szabályokkal kapcsolatban végül arra az érdekességre is felhívjuk a figyelmet, hogy a rugalmassági technikák „duplázása” jelenik meg a III-422. cikkben. Ez a speciális átvezetô záradék (lásd 4.3.2. fejezet) ugyanis arra ad lehetôséget, hogy amennyiben megerôsített együttmûködés keretében alkalmazzák az Alkotmányszerzôdés olyan rendelkezését, mely alapján egyhangú határozathozatalra vagy rendkívüli törvényalkotási eljárásra kerül sor, úgy a Tanács felhatalmazást adhat arra, hogy a jövôben minôsített többséggel vagy rendes törvényalkotási eljárással történjen a döntéshozatal. A Tanács e felhatalmazást az együttmûködésben részt vevô tagállamok szavazatainak egyhangúságával elfogadott európai határozatban adja meg. 5.3. Sui generis megerôsített együttmûködési formák

A jelenlegi elsôdleges jogban és az Alkotmányszerzôdésben is találunk a megerôsített együttmûködéshez hasonló kooperációs formákat. Az EUSZ 17. cikke a közös biztonság- és védelmi politika szabályait tartalmazza, melyben a (4) bekezdés szól az ún. szorosabb együttmûködésrôl. „E cikk rendelkezései nem akadályozzák szorosabb együttmûködés kialakítását két vagy több tagállam között kétoldalú szinten, a Nyugat-Európai Unió (NYEU), illetve a NATO keretében, feltéve, hogy az együttmûködés nem sérti, illetve nem hátráltatja az e címben (közös kül- és biztonságpolitika) foglalt együttmûködést”.62 Terminológiai zûrzavar jelei mutatkoznak, mivel korábban a szerzôdések nem hivatalos fordításai, illetve a szakirodalom gyakorta használta a „szorosabb együttmûködés”-t a „megerôsített együttmûködés” helyett. Mióta az elsôdleges jog hivata60 Az Alkotmányszerzôdés euro-csoportról szóló 12. jegyzôkönyve ugyanezeket a döntéshozatali szabályokat veszi át. Ez alapul szolgálhat ahhoz, hogy az euro-csoportot tényleges megerôsített együttmûködésnek minôsítsük. Jacqué szerint az euro-csoport az Alkotmányszerzôdés értelmében tényleges megerôsített együttmûködés. J.P. Jacqué: i.m. 233. pont. 61 EUSZ 23. cikk 62 A flexibilitásnak a második pillérben elfoglalt szerepérôl lásd Csaba Törô: The Latest Example of Enhanced Cooperation in the The Constitutional Treaty: The Benefits of Flexibility and Differentiation in European Security and Defence Policy Decisions and their Implementation. In: European Law Journal, Vol. 11, No. 5, September 2005, 641–656. o.

40


los fordítása a Magyar Közlönyben megjelent, ez lényegesen ritkábban fordul elô. Ez esetben egy biztonság- és védelempolitikai kooperációval állunk szembe. Noha a szorosabb együttmûködés jellegében hasonlít a megerôsített együttmûködésre – mivel itt is tagállamok egy csoportja fog össze –, de a definícióból is kitûnik, hogy ez nem Európai Unión belüli együttmûködés. Az Alkotmányszerzôdés továbbfejleszti a szorosabb együttmûködés intézményét, amikor bevezet egy új katonai együttmûködési formát, az „állandó strukturált együttmûködés”-t (a szorosabb együttmûködés fogalmát nem is veszi át). „Azok a magasabb követelményeket kielégítô katonai képességekkel rendelkezô tagállamok, amelyek a legnagyobb követelményeket támasztó missziókra tekintettel ezen a területen szigorúbb kötelezettségeket vállaltak, az Unió keretein belül állandó strukturált együttmûködést alakítanak ki.” – szól a definíció.63 Az új intézmény a közös biztonság- és védelempolitika területén az egyes mûveletek esetén alkalmazható különleges (sui generis) megerôsített együttmûködési keret. Az állandó strukturált együttmûködésben azok a tagállamok vehetnek részt, amelyek egyrészt politikai kötelezettséget vállalnak katonai képességük fejlesztésére, másrészt 2007-re vállalják bizonyos gyorsreagálású erôk felajánlását. A képességek fejlesztése révén az új együttmûködés hozzájárulhat ahhoz, hogy az Unió eredményesebbé válhasson válságkezelési feladatok, valamint béketámogató missziók ellátásában, és elômozdítsa a NATO európai pillérének megerôsödését.64 Szemben a szorosabb együttmûködéssel, az állandó strukturált együttmûködés az Unióhoz, annak védelmi politikájához tartozó forma. Itt kell utalni arra, hogy az Alkotmányszerzôdés – szemben a jelenlegi szabályokkal65 – a közös kül- és biztonságpolitika egyetlen dimenzióját sem zárja ki a megerôsített együttmûködés lehetôségébôl. Az állandó strukturált együttmûködés a megerôsített együttmûködés kiterjesztését szolgálja. Az újonnan bevont területre, a biztonság- és védelempolitikára tehát az Alkotmányszerzôdés szerint külön elnevezés és szabályok vonatkoznak.66

6. Záró gondolatok gyanánt Az európai civilizáció politikai, szellemi, kulturális, erkölcsi vezetôit és vezetô személyiségeit idôszámításunk kerek évfordulói mindig nagy tettekre sarkallták. Így volt ez Nagy Károly, vagy – ne menjünk oly messzire – Szent István korában is. A második évezred idôhatárának meghaladása hasonlóan új, távlatos víziókhoz, politikai elhatározásokhoz, tettekhez vezetett. Eljött az ideje egy újabb kibôvítésnek, a kontinens újraegyesítésének, a keleti kibôvítésnek. 63 Alkotmányszerzôdés I-41. cikk (6) bek. 64 Lásd még Horváth – Ódor: i.m. 203–204. o. 65 A második pillérben a Nizzai Szerzôdés óta lehetséges megerôsített együttmûködést indítani, melynek fôbb korlátjai, hogy valamely együttes fellépés vagy közös álláspont végrehajtására kell irányulnia, illetve a katonai vagy védelmi vonatkozású ügyekre nem lehet létrehozni (EUSZ 27b. cikk). 66 Lásd még az Alkotmányszerzôdés III-312. cikkét, illetve 23. jegyzôkönyvét.


41

A jeles idôhatár mellett azonban számos más tényezô is nemesebb, idôálló alkotást sürgetett. Világossá vált, hogy egy olyan közösséget, ahol immár nem hat, kilenc, netán tizenöt döntésben részes fél van, hanem huszonöt-harminc, netán több, szilárdabb, korszerûbb, új minôségû összetartó pillérekre kell helyezni. A közös szellemi, erkölcsi értékek tisztázása és meghatározása egyfelôl, és az érdekharmonizáció zökkenômentes rendszere másfelôl, hozhatja el egy tisztább identitású, kiterjedtebb közösség számára azt a képességet, hogy vágyainak megfelelôen a világban is nagyobb szerepet töltsön be, immár nem csak gazdaságilag. Az értékközösség és érdekközösség harmonikus újrateremtése ezért egy olyan egységesebb, átfogóbb, érthetôbb alapszerzôdés megfogalmazását tette idôszerûvé, amelyik az alapvetô értékeket, célokat, elveket és az alapvetô jogokat alkotmányos jellegû szerzôdés részévé teszik. Az ilyen jellegû rendelkezések önmagukban azzal a reménnyel kecsegtetnek, hogy az idô próbáját is kiállják, és hosszú évtizedeken keresztül, lényegi változtatás nélkül képesek szabályozni a szerzôdô felek viszonyait. Az idôbeli távlatok elôre jelezhetô kihívásai ugyanakkor az alkotókat arra figyelmeztetik, hogy a szilárd és idôálló jogi keret kellô rugalmassággal is rendelkezzék, hogy az evolúció és a tudatos fejlesztés változásait be tudja fogadni. Magyarul, az Alkotmányszerzôdés jogi dokumentuma olyan legyen, mint az emberi gerincoszlop: egyszerre kellô tartóképességû, szilárd elem, mely kellô fokú viszonylagos rugalmassággal is bír. (Azt pedig, hogy „gerinces” is legyen, többek között az emberi jogokhoz fûzött, magyar kezdeményezésû módosítás a kisebbséghez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartásáról, biztosíthatja részben.) • A kérdés ezek után az: mi pontosan a rugalmasság, mi a célja és milyen mértékû lehet? Melyek lehetnek a rugalmasság legfontosabb eszközei? A kifejtô választ nehezíti, hogy az Európai Közösségek, az Unió jelenlegi állapotában is, egy meglehetôsen rugalmas integráció jegyeit mutatja. Az alapításkor elfogadott pragmatikusság sokféleségét mutatta be ezen elemzés második és harmadik pontja. E szellemiség továbbélésének, továbbfejlesztésének is köszönhetôen, az Unió továbbfejlôdésének scenárióit felvázoló politikai elemzések és törekvések a közösség oldottabb vagy kötöttebb létformáit vázolják elénk többsebességes, á la carte-os, változó geometriájú, koncentrikus körös vagy mag-Európáról értekezve. Az Alkotmányszerzôdésben is tetten érhetô közös politikai akarat, a rugalmasság célja viszont az, hogy inkább az Unió keretein belül nyissunk teret a szükségszerû integrációs fejlôdés kibontakozásának, a tagállamok eltérô integrációs képességének és készségének betudható differenciálódásnak, mintsem a fejlôdést magát jelentô differenciálódásnak álljunk ellen, vagy szorítsuk az Unión kívülre e tendenciákat. A méhen kívüli terhesség, ami Schengennél is bekövetkezett, megelôzendô. Jó, ha a bébi eleve az Unió méhén belül növekedik, s nem utólag kell oda beemelni, mint a schengeni együttmûködést Amszterdamban. A rugalmasság mértékének lényegét tehát úgy foghatjuk meg, hogy – az alapvetô értékek, célok megôrzése mellett – e sokszereplôs, sokféle közösség olyan mértékben differenciálódjék, ahogy azt a közös célok elérése szükségelteti, de mindez ne vezessen a közösség végletes és végzetes megosztásához, hasadásához.

42


• Az olvasók számára is nyilvánvaló, hogy az Unió jelenlegi egységessége éppúgy viszonylagos, mint tartópillérének, a belsô piac teljes mértékû egységének kétségtelen hiánya. A többsebességes Unió 2004. május 1-je elôtt is létezett, a megerôsített együttmûködés modellje az eurórendszer tagjai és kívülállói tekintetében éppúgy létezett, mint a schengeni kooperáció tekintetében, ahol a kívülállók bennfentessége (Norvégia) párosul a bennlévôk távolságtartásával (Egyesült Királyság). A sor persze folytatható a megerôsített együttmûködés egyszer talán paleológiai leletének számító Galileo-projekttel67 éppúgy, mint az opt-out-ok okozta többkörösséggel. Summázva: az a tény, hogy az Unió a tagállamok közössége marad az Alkotmányszerzôdés szerint is, s a tagállamok száma már 2004-ben 66%-kal nôtt, az Unió sokféleségét minden mérhetô és minôségi jellegû, nem, vagy nehezen kvantifikálható vonás tekintetében lényegesen fokozta. Az idôtényezôt is bekapcsolva megállapítható, hogy a fejlôdés dinamikájának tagállamok közötti egyenszilárdsága a kibôvítéssel összefüggô, tagállamok közötti differenciálódás révén szükségszerûen csökken. Ez meghatározóan hat az Unió fejlôdési modelljére, amelyben az elôfutárok szerepvállalása elkerülhetetlen. • Következésképpen a megerôsített együttmûködés alkotmányszerzôdésbeli újraszabályozásánál a hangsúlyt arra kellett helyezni, hogy e kooperációk beindítása kellôen szabályozott – ha tetszik: korlátozott – legyen, de mindenképpen elkerülendô az Unió fragmentációja; ezért az Unió és tagállamai mozdítsák is elô a kezdetben kívül maradók késôbbi felzárkózását. Az már a kérdéskör egzotikumát fokozza, hogy a védelmi, katonai területen a megerôsített együttmûködés – stílusosan szólva – fedôneve állandó strukturált együttmûködés. Megerôsített együttmûködést az Unió kizárólagos hatáskörébe esô politikák terén nem lehet létrehozni, mert értelemszerûen már nincs hova továbblépni. A megosztott hatáskörû és az Unió kiegészítô, összehangoló, támogató intézkedési hatásköri területein viszont van mozgástér, aminek a jogi korlát állíthat akadályt. Az átfogó „Rugalmassági klauzula” ezen elveket rögzíti. • Az integráció rugalmasságának értelmezése azonban, az integráció modelljén és annak szabályozási módozatain túl, az integráció elmélyítésének, közösségiesítésének könnyített eljárási móddal történô döntéshozatalát is felöleli. A rugalmas rendelkezés persze elôirányozhat pozitív és negatív irányú változtatást is. Mégis az uralkodó irány a pozitív integráció, aminél a szubszidiaritás, a célszerûség, az arányosság vizsgálati szempontjai horizontálisan jelen vannak. Az egyszerûsített felülvizsgálati eljárások és átvezetô záradékok sorolhatók e körbe. • A közösségi jog alkotásában és alkalmazásában, illetve a kibôvítés következményeként a rugalmasság két típusát lehet megkülönböztetni. Egyrészt adott az anyagi norma flexibilitása: az acqius-tól való eltérési lehetôségek, illetve annak tagállamonkénti eltérô alkalmazása. A derogációk, a schengeni vagy az eurórendszer, a 67 A Galileo ûrprogramot gyakran említik a megerôsített együttmûködés példájaként, bár szûken vett jogi szempontból ez nem állja meg helyét. Lásd még: http://europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/galileo/index_en.htm


43

megerôsített együttmûködés, mind a tagországok jogait és kötelezettségeit érintô szabályok differenciált, esetleg többsebességes alkalmazására nyújtanak lehetôséget. Másrészt beszélhetünk az alaki (döntéshozatali eljárást érintô) szabályok rugalmasságáról, mely különösen az Alkotmányszerzôdés említett újításaiban jelentkezik látványosan. Ezek a döntéshozatal merev szabályait igazítják újszerû módon a megváltozott igényekhez. Úgy véljük, hogy az Unió valóban magában rejti a dinamikus fejlôdés szükségességét. Az Alkotmányszerzôdés ennek megfelelôen kellôen elvont alkotmányos bázist nyújt a jelen meghaladásához, különösen a kibôvített, tovább bôvülô, „nagy Unió” többsebességesebbként való mûködéséhez, az Unió stratégiai céljai eléréséhez. Ez a dinamika részben az Alkotmányszerzôdés rugalmas rendelkezései révén nyer sajátos módon teret, de a Szerzôdés dinamikáját más rendelkezések is magukba rejtik, mint például az Unió csatlakozásának elôirányzata az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez. Az Unió belsô joga is óriási lappangó dinamikát rejteget, ha csak a Bíróság – e cikkben nem tárgyalt – több tekintetben nélkülözhetetlen értelmezéseire, az alapvetô jogelvek fejlesztésére gondolunk. A jövô Európájának jelenlegi vizsgálatánál meglátásunk szerint számunkra legalább annyit ígér a jelen elemzésben áttekintett jogi rugalmasság és integrációfejlesztési tartalék, differenciálás feltárása, mint további alapvetô reformok elômozdítása. Az Unió jogának jelene, épp a rugalmasság révén, magában rejti a jövô egy részét, mely távlat az Alkotmányszerzôdésben kap sajátos dinamikát. Igaz, a messze távlati döntéseket is jelenidôbeli víziókkal és további elemzésekkel indokolt elôkészíteni.

Irodalom Gordos Árpád: A magyar jojó Európában. Alapkérdések, belsô piac, távlatok. Savaria University Press, Szombathely 2005. Gordos Árpád és Ódor Bálint: Az Európai Alkotmányos Szerzôdés születése. HVGORAC Kiadó, Budapest 2004. Horváth Zoltán és Ódor Bálint: Az Európai Unió alkotmánya. Mi és hogyan változik az Alkotmányszerzôdés hatására? HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2005. Jean Paul Jacqué: Droit institutionel de l’union européenne. Dalloz 2003. Király Miklós: Az Európai Közösség belsô piacának szabályozása. Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, Európajogi Tanszék, Budapest 2002. Martonyi János: Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz. In: Az Európai Közösség kereskedelmi joga. KJK-Kerszöv, Budapest 2003. V. Fejezet. Somssich Réka: Az Európai Közösség szabályozási eszközei, jogharmonizáció. Mobil Kiadó és Grafikai Stúdió Kft., Budapest 2004.

44


FAZEKAS JUDIT—BÁTKI PÁL

Alkotmányossági aggályok a rasszizmus és idegengyûlölet elleni küzdelemrôl szóló kerethatározat-tervezet kapcsán A rasszizmus és az idegengyûlölet elleni küzdelem az Unió és valamenynyi tagállamának közös érdeke. A hazai büntetô-igazságszolgáltatás azonban súlyos problémákkal kerül szembe, ha – hosszú vita után – végre elfogadják a Tanács kerethatározatát e témában. Hol húzódik a határ a közösség elleni izgatás bûntette és a véleménynyilvánítás szabadsága között? Meddig terjed a közösségi jog elsôbbségének elve? A szerzôk az Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság ítéleteinek tükrében keresik a választ ezekre a kérdésekre.

1. Bevezetés Az Európai Bizottság 2001-ben kerethatározat-tervezetet terjesztett elô a rasszizmus és idegengyûlölet elleni küzdelem tárgyában1, felismerve azt, hogy – bár az Európai Unió egy több nemzetiségû közeg – a rasszizmus és idegengyûlölet jelenléte Európa-szerte folyamatosan tapasztalható. A tervezet munkacsoportokban való tárgyalásakor hosszadalmas viták alakultak ki, melyek a kerethatározat érdemi részét, a büntetendô tényállások meghatározását, illetve a kerethatározat és a nemzeti alkotmányos rendelkezések konfliktusának kérdését érintették. A tervezettel kapcsolatos viták a 2005. év elsô felében, a luxemburgi soros elnökség alatt kerültek elôtérbe, amikor az elnökség a Bel- és Igazságügyi Tanács napirendjére tûzte a vitát. Annak ellenére, hogy a Tanács 2005. június 2–3-ai ülésén – az elnökség szándéka ellenére – nem fogadták el a végleges szöveget, számítani lehet arra, hogy a közeljövôben mégis megszületik a kerethatározat. A 2006. év elsô felében sorra kerülô osztrák elnökség ugyanis elôrebocsátotta, hogy szintén kiemelt kérdésnek tekinti az ügyet. Annak ellenére, hogy mind a kormány, mind pedig az Országgyûlés – a Bizottsághoz és a luxemburgi, illetve az osztrák elnökséghez hasonlóan – elkötelezett a rasszizmus és idegengyûlölet elleni küzdelemben, aggályok merültek fel a kerethatározat-tervezet jelenlegi szövegét illetôen, mivel a hazai alkotmányos környezet sajátosságai miatt a jelenlegi tartalmú kerethatározat transzpozíciója alkotmányossági problémákat vetne fel. Ugyanakkor kulcsfontosságú a kerethatározat belsô jogunkba való átültetése, egyrészt uniós elkötelezettségünk miatt, másrészt pedig azért, mert a kerethatározat célkitûzése messzemenôkig megegyezik a hazai jogpolitikai törekvésekkel. 1 COM (2001) 664 - 2001/0270 (CNS) Proposal for a Council Framework Decision on combating racism and xenophobia

ALKOTMÁNYOSSÁGI AGGÁLYOK …

45

2. A kerethatározat A konkrét kerthatározat-tervezet rendelkezéseinek ismertetése elôtt, a probléma átlátása érdekében feltétlenül szükséges utalni a kerethatározat mint harmadik pilléres jogi eszköz általános ismérveire. 2.1. A kerethatározat mint jogforrás

A kerethatározat az Európai Unió III. pillérének, a rendôri és büntetô-igazságügyi együttmûködésnek sajátos jogforrási formája. Rendeltetése a tagállamok jogrendszereinek közelítése. Az EU-Szerzôdés (EUSz.) 34. cikkének b) pontja szerint a benne foglalt cél elérése kötelezô, ennek eszközét azonban a tagállam szabadon választja meg. A kerethatározatoknak e cikk alapján nincs közvetlen hatályuk, magánszemélyek tehát nemzeti bíróság elôtt nem hivatkozhatnak a kerethatározat rendelkezéseire, csupán az annak alapján megalkotott nemzeti jogra. A kerethatározatokat a Tanács egyhangú szavazással fogadja el, és azok – szemben a III. pilléres egyezményekkel – ratifikáció nélkül is kötelezik a tagállamokat. A kerethatározat rendelkezéseit ugyanakkor belsô jogszabállyal végre kell hajtani, ez az ún. transzpozíció. Az Európai Bíróság hatásköre a kerethatározatok tekintetében korlátozott: a Bizottság nem kérheti a kerethatározat elôzetes döntési eljárásban való értelmezését, erre csak a tagállami bíróságok jogosultak, és csak abban az esetben, ha az adott tagállam az Amszterdami Szerzôdés aláírásakor, vagy azt követôen külön nyilatkozattal alávetette magát (opted-in) a Bíróság elôzetes döntési hatáskörének. Magyarország ezt uniós csatlakozásával egyidejûleg megtette.2 A kerethatározat jogi hatását az is gyengíti, hogy megsértése esetén nem kezdeményezhetô az EK-Szerzôdés (EKSz.) 226. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárás, sem a Bizottság, sem más tagállamok részérôl.3 Ennek hiányában a kerethatározat egyfajta lex imperfecta, mivel a tagállami jogharmonizációs kötelezettséget végsô soron ezzel az eljárással lehetne kikényszeríteni. Ez a megállapítás ugyanakkor csak a szûk értelemben vett jogkövetkezményekre vonatkozik, a kerethatározat megsértése, illetve végrehajtásának elmulasztása súlyos politikai következményekkel jár.4 A büntetôügyekben folytatott rendôrségi és igazságügyi együttmûködésnek az EUSz. 29. cikkében foglalt, külön nevesített célja a rasszizmus és idegengyûlölet elleni küzdelem. A kerethatározat-tervezet ennek alapján azt kívánja elérni, hogy az összes tagállam megfelelô – hatékony, arányos és visszatartó – büntetôjogi eszközöket biztosítson a rasszista és idegengyûlölô megnyilvánulások ellen. A büntetô anyagi jog közelítésébôl fakadóan pedig – e bûncselekményi körben – elhárulnának az akadályok az igazságügyi együttmûködés elôl. Ennek gyakori kerékkötôje ugyanis, 2 Lásd: 2088/2003. (V. 15.) Korm. határozat 3 Ligeti Katalin: Büntetôjog és bûnügyi együttmûködés az Európai Unióban, KJK Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2004., 174–175. o. 4 A kerethatározat jogi hatályával részletesebben a 4. pont alatt foglalkozunk.

46


hogy az együttmûködés céljából megkeresett államban nem büntetendô egy cselekmény, így nem teljesül a kettôs inkrimináció követelménye.5 2.2. A kerethatározat-tervezet tartalma6

A tervezet 1. cikke határozza meg azokat a cselekményeket, amelyeket a tagállamoknak büntetendôvé kell nyilvánítani. Eszerint büntetendô lenne • nagy nyilvánosság elôtt megkülönböztetésre, erôszakra vagy gyûlöletre való izgatás faji, bôrszín szerinti, vallási, származási, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk alapján meghatározott személyek egy csoportja, vagy a csoport tagja ellen (1. cikk a) pont); • az a) pontban említett cselekmény röpiratok, képek vagy más anyagok nyilvános terjesztése vagy forgalmazása útján való elkövetése (1. cikk b) pont); • a Nemzetközi Büntetôbíróság alapokmányának 6., 7. és 8. cikke értelmében faji, bôrszín szerinti, vallási, származási, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk alapján meghatározott személyek egy csoportja, vagy a csoport valamely tagja ellen irányuló népirtás, emberiség elleni és háborús bûntettek nyilvános védelmezése, tagadása vagy durva banalizálása, amennyiben az ilyen bûncselekményeket nemzetközi bíróság jogerôs határozatában történelmi tényként megállapította (1. cikk c) pont); illetve • a Nemzetközi Katonai Törvényszéknek az 1945. április 8-ai Londoni Egyezményéhez csatolt chartája 6. cikkében meghatározott faji, bôrszín szerinti, vallási, származási, avagy nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk alapján meghatározott személyek egy csoportja, vagy a csoport valamely tagja ellen irányuló bûncselekmények nyilvános védelmezése, tagadása vagy durva banalizálása (1. cikk d) pont). A kerethatározat tényleges tárgyi hatálya szempontjából a 7. cikk bír a legnagyobb jelentôséggel: ez határozza meg ugyanis a tervezet és a nemzeti alkotmányos rendelkezések viszonyát, lerontva némiképp a tervezet hatályát. A 7. cikk legutóbbi, 2005. május 27-ei szövegváltozata arról rendelkezik, hogy a kerethatározat nem érinti a véleménynyilvánítási és az egyesülési szabadság tiszteletben tartásának kötelezettségét, ahogyan azt az EUSz. 6. cikke elismeri, továbbá a tagállamok nemzeti alkotmányaiban foglalt gyülekezési és sajtószabadságot. Azok a magyar törekvések, melyek a 7. cikk hatályának a széles értelemben vett gyülekezési, illetve véleménynyilvánítási szabadságra való kiterjesztésére irányultak, nem vezettek sikerre. Ezt ugyanis csak a tagállamok egy kis csoportja – köztük Olaszország és Szlovákia – támogatta. Ugyanakkor kiemelendô, hogy ennek a nemzeti alkotmányokra tekintettel lévô derogációs cikknek a legutóbbi szöveg5 Ligeti Katalin.: Idézett mû, 79. o., 87. o. 6 Ehelyütt természetesen a kerethatározat-tervezetnek csak a címben jelzett probléma szempontjából releváns rendelkezéseivel foglalkozunk, a legutóbbi, a 36. cikk szerinti bizottsági ülésen 2005. május 27-én elfogadott szöveget alapul véve.


47

változat szerinti kiszélesítése nem kis részben a magyar érdekek hatékony képviseletének köszönhetô. A módosító javaslatok közül Olaszországét érdemes külön kiemelni, mivel ez a tagállam mutatta a legnagyobb ellenállást a kerethatározattal szemben, melynek következtében egyelôre meghiúsult annak elfogadása. Az olasz javaslat a magyarral a tekintetben egyezik, hogy a kerethatározat ne érintse a nemzeti alkotmányok szerinti gyülekezési és véleménynyilvánítási szabadság jogszerû megnyilvánulásait. Ezen túlmenôen pedig a javaslat alapján került mellôzésre az 1. cikk a) pontjából a megkülönböztetésre izgatás cselekménye, figyelemmel arra, hogy ilyen rendelkezés meghozatala közösségi hatáskörbe tartozik. A tervezet 8. cikke egyébként szintén szûkíti a felelôsség körét, azáltal, hogy kivételeket fogalmaz meg a büntetendôvé nyilvánítás kötelezettsége alól, leírva azokat az elkövetési módokat, amelyek az 1. cikkben foglalt tényállások megvalósítása esetén is büntethetôséget kizáró körülményként veendôk figyelembe. Tehát míg a 7. cikk a nemzeti alkotmányok által biztosított egyes szabadságjogokat érinti, a 8. cikk a cselekmények elkövetésének körülményeire van tekintettel. E szerint nem kötelezô büntetendôvé nyilvánítani: • az 1. cikk a) és b) pontjában írt cselekményt, ha az egy vallási csoportra, vagy annak egy tagjára irányul, és ez nemcsak ürügy egy, a faji, bôrszín szerinti, származási, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk alapján meghatározott személyek csoportjával, vagy valamely tagjával szembeni cselekmény elkövetéséhez; • az 1. cikk a) pontjában írt megkülönböztetéssel kapcsolatos cselekményt, illetve a c) és d) pontban rögzített cselekményt, ha elkövetési módjuk olyan, hogy feltehetôleg nem vezetnek erôszakra vagy gyûlöletre (nem alkalmasak erre); illetve • a cselekményt, ha nem fenyegetô, gyalázkodó vagy sértô jellegû. Természetesen a tervezet legutóbbi, 2005. május 27-ei szövege sem végleges, hiszen – ahogy azt a bevezetôben írtuk – konszenzus esetén a Tanács az elnökség szándékainak megfelelôen már a 2005. június 2–3-ai ülésén elfogadta volna a kerethatározatot. Ugyanakkor be kell látni, hogy a kerethatározat szövegének módosítására irányuló kisebbségi törekvések érvényesíthetôségének határához jutottunk, figyelemmel a tagállamok jóhiszemû együttmûködésének követelményére. Nem várható, hogy a kerethatározat végleges szövege a jelenleginél nagyobb mértékben legyen figyelemmel a nemzeti alkotmányokra.

3. A magyar alkotmányos környezet A kerethatározat-tervezettel kapcsolatos magyar álláspont kialakítása során a hazai büntetôpolitikán kívül tekintettel kellett lenni az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos álláspontjára is. Az Alkotmánybíróság ugyanis a rendszerváltás óta újra és újra alkotmányos korlátok közé szorította a kérdéssel kapcsolatos kormányzati büntetôpolitikát.

48


3.1. A büntetôpolitika

Mint ismeretes, Magyarországon az elmúlt másfél évtizedben az Unió büntetôpolitikájától függetlenül is többször történt kísérlet a Btk. 269. §-ban foglalt közösség elleni izgatás bûntette által átfogott cselekményi kör kiszélesítésére. Az Országgyûlés a büntetôtörvényt módosító, T/5179. számon benyújtott törvényjavaslat 2003. december 8-ai elfogadásával igyekezett megteremteni a rasszista, gyûlöletkeltô megnyilvánulások hatékonyabb üldözésének feltételeit. Ez a javaslat a „gyûlöletre uszítás” elkövetési magatartást „gyûlöletre izgatással” váltotta volna fel, és új elkövetési magatartás lett volna a meghatározott csoportok elleni erôszakos cselekményre felhívás, illetve a meghatározott csoporthoz tartozás miatti becsmérlés.7 3.2. Az Alkotmánybíróság ítélete

A köztársasági elnök által kezdeményezett elôzetes normakontroll eljárásban az Alkotmánybíróság 18/2004. (V. 25.) AB határozatával (Abh.) alkotmányellenesnek nyilvánította az Országgyûlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvényt, a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban kialakított felfogására támaszkodva. Az Alkotmánybíróság ugyan ismételten kinyilvánította, hogy a faji alsóbb- és felsôbbrendûség, csakúgy, mint a gyûlölködés, a civilizáció értékeit veszélyeztetik. A konkrét ügyben megfogalmazott álláspontja viszont azon a feltevésen alapul, hogy a véleménynyilvánítás korlátozásmentessége erôsíti az alkotmányos demokráciát, továbbá, hogy egy valóban szabad társadalomban a szélsôséges nézetek hangoztatása önmagában nem idéz elô zavargásokat, hanem hozzájárul a köznyugalom alakításához és a tolerancia növeléséhez, így erôsödik a polgárok jelleme és intellektuális függetlensége. A közlés így annak tartalmára tekintet nélkül védelemben részesítendô, és csak annak következményei alapozhatják meg a büntetôjogi felelôsséget, az Alkotmányban foglalt szabad véleménynyilvánítás szabadságára való tekintettel.8 A büntetô jogalkotás alkotmányosságának megítélése során az Alkotmánybíróság az ún. szükségességi/arányossági tesztet alkalmazta. E szerint az vizsgálandó, hogy szükséges-e egy alapjog korlátozása más alapjog érvényesülése érdekében, illetve, hogy az elérni kívánt cél arányban áll-e a korlátozással.9 A szükségességi/arányossági teszt szerint az eddigi szabályozás, a gyûlöletre uszítás büntetendôsége alkotmányos. E cselekmény esetén a szólásszabadság büntetôjogi eszkö7 A Btk. 269. § javasolt szövege: „(1) Aki nagy nyilvánosság elôtt valamely nemzet, vagy valamely nemzeti, etnikai, faji, vallási csoport avagy a lakosság egyes csoportjai ellen gyûlöletre izgat, vagy erôszakos cselekmény elkövetésére hív fel, bûntettet követ el, és három évig terjedô szabadságvesztéssel büntetendô. 7 (2) Az (1) bekezdés szerint büntetendô, aki nagy nyilvánosság elôtt az emberi méltóságot azáltal sérti, hogy a) mást vagy másokat a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási hovatartozás miatt becsmérel vagy megaláz, b) azt állítja, hogy a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási hovatartozás alapján valamely személy vagy a személyek egy csoportja alsóbb- vagy felsôbbrendû.” 8 Abh. Indokolás II./1.1. és III./2. 1. pontok 9 Abh. Indokolás II./1.2. pont


49

zökkel is korlátozható, mivel ez már egy bizonyos mérték felett zavarja meg a köznyugalmat, és e mögött ott van nagyszámú egyéni alapjog sérelme, illetve annak közvetlen veszélye.10 Ezzel szemben a gyûlöletre izgatás büntetendôvé nyilvánítása – az erôszakos cselekményre felhívás új elkövetési magatartásként való kiemelésével együtt – már alkotmányellenes, mivel megengedhetetlenül leszállítaná a büntethetôség alkotmányos küszöbét. Ez utóbbi elkövetési magatartás a Btk. 174/B. §-ába ütközô, meghatározott csoport elleni erôszak bûntettének elôkészületi cselekménye, mely így sui generis bûncselekménnyé vált volna. Az Abh. utal arra, hogy az uszítás és az izgatás közti különbségtétel szempontjait a legutóbbi évek bírói gyakorlata alakította ki. E szerint uszításnak csak az érzelmekre, primer ösztönökre ható cselekmény minôsül, míg az izgatás az értelemre ható, meggyôzô jellegû gyûlöletkeltést is magában foglalja.11 Az Alkotmánybíróság határozata kifejezi azt a követelményt, hogy a köznyugalom veszélyeztetésének közvetlenül és nyilvánvalóan kell jelentkeznie ahhoz, hogy igazolható legyen a szólásszabadság korlátozása.12 Ezzel a szóhasználattal az Alkotmánybíróság az Egyesült Államok Legfelsôbb Bíróságának „clear and present danger” tesztjére utalt. Szintén alkotmányellenesnek bizonyult a javaslat 1.§ (2) bekezdésében foglalt becsmérlô, faji felsôbbrendûséget hirdetô cselekmény büntetendôvé nyilvánítása, annak ellenére, hogy a jogalkotó – okulva az 1989. évi XXV. törvénnyel megállapított, és a 30/1992. (V. 26.) AB határozattal hatályon kívül helyezett gyalázkodási tényállás kudarcából – ez alkalommal materiális büntetôjogi tényállást alkotott: a büntethetôséghez az elkövetési magatartás megállapításán kívül tényállásszerû eredményt, az emberi méltóság sérelmét is megkövetelte volna. Az Alkotmánybíróság azonban úgy ítélte meg, hogy még ezzel a többlet tényállási elemmel sem indokolt az ilyen jellegû cselekmények büntetôjogi üldözése. Az emberi méltóság védelmére elegendô más jogágak, például a polgári jog szankcióinak alkalmazása, figyelemmel a büntetôjog ultima ratio jellegére.13 3.3. Az alkotmánybírósági ítélet vitathatósága

Az Alkotmánybíróság döntése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 27. § szerint megfellebbezhetetlen, és mindenkire nézve kötelezô. Ez azonban korántsem jelenti azt, hogy ne lehetne vitatni akár a határozat alapjául szolgáló megfontolásokat, akár az azokból levont következtetések helyességét. Az Alkotmánybíróság álláspontját vitató jogpolitikai és dogmatikai érvekre való utalás e helyütt sem mellôzhetô, hiszen a kerethatározat hatálybalépése esetén alighanem újból az 10 Abh. Indokolás III./2.2 pont 11 Abh. Indoklás III./3.2 pont 12 Abh. Indoklás III./2.2, ill. IV./3. pontok 13 Abh. Indoklás V./2.2 pont

50


Alkotmánybíróság elé fog kerülni egy ilyen tárgyú, a kerethatározatot végrehajtó hazai törvényjavaslat. Fontosnak tartjuk ezért, hogy az Alkotmánybíróság – illetve mindenki más is – ismerje azokat a megfontolásokat, amelyek megvilágíthatják a kérdésben való döntés más szempontjait is. Ezen túlmenôen pedig az ítélet elemzése megkönnyítheti a jogalkotó dolgát abban a tekintetben, hogy megismerje és a jogalkotás hatékonyságának érdekében respektálni tudja az Alkotmánybíróság nézeteit, melyek némely tekintetben talán nem elég világosan kifejtettek.14 A kritikai szempontok tárgyalását azért is tartjuk megengedhetônek, mert ezek kifejezetten szakmai jellegûek. Ennek a kérdésnek a politikai vonatkozásában ugyanis – nevezetesen, hogy elítélendô és üldözendô-e a rasszizmus és az idegengyûlölet – mindenki egyetért. A kérdés csupán az, hogy milyen eszközökkel lehet a büntetôjogi üldözést megvalósítani. 3.3.1. A véleménynyilvánítási szabadság megítélése Az alkotmánybírósági ítélettel szemben így felhozható, hogy nem kellôképp megalapozott az alapfeltevése, mely szerint minél inkább érvényesülhet korlátozás nélkül a véleménynyilvánítás joga, annál biztosabb lábakon áll az alkotmányos demokrácia, továbbá, hogy a szélsôséges nézetek hangoztatása hozzájárul a köznyugalom alakításához, emeli a lakosság toleranciaszintjét, és a szólásszabadságot biztosító társadalom intellektuálisan független személyeket nevel. Ez a 30/1992 (V. 26.) AB határozatban kifejtett, és az Abh.-ban megismételt tétel azonban egy ideális társadalmat vesz alapul – maga a határozat is utal arra, hogy a fenti megállapítások „egy valóban szabad társadalomra” érvényesek –, és egyáltalán nem biztos, hogy társadalmunk mai képe megfelel ennek a modellnek.15 Egy argumentum ad extremummal élve: általában igaz, hogy mindenféle állami tilalom ellentétes a szabadsággal és a személyek intellektuális függetlenségével, és hogy egy valóban szabad társadalomban ezekre nem lenne szükség. Ebbôl az elméleti megállapításból azonban korántsem következik az, hogy egy konkrét társadalomban – melyben jelen vannak nem ideális, társadalomra veszélyes jelenségek is – hatályon kívül kell helyezni az ezeket a tilalmakat felállító jogrendszert. Az Alkotmánybíróság fenti, 1992-ben deklarált elméleti kiindulópontjának vitathatóságán túlmenôen figyelembe kell venni azt is, hogy azóta – tizenhárom év elteltével – sem érzékelhetô semmilyen empirikus visszacsatolás a tételt illetôen. A raszszizmus és az idegengyûlölet természetesen nehezen mérhetô jelenség, és az effajta nézetek jelenlétére és megnyilvánulásuk módjaira nem csak a büntetôjog, sôt nem csak a jog van hatással. Mindezek dacára nem tûnik merésznek az állítás, hogy az 14 Vö: Sajó András: Rasszista nézetek büntetésének alkotmányosságáról, In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, (szerk.: Gellér B.) KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2004., 492. o.; illetve Kis János–Sólyom László: Az alkotmány és a szólásszabadság, In.: Népszabadság, 2003. október 11. és Szabó András által e cikkel kapcsolatban írtak: Esô után köpönyeg? In.: Népszabadság, 2003. november 6., 5. bek. 15 Sajó András: Idézett mû, 487. o.


51

Alkotmánybíróság 1992-es döntése óta nem lett toleránsabb a társadalom, az emberek nem lettek nyitottabbak a másként gondolkodók érveire. Sôt, e tekintetben fokozódni tûnnek az Alkotmánybíróság által is említett, a rendszerváltás utáni fellépô társadalmi feszültségek. A 66/1995. (XI. 24.) AB határozat utal rá, hogy az Alkotmánybíróság jogosult arra, hogy felülbírálja az Országgyûlést a társadalmi viszonyok értékelése tekintetében. Ennek megfelelôen jogosult azt is felülbírálni, hogy szükséges-e a jogalkotó beavatkozása.16 Ebbôl következôen viszont a társadalmi szükségességek megítélésének tekintetében – esetünkben a tekintetben, hogy a szólásszabadság tágabb keretek közé engedése valóban ilyen okozati összefüggésben áll az ez által elérni kívánt célokkal, tehát a demokrácia, sôt a tolerancia szintjének emelkedésével – az Alkotmánybíróságnak ellenôrizhetô és igazolható értékelést kellett volna végeznie, amellyel adós maradt.17 Az Alkotmánybíróságnak a konkrét társadalmi viszonyok értékelésének elvégzése azért bírt volna jelentôséggel, mert ennek során figyelembe vehette volna azt az összefüggést, mely szerint a szélsôséges, gyûlöletre izgató nézetek hangoztatása, csakúgy, mint a becsmérlés, hosszú távon egyáltalán nem a sokféle vélemény kialakulása és a társadalmi diskurzus, tehát a demokrácia mértékének növekedését eredményezi. Ezek a jelenségek ugyanis egyáltalán nem segítik elô a demokráciához nélkülözhetetlen véleménycserét. Inkább megfélemlítenek, elhallgattatnak egyeseket, a többségben lévô jóérzésû vagy jó ízlésû személyeket pedig távol tartják a társadalmi diskurzustól, mivel a gyûlöletre izgatás, vagy akár a becsmérlés helyességérôl folytatott vita maga is lealacsonyító. Ebbôl következik, hogy szélsôséges esetekben nem érvényesül az a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban kifejtett, és az Abh.-ban megismételt elvárás, mely szerint a gyalázkodásra bírálat kell, hogy feleljen.18 Az Alkotmánybíróság elméleti kiindulópontjának kritikája egyáltalán nem öncélú társadalomfilozófiai fejtegetés, hanem kifejezetten büntetôjogi jelentôsége van. Az Alkotmánybíróság a szükségességi/arányossági teszt elvégzésével éppen a véleménynyilvánítási szabadság és az elôtte fekvô büntetôjogi norma jogi tárgyait: a köznyugalmat, illetve az emberi méltóságot veti össze. Amennyiben az Alkotmánybíróság kiindulópontként a szólásszabadságot alap nélkül, helytelenül azonosítja a civilizáció más értékeivel, például magával a demokráciával vagy a toleranciával, akkor nyilvánvalóan helytelen eredményt szül a büntetôjogi norma szükségességét és arányosságát végzô teszt is. 3.3.2. Az uszítás és az izgatás közti különbség Az Abh. egyik sarokpontja annak megállapítása, hogy alkotmányellenes a meghatározott csoport elleni gyûlöletre izgatás büntetni rendelése, szemben a gyûlöletre uszítással, amelynek büntetôjogi üldözése a 30/1992. (V. 26.) AB határozat szerint 16 66/1995. (XI. 24.) AB határozat, III./4. pont, 3. bekezdés 17 Sajó András: Idézett mû, 486–487. o. 18 Abh. Indoklás V./2.2 pont

52


is, és e határozat szerint is megfelel az alkotmányos követelményeknek. A kérdéskör elméleti alapjait lefektetô 30/1992. (V. 26.) AB határozat meghozatala idején ugyanakkor a gyûlöletre uszítás és a gyûlöletre izgatás azonos jelentéstartamú volt, az izgatás tényállását az uszítás által megvalósítottnak tekintve. E két – akkor azonos jelentésûnek ítélt – szót az Alkotmánybíróság azzal a tartalommal töltötte ki, amit a hajdani Curia ítélkezési gyakorlata alakított ki.19 Az izgatás és az uszítás jelentésének elválása egyedül a legutóbbi évek – tehát a két alkotmánybírósági ítélet közti idôszak – legfelsôbb bírósági gyakorlatában jelent meg. A két magatartás közt a bírói gyakorlatban megmutatkozó különbségtétel úgy összegezhetô, hogy az izgatás az értelemhez szól, az uszítás az ösztönökre, érzelmekre apellál.20 Ezt a distinkciót egyébként sem a büntetôtörvény, sem pedig az Alkotmánybíróság 1992-es határozata nem implikálta. A bíróalkotta jog ezzel az értelmezéssel jelentôsen leszûkítette a büntetôjogi felelôsség körét, azáltal, hogy nem használta ki a rendelkezésre álló alkotmányos teret.21 Ez a különbségtétel több szempontból aggályos. A bírói jog ugyan bizonyos esetekben leronthatja a tételes jogot, ugyanis az az elv, mely szerint bûncselekményt csak törvény állapíthat meg, nem jelenti, hogy bíróalkotta norma ne fogalmazhatna meg kivételeket vagy szûkítô értelmezéseket a törvényi tényállás tekintetében.22 Aggályos viszont az, hogy a bírói gyakorlat felelôsséget szûkítô értelmezése ez esetben nem felel meg a normavilágosság követelményének, hiszen némiképp ellentmondásos, sôt paradox helyzet az, hogy a közösség elleni izgatás tényállását pont az izgatás mint elkövetési magatartás nem valósítja meg, csak az uszítás. Többek közt ezt a jogértelmezési problémát kísérelte meg orvosolni a már korábban hivatkozott T/5179. számú törvényjavaslat.23 Kérdés az is, hogy van-e egyáltalán bármilyen alapja az uszítás és az izgatás megkülönböztetésének, mi alapján ítélhetjük az értelemre ható gyûlöletkeltést a társadalomra kisebb fokban veszélyesnek, mint az érzelemre ható uszítást, azt eredményezve ezáltal, hogy az egyik cselekmény sikerrel teljesíti a szükségességi/arányossági tesztet, a másik pedig fennakad azon. Ha van is ennek alapja, az Abh.-ból nem tûnik ki.24 Az uszítás és izgatás közti különbségtétel – az értelemre, illetve az érzelemre gyakorolt hatás alapján – dogmatikailag kidolgozatlannak, tartalmilag pedig indokolatlannak tûnik.25 Ennek ellenére az Abh. mintegy kôbe véste azt. 19 Bócz Endre–Györgyi Kálmán: Hol az alkotmányosság határa? Vitacikk, Népszabadság, 2003. október 30. szám, 17–18. bek.; Sajó András: Idézett mû, 481. o. 20 BH 1997. 165., BH 1998. 521. 21 Bócz Endre–Györgyi Kálmán: Idézett mû, 22. bek. 22 Büntetôjog, Általános rész., (szerk.: Wiener A. Imre), KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Bp., 2002, 38. o., 135. o. 23 A javaslat 1. §-ához fûzött részletes indoklás, 2. pont. 24 Sajó András: Idézett mû, 489. o. 25 Vö: Szabó András: Gyûlöletbeszéd és gyûlöletre uszítás, In: Kriminológiai Közlemények 60. Magyar Kriminológiai Társaság, Bp., 2002, 64. o.; Bócz Endre: A gyûlöletbeszéd és a büntetôjog., uo. 81. o.; Márki Zoltán: Jogok és szavak, uo. 94. o.


53

3.3.3. A jogi tárgyak elhatárolása: a köznyugalom és az emberi méltóság viszonya A közösség elleni izgatást büntetni rendelô Btk. 269. § a büntetô törvény közrend elleni bûncselekményeket tárgyaló fejezetében, azon belül pedig a köznyugalom elleni bûncselekmények közt található. Az ebbôl fakadó rendszertani értelmezés szerint így e bûncselekmény jogi tárgya a köznyugalom, vagyis az a társadalmi légkör, amelyben többek közt a kölcsönös megbecsülés uralkodik.26 Ebbôl fakadhat az Alkotmánybíróságnak az attitûdje, hogy a törvénymódosítások vizsgálata közben „vigyázó szemét” folyamatosan a köznyugalom veszélyeztetettségének mértékére veti: megvalósul-e a „clear and present danger”, magyarul, hogy közvetlen-e a veszélyeztetés? Vajon helyesek-e a tényállás rendszertani elhelyezésébôl fakadó ilyen mértékû következtetések? Büntetôtörvényünk számos olyan bûncselekményt tartalmaz, melyeknek több jogi tárgya is van. A rablás bûntettének tényállása – bár a vagyon elleni bûncselekmények közt kerül elhelyezésre – a tulajdoni viszonyokat sérthetetlenségén kívül a személyes szabadságot is védi. Egy közelebbi példával élve: az önkényuralmi jelképek terjesztésének büntethetôségével foglalkozó 14/2000. (V. 12.) AB határozat kifejti, hogy ez utóbbi tényállás jogi tárgya a köznyugalom mellett államunk demokratikus mûködése, és az emberi élettel azonos mértékben védendô emberi méltóság is.27 Az Alkotmánybíróság azonban mind a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban, mind az Abh.-ban azt vizsgálta, hogy olyan magatartásokról szól-e a törvényjavaslat, amelyek az alkotmányos értékrendben magasan álló jogokat veszélyeztetnek, és ezzel egyben a köznyugalomra közvetlen veszélyt jelentenek. Lényeges tehát, hogy kumulatív feltételrôl van szó. Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a köznyugalom veszélyeztetésének hiányában nem szükséges, ha pedig a veszélyeztetés csupán közvetett, akkor nem arányos a büntetôjogi üldözés. Az alkotmányossági vizsgálatnak ez a követelménye talán eltúlzott. Hiszen a 30/1992. (V. 26.) AB határozat indoklása is elismeri azt, hogy a gyûlöletre uszításnak, illetve izgatásnak a köznyugalmon kívül jogi tárgya az emberi méltóság és becsület is.28 Ez alkotmányos alapjog, és vitathatatlan, hogy még a legfelsôbb bírósági ítélkezési gyakorlat által kialakított gyûlöletre izgatás cselekménye is sérti azt. Ezért álláspontunk szerint a gyûlöletre izgatás büntetni rendelése alkotmányosan igazolható, függetlenül attól, hogy a másik jogi tárgy, a köznyugalom veszélyeztetése közvetlen vagy közvetett. A köznyugalom veszélyeztetésének közvetlenségére irányuló alkotmányos követelmény álláspontunk szerint csak akkor lenne igazolt, ha a gyûlöletre izgatás kizárólag a köznyugalmat védené.29 26 Belovics Ervin–Molnár Gábor–Sinku Pál: Büntetôjog, Különös rész, HVG Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2002, 340. o. 27 14/2000 (V. 12.) AB határozat, IV/3. pont 28 30/1992 (V. 26.) AB határozat, V/2. pont 29 Szabó András: Gyûlöletbeszéd és gyûlöletre uszítás, In: Kriminológiai Közlemények 60., Magyar Kriminológiai Társaság, Bp., 2002., 67. o.

54


Az, hogy az Alkotmánybíróság nem kellô súllyal vette figyelembe az emberi méltóságot mint jogi tárgyat, nem jelenti, hogy azt teljesen figyelmen kívül hagyta volna. Az Abh. ezzel kapcsolatban azt szögezi le, hogy az emberi méltóságot nem a becsmérlési tényállással, hanem a polgári jogi személyiségvédelem, illetve a rágalmazás és becsületsértés büntetôjogi tényállásaival arányos védeni. Az Alkotmánybíróság ugyan kifejezetten utal arra, hogy ezek a jogi eszközök csak akkor alkalmazhatók, ha azonosítani lehet a méltóságot, illetve becsületet sértô cselekmény konkrét sértettjét. A becsmérlési tényállás erre figyelemmel kifejezetten a közösségek méltóságát védte volna, beazonosítható sértett hiányában is.30 A jelenlegi jogi eszköztár hiányossága azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem lehet érv a becsmérlés pönalizálása mellett. Nehezen érthetô ugyanakkor, hogy ha az Alkotmánybíróság kifejezetten kitér arra, hogy egy közösség méltóságának megsértése miatt a közösség tagjának nincs keresetindítási joga, illetve a büntetôeljárás megindulásának is feltétele, hogy a sértett beazonosítható legyen, vajon miért nem akként értékeli ezt, hogy más jogágak, illetve más büntetôjogi tényállások nem nyújtanak elégséges védelmet, tehát igazolható az ultima ratio: a büntetôjogi beavatkozás szükségessége.

4. Az uniós jog és a nemzeti alkotmány összeütközése 4.1. A kerethatározat-tervezet és az Abh. ütközése

Az Alkotmánybíróság a kerethatározat-tervezet 1. cikkének a) és b) pontjában foglalt gyûlöletre izgatással kapcsolatban expressis verbis megfogalmazta, mintegy elôrebocsátotta álláspontját. A másik cselekményi kör, a különbözô bûncselekmények tagadásának kérdése egyelôre elvileg nyitott. Azonban a kerethatározat zökkenômentes átültetésében reménykedôket nem sok jóval kecsegteti annak az elôrelátó kérdésnek a feltétele, hogy ez utóbbi cselekmények elkövetése jelentheti-e az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a köznyugalom közvetlen és nyilvánvaló veszélyét, így ennélfogva szükséges, illetve arányos-e ezek büntetôjogi üldözése. A 7. cikkben foglalt derogációs rendelkezés némiképp enyhíti ugyan a kerethatározat és a magyar alkotmányos rendszer közti konfliktust, ám teljesen nem oldja azt fel. A 7. cikk ugyanis a nemzeti alkotmányokban foglalt egyesülési és sajtószabadságra van tekintettel, a véleménynyilvánítási szabadságra általában pedig csak oly mértékben, ahogy azt az EUSz. 6. cikke biztosítja. Ennek mértékének szempontjából pedig nem releváns a magyar Alkotmánybíróság értelmezése. Felmerül a kérdés, hogy a kerethatározat 8. cikke eredményezheti-e az összeütközés feloldását. E cikknek a probléma szempontjából egyik releváns rendelkezése az, hogy nem szükséges büntetni a cselekményt akkor, ha feltehetôleg nem izgat gyûlöletre vagy erôszakra. Ez a tartalom a magyar büntetôjogi termi30 Abh., Indokolás V/2.2. pont


55

nológia szerint alighanem az „alkalmas gyûlölet vagy erôszak keltésére” fordulattal írható le. Amennyiben tehát a cselekmény alkalmas gyûlölet vagy erôszak keltésére, így feltehetôleg ezek valamelyikére fog vezetni, a cselekmény már büntetendô. A gyûlölet felkeltésére való alkalmasság pedig nem feltétlenül jelenti a köznyugalom közvetlen veszélyeztetését. Így tehát megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság követelménye a 8. cikk e rendelkezésével nincs kielégítve. Ezen túlmenôen pedig ez a kivétel a kerethatározatban foglalt cselekményeknek csak egy körét fogja át. A háborús, illetve emberiség elleni cselekmények tagadásán, lekicsinylésén kívül az izgatási cselekmények közül csak a megkülönböztetésre izgatásra vonatkozik. A 8. cikk másik releváns rendelkezése az, hogy nem kell büntetni a cselekményt, ha nem fenyegetô, gyalázkodó vagy sértô. Bár ezeknek a negatív büntethetôségi feltételeknek a jelentéstartama nagymértékben függ a jogalkalmazói értelmezéstôl, ebbôl a szabályból a contrario szintén az következik, hogy amennyiben viszont a cselekmény fenyegetô, gyalázkodó vagy sértô, akkor büntetendô. Világos, hogy a cselekmény ilyen jellege sem feltétlenül jelenti a köznyugalom közvetlen veszélyét: lehet egy cselekmény egy csoportot súlyosan sértô, sôt fenyegetô is, anélkül, hogy ez egyúttal a köznyugalmat is közvetlenül és nyilvánvalóan veszélyeztetné. Ebbôl következik tehát, hogy ezek a kivételek nem elégítik ki az Alkotmánybíróságnak a köznyugalom közvetlen veszélyeztetésére vonatkozó követelményét. 4.2. Az uniós jog és az Alkotmány összeütközésének elméleti megközelítése

A kerethatározat-tervezet és a magyar alkotmányos környezet esetleges konfliktusának kérdése mögött egy olyan alkotmányjogi probléma húzódik meg, amellyel az uniós jog fejlôdése során már sok tagállam szembesült, ám mégsem született még általánosan elfogadott és egyértelmû megoldás. Elöljáróban leszögezhetô, hogy a közösségi jog elsôbbséget élvez a tagállami joggal szemben, mind a közösségi jogszabály elôtt, mind az az után keletkezett belsô jogi jogszabályok tekintetében. Ez azonban csak a közvetlenül hatállyal bíró közösségi jogszabályok tekintetében feltétlen igaz.31 A kerethatározatok azonban az EUSz. 34. cikke szerint nem bírnak közvetlen hatállyal, érvényesülésükhöz szükséges, hogy a tagállam belsô jogalkotási eljárása szerint megalkossa az annak megfelelô nemzeti jogot. Mielôtt azonban megvizsgálnánk azt, hogy a szóban forgó kerethatározat megszületése és hatálybalépése esetén derogálhatja-e az Alkotmányt, vagy ellenkezôleg: az Alkotmány fogja akadályát képezni a kerethatározatot végrehajtó törvény érvényesülésének, érdemes áttekintenünk, hogy az egyes tagállami alkotmánybíróságok hogyan foglalnak állást ebben a kérdésben.

31 Európai Közjog és Politika (szerk.: Kende T.–Szûcs T.) Osiris Kiadó, Bp., 2002., 561. o., illetve Várnay Ernô–Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., 235. o.

56


4.3. A német és az olasz alkotmánybíróság gyakorlata

A német alkotmánybíróság 1974-ben, a Solange I ügyben 32 általánosságban vitatta a közösségi jog elsôbbségének elvét, és kinyilvánította, hogy jogosult a közösségi jogot a német alkotmány alapján elbírálni. Az 1986-os Solange II ügyben33 viszont kimondta, hogy e jogát nem kívánja gyakorolni, amíg az Európai Unió a német joggal azonos fokú alapjogi védelmet biztosít. Az 1993-as Maastricht döntés 34 viszont azt tartalmazza, hogy a közösségi jog elsôbbségének térnyerése csakis a német alkotmány integrációs klauzulájában foglalt felhatalmazás mértékéig állhat fenn. Ez a klauzula arról rendelkezik, hogy Németország milyen mértékben ruházza át szuverenitását az Európai Közösségre. Ha tehát a közösségi jogalkotó túllépi az alapító szerzôdések által közvetített felhatalmazást, akkor hatáskörén túlterjeszkedik, ami egyben a német alkotmány sérelmét is jelenti. A hatáskörtúllépést megvalósító közösségi jognak pedig Németországban nincs kötelezô ereje. A német alkotmánybíróság tehát nem fogadja el a közösségi jog feltétlen elsôbbségének elvét: jogot formál annak felülbírálatára, abból a szempontból, hogy a Közösség nem lépte-e túl a ráruházott szabályozási hatáskört. Az olasz alkotmánybíróság az 1974-es Frontini-ügyben 35 szintén vindikálta azon jogát, hogy folyamatosan ellenôrizhesse, hogy a közösségi jog megfelel-e az olasz alkotmányban foglalt alapvetô elveknek és elidegeníthetetlen jogoknak. Álláspontja szerint ugyanis a tagállami szuverenitás átruházásából nem következhet ezen alkotmányos rendelkezések sérelme. Az 1989-es Fragd-ítéletben 36 ezt megerôsítette, és úgy pontosította, hogy ilyen esetben nem a közösségi jogi aktust bírálja felül, hanem a csatlakozási szerzôdést ratifikáló olasz törvényt. 4.4. Az új tagállamokban tapasztalható tendenciák

Az elôzôekben azzal a két tagállami alkotmánybírósággal foglalkoztunk, amelyek a legmarkánsabban szegülnek szembe a közösségi jog nemzeti alkotmányokkal szembeni primátusával. Ezeknek az alkotmánybírósági gyakorlatoknak a vázlata azért szükséges, mert a magyar Alkotmánybíróság – bár kialakult gyakorlatról még nem beszélhetünk – a 17/2004. (V. 25.) AB határozatával kifejezte, hogy arra vonatkozó indítvány esetén nem vonakodik elvégezni az uniós jogi aktusokat végrehajtó magyar jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát.37 Az Abh. pedig a kerethatározat-tervezettel kapcsolatban elôrebocsátotta, hogy a nemzetközi szerzôdésbôl fakadó jogalkotás esetén is irányadó lesz az a jogvédelmi 32 37 BVerfGE 271 (1974) 33 73 BVerfGE 339 (1986) 34 89 BVerfGE 155 (1993) 35 183/ 27-12-73 [11 CMLR 372. o.] 36 232/21-4-89, S.p.a. Fragd v. Administratzione delle Finanze, cf. G. Gaja 37 17/2004. (V. 25.) AB határozat, III/5. pont


57

mérce, amit az Alkotmánybíróság a szélsôséges megnyilvánulások elleni állami fellépés alkotmányosságának vizsgálatakor kialakított.38 Világosan érzékelhetô, hogy az Alkotmánybíróság e tekintetben a német és az olasz gyakorlatot tekinti példaadónak. Ilyen tendencia más, újonnan csatlakozott tagállamban is érzékelhetô: a lengyel alkotmánybíróság 2005 áprilisában megsemmisítette az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározatot végrehajtó lengyel jogszabályokat, mivel azok az alkotmány lengyel állampolgárok kiadatását tiltó szabályába ütköztek. Ugyanakkor a konfliktus feloldására haladékot adott a jogalkotó számára, másfél évre elhalasztva a megsemmisítô ítélet hatálybalépését.39 4.5. Az uniós jog elsôbbségét tagadó szemléletbôl fakadó problémák

A tagállami alkotmánybíróságok elôzôekben írt megközelítése és gyakorlata azonban korántsem jelenti a probléma megoldását. Ez a fajta alkotmánybíráskodási felfogás, mely a nemzeti alkotmányt tekinti a legmagasabb szintû, mindenek felett álló jogforrásnak, következetes lehet ugyan a saját szabályrendszere szerint, azonban figyelmen kívül hagyja azt, hogy az Európai Unió joga nem pusztán nemzetközi jog, amit a belsô jog ratifikál, hanem egy autonóm jogrendszer.40 E jogrendszer szabályai az állampolgárokra nézve is közvetlen hatállyal bírnak, és a nemzeti bíróságok és más hatóságok által közvetlenül alkalmazandók. A közösségi rendeletek esetében pedig kifejezetten tilos a tagállami jogalkotás.41 Az uniós jog felülbírálatára az alkotmánybíróságoknak értelemszerûen nincs hatáskörük, így tehát a nemzeti alkotmány felsôbbségébôl kiinduló alkotmánybíróságok legfeljebb addig mehetnek el, hogy magát a csatlakozási szerzôdést ratifikáló tagállami jogszabályt nyilvánítják alkotmányellenesnek. Ez azonban olyan ultima ratio jellegû megoldás lenne, hogy már-már „ratio” jellege is vitatható, figyelemmel arra, hogy egy ilyen határozat milyen általános következményekkel bírna a tagállamra nézve. A kerethatározat-tervezettel kapcsolatban azonban a helyzet nem ennyire éles. Mint korábban jeleztük, a kerethatározat nem közvetlenül alkalmazandó, nincs közvetlen hatálya. Ez a jogforrás a tagállamokat kötelezi, hogy megfelelô jogalkotás révén valósítsák meg a benne foglalt célokat. A kerethatározatok megsértésének megállapítása szempontjából ugyan nem bír jelentôséggel, hogy az a kormány vagy az Országgyûlés mulasztásából fakad, vagy esetleg abból, hogy az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezte a kerethatározatot végrehajtó belsô jogi jogszabályt. Ez az elv a francia alkotmánytanács néhány ítélete kapcsán indult európai bírósági eljárás kapcsán világosan lefektetésre került.42 A kerethatározat megsértése ugyanakkor – mint ahogy a 3. fejezetben említettük – nem jár olyan súlyos jogkövetkezményekkel, mint a közösségi pillérben szereplô irányelv megsértése. 38 ABh., Indokolás II/2.1. pont 39 P 1/05. 40 Európai Közjog és Politika, 559. o. 41 Fazekas Judit: Jogharmonizációs feladatok a csatlakozás után, In: Európai Tükör, 2004/3., 20. o. 42 Várnay–Papp: Idézett mû, 258. o.

58


4.6. Az összeütközés szintjei

Látható, hogy az uniós jog és a nemzeti jog összeütközésének egyik legérzékenyebb területe az, hogy a tagállami jogalkotásnak egyszerre kell tekintettel lennie az uniós kötelezettségekre és az alkotmánybírósági elvárásokra, ám régi igazság, hogy nem lehet egyszerre „két úr szolgája”. A problematikát azonban korántsem szûkíthetjük le a jogalkotás területére. Bár korábban többször kijelentettük, hogy a kerethatározatok közvetlenül nem alkalmazhatók, és csupán a tagállami jogalkotókra telepítenek jogalkotási kötelezettséget – ez a megállapítás csak elvben igaz. Az európai bírósági értelmezés ugyanis gyakran továbbfejleszti az alapító szerzôdésekben lefektetett jogi normákat. Erre példa a Bíróság Grad ügyben hozott ítélete43, melyben megállapította egy irányelv közvetlen hatályát, annak ellenére, hogy ez a jogforrási forma az EKSz. szerint nincs felruházva ilyen hatállyal. A kerethatározatokkal kapcsolatban szintén olyan bírósági gyakorlatnak lehetünk tanúi, ami az eredetileg az EUSz.-ben foglaltaknál jóval nagyobb jelentôséget és gyakorlati hatást biztosít e jogforrásnak. Az Európai Bíróság Pupino-ítéletében44 – melynek meghozatalára e sorok írását megelôzô hónapokban került sor, így arra vonatkozó szakirodalmi értékelés még nem áll rendelkezésre – azt fejti ki, hogy a kerethatározat fogalmának EUSz.-beli meghatározását a közösségi jogi irányelv fogalma ihlette, és az egyre szorosabb unió megvalósítása érdekében ezen uniós jogforrásnak a közösségi jogforrással azonos hatással kell bírnia. Így tehát – a jóhiszemû együttmûködés elvére is figyelemmel – a tagállami jogalkalmazók kötelesek a nemzeti jogot „közösséghûen” értelmezni.45 Az ítélet ugyanakkor tartalmazza azt az elvi jelentôségû megállapítást is, hogy e kötelezettség nem sértheti a jogbiztonság elvét és a viszszaható hatály tilalmát. Ebbôl következôen pusztán a kerethatározatra, a tagállami törvénytôl függetlenül nem lehet büntetôjogi felelôsséget alapítani, illetve nem lehet azt súlyosítani. Az ítélet szerint a „közösséghû” bírói értelmezés kötelezettsége akkor szûnik meg, ha az a nemzeti jog contra legem értelmezéséhez vezetne.46 Megállapítható tehát, hogy a kerethatározat nemcsak a tagállami jogalkotásra ró kötelezettséget, hanem annak bíróságaira is. Nevezetesen azt, hogy amikor a kerethatározattal összefüggô nemzeti jogot értelmezik, szem elôtt kell tartaniuk a kerethatározat célját és tartalmát. E kötelezettség alapján a bíróságnak nemcsak az alkotmánybíróság értelmezésére, hanem a kerethatározatra és annak európai bírósági értelmezésére is tekintettel kell lenni, legalábbis a contra legem értelmezés határáig. Ennek alapján felvetôdik az a kérdés, hogy mennyire befolyásolná a gyûlöletre izgatás büntetendôségét Magyarországon a „közösséghû” bírói értelmezés kötelezettsége. Látható, hogy Magyarországon a meghatározott csoport elleni gyûlöletre 43 9/70 Grad kontra Finanzamt Traunstein ügyben 1970. október 6-án hozott ítélet (EBHT 1970., 825. o.), ezzel kapcsolatban lásd: Európai közjog és politika, 574. o. 44 C-105/03. sz. Pupino-ügyben 2005. június 16-án hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 45 Vö: Karsai Krisztina: Az európai büntetôjogi integráció alapkérdései, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2004, 230. o. 46 Lásd a Pupino-ítélet 41–48. pontját.


59

uszítás az Abh. meghozataláig pusztán a Legfelsôbb Bíróság gyakorlata alapján bírt szûkebb értelemmel, mint a gyûlöletre izgatás. Ezt a szûkítô értelmezést ugyanis sem a büntetôtörvény, sem pedig a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat nem implikálta. Amennyiben az Országgyûlés nem fogadott volna el törvényt a tágabb értelemben vett gyûlöletre izgatás büntetendôsége tárgyában, akkor az Alkotmánybíróság nem foglalt volna állást arról, hogy ez megengedhetetlenül leszállítaná a büntethetôség határát, és ezért alkotmányellenes. Ebben az esetben a bíróságoknak a kerethatározatban foglaltakra figyelemmel az uszítást tág értelemben, izgatásként kellett volna értelmezniük, hiszen a kerethatározat többek között a meghatározott csoport elleni gyûlöletre izgatás büntetendôvé nyilvánításáról szól. Márpedig a bíróságoknak ezt szem elôtt kell tartaniuk akkor, amikor a nemzeti jogot értelmezik, függetlenül attól, hogy nemzeti jogszabály végrehajtotta-e a kerethatározatot vagy sem. Az Abh. megszületése után viszont más a helyzet. Az Alkotmánybíróság, a Legfelsôbb Bíróság gyakorlatát megerôsítve, mintegy negatív jogalkotóként rendelkezett arról, hogy az Alkotmány szerint a gyûlöletre izgatás nem lehet büntetendô. Mivel az Európai Bíróság a nemzeti jog közösséghû értelmezését azzal a megszorítással teszi kötelezôvé, hogy az nem érintheti a büntetôjogi normák visszaható hatályát, az Abh. rendelkezései alapján a magyar bíróságok a kerethatározatra hivatkozással sem értelmezhetik a gyûlöletre uszítást tágabban, a gyûlöletre izgatással azonos értelmûként. Nem kizárható, ugyanakkor nem is valószínû, hogy az Alkotmánybíróság a jövôben a kerethatározat hazai jogszabályokkal való végrehajtásában testet öltô tagállami kötelezettségre – tehát végsô soron a közösségi hûség és a jóhiszemû együttmûködési kötelezettségre figyelemmel – másként bírálja majd el a rasszista megnyilvánulások büntetésére vonatkozó törvényjavaslatokat. Azonban pusztán ebben bízni könnyelmûség volna, figyelemmel az Alkotmánybíróságnak a kérdésben elôrebocsátott álláspontjára.

5. Az összeütközés feloldásának lehetôségei Az uniós jog és Alkotmányunk konfliktusának kérdését külön kell választani a hazai jogpolitikának a gyûlöletre izgatás és a gyûlöletbeszéd büntetendôségére irányuló törekvéseitôl. Egyfelôl az alkotmányellenesnek nyilvánított T/5179. számú törvényjavaslat megalkotását nem kizárólag a kerethatározat-tervezet, hanem hazai jogpolitikai megfontolások is indokolták. Másfelôl a kerethatározat-tervezet és a törvényjavaslat csak részben fedik egymást. A két dokumentumban foglalt cselekvési körök a meghatározott csoport elleni gyûlöletre izgatás cselekménye tekintetében metszik egymást. A törvényjavaslat ezen kívül az erôszakos cselekményre felhívást, illetve a becsmérlést, a megalázást, a faji felsôbbrendûség hirdetését is büntetni rendelte volna. A kerethatározat-tervezet ezzel szemben a gyûlöletre izgatás cselekményen belül kiemeli a különféle anyagok terjesztése útján való elkövetést, ezen kívül pedig egyes háborús, illetve emberiség elleni cselekmények tagadását rendeli büntetni. Mindazonáltal a kormány eltökélt, hogy megteremtse

60


azokat az alkotmányos feltételeket, amelyek a kerethatározat magyarországi végrehajtásához szükségesek, akár az Alkotmány módosításának kezdeményezésével is. Ez értelemszerûen alapvetôen megváltoztatná az alkotmányellenesnek ítélt törvényjavaslat alkotmányos megítélését is. Mind az uniós, mind hazai jogpolitikai elkötelezettségünk miatt szükséges tehát, hogy – a lehetôségekhez képest – megoldás szülessen az e tanulmányban felvetett problémákra. A felmerült megoldási lehetôségek – a különöstôl az általános felé haladva – az alábbiak szerint foglalhatók össze. 5.1. Az emberi méltóság védelmének kihangsúlyozása

Látható, hogy az Alkotmánybíróság az eddig a közösség elleni izgatás tényállásának keretén belül elhelyezett cselekmények büntethetôségéhez feltétlenül megköveteli, hogy minden egyes elkövetési magatartás egyúttal közvetlen veszélyt is jelentsen a köznyugalomra, azon túl, hogy e cselekmények vitathatatlanul sértik az emberi méltóságot is. E követelmény alapjául vélhetôleg az szolgál, hogy rendszertanilag köznyugalom elleni cselekményrôl van szó. Ebbôl következôen viszont felmerül az, hogy mennyiben változtatná meg az alkotmánybírósági eljárás kimenetelét, ha a jogalkotó rendszertani módosítással, tehát a büntetôtörvény különös részi besorolásának megváltoztatásával kifejezésre juttatná, mintegy hangsúlyozná, hogy e cselekmények súlyosan sértik az emberi méltóságot, ezen keresztül pedig egyes közösségek méltóságát. A becsmérlési tényállás alkotmányos megítélése alighanem más lett volna, ha az a Btk. személy elleni bûncselekményeket tárgyaló fejezetében, a szabadság és az emberi méltóság elleni bûncselekmények címe alatt került volna szabályozásra, az erôszakra felhívás cselekményével együtt, hiszen ez utóbbi cselekmény tulajdonképpen a meghatározott csoport elleni erôszakot büntetni rendelô Btk. 174./B §-hoz tartozik, sui generis elôkészületi cselekményként. Felmerül továbbá, hogy a kerethatározat-tervezet 1. cikkének c) illetve d) pontjában foglalt, különbözô cselekmények háborús, illetve emberiség elleni bûncselekmények tagadásával, illetve jelentéktelen színben való feltüntetésükkel megvalósított cselekményeket pedig a Btk. XI. fejezetében, az emberiség elleni bûncselekmények körében lenne indokolt elhelyezni. Ezeknek a cselekményeknek a büntetôjogi üldözése ugyanis elôreláthatólag azért nem minôsülne alkotmányosnak, mert túl elvontan veszélyeztetik a köznyugalmat. Az általunk javasolt rendszertani elhelyezés következtében azonban ez a körülmény nem bírna relevanciával. A közösség elleni izgatás bûntettének tényállása a szabadság és emberi méltóság elleni cselekmények közt való elhelyezése az elôzôekben írt pragmatikus szempontok alapján szintén indokolt, annak ellenére, hogy e cselekmény vitathatatlanul erôsebben gyökerezik a közrend, illetve köznyugalom elleni cselekmények közt, amellett, hogy e cselekménynek a köznyugalom mellett az egyes ember, és ezen keresztül a közösségek méltósága is jogi tárgya. A tényállás áthelyezésének indoka szintén az, hogy ezzel nagyobb hangsúlyt kapna a cselekménynek a közösségek méltóságát sértô jellege, így kevésbé lenne indokolt, hogy az Alkotmánybíróság a szükséges-


61

ségi/arányossági teszt keretében azt vizsgálja, hogy cselekmény milyen mértékben veszélyezteti a köznyugalmat. Megfontolandónak tartjuk továbbá, hogy a közösségek méltóságát sértô cselekmények – az egyértelmû jogértelmezés érdekében – a büntetôtörvényen belül egy új címben kerüljenek szabályozásra. 5.2. Az Alkotmány módosítása a véleménynyilvánítás szabadságára vonatkozó rendelkezések tekintetében

A büntetôtörvényben foglalt rendelkezések alakításán kívül a jogalkotó számára az a lehetôség adódik, hogy magában az Alkotmányban, a véleménynyilvánítási szabadságot garantáló 61. § (1) bekezdéshez kapcsolódóan rendelkezzen a kérdésrôl, annak érdekében, hogy a kerethatározatban, illetve az alkotmányellenesnek nyilvánított törvényjavaslatban foglalt cselekmények alkotmányosan büntethetôk legyenek. Az Alkotmány módosításával lehetôség adódna annak leszögezésére, hogy melyek azok a közlések, amelyeket ex lege nem tekintünk véleménynek, és ennek következtében kívül esnek az alkotmányos védelem sáncain. Ez a megközelítés ugyan gyökeresen különbözne az Alkotmánybíróság felfogásától. Az Alkotmánybíróság kiindulópontja szerint ugyanis a véleménynyilvánítás lehetôsége részesül védelemben, tehát mindenféle véleménynyilvánítás, annak tartalmára való tekintet nélkül. Azon túl, hogy vitatható ennek a deklarációnak a helyessége, szembeötlik, hogy mind az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlata szerint, mind pedig az amerikai felfogás szerint vannak olyan véleménynyilvánítási tartalmak, amelyek értéktelen közlések, ebbôl fakadóan méltatlanok a védelemre.47 Az amerikai felfogásban például ilyenek az olyan sértô kifejezések, amelyek ún. fighting words-nek, ütéssel felérô szavaknak minôsülnek.48 A véleménynyilvánítás szabadságának korlátozása álláspontunk szerint egyébként sem esik messze a mindenféle joggyakorlásra irányadó joggal való visszaélés tilalmától. Az Alkotmány ilyen irányú módosítása ugyan nyilvánvalóan jelentôs nehézségekbe ütközne az ehhez szükséges parlamenti többség követelménye miatt. Ám ennél is lényegesebb, hogy az Alkotmány módosítását dogmatikailag úgy kell megoldani, hogy ne szenvedjen csorbát a kommunikációs jogok védelmének jelenlegi rendszere, a véleménynyilvánítás korlátozása ne lépje túl a feltétlenül szükséges kereteket (ez az ún. slippery slope veszélye49), viszont hazánkban is büntetendô legyen az, ami büntetendô minden olyan civilizált jogrendszerben, amelyek közé kulturálisan és jogilag tartozunk. 5.3. Az Alkotmány módosítása az Alkotmánybíróság hatáskörére tekintette

A kerethatározat tárgyát képezô cselekmények hazai alkotmányos megítélése, és lehetséges sorsuknak tárgyalása közben érintettük az uniós jog és a nemzeti alkot47 EJEB, Garaudy kontra France ítélet, 6583/01. kereset 48 Sajó András: Idézett mû, 484. o., 495. o., 503. o. 49 Sajó András: Idézett mû: 483. o.

62


mányok összeütközésének problematikáját az alkotmánybíróságok megítélésének szemszögébôl, illetve jeleztük azt, hogy ez nemcsak Magyarországon, hanem Németországban, Olaszországban, Franciaországban és elôreláthatólag Lengyelországban is egyelôre megoldatlan problémaként jelentkezik. Anélkül, hogy jelen cikkünkben kidolgoznánk egy lehetséges megoldást, elôre kell bocsátani, hogy ez a probléma mihamarabb orvosolandó, annak érdekében, hogy a közösségi hûség elve szerint teljesíthessük uniós tagságunkból fakadó kötelezettségeinket. Bár az éremnek két oldala van: a közösségi hûség kötelezettsége mellett lehetôségünk van a döntéshozatalban való részvételre is, belátható, hogy nem minden döntést alakíthatunk úgy, hogy az mindenképp megfeleljen az Alkotmánybíróság mércéjének is. Az állami szuverenitás részleges átruházása ugyanis nemcsak egy hatalmi ágra, hanem az állami fôhatalmat gyakorló szervekre általában igaz. Ugyanakkor az is világos, hogy a hatalomról lemondani – akár az Alkotmánybíróság, akár más szerv esetében – csak garanciák mellett szabad. Az Európai Alkotmányszerzôdés a hatáskörök pontos elhatárolásával, az Alapjogi Charta kötelezôvé tételével, illetve az uniós jogalkotásnak az Európai Bíróság általi ellenôrzésének megteremtésével nagy elôrelépést jelentene, mind a kérdésben való eligazodásban, mind pedig a garanciák biztosításában. Azonban, tekintettel az Alkotmányszerzôdés hatálybalépésének bizonytalanságaira, indokolt lenne saját Alkotmányunkban világosan és megnyugtatóan rendezni e kérdést.

Felhasznált irodalom Belovics Ervin, Molnár Gábor, Sinku Pál: Büntetôjog, Különös rész, HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2002. Bócz Endre: A gyûlöletbeszéd és a büntetôjog In: Kriminológiai Közlemények 60. Magyar Kriminológiai Társaság, Bp., 2002. Bócz Endre–Györgyi Kálmán: Hol az alkotmányosság határa? Vitacikk, In: Népszabadság, 2003. október 30. szám Büntetôjog, Általános rész., (szerk.: Wiener A. Imre), KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Bp., 2002. Európai Közjog és Politika (szerk.: Kende T.–Szûcs T.) Osiris Kiadó, Bp., 2002. Fazekas Judit: Jogharmonizációs feladatok a csatlakozás után, In: Európai Tükör, 2004/3. Karsai Krisztina: Az európai büntetôjogi integráció alapkérdései, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2004. Kis János–Sólyom László: Az alkotmány és a szólásszabadság, In.: Népszabadság, 2003. október 11. Ligeti Katalin: Büntetôjog és bûnügyi együttmûködés az Európai Unióban, KJKKerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2004. Márki Zoltán: Jogok és szavak, In: Kriminológiai Közlemények 60. Magyar Kriminológiai Társaság, Bp., 2002.


63

Sajó András: Rasszista nézetek büntetésének alkotmányosságáról, In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet, szerk.: Gellér B. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Bp., 2004. Szabó András: Esô után köpönyeg? In.:Népszabadság 2003. november 6. Szabó András: Gyûlöletbeszéd és gyûlöletre uszítás, In: Kriminológiai Közlemények 60. Magyar Kriminológiai Társaság, Bp., 2002, Várnay Ernô–Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Kiadó Kft., Bp., 2001.

64


SOÓS EDIT

A határ menti együttmûködések és a lisszaboni stratégia A 2005-ben újraindított lisszaboni stratégia a tagállami felelôsség és elkötelezettség erôsítését és a tagállamok közötti szorosabb brüsszeli koordináció megvalósítását tûzte ki célul. Az elkövetkezô években a lisszaboni stratégia végrehajtása attól is függ, hogy a helyi és regionális „kormányok” valóban aktív szereplôi lesznek-e a lisszaboni menetrendnek. Lisszabon „decentralizálásával” a határ menti együttmûködések az uniós támogatási programok felhasználásával – összhangban az új szomszédságpolitikával – hozzájárulnak a határ menti területek gazdasági versenyképességének növeléséhez, a foglalkoztatás bôvítéséhez.

2000. március 23–24-ei lisszaboni ülésén az Európai Tanács azt a stratégiai célt tûzte ki az Unió számára, hogy egy versenyképes és dinamikus, tudásalapú gazdaságot alakítson ki, amely képes a fenntartható növekedésre, több és jobb munkahely létrehozására, nagyobb szociális kohézió mellett.1 2005-ben sor került a lisszaboni stratégia célkitûzéseinek idôközi felülvizsgálatára. Megerôsítést nyert, hogy az általános lisszaboni célok helyesek voltak, végrehajtásuk azonban elégtelennek bizonyult. A lassú növekedés akadályozza a végrehajtást, miközben a reform késése nehezíti az európai gazdaság növekedését és a foglalkoztatás javítását. A kitûzött célok megvalósítása érdekében az Európai Bizottság az új lisszaboni menetrend vonatkozásában kevesebb, de elérhetôbb célokat jelölt meg. Ez azt jelenti, hogy a 2010-ig tartó idôszakban a célok és a cselekvések koordinálása a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás (’growth and jobs’) érdekében történik. A lisszaboni célok egyszerûsítése és racionalizálása mellett a Bizottság közösségi és tagállami szintû összefogást sürgetett a növekedés fellendítése és a munkahelyteremtés bôvítése érdekében szükséges reformok megvalósításának megkönnyítéséhez és felgyorsításához. Az újraindított lisszaboni stratégia (2005–2010) a tagállami felelôsség és elkötelezettség erôsítését, és a tagállamok közötti szorosabb brüszszeli koordináció megvalósítását hozta. A megújult lisszaboni stratégia prioritásait és a hatékonyabb végrehajtás szükségességét támogatta az Európai Tanács 2005. márciusi csúcsértekezlete, és az Európai Parlament. Az európai politikai érdekképviseleti szervezetek (Régiók Bizottsága, Európai Gazdasági és Szociális Bizottság – a továbbiakban: EGSZB – stb.) is elkészítették hozzájárulásukat a reformok keretének megteremtéséhez. A reformra vonatkozó javaslatokban a szociális dimenzió bevonása, a szociális összetartás

1 OTKA által támogatott kutatás részét képezô tanulmány (OTKA T/15, F/12)

A HATÁR MENTI EGYÜTTMÛKÖDÉSEK ÉS A LISSZABONI STRATÉGIA

65

erôsödése érdekében a versenyképesség ösztönzése és egyidejûleg a szociális kohézió fenntartásának igénye fogalmazódott meg. Az idôközi felülvizsgálat célkitûzéseit befolyásolta, hogy 2004 májusában újabb tíz tagállammal bôvült az Unió, s az új tagállamoknak gyakran további hátrányokat kell leküzdeniük a fejlôdési lemaradás következtében pl. a foglalkoztatásban, a technológiák vagy a környezet területén. A Bizottságnak a kohéziós politika pénzügyi tervére (2007–2013) tett javaslatai a lisszaboni stratégia három alappillére – a növekedés és foglalkoztatás, a szociális kohézió és a fenntartható fejlôdés – közötti egyensúly megvalósítását erôsítik. Világossá vált, hogy a kohéziós politika az egyetlen olyan eszköz, amely lehetôvé teszi a lisszaboni célok végrehajtását Európa egész területén. Az EU kohéziós és regionális politikája – beleértve a területi együttmûködéseket is – ma már nemcsak a gazdasági fejlôdés egyik eszköze. A Bizottság 2005. május 17-ei kohéziós jelentésében2 kiemeli, hogy a lisszaboni stratégia reformjának keretét a regionális és helyi önkormányzatoknak, a szociális partnereknek az Európai Bizottsággal és a tagállamok kormányaival együttmûködésben kell kidolgozniuk. A kohéziós programok – strukturális alapok, INTERREG, EQUAL, URBAN és LEADER – elvezettek bizonyos tapasztalatcseréhez, az önkormányzatok és a helyi közösség növekvô részvételéhez, és ezzel a „polgárközeli” kormányzás meggyökereztetéséhez a kedvezményezett országokban. A programok végrehajtásának tapasztalatai azt mutatják, hogy azok a programok a legsikeresebbek, amelyeket helyi és regionális szinten valósítanak meg – az intézményesült határ menti együttmûködésekkel (eurorégiók, munkaközösségek) partnerségben – a nemzeti kormányokkal együttmûködve. Az európai regionális érdekeket megjelenítô politikai érdekképviseleti szervezetek (Régiók Bizottsága, Európai Régiók Gyûlése, CEMR) egyöntetûen a decentralizált megközelítés hiányát emelik ki, amiért a lisszaboni menetrend nem az ütemezés szerint halad. Az EU tartós növekedési és munkahely-teremtési potenciáljának növelésében a határ menti együttmûködések szerepe ugyanakkor a fennálló jogi és adminisztratív akadályok felszámolásával erôsíthetô. Ezért mára idôszerûvé vált a decentralizált határ menti együttmûködések közösségi szabályozása, egy új jogi eszköz létrehozása.

Közös munkával a növekedésért és a munkahelyek teremtéséért. A lisszaboni stratégia új kezdete (2005) 2005. február 2-án az Európai Bizottság által elfogadott nagyszabású növekedési és munkahely-teremtési stratégia célja a félidôben levô lisszaboni gazdasági-szociális reformfolyamat felgyorsítása. A megújításra tett javaslat értelmében a Bizottság a nemzeti politikák részévé kívánja tenni a lisszaboni folyamatot, így biztosítva annak hatékonyabb és eredményesebb végrehajtását. 2 Third progress report on cohesion. 17 May 2005 p. 10–11.

66


A félidôs felülvizsgálat a tagállamokban jelentkezô hiányosságok közül az alábbiakat emeli ki: • a szabályozások és adminisztratív eljárások szervezeti bonyolultsága; • állandó eltérés a munkaerô-kínálat és -kereslet között; • oktatási rendszerek különbözôsége; • nincs elegendô lehetôség az élethosszig tartó tanulásra; • a kutatási kiadások csökkentek, ahelyett, hogy a Lisszabonban célul tûzöttek szerint elérnék a GDP 3%-át.3 A Bizottság úgy véli, hogy a stratégia akkor kap új lendületet, ha a tagállamok együttmûködnek közösségi szinten, miközben fenntartják a jogot, hogy a nemzeti sajátosságoknak megfelelôen hozzák meg a szükséges intézkedéseket. A közös célkitûzések a továbbiakban is a nyitott koordinációs módszer keretében, világos EUprioritások figyelembevételével fogalmazódnak meg a lisszaboni stratégia végrehajtására vonatkozóan. Az újraindított lisszaboni stratégia lényegi eleme a tagállami felelôsség és elkötelezettség erôsítése, valamint a tagállamok közötti szorosabb brüsszeli koordináció megvalósítása. Az összehangolt koordináció célja, hogy a tagállamok közös megállapodásán alapuló, közösségi iránymutatásokra épülô nemzeti stratégiák révén növeljék eredményeiket. 2005 októberéig a tagállamoknak növekedési és munkahely-teremtési akcióterveket kellett elfogadniuk (kötelezettségvállalások és célkitûzések). A közösségi és a tagállami szintû eredmények értékelésére évente kerül sor, de a jelentéstétel egyszerûsödik, egy jelentés készül a megvalósult elôrehaladásról. A lisszaboni stratégia (re)nacionalizálása4 – a gazdasági növekedés nemzeti szintû kezelése – a folyamat sikerességét veszélyezteti, amennyiben a nemzeti programok nem tükrözik Európa területi megosztottságát. A növekedés nemzeti szinten nem hoz automatikusan fejlôdést az elmaradott régiókban, a nemzeti szintû kezdeményezések ugyanis nem adnak lehetôséget a régiók közti diszparitások figyelembevételére, a lokálisan gyökerezô problémák megoldására, holott a 2004. évi bôvítést követôen az Unió régiói között a különbségek tovább nôttek. Míg a 15 régi tagállam népességének mintegy 19%-a él olyan régiókban, ahol az egy fôre jutó GDP az uniós átlag 75%-a alatt van, addig az új tagállamok lakosságának már 92%-a. Hasonlóan, a foglalkoztatási ráta a 2004-ben csatlakozó országok régióiban alacsonyabb, mint a 15-ök jelenlegi átlaga. A 25 tagállamúra bôvült EU-ban 14 olyan régió létezik, ahol a foglalkoztatási szint nem éri el az 50%-ot (pl. az Észak-Alföld hazánkban).5 A kibôvült Unió helyi és regionális önkormányzatai, miközben felelôsek a lisszaboni stratégia európai szintû prioritásainak alkalmazásáért, nem kulcsszereplôi a stratégiának. A megreformált lisszaboni folyamatról hozott álláspontjában az EU Régiók Bizottsága – amely az Unió konzultatív testülete, s amely a helyi és regionális ható3 EGSZB Vélemény. A lisszaboni stratégia végrehajtásának javítása. ECO/153 5. o. 4 Barroso elnök véleménye, J. M. Barroso President de la Commission Européenne. Le role des regions Conference ’Cohesion et Strategie de Lisbonne’ Bruxelles, le 3 mars 2005, valamint Wim Kok vezette munkacsoport eredményei In. Közös munkával a növekedésért és a munkahelyekért 3. o. 5 European Commission. A new partnership for cohesion. p. 12-13.


67

ságokat képviseli minden tagállamból – sajnálattal veszi tudomásul, hogy a régiók és a helyi önkormányzatok nem alakítói a nemzeti programoknak. A lisszaboni stratégia hatékony megvalósulásának elôfeltétele, hogy a régiókat és a helyi önkormányzatokat bevonják a tervezésbe is, és ne csak a végrehajtás folyamatába. A helyi önkormányzatok vannak a legközelebb az állampolgárokhoz, ezért a legalkalmasabbak arra, hogy a helyi adottságoknak leginkább megfelelô választ megtalálják stratégiai fejlesztéseik során. A lisszaboni célkitûzések megvalósítása a reform keretei között a decentralizált kezdeményezések elôsegítésével, a szubszidiaritás elvének alkalmazásával, a regionális és helyi szint aktívabb szerepvállalásával valósítható meg hatékonyan.

A határ menti együttmûködések hozzájárulása a „növekedés és foglalkoztatás politikájához” Az Európai Unió belsô és külsô határai mentén kialakult határ menti és régióközi együttmûködések jelentôsége a 2004. évi keleti bôvítést követôen tovább növekedett. Európában a terület 40%-a határrégió, és a lakosság 32%-a él itt, ami növeli e területek jelentôségét az Unió gazdasági potenciáljának fokozásában. Az Európai Unió célja Európa egész területén a határ menti térségek közösségei közötti kapcsolatok szorosabbá tétele, a régiók közötti együttmûködés fejlesztése. A határ menti együttmûködések elôsegítik a határmentiségbôl adódó hátrányok csökkentését, a periferikus helyzetben lévô területek felzárkózását és a lakosság életkörülményeinek javítását. Az eltérô gazdasági, társadalmi és kulturális környezet – beleértve a jogi, közigazgatási rendszerek különbözôségét – azonban még mindig nehezíti a „határok nélküli Európa”6 megteremtését, az Unió belsô és külsô határai mentén a határok leépülését. Az Európai Unió külsô határai mentén elhelyezkedô határrégiókat a korábbi elszigetelt helyzetükbôl kapcsolataik élénkítésével lehet kimozdítani. Így a határrégiók és a határ menti régiók „híd” szerepet töltenek be, az európai egység alapkövei. A határ menti együttmûködések, amellett, hogy a gazdasági és társadalmi kohézió meghatározó tényezôi, a kohéziós politika pillérei is egyben. A területi egyenlôtlenségek nemcsak a periferikus és legkülsô területeken okoznak súlyos veszteséget, hanem az Európai Unió egészének a gazdasági versenyképességét is befolyásolják. Ezért a határ menti együttmûködések az Unió periferikus és legkülsô régióiban a gazdasági és társadalmi kohézió eszközei, melyek a lisszaboni stratégia célkitûzéseit erôsítik. A gazdaságról és kohézióról szóló harmadik jelentésében a Bizottság a 2007–2013 közti idôszakra vonatkozóan azt a javaslatot tette, hogy a kohéziós politika prioritásainak három fontosabb területet kell érinteniük. Ezek: a konvergencia, a versenyképesség és az együttmûködés. 6 Change on borders.The Lisbon Strategy and cross-border co-operation. p. 4. 6Amszterdami Szerzôdés 2. cikk In: Az európai integráció Alapszerzôdései 21. o.

68


• A területi együttmûködés A határterületek közötti szorosabb együttmûködés elôsegítése olyan célkitûzés, amely ösztönözheti a gazdasági tevékenységet a periferikus régiókban, a megfelelô jogi és intézményi háttér megteremtésével erôsítheti a helyi gazdaság fejlôdését a befektetôk térségbe vonzásával, ezzel is hozzájárulva az érintett országok általános gazdasági fejlôdéséhez. Az EU-tagállamokban zajló lassú decentralizáció és helyi önkormányzati reformfolyamat kihatással van a határ menti kapcsolatok fejlesztésére, mélyítésére és intenzívebbé tételére. A fejlettségbéli különbségek csökkentése a határ mindkét oldalán élôknek érdeke. A határ menti együttmûködés intézményesült formája (eurorégió, munkaközösség)7 keretében koordinálható társadalmi-gazdasági együttmûködés gyorsabb regionális fejlôdést tesz lehetôvé, növeli a versenyképességet. • Növekvô verseny helyi és regionális szinten A versenyképesség az egyes régiókban és településeken lendülhet meg. A régiók és a települések a közöttük fennálló diszparitások következében nagy felelôsséggel rendelkeznek a kis- és középvállalatok versenyfeltételeinek kialakításáért. Egyes régiókban hagyományai vannak a vállalkozásnak és az üzleti kultúrának, az együttmûködés, a verseny és a növekedés világos politikájának. Máshol most kerülnek kialakításra azok a stratégiák és intézkedések, amelyek támogatják a versenyképes üzleti szektort. Vonzó üzleti hellyé válva, a határ menti térség a gazdasági növekedés és foglalkoztatás központja lehet. • Konvergencia A lisszaboni stratégia az EU egészére vonatkozik, hisz valamennyi régiónak vannak erôsségei, amelyeket ki kell aknázni, s vannak gyengeségei, amelyeket kezelni kell. Ennek sikeressége nagyban függ a döntéshozatali szintek integrálásától, az európai, nemzeti és regionális szintû partnerségek mûködésétôl. A határ menti együttmûködés európai szintû érdek, hisz a határrégiók gazdasági-társadalmi kiegyenlítô szerepük következtében megerôsítik a gazdasági és szociális kohéziót a határ menti térségekben. Ha a határrégiók támogatást kapnak EUprogramok révén, akkor az gazdasági növekedést és a foglalkoztatás növekedését fogja eredményezni. A határ menti együttmûködések támogatása ezért az EU-politika feladata is. A foglalkoztatás és a szaktudás javítása a humántôke-beruházásokon keresztül valósítható meg. Ilyenek: • a munkahelyteremtés és a humán erôforrások potenciáljának maximumra növelése; • információ és tanácsadás az álláskeresôknek oktatási és képzési lehetôségekrôl; • oktatási és képzési központok közötti együttmûködés speciális programok kidolgozásával, együttmûködés iskolák, kamarák között; 7 Az eurorégió olyan földrajzilag behatárolt terület, ahol határokon túlnyúló gazdasági, szociális, kulturális, környezetvédelmi vagy más jellegû együttmûködés folyik két vagy több állam, illetve helyi önkormányzat között.


69

• közös munkaerô-piaci struktúrák, információs és menedzserrendszerek kidolgozása, információs pontok, adatbázisok kialakítása. A megfelelô infrastruktúra kiépítése az együttmûködésnek csak az elôfeltételeit teremti meg. A koordinált gazdaság- és munkaerô-piaci politika megjavítja a periferikus helyzet következtében kialakult, gyakran egyoldalú és elégtelen határ menti regionális gazdasági fejôdést. A határ menti, a régióközi együttmûködések jelentôségének növekedésével az EU pénzügyi támogatásainak szerepe is nagyobb lett. A kohéziós pénzügyi eszközök – a strukturális alapok és az INTERREG8 – ösztönzik az állami és magánbefektetéseket a kedvezményezett régiókban, s ezzel hozzájárulnak a GDP emeléséhez az elmaradott térségekben. Az EU 2007–2013 közötti költségvetésének finanszírozásáról és prioritásairól szóló vita során megfelelô érvekre volt szükség annak igazolására, hogy a határ menti együttmûködések a jövôben miként járulnak hozzá a lisszaboni stratégia végrehajtásának megerôsítéséhez. A határ menti együttmûködés mindig hozzáadott értéket teremt a nemzeti intézkedésekhez. Hasonlóan, speciális hozzájárulást jelent a lisszaboni stratégiához is. Ez abból a ténybôl fakad, hogy a határ menti együttmûködés mindig értéket ad a nemzeti intézkedésekhez: európai, politikai, intézményi, gazdasági és szocio-kulturális hozzáadott értéket képvisel. A következôkben részletezett intézkedések hozzájárulhatnak a határrégiók és a határ menti térségek fejlôdéséhez.

A határ menti együttmûködés speciális hozzáadott értékei a lisszaboni stratégia megvalósítása során • A növekedés és gazdasági fejlôdés – a nemzeti szintû fejlôdést kiegészítô – további támogatása. • A határ menti regionális fejlesztési modellek és tervek kidolgozása, és azok beépítése a nemzeti, regionális és szakmai tervezésbe. • Új határ menti üzleti kapcsolatok a termelôk és beszerzôk között – valamenynyi regionális projekt rendszeres, határon átnyúló koordinációja; összehangolt határ menti csatlakozási pontok és áruforgalmi központok fejlesztése vagy kiszélesítése.9 • Új együttmûködési és eladási lehetôségek a kis- és közepes méretû vállalkozások számára; ezek a cégek jellegzetesen 200 kilométeres sugarú körben tevékenykednek telephelyük körül, ami rendszerint lefedi a szomszédos ország határrégióját is. 8 1989-tôl az INTERREG olyan akcióprogram, amely kiegészíti a strukturális alapok rendelkezéseit a határokon átnyúló, nemzetek közti és régiók közti együttmûködés területén. Célja a regionális fejlesztés eszközeinek, politikáinak hatékonyabbá tétele. 9 Pl. Eurorégiós innovációs koncepció. West-régió, Észak-Bácska Régió (Szerbia), Dél-alföldi Régió. Szeged, 2003.

70


• Határ menti munkaerôpiac kialakítása, szerkezeti problémáinak kezelése, amely további új munkalehetôségeket teremt; (kamarák – megyei agrárkamara és eurorégió együttmûködése –, szakszervezetek). • Határ menti munkaerô-piaci hálózatok kiépítése a munkaadók, a szakszervezetek és a munkaközvetítô közötti együttmûködéssel. • Az összehangolt gazdasági és munkaerô-piaci politikának közvetlenül a regionális és határ menti gazdaság fejlôdését kell szolgálnia. • A határ menti régiók munkaerô-piaci egyensúlyának kialakítását célozza a határ menti Európai Foglalkoztatási Szolgálat10. Az EURES munkájában 1993-tól részt vesznek a munkavállalók, a munkaadók, a helyhatóságok, a szakképzéssel és a foglalkoztatással, munkaerô-közvetítéssel foglalkozó szervezetek. (A határrégiókban mindenekelôtt a területfejlesztést, a gazdasági és idegenforgalmi beruházásokat, a kulturális örökség ápolását támogatja.) • A szomszédos ország nyelvének elsajátításához a feltételek megteremtése (tanárok, intézmények, oktatási szervek). • Kétnyelvû, határ menti szakmai képzés. • A határ menti tömegközlekedési kapcsolatok (buszok, vonatok) létesítése és javítása a lakosság, az ingázók és a turisták hasznára. • Határátkelôhelyek kialakítása az EU valamennyi külsô határánál a várakozási idô csökkentése és a forgalom felgyorsítása érdekében. • Határon átnyúló energiahálózatok bôvítése. • Határ menti turisztikai koncepciók és projektek. • Az üzleti tevékenységek és szolgáltatások bôvítése • A közpénzek hatékonyabb felhasználása (közös szennyvízhálózat, könyvtárak, uszodák stb.). • További szinergiákat teremtô közös kutatás és innováció. • Az egyetemek, felsôoktatási intézmények és más oktatási intézmények együttmûködése. • Fenntartható határ menti környezetgazdálkodás. • Határ menti együttmûködés a munkaerôpiacon jelen lévô illegális munkaközvetítô irodák és tevékenységek elleni fellépésben. (A keleti és a déli határok mentén a bevándorlás nagyobb nyomást jelent a határ menti együttmûködésekre, magasabb az illegális tevékenység és munkaközvetítés.) • A növekvô határ menti ingázásból eredô szociális problémák megoldása; határ menti szociális intézmények létrehozása. • Határ menti együttmûködés, mint az „új kormányzás” modellje. Ehhez szükséges a decentralizált határ menti együttmûködés jogi eszközének kialakítása. (A határon átnyúló együttmûködés európai csoportosulása – HEECS – létrehozása.) A határ menti együttmûködés hozzáadott értéke mellett a mai belsô, és idôvel a külsô határok mentén is olyan feltételeket kell kialakítani, amelyek lehetôvé teszik a 10 Az Európai Bizottság 1993. október 22-ei határozatával hozta létre az EURES (European Employment Services) hálózatot.


71

határ menti bázis kiaknázását a gazdasági növekedés, a környezet, az innováció, a turizmus, a szociális intézmények és a foglalkoztatás terén. „A régiók a lisszaboni folyamat szívében vannak.” Az Európai Tanács 2005. tavaszi ülésén11 megerôsítette a szándékot, hogy „le kell vinni Lisszabont a regionális/helyi szintekre”. Ez lehet a siker kulcsa. E szerint a regionális/helyi aktoroknak nagyobb szerepet kell játszaniuk a lisszaboni stratégiában, s aktívabban kell hozzájárulniuk a lisszaboni célkitûzések megvalósításához. A tagállamoknak az Új Nemzeti Reformprogramok elôkészítésébe és megvalósításába be kell vonniuk a helyi és regionális hatóságokat is. Decentralizált tervezéssel, regionális/helyi stratégiákra épülô regionális és helyi akciótervek készítésével lehet együttmûködni valamennyi gazdaságfejlesztô és foglalkoztatásban közremûködô regionális/helyi szereplôvel. A regionális/helyi szintû akciótervek már olyan mûködési modellt jelentenek, amelyeken keresztül a helyi partnerségek már integrálhatók a nemzeti akciótervekbe. A régiók közti diszparitások figyelembevétele – amely nem kizárólag az Unió legelmaradottabb régióira irányul –, valamint a regionális foglalkoztatási különbségek megszüntetése regionális/helyi szintû partneri kapcsolatokra épülô akciótervek révén oldható meg a korábbinál eredményesebben. Az európai, a nemzeti és a regionális/helyi szintek közötti partneri együttmûködés során a következôkben vázoltakra kell koncentrálni.

A lisszaboni stratégia decentralizációja • Európai szint – lisszaboni akcióprogram (európai prioritások) • Nemzeti szint – növekedési és munkahely-teremtési nemzeti akciótervek (a Bizottság a nemzeti politikák részévé kívánja tenni a programot) • Regionális/helyi szint – akciótervek (a régiók közti különbözôségek figyelembevétele) • Új nemzeti reformprogramok (2005. október 15.) – a Bizottság hagyja jóvá

A lisszaboni menetrend helyi és regionális dimenziója A regionális/helyi akciótervek sikeres mûködtetése decentralizált partnerségek létrehozásával jelentôs mértékben meg fogja határozni a megreformált lisszaboni folyamat sikerét. A hatékonyabb végrehajtás érdekében a fejlesztési intézkedéseket be kell építeni a határ menti fejlesztési koncepciókba (INTERREG, Phare CBC). A „másképp kormányozni” igénye kiterjed a szereplôk körének kiszélesítésére, a határ menti helyi és regionális önkormányzatok, valamint a gazdasági és társadalmi élet 11 European Commission: Third progress report on cohesion. Towards a new partnersips for growth, jobs and cohesion. 17. 05. 2005. p. 11.

72


szereplôinek széles körére. Rendszeres társadalmi-gazdasági elemzéseken keresztül a határon átnyúló tervezés állandó nyomon követése, s valamennyi regionális projekt rendszeres határon átnyúló koordinációja szükséges a sikeres végrehajtáshoz. A következetes, határon átnyúló regionális/helyi fejlesztés és a határ menti regionális/helyi politika elmélyítése érdekében az alábbi intézkedéseket kell megvalósítani: • Határon átnyúló helyi szintû tervezés, elsô lépésben a határ két oldalán meglévô tervek egymáshoz igazítása. • A határon átnyúló regionális fejlesztési modellek kidolgozása és azok integrálása a nemzeti fejlesztésbe. • Az állampolgárok, az önkormányzatok és a határrégiók kölcsönös bevonása minden, az adott térség számára meghatározó tervezésbe és intézkedésbe. • A határrégiók számára elônyös uniós támogatási programok felhasználása közvetlenül a határon átnyúló projektekre. A regionális/helyi akciótervet közösen kell kialakítani, úgy, hogy tartalmazza azokat az elemeket, amelyek a jelenlegi helyzetet, célokat, tevékenységeket és a szükséges pénzügyi forrásokat mutatják be. • Helyi „integrált” stratégia kialakítása horizontális partnerségek révén A helyi szükségletek elemzése, egy adott területen az erôsségek (elônyök) és gyengeségek (hátrányok) azonosítása, a prioritások meghatározása. A helyi dinamizmus integrált intézkedési csomagot és cselekvési tervet hozhat létre. A prioritások meghatározását és a lehetséges megoldások számbavételét jelenti, amely sikeréhez számos helyi partner bevonására van szükség. • A stratégia megvalósításában részt vevô potenciális szereplôk kiválasztása A lisszaboni stratégia regionális/helyi dimenziójának megteremtése a „bottom-up” – alulról építkezô – szemlélet értelmében helyi fejlesztési fórumok kialakításával, horizontális együttmûködések révén lehetséges. A regionális/helyi szereplôk hálózatos együttmûködése biztosíthatja, hogy a fejlesztési programok tervezése és megvalósítása minél szélesebb körû kooperáción alapuljon. A helyi fejlesztési stratégiák nemzeti akciótervekbe történô bevonása a tervezés és végrehajtás szakaszában növeli a tagállamokban eltérô kompetenciákkal és pénzügyi forrásokkal rendelkezô helyi és regionális önkormányzatok szerepét. • Regionális és országos hatóságok bevonása vertikális partnerséggel A partnerségek nem csupán egy szinten mûködnek, ki kell alakítani a helyi, a regionális, az országos és a közösségi szintek között a párbeszédet, hisz a közösségi és az országos szinten meghozott döntések következményei helyi szinten jelentkeznek. A decentralizált partnerségi együttmûködéseknek az egyik fontos eleme a szociális gazdasági szervezetek aktív részvétele. Számos tapasztalat azt mutatja, hogy a partnerség a szociális partnerek (szakszervezetek, munkaadók szervezetei), a szociális, foglakoztatási érdekcsoportok, a gazdasági érdekcsoportok (kamarák), az oktatási intézmények és az állami szervezetek között nagyban hozzájárul a helyi fej-


73

lôdés és a foglalkoztatás növeléséhez, a szociális és gazdasági kohézióhoz és az állampolgárok helyi közösségekbe történô integrálásához. A decentralizált szinteken is szociális párbeszédre van szükség. Az alulról épülô helyi és regionális szintû párbeszéddel valósítható meg a szociális konvergencia. Ahhoz, hogy a regionális/helyi közösség részt vegyen saját környezetének alakításában, befolyásolni tudja a helyi társadalomra is kihatással levô folyamatokat, elengedhetetlen a civil társadalom szereplôinek bevonása. Mind az Európai Bizottságnak, mind a tagállamoknak nagyobb szerepet kellene szánniuk a civil társadalommal és a szociális partnerekkel folytatandó párbeszédnek. Az „új partnerség” a „jobb kormányzás” eszköztárában a párbeszéd kialakítását jelenti a képviseleti intézmények és a gazdasági és társadalmi partnerek között, a vezetés és a polgárok akaratának egyesítésére. Egy új Európát formálva jelenti ugyanakkor a szubszidiaritás elvének alkalmazását a „bottom-up” szemlélet alapján a helyi és regionális hatóságok között a gazdasági, szociális és területi kohézió megerôsítése érdekében. A Gazdasági és Szociális Bizottság12 állásfoglalásában13 hangsúlyozza szándékát, hogy együtt dolgozzon a tagállamok gazdasági és szociális tanácsaival, és minden olyan szociális-foglalkoztatási partnerrel, amely részt kíván venni a lisszaboni reformok sikerét elômozdító civil kezdeményezések hálózatának létrehozásában. Egy interaktív, decentralizált hálózat kiépítését ösztönzi, amely konzultatív fórumokat és vitákat szervez a reformokról. Célja, hogy • közzétegye azokat a szociális-foglalkoztatási kezdeményezéseket, amelyek európai, nemzeti vagy regionális szinten segítik elôrevinni a lisszaboni stratégia reformját; • kiemelje az ezekre a területekre vonatkozó legjobb gyakorlatokat, beleértve a határon átnyúló ügyeket is. Az elkövetkezô években a lisszaboni stratégia dinamikus végrehajtása attól is függ, hogy a helyi és regionális „kormányok” élnek-e a lehetôséggel, s valóban aktív szereplôi lesznek a lisszaboni menetrendnek. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok szerepvállalása a jövôben megnôhet a liszszaboni stratégia alakításában, a fejlesztésekben érdekeltekkel (munkaadók, munkavállalók, vállalkozók) szoros együttmûködésben, s olyan cselekvési programok kidolgozásában, amelyek a regionális/helyi gazdaság növekedését és a foglalkoztatás bôvítését eredményezik. Ezeken a területeken az önkormányzatok érdekeltsége jelentôs, hisz az új munkahelyek bôvítik a helyi forrásokat, új fejlesztéseket indukálnak, csökkentik a szociális kiadásokat. Minden helyi önkormányzat célja magas szintû szociális szolgáltatást nyújtani a lakosságnak. A hatékonyság növelése érdekében ezért saját szervezete mellett más 12 A szervezett civil társadalom gazdasági és társadalmi alkotóelemeit képviselô tanácsadó intézményi szerv az Unió döntéshozatalában. 13 EGSZB állásfoglalása a 2005. márciusi plenáris ülésen került elfogadásra. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság tevékenységei az Európai Unió luxemburgi elnöksége alatt. 8. o., valamint EGSZB véleménye: A lisszaboni stratégia végrehajtásának javítása ECO/153 15-16. o.

74


struktúrákat is igénybe vesz, melyek igen gyakran a szociális gazdaságból14 származnak. A szociális gazdaság a helyi közösségben gyökerezik (együttmûködik az önkormányzatokkal, a szakszervezetekkel, az állami szektorral és a hagyományos vállalkozásokkal is), szereplôi alkalmazkodnak a piacgazdasághoz, szolidárisak, szociálisan érzékenyen, felelôsen tevékenykednek. A szociális gazdaság az EU-ban változatos jogi formában mûködik. A jogi formák között megtalálhatók a szövetkezetek, a nonprofit szervezetek (alapítványok), a társadalmi szervezetek, vagy a hazánkban formálódók között megemlíthetôk a többcélú kistérségi társulások. A feladatok a szociális szolgáltatástól a környezeti rehabilitáción át mikrohitel nyújtásáig széles körû tevékenységet jelenthetnek.

A határ menti együttmûködések jogi háttere A kibôvült Unióban a területi kohézió pillérei a határ menti együttmûködések, amelyek speciális hozzáadott értékük mellett hozzájárulnak • az európai integráció mélyítéséhez; • a határok periferikus szerepének mérsékléséhez; • az EU gazdasági és foglalkoztatási potenciáljának növeléséhez. Az Európai Unióban a határ menti együttmûködések amellett, hogy jelentôs szerepet töltöttek be az európai integráció mélyítésében, a tagállamokon belül is megnôtt a jelentôségük. Mûködésük során sokféle jogi megállapodást tettek próbára. A konkrét szabályozás hiánya a jogi, közigazgatási rendszerek különbözôségeire vezethetô vissza, valamint arra, hogy máig nem létezik olyan társasági jogi eszköz, amely egész Európában érvényes, és alkalmas lenne a határ menti együttmûködésekben való alkalmazásra. Ezért a tevékenységeket továbbra is a többoldalú, esetenként európai szintû együttmûködések, illetve két- és háromoldalú megállapodások befolyásolják, többnyire a partnerek politikai szándékától függôen. Léteznek helyi, illetve regionális szintû megállapodások is, azonban a legtöbb esetben ezek szintén közjog alá tartozó megállapodások, az állami fennhatóság biztosítása mellett. Az elmúlt évtizedekben a regionális érdekeket megjelenítô politikai érdekképviseleti szervezetek (Európa Tanács, Régiók Gyûlése) folyamatosan hangoztatták a határ menti együttmûködések fontosságát (különösen az integrációra figyelemmel), valamint azon az állásponton voltak, hogy a tagállamok határokon átnyúló tevékenységeinek hatékonyabb kezelése érdekében fontos lenne egy egységes jogi eszköz kialakítása. Európai szinten az egyetlen dokumentum, amely a határ menti együttmûködések átfogó szabályozására törekszik, az Európa Tanács égisze alatt, 1980-ban megkö14 A szociális gazdaság gyakorlata az EU tagállamaiban számos példával szolgálhat a lisszaboni stratégia reformjának sikeréhez. 14 A szociális gazdaság az egyéni és szociális célkitûzés elsôbbsége a tôkével szemben, olyan vállalkozások, amelyeknél az elsôdleges cél nem a befektetett tôke utáni maximális haszon elérése, s a helyi közösségben gyökerezik.


75

tött Madridi Keretegyezmény. Az egyezmény sajátos elvárásoknak kell, hogy megfeleljen, hiszen alkalmazhatónak kell lennie az Európa Tanács valamennyi tagállamának helyi és regionális viszonyaira. A tagállamok szuverenitásának tiszteletben tartása mellett kell kialakítani a két- és többoldalú megállapodások kereteit. Az egyezmény hiánypótló szerepet tölt be azzal, hogy meghatározza a határ menti együttmûködések fogalmát, mintákat és ajánlásokat ad a tagállamok számára a határ menti térségek és települések együttmûködésének megkönnyítéséhez. Az egyezmény az együttmûködések konkrét formáit az egyes tagállamok belsô jogából vezeti le, így csupán jogi keretet biztosít, amelyet konkrét tartalommal az azt ratifikáló államok belsô törvényhozásának kell megtöltenie. Az eurorégió és a munkaközösség, mint az egyezmény alapján a gyakorlatban létrehozott és mûködô kooperációs forma, jogállását tekintve nem rendelkezik önálló jogi személyiséggel, így nem jelenthet elkülönült, önálló közigazgatási egységet, nem köthet regionális szintû megállapodásokat, pénzügyileg önállóan nem gazdálkodhat, nem pályázhat. Mûködése során nem születhetnek az adott ország külpolitikájával ellentétes állásfoglalások, a résztvevô partnerek saját országuk jogrendszere alapján járnak el. Mivel az eurorégiók és a munkaközösségek jogi személyiséggel nem rendelkezô formák, ezért a legtöbb tagállamban a magyar közhasznú társasághoz hasonló operatív szervezetek, tehát jogi személyiséggel rendelkezô gazdasági társaságok mûködnek mellettük, amelyek képesek gazdálkodó tevékenységet folytatni, pályázni, így az együttmûködést életben tartani. Az Európai Unió jogrendszerében eddig nem volt semmiféle szabályozás a határ menti együttmûködésekre vonatkozóan. Egyetlen szervezet az Európai Határ Menti Térségek Szövetsége (AEBR), amely az EU összes tagállamának részvételével, 1971ben, azzal a céllal alakult meg, hogy támogassa a határon átnyúló együttmûködési formákat, illetve azok igényeit közvetítse az Unió különbözô fórumai felé. 1981-ben elfogadta a jogi dokumentumnak még nem nevezhetô, inkább politikai elveket szem elôtt tartó Európai Határ Menti Térségek Kartáját, amelyben – a már meglévô együttmûködések gyakorlatára figyelemmel – megfogalmazta a határ menti együttmûködések alapelveit, amelyek azóta újabb elvekkel és prioritásokkal egészültek ki, és az európai segélyprogramokban alapkövetelményként jelennek meg. Mivel a határ menti együttmûködések fôként a periférián elhelyezkedô, hátrányos helyzetû régiókban éreztetik legerôteljesebben a hatásukat, az európai integráció bôvítése és mélyítése szükségessé tette, hogy az Európai Unió intézményei is foglalkozzanak ezzel a kérdéssel. Ennek eredményeként az Európai Bizottság 2004 júliusában elôterjesztett egy javaslatot a decentralizált határ menti együttmûködés elôsegítésére, a Határon átnyúló együttmûködés európai csoportosulásának (HEECS)15 felállítására vonatkozóan. A javaslat rendkívüli jelentôséggel bír, hiszen ebben már egy olyan együttmûködési forma kialakítása fogalmazódik meg, amely jogi személyi15 Commission of the European Communities. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European grouping of cross-border cooperation (EGCC) COM (2004) 496 final

76


séggel rendelkezik, így saját hatáskörében köthet szerzôdéseket és vállalhat kötelezettséget a felek által kikötött tagállam belsô joga alapján. A testületek jogi személyiséggel fognak rendelkezni, így képesek lesznek a határokon átnyúló programok megvalósítására a tagok által kötött megegyezés alapján, legyenek azok nemzeti, regionális, helyi testületek, köztestületek stb. A HEECS természetébôl fakadóan nemcsak az uniós közös finanszírozású, határokon átnyúló együttmûködéssel kapcsolatos projekteket valósíthatja meg, hanem saját kezdeményezéseit is, az Unió pénzügyi beavatkozása nélkül. Fontos hangsúlyozni, hogy a struktúra nem kötelezô érvényû, hanem szabadon választható, vagyis megmarad az eurorégiós és a munkaközösségi forma is. A javaslat nem mondja ki, hogy mely esetekben ajánlott a HEECS forma használata, s a résztvevôk körére vonatkozóan sem tesz javaslatokat. Problémás ugyanakkor, hogy abban az esetben, amikor nem EU-tagállamok uniós tagországokkal folytatnak együttmûködést, a tagállamok vonatkozásában alkalmazható-e a rendelet. Hiszen rájuk közvetlenül alkalmazhatók az EU jogi eszközei, ugyanakkor a nem tagállam partner esetében, amennyiben az tagja az Európa Tanácsnak, a Madridi Keretegyezmény lesz az irányadó jogszabály. Ezért a Régiók Bizottsága és az Európai Régiók Gyûlése16 mielôbbi vizsgálatot javasol annak tisztázására, hogy az új jogi eszköz miként segíti elô az Unió legfejletlenebb külsô határrégióiban az együttmûködések fejlôdését.

Felhasznált irodalom The Lisbon Strategy and cross-border co-operation. Speech on the occasion of the RFO Annual Conference in Joensuu, Finland, March 2005 Jens Gabbe AEBR European Commission: Third progress report on cohesion. Towards a new partnersips for growth, jobs and cohesion. 17. 05. 2005. COM (2005) 192 J. M. Barroso President de la Commission Européenne. Le role des regions Conference ’Cohesion et Strategie de Lisbonne’ Bruxelles, le 3 mars 2005 Contribution de la cooperation transfrontaliere a l’application de la Strategie de Lisbonne. AEBR 2005 Commission of the European Communities. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European grouping of crossborder cooperation (EGCC) Brussels, 14. 07. 2004. COM (2004) 496 final Assembly of European Border Regions. Europen Parliament and Regions hand in hand to promote the creation of a European framework for Cross-border Co-operation. Press release, 15 Februar 2005 p. 1. www.a-e-r.org Európai Határ menti Térségek Szövetsége. Európai Határ menti Térségek Kartája. Elfogadásra került: 1981. 11. 20. Módosításra került: 1995. 12. 01. (European Charter of Border and Cross-border Regions. Fordítás 16 AEBR. Europen Parliament and Regions hand in hand to promote the creation of a European framework for Cross-border Co-operation p. 1.


77

EGSZB: Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság tevékenységei az Európai Unió luxemburgi elnöksége alatt. www.esc.eu.int EGSZB véleménye a következô témában: A Lisszaboni Stratégia végrehajtásának javítása. Brüsszel, 2004. október 27. ECO/153 Committee of the Regions. Opinion of the CoR of 3 July 2003 on the Commission proposal for a Council Decision on guidelines for the employment policies of the Member States COM (2003) 176 final Brussels, 14 July 2003ECOS-02 Speech, delivered by D. Simisic, representative of EUROCITIES on round table on’Competitiveness and Governance’. Brussels, March 3 2005 Draft opinion of the Commitee of the Regions on the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European grouping of cross-border co-operation. COM (2004) 496 final Brussels, 13 October 2004 COTER-026 A Régiók Bizottsága véleménye a következô témában: Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a Határon átnyúló együttmûködés európai csoportosulásának létrehozása tárgyában 2005/C/11 The position paper from the CEMR. The added-value of European Union Cohesion Policy. Dr. Fejes Zsuzsanna: A határ menti együttmûködések jogi-intézményi aspektusból, kitekintéssel a magyar határrégiókra. Acta Juridica et Politica. Publicationes Doctorandorum Juridicorum 2003. Tomus II. Fasc. 5. Szeged, 101–125. o. Európai Keretegyezmény a területi önkormányzatok és közigazgatási szervek határmenti együttmûködésérôl. European Treaty Series. Council of Europe. 106/159/169 Fazekas Judit (szerk.): Az európai integráció alapszerzôdései. KJK-KERSZÖV Budapest, 2002.

78


HARGITAI MIKLÓS

Vegyszerszabályozás: lobbiharc után kompromisszum Létezik egy hely a világon, ahol több mint 100 ezer vegyszer van forgalomban, de közülük alig pár ezernek az egészségügyi és környezeti hatásait dokumentálták megnyugtatóan. A többit szabadon használják, pedig jócskán vannak közöttük nagy valószínûséggel emberre-állatra káros, a táplálékláncban felhalmozódó, generációkkal késôbb is mérgezô anyagok. Ez a hely nem a harmadik világban van: a Föld legfejlettebb környezet- és fogyasztóvédelmi szabályozással rendelkezô régiójáról, az Európai Unióról van szó.

Hogy a helyzet tarthatatlan, azt a 90-es évek eleje óta nyilvánosan tárgyalják az EU különbözô fórumain, ilyen-olyan (lobbi) okok miatt azonban egy szigorú új szabályrendszer kialakítása mindmáig váratott magára. 2005 végére azonban összeállt a koncepció, a Bizottság javaslatát az Európai Parlament elsô olvasatban tárgyalta és szavazott is róla, így már csak a Tanácson múlik, hogy mikor és pontosan milyen formában lép életbe a REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals, vegyi anyagok nyilvántartása, értékelése és engedélyezése), az EU új vegyszer-engedélyezési szabályrendszere (a javaslat sorsáról az ún. együttdöntési eljárással határoz a két testület). A mintegy 40 létezô uniós jogszabály helyébe lépô REACH lényege, hogy azoknak a vállalkozásoknak, amelyek több mint egy tonna vegyipari anyagot gyártanak vagy importálnak, regisztráltatniuk kell magukat egy központi adatbázisban. A cégeknek fel kell mérniük a vegyi anyagok használatából következô kockázatokat, és intézkedéseket kell tenni a kockázatok menedzselésére. A másik legfontosabb újdonság, hogy „bemondásra” nem lehet elfogadni egy vegyi anyag veszélytelenségét: a tulajdonságokat vizsgálni kell, és a bizonyítás terhe a nemzeti közhatóságokról a vállalkozásokra száll át. Jelenleg a felhasznált vegyszereket „elvbôl” veszélytelennek tekintik, és csak akkor írnak elô különleges bánásmódot, ha a hatóság (Magyarországon például a környezetvédelmi felügyelôség) bizonyítani tudja, hogy az adott anyag kockázatos. Van ugyan kötelezô ellenôrzés, ám e tekintetben a szabályok megkülönböztetik a „meglévô” és az „új” anyagokat. Minden vegyszer meglévônek számít, amelyik 1981 elôtt került piacra – a meglévô anyagokat nem kell vizsgálni, az újak egészségügyi és környezeti kockázatait viszont a felhasználás elôtt elemezni kell. Ez a rendszer a gyakorlatban kifejezetten arra sarkallja a gyártókat, hogy csak régi, ellenôrizetlen vegyi anyagokkal dolgozzanak (az utóbbi egy évtizedben alig több mint száz új készítmény hatásait dokumentálták). Az eddigi liberális megközelítés nagyban hozzájárult az európai környezet állapotának leromlásához. A WWF adatai szerint a tömegesen használt kemikáliák 80 szá-

VEGYSZERSZABÁLYOZÁS: LOBBIHARC UTÁN KOMPROMISSZUM

79

zalékát sosem vizsgálták meg egészségügyi szempontból, 85 százalékukról nem tudható, hogy felhalmozódnak-e a természetben vagy a táplálékláncban, a vegyi anyagok 70 százalékának lebomlási folyamatát sem ismerjük, vagyis nem tudjuk, mi történik velük, ha kikerülnek a környezetbe. Azt viszont a természetvédô szervezet az elmúlt másfél évben demonstratív vizsgálatokkal igazolta, hogy az ártalmas vegyszerek jelen vannak az emberi szervezetben (így például a DDT is, amelynek a használata elvileg a 60-as évek óta tilos). A nemzetközi zöldszervezetek régóta követelik a szigorítást, és a „no data – no market” (ha nincs információ, nem kerülhet a piacra) elv következetes érvényesítését. A vegyipar viszont kettôs taktikával igyekezett a szerinte öt-hatmilliárd euró költségvonzatú tervet kisiklatni: egyrészt igen hatékony idôhúzást alkalmaztak – bizonyíték rá az immár több mint tíz éve húzódó elôkészítés –, másrészt pedig minden erôvel azon voltak, hogy felpuhítsák a tervezetet. A felmerült, és részben a jelenlegi verzióba is beépült ötleteknek se szeri, se száma. Szóba került például, hogy ne évi 1, hanem 10 tonnánál húzzák meg azt a határt, ami felett kötelezô a regisztráció és a vizsgálat (így a felhasznált vegyszerek harmada kikerült volna a szabályozás hatása alól), hogy akkor se legyen kötelezô a helyettesítés, ha egy anyagról bizonyíthatóan kiderül, hogy veszélyes, de van veszélytelen alternatívája, illetve, hogy a hadiiparra ne vonatkozzon semmilyen korlátozás. A dolgok pillanatnyi állása szerint az évi 1 és 10 tonna közötti mennyiségben gyártott vegyi anyagoknál csak egy egyszerûsített engedélyezési eljárás lesz, végsô soron az érintett mintegy 30 ezer anyag közül csak kb. 17 ezerre vonatkozik majd az „átvilágítási” kötelezettség. A gyártók természetesen sosem a profit-szempontjaikat hangoztatták a vitában, hanem vállalkozások ezreinek bezárásával, munkahelyek millióinak elvesztésével fenyegettek (indirekt módon bizonyítva: pillanatnyilag rengetegen élnek abból, hogy egészségtelen és/vagy környezetvédelmi szempontból ártalmas vegyi anyagokat gyártanak). Az EU Bizottsága viszont másként számolt: a testület adatai szerint a REACH a regisztráció elvégzésére szánt 11 év alatt mintegy 2,8–5,2 milliárd euró pluszköltséget jelent ugyan az európai gazdaságnak (ezen belül a vegyiparnak csak 2,3 milliárd eurót), de a várható elônyök ezt legalább egy nagyságrenddel meghaladják. Vagyis 10 százalékkal eshet vissza a vegyi szennyezéssel összefüggô betegségek száma (jelentôs részben épp a vegyiparban), ami a halálesetek számát évente 4500-zal csökkentené, és 30 év alatt az egészségügyi kiadásoknál elért megtakarítás 50 milliárd eurót tehet majd ki. Készült felmérés a REACH várható magyar hatásairól is, a gazdasági és a környezetvédelmi tárca megbízásából, az ÖKO Rt. kivitelezésében. Eszerint mintegy 450, magyarországi gyártású anyag érintett, a vegyiparra háruló többletteher 30 milliárd forint, az egészségügyi haszon százmilliárdokban mérhetô. A vegyipar saját számai szerint minden másképp van: az érintett vegyi anyagok száma 2450, a közvetlen költség 150–300 milliárd forint, amit közel ugyanennyi közvetett (például a munkanélküliség növekedésével összefüggô) költséggel hizlalnak (a vegyipar egészségügyi hasznot nem mutatott ki). A két elemzés közös pontja, hogy a terhek döntôen a kisés közepes vállalatoknál fognak jelentkezni. Az ipari tanulmány szerint a gyártók 60

80


százalék profilváltásra kényszerül, 25 százalékuk biztos az ellehetetlenülésben, további 25 százalék pedig tart tôle. A hivatalos, vagyis a minisztériumok által készített tanulmány végkövetkeztetése: a közvetlen költségek az elsô évben az árbevétel 0,11–0,36 százalékát tehetik ki. Minden ipari költségszámításnál abból indultak ki, hogy a szükséges vizsgálati adatok nincsenek a vállalatok birtokában, azokat a következô évben kell elvégezni. A valóság ettôl némileg eltér: a cégek rengeteg hatásvizsgálatot csinálnak (például egy esetleges kárfelelôsség kockázatainak felmérésére), csak épp ezek eredményeit nem kötik a nagyközönség és a hatóságok orrára. A készülô szabályozás a meglévô adatok elôtárását is kikényszerítené – talán ez az, amitôl a vállalatok a legjobban félnek. Az ipari lobbi a nyár folyamán patthelyzetbe manôverezte a tárgyalásokat, ebbôl azonban egy magyar részvétellel megszületett javaslat segítségével sikerült kiszabadulni. A magyar-brit módosítás abból indult ki, hogy a szabályozásból adódó költségek elsôsorban a kis- és középvállalkozásokat hoznák nehéz helyzetbe, vagyis az ô számukra kellene egyszerûbbé és így olcsóbbá tenni a vegyszer-engedélyezést. A kompromisszumos javaslat lényege, hogy egyetlen vegyi anyagot csak egyszer kelljen engedélyezni (ami feltételezi, hogy a vállalatok kötelesek megosztani egymással az engedélyezés alapjául szolgáló adatokat). Ezt a nagyvállalatok kezdetben hevesen ellenezték, utóbb azonban rájöttek, hogy végsô soron nem járnak rosszul, hiszen így egymás „lapjaiba” is beleláthatnak. A végül elfogadott módosítás azért vezet jelentôs megtakarításhoz, mert lecsökkenti a veszélytelenség igazolásához szükséges vizsgálatok és állatkísérletek mennyiségét, vagyis egyszerre takarít meg sok idôt és pénzt. 2005 ôszén felgyorsultak az események: november elején kompromisszumos, a brit-magyar javaslatot is tartalmazó megállapodásra jutottak az Európai Parlament nagy pártcsoportjai, így az EP az elfogadás reményében tûzhette a plenáris ülés napirendjére a szabályozástervezetet. November 17-én sor került a szavazásra, s a végeredmény egy olyan szövegváltozat lett, amely átmenetet képez a zöldek szerint minimálisan elfogadható szigor, illetve a vegyipar által szorgalmazott puha változat között. Vagyis a REACH elôírja a kötelezô regisztrációt, de a rendelet hatáskörébe tartozó anyagok nagy részérôl továbbra sem kell közölni az alapvetô egészségügyi és környezeti információkat (ezáltal súlyosan sérül a „nincs adat – nincs piac” elv). Így tehát részben hiábavaló a másik megvalósult vívmány, a kötelezô helyettesítés is, hiszen amirôl nem derül ki, hogy káros, azt nem kell helyettesíteni sem. A jogszabály hatósugarába tartozó 30 ezer vegyszerbôl az 1 és 10 tonna közötti mennyiségben gyártott közel 20 ezernél elegendô a már ismert adatok „bediktálása” a regisztrációnál, itt tehát érdemi új információhoz nem jutnak a hatóságok és a fogyasztók. Magyarországon a Levegô Munkacsoport, a Magyar Természetvédôk Szövetsége és a WWF Magyarország 11, a legszigorúbb szövegváltozat támogatását sürgetô aláírást adott át (még a szavazás elôtt) a négy parlamenti párt képviselôinek. Európában a WWF több mint 160 ezer hasonló értelmû aláírást gyûjtött össze, és juttatott el a politikusoknak. A magyar euro-képviselôk döntô többsége a zöldek óhajának megfelelôen szavazott, nem rajtuk múlt, hogy az elfogadott – de a Tanács által még módosítható – szöveg nem lett szigorúbb.

81

PAPANEK GÁBOR—PERÉNYI ÁRON

SZEMLE

Spin-offok a fejlett világban és Magyarországon A GKI Gazdaságkutató Rt. 2003–2005 között egy, az EU 5. Keretprogramjába illeszkedô, belga kutatóhely által koordinált, és angol, francia, magyar, német, olasz, svéd közremûködéssel megvalósított spin-off kutatásban vett részt. A partnerek áttekintették országaik tudáshasznosításra létrehozott spin-off cégeinek legfontosabb jellemzôit. Egyaránt a vizsgálatok tárgyai voltak a spin-offok alapítóinak, illetve legfontosabb alkalmazottainak jellemzôi, a cég tôkeellátottsága, kiemelten az anyacégtôl kapott szellemi vagyona, a társaság irányításának módja, a vállalkozás piacának jellemzôi és a cég specializáltsága, végül sikeressége. A következôkben a vizsgálat legfontosabb tapasztalatait és eredményeit ismertetjük. Azt reméljük, hogy a téma érdekes a spin-offok alapítása és mûködtetése terén ma még csak kezdeti lépéseknél tartó magyar gazdaság számára.

1. A kutatás tárgya és módszerei A vállalati versenyképesség a közgazdasági vizsgálatok hagyományos tárgya. A 20. század végi globalizációs folyamatok azonban reflektorfénybe állították a nagyobb közösségek „versenyképességét” is. Megállapítást nyert, hogy a gazdasági sikerhez az egy termék elôállításán dolgozó valamennyi együttmûködô vállalat (az egész ún. értéklánc) kiváló munkájára szükség van, s egyaránt fontos a régiók, a nemzetek, sôt, az államszövetségek gazdasági környezetének vállalkozásbarát jellege is.1

A kutatások már régen feltárták azt is, hogy a világpiacon az EU szintén gondokkal küzd, a közép-európai gazdaságot, s kiemelten a magyart pedig kettôs (sôt, egyes térségekben hármas) lemaradás gondjai is terhelik. (1) Bár az európai tudósok magas teljesítménye (amint ezt az ún. európai paradoxon2 kiemeli) vitathatatlan, s a valóban színvonalas publikációk száma is magas, ez nem mutatkozik meg az Unió gazdasági versenyképessége terén. A tudományos eredmények gyakorlati alkalmazása vontatott, a világszínvonalú „tudás” ellenére a szabadalmak száma alacsony, s ezért az amerikai és japán termékek piacképessége számos szférában jobb, mint az európaiaké (EC [2000], EC [2004]). (2) A közép-európai – így a magyar – gazdaságban az európainál is mélyebb a „tudomány” és a „gyakorlat” közti szakadék. Semmi nem gátolja ugyan a technológia transzfert, több tudományterületen vannak nemzetközileg elismert kutatóintézeteink, s az elmúlt évtizedben számos külföldi tulajdonba került vállalatnál jelentôs korszerûsítéseket is megvalósítottak. A nemzeti tulajdonban maradtak szférájában azonban az innováció az Európában szokásosnál is ritkább (Kutlaèa, D. [2002],

1 Részletesen lásd például: Porter [1990], Lengyel. [2000], Lengyel–Rechnitzer [2004]. 2 Cresson, E.–Bangemann, M. [1995], Papanek [2003].

82 Borsi B.– Dévai K.–Papanek G. [2005], EC [2002], [2003], [2004]). (3) A közép-európai régiók fejlettségében jelentôs és növekvô különbségek vannak. Legtöbb régiónk egy fôre jutó GDP-je messze elmarad a fôvárosoknak és vonzáskörzeteinek mutatóitól is. Az Unió keleti határán levô egyes térségek teljesítménye – így az észak-magyarországi és az északalföldi régiók GDP-je – a legalacsonyabb a Közösség területén (Eurostat [2005]). A problémáról és következményeirôl a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium a következôket írta: „A nemzeti innovációs infrastruktúra hiányosságai kedvezôtlenül hatnak a nemzetgazdaság teljesítô- és versenyképességére. A kutató-fejlesztô intézményeket, valamint a vállalatokat összekapcsoló, az együttmûködés szervezeti kereteit megteremtô intézményi, hálózati struktúrák (innovációs centrumok, technológiai transzferközpontok, technológiai inkubátorházak) hiányoznak vagy gyengén fejlettek. Ezért a kutatásfejlesztés eredményei nem, vagy csak nagy késéssel jutnak el a termelôszférához. Gyenge a tudásbázis és a vállalatok közötti munkaerô-mobilitás is. Az évtized vége óta tartó trendváltás ellenére feszültséget okoz, hogy a kis- és középvállalkozások többségének aktivitása a kutatásfejlesztés és az innováció terén – erôforrások hiányában – nagyon gyenge. Nem számottevô a tudás-centrumokból (pl. egyetemek, kutató intézetek)


„kirajzó” (spin-off) vállalatok jelenléte, fejletlen a technológiai inkubáció, nem áll rendelkezésre magvetô tôke, nincsenek kormányzati terelô mechanizmusok a kockázati tôke innovatív vállalkozásokba tereléséhez, nem épült ki hatékony kockázati tôkepiac. Ez elsôsorban a technológia-intenzív kis- és középvállalatok fejlesztése szempontjából okoz jelentôs hátrányokat.” (GKM [2002]). Az európai paradoxon – sajátos – feloldási lehetôségeit kereste az ismertetni kívánt, az EU 5. Keretprogramjába illeszkedô kutatás is. A munka a tudáshasznosításra alapított spin-offok jellemzôinek feltárására indult. A projektben részt vevô angol, belga, francia, német, olasz, svéd partnerek áttekintették országuk néhány spin-off hálózattal rendelkezô („anya-”) intézményének e cégeikre vonatkozó listáját, ezekbôl véletlenszerû kiválasztással „mintát” hoztak létre, az ily módon a vizsgálat kereteibe vont cégektôl bekérték fontosabb adataikat, majd elemezték a kialakult, országonként 12–30 egységre vonatkozó adatbázist. Összesen 44 anyaintézmény 170 spinoffja került felmérésre. Az ún. spin-off (vagy spin-out) cégek alapítása a kutatóhelyek és a vállalatok közti kapcsolatok erôsítésének világszerte elterjedt igen hatékony „módszere”. Ezek a vállalkozások általában a tudományos mûhelyek – egyetemek, felsôoktatási intézmények, közfinanszírozású kutatóhelyek – szellemi eredményeinek felhasználására alakulnak, „képletes kifejezéssel szólva anyaintézményük-

83

SZEMLE

bôl kiperdülnek, kiröppenek, kirajzanak, s egyre népszerûbb formái a kutatási eredmények technológiai transzferének” (Kleinheincz [2002]). Elterjedésük különösen gyors az 1970-es évektôl, az innovatív kis- és középvállalkozások felértékelôdésétôl, mivel az új ötleteket kidolgozó, sokszor csak egy-egy feladatra alakult kkv-k a nagyoknál jóval olcsóbban tudják a kockázatos projekteket megvalósítani (Buzás N.–Lengyel I. [2002]). Az elsô világsikert elért spin-offok USA-beliek, nagy szerepük volt egyes régiók gazdasági fejlôdésében, például a Szilícium-völgy kiépülésében. Napjainkban az európai kormányzatok – az „ipar-egyetem” kapcsolatok fent vázolt gondjainak megoldására nyíló lehetôségeiket felismerve – különös erôvel támogatják fejlôdésüket. Az általunk elkészített magyar vizsgálat nem követhette a fent vázolt „európai” kutatási módszert. Az elmúlt évtizedben igen lassú volt ugyanis a spinoff cégek hazai elterjedése, s bár az intézményi „tudás” hasznosítására egyes cégek mellett mégis születtek ilyen vállalkozások, az alapításukat és mûködésüket közvetlenül is gátló rendelkezések következtében az „anya”intézmények nem kívántak tájékoztatást adni róluk. Ezért új utat kerestünk. Mintegy 50 interjút készítettünk egyrészt egyes lehetséges anya-intézménynek vélt egységek vezetôivel, másrészt néhány nemrég alapított kis

cég munkatársaival, s mivel esetenként (a kutatás hasznosságával érvelve) sikerült szóra bírnunk egy-egy anyaintézményt, illetve a megkeresett cégek közt tényleg voltak spin-offok, sikerült tizennégy esettanulmányt készítenünk e vállalkozások fô jellemzôinek a feltárására.3 E spin-offok tíz anyaintézményhez tartoztak (de technikai okok miatt ezek közül csak tíz cégnek és öt anyaintézménynek nemzetközileg összehasonlítható adatait tudtuk megszerezni).

2. Spin-offok a fejlett európai gazdaságokban Az ismertetni kívánt nemzetközi kutatás szerint4 Nyugat-Európában – a versenyképességi gondok hatására – már az 1990-es évtized közepén megerôsödtek az állami kutatóintézetek tudásának gazdasági hasznosítására irányuló törekvések. Az elôrehaladást a kormányzatok, valamint a regionális önkormányzatok, az anyaintézmények és az EU egyaránt támogatták (például az inkubátorházak, magvetô és kockázatitôke-társaságok stb. fejlôdésének segítésével). Számos országban felgyorsult a spin-off cégek terjedése is (Porter [1990], Varga [2002], Hrubos [2004]). Az állami tulajdonú kutatóhelyek így jelentôs erôket fordítanak szellemi tulajdonuk ipari hasznosításának az elôsegítésére (az ún. technológia transzferre). E munka keretében nagy súlyt kapott a spin-offok alapítása, illet-

3 Az esettanulmányokat Kálmán János, Perényi Áron és Szarvas István készítették. 4 E pontban a kutatási beszámoló fôbb megállapításait foglaljuk össze (INDICOM [2004]). Az országösszefoglalók készítôinek nevét a továbbiakban adjuk meg.

84


1. táblázat. Technológia transzfer tevékenységgel, ezen belül a spin-offokkal foglalkozók átlagos száma a vizsgált anyaintézményeknél

Anyaintézmények száma Technológia transzfer felelôsök száma Ebbôl spin-off felelôsök száma

BE

D

7 9,57 2,71

7 6,29 1,71

Ország H 5 3,25 0,25

F 4 39,50 4,00

I

S

3 2,50 1,00

UK 10 10,19 3,60

8 5,75 3,25

Forrás: Saját feldolgozás az INDICOM adatbázisból 2. táblázat. A vizsgált spin-offok megoszlása anyaintézményeik típusa szerint Anyaintézmény

K+F intézmény Vállalat Nincs Nincs adat Összesen %: db:

Ország H I

BE

D

F

95,0

74,2

100

70,0

5,0 0 0 100 40

9,7 12,9 3,2 100 31

0 0 0 100 7

0 30,0 0 100 10

NL

S

UK

Összesen

89,7

50,0

51,7

100,0

81,0

3,4 6,9 0 100 29

0 50,0 0 100 10

6,9 41,4 0 100 29

0 0 0 100 28

4,3 14,1 0,5 100 184

Forrás: Saját feldolgozás az INDICOM adatbázisból 3. táblázat. Adott tevékenységet végzô anyaintézmények száma

Oktatás Inkubáció Tudományos park mûködtetése Összesen

BE 4 6 5 7

D

F 3 5 3 7

1 4 0 4

Ország H 1 1 1 5

I

S 0 1 1 3

5 8 7 8

UK 8 6 6 10

Összesen 22 31 23 44

Forrás: Saját feldolgozás az INDICOM adatbázisból

ve az e cégekkel való kapcsolatok ápolása is (lásd az 1. táblázatot).5 Úgy találtuk továbbá, hogy a spinoffokat létrehozó európai anyaintézmények változtosak. Bár az alapítók a legtöbb tagországban egyetemek vagy egyetemi alkalmazottak, esetenként kutatóintézetek és vállalatok is kísérleteznek e megoldással (2. táblázat). Az EU-országokban ugyancsak nem egységes a spin-offok helyzete sem.

Nem mindnek feladata az okatás, egyes országokban közülük sok mûködtet inkubátorházat, tudományos parkot is stb. Belgiumban6 a szellemi tulajdonvédelem szabályozásának korszerûsítése, a jelentôs korai magvetô (pre-seed) tôke befektetések és az egyes spin-offoknál sikeresnek bizonyuló szellemi tulajdonvédelmi gyakorlat egyaránt támogatták a kutatóintézeti tudáshasznosítási törek-

5 Az elemzés alapjául szolgáló adatbázis komplex, hosszú kérdôívek adatainak összegyûjtése. Sajnos figyelembe kell vennünk, hogy a nem válaszolás magas aránya esetenként torzítja az eredményeket. 6 Bart Clarysse, Nathalie Moray, Ghent University, Gent.

85

SZEMLE

véseket. A folyamatokban különösen fontos szerepet játszottak egyes, a szabadalmi portfóliót kezelô (s a kutatóhelyek, illetve a tudásukat alkalmazó vállalatok igényeihez rugalmasan alkalmazkodni képes) egyetemi „hídverô” részlegek. A tárgykörben a „legjobb gyakorlattal” rendelkezô – flamand – intézmények ösztönözték a megrendelésre végzett egyetemi kutatásokat és az ezek végzésére szakosodó spin-offok alakítását, ambiciózus szabadalomhasznosító politikát dolgoztak ki és vezettek be, valamint olykor tanfolyamokat szerveztek, máskor workshopokat is rendeztek a vállalkozással kapcsolatos ismeretek terjesztésére. Az e téren kevesebb tapasztalattal rendelkezô vallon térségben viszont az ipar-egyetem kapcsolatokat fejlesztô eredményes programot valósítottak meg. Az egyetemi vezetôk támogatását megszerezve segítették a szabadalmak hasznosítását, inkubátorházat és tudományos parkot hoztak létre, s évi 5–7 új spin-off alakulását segítették elô. Az ígéretes eredmények ellenére egyesek vitatják a kialakult megoldás célszerûségét. A kutatási eredmények hasznosítása ugyanis – az 1980-as évek USA-beli tapasztalatai szerint – kifejezetten hoszszú távú „befektetés”, s nem tudni, mekkora a hídverô részlegeknek a szabadalmi ügynökségeket már vonzó minimális kritikus üzemmérete, illetve, hogy az egyetemek milyen módon tudják majd finanszírozni kutatás-hasznosítási célú befektetéseiket. Az Egyesült Királyságban7 az egyetemek (pontosabban a kereteikbe beépült technológia transzfer szervezetek) vagy

a hagyományos módon, közvetlenül szabadalmaik értékesítése útján, vagy – újabban – inkább spin-offok segítségével hasznosítják a kutatások eredményeit. A kutatók a technológiai lehetôségek, az említett szervezetek a piaci lehetôségek alapján fogalmazzák meg cégalapítási javaslataikat. A spin-offok tapasztalatait összegzô vizsgálatok is hagyományosak – sôt, ilyen tárgyú statisztika is van. Ezek alapján megállapították, hogy e cégek sikereiben az emberi tényezôk szerepe az átlagosnál is nagyobb. A legmagasabb mûszaki tudású professzor se spin-off vezetô, ha nincs üzleti érzéke – ezért elônyös, ha az egyetem mellett a spin-offok vezetésére alkalmas vállalkozói hálózat is kialakul. Esetenként gond, hogy a spin-offokkal kapcsolatos egyetemi törekvések gyakran nincsenek (még) integrálva az érintett régió fejlesztését célzó – többnyire igen intenzív – törekvésekbe. A spin-offok finanszírozási nehézségei esetén az érintett egyetemnek a kockázati tôkével kiépített kapcsolatait is javítania kell még (például kutatási eredményeik alkalmazási lehetôségeinek jobb feltárásával, a tôkebevonással kapcsolatos szándékaik nyilvánosságra hozatalával). A francia8 állami kutatóhelyek tudásának hasznosítására (is) sokszereplôs rendszer alakult ki. A spin-offok alapításához gyakran az inkubátorházak nyújtanak segítséget. Ennek ellenére a spinoffok többsége kicsi (háromnegyedük tíznél kevesebb alkalmazottat foglalkoztat), mert projektjeik növekedési esélyei nem keltik fel a tôke érdeklôdését. Egykét százalékuk azonban igen gyorsan

7 Mike Wright, Andy Lockett, Nottingham University Business School, Nottingham. 8 Philippe Mustar, Ecole des Mines de Paris, France.

86 fejlôdik, s a magvetô tôke, majd a kockázati társaságok segítségével hamarosan a tôzsdén jegyzett céggé válik. A további elôrehaladást a (kis-) vállalkozások egyes – például a szellemi tulajdon védelmével, a szerényebb perspektívákkal rendelkezô kkv-k finanszírozásával, a dinamikus spin-offok nemzetközi kapcsolatainak kiépítésével kapcsolatos – mûködési gondjainak megoldása és a kormányzati intézkedések összhangjának javítása segítheti leginkább. Németországban9 a vállalatok ritkán vásárolnak kész szellemi tulajdont, ha kutatási eredményre van szükségük, legtöbbször kutatási megbízásokat adnak az egyetemeknek. Ezen – a szellemi tulajdon kérdéseket gyakran homályban hagyó – informális hagyományok következtében az egyetemi kutatók kellô tapasztalatot szereztek az ipar-egyetem kapcsolatok fejlesztése terén. Az egyetemek hagyományos technológia transzfer részlegei pedig általában szerény tanácsadó intézmények maradtak. Az újabban gyakori spin-offok alapítói viszont többnyire PhD tanulmányaikat befejezô fiatalok (mivel legtöbbször nem kapnak állást az egyetemeken), s az anyaintézmények többsége nem is nagyon érdeklôdik e cégecskék tevékenysége iránt. A kutatási eredmények értékesítése terén a több kutatóhellyel kapcsolatban álló – regionális – szellemitulajdon-értékesítô hivataloké a fôszerep. Az olasz10 K+F esetében nem felejthetôk a fejlettebb országokénál visszafogottabb ráfordítások, s így szerényebb


hasznosítási lehetôségek sem. Az utóbbi téren azonban az elmúlt évek intenzívebb technológiatranszfer-törekvései sokat segítettek. Számos egyetemen (részben a kormányzat, illetve a jogalkotás támogatása nyomán) rendszeressé vált a kutatási eredmények értékelése, megalakultak a technológiatranszferintézmények, s a kutatók korábbi ellenkezésének módosulásával szakmai érdemmé vált a – például spin-off révén elért – üzleti siker. Egy felmérés szerint 2004-ben mintegy 230 olasz spin-off mûködött. Közülük néhány, jelentôs szellemi tudást hasznosítva igen sikeres, a többség azonban kis szolgáltató cég, s finanszírozásuk is problematikus. Fejlôdésük a (potenciális) vezetôk menedzsment ismereteinek a gazdagításával is gyorsítható lenne. Lehetôségeik különösen a kevésbé fejlett régiókban érdemelnek a jelenleginél nagyobb figyelmet. Svédországban11 korábban az egyetemektôl a nagyvállalatok felé irányuló technológia transzfer volt a hagyományos. Az egyetemi vállalkozás, szabadalmaztatás és spin-off csak az utóbbi idôben – s némi kormányzati (jogalkotói) ösztönzésre – vált gyakorlattá. A változásokról ma (még) sajnálatosan kevés információ áll rendelkezésre. Ismert azonban, hogy a folyamatok a piac által („alulról”) vezéreltek, az egyetemi kutatók teljesítményeitôl függenek, s a fejlôdés a spin-offok terén gyorsabb, mint a szabadalmaztatásban. Összefoglalóan az állapítható meg, hogy a spin-offok valamennyi vizsgált

09 Andreas Fier, Oliver Heneric, Christian Rammer, Wolfgang Sofka, Centre for European Economic Research (ZEW), Mannheim. 10 Fabrizio Cesaroni, Andrea Piccaluga, Scuola Superiore Sant’Anna, Pisa, Italy. 11 Peter Lindelöf, Max Lundberg, Nottingham University Business School and Halmstadt University.

87

SZEMLE

gazdaságban segítik az állami kutatóhelyek tudásának a hasznosulását. Az e cégek és az anyaintézmények közt Belgiumban és az Egyesült Királyságban (ahol e szervezetek alapítását és mûködését a gazdaságpolitika hangsúlyozottan támogatja) legtöbbször szoros kapcsolat alakult ki. Másutt inkább az informális kapcsolatok gyakoriak.

arra mutatnak, hogy az intézmények közti kapcsolatok keretében a spin-off gyakran kap szellemi tulajdont is az alapítótól – de ez sehol nem általános gyakorlat. A kutatóhelyek azonban egyetlen országban sem kizárólag spin-offjaiknak értékesítik szellemi tulajdonukat, más szervezetek is partnereik lehetnek licencértékesítéseik, opciós megállapodá-

4. táblázat. A vizsgált spin-offok megoszlása az anyaintézményükkel való kapcsolatuk jellege szerint (%) Ország

nincs

Belgium Egyesült Királyság Franciaország Hollandia* Magyarország Németország Olaszország Svédország Összesen

10 11 14 0 20 16 3 31 14

Kapcsolat informális intézményes 13 78 4 75 29 43 80 20 60 20 48 48 76 21 59 10 41 45

Nincs válasz

Összesen

0 11 14 0 0 0 0 0 2

100 100 100 100 100 113** 100 100 102**

* A holland adatokat a belga partnerek más kutatási forrásból szerezték. ** Mivel a német válaszadók néhány esetben mind informális, mind intézményi kapcsolatot megjelöltek, az összeg több mint 100%. Forrás: Saját feldolgozás az INDICOM adatbázisból

Az anyaintézmény, illetve a spin-offok közti kapcsolatoknak fontos eleme a szellemi tulajdon kezelése. S adataink

saik, szellemi tulajdonjogok átruházásaik során.

5. táblázat. Az anyaintézményeknél szellemi tulajdonjog átadásával, illetve e nélkül alapított spin-offok átlagos száma

Szellemi tulajdon átadással Szellemi tulajdon átadása nélkül

BE 2,14 0,29

D 1,80 3,20

F 3,25 3,00

Ország H n.a. n.a.

I 0,50 1,00

S 4,38 8,38

UK 3,80 3,50

Forrás: Saját feldolgozás az INDICOM adatbázisból 6. táblázat. Licencértékesítések, opciós megállapodások, szellemi tulajdonjogok átruházások átlagos száma a vizsgált anyaintézményeknél

Ebbôl

Élô jogok átlagos száma hazai spin-offnak átadott külföldi spin-offnak átadott spin-offnak átadott összesen

BE 24,00 3,75 0 3,75

D F 22,20 326,67 0 1,00 0 0 0 1,00


Ország H 2,50 n.a. n.a. n.a.

I 2,00 0,50 0,50 1,00

S n.a. 2,00 1,50 3,50

UK 57,40 15,20 4,20 19,40

88


A tudásátadás – a vizsgálódás tanúsága szerint – az esetek mintegy felében valóban fontos is volt a sikerhez.12

szigeteket építik, hanem a kutatók, illetve a kis-közepes vállalatok közötti kapcsolatokat fejlesztik, kialakítva a tudás-

7. táblázat. A spin-offok megoszlása anyaintézményük típusa és a szellemi tulajdon átadás fontossága szerint A szellemi tulajdon átadása nélkülözhetetlen volt fontos volt formálisan nem történt meg szóba sem került Nincs válasz Összesen:

K+F intézmény 41,6 16,1 29,5 3,4 9,4 100

Anyaintézmény vállalat nincs 50,0 25,0 25,0 0 0 100

Nincs adat

3,8 7,7 42,3 38,5 7,7 100

Összesen

100,0 0 0 0 0 100

37,0 15,2 31,0 8,2 8,7 100


Jelentôs különbségek alakultak ki az egyes országokban a spin-offok finanszírozási technikái terén is.

bázis hálózatait. Nyilvánvaló ugyan, hogy a kutatásba (részben az információszerzés könnyebb volta, részben a sikertelen

8. táblázat. A vizsgált anyaintézmények megoszlása spin-offjaik száma és ezek finanszírozóinak a típusai szerint

Új spin-offok száma [db] Kockázati tôke [%] Üzleti angyal [%] Ipari partner [%] Állami forrás [%] Egyéb külsô forrás [%] Belsô forrás [%]

BE 15 47 7 13 40 27 27

D 9 0 0 11 0 33 33

F 13 8 23 8 0 23 23

Ország H n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a.

Összesen I 1 0 0 100 0 100 100

S 35 23 34 31 0 23 23

UK 38 24 11 5 47 21 21

111 23 18 16 22 24 24


Más oldalról az is megállapítható volt, hogy a spin-off cégek létrehozatala – a megoldások sokszínûsége ellenére – mindenütt segíthette a tudás hasznosulását, az innovációk terjedését. Nem az innovációs tudást kisajátító nagyvállalati

cégek megszûnése következtében) nagyobb valószínûsséggel kerültek be sikeres, mint sikertelen cégek, azaz a 9. táblázat adatait visszafogottan kell értékelnünk. A szervezeti forma hasznossága azonban aligha tagadható.

12 A további sikerkritériumokat illetôen a kutatás meglehetôsen bizonytalan eredményeket adott. A szakirodalom szerint az USA-ban fontos a klaszterek kialakulása (Varga [2002]), Izraelben a jelentôs kockázatitôke-kínálat is (Chorev [2005]) stb.

89

SZEMLE

9. táblázat. A vizsgált spin-off vállalkozások megoszlása sikerességük szerint BE Igen sikeres* Sikeres** Alakuló*** Sikertelen**** Összesen

0 10 5 85 100

D

F

6 10 26 58 100

0 0 29 71 100

Ország H I 0 7 60 17 0 38 40 38 100 100

Összesen NL 10 30 20 40 100

S 3 17 52 28 100

UK 25 0 36 39 100

7 14 27 52 100

*A megkérdezettek a vállalkozást igen sikeresnek ítélték, és a befektetés már megtérült. **A megkérdezettek a vállalkozást elvárásaiknak megfelelô sikerûnek ítélték, és a befektetés már megtérült. ***A spin-off alakulása 2002 vagy azutáni, vagy tevékenységének kezdete 2003 vagy azutáni, és sikert ígér. ****Hosszabb mûködés után felszámolt, illetve csôdbe ment, vagy sikertelennek ítélt spin-offok. Forrás: Saját feldolgozás az INDICOM adatbázisból

Ugyanakkor ma még nem állapítható meg, hogy a spin-offok mennyiben alkalmasak az Unió versenyképességi lemaradásának a felszámolására. Csak azt tudjuk, hogy a vizsgálat nem tárt fel az USA egyes legendás példáihoz (így a Szilícium-völgyet alapító spinofféhoz) hasonlítható eseteket. Továbbra is feltételezhetô tehát, hogy a sikerhez a kutatók vállalkozóképességének az erôsítésére, a vállalkozás szabályozási feltételeinek a javítására stb. is szükség van.

3. Magyar helyzetkép A magyar gazdaságban a gazdasági felzárkózást célzó erôfeszítéseknek több évszázados hagyományai vannak. Lemaradásunk ennek ellenére soha nem szûnt meg. A tudáshasznosítás, az innováció mindenkor különösen gyenge pont maradt.13 A változást

szorgalmazó ajánlások gyakran buzdítanak a spin-offok fejlôdésének gyorsítására is. A valós folyamatok azonban eltérnek a nyugat-európai mintáktól. Bár az 1990-es évek elején, a rendszerváltást követô transzformációs válságban viszonylag hamar megalakult – a keleti piacaikat elvesztett egyes kutatóintézetek életképesnek vélt részlegeibôl – néhány kisebbnagyobb, a korábban összegyûlt tudás hasznosítását megkísérlô cég, a folyamat rövid idô múltán (még a politikai váltást követô magánvállalkozás alapítási boom lezárulta elôtt) lelassult. A vontatott fejlôdésnek – a tudás-intenzív cégek alapításának nagy kockázatai miatt – fontos okai a vállalkozások kedvezôtlen hazai szabályozási feltételei, s az ennek eredményeként általában alacsony vállalkozási készség is (Borsi [2005], Szerb [2005]). Ennél is erôteljesebben fékezte azonban az elôrehaladást a törvényi tiltás.

13 Az 1980-as évek végének gondjairól lásd például Ray [1991] elemzését, napjaink problémáiról a Balogh [2002], illetve a Pakucs–Papanek [2002] vizsgálatot.

90


Az 1992.évi XXXIII. törvény 85. § alapján hozott 49/1993 (III. 26) sz. kormányhatározat (5) bekezdése megtiltotta az állami kutatóhelyek kutatóinak, hogy más kutatóintézményben vezetô állást töltsenek be. A 33/2000 (XII. 26.) sz. OM rendelet az egyetemei kutatóhelyeken dolgozók körére megismételte a tiltást. További rendelkezések megtiltották az állami tulajdonú kutatóhelyeknek, hogy szellemi tulajdonukat vállalkozásnak adják át. A vizsgálatunkat követôen – s részben eredményeink nyomán – a 2004 évi CXXXIV. törvény (XII. 20.) e kedvezôtlen elemeket eltörölte ugyan,14 az azóta eltelt idô nem elég azonban az új szabályozás hatásainak az értékeléséhez.

A megismert egyetemek országunkban a legnagyobbak közé tartoznak, így információik többé-kevésbé jellemzik a spin-offok terén a hazai felsôoktatásban kialakult, a következôkben vázolt helyzetet. A kutatóintézetek többsége szûk tudományterületen mûködött/mûködik, így nem kellôen reprezentálják ugyan a változatos hazai kutatószféra egészét, de a spin-offjaikra vonatkozó eredményeinket itt is jellemzôeknek tekinthetjük. Az „egyéb” anyaintézmények spin-off alapítási gyakorlatát gazdaságunkban kivételesnek véljük.

Mindazonáltal megállapíthattuk, hogy napjainkra a magyar anyaintézményeknek is változatos – bár a fejlett országokénál lényegesen szerényebb – köre alakult ki. A látókörünkbe került intézmények a 10. táblázatban foglaltak szerint csoportosíthatók.

Vizsgálati eredményeinkben világosan tükrözôdik a magyar kutatószféra egészének hagyományos elszigeteltsége. A kutatás kereteibe került egyetemek – amint ezt a 11. táblázat jelzi – elsôsorban oktató intézmények, ahol a (gyakorlati célú) kutatás gyakran háttérbe szorul. A kutatóintézetek jelentôs hányada viszont csak kutat, nem vesz részt az oktatásban. Mindkét szféra publikációorientált, alig törekszik a megszerzett

10. táblázat. A vizsgált anyaintézmények fô jellemzôi+

Egy tudományterületre koncentrált Diverzifikált profilú Összesen

Egyetem

Kutatóintézet

Egyéb

Összesen

1

3*

1**

5

3 4

1 4

1*** 2

5 10

+

A nemzetközi táblázatokban 5 intézmény adatait kaptuk meg, jelen táblázatban ismereteink alapján a másik 5 anyaintézmény adatait is megadtuk. *Kettô közülük már korábban megszûnt. **Tudás-hasznosító cég. ***Minisztérium. Forrás: Az INDICOM kutatás céljaira készült magyar interjúk és esettanulmányok

14 A törvény úgy rendelkezik, hogy minden állami kutatóhelyen rögzíteni kell a szellemi tulajdon kezelésének szabályait, a szellemi tulajdon vállalkozásba adható, s a kutatóhely kutatói egyaránt lehetnek spin-off cégek (rész)tulajdonosai, vezetôi vagy alkalmazottai.

91

SZEMLE

tudás értékesítésére.15 Az egyéb intézmények közt szereplô, a tudáshasznosítás (spin-offok alapítása) céljából nemrég alapított vállalkozás viszont üdítô kivétel, a fejlett nyugat-európai országokban elterjedt technológiatranszferintézményeknek talán az elsô hazai példája (amelyet a vizsgálat idôszakában egy másik egyetemen éppen megkísérelnek követni).

„anya” csak esetenként támogatta az alapítást – de arra is van példa, hogy nem is kapott tájékoztatást alkalmazottainak akciójáról. Az alapítást követôen az anyák, illetve a spin-offok kapcsolata többnyire informális, személyi kapcsolatokon alapul (sôt, egyes egyetemek esetében a spin-offban dolgozók megôrizhetik anyaintézménybeli pozícióikat is).

11. táblázat. Az anyaintézmények fontosnak mondott profiljai+ Oktatás Alapkutatás Alkalmazott kutatás Tesztelés, tanácsadás Szellemi tulajdon értékesítés

Egyetem 4 4 n. a. n. a. n. a.

Kutatóintézet* 2 2 2. n. a.

Egyéb 1 1 1

Összesen 4 6 n. a. n. a. n. a.

+

A nemzetközi táblázatokban 5 intézmény adatait kaptuk meg, jelen táblázatban - ismereteink alapján néhány további anyaintézmény adatait is megadtuk. *Két intézet megszûnt. Forrás: Az INDICOM kutatás céljaira készült magyar interjúk és esettanulmányok

A magyar „anyák” és cégeik közt kialakult kapcsolatok lazábbak, mint a fejlett országokban. A megismert spinoffok többségét az anyaintézet alkalmazottai munkahelyeik ösztönzése nélkül hozták létre, legtöbbször saját tudásuk üzleti hasznosítására. Az

A hazai spin-offok többsége – a magyar induló cégekhez hasonlóan – finanszírozási nehézségekkel küzd. Legtöbbször az alapítóktól, illetve a hasznosításban részt venni kívánó magánszemélyektôl és vállalatoktól kapták tôkéjüket. Üzleti angyaltól

12. táblázat. Az anyaintézmények kapcsolata spin-offjaikkal

A spin-offok száma Anyák száma, ahol a kapcsolat -szoros -laza vagy nincs -nincs információ Összesen

Egyetem

Kutatóintézet

Egyéb

Összesen

7****

4

3***

14

2 1 1* 4

1 1 2**

1 1 2

3 2 3 8**

* Az egyetem a vizsgálat idôpontjában hozott létre spin-offok alapítására hivatott intézményt, de ennek spin-offjai még nem voltak. ** Itt nem szerepeltetjük a két megszûnt kutatóintézetet. *** Egy spin-off a felmérés idôpontjában alakult, tevékenységérôl nem rendelkezünk adatokkal. **** Az egyik vizsgált egyetemen még csak a felmérés idôpontjában tervezték spin-off alapítását. Forrás: Az INDICOM kutatás céljaira készült magyar interjúk és esettanulmányok 15 Részletesebben lásd: Borsi–Papanek [2002].

92


nem, kockázatitôke-társaságtól egyetlen esetben kaptak – kiegészítô – tôkét (esetenként azonban állami vagy EU forrásokra is szert tettek). Ez a helyzet is eltér a fejlett tôkepiacokkal rendelkezô gazdaságok gyakorlatától. Erôfeszítéseink ellenére csak az anyaintézmények felénél kaptunk tájékoztatást szellemi tulajdonuk hasznosítási módjairól. Megszerzett ismereteink mégis megerôsítik azon információinkat, hogy állami kutatóhelyeink többségének – a magyar üzleti hagyományokkal egyezôen, de a nemzetközi gyakorlattól élesen eltérôen – nincs a tudás hasznosítási technikáit rögzítô stratégiája. Egyetemeink nem is törekszenek régiójuk tudásközpontjaivá válni, „ipari” kapcsolataik gyengék. A felhalmozott tudás piaci értékesítésével általában csak egy-két fô foglalkozik, a szellemi tulajdon partnerintézmények közti átadás-átvételének írásban rögzített szabályozása kivételes, s a kutatóhely ebbôl származó bevétele is igen szerény. Az anya a spin-offtól legtöbbször nem kap se tulajdoni, se profitrészesedést. Interjúadóink szerint a vizsgált magyar anyaintézmények többsége abban is különbözik a nemzetközi versenytár-

saktól, hogy érdemben nem támogatja se spin-offjai kutatásait, se ezek eredményeinek az értékesítését. A cégek elsôsorban alkalmazottaik személyes kapcsolatai révén kutatják fel a piaci lehetôségeket. Egyesek azonban – ambiciózus vezetôik révén – sikerrel hasznosítják anyaintézményeik kapcsolati tôkéjét is. Az elmondottak ellenére megállapíthattuk, hogy a vizsgált magyar spinoffok többsége is sikeresnek ítéli tevékenységét. A siker kritériumai azonban sajátosak. Egyeseknek valóban jelentôs forgalmuk is van, s elfogadható profitot is realizálnak. Gyakoribb azonban, hogy a spin-off igen szûk vevôi körnek, s csak kis összegben értékesít (itt a kedvezô megítélést az magyarázza, hogy a cég eredménye – bár szerény mértékben, de – kiegészíti alapítóinak máshol szerzett jövedelmét). Egyértelmû kudarcra is találtunk persze példákat. S úgy tûnik, az eredményességet elsôsorban – mint általában is – a spin-off vezetôk képességei határozzák meg. A vázolt tapasztalatok alapján kétségtelennek kell tehát ítélnünk, hogy a spinoffok a magyar állami K+F intézményeknél is lehetôvé tehetnék a felhalmozott

13. táblázat. A tudáshasznosítás szokásos módja az anyaintézményeknél Oktatás Publikáció Megrendelésre készülô kutatás Termelés, szolgáltatás Szabadalom, licencértékesítés Személyes kapcsolatok

Egyetem 4 4 n. a. n. a. n. a. 4***

Kutatóintézet* 2 2* 2* n. a. 2*

Egyéb 1 1** 1 n. a. 2

Összesen 4 7 n. a. n. a. n. a. 7*

* Itt nem szerepeltetjük a két megszûnt kutatóintézetet. **A minisztérium maga nem kutat, csupán kutatásokat rendel. *** Az egyik egyetem TTO intézményének a kutatás idôpontjában még nem volt spin-offja, de az intézménynél a tudás személyes átadása szokásos. Forrás: Az INDICOM kutatás céljaira készült magyar interjúk és esettanulmányok

93

SZEMLE

14. táblázat. A vizsgált spin-offok sikeressége Most alakuló cég Sikeresnek ítélt Szerény sikerûnek mondott Felszámolt Összesen

Egyetem 6 1 7

Kutatóintézet 4 4

Egyéb 1 1 1 3

Összesen 1 11 1 1 14

Forrás: Az INDICOM kutatás céljaira készült magyar interjúk és esettanulmányok

tudás jelenleginél szélesebb körû gyakorlati hasznosítását (értékesítését). Nyilvánvaló azonban, hogy kizárólag e cégek alapítása a magyar gazdaságban sem tenné lehetôvé a felzárkózást.

4. Következtetések A magyar gazdaság gyenge nemzetközi versenyképessége – egészében „kettôs”, illetve számos térségének „hármas” lemaradása – erôteljes fejlesztést tesz szükségessé. A megvalósítást az elmúlt másfél évtized valamennyi kormányprogramja elôirányozta, majd, a lassú elôrehaladás nyomán a 2004. évi CXXXIV., ún. innovációs törvény is elôírta. Vizsgálatunk azt igazolta, hogy a továbblépéshez a spin-off cégek is jelentôsen hozzájárulhatnak. A lehetôségek hasznosításához a következôket ítéljük szükségesnek: • Az állami kutatóhelyek sürgetô tennivalója szellemi tulajdon kezelési szabályzatuknak az innovációs törvényben is elôírt kimunkálása. • Gazdaságunkban kevés a kellô vállalkozási (ennek keretében szellemi tulajdon kezelési) ismeretekkel rendelkezô kutató. Mivel nincs innovációsmenedzser-képzés, ennek megszervezése is sürgetô feladat. De kívánatos lenne az innovatív vállalkozások alapítását vállaló kutatók-

nak – s az indulásnál segítséget nyújtó inkubátorházak menedzsmentet segítô szolgáltatásainak – a támogatása is. • Bár az új innovációs törvény felszámolta a spin-offok alapításának és mûködésének számos szabályozási gátját, a felsôoktatásban egyesek szerint még maradtak az elôrehaladást akadályozó rendelkezések. Ezek feltárása és megváltoztatása igen fontos lenne. • Ugyancsak fontos lenne, hogy támogassuk a spin-offok számára szükséges – esetenként nem jelentéktelen – tôkét szolgáltató piaci intézményrendszer (például az üzleti angyal hálózat, a kockázati tôke) fejlôdését. • Elengedhetetlen a túlzottan bürokratikus, a vállalkozási hajlandóságot kedvezôtlenül befolyásoló gazdálkodási szabályozás egyszerûsítése (deregulálása) is. Remélhetô, hogy Magyarország EU-tagsága a spin-offok tárgykörében is serkenteni fogja az Unió legjobb gyakorlatának átvételét. Ez segíthetné a magyar K+F szférának az Európai Kutatási Térségbe való beilleszkedését is. Az elôrehaladást jelentôsen gyorsíthatná azonban, ha a tennivalókat – egységes keretekbe illesztve – nemzeti fejlesztési stratégia is rögzítené.

94


Irodalom Balogh Tamás: Hol állunk Európában? Magyar Tudomány. 2002. 3. sz. Borsi Balázs: A vállalkozási környezet és a hazai versenyképesség. Európai Tükör, 2005. 11. szám Borsi B.–Dévai K.–Papanek G. (eds.): The RECORD Map. EC. (Sajtó alatt.) Borsi B.–Papanek G.: Egyetem-ipar kapcsolatok. A kutatóhelyek benchmarkingja Közép-Európában. Európai Tükör, 2002. 5. szám Buzás N.–Lengyel I. (szerk.): Ipari parkok fejlôdési lehetôségei: regionális gazdaságfejlesztés, innovációs folyamatok és klaszterek. JATEPress, Szeged. 2002. Chorev, S.: Success in Israeli high-tech start-ups. Technovation. 2005. Cresson, E.–Bangemann, M.: Green Paper on Innovation. EC Brussels. 1995. Dévai K.–Kerékgyártó Gy.–Papanek G.–Borsi B.: Az egyetemi K+F szerepe az innovációs folyamatokban (The Role of Academic R&D in Innovation). Oktatási Minisztérium. 2000. EC: Lisbon Presidency Conclusions. Lisbon. 2000. EC: Innovation Policy in Six Candidate Countries. Brussels. 2001. EC: European Innovation Scoreboard 2002, 2003, 2004. www.cordis.lu/scoreboard EC: Innovation Policy: Updating the Union’s Approach in the Context of the Lisbon Strategy. 2003. EC: Facing the Challenge. (Kok report). Luxembourg. 2004 (b) EUROSTAT: Regional GDP per capita in the EU25. News Release 2005. No. 13. www.epp.eurostat.cec.eu.int/2-25012005-eu-ap.pdf GKM (Gazdasági és Közlekedési Minisztérium): Gazdasági versenyképesség operatív program. Egyeztetési anyag. 2002. Hrubos Ildikó: A gazdálkodó egyetem. Új Mandátum. 2004. INDICOM project: Country specific reports. Gent. 2004. Kleinheincz Ferenc: Spin-off vállalkozások, avagy barátkozzunk egy új elnevezéssel (Spin-off firms, or getting to know the term). Ipari Szemle. 2002. No. 4. Kutlaèa, D.: University-industry Relations: a Key to a Successful NIS and a Mystery for Transition Economies. In: Borsi, B,–Papanek, G.–Papaionnou, T.: Industry Relationship for Accession States. BUTE. 2002. Lengyel Imre: Porter rombusz. A regionális gazdaságfejlesztési stratégiák alapmodellje. Tér és Társadalom. 2000. 4. sz. Lengyel I.–Rechnitzer J.: Regionális gazdaságtan. Dialógus-Campus. Pécs. 2004. Pakucs J.–Papanek G. (eds.): A magyar kis-közepes vállalatok innovációs képességének fejlesztése. MISZ. 2002. Összefoglaló: Innovációs esélyek és lehetôségek. Harvard Business Manager. 2003. május-június. Papanek Gábor: Az „európai paradoxon” a magyar K+F szférában. Fejlesztés és Finanszírozás. 2003. 4. sz. Papanek G.–Borsi B.: Tudásáramlás a magyar kutatóhelyek és vállalatok között (The Flow of Knowledge between Research Institutions and companies). In: Dévai K.

SZEMLE

95

(ed.): A tudásalapú gazdaság felé (Towards a knowledge-based Economy). Mûegyetemi Kiadó, Budapest. 2000. Porter, M.: The Competitive Advantage of Nations. Free Press. N. Y. 1990, Ray, G. F.: Innovation and Technology in Eastern Europe. NIESR. Report Series. 1991. No. 2. Szerb László (szerk.): Vállalkozásindítás, vállalkozói hajlandóság és a vállalkozási környezeti tényezôk alakulása Magyarországon a 2000-es évek elsô felében. Pécsi Tudományegyetem. 2005. Varga Attila: Knowledge Transfer from Universities and the Regional Economy: a Review of the Literature. In: A. Varga–L. Szerb: Innovation, Entrepreneurship, Regions and Economic Development. Pécsi Egyetem. 2002. 2004. évi CXXXIV. törvény a kutatás-fejlesztésrôl és a technológiai innovációról. Magyar Közlöny. 2004. 200. sz.

96


UNIÓS AKTUALITÁSOK GYÖRKÖS PÉTER

Az Európai Unió bôvítés után, közben és elôtt Mostanában az Európai Unió finoman szólva is nehéz helyzetben és meglehetôsen rossz hangulatban van. A kialakult helyzet okainak feltárására számos kísérlet történt és történik. Abban azonban az elemzôk többsége is egyetért, hogy a bôvítés furcsa és ellentmondásos módon befolyásolja az Unión belüli közhangulatot. Egyrészt a bôvítés egyértelmûen az európai integráció legnagyobb történelmi sikere. A néhány nagyformátumú politikus által létrehozott együttmûködés értékeit és normáit a kontinens egyre több és több országa vallja magáénak. Az alapítók által létrehozott közösségi jogrendet egyre több és több ország kívánja alkalmazni. Mindez pedig azt eredményezte és eredményezi, hogy az Európai Unió bôvítése a történelem legnagyobb béke- és gazdasági projektjévé nôtte ki magát. Mindezzel szemben fogalmazódik meg sokakban a kérdés, hogy a jelenlegi Uniónak van-e még bármiféle köze az eredeti koncepcióhoz? Azok, akik évtizedekig éltek és mûködtek az Unióban, ha most ránéznek, nehezen, vagy egyáltalán nem ismernek rá korábbi önmagukra.

Az Európai Unió bôvítése 2004. május 1. után sem került ki az Unió napirendjének forró dossziéi közül. Azzal ôszintén és kellô határozottsággal kell foglalkozni rövid, közép- és hosszú távon egyaránt. Az Európai Bizottság 2005. október végén és november elején közzétett éves jelentései és stratégiai dokumentumai kellô alapot adnak a kérdéskör áttekintésére.

1. Az Európai Unió ötödik bôvítésének lezárása Az 1999. decemberi helsinki döntéssel kijelölésre kerültek az ötödik bôvítés határai, amelyek tizenkét országot öleltek föl: a 2004. május 1-jén idôközben csatlakozott EU-tízeket, valamint Romániát és Bulgáriát. Ez a hullám tehát még két további feladatot jelent az Unió egésze számára. Egyrészt el kell jutni Románia és Bulgária csatlakozásáig, másrészt konszolidálni kell az Unió legnagyobb bôvítését. 1.1. Románia és Bulgária

2005. október 25-én az Európai Bizottság benyújtotta a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a Romániáról és Bulgáriáról szóló, éves, átfogó monitoring jelentést. Annak legfontosabb funkciója, hogy a csatlakozási tárgyalások lezárása és a csatlakozás idôpontja között elvégzendô feladatok végrehajtásáról adjon számot. E jelentést két szempontból övezte fokozott érdeklôdés. Egyrészt a tárgyalások lezárását követô egy év teljesítményét (vagy éppenséggel a teljesítmény elmaradását) mutató összkép miatt, illetve a kérdés okán, hogy a Bizottság javasolja-e a védzáradékok bármelyikének (elsôsorban a halasztó hatályú védzáradék) alkalmazását. A jelentés összességében abból indult ki, hogy az elmúlt egy évben Románia jelentôsen gyorsította felkészülését, míg Bulgária e téren lelassult, így a Bizottság

UNIÓS AKTUALITÁSOK

a két ország között nem jelzett kimutatható különbséget. A várakozásoknak megfelelôen a Bizottság még nem foglalt állást a halasztó hatályú védzáradék alkalmazásáról, megerôsítve, hogy ezt a kérdést a 2006. tavaszi (április-május) jelentésében kezeli. Új elem, hogy a Bizottság a halasztó hatályú védzáradék mellett nagyobb teret szentelt a három („hagyományos”) védzáradéknak, köztük a belsô piaci védzáradéknak. Jelezte ezzel összefüggésben azt a szándékát, hogy 2006 ôszén újabb monitoring jelentést készít, ami azt jelenti, hogy még 2007. január 1. elôtt – a Csatlakozási Szerzôdésnek megfelelôen – kezdeményezheti, és annak hatálybalépésének napjától alkalmazhatja a belsô piaci védzáradékot. A harmadik kiemelendô elem, hogy a korábbi ún. „piros lámpás” területek között visszaszorult a verseny, illetve a bel- és igazságügy egy része, viszont elôtérbe kerültek új elemek: a szellemi tulajdonjogok megsértése; a közösségi támogatások felhasználását biztosító intézményrendszer; az állat- és növényegészségügy; az élelmiszerbiztonság; a vágóhidak; a gépjármû felelôsségbiztosítás nagyfokú hiánya; a közbeszerzés. A Bizottság 2005. évi jelentése egyértelmûen köztes beszámoló. Ebbôl kiindulva a tényleges következtetések levonására alkalmas 2006-os jelentésekhez vezetô út részletes bemutatásra került. Eszerint a jelentés bemutatása után a Bizottság figyelmeztetô leveleket intézett a két tagjelölthöz. Egy sor helyszíni szemlét szerveztek és szerveznek („peer reviews”) a tagállamok bevonásával. A Bizottság 2006. március-áprilisban kétoldalú egyeztetôket tart a nyitott kérdésekrôl.

97 Mindezek alapján 2006. április-május folyamán a Bizottság benyújtja a Tanácsnak és az EP-nek azt a monitoring jelentést, amelyben kezdeményezheti a halasztó hatályú védzáradék alkalmazását. Ha a Tanács egy ilyen javaslatot megerôsít, a Bizottság haladéktalanul kezdeményezi a Csatlakozási Szerzôdés módosítását (kiemelten intézményi és költségvetési következmények), hogy e döntést a 2007-es közösségi költségvetés kidolgozása során kezelni lehessen. Függetlenül a 2006. tavaszi jelentés tartalmától, a Bizottság 2006 ôszén újabb átfogó monitoring jelentést készít, amely – szükség esetén – javaslatot tehet a „hagyományos” védzáradékok alkalmazására, vagy infringement (kötelezettségszegési) eljárások beindítására. A Bizottság külön felhívta a figyelmet arra, hogy ha csatlakozik is a két tagjelölt, nem kellô felkészültségük nem csak saját polgáraikat és gazdálkodóikat, de a tagállamokat is negatív módon érintheti, és e kedvezôtlen, határon átnyúló hatások kiküszöbölésére szolgálnak a tradicionális védzáradékok, kiemelten a belsô piaci védzáradék. Ez Magyarország számára azt jelentené, hogy a magyarromán határon fennmarad az áruk és gépjármûvek ellenôrzése (nem csak a személyellenôrzés). Kiemelésre került az is, hogy a három védzáradékon túlmenôen olyan eszközök is rendelkezésre állnak (kötelezettségszegési eljárás, pénzbüntetés), amelyek a csatlakozás napjától alkalmazhatók. A monitoring jelentés a 2005. szeptember végi állapot szerint készült. Bár néhány hiányosságot a politikai és gazdasági kritérium tekintetében is felsorolt, azokat alapvetôen teljesítettnek tekintette, ami alól lényegében csak a

98 korrupció kivétel. (A kisebbségi törvény elutasítása a jelentés benyújtását követôen történt.) Az acquis fejezeteit áttekintve, a fôbb tartalmi megállapításokat a Bizottság három kategóriába sorolta: kész; nagyobb erôfeszítéseket igényel; komoly aggodalomra okot adó. Alapvetôen kész: Bulgáriánál 16, Romániánál 14 fejezet esetében a Bizottság csak kisebb, várhatóan komolyabb nehézség nélkül pótolható hiányosságokat jelzett. Nagyobb erôfeszítéseket igénylô területek: mindkét ország esetében ide sorolta a halászatot, illetve a horizontális szabályozást, a szociálpolitikát, az alapok felhasználására szolgáló intézményrendszert, a pénzügyi ellenôrzést és a bel- és igazságügy egyes területeit (vízum, kábítószer, jogi együttmûködési mechanizmusok tagállamok között). Bulgária tekintetében felsorolta még a szakképesítések elismerését, az agrár külkereskedelmet, az energia- és a távközlési piac liberalizációját, a környezetvédelem terén az IPPC-irányelvet, a nukleáris biztonságot és a hulladékszabályozást, valamint a menekültügyet. Románia esetében a letelepedés (vállalatalapítás), a személyes adatok védelme, az állami támogatási szabályok alkalmazása, a piaci rendtartások, az audiovizuális szabályozás és a szervezett bûnözés elleni harc, illetve a környezetvédelem (adminisztratív kapacitások, IPPC, hulladékgazdálkodás és szennyvízkezelés) jelent sürgôs intézkedési területet. A Bizottság külön kifogásolta az adózási együttmûködéshez elengedhetetlen informatikai háttér hiányát, illetôleg azt, hogy a gépjármûvek igen jelentôs része nem rendelkezik kötelezô felelôsségbiz-


tosítással, ami megakadályozhatja, hogy az Unió külsô határán (értsd: magyarromán határ) megszûnjön a gépjármûvek ellenôrzése a csatlakozás napján. Komoly aggodalomra okot adó területek: a csatlakozási tárgyalások lezárása során konkrétan a verseny és a bel- és igazságügy, illetve általában a környezetvédelem került a „védzáradék gyanús” kategóriába. Ezek részben kikerültek, vagy kisebb súllyal jelentek meg, miközben több új elem került ebbe a besorolásba: • Mindkét tagjelölt: szellemi tulajdonjogok; KAP intézményrendszere (kifizetô ügynökség, IACS); állategészségügyi jogharmonizáció – állatnyilvántartás – harmadik országokból származó állatimport – TSE-szabályozás – élelmiszerbiztonság – vágóhidak – állat-egészségügyi ellenôrzés; külsô határellenôrzés (infrastruktúra és humánerôforrás hiánya); korrupció; strukturális és kohéziós alapok intézményrendszere. • Bulgária (a fentieken túl): tej- és borpiaci rendtartás; állati hulladék, élô állat és állati termék kereskedelme, állatjóléti szabályozás; szervezett bûnözés. • Románia (a fentieken túl): közbeszerzés; környezetvédelem (hiányzó adminisztratív kapacitások kétségessé teszik a közösségi jog alkalmazását, kiemelten az IPPC-területen, ami komoly határon átnyúló következményekkel járhat). 1.2. Az ötödik bôvítés konszolidációja

Kicsit talán furcsa túl sok szót ejteni a 2004. május 1-jei bôvítésrôl, hiszen az már történelem, mégpedig pozitív és

99


sikeres történelem. Mégis, akár az Unió általános helyzetének elemzésekor, akár az Unió elôtt álló kihívások áttekintésekor, akár pedig a további bôvítés boncolgatásakor óhatatlanul vissza kell kanyarodni a tízes bôvítéshez. Azt is le kell szögezni, hogy a visszakanyarodás motivációja az esetek többségében nem feltétlenül pozitív. Miért? Immár 20 hónapja annak, hogy tizenöt év erôfeszítései árán és egy, a vártnál hosszabb, de a féltnél talán rövidebb tárgyalási folyamat zárásaként tíz ország egyszerre csatlakozott az Európai Unióhoz. A taglétszám 60%-os növekedésétôl sokan intézményi káoszt vártak. A volt szocialista országok belépésétôl számosan azt várták, hogy komoly zavarok keletkeznek a belsô piac mûködésében. Egyik aggodalom sem vált valóra. Mi több, az új tagok nem hogy nem akadályozták az Unió mûködését, de a 2004 tavasza óta bekövetkezett negatív fejleményeknek sem az új tagországok voltak az okozói. Az Alkotmányszerzôdést két alapító tagállamban utasították el. A pénzügyi perspektíva átmeneti kudarcát okozó ötös vétón belül egy sem érkezett új tagállam részérôl. Az el-elakadó közösségi jogalkotás hátterében is egyértelmûen régóta gyökeret vert problémák húzódnak meg (REACH, munkaidô szervezés, szolgáltatások). Meg kell állapítani, hogy az ötödik bôvítés a magas fokú elôkészítettség ellenére mégis sokakban szolgál az Unió válságának indokaként, okaként, vagy legalábbis a negatív fejlemények egyik katalizátoraként. A régi tagállamok jelentôs részében nem, vagy csak felületesen készítették elô a tíz új tag csatlakozását. Az Unió abszorpciós képessége messze meghaladta a társadalmak és

egyes politikai elitek mentális befogadóképességét. Nem gondolom, hogy bármiféle kommunikációs stratégia érdemben tud változtatni a helyzeten. Mindaddig, amíg politikusok, médiaszereplôk számosan fenntartják a „Brüsszel hibás mindenért” argumentációs gyakorlatot, és a bajok okaként, a könnyebb ellenállás felé mozdulva, olyan külsô tényezôket sorolnak föl, mint például a globalizáció vagy a kontrollálatlan bôvítés, nem szabad túlságosan sokat várni a Bizottság kommunikációs erôfeszítéseitôl. Amíg az új tagállamokat sokan nem növekedési tartalékként, hanem támogatásra szoruló „éhes szájként” állítják be, addig nehéz mobilizáló módon érvelni a bôvítés jelentôsége mellett. Az új tagállamoknak, ezen belül Magyarországnak természetesen elemi érdeke, hogy ez a felfogás mielôbb a múlté legyen. A legtöbb, amit tehetnek, persze nem más, mint hogy normális tagállamként mûködnek. Ez az „átlagos” teljesítmény lehet a legjobb gyógyszer.

2. A bôvítés továbbvitele Az Európai Unió általános állapota és a jövôbeni fejlôdése körüli dilemmák ellenére és mellett is fontos, hogy a bôvítés folyamata ne álljon le. Ezért üdvözlendô, hogy a Bizottság, mandátumának eleget téve, részletes jelentést készített a tagjelöltekrôl és a potenciális tagjelöltekrôl, illetve vázolta a bôvítési stratégia jövôjét. Ezek középpontjában változatlanul a korábbi bôvítéseknél alkalmazott kritériumrendszer áll, és ennek fennmaradása alapvetô érdek mind az Unió, mind a tagjelöltek szempontjából. A bôvítés elô-

100 rehaladása fontos stratégiai cél és érdek, de ellentétes hatást válthat ki, ha az Európai Unió ezzel párhuzamosan nem tud elôrelépni a belsô döntések és reformok tekintetében, kiemelten a pénzügyi perspektíva elfogadása kapcsán. A csatlakozási kritériumok tekintetében minôségileg új elem nem került napirendre, de egyértelmû, hogy az 1993-as koppenhágai rendszer elemei közül folyamatosan és jelentôsen felértékelôdik és bôvül a politikai kritérium szerepe. Fontos annak hangsúlyozása is, hogy az acquis jelentôs mértékben bôvül, hiszen az integráció fejlôdik, mélyül, ezért a leendô tagjelölteknek a csatlakozás elôtt még nagyobb elvárásoknak kell megfelelniük. Tény, hogy a koppenhágai „negyedik” kritérium, azaz az EU befogadó képessége minden korábbinál nagyobb jelentôségre tesz szert. A Bizottság jelentése nem szól róla, de abból kiolvasható, hogy pénzügyi oldalról 2013-ig minimális bôvülés reális, másrészt intézményi oldalról Románia és Bulgária után jelenleg egyetlen további bôvítésnek sincsen meg a feltétele, hiszen a Nizzai Szerzôdés 27 tagig tartalmazza az intézményi rendelkezéseket, megoldásokat. A Bizottság a hármas szám bûvöletében kezeli a bôvítési stratégia jövôjét is. (Ezzel arra utalok, hogy az alig néhány hete elfogadott kommunikációs stratégia is a hármas számra épül: 3 D – democracy, dialogue, debate.) A 3 C magyarázata: consolidation, conditionality, communication. Az eddigi bôvítés eredményeinek konszolidálása tekintetében a legfontosabb elem, hogy a Bizottság elveti a csoportos („big bang”) bôvítés opcióját, ami különösen Horvátország szempontjából fon-


tos üzenet. Egyúttal egy ilyen stratégia felvetheti az idôben igen széttagolt nyugat-balkáni bôvítést, hiszen a 49. cikk szerinti eljárás betartása a nemzeti ratifikációk miatt nagyon széttördelheti a további bôvítés folyamatát, illetve késôbb egyes esetekben mégiscsak a csoportos opciót teheti szükségszerûvé. Minôségileg nem új elem a fair és szigorú kondicionalitás megerôsítése. Ez a további bôvítés kivitelezhetôségének és elfogadtatásának egyetlen lehetséges eszköze. Egyúttal azt is hangsúlyozni kell mind a tagállamok, mind a tagjelöltek felé, hogy a csatlakozási kritériumok teljesítésének folyamata a tagságot megelôzô idôszakban is mindkét fél számára elônyös. Ugyancsak pozitív, hogy a Bizottság felvázolja azokat a szakaszokat („road map”), amelyek a jelenlegi helyzettôl elvezethetnek a tagságig. Ez azért is fontos, mert minden érintettben tudatosítani kell: nincs olyan rész-szakasz, amely átugorható lenne. A bôvítés kapcsán is kiemelt cselekvési területként jelenik meg annak kommunikálása. Fontos elem, hogy a Bizottság a 2004. május 1-jei bôvítésre visszautalva is hangsúlyozza a kritériumok betartásának és a bôvítés megfelelô kommunikálásának jelentôségét. Ezzel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság megállapítását osztva, minden régi és új tagállamban tudatosítani kell, hogy a tíz tag felvétele megfelelô módon került elôkészítésre, a belsô piac és az Unió intézményei zavartalanul mûködnek. Ha vannak 2004-re visszanyúló kételyek és aggodalmak, akkor azok gyökerét elsôsorban egyes régi tagállamok kommunikációs gyengeségében, és nem a 2004-es bôvítés elôkészítettségében kell keresni.


2.1. A tárgyaló tagjelöltek — Horvátország és Törökország

Hosszú viták után 2005. október 3-án megkezdôdtek a csatlakozási tárgyalások e két tagjelölttel. Emlékeztetni lehet arra, hogy Törökország már 1999 decemberében, Helsinkiben megkapta a tagjelölti státust, de csak újabb és újabb politikai huzavona árán jutott el a tárgyalások megindításához. Horvátország esete sem volt egyszerû, hiszen a politikai kritériumok miatt sokan még azt sem zárták ki, hogy a tárgyaláskezdés tekintetében elmarad Törökország mögött. Most azonban a kérdés nyugvópontra jutott, a tárgyalások folyamatban vannak, az azok elôszobáját jelentô átvilágítás („screening”) már több fordulón túljutott. A politikai csaták helyett eljött a szívós, technikai részletekbe menô munka ideje. A feladat világos: le kell folytatni az átvilágítást, fokozatosan meg kell nyitni a fejezetek tárgyalását, de azok lezárása tekintetében bárminemû találgatás jelenleg még korai lenne. 2.2. Újabb tagjelölt? — Macedónia

Az Európai Bizottság támogatható, kiegyensúlyozott módon kezeli a macedón csatlakozási kérelmet. Elismeri az ország erôfeszítéseit, ezért javasolta a tagjelölti státus megadását. Egyúttal kimutatja, hogy Macedóniának még nagyon sok feladatot kell megoldania ahhoz, hogy vele a csatlakozás új szakasza, azaz a csatlakozási tárgyalás megkezdhetô legyen. A formális döntés azonban a tagállamok kezében van. 2.3. A potenciális tagjelöltek

A potenciális tagjelöltek körét a többi nyugat-balkáni ország alkotja. Az Euró-

101 pai Unió már 2000-ben felvázolta, majd 2003 júniusában, Thesszalonikiben stratégiai keretbe öntötte azt a koncepciót, miszerint a térségnek hosszú távon európai perspektívát kell adni. Miután azonban a térség államai a fejlôdés rendkívül széttagolt és eltérô szintjén állnak, egy addig nem ismert kategóriát vezettek be. A potenciális tagjelölt fogalma lényegében azt fejezi ki, hogy a térség államai egy napon az EU tagjaivá válhatnak, de az oda vezetô út hossza és jellege egyelôre nem vázolható fel pontosabban. Lényegében egy vízióról van szó, amelynek megvalósulása az egyes országok elôrehaladásának függvényében lesz pontosabban körvonalazható. Jelenleg a fô célkitûzés a stabilitási és társulási egyezmények (SAA) megkötése vagy végrehajtása. Horvátország és Macedónia már elôre tartanak. Zágráb átlépett a tárgyaló tagjelölt kategóriába, Macedónia pedig arra vár, hogy a Tanács hivatalosan is tagjelöltté minôsítse. Mindkettôjük esetében látni kell azonban, hogy a csatlakozási szerzôdés aláírásáig ezen országok és az Unió közti szerzôdéses kapcsolatok az SAA-n nyugszanak. Az SAA-tárgyalások lassan, de elôrehaladnak Albániával, és belátható idôn belül lezárhatók lesznek. SzerbiaMontenegró és Bosznia-Hercegovina hosszabb elôkészületek után kezdhette meg az SAA-tárgyalásokat, amelyek lezárása kedvezô esetben egy éven belül történhet meg. A nyugat-balkáni országok közeledése az Unióhoz azonban nem csak a felkészültség általános helyzete miatt igen bizonytalan. Az állami struktúrák vagy igen gyengék (pl. Bosznia), vagy jelentôsen átalakulhatnak (Montenegró, Koszovó).

102 Összegzés helyett azt lehet megállapítani, hogy az Európai Bizottság az általános rossz hangulat ellenére felvállalta a bôvítési folyamat elômozdítását. Nem indult el abba az irányba, hogy az ismert nehézségek miatt leállítsák, vagy legalábbis befagyasszák a bôvítést. A folytatás azonban egyelôre inkább csak vázlatosan rajzolódik ki. Románia és Bulgária csatlakozása nem, csupán annak pontos idôpontja kérdés. Ezzel lezárul az EU ötödik bôvítése. Hatodik bôvítésrôl pedig senki nem beszél. Azaz kompakt, „big bang” típusú bôvítéssel jelenleg senki nem számol. A 90-es évek közepén és második felében, amikor az EU nekivágott a „keleti” bôvítésnek, egyfajta „tranzit” bôvítés vette kezdetét. Egyértelmû volt,


hogy ha Magyarország beadja csatlakozási kérelmét, Románia követni fogja. Ugyanez vonatkozott Csehországra és Szlovákiára, vagy a balti államokra. 2005-re a helyzet megváltozott. A bôvítés gördülô jellege megszûnt. Törökország speciális eset, és ha tôle eltekintünk, akkor azt tapasztaljuk, hogy az elkövetkezô évtizedekben egy olyan „enklávé” típusú bôvítésre kell felkészülni, amely keretében fokozatosan, de rendkívül körültekintôen és lassan megvalósulhat a tagállamok által körülvett térség országainak integrációja. Ennél messzebb való kitekintésre az Unió jelenleg nem képes. Szükség lesz néhány év stabilizációra és konszolidációra ahhoz, hogy ennél tovább lehessen pontosítani a stratégiai tervezést.

103

ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

A „sok” is „kevés”: a környezetvédelem terén elért eredmények Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség 2005. november 29-én mutatta be az Európai Parlamentben „Az európai környezet – Helyzetkép és kitekintés 2005” címû jelentését (The European Environment – State and Outlook 2005), amely a harmadik, öt évre vonatkozó, környezeti helyzetet áttekintô kitekintés, immár 32 országra kiterjesztve. Az összkép – bár a jelentés diplomatikus – lehangoló és mélyen elgondolkodtató. Vajon ilyen világban akarunk élni? Vajon milyen világban fogunk élni? Vajon fogunk így élni? Milyen úton halad Európa, és milyen úton halad a világ a környezetvédelem területén? – tehetjük fel a kérdést a jelentést olvasva. A környezetvédelmi problémákról való elmélkedést nemcsak az Európai Környezetvédelmi Ügynökség jelentése teszi aktuálissá, de az is, hogy 2005. december elején ért véget Montrealban az ENSZ Klímaváltozási Konferenciája. A szerzôk tehát egy forró téma rövid áttekintésére vállalkoznak a következôkben. Az áttekintés középpontjában az Európai Környezetvédelmi Ügynökség rövid bemutatása, az ügynökség által készített jelentés fôbb következtetései, a Klímaváltozási Konferencia eredményei és a Kiotói Jegyzôkönyv ratifikálásának jelenlegi állapota, valamint az Európai Bizottság 2005. december 13-án közzétett Fenntartható Fejlôdési Stratégia felülvizsgálatáról szóló jelentése szerepelnek.

1 2 2 2 3

1. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség létrehozása, mûködése és céljai Az Európai Környezetvédelmi Ügynökséget (European Environmental Agency – EEA1) az 1990. május 7-én elfogadott 1210/90/EGK rendelettel hozták létre2, ám a rendelet csak 1993. október 30án, a szervezet székhelyének Koppenhágát jelölô állam- és kormányfôi megállapodás3 után lépett hatályba. Az EEA így 1994-ben kezdte meg munkáját a dán fôvárosban. Az 1210/90/EGK rendelet szerint az ügynökséget független szervként hozták létre, amelynek feladata a környezet védelme és a környezetvédelem fejlesztése a Közösséget megalapító szerzôdések céljaival összhangban, a fenntartható fejlôdés érdekében. Feladataként jelölték meg, hogy a Közösség és a tagállamok számára objektív, megbízható és összehasonlításra alkalmas adatokat szolgáltasson, amelyek elôsegítik a környezetvédelem fejlesztését, valamint a nyilvánosság minél megfelelôbb tájékoztatását is. Az ügynökség munkája a következô területeket fedi le: • levegôminôség; • vízminôség;

Az ügynökség honlapja: http://www.eea.eu.int Hivatalos Lap L 120, 1990. május 11., kétszer módosítva: 933/1999/EGK rendelet, hatálybalépés: 1999. május 5., Hivatalos Lap L 117, 1999. május 5. 164/2003EK rendelet, hatálybalépés: 2003. október 1., Hivatalos Lap L 245, 2003. szeptember 29. Hivatalos Lap C 323, 1993. november 11.

104 • a talaj, a növény- és az állatvilág állapota; • a földek felhasználása és a természeti források; • hulladékgazdálkodás; • zajszennyezés; • kémiai anyagok; • a parti szakaszok és a vízi környezet védelme. Az ügynökség célja tehát az, hogy a környezettel összefüggésben megbízható és független információt biztosítson mind a köznapi emberek, mind a környezetpolitika kidolgozásában, végrehajtásában részt vevôk számára. A szervezet olyan „ügyfeleknek” készít tanulmányokat, mint az Európai Parlament, a Tanács, a tagországok, vagy a Gazdasági és Szociális Bizottság, a Régiók Bizottsága, illetve az Európai Beruházási Bank. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökségnek jelenleg 31 tagja van: az EU 25 tagállama, továbbá Bulgária, Izland, Liechtenstein, Norvégia, Románia és Törökország, de várhatóan hamarosan Svájc is taggá válik.4 Az ügynökség által szolgáltatott adatok elsôdleges forrása az ugyancsak az 1210/90/EGK rendelettel létrehozott Eionet, azaz az Európai Környezeti Információs és Megfigyelô Hálózat (European environment information and observation network). A hálózatot az ügynökség felügyeli és fejleszti, a nemzeti összekötôk (national focal points, NFP-k) segítségével. A nemzeti összekötôk általában az adott ország környezetvédelmi ügynökségei vagy a tag-


országok környezetvédelmi minisztériumai. Az Eionet hálózata összesen mintegy 300 intézményt foglal magában. A nemzeti összekötôk feladata az információszolgáltatás, a tagországokban végzett megfigyelésekbôl és más tevékenységekbôl származó adatok összegyûjtése és azok eljuttatása az ügynökséghez, valamint a fordított irányú kommunikáció biztosítása, azaz az ügynökség által szolgáltatott információ eljuttatása a tagországokon belüli végfelhasználókhoz. Az adatgyûjtés, kezelés és -elemzés elôsegítése érdekében az ügynökség öt ún. európai témaközpontot (European topic centres, ETC) hozott létre5, melyek a következô témaköröket ölelik fel: • a víz; • a levegô és az éghajlatváltozás; • a biológiai sokféleség; • az erôforrás- és hulladékgazdálkodás; • a szárazföldi környezet. Az ügynökséget az igazgatótanács (ezen belül az elnökség), az ügyvezetô igazgató, valamint a tudományos bizottság közösen irányítja. Az igazgatótanács valamennyi tagország egy-egy képviselôjébôl és az Európai Parlament által kinevezett két tudományos szakértôbôl tevôdik össze. Feladata a többéves és az éves munkaprogram, valamint az éves jelentés jóváhagyása, az ügyvezetô igazgató kinevezése és a tudományos bizottság tagjainak kijelölése. Az ügyvezetô igazgató feladata az elôirányzott programok megvalósítása és az ügynökség napi irányítása. A tudományos bizottság (maxi-

4 A svájci tagság elôkészítése már megkezdôdött, folynak a tárgyalások, de már Albánia, BoszniaHercegovina, Horvátország, Macedónia és Szerbia és Montenegró is kérte felvételét. 5 Egyéb információs források például az Eurostat, az OECD, az UNEP, a FAO és a WHO.


mum 20 tudós részvételével) szaktanácsadással segíti az igazgatótanács és az ügyvezetô igazgató munkáját. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség évente átlagosan 31 millió eurós költségvetésbôl gazdálkodik, és kb. 150 fôt foglalkoztat.

2. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség jelentése Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség 2005. november 29-én mutatta be az Európai Parlamentben „Az európai környezet – Helyzetkép és kitekintés 2005” címû jelentését6 (The European Environment – State and Outlook 2005), amely a harmadik, öt évre vonatkozó, környezeti helyzetet áttekintô jelentés, immár 32 országra kiterjesztve. A jelentésbôl kitûnik: bár az elmúlt húsz évben számottevôen fejlôdött a környezetvédelem, mindez mégsem elég ahhoz, hogy fenntartható életet biztosítsunk a jövôre. Az ügynökség utolsó, 1999-es jelentése óta nagy változásokra került sor az Európai Unióban. A 15 tagúból 25 tagúvá vált Unió életében a globalizáció és a versenyképesség egyre fontosabb kérdéssé váltak, és ezek egyik metszeteként a környezetvédelem is mind nagyobb hangsúlyt kap. 6 6 6 6 6 6 6 6 6

105 „Az európai környezet – Helyzetkép és kitekintés 2005” címû jelentés öt éven át tartó munka eredménye, amely az éghajlatváltozás mellett több más területrôl is beszámol: így például a biológiai sokféleség, a tengeri ökoszisztémák, a szárazföldi és a vízi erôforrások, a levegôszennyezés és az egészség kérdéskörét vizsgálja. A dokumentum nemcsak az érintett területek sokfélesége miatt átfogó, hanem azért is, mert eddig példátlanul széles körre, összesen 31+1 országra terjed ki (az ügynökség 31 tagországára, valamint a hamarosan taggá váló Svájcra). Jacqueline McGlade, az Európai Környezetvédelmi Ügynökség ügyvezetô igazgatója a jelentés kapcsán elmondta: „Ha évtizedek telnek el hatékony fellépés nélkül, akkor a globális felmelegedés északon a jégtáblák elolvadását, délen pedig a sivatagok terjeszkedését fogja okozni. A kontinens népessége ennek nyomán kénytelen lesz egyre inkább a szárazföld közepére csoportosulni. Még ha az EU által kitûzött 2 fokos növekedésre korlátozzuk is a globális felmelegedést, olyan légköri körülmények között fogunk élni, amilyeneket az ember még soha nem tapasztalt. A kibocsátás mértékét radikálisabban kell csökkenteni.” Az ügyvezetô igazgató által mondottakat látszik alátámasztani az is, hogy a

Az ügynökség jelentésérôl bôvebben a következô internetes címeken tájékozódhatnak: A teljes jelentés: http://reports.eea.eu.int/state_of_environment_report_2005_1/ Összefoglalás: http://reports.eea.eu.int/state_of_environment_report_2005_1/en/soer_files/HU-summary.pdf Országelemzés: http://reports.eea.eu.int/state_of_environment_report_2005_1/en/soer_files/HU-countryprofile.pdf Értékelô táblázat: http://reports.eea.eu.int/state_of_environment_report_2005_1/en/soer_files/HU-scorecard.pdf

106 feljegyzések szerint a négy legmelegebb év 1998, 2002, 2003 és 2004 volt. 2003-ban az alpesi gleccserek 10 százaléka tûnt el, ami azt jelenti, hogy amenynyiben nem történik változás, 2050-re Svájc gleccsereinek háromnegyede elolvad. A jelenlegi állapot szerint Európában 5000 éve nem tapasztalt éghajlatváltozás megy végbe. Az elmúlt évszázad folyamán Európa átlaghômérséklete 0,95 ºC-kal emelkedett, ami 0,7 százalékkal meghaladja a 0,7 ºC-os globális átlagnövekedést, és a hômérséklet minden valószínûség szerint egyre csak emelkedik majd. Az EU, mindezt felismerve azt tûzte ki célul, hogy a globális hômérsékletemelkedést az iparosodás elôtti szintet 2 fokkal meghaladó szintre korlátozza. Rövid távon az EU jól áll a kiotói célok megvalósítása tekintetében (ez az uniós emisszió-kereskedelmi rendszernek és más intézkedéseknek – mint például az európai éghajlat-változási program – köszönhetô), de a 2020-ra megfogalmazott középtávú célokat (az üvegház hatású gázok kibocsátásának az 1990. évi szinthez képest 15–30 százalékos mérséklését) nagyon nehéz lesz elérnie. Jacqueline McGlade ügyvezetô igazgató azt is kijelentette: „A politikai döntéshozóknak elôrelátónak kell lenniük. A munka és a jövedelem adóztatásáról fokozatosan át kell állni arra, hogy a szennyezésre, valamint az anyagok és a föld nem elég hatékony felhasználására vetjük ki az adókat. A közlekedés, a lakhatás, az energia és a mezôgazdaság támogatásának módja tekintetében is reformokra van szükség. A fenntartható módszereket és a hatékony technológiákat ösztönzô támogatások kellenek. A szükséges ösztönzôk beépítésével az


ilyen reformok további befektetésekhez, még több innovációhoz és nagyobb versenyképességhez vezetnek. Bizonyos országokban és ágazatokban ezt már a gyakorlatban is láthattuk. Az elmúlt évtizedekben a benzinre Európában kivetett magas adók és a szigorú szabályozás olyan autókat eredményezett, amelyek az amerikai utakon közlekedôkhöz képest majdnem feleannyi üzemanyagot fogyasztanak. Olyan példákon keresztül ismerhettük meg a tétlenség árát, emberéletekben és a környezetet ért károkban kifejezve, mint a halállomány nagyságának zsugorodása, az azbeszt alkalmazása az épületekben, a savas esôk és a benzinben levô ólom. Ha hoszszú távon szeretnénk eredményeket elérni, kifizetôdôbb, ha most cselekszünk.” 2.1. A jelentés fôbb következtetései

Az európaiak megbecsülik a környezetet – derül ki a jelentésbôl. Az Eurobarometer adatai azt mutatják, hogy az emberek nagy része – több mint 70%-a – a döntéshozóktól azt várja, hogy a környezetvédelmi, a gazdasági és a szociálpolitikai kérdéseket ugyanakkora súllyal kezeljék. A környezetvédelmi szempontokat be kell emelni az olyan ágazatokba, mint a közlekedés, a mezôgazdaság vagy az energiaszektor, emellett pedig teret kell adni az egyéneknek és a vállalkozásoknak is, hogy mindinkább felléphessenek a környezetvédelem érdekében. Magánemberként a többség kész lenne arra, hogy bizonyos környezetvédelmi tevékenységeket folytasson, ám jobb tájékoztatást várnának el. Szívesen cselekednének akkor, ha ez nem kerülne pénzbe számukra, valamint


akkor, ha tudnák, hogy mások is így tesznek a környezetükben. A jelentés szerint a környezettel foglalkozó, az Európai Unió által eddig meghozott intézkedések, jogszabályok beváltották a hozzájuk fûzött reményeket. Ez azt jelenti, hogy a vizek és a levegô megtisztultak, az ózonréteget károsító anyagok egy részét sikerült kivonni, a hulladék újrahasznosítását pedig megduplázni; az autók kevésbé szennyezik a levegôt – a katalizátorok elterjedésének köszönhetôen, amelyek nélkül a kibocsátási érték tízszerese lenne a jelenleginek. A városi szennyvízkezelés lehetôvé leszi, hogy az ökoszisztémák egyes helyeken felépüljenek, és érdemes megjegyezni, hogy ma az Európai Unió területének 18 százalékát teszik ki, és az erdôk területe is növekszik némileg. Mindez azonban igen viszonylagos. Az intézkedések eredményességéhez tíz-húsz évre volt szükség, ami azt jelenti, hogy a mostani, sok tekintetben rossz helyzetet javítani célzó intézkedések is csak ilyen távon fejthetik majd ki hatásukat. Vajon nem túl késô ez? A jogszabályok és intézkedések sikerét a pozitív változások ellenére is nagyon sok minden veszélyezteti. A legnehezebb kérdés kétségkívül az éghajlatváltozás, amelynek hatásai kézzelfoghatóan mutatkoznak meg a mind szélsôségesebb idôjárásban, az olvadó sarki jégben és a regionálisan tapasztalható vízhiányokban. Emellett további veszélyt rejt magában a levegôszennyezés és a vegyi anyagok elégtelen szabályozása is,

107 amely kihat a környezet minden területére a termôföldektôl az emberi betegségeken keresztül az óceánok élôvilágáig. A probléma Európában valószínûleg a helytelen földhasználatban és az emberek életmódjában bekövetkezett változásokból ered. Ezek lassú folyamatok, és változtatni sem könnyû rajtuk. Érdekes megfigyelni viszont, hogy a környezetvédelem kérdései a fogyasztók magatartására, a fogyasztási kérdésekre tolódtak át, míg korábban sokkal inkább a gyártási folyamatok álltak a középpontban.7 A jelentés használja az ún. ökológiai lábnyom (ecological footprint) kifejezést.8 Az ökológiai lábnyom az a becsült földterület, amely az általunk elfogyasztott készletek megtermeléséhez és az általunk termelt hulladékok lekötéséhez szükséges. Ez az EU-25-ök esetében öt globális hektár, ami azt jelenti, hogy Európa ökológiai lábnyoma így nagyjából a fele az Amerikai Egyesült Államokénak, de így is több, mint Japáné (több ezenkívül Kínáénál, Brazíliáénál és Indiáénál is). Nem csupán a szám nagysága riasztó azonban, hanem az is, hogy a természeti erôforrások teljes felhasználása évente kb. 20 százalékkal több, mint a pótlás mértéke. Ezt a jelentés úgy fogalmazza meg, hogy Európa „a tôkét éli fel, nem a kamatokat”. A problémák megoldása azonban csak részben látszik kézenfekvônek: a megújuló energiaforrások használata egy lehet azon módszerek közül, amelyek jelentô-

7 A fogyasztási kérdések azért is kerülhettek elôtérbe, mert 1990 és 2002 között a vizsgált idõszak végén még 15 tagú Európai Unióhoz tartozó országokban a háztartási kiadások harmadával nôttek, és a 25 tagállamra vetítve ez a szám várhatóan akár meg is duplázódhat. 8 Ezt a kifejezést egyébként a WWF szintén 2005-ben közzétett „Europe 2005 – the ecological footprint” címû jelentése is használja, és Tony Long a WWF európai politikai irodájának vezetôje nyilatkozataiban üdvözölte azt, hogy az ökológiai lábnyom módszere egyre terjedôben van.

108 sen hozzájárulhatnak ahhoz, hogy bolygónk állapotát ne rontsuk tovább. Az európai népesség közel 75 százaléka városokban vagy elôvárosi területeken él. Az európai emberek egyre tovább élnek, és egyre többen élnek egyedül. Ebbôl az is következik, hogy mind nagyobb területet kell lakóterületnek felhasználni. 1990 és 2000 között Európa területébôl 800 000 hektárt, Luxemburg területének háromszorosát építették be (a városi terület 6 százalékkal nôtt). E tendencia folytatódása esetén a városi térségek mérete száz év alatt megkétszerezôdhet. A városi területek növekedése a környezô területek földés vízkészleteinek fokozottabb használatát is jelentik, ami a talajvíz folyamatait befolyásolhatja károsan. A jelentés tehát rámutat arra, hogy a környezet védelme érdekében foglalkozni kell a túlzott városiasodás problémájával. Az idegenforgalom gyorsan növekszik. Az emberek gyakrabban és nagyobb távolságokra utaznak manapság, aminek eredményeként a közlekedés hihetetlen iramban fejlôdik, ez pedig magával vonja az üvegházhatású gázok kibocsátásának növekedését is. Ez várhatóan a közeljövôben nem is fog megváltozni – a légi közlekedés igénybevétele 2030-ra várhatóan duplájára növekszik majd. Emellett a nem átgondolt turizmusfejlesztés a part menti területeken okozhat problémákat. Az éghajlatváltozás problémájával kapcsolatban a jelentés rámutat arra, hogy a folyamatból a mezôgazdaság ugyan egyes területeken hasznot is húzhat a hosszabb termelési idôszak miatt, azonban a szélsôséges idôjárási események, a vízhiány kockázatosabbá teszi a gazdálkodást. A tengervíz hômérséklete


emelkedik az éghajlatváltozás nyomán. A káros algavirágzások egyre gyakoribbak, és a tengeri élôvilág vándorlása is jelzi, hogy a hômérsékletváltozás befolyásolja az életterük megtartását. Ez a helyzet még kényesebb az olyan szárazföldi fajok esetében, amelyek az olvadások, a felmelegedés következtében elvesztik a teljes életterüket. A jelentés leírja, hogy egyre több háztartásban használnak egyre nagyobb számú villamos készüléket. A készenléti üzemmódba kapcsolt elektromos készülékek a háztartási villamosenergia-fogyasztás 3–13 százalékáért felelnek. Európa energiaigénye 2030-ra várhatóan közel 20 százalékkal fog növekedni. Az energiahatékonyság javításához szükséges költségcsökkentést célzó intézkedések alkalmazása nem elégséges. A megújuló energiaforrásokba, az energiahatékonyságba, valamint a hidrogénbe mint energiaforrásba történô beruházás Európa fosszilis tüzelôanyagtól való függôségét csökkenthetné középtávon, átmeneti technológiaként pedig a szénlekötés és tárolás szolgálhatna. A jelentés ennél a pontnál felhívja a figyelmet arra, hogy ugyan az alacsony széntartalmú energiaforrásokra történô átállás magasabb energiaszámlákat jelent majd, de a tétlenségnek is igen nagy ára van. Pénzben nehezen kifejezhetô a környezet és az emberek egészségének ára, ám ha mégis át tudnánk váltani, valószínûleg az derülne ki, hogy a Földnek sokkal többe kerül a jelenleg folytatott életmód, mint az, hogyha környezetkímélôbb technológiák felé fordulnánk. A környezetvédelemben elért eddigi eredményeknek köszönhetôen sok helyen megszûnt a szmog és csökkentek


a savas esôk. A talajszint közelében található ózon ugyanakkor káros, és a szenynyezô anyagok koncentrációja negatív hatással van az emberek egészségére: csökkenti a várható élettartamot, korai halált és különféle egészségkárosodásokat okozhat. Európa egy évben 200 millió munkanapot veszít a levegôszennyezéssel összefüggô betegségek miatt. Emellett a vegyi anyagok nagyarányú használata és az általuk valószínûsíthetôen okozott rákos megbetegedések is további kockázatot jelentenek. A vizekkel kapcsolatban a dokumentum kijelenti: fejlôdés csak nagyon lassan érhetô el, mivel a talajba került vegyi- és szennyezô anyagok tisztulása évtizedekig is eltarthat. Bár az Európai Unió több tekintetben is igyekszik jogszabályokkal biztosítani a vizek tisztaságát, az összkép azért sem kielégítô, mert például a tíz új tagállamban, az elôrejelzések szerint 2020-ig még 35 százalékkal nôni is fog a vizek minôségét befolyásoló mûtrágya használata. A biológiai sokféleség Európában csakúgy, mint az egész Földön, nagy érték, a biodiverzitás fenntartása azonban a jelenlegi életmódunk mellett egyre nehezebb feladattá válik. Ma már az ôshonos emlôsök 42 százaléka, a madarak 15 százaléka, az édesvízi halaknak pedig 52 százaléka veszélyeztetett. Az EU sikeres környezetvédelmi politikái az elmúlt 30 év során fôleg szabályozással és technológiai újításokkal foglalkoztak. A kihívás most inkább az, hogy a legkiterjedtebb szennyezési forrásokhoz leginkább hozzájáruló gazdasági ágazatokat kell a környezetvédelembe bevonni. A látható elôrelépéshez valószínûleg több évtizednyi munka szükséges, amiben nagyobb szerepet kell

109 kapnia az állampolgároknak, az egyéneknek is. Emellett szükség van a már említett ágazatok, így például a mezôgazdaság és az energiaipar érdekeltté tételére is. A gyártás, az energiaszállítás és a mezôgazdaság terén végrehajtandó ökológiai újítások használatának támogatása például elôsegíthetné az átmenetet a fenntarthatóbb gazdasági tevékenységek felé. Másrészt azonban az üvegházhatású gázok kibocsátása továbbra is nô, a szállítási igények (teher- és személyszállítás) felülmúlják azokat a javulásokat, amelyeket – technológiai fejlesztésekkel és szigorúbb szabályozással – az energiával összefüggô kibocsátások terén elértek. A közlekedés számos kihívás elé állít minket: a helyi problémáktól (várostervezés) egészen a globális kérdésekig (üvegházhatású gázok és éghajlatváltozás). A környezetvédelemben elért eddigi sikerek már bebizonyították, hogy érdemes hosszú távon gondolkodni (erre példa a benzin adójának emelése). Tanulmányok támasztják alá, hogy az energia területén hasonló megfontolások ugyanígy eredményre vezethetnének. Emellett az adóreform is hozzájárulhat a fenntarthatóbb környezet létrehozásához. Az olyan erôforrások helyett, mint a beruházás és a munkaerô, inkább a szennyezést és a rossz hatékonyságú használatot kellene megadóztatni, ami ilyen módon elôsegítené a környezetvédelmi költségek beépítését a szolgáltatások és a termékek árába. A jelentés szerint a politikai döntéshozóknak védelmi intézkedéseket kellene kidolgozniuk annak biztosítására is, hogy a környezetvédelmi adók ne legyenek szociálisan méltánytalanok. A társadalom szegényebb tagjai általánosságban

110 a jövedelmük nagyobb hányadát költik olyan alapvetô szükségletekre, mint az élelmiszer, a víz és az energia. A jelentés rámutat, hogy a villamos áram adói különösen a szegényeket sújtják, míg a közlekedési adók viszonylag kis mértékben érintik a szegényeket, akik kisebb hozzáféréssel rendelkeznek a magánközlekedéshez. (A szennyezési adók a társadalmi csoportokra gyakorolt hatásukat tekintve általában semlegesek.) A 6. környezetvédelmi cselekvési program alapján kidolgozás alatt álló hét tematikus stratégia a hosszú távú tervezést ösztönzi – jegyzi meg a jelentés –, az ágazati integrációs politikákkal és az Európai Unió fenntartható fejlôdés stratégiájával együtt. Az ökológiai hatékonyságból eredô nyereségek az európai gazdaság egészének versenyképességét erôsíthetik. A nagyobb energia- és erôforrás-termelékenység segítségével Európában részlegesen ellensúlyozni lehetne más, Ázsia és Dél-Amerika feltörekvô gazdaságai által élvezett versenyelônyöket is. Sajnos azonban, az Európai Unióban a környezetvédelem terén is komoly akadályai vannak a politikák hatékony végrehajtásának. Az ügynökség vizsgálataiból kiderül, hogy az intézményi szerkezet ugyanolyan fontos lehet, mint magának a politikának a megtervezése. Az elmúlt évtizedek során elért környezetvédelmi eredmények általános támogatása tükrözôdik az Eurobarometer felmérésében, ahogy azt már korábban említettük. A polgárok nagy része ráadásul többet is hajlandó lenne tenni a környezetvédelem érdekében. Ez a jelentés azt mutatja, hogy mind a kormányoknak, mind a polgároknak valóban többet kell tenniük annak érde-


kében, hogy a gazdasági fejlôdés összhangba kerüljön a Föld teherbíró képességével. Európa jó helyzetben van ahhoz, hogy egy intelligensebb, tisztább, versenyképesebb és biztonságosabb európai társadalom létrehozásával vezetô szerepet töltsön be e téren. 2.2. A jelentés Magyarországgal foglalkozó része

A jelentés minden országról ad összefoglalást. A Magyarországról szóló rész szerint az ország teljesítménye átlagosnak mondható, és bár környezeti tekintetben kevésbé hatékony, mint a régi tagállamok, több új tagállamnál jobban állunk. A savasodást okozó anyagok kibocsátása például elvált a gazdasági növekedéstôl, ami pozitív változás, viszont a hulladék keletkezése továbbra is követi a háztartási fogyasztás növekedését. A jelentés rámutat arra, hogy az országban szükség van a megújuló energiaforrásokkal kapcsolatos fejlesztésekre.

3. Nagyszabású konferencia Montrealban: sok hûhó? A károsanyag-kibocsátásra vonatkozóan az aláírók számára kötelezôen elérendô célokat kitûzô Kiotói Jegyzôkönyv 2005. februári hatálybalépése óta elôször került sor olyan nagyszabású nemzetközi konferenciára, mint amilyen a 2005. november 28. és december 9. között a kanadai városban megrendezett ENSZ Klímaváltozási Konferencia volt. Az ENSZ Éghajlatváltozásról szóló Keretegyezményének (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) égisze alatt több mint


150 ország képviselôjének részvételével zajlott esemény – hangzatos rövidítéssel élve – az angol szavak kezdôbetûibôl származó, úgynevezett „három I” elérését tûzte ki célul: ezek a Kiotói Jegyzôkönyv végrehajtása („implementing”), a jegyzôkönyv és a keretegyezmény javítása („improving”), valamint a jövô számára új lehetôségek, ötletek felkutatása („innovating”) voltak. A konferencia abból a szempontból mindenképpen történelminek volt tekinthetô, hogy a Kiotói Jegyzôkönyvben részes 157 fél elôször találkozott, míg az ENSZ Éghajlatváltozásról szóló Keretegyezményében részes 189 fél tizenegyedik alkalommal gyûlt össze (COP-11)9. A Kiotói Jegyzôkönyv aláírása óta ez volt a legnagyobb kormányközi konferencia, amely összesen közel tízezer érdeklôdô részvételével zajlott. Hála az EU 2005. január 1-jével elindított emisszió-kereskedelmi rendszerének, valamint a Kiotói Jegyzôkönyv nyomán a fenntartható fejlôdés szolgálatára, valamint az éghajlatváltozás elleni küzdelemre létrehozott két mechanizmusnak, a tiszta fejlesztési mechanizmusnak10 és az együttes végrehajtás11 mechanizmusának, a rendezvény a vállalkozói szféra számára is példátlanul vonzónak bizonyult. A konferencia eredményeinek számbavétele elôtt azonban érdemes röviden áttekinteni a Kiotói Jegyzôkönyv tartalmát és hatálybalépésének körülményeit.

111 3.1. A Kiotói Jegyzôkönyv ratifikációjának helyzete

A Kiotói Jegyzôkönyv aláírásakor 38 fejlett ipari ország a globális felmelegedést okozó hat gáz – a szén-dioxid, a metán, a dinitrogén-oxid, a fluorozott szénhidrogének, a perfluor-karbonok és a kén-hexafluorid – kibocsátásának csökkentésére vállalt kötelezettséget a 2008 és 2012 közötti idôszakra, az 1990-hez mért szinthez képest átlagosan 5,2%-os mértékben12. A Kiotói Jegyzôkönyvet 1998. március 16-án nyitották meg aláírásra az ENSZ New York-i székhelyén. A nemzetközi szerzôdés hatálybalépéséhez több együttes feltételnek kellett teljesülnie: egyrészt az ENSZ Éghajlatváltozásról szóló Keretegyezménye legalább 55 részes felének ratifikálnia kellett, másrészt ezen országok között kellett azon iparosodott országoknak lenniük, amelyek az 1990-es széndioxid-kibocsátás legalább 55%-áért felelôsek. Tekintettel arra, hogy az Orosz Föderáció 2004. november 18-án letétbe helyezte a ratifikációs okmányokat, a Kiotói Jegyzôkönyv kilencven nappal a feltételek teljesülését követôen, 2005. február 16-án lépett hatályba. A 2005. november közepi hivatalos statisztikák szerint a Jegyzôkönyvet összesen 157 állam vagy regionális gazdasági integrációs szervezet ratifikálta, csatlakozott hozzá vagy hagyta jóvá. Ezzel a jegyzôkönyvben részes felek a világ károsanyag-kibocsátásnak 61,6%-át adták13. A

09 Forrás: Montreal climate conference begins with calls for action, Montreal, 28 November 2005, az UNFCCC sajtóközleménye. 10 Clean Development Mechanism (CDM) 11 Joint implementation (JI) 12 A Kiotói Jegyzôkönyv és az EU emisszió-kereskedelmi rendszerének hátterérôl lásd részletesebben: Balázs Katalin–Szalóki Katalin: Felhôk fölött az ég, Európai Tükör, 2005. X. évf. 3. szám, március, 102–118. o. 13 Forrás: Az UNFCCC honlapja: http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php

112 Kiotói Jegyzôkönyv hiányosságai kapcsán azonban sokan felhívják a figyelmet, hogy az iparilag fejlett országok közül olyan államok nincsenek az aláírók között, mint a ratifikációt a Bush-adminisztráció és az amerikai szenátus ellenállása miatt megtagadó Egyesült Államok, vagy Ausztrália, valamint a fejlôdô, és ezért egyre nagyobb széndioxid-kibocsátást regisztráló Kína, India vagy Brazília. A különbség azonban ezen országok között abban rejlik, hogy míg a globális felmelegedés elleni nemzetközi összefogás jegyében a legtöbb állam konstruktív hozzáállásról tesz tanúbizonyságot, addig az Egyesült Államok kategorikusan elutasít minden, az éghajlatváltozás elleni küzdelem jegyében kötelezô célokat kitûzô nemzetközi szerzôdést. A montreali konferenciára érkezô amerikai delegáció tárgyalási mandátuma sem tért el ettôl, ám a világ egyik legnagyobb károsanyag-kibocsátója hozzáállásában a konferencia végére mégis változás volt érzékelhetô – kötelezô célok elérését ugyan most sem vállalta az Egyesült Államok, ám az ENSZ Éghajlatváltozásról szóló Keretegyezményében részes ország hajlandóságot mutatott a tárgyalások megindítására, önkéntes alapon. Emellett azt is kinyilvánították, hogy az éghajlatváltozás problémáját nem mindenki számára egységes megközelítésben kell megoldani, hanem el kell fogadni a különbözô véleményeket. A Kiotói Jegyzôkönyv csupán 2012-ig „rendezi” az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentésére vonatkozó elképzeléseket, így szükség van az azt követô idôszak emissziós célrendszerének kialakítására.


3.2. A konferencia eredményei

A montreali konferencia számos eredményt ért el, amelyek a következô pontokban foglalhatók össze: • A 2001 novemberében kötött Marakesi Megállapodás, a Kiotói Jegyzôkönyv „szabálygyûjteményének” formális elfogadása. A megállapodás értelmében létrejön az együttes végrehajtás mechanizmus (JI) felügyelô bizottsága14. A JI a Kiotói Jegyzôkönyv olyan eszközrendszere, amely lehetôvé teszi a fejlett országok számára, hogy más fejlett országban – különösen a felzárkózó kelet- és közép-európai államokban – károsanyag-kibocsátást csökkentô beruházást hajtsanak végre, és ezáltal újabb emissziós kvótákhoz jussanak. Ezen kívül teljesen kidolgozásra került a tiszta fejlesztési mechanizmus (CDM), amelynek segítségével az ipari országok azáltal nyerhetnek újabb emissziós kvótákat, hogy a fenntartható fejlôdést szolgáló beruházásokat eszközölnek a fejlôdô országokban. Montrealban a fejlett országok vállalták, hogy a CDM finanszírozására 2006–2007-ben 13 millió dollárt különítenek el15. • A Kiotói Jegyzôkönyvben foglalt vállalások megfelelôségi mechanizmusának kidolgozása és elindítása. A részes államok ennek kapcsán számos, a mindennapi tevékenységet segítô intézkedést, pontosítást fogadtak el, az országok emissziós arányainak kiszámításától az adat-

14 Forrás: Montreal climate conference adopts ’rule book’ of the Kyoto Protocol, Montreal, 30 November 2005, az UNFCCC sajtóközleménye. 15 Forrás: United Nations Climate Change Conference agrees on future critical steps to tackle climate chnage, Montreal, 10 December 2005, az UNFCCC sajtóközleménye.


bázisok felállításának iránymutatásain keresztül azon szabályok kidolgozásáig, hogy hogyan mérjék a mezôgazdasági földek és erdôk széndioxid-abszorpcióját. • A Buenos Aires-i Akcióterv megvalósulásának feltérképezése, egy ötéves akcióterv elfogadása az éghajlatváltozás hatásaira való reagálás módozatainak kidolgozására. Ennek keretében a konferencián egyetértés született arról is, hogy a következô egy év során megvizsgálják az ehhez kapcsolódó, ún. alkalmazkodási alap mûködésének és menedzselésének lehetôségét. Az alap a fejlôdô országokat kívánja segíteni. • A 2012 utáni idôszakra vonatkozó célkitûzések meghatározásához vezetô egyeztetési mechanizmus elindítása. A kibocsátási értékek kidolgozására külön munkacsoport jön létre, amely 2006. májusban kezdi meg munkáját. 3.3. A kezdet vége — nyilatkozatok Montrealról

A konferencia – a több mint 40 két- vagy többoldalú megállapodás elfogadása kapcsán – sokak szerint mérföldkô volt az éghajlatváltozást okozó károsanyag-kibocsátás elleni küzdelemben. A kritikus hangok azonban emlékeztettek az Egyesült Államok szerepére, illetve a konferencia során tanúsított, sokszor nem túlzottan kooperatív magatartására. A negatív vélemények persze nem véletlenek, lévén, hogy az 1997-ben született Kiotói Jegyzôkönyv aláírását az Egyesült

113 Államok már 2001-ben elutasította – nem ismerve el a dokumentumban lefektetett kötelezô célok szükségességét, mint a károsanyag-kibocsátás csökkentésének legmegfelelôbb globális megoldását. Sokak szerint a világ globális felmelegedést okozó mérgezôgáz-emissziójának negyedét adó tengerentúli ország részvétele nélkül eleve megkérdôjelezhetôk az éghajlatváltozás elleni küzdelem eddigi eredményei. Tény, hogy a montreali esemény idején is több amerikai kormányzati tisztviselôtôl elhangzott, hogy az Egyesült Államok más megközelítésben kezelné a problémát: többet költene az üvegházhatást kiváltó gázok termelésének mérséklését lehetôvé tevô technológiákra, semmint hogy kötelezô célokat határozzanak meg. Az USA álláspontjának lényege az önkéntesség, és a megközelítéshez még azt is hozzá szokták tenni, hogy a nemzetközi szerzôdésbôl eredô kötelezô célok csökkentenék az amerikai vállalati szféra versenyképességét. Hála azonban egyrészt a nemzetközi nyomásnak, illetve a belsô tiltakozásnak – a konferencia idején 24 szenátor írt levelet George W. Bush elnöknek, emlékeztetve, hogy az USA-nak konstruktívan, és nem a nemzetközi megegyezést gátolva kell hozzáállnia a konferenciához –, az amerikai tárgyalási stratégiában enyhülés volt tapasztalható. Ennek folyománya, hogy enyhébb formában, vagyis a jogi kötôerôvel bíró kötelezettségvállalások céljának kifejezett hangoztatása nélkül, az USA is résztvevôje lesz a 2012 utáni idôszakra vonatkozó rendszert kidolgozó, 2006-ban induló egyeztetéseknek. Az Egyesült Államok az utolsó pillanatban, december 10én, szombaton adta ehhez beleegyezését16.

16 U.S. Isolated by Stance on Global Warming, a New York Times internetes kiadása, 2005. december 12., http://www.nytimes.com , US stays out of post-Kyoto global climate deal, EUobserver, 2005. december 12., http://www.euobserver.com

114 Az USA szerepe ellenére a legtöbben nagy sikerként értékelték az eseményt. Stéphane Dion, a konferenciát elnöklô kanadai környezetvédelmi miniszter úgy nyilatkozott: a jövôrôl való gondolkodás nemcsak elkezdôdött, hanem konkrét lépések is történtek a keretegyezmény és a jegyzôkönyv megvalósítása felé. A „három I” célkitûzést a konferencia megvalósította, hiszen a Marakesi Megállapodás a Kiotói Jegyzôkönyv végrehajtását, a CDM gyakorlati megvalósítása és források biztosítása a jegyzôkönyv és a keretegyezmény javítását, míg a közös párbeszéd, a munkacsoport felállítása a jövô számára új lehetôségek, ötletek felkutatását szolgálják. Richard Kinley, az ENSZ éghajlat-változási titkárságának vezetôje egyenesen úgy fogalmazott, hogy soha még ilyen termékeny konferenciára nem került sor az éghajlatváltozás témájában. Stavros Dimas, az Európai Bizottság környezetvédelmi biztosa hangsúlyozta, hogy az EUnak vezetô szerepet kell játszania a 2012 utáni károsanyag-kibocsátási célok meghatározásában és teljesítésében. A biztos megerôsítette, hogy folytatódik a fejlett technológiák kutatása, valamint az alacsony emissziós termelési módszerek fejlôdô országokba történô transzferje. „Ez csak a kezdet vége” – zárta sajtóközleményét Stavros Dimas. Margaret Beckett, az EU delegációját az akkor hivatalban lévô brit elnökség részérôl vezetô környezetvédelmi miniszter is üdvözölte azt a tényt, hogy a jövôben az Egyesült Államok, India és Kína bevonásával indulhat meg a közös gondolkodás az éghajlatváltozás elleni küz-


delemrôl. A miniszter az elmúlt idôszak fontos lépései kapcsán emlékeztetett a 2004. évi Buenos Aires-i konferencia eredményeire, valamint a nem csupán az Unió elnökségét, hanem a legfejlettebb országokat tömörítô G8-ak elnökségét is betöltô Nagy-Britannia által 2005 nyarán, Gleneagles-ben megtartott csúcstalálkozón elfogadott akciótervre. Az Egyesült Államok részérôl Paula Dobriansky, a globális ügyekért felelôs miniszter helyettese a konferencián többször hangsúlyozta: az éghajlatváltozás elleni küzdelemben úgy lehet a legjobban elôrelépni, ha tekintetbe vesszük, hogy többféle megközelítés létezik, és egyetlen elképzelés nem húzható rá minden országra. A konferencián megjelent értékeket, a glóbusz megóvását, az üvegházhatást okozó gázok emissziójának mérséklését elsôdlegesen zászlajukra tûzô szervezetek is elismerték a montreali konferencia sikerét. Bill Hare, a Greenpeace nemzetközi éghajlati politikai tanácsadója úgy nyilatkozott17, hogy a konferencián született döntések megteremtették a hosszú távú cselekvés lehetôségét. Jennifer Morgan, a WWF nemzetközi természetvédelmi szervezet globális éghajlatváltozásért felelôs programigazgatója szerint a Föld az igazi nyertese a konferenciának, amelyen az amerikai adminisztráció és Oroszország részérôl a globális felmelegedés lassítása érdekében tapasztalható nyomás ellenére sikerült elôrelépni18. A kezdet tehát lezárult, és az is igaz, hogy a Kiotói Jegyzôkönyv az egyetlen

17 Kyoto Protocol stronger after Montreal meeting, World at last taking threat seriously, despite Bush, 2005. december 10., sajtóközlemény a Greenpeace honlapján, http://www.greenpeace.org 18 Climate Chnage – World warms to new climate talks, 2005. december 10., sajtóközlemény a WWF honlapján: http://www.panda.org


olyan nemzetközi jogi dokumentum, amely globális szerepvállalást kötelezô érvénnyel ír elô, ám a teljes kép megértéséhez tekintettel kell lenni egyfelôl az Egyesült Államok és más fejlôdô országok törekvéseire, másfelôl azokra a véleményekre, hogy még az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére vállalt százalékok teljesítése esetén sem oldódik meg az éghajlatváltozás problémája. Az USA a Kiotói Jegyzôkönyvvel szembeni alternatívaként éppen 2005 nyarán indította útjára az ázsiai és a csendes-óceáni térség országai számára kínált, „Partnerség a tiszta fejlesztésért” kezdeményezését, amelyhez meg kívánja nyerni a Kiotói Jegyzôkönyvben ugyancsak nem részes Kína támogatását. Az éghajlatváltozás jelentette kihívásokra tehát a nemzetközi rendszer szereplôi tágabb kontextusban, politikai és gazdasági erejük számbavételével reagálnak, és nem csupán a kibocsátási értékek adta következtetéseket veszik figyelembe. Ebbôl a szempontból is érdekes, hogy hol áll a folyamatban a sokat hangoztatott elvek szerint a nemzetközi porondon egyéb kérdésekben is egységes hanggal fellépni kívánó Európai Unió.

4. Fenntartható fejlôdési stratégia: az Unió szerepvállalásának fejleményei Annak ellenére, hogy az EU vezetô szerepet kíván játszani az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának mérséklésében, illetve hogy a statisztikák szerint

115 1990–2000-ben az európai integráció országai értek el fejlôdést ebben a tekintetben, az ezredfordulót követô évek adatai szerint ismét romlás volt tapasztalható. Különösen igaz ez a 2004. évi bôvítés elôtti Európai Unió országaira (EU-15), amelyek még növelték is károsanyag-kibocsátásukat. A tíz újonnan csatlakozott tagország a nagy környezetszennyezô ipari blokkok felszámolásával némileg jobb adatokkal büszkélkedhet 1990 óta. Ugyan az EU Környezetvédelmi Ügynökségének jelentése rövid távon optimista képet fest a kiotói célok elérésének, sôt túlszárnyalásának lehetôségérôl, az ENSZ 2005. novemberi jelentése az üvegházhatású gázok emissziójával kapcsolatban mintha más számokkal kalkulálna. A világszervezet szerint az 1990–2003 közötti idôszakban az EU csupán 1,4 százalékkal csökkentette a kibocsátást, ami messze elmarad a 2012-re elérni kívánt 8 százalékos céltól. Ezt támasztja alá a fenntartható fejlôdési stratégia felülvizsgálata kapcsán 2005. december közepén kiadott európai bizottsági közlemény is19. „Az EU a stratégia révén a kormányok, az üzleti, valamint a civil szféra számára kíván iránymutatásként és húzóerôként szolgálni, hogy az utánunk jövô generációk tisztább környezetben és nagyobb jólétben élhessenek a világ Európán kívüli részén is” – ezekkel a szavakkal méltatta José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke az egyebek mellett az éghajlatváltozás és az energiafelhasználás hatékonyságának növelésére konkrét akciókat javasló közlemény megjelené-

19 Sustainable Development Strategy: Commission presents new platform for action, az Európai Bizottság sajtóközleménye, száma: IP/05/1582, 2005. december 13.

116 sét. A „szép célok” elérésének lehetôségérôl azonban a statisztikák mást mutatnak: a közlemény melléklete szerint 2000–2003-ban az EU-15-ben, vagyis az EU átlagosan iparilag fejlettebb országaiban, az üvegházhatású gázok kibocsátása évente átlagban 0,3 százalékkal emelkedett20. Ahhoz, hogy az EU elérje a Kiotó Jegyzôkönyvben 2008–2012-re vállalt 8 százalékos mérséklést, „normális” mérséklési pályát feltételezve évente 0,6 százalékkal esnie kellett volna a kibocsátásnak. A kibocsátás-csökkenés lehetôségét jelezheti a megújuló energiák felhasználásának aránya az energia-


szerkezetben, azonban ebben a tekintetben ugyancsak nem túl meggyôzô az EU teljesítménye. Ugyan nem hagyható figyelmen kívül az EU-10-ek kevésbé elôremutató energiaszerkezeti sajátosságainak ténye, és így a statisztikákat is óvatosan kell kezelni, meglepô tény, hogy minden nyilatkozat és az uniós intézmények tevékenysége21 ellenére a valóságban 2000–2003-ban az EU-25ökben a megújuló energiaforrásokból származó energia aránya 13,7 százalékról 12,7 százalékra esett vissza22. SZALÓKI KATALIN—KOVÁCS KRISZTIÁN

20 A kiotói, 1990-es bázishoz képest az EU-25 üvegházhatást kiváltó gázkibocsátása az 1995-ben mért 92,1 százalékról 2000-re 90,5 százalékra csökkent, ám 2003-ra is 92 százalékra emelkedett. 21 Az Európai Parlament P6_TA-PROV(2005)0433 számon 2005. november 16-án állásfoglalást fogadott el az Európai Bizottságnak „Nyerjük meg a csatát a globális éghajlatváltozás ellen” címû közleményérôl [száma: 2005/2049(INI)]. Az EP-ben a svéd néppárti Anders Wijkman raportôr által készített jelentés legfôbb eleme az volt, hogy az üvegházhatású gázok kibocsátását 2020-ig harminc százalékkal, 2050-re pedig 60-80 százalékkal csökkentsék. 22 Forrás: sajtóközlemény: IP/05/1582, Eurostat.

117

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Tudásbefektetés a fejlett és a fejlôdô gazdaságokban A tudás létrehozása és terjesztése egyre inkább nemzetközivé vált, elsôsorban az információs és kommunikációs technológiák (IKT) alkalmazásának köszönhetôen. Az ezredfordulót követôen a fejlôdés eltérô ütemû a különbözô szintekrôl indult három nagy gazdasági régióban – az Európai Unióban, Japánban és az USA-ban –, ugyanakkor egyre hangsúlyosabb szerepet játszik néhány más OECD-n kívül ország, fôképp Kína. A szoftverekre fordított kiadások, az üzleti szektor részvétele a K+F szektorban, a koordinált kutatási és fejlesztési tevékenység, valamint a fejlôdô országok iránti nyitottság a K+F intenzitás növekedésének kulcstényezôi közé tartoznak. Az Európai Unió lisszaboni stratégiája 2000 márciusában célul tûzte ki, hogy az EU 2010-re a világ legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává fejlôdjön. 2003ban a tagállamok vezetôi megegyeztek a K+F ráfordítások erôteljes növelésérôl, és arról, hogy a kutatási és fejlesztési kiadások a GDP százalékában 2010-re érjék el a 3%-ot. Az Európai Unió már eddig is nagy erôfeszítéseket tett, elsôsorban a különbözô kutatási kezdeményezések összhangba hozásáért, a nyitottság növeléséért, valamint a keletközép-európai országok K+F tevékenységének szinten tartásáért. A 2002– 2006 közötti idôszak hatodik keretterve a kutatás-fejlesztésben elsôsorban a pár-

huzamos tevékenységek kiküszöbölését és az EU lehetôségeinek maximalizálását tekinti elsôdlegesnek. A hatodik keretterv fontos célkitûzései: az erôforrások további koncentrációja, az USA-ba irányuló elvándorlás visszafordítása, a fiatal kutatók, a nemzetközi kutatócsoportok és a nôk karrierjének támogatása. Mind a magán, mind a közszféra erôfeszítéseire szükség van a K+F intenzitás növeléséhez. Az Európai Fejlesztési Bank, az Európai Fejlesztési Alap mellett az üzleti szféra erôteljes részvétele is fontos eszköz. Ezen túl a tagállamok adókedvezményekkel és más ösztönzôkkel is serkenthetik a cégek K+F tevékenységét. A legfrissebb nemzetközi összehasonlító adatok szerint a kutatás és fejlesztés ráfordításai a fejlett gazdaságokban 2000 és 2003 között folyamatosan emelkedtek, ám az egyes régiókban eltért a növekedés üteme.1 Az USA 2003-ban 285 milliárd USA-dollárt költött e területre, az Európai Unió 211 milliárdot, míg Japán 114 milliárd USAdollárt (vásárlóerô-paritáson számítva). Az Európai Unióban a kutatási és fejlesztési ráfordítások GDP-arányos mutatója alacsonyabb, mint a másik két nagy OECD-régióban, annak ellenére, hogy 1995 és 2003 között reálértéken az éves átlagos növekedés az Unióban gyorsabb (3,3%) volt, mint az USA-ban és Japánban (2,7%). E régiókban a GDP

1 Az adatok forrása: OECD Science, Technology and Industry: Scoreboard 2005, OECD 2005. www.oecd.org; Eurostat.

118


legnagyobb hányadát, 4%-át továbbra is Svédország fekteti be, ám Finnország, Japán és Izland is 3% fölötti arányban költ kutatásra és fejlesztésre. A világon a kutatásban-fejlesztésben egyre jelentôsebb súlyt képvisel Kína és néhány más, OECD-n kívüli ország. A világon Izrael fordítja a GDP legjelentôsebb hányadát K+F-re, 4,9%-ot, de a fejlett gazdaságok befektetéseit szorosan közelíti Tajvan (2,5%) és Szingapúr (2,1%) is. A kínai K+F kiadások dinamikus bôvülése a kilencvenes évek második felétôl a kutatói fizetések ugrásszerû növekedésének köszönhetô, míg a lakosságarányos kutatói létszám elmarad a hasonló GDP-arányos K+F ráfordítást, és szintén számottevô növekedést mutató Oroszországétól. A fejlett gazdaságokban és Oroszországban a K+F tevékenységet túlnyomórészt a vállalkozási szektor végzi, míg a kevésbé fejlett országokban jelentôsebb az állam és a felsôoktatás szerepe.

sôoktatásban és a szoftvertermékekben eszközölt befektetéseket is, amelyek együttesen alkotják a tudásba fektetett beruházás három fô területét. 2002-ben a világon legtöbbet, a GDP 6,6%-át az USA fordította a tudástermelés és -terjesztés e három területére, azt követôen 5%-ot Japán. A növekedés e két országban 1994 és 2002 között 1,2 százalékpont volt, több mint kétszer olyan gyors, mint az Európai Unió tizenöt tagországában átlagosan. Az Unió régi tagállamaiban e három terület a GDP 3,8%-át tette ki, és a növekedés fél százalékpont volt. E ráfordítások aránya a legalacsonyabb a dél-európai országokban, a legmagasabb Svédországban, Finnországban és Dániában volt. A tudástermelés növekedésének legfôbb ösztönzôi jelenleg az információs és kommunikációs technikák. A legtöbb országban 1994 és 2002 között a növekedéshez a szoftverekre fordított befektetések járultak hozzá a legjelentôsebb

1. táblázat. A kutatás-fejlesztés fôbb mutatói 2003-ban

Terület

USA EU-25 Japán Kína India Oroszország Tajvan

K+F ráfordítás USA-dollár (vásárlóerôparitáson számított) Összesen egy lakosra (millió) jutó 284,6 979 211,2 463 114,0 893 084,6 065 020,7 019 016,9 117 013,7 604

a GDP %-ában

Ezer foglalkoztatottra jutó kutatóa

2,6 1,9 3,2 1,3 0,8 1,3 2,5

09,3 05,9 10,4 01,2 00,3 07,4 07,1

a India: 1998, USA: 1999.

A tudás létrehozásának és terjesztésének csatornái jelenleg bôvülôben vannak: a kutatás és fejlesztés ráfordításaihoz egyre többször hozzászámítják a fel-

mértékben. Kivételt képez Németország, Ausztria, Finnország és Svédország, ahol a kutatás és fejlesztés állt elsô helyen, valamint Görögország, ahol a felsôokta-

119


tás igényelte a legtöbb ráfordítást. A tudástermelés és -terjesztés e három területére együttesen csak az USA-ban fordítják a GDP nagyobb hányadát, mint a gépekre és berendezésekre (5,9%), ott ez utóbbi hányad 1994 óta 0,8 százalékponttal mérséklôdött. Az Európai Unió tizenöt országában átlagosan a bruttó hazai termék 7,1%-át fordítják gépekre és berendezésekre, és ez az arány a kilencvenes évek elsô fele óta kis mértékben nôtt, ugyanakkor Japánban 8,7%-ot, ahol a csökkenés az USA-hoz közelítôen 0,6 százalékpont volt. A vállalkozási szektor aránya a kutatásfejlesztés ráfordításain belül Japánban a legmagasabb, 2003-ban 75%-ot ért el, és az ezredforduló óta növekedett. Az USAban 2003-ban 63%, az Európai Unióban 54% volt a vállalkozások részesedése. Az országok többségében nem változott a mutató, a legszámottevôbb továbbra is Japánban, Koreában, Finnországban és Svájcban. A fejlett régiókban a vállalkozások ráfordításainak szolgáltatásokban realizálódott, éves K+F növekedési rátája általában magasabb, mint az ipari kutatás és fejlesztésben.

A K+F ráfordításon belül az állami források szerepe szerény mértékben nôtt az elmúlt években. A 2002–2003. évi adatok szerint az USA-ban továbbra is 31%-ot, az Európai Unióban 35%-ot, Japánban viszont csak 18%-ot tett ki. Az állami források részesedése a ráfordításokon belül az Unióban jelentôsen szóródik. A fôbb társadalmi és gazdasági célok a védelem, az egészségügy és a környezetvédelem területei. A legutóbbi adatok szerint az USA-ban a védelemhez kapcsolódó K+F ráfordítások állami költségvetési hozzájárulása a GDP 0,6%-át tette ki, a polgári célok részesedése pedig fél százalékot ért el. Az Európai Unió átlagában a mutató a védelmi célokat tekintve 0,1%, a polgári célokat tekintve 0,6% volt. NagyBritanniában és Franciaországban az állami költségvetés részesedése a védelmi célokra fordított K+F-et tekintve a bruttó hazai termék 0,2%-át érte el. Japánban túlnyomórészt a polgári célok támogatottak, és az állami költségvetés hozzájárulásai elérték a bruttó hazai termék 0,7%-át.

K+F intenzitás: A vállalkozási szektor K+F ráfordításai az ipar hozzáadott értékének százalékában. 1994-ig az EU-15, 1995-tôl az EU-25 adatai. 1. ábra. A vállalkozási szektor K+F intenzitása

120 A kutatás és fejlesztésben mind a kis- és közepes, mind a nagyvállalkozások tevékenysége szerepet játszik. A kisebb országok egy részében a 250-nél kevesebb fôt foglalkoztató kis- és középvállalkozások aránya számottevô. Míg az utóbbi években részesedésük a K+F tevékenységbôl Új-Zélandon és Norvégiában mintegy 70%-ot, Írországban és Görögországban közel 50%-ot tett ki, addig a nagyobb uniós tagállamokban 20% alatt maradt. Ugyanakkor az USA-ban nem érte el a 15, Japánban pedig a 9%-ot. A K+F állami finanszírozása csak néhány országban célozza a kis- és középvállalkozásokat (Írországban, Új-Zélandon, Ausztráliában), ugyanakkor az USA-ban, Franciaországban és Nagy-Britanniában az állami költségvetés a nagy cégek K+F tevékenységét támogatja. Ezer foglalkoztatottra 2003-ban az Európai Unióban 10, Japánban 14 K+F foglalkoztatott jutott. A kilencvenes évek második felében, illetve az ezredfordulót követôen a kutatók száma dinamikusan emelkedett a fejlett gazdaságokban: az USA-ban az éves átlagos növekedési ráta 5%-ot, Japánban 4,5%-ot, az Európai Unióban, ettôl elmaradva, 3,9%-ot tett ki. A gyorsuló bôvülés egyik oka, hogy egyre több PhD hallgató is bekerült a kutatásba. Míg Japánban, az USA-ban és az Unió országai közül Finnországban és Svédországban ezer foglalkoztatottra több mint 6, a vállalkozási szektorban dolgozó kutató jut, addig az Unió vezetô gazdaságaiban 3–4. A kilencvenes évek második felétôl a vállalkozási szektorban foglalkoztatott kutatók számának évi átlagos növekedési rátája az USA-ban 6, az Európai Unióban 5, Japánban 2% körül mozgott. A legintenzívebb növekedés


néhány kis országban volt jellemzô: ÚjZélandon, Portugáliában és Izlandon. Japánban és az Európai Unióban, 2003-ban a felsôoktatásban végzett hallgatók több mint egynegyede természet- és a mûszaki (T&M) tudományokat tanult, az USA-ban ennél kisebb hányada, mintegy hatoda. Japánban a hangsúly inkább a mûszaki tudományok mûvelésére esik – a végzett hallgatók mintegy ötöde a mûszaki stúdiumokban szerzett diplomát, és alig 5%-a a természettudományokban. A világ másik két fejlett gazdasági régiójában a két tudományterület aránya kiegyenlítettebb. Az USA vonzereje a felsôoktatásban és a kutatási tevékenységben is jelentôs. A 2003/2004-es tanévben az USA felsôoktatásában 82 900 külföldi kutató vett részt az oktatásban és a kutatásban. Egynegyed részük az Európai Unióból érkezett, de majdnem minden második kutató nem OECD-országból származott. A küldô régiók között Ázsia, ezen belül is Kína áll az elsô helyen, ezt követte Németország, Kanada, Nagy-Britannia és Franciaország, ám hozzájuk közelített Oroszország részesedése is. A doktorandusz hallgatók körében az elôzô években nôtt a nemzetközi vándorlás. A külföldi PhD hallgatók Svájcban, Belgiumban, Nagy-Britanniában és az USA-ban az összes doktorandusz hallgató több mint egynegyedét teszik ki. Finnországban, Portugáliában, Magyarországon és Csehországban arányuk ezzel szemben 5–10%. Európán kívüli lényeges befogadó terület Ausztrália és Kanada is, ahol a PhD hallgatók 24, illetve 17%-a külföldi. Az USA-ban tanuló doktorandusz hallgatók túlnyomó része Ázsiából (egynegyede Kínából) érkezik, ugyanakkor az európai egyetemeken nô

121


a kelet-európai migráns hallgatók aránya. Az USA-ban, 2003-ban a doktori címet szerzettek 35%-a volt külföldi, kétharmad részük a T&M tudományokban doktorált. A külföldi doktori és posztdoktori ösztöndíjasok száma a kilencvenes években dinamikusan nôtt az USA-ban, 2002 óta azonban csökken. Az elôzô tíz év során mérséklôdött az ázsiai hallgatók részesedése. Jelenleg is igaz azonban, hogy az ázsiai országokban, valamint Görögországban és Törökországban minden negyedik PhD hallgató ösztöndíjat kap az USA-ba, és minden második doktorandusz hallgató Tajvanból is részesül e támogatásban. Az Indiából és Kínából érkezô PhD-k kétharmad része, az európai országokból jövôk mintegy fele az USA-ban marad a doktori cím megszerzése után.

A felsôfokú végzettségû foglalkoztatottak migrációja nem jelentôs, ugyanis a vándorló népesség túlnyomó része alap- vagy középfokú végzettségû. Ugyanakkor egyes régiók tipikus kibocsátó területeknek, míg mások jelentôs célterületeknek tekinthetôk a felsôfokú végzettségû migrációt tekintve is. A felsôfokú végzettséggel rendelkezô foglalkoztatottak migrációjának fô célterületei az USA (46%), az Európai Unió (28%), Kanada (12%) és Ausztrália (8%) voltak. Az USA-ba a beáramló felsôfokú végzettségû foglalkoztatottak közel fele nem OECD-országból érkezik, tíz hazai felsôfokú végzettségû foglalkoztatottra egy nem OECD-országbeli foglalkoztatott jut. Az Európai Unióban a felsôfokú végzettségûek migrációja elsôsorban Európán belül zajlik, bár az Unió egyes észak-afrikai és kelet-európai államok hagyományos célterülete is.

D,F,UK: Németország, Franciaország és Nagy-Britannia együtt. 2. ábra. Természet- és mûszaki tudományokban doktoráltak megoszlása az USA egyetemein, % 2000–2003

122 A K+F ráfordítások földrajzi koncentrációját követi a tudományos publikációk területi eloszlása. A tudományos cikkek intenzitása – az egymillió lakosra jutó tudományos cikkek száma – a három nagy OECD-régió közül az USA-ban a legmagasabb, ezt követi az Európai Unió és Japán mutatója. Egyenként vizsgálva az országokat, a tudományos cikkek intenzitása Svédországban, ezután Svájcban és Izraelben a legmagasabb. Az angol nyelvû folyóiratok vezetô pozíciója miatt az ázsiai országok, így Japán is valamelyest háttérbe szorulnak. A kilencvenes évtized során a tudományos cikkek száma a legjelentôsebben a fejlôdô régiókban – Ázsiában, Közép-és DélAmerikában – növekedett, azt követôen Japánban. A tudományos piac legnagyobb termelôi, az USA és Svájc, egyben a legtöbbet idézettek is. A fejlett gazdaságok tudományos folyóirataiban elsôsorban a biokémiai, biológiai és az ehhez kapcsolódó orvostudományi szakcikkek száma és aránya nôtt, míg a fejlôdô régiókban a fizikai, kémiai, földtani és ûrkutatással kapcsolatos publikációk aránya emelkedett. Az említetteken kívül egyes tudományágakban a fejlett gazdasági régiókon kívül más országok is jelentôs teljesítményt nyújtanak: a földtani és ûrkutatásokban Chile, a matematikában Szlovénia, a pszichológiában pedig Argentína. A fejlett gazdaságokban a szabadalmi tevékenység mérésére a három legnagyobb szabadalmi hivatal mindegyikénél védelmet kapott, a legértékesebbnek


tartott találmányok adatait használják, ám épp ezért az adatok hosszabb idô után állnak rendelkezésre.2 1985 és 2001 között e szabadalmi hivataloknál bejelentett ún. „hármas szabadalmi családok” (triadic patent families) száma évente 4,8%-kal növekedett, 2001-ben mintegy 48 200 volt. A bejelentett szabadalmak 98%-ánál a feltaláló OECDországból származott, 34-34%-uk az USA-ból, illetve az Európai Unióból, és 25%-uk Japánból. A szabadalmak számát tekintve a kilencvenes évek folyamán az Európai Unió folyamatosan közelített az USA szintjéhez, míg Japán távolodott attól. 1991 és 2001 között az átlagos 6%nál gyorsabban, évi átlagban 8%-kal nôtt az Európai Szabadalmi Hivatalnál (EPO) bejelentett, információs és kommunikációs technológiák körébe tartozó szabadalmak száma. 2001-ben a bejelentett IKT-szabadalmak az összes szabadalom mintegy egyharmadát tették ki. Az IKT-szabadalmakat tekintve a leginkább e területre specializálódott országok: Finnország, Korea és Hollandia.3 Az OECD-régiók közül a legnagyobb mértékben Japán, azt követôen az USA specializálódott e területen, míg az Európai Unió nem tekinthetô az IKT-szabadalmak terén szakosodott régiónak. Élénk volt a biotechnológiai szabadalmak számának emelkedése is a kilencvenes évek folyamán az EPO-nál, az éves növekedési ráta mintegy 3 százalékponttal haladta meg az átlagos szintet. 2001ben az e területhez tartozó találmányok

2 Az Európai Szabadalmi Hivatal (EPO), a Japán Szabadalmi Hivatal (JPO) és az Egyesült Államok Szabadalmi és Kereskedelmi Hivatala (USPTO) adatai. 3 A specializációs index egyenlô az egy adott országból a kiválasztott területen beadott szabadalmak arányának és az ország összes szabadalmon belüli részesedésének hányadosával.


az összes szabadalom 5%-át tették ki, több mint négytizedük feltalálója az USA-ból, egyharmaduké az Unióból és 12%-uké Japánból származott. A biotechnológiai szabadalmakat tekintve Dánia és Kanada tekinthetô a leginkább e területre specializálódott országnak, a régiók közül pedig az USA sokkal nagyobb mértékben szakosodott e területre, mint az Európai Unió vagy Japán. Az Európai Szabadalmi Hivatalnál 1999–2001 között 15-15% volt a külföldi társtulajdonossal rendelkezô hazai szabadalmak, illetve a külföldön bejelentett nemzeti szabadalmak aránya, és további 6,7%-ot tett ki a nemzetközi együttmûködések részesedése. Összehasonlítva a kereskedelemmel és az iparral, a szabadalmi tevékenység kevésbé vált nemzetközivé, annak ellenére, hogy a szabadalmak külföldi társtulajdonosainak aránya nôtt az elôzô években. A nemzetközi együttmûködésben alkotott szabadalmak magas aránya fôképp a kis OECD-országokra és az OECD-n kívüli országok körére jellemzô. A fejlett gazdaságok közül a legnagyobb mértékû nemzetközi együttmûködés NagyBritanniát jellemzi, a legkisebb pedig Japánt. Az USA a magas K+F kiadásoknak, a kutatói létszámnak, valamint a technológiai fejlettségének köszönhetôen a legfôbb nemzetközi együttmûködô partner, és az Európán kívüli országok elsôsorban hozzá fordulnak, nem a fejlett európai gazdaságokhoz. Az európai országok szabadalmi tevékenységében a nemzetközi együttmûködések fele-fele arányban oszlanak meg valamely európai partnerország és az USA között. Az információs és kommunikációs technológiákhoz kapcsolódó szabadalmak területén a nemzetköziség foka

123 az átlagoshoz közelít, míg a biotechnológiában azt meghaladó. A földrajzi koncentráció az egyes országokon belül Ausztráliában a legmagasabb, azt követôen Japánban, míg a legalacsonyabbnak Lengyelországban, Belgiumban, Hollandiában és Németországban számít. Az OECD-ben a szabadalmak 81%-a urbánus régióból származik, e területek biztosítják a leginkább termékeny talajt a találmányok születéséhez. Leginkább Hollandiában, Japánban és Belgiumban összpontosul a városiasodott régiókban a szabadalmi tevékenység, míg a rurális térségek Írországban, Lengyelországban, Ausztriában és Svédországban játszanak számottevô szerepet. Magyarországon a kutatás-fejlesztési tevékenységre 2004-ben 182 milliárd forintot fordítottak, a GDP 0,9%-át. A K+F ráfordítások a bruttó hazai termék arányában valamelyest csökkentek az elôzô évhez képest. Az OECD-országok sorában hazánk e mutatót tekintve az alsó negyedbe tartozik, és leginkább Portugáliához hasonlít. A GDP-arányos ráfordítás a magyarországinál lényegesen alacsonyabb Törökországban, Görögországban, Szlovákiában és Lengyelországban. A K+F tevékenység pénzügyi forrásai közül, 52%-os részesedésével továbbra is a költségvetés volt a meghatározó. Magyarországon nemzetközi összehasonlításban az állam szerepe a K+F tevékenység finanszírozásban igen jelentôs, Lengyelországot, Portugáliát és Mexikót követôen az egyik legmagasabb az aránya. Figyelembe véve a vizsgált kutatóhelyeken kívül felhasznált K+F összegeket, 2004-ben a vállalkozási források közel 25%-kal bôvültek, így részará-

124


3. ábra. K+F ráfordítások a GDP %-ában, 2003 (utolsó rendelkezésre álló év adata)

4. ábra. Ezer foglalkoztatottra jutó K+F foglalkoztatottak száma, 2003 (utolsó rendelkezésre álló év adata)

nyuk 6,4 százalékponttal, 37%-ra emelkedett. Az egyéb hazai források szerepe nem számottevô, a külföldi pénzeszközök aránya azonban az ezredforduló óta 10% körüli szinten mozog. A külföldi pénzeszközök részesedése 15%-ot meghaladó Ausztriában, Görögországban, Izlandon és Nagy-Britanniában. A hazánkat jellemzô arány Belgiumhoz, valamint Hollandia értékéhez hasonlít. Magyarországon a vállalkozási kutatóhelyek körében a nagy cégek aktívak: az ötszáz fôsnél nagyobb vállalkozások foglalkoztatták a szektor kutatóhelyein alkalmazottak csaknem felét, és a ráfordításoknak közel háromnegyede itt reali-

zálódott. Mind a kutatóintézetekben és egyéb kutatóhelyeken, mind a felsôoktatásban a ráfordítások terén az alapkutatások vannak túlsúlyban. A vállalkozási kutatóhelyeken a ráfordítások hattizede az ipari termelés és technológia céljait szolgálta, ezen kívül 17%-ot az infrastruktúra fejlesztésére, 13%-ot egészségügyi célokra költöttek. 2004-ben a kutatás-fejlesztésben foglalkoztatottak tényleges létszáma 49 615 volt, aminek nemzetközi összehasonlításban igen magas hányada, 47%-a nô. 2004-ben 22 826 volt a teljes munkaidejû dolgozókra átszámított létszám, ezen belül a kutatók, fejlesztôk száma csaknem 2%-kal csökkent, a segédsze-


mélyzeté 1,6%-kal nôtt az elôzô évhez képest. Ezer foglalkoztatottra 5,9 K+F létszám és 3,8 kutató jut hazánkban, az elôzô évvel megegyezôen. 2004-ben több mint 2400 volt a nemzetközi együttmûködés keretében vizsgált kutatási témák, fejlesztési feladatok száma (az összes téma 11%-a, 3 százalékponttal nagyobb része, mint 2000-ben). Az ezredforduló óta a nemzetközi együttmûködés keretében vizsgált témák száma sokkal intenzívebben nôtt, mint a hazaiaké. Az átlagosnál nagyobb a nemzetközi együttmûködés aránya a természettudományok (18%) és a mûszaki tudományok (12%) terén. 2004-ben a külföldön megjelent több mint 10 ezer cikk 45%-a természettudományi, 21%-a orvostudományi, 12%a bölcsészettudományi és 11%-a mûszaki tudományterülethez tartozott. Hazánkban, 2003-hoz hasonlóan a következô évben is folytatódott a nem-

125 zeti úton tett szabadalmi bejelentések számának erôteljes csökkenése. A Magyar Szabadalmi Hivatalnál 2004-ben 2657 hazai szabadalmi bejelentést tettek, 45%-kal kevesebbet, mint 2003ban. Nemzetközi összehasonlításban az Európai Szabadalmi Hivatal (EPO) adatai szerint hazánk a három legfontosabb, nemzetközi kapcsolatokat jelzô mutató szerint kettôben magas értéket ért el. 1999 és 2001 az EPO-nál bejelentett magyarországi szabadalmak körében igen magas volt a külföldi társtulajdonossal rendelkezô szabadalmak aránya (52%), valamint a nemzetközi együttmûködés eredményeként született szabadalmi bejelentések hányada (34%). A külföldön bejelentett nemzeti szabadalmak aránya az OECD-átlagot (15%) közelítette. Magyarország fô partnere az elmúlt években Németország volt a szabadalmi tevékenység terén. BOGNÁR VIRÁG

126


KONFERENCIÁK Befogadó Európa? Nemzetközi kulturális konferencia Budapesten November 17. és 19. között „Befogadó Európa? Látóhatár 2020” címmel háromnapos nemzetközi konferenciát rendeztek Budapesten. A tanácskozáson huszonhét ország kulturális minisztere, s résztvevôként mintegy 600 kulturális szakember volt jelen. Az elôadók között nem kisebb nevek szerepeltek, mint José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke, Gyurcsány Ferenc miniszterelnök, Ján Figel’, az Európai Bizottság oktatásért, kultúráért, képzésért és többnyelvûségért felelôs fôbiztosa vagy Bozóki András kulturális miniszter, de felszólalt Kertész Imre Nobel-díjas író is. A konferencia kapcsán, az ott elhangzottak vázlatos ismertetése mellett, a szerzô az uniós kulturális politika lényegére is igyekszik röviden rávilágítani.

1. Az Európai Unió kultúra-megközelítése Az Európai Unió kultúrpolitikájáról beszélve nem lehet a szokásos „már a Római Szerzôdésben is…” frázissal kezdeni a terület bemutatását. A kultúrával mint politikai tényezôvel legkorábban a nyolcvanas évek végén, a kilencvenes évek elején találkozunk. Ekkor születtek az elsô olyan kezdeményezések, amelyek nem kizárólag árucikként kezelik a kulturális javakat. Az Európai Unióról szóló Szerzôdés (Maastricht, 1992) elôtt az Európai Közösségben (EK) nem volt szerzôdéses alapja a kulturális együttmûködésnek, sôt, a tagállamok kifejezetten arra törekedtek, hogy a kultúra ne kerüljön az EK fennhatósága alá. Az Európai Gazdasági

Közösséget (EGK) létrehozó 1957-es Római Szerzôdésben a felek a közösségi építkezés gazdasági útját választották, a kultúra egészét kizárólag nemzeti ügynek tekintve. A Római Szerzôdés érvényét kimondták a nem kifejezetten gazdasági területekre is, ha azoknak gazdasági összefüggései, illetve következményei voltak, de a Szerzôdésben csupán az oktatásról esik szó konkrétan, amennyiben az közvetlenül kapcsolódik a gazdasághoz, azaz a munkaerô képzésének és szabad mozgásának kérdéséhez. A kultúra integrációs szerepének teljes mértékû figyelmen kívül hagyása szinte megdöbbentô, ha arra gondolunk, hogy az európaiságot a gondolkodók a történelem során végig a kultúrában látták. Az egyetlen, a kultúrához tágan kapcsolódó terület, amely gazdasági jelentôsége miatt a kezdetektôl fogva jelen volt a Közösség tevékenységében, a tudományos kutatás és a mûszaki fejlesztés. Már a Montánuniót létrehozó szerzôdésben is szerepeltek a szén- és acélipar fejlesztési vonatkozásai és a mûszaki versenyképesség kérdése. A Közösség az 1960-as, 1970-es években, elsôsorban a versenytársak növekvô gazdasági nyomásának hatására, fokozatosan felismerte a kutatási és fejlesztési (K+F) tevékenység közösségi szintû összehangolásának jelentôségét. Beindultak a K+F programok, és az Egységes Európai Okmányba (1986) már egy kutatásról és technológiai fejlesztésrôl szóló fejezet is bekerült, szerzôdéses alapra helyezve a Közösség kutatás- és technológiapolitikáját.

127

KONFERENCIÁK

Bár a Római Szerzôdés értelmében a köz- és felsôoktatás teljes mértékben nemzeti fennhatóság alatt maradt, 1976-ban beindult az elsô közösségi akcióprogram, amely az oktatás és a gazdaság világa közötti kapcsolatok erôsítését célozta meg a szakképzésen keresztül. Az elsô, felsôoktatást érintô közös program (COMETT, 1986) is a felsôoktatás szakképzô, illetve mûszaki fejlesztéshez kapcsolódó funkciójából indult ki. Az Egységes Európai Okmány hozott igazi fordulatot, amely, az EK gazdasági versenyképességét biztosítandó, az oktatást – mint a munkaerôpiac egyik stratégiai háttérágazatát – az integráció fontos területévé tette. A munkaerô szabad mozgásának lehetôsége felvetette a szakmai végzettségek összehasonlíthatóságának kérdését, és az általános képzés is egyre inkább a figyelem középpontjába került. Az oktatáson és a tudományos kutatáson kívül az audiovizuális szektor volt még az a terület, amelynek gazdasági vonatkozásaihoz kapcsolódóan jelentôsebb közösségi szabályozás született. A filmgyártók és -forgalmazók szabad letelepedésérôl és szolgáltatásnyújtásáról szóló irányelvek az 1960-as évekig nyúlnak vissza, míg 1984ben hoztak döntéseket az audiovizuális termékek illegális másolásának megakadályozásáról és a filmforgalmazásról. Az európai audiovizuális szektor védelmének jegyében 1988-at az Európai Mozi és Televízió Évének nyilvánították, 1989-ben kiadták az elsô irányelvet a határok nélküli televíziózás szabadságáról, és 1991-ben beindult a szektort támogató MEDIAprogram. A Római és a Maastrichti Szerzôdés közötti idôszakban a Közösség a hagyományosan értelmezett kultúra számos

területén is megkezdte tevékenységét rendeleteken, irányelveken és a Bizottság közleményein keresztül. Az Európai Parlament 1974-ben hozta elsô határozatát az európai kulturális örökség védelmérôl, majd a nyolcvanas években az Európa Kulturális Fôvárosa kezdeményezés, a fiatalok kedvezményes múzeumlátogatási lehetôsége, az építészeti örökség védelme, illetve a fordítás, a könyvkiadás és az olvasás támogatása tartoztak a fôbb területek közé. 1990-tôl tovább bôvült a Közösség kulturális tevékenysége: beindult az Európai Kulturális Hónap kezdeményezés, határozat született a mûvészek és a mûvészetek adminisztrációjával foglalkozók szakképzésérôl, a színházak támogatásáról, illetve a kulturális javak exportjáról, útjára indították az európai irodalmi és mûfordítási díjat, valamint megkezdôdött a szerzôi jogok közösségi szintû harmonizációja. Az EK tehát 1992-ig szûken értelmezte a kultúrát, és nem volt erre vonatkozó egységes álláspontja. A Közösség történetében döntô lépés volt a Maastrichti Szerzôdés, amelyben alapokmányi szinten elôször foglalkoztak a kultúra kérdésével. A Szerzôdés új szemponttal gazdagította az EU tevékenységét: az alapokmányban is megjelent a kultúra mint releváns tényezô. Kibontotta és új elemekkel gyarapította a kultúrát érintô kérdéseket.

2. Új irányok a kulturális politikában 2.1. „Lelket Európának”

A „Befogadó Európa?” konferencia terve 2004 nyarán született meg, és azt 2004 novemberében, Berlinben jelentették be az

128 ott megrendezett, „Lelket Európának” címû kulturális miniszteri tanácskozáson. Ezen a találkozón jelentette ki a hivatalába frissen beiktatott José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke, hogy a kultúrának kiemelt szerepet kell kapnia az Unió politikájában, valamint itt mutatkozott be Ján Figel’, a Bizottság szlovák nemzetiségû új kulturális biztosa. A konferencia felvetette a dilemmát, miszerint a fenntartható kulturális növekedés váljék az Európa-projekt motorjává, az egység nélkülözhetetlen építôkövévé: az Európai Bizottság frissen beiktatott elnöke, José Manuel Barroso szavait idézve „az értékek rangsorában a kulturális értékek megelôzik a gazdaságiakat”. Majd, a konferencia idôszerûségére utalva, hozzátette: „Nem új keletû a kérdés, hogy mit tud tenni Európa a kultúráért, illetve mit tud tenni a kultúra Európáért. De ebben az összefüggésben az aktualitás új értelmet kap.” Az azóta berlini folyamatként is emlegetett kezdeményezés célja, hogy megváltoztassa a politikai paradigmát úgy, hogy Európa az elôbb említett hierarchiát ne csak szavakban, hanem tettekben, akciókban is érvényesítse. Ennek érdekében mind az európai intézmények, mind pedig a tagállamok tevékenységét szükséges folyamatosan figyelni, hogy az európai kulturális terület irányába tett konkrét lépéseik követhetôk legyenek. Egyetértés született a tekintetben, hogy az európai közös kül- és fejlesztési politika meghatározását Európa kulturális értékeire kell alapozni. Richard von Weizsäcker, Németország akkori elnöke hozzászólásában kiemelte: fel kellene vállalni a kihívást, hogy Európa a civilizációk összecsapásának megelôzése helyett


inkább az interkulturális párbeszédet válassza. Nem kisebb célt szorgalmazott, mint hogy a kultúra kínálta politikai lehetôségeket tegyék Európa külpolitikájának alapjává. Von Weizsäcker, Javier Solanat idézve megjegyezte, hogy Európának „a múltban tapasztaltnál sokkal intenzívebben kellene partneri szerepre törekednie a világ kultúráinak párbeszédében”. Az európai intézményekbe vetett bizalom növelésében és a demokratikus deficit leküzdésében jelentôs segítséget nyújthat egy közös európai tér, egy agóra, amely megvalósulhat akár egy páneurópai média, filmterjesztés, európai könyvtár és enciklopédia kiterjesztésével, vagy egy tisztán európai reviewfolyóirat létrehozásával. Schröder kancellár Európát a „normatív célok és kulturális értékek” kontinensének nevezte, Lord Maclennan a Hans-Dietrich Genscher által felvetett „aktív toleranciával” kapcsolatban ugyanakkor rávilágított: „politikák, programok és pénz szükségesek ahhoz, hogy az Európai Unió az egység a sokszínûségben bajnokává váljék”. Az aktív tolerancia abban az elképzelésben ölthet testet, hogy az emigránsok szorosabb kötôdést érezzenek Európa és annak értékei iránt, mint az iránt a tagállam iránt, ahol történetesen letelepedtek. Terveik szerint a berlini folyamat egy Európai Kulturális Charta kidolgozásában folytatódhat, amely • a közös kulturális politikák és erôforrások, • a kulturális befogadás irányában tett lépések, • az interkulturális referencia és • a kultúra növekvô biztonságpolitikai szerepvállalásának folyamatos felülvizsgálata lehet.

KONFERENCIÁK

2.2. „Találkozások a kulturális Európáért”

A konferenciasorozat következô állomása 2005. május 2–3. között Párizs volt. A „Rencontres pour l’Europe de la Culture” (Találkozások a kulturális Európáért) elnevezésû kulturális miniszteri találkozóra mûvészek és értelmiségiek is meghívást kaptak (akárcsak a budapesti konferenciára). A tanácskozást ott kezdték, ahol Berlinben abbahagyták: meg kívánták tenni az elsô konkrét lépést egy Európai Kulturális Charta létrehozása érdekében, amely biztosítja a kultúra helyét és a kulturális sokszínûség megôrzését az Európai Unióban. A résztvevôk elfogadtak egy nyilatkozatot, amely – ha gyakorlati szempontból nem is – politikailag mindenképpen közelebb viszi Európát a kulturális sokszínûség problémakörének kezeléséhez.

Nyilatkozat egy Európai Kulturális Charta érdekében

Mi, az Európai Unió tagállamainak képviselôi, meggyôzôdve, hogy a mai Európa az európai identitás és az európai polgárság egyik alapvetô dimenzióját jelentô kultúrának köszönhetôen alakult ki, kötelezettséget vállalunk arra, hogy a kultúrának kiemelkedô szerepet biztosítunk az európai építés során. Újból megerôsítjük, hogy a kultúra hozzájárul a gazdasági fejlôdéshez, a foglalkoztatottság növeléséhez, a társadalmi és területi kohézióhoz, vala-

129 mint Európa ragyogásához a világban. Meggyôzôdésünk, hogy az Európai alkotmány létrehozásáról szóló szerzôdés, mely megerôsíti az Unió intézményeit, és az Európai Unió célkitûzései közé emeli az európai népek kulturális sokféleségének és hagyományainak tiszteletben tartását, elô fogja segíteni ezen alapvetô cél megvalósítását.1 Újból megerôsítjük, hogy közös tevékenységünk alapvetô céljai közé tartozik a kulturális és nyelvi sokféleség gazdagságának védelme, ahogyan az az Unió jelmondatában is szerepel: «Egység a sokszínûségben». Ennek megfelelôen újból megerôsítjük, hogy az Uniónak, valamint tagállamainak a kultúrát és a nyelvet befolyásoló politikái elsôsorban a következô alapelvekre épülnek: – a közönséges árunak nem tekinthetô kulturális és audiovizuális termékek és szolgáltatások sajátos jellegének elismerése; – a szubszidiaritás, tiszteletben tartva az egyes tagállamok közhatalmi szervezetét, és a kulturális hatáskörök megosztását az egyes államokon belül; – az államok, a régiók és a helyi önkormányzatok azon jogát, hogy maguk határozzák meg a kulturális, illetve mûvészeti kifejezéseik megôrzését és fejlôdését elôsegítô politikákat, valamint meghozzák az ezek megvalósításához szükséges intézkedéseket; – a horizontális elv tiszteletben tartása az Európai Unió egyéb szaktudáson, audiovizuális és más, kulturális jellegû termékeken és szolgáltatásokon alapuló politikáinak megvalósítása során, a kultú-

1 Érthetô módon 2005 májusában még nem volt ismeretes a francia népszavazás eredménye. A sors fintora, hogy mind a nyilatkozat megszövegezôi, mind az alkotmánytervezet elsô elutasítói a franciák voltak.

130 rák sokféleségének tiszteletben tartása és elômozdítása érdekében. Ez az elv különösen a következô területekkel kapcsolatos politikákra vonatkozik: = a belsô piacra és a versenyre, különös tekintettel az állami támogatások belsô piaccal való összeegyeztethetôségének vizsgálatára; = a külkereskedelemre, olyan audiovizuális és kulturális szolgáltatásokkal kapcsolatos kereskedelmi egyezmények tárgyalása során, melyek megkötéséhez a tagállamok egyhangú jóváhagyása szükséges, abban az esetben, ha az egyezmény megkötése veszélyeztetheti az Európai Unió kulturális és nyelvi sokféleségét. – a kultúra hozzájárulása a fenntartható fejlôdéshez, a népek közötti szolidaritáshoz, valamint a szabad és méltányos versenyhez, elsôsorban a kulturális javak országok közötti kereskedelmének és áramlásának területén világviszonylatban tapasztalható aránytalanságok megszüntetése érdekében; az Európai Unió elômozdítja mind a tagállamai, mind pedig a tagállamok és harmadik országok között folytatott kultúrák közötti párbeszédet; – a tagállamok kulturális közintézményei kiemelkedô szerepének tiszteletben tartása mind a mûvészeti kifejezési formák, és a kulturális sajátosságok sokféleségének megôrzése és elômozdítása, mind pedig – a demokratikus társadalmakra alapvetôen jellemzô módon – a média pluralizmusának megerôsítése, és a vélemények sokféleségének elismerése területén. Ugyanakkor ismét hangsúlyozni kívánjuk az európai programok, intéz-


mények és kulturális hálózatok megfelelô mûködéséhez szükséges finanszírozás biztosításának szükségességét. Meggyôzôdésünk, hogy a kultúra ezen alapelvek tiszteletben tartásának, és a gyakorlatba való átültetésének segítségével válhat kiemelten fontos európai politikává. Ezen, a kulturális sokféleség megôrzésén és elômozdításán alapuló, politika megerôsíti az európai identitás érzését, annak tudatosulását az európai polgárok számára, hogy közös értékeken osztoznak, és együtt kívánják építeni közös jövôjüket. 2.3. „Befogadó Európa? Látóhatár 2020”

„Alig több mint egy évvel ezelôtt csaknem kétszeresére nôtt az Európai Unió tagországainak száma: tizenötbôl huszonöt lett. 2007-ben még két ország csatlakozására van kilátás, és megbeszélések folynak még nagyobb bôvítésrôl is. Ha csak a méreteket és a számokat nézzük, azt hihetnénk, hogy Európa példátlanul sikeres és befogadásra kész. Európa egészét tekintve viszont másról tanúskodnak a politikai irányzatok és a társadalmi közhangulat. Azzal, hogy Franciaországban és Hollandiában az emberek többsége nem fogadta el az Európai Alkotmányt, megállt, de legalábbis erôsen megtorpant az a folyamat, amely az integráció elmélyítésével kívánta elôsegíteni a kibôvült Európán belüli konszolidációt. Most egy hosszas helybenjárás következhet, és meggyengülhet az Európa-eszmény. Tud-e a kultúra valamit tenni azért, hogy megoldódjon ez a válságközeli helyzet? (…) Mit tehet a kultúra azért, hogy a sokféleségben fölfedezzük az értéket? Vannak-e olyan közös értékek, melyeket a bôvülô közös-

KONFERENCIÁK

ség országai, társadalmai egyaránt elfogadnak? Az összetartás, a türelem és az esélyegyenlôség érvényes az újonnan jöttekre is? Meg tudja-e teremteni a kultúra az egységet a sokféleségben? Felfedezhetjük-e a közös európai önazonosságot a huszonöt, vagy még ennél is több országban? Képesek vagyunk-e olyan nemzeti és európai kultúrpolitikát alkotni, amely elôsegíti az európai azonosságtudat megszilárdítását és az integrációs folyamat elmélyítését?” E mondatokkal kezdôdött Dr. Bozóki András, a nemzeti kulturális örökség miniszterének üzenete, amelyet a „Befogadó Európa? Látóhatár 2020” konferencia elôtt címzett a résztvevôkhöz, s amelyben egyúttal meg is határozta az ülés legfontosabb mondanivalóját: Magyarország folytatni kívánta azt a vonulatot, amelyet 2004 végén Berlinben megkezdtek, majd 2005 májusában Párizsban folytattak, amelynek lényege, hogy újra kell pozicionálni az Európai Unió kulturális politikáját. A Budapesten 2005. november 17–19. között megrendezett tanácskozás ugyan harmadik volt a neves európai konferenciák sorában, de az elsô olyan, amelyet egy újonnan csatlakozott tagállamban rendeztek. Bár az Unió miniszterei évente többször találkoznak hivatalos tanácsüléseken, a budapesti konferencia nem volt része a szokásos brüsszeli döntéshozatali folyamatnak. A politikusokon és az uniós tisztségviselôkön kívül nagy számban kaptak meghívást mûvészek, szakértôk és más, a kulturális életben fontos szerepet betöltô személyiségek is. Elôdjeitôl eltérô volt a budapesti értekezlet azért is, mert míg a párizsi találkozóra csak a 25 tagállamból hívtak vendégeket, a hazai konferencia teljesen

131 nyílt és összeurópai volt: a NyugatBalkán kulturális miniszterei és szakemberei, mûvészei is meghívást kaptak Budapestre. A velük való kulturális együttmûködés jó elôkészítése lehet az Unió délkeleti bôvítésének, és beleillik a konferencia témáját adó kérdéskörbe is. A konferencia fô szervezôi – a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma támogatásával – a Budapest Kulturális Obszervatórium és a KultúrPont Iroda voltak. Nemzetközi társszervezôként közremûködött a European Forum for the Arts and Heritage (a Mûvészetek és az Örökség Európai Fóruma), az a szervezet, amely az európai kulturális politikai színtér legaktívabb civil képviselôit és lobbistáit tömöríti. Ugyancsak e szervezet volt az egyik kezdeményezôje a 70 centes mozgalomnak, amely azt célozta, hogy a következô hétéves költségvetési idôszakban uniós polgáronként évente 70 cent jusson kultúrára. Ahogy a konferencia címe is sugallja, a tanácskozás két témát ölelt fel. Az idô jelentôs részét a Befogadó Európa? témájának szentelték, mely a „kulturális demokratizálás” és a „kulturális demokrácia” fogalmaihoz kapcsolódó elméleteket és a gyakorlatot vizsgálta. A kultúrához való hozzáférés, ennek esélyei és a kulturális életben való részvétel állt a vita középpontjában. Külön hangsúly került ez utóbbi és a kulturális különbségek kapcsolatára, hiszen ez Közép-KeletEurópában különösen fontos tényezô. Minthogy nincs politikai konszenzus, és nem látjuk az EU jövôbeli alakulását, még bizonytalanabbnak érezzük magunkat, ezért nem tudunk megbékélni a sokféleség fokozódásával. A kulturális gazdaság mely elemei és erôi azok, amelyek a kulturális áruk és

132 szolgáltatások területén eleve magukban hordozzák a kirekesztés lehetôségét? Milyen új fogalmakat és eszközöket – mint például a szabad jogok (copyleft) és a kulturális „közlegelô” (creative commons) – alkalmazhatnak a kormányok, a kulturális élet szereplôi, valamint az Európai Unió? A társadalmi egyenlôtlenség és a kulturális különbségek közti összefüggéseket ismét górcsô alá kell venni. A multikulturalizmusról szóló politikák, melyek a különbözô kulturális „identitások” elfogadására alapozódtak, ez utóbbiakat merev, a szociális és gazdasági rétegektôl függetlenedett kategóriákba rekesztették, míg bizonyos kulturális szempontú megközelítések intézményesítették az egyenlôtlenségeket. Kulturális és gazdasági kirekesztés gyakran együtt jár, lásd a roma lakosság helyzetét Közép- és Kelet-Európában, valamint számos bevándorló csoportét Nyugat- és Észak-Európában. E tekintetben nem csupán a kisebbségek számára biztosítandó kulturális demokrácia a kérdés, hanem az egész társadalom természete. Tehát mind a kormányoknak, mind a kulturális szektornak újra kell gondolniuk saját szerepüket. Vajon a jelenlegi társadalmi-gazdasági körülmények között mekkora a játékterük? Az interkulturális kompetencia – a kölcsönös fordítás és párbeszéd – milyen formáira van szükség? Az együttmûködés, a csere és a kapcsolatépítés mely formái kapcsolhatók össze a döntéshozatal új megközelítéseivel, hogy minden ember lehetôséget kaphasson annak érdekében, hogy egyenlô szereplôként mûködhessen közre, és nem a többség által utasítva és felhatalmazva. A döntéshozók egyik fô kihívása továbbra is az marad, hogy a nemzeti közössé-


get alkotó összes csoport sajátjának érezze az immár összetettebb nemzeti és európai kulturális színteret. Ahogy Bhikhu Parekh politológus megfogalmazta, „mi” nem tudjuk „ôket” integrálni mindaddig, amíg „mi” „mi” maradunk. Ezt a „mi”-t kell olyan módon fellazítani, hogy megszülessen egy olyan új, közös tér, amelyben „ôk” is életképesek, és részeseivé válnak egy újonnan kialakuló „mi”-nek. A közös kihívás az, hogy miképpen alkossuk újra a nemzeti – és európai – „mi”-t egy olyan közszféra részeként, mely egyszerre támogatja és ápolja mind a pluralizmust, mind pedig a polgárok tágabb közösségének együttes azonosságtudatát. Vagy ahogy Bozóki András záróbeszédében elmondta: „A kultúra segíthet felfedezni és megélni a sokféleség növekvô kibontakozásának értékét. A kultúrában megvan a lehetôség arra, hogy megoldást nyújtson erre a társadalmi és gazdasági válságra, mivel egyedülállóan és egyszerre képes növelni a szolidaritást és versenyképességet.” A konferencia másik témája, a „Látóhatár 2020” blokk keretében a jövôre vonatkozó kulturális elképzeléseket helyezték a középpontba. Az elmúlt néhány év komoly kihívások elé állította a felsôvezetôket: a világpolitikai feszültségek, az Európai Alkotmány és a keleti bôvítés kérdése, a 2007–2013-as évek költségvetése mind-mind újonnan felmerült problémák. Az új tagországok felvétele miatt nôttek az Európai Unión belüli különbözôségek. Eltérô a gazdasági fejlettség, a legszegényebb és a leggazdagabb európai térségek közötti különbségek is sokfélék. Fokozódik a félelem az új tagállamokból érkezô olcsó munkaerô okozta,

KONFERENCIÁK

növekvô munkanélküliségtôl. A társadalmi befogadóképesség nem tudott lépést tartani a tagállamok számának hirtelen megugrásával. A nyugat-európai társadalmi modell strukturális gondjai érthetôen bizonytalanságot váltanak ki azokban a társadalmakban, amelyek a munkahelyek veszélyeztetettségét nem az egész Európát érintô versenykényszerrel, hanem a bevándorlók megjelenésével magyarázzák. A budapesti konferencia célja az volt, hogy résztvevôit – beleértve a meghívott minisztereket és a Bizottság képviselôit is – kimozdítsa mindennapi rutinjukból és figyelmüket a nem túl távoli, de még nem is fenyegetô közelségû 2020 körüli európai kultúravíziókra irányítsa. Kiemelkedô gondolkodók és mûvészek a legkülönbözôbb szempontokból elemezték a 2020-as évek Európájának kultúráját. A témák között helyet kapott a kulturális demokrácia esélyének kérdése is. Az elôadók ezen kívül más – antropológiai, demográfiai, technológiai, gazdasági és biztonsági – szempontokat is érintettek, csakúgy, mint a mûvészetek belsô dinamikáját. Ez a jövôbe tekintô kísérlet remélhetôleg azzal az eredménynyel járt, hogy a döntéshozók és a kulturális élet szereplôi ezt követôen tágabb perspektívából szemlélik majd a napi problémákat. A jövô felvázolása kapcsán volt a konferenciának egy sajátosan magyar üzenete, amely – reményeink szerint – az elkövetkezô találkozókon sem merül feledésbe, s ez a kulturális lehetôségek és a szerzôi jogok kapcsolatára vonatkozott. Ha 2020-ig tekintünk elôre, akkor ugyancsak biztosan lényeges tényezôk a digitálisan hozzáférhetô kulturális tartalmak és szolgáltatások,

133 valamint ezek létrehozása és a hálózatra való feljuttatása. Renaud Donnedieu de Vabres, francia kulturális miniszter említést tett az európai digitális könyvtár létrehozásáról, amelynek terve már hat tagállam támogatását élvezi. Köztudott, hogy a digitális hálózatok példátlan lehetôségeket biztosítanak az ötletek, a kulturális termékek terjesztésében és azok oktatási célú felhasználásában. A kulturális piac megértéséhez korunkban a hozzáférhetôség jelenti a kulcsot. Az európai örökség megnyitása és hozzáférhetôvé tétele elônyt jelenthet a globális kulturális versenyben. A kultúrához való hozzáférésnek, az alkotások – a szerzôk akaratának megfelelô – terjesztésének korlátja sok esetben a szerzôk által hosszú évtizedek alatt kiharcolt szerzôi jogi szabályozás. Bár esetenként a szerzô lemondana szerzôi jogainak gyakorlásáról, ennek mindennapi alkalmazása számos aggályt vet fel. A javaslat szerint természetesen csak olyan megoldások jöhetnének szóba, amelyek egyaránt kielégítôk a szerzô, a közjó és a 21. századi piac szempontjából. Egy nemzetközi konferencia kapcsán rendszerint értékelni szokták, hogy mi lehet az együtt töltött néhány nap szakmai hozadéka. A résztvevôk a kulturális demokrácia bonyolult fogalmának többféle értelmezését is megvitatták. A kulturális demokrácia – amely a demokratizálódási stratégiák alternatívájaként csak nemrég került elôtérbe – célja a kulturális fogyasztáshoz való hozzáférés puszta növelése helyett a kulturális termeléshez és elosztáshoz való hozzáférés bôvítése és változatosabbá tétele. A konferencia ezeket a kérdéseket európai, sôt globális

134


szintre emelte, hiszen mind az európai integráció, mind a globalizáció szükségessé teszi, hogy a nemzeti keretek körén kívül is keressük azokat az erôket és folyamatokat, melyek korunkban újrafogalmazzák a nemzeti kultúrák jellemvonásait. Ez esetben egy rendkívül összetett és bonyolult kérdés került napirendre, így a

tárgyalások hatásai is csak hónapok, esetleg évek múltán várhatók. Annyit azonban már most leszögezhetünk: a tanácskozás megrendezésével Magyarország kilépett a frissen csatlakozott országok passzív szerepkörébôl, és az újkori kulturális diplomácia történelmében elôször kezdeményezôként lépett fel az európai kulturális porondon.

Melléklet A konferencia szakmai programja November 17. – Parlament Nyitó plenáris ülés Elnök: Yudhishthir Raj Isar, a Mûvészetek és az Örökség Európai Fóruma (European Forum for the Arts and Heritage – EFAH) elnöke Felszólalt: Bozóki András, a nemzeti kulturális örökség minisztere Ján Figel’, az Európai Bizottság oktatásért, kultúráért, képzésért és többnyelvûségért felelôs biztosa Volker Hassemer, a „Lelket Európának” vendégelôadója Renaud Donnedieu de Vabres, kulturális miniszter, Franciaország Nyitó elôadás: Alain Touraine, szociológus, tanulmányi igazgató, Társadalomtudományi Fôiskola (EHESS), Párizs November 18. – Mûvészetek Palotája Párhuzamos munkaülések 1a szekció: Kulturális demokrácia és globalizáció Elnök: Mercedes Giovinazzo, igazgató, Interarts Alapítvány, Barcelona Felszólalt: Stéphane Fiévet, igazgató, SYNDEAC , Párizs

Sükösd Miklós, docens, Közép-Európai Egyetem, Budapest 1b szekció: Kulturális demokrácia és európai integráció Elnök: Sonja Greiner, fôtitkár, Europa Cantat Felszólalt: Vesna Copic, Társadalomtudományi Kar, Ljubljanai Egyetem Orsós L. Jakab, igazgató, New York-i Magyar Intézet Paul Collard, Creative Partnerships, Egyesült Királyság 1c szekció: Demokrácia, kultúra és állampolgárság Elnök: Kovács János Mátyás, Institut für die Wissenschaften vom Menschen, Bécs Felszólalt: Tamás Gáspár Miklós, filozófus, Budapest Paul Lendvai, politikai elemzô, az Europäische Rundschau fôszerkesztôje, Bécs Ian Christie, alelnök, Europa Cinemas

Plenáris ülés – Látóhatár 2020 Társelnökök: Dragan Klaic, az EFAH korábbi elnöke és Marschall Miklós, Transparency International

KONFERENCIÁK

Felszólalt: Kertész Imre, Nobel-díjas író, Budapest Lidia Makowska, igazgató, Balti-tenger Kulturális Központ, Gdansk Philippe C. Schmitter, politológus, Európai Egyetemi Intézet, Firenze Rana Zincir, a Leaps of Faith program vezetôje, Nicosia Párhuzamos munkaülések 2a szekció: A kirekesztés kihívásai – harc a kirekesztés ellen Elnök: Jennifer Williams, Centre for Creative Communities, London Felszólalt: Xavier Pérez, elnök, ARTIBARRI, Barcelona Jean Hurstel, elnök, Banlieues d’Europe, Strasbourg Junghaus Tímea, mûvészettörténész, képzômûvészeti kurátor, Budapest 2b szekció: A befogadás kihívásai – a befogadás elôsegítése Elnök: Chris Torch, Intercult, igazgató, Stockholm Felszólalt: André Akutsa, Fanfare, Marseille Dorota Ilczuk, Pro Cultura, Varsó Daniel Thérond, fôosztályvezetô, Európa Tanács Víctor Cucurull, igazgató, FUSIC 2c szekció: Európa a polgárokért Elnök: Volker Hassemer, a „Lelket Európának” vendégelôadója Pódiumbeszélgetés: Demszky Gábor, fôpolgármester, Budapest Jörn Rüsen, igazgató, Kulturwissenschaftliches Institut, Essen Oliver Scheytt, oktatási, ifjúsági és kulturális ügyek tanácsosa, Essen

135 Guy Dockendorf, fôigazgató, Kulturális Minisztérium, Felsôoktatás és Kutatás, Luxemburg November 19. – Mûvészetek Palotája Záró plenáris ülés – A befogadó Európa ütemterve Elnök: Mary Ann de Vlieg, alelnök, EFAH; fôtitkár, Informal European Theatre Meeting, Brüsszel Felszólalt: Amin Mahmoud, a Jordán Hasemita Királyság kulturális minisztere Nele Hertling, a „Lelket Európának” vendégelôadója Pódiumbeszélgetés: Khadija el Bennaoui, koordinátor, ArtMoves Africa, Brüsszel Nikolaus van der Pas, az Európai Bizottság oktatásért és kultúráért felelôs igazgatója Christopher Gordon, kulturális szakember, Egyesült Királyság Záró elôadás: Gérard Mortier, igazgató, Opéra National de Paris Zárás Elnök: Bozóki András, a nemzeti kulturális örökség minisztere David Lammy, az Egyesült Királyság Kulturális, Médiaügyi és Sport Minisztériumának a kultúráért felelôs minisztere (az EU elnökség nevében) Franz Morak, a Szövetségi Kancellária mûvészetekért és médiáért felelôs államtitkára, Ausztria (a következô EU elnökség nevében) Zárszó: José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke Gyurcsány Ferenc miniszterelnök

136


Középpontban: a dinamikus gazdaság Középpont Fórum címmel rendezvénysorozatot indított az Európai Ügyekért Felelôs Tárca Nélküli Miniszter Hivatala, az MSZP Szociáldemokrata Platformjának támogatásával. A sorozat keretében elsôként november 24-én , „Dinamikus gazdaság“ címmel rendeztek konferenciát, ahol neves szakértôk és kormányzati tisztségviselôk osztották meg nézeteiket a hallgatósággal: Baráth Etele, Chikán Attila, Cséfalvay Zoltán, Horn Miklós, Palánkai Tibor, Veres János, Vértes András, Vitányi Iván voltak az elôadók. A vitát Halm Tamás, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal elnökhelyettese vezette. Az alábbi beszámoló a teljesség igénye nélkül emel ki néhányat a konferencián elhangzott gondolatok közül.

A rendezvény egyik házigazdája, Vitányi Iván parlamenti képviselô a sorozat célját abban jelölte meg, hogy a gazdaság, a társadalom és a kultúra kérdéseirôl minél szélesebb társadalmi kör bevonásával nyissanak vitát. Az elmúlt tizenöt évben a politikai rendszerváltás szinte hónapok alatt történt meg, a gazdaságihoz már évek kellettek, a társadalmi átalakulás pedig évtizedeket vesz igénybe. Az elôadó szerint a társadalom szerkezete alig változott, viszont erôsen differenciálódott, a leszakadtak aránya pedig 15–20 százalékra nôtt. Kérdés, mindez történhetett volna-e másképpen? Hibáse benne a politika? Vitányi Iván válasza nemleges volt. A rendezvény másik házigazdája, Baráth Etele tárca nélküli miniszter a formálódó Országos Fejlesztési Koncepcióról adott képet, amely a 2020-as évek távlatában határozná meg a fejlesztés fôbb irányait. A magyar gazdaságban

nagy területi, jövedelmi különbségek vannak, a fejlesztés maga is újabbakat teremt. A versenyképesség szempontja alapján ugyanis az újabb fejlesztések a már fejlettebbeknek jutnának, a kohézió, a felzárkózás ezzel éppen ellentétes prioritás kíván. A mostanáig kialakult modell szerint a fô célok: a munkahelyteremtés, a bérek európai felzárkóztatása, az egészségügy és a környezetvédelem. A fejlesztésorientált kormányzás a miniszter szerint megújuló, összetartó társadalmat, versenyképes gazdaságot és élhetô környezetet teremt. Veres János pénzügyminiszter a gazdaság jelenlegi állapotáról számolt be. Ezek szerint az elmúlt hét évben a magyar gazdaság felzárkózása töretlen, a növekedés motorja az export és a beruházások, piaci részesedésünk az EU25-ök importján mérve nôtt, ami jó mutatója a versenyképesség javulásának. Két fô problémaként a külsô és a belsô egyensúlyhiányt, valamint az államigazgatás nem eléggé hatékony mûködését említette. Cséfalvay Zoltán szakértô egyetemi tanárként és a legnagyobb ellenzéki párt gazdaságpolitikai koncepciójának egyik alakítójaként kérdôjelet tenne a konferencia címe után. Lehet-e munkahelyek nélküli növekedés? – tette fel a kérdést. A probléma gyökere szerinte a magyarországi alacsony foglalkoztatási ráta. A gazdaság szereplôivel folytatott konzultáció tanulsága, hogy a gazdaság nagyvállalati szektora, a nemzetközi multinacionális cégek élnek meg kedvezô konjunktúrát, növekedés is inkább a gazdaság államilag finanszírozott szektorában tapasztalható. A hazai tulajdonú, fôként

KONFERENCIÁK

kis- és középvállalkozások kedvezôtlenebb helyzetben vannak, több támogatást várnának, miközben az uniós támogatások és az ehhez kapcsolódó társfinanszírozások egyre inkább kiszorítják a nemzeti költségvetés által nyújtott forrásokat. Az uniós csatlakozás sem hozta meg a várt elônyöket, sokba kerül az uniós pénz, és kérdés, hogy nettó haszonélvezôi vagyunk-e a tagságnak. Baráth Etele ezt vitatta, szerinte egy év alapján ezt nehéz megítélni. A lényeg az, hogy milyen célokra használjuk ezeket a pénzeket. Az igaz, hogy növelni akarjuk a piaci, és csökkenteni a vissza nem térítendô támogatásokat. Veres János egyetértett azzal, hogy az uniós támogatás valóban csökkenti a hazai költségvetési forrásokat, de ezzel számolhattunk, az agrárszféra és az infrastruktúra támogatása pedig kárpótol ezért. Azt sem vitatta, hogy az állam nem alakult át, bürokratikus, a társadalomban pedig tovább élnek az állam mindenhatóságával kapcsolatos illúziók. Pedig az állam nem oszthat szét többet, mint amennyit a polgároktól beszed. Végül tisztában kell lenni azzal, hogy 2006 nyarán nem népszerû intézkedéseket kell hozni, aki ezt nem teszi meg, árt az országnak. Vita volt a két elôadó között az adócsökkentés ügyében. Cséfalvay Zoltán szerint nem szerencsés az áfa-csökkentés, inkább a foglalkoztatást sújtó adókat kellene mérsékelni. Veres János ezzel szemben leszögezte, hogy 2005-ben a mikro-vállalkozásoknak pótlólagos foglalkoztatás esetén nyújtott 50%-os tb-járulék kedvezménynyel alig ezer vállalkozó élt. Halm Tamás közbevetett kérdésére: vajon a jelenlegi egyensúlyi viszonyok között egyáltalán indokolt-e az adócsökkentés, a pénzügy-

137 miniszter a környezô országokkal folyó adóversenybôl fakadó kényszerre hivatkozott. Vértes András, a Gazdaságkutató Rt. elnök-vezérigazgatója állította, hogy a 90-es évek óta jelentôsen csökkent az adóterhelés, és ezek további mérséklésére nem sok lehetôség van. De ô a munkáltatói terhek csökkentését sem tartja reálisnak. Cséfalvayval vitatkozva, a GKI vezérigazgatója egyrészt a szürkegazdaságra tekintettel nem vonna le messzemenô következtetéseket a hazai foglalkoztatási statisztikákból, másrészt nem is lát lehetôséget a foglalkoztatás drasztikus, rövid távú növelésére, évi 1–2 százalékos foglalkoztatás-bôvülést tud elképzelni. A magyar gazdaság fejlôdésének erôsségei közé sorolta a gyors felzárkózást. 1998–2005 között Magyarország mutatja fel az Eurostat által összeállított legjobb felzárkózási mutatót, az egy fôre jutó GDP-t, a beruházások, a háztartások fogyasztásának növekedését tekintve. További erôssége a versenyképes nemzetközi nagyvállalatok jelenléte. Gyengesége viszont a reformképtelenség, az infrastruktúra fejletlensége, az állami szféra kevéssé hatékony mûködése. Végül is ezek a gondok mutatkoznak meg a külsô és belsô egyensúlyi problémákban. Az eddigi modell – csökkenô adóterhelés, tôkekivonás az infrastruktúrából, az érdemi modernizáció elmaradása – nem folytatható. Az új modell szerint rövid távú költségvetési kiigazításra, államháztartási reformra és 2010-re az euró bevezetésére van szükség. Valódi változást az önkormányzati rendszer és ehhez kapcsolódóan az adó- (iparûzési) rendszer átalakítása hozhatna. Chikán Attila, a Budapesti Corvinus Egyetem professzora szerint az itt felvá-

138 zolt jövôkép vonzó, csak azt nem tudjuk, addig mi lesz, amíg odaérünk. Ô is alapvetô kérdésnek tartja az államháztartás reformját, nem lát lehetôséget az adócsökkentésre, de az euró 2010-es bevezetésére sem. Az utóbbival kapcsolatban elhangzott brüsszeli bírálatok kormányzati fogadtatását, pontosabban a kritika elvetését pedig kifejezetten szerencsétlennek tartja. Mint aki gazdasági miniszterként maga is részt vett középtávú fej-


lesztési koncepció kidolgozásában, egyetért azzal, hogy a gazdaságpolitikának bizonyos számú prioritást kell megfogalmaznia, a prioritások számán, hogy sok vagy kevés, persze mindig lehet vitatkozni. Döntô a versenyképesség, jó, hogy a nemzetközi vállalatok itt vannak, de stabilitást csak a hazai közép- és kisvállalatok konjunktúrája teremthet. BECSKY RÓBERT

139

KONFERENCIÁK

Történelmi randevú Az új Balkán-központ elsô konferenciája 2005. október 24-én, Budapesten megalakult a Balkán-tanulmányok Központja. A centrum olyan virtuális (formális munkatársi gárdával nem rendelkezô) kutató- és menedzserintézet, amelynek a magyarországi Európa Intézet (Europa Institut) keretében mûködik a tudományszervezôi, gazdasági és publikációs adminisztrációja. Emellett a Magyar Tudományos Akadémia Stratégiai Kutatások pénzügyi és infrastrukturális támogatását is élvezi. A Központ célja elôsegíteni a balkáni térség mindenoldalú közeledését Közép-Kelet-Európához, illetve ezen keresztül az Európai Unióhoz. E munka fontos részét képezi az a konferenciasorozat, amelynek elsô tanácskozását 2005 novemberének végén tartották a Magyar Tudományos Akadémián.

A tanácskozáson Glatz Ferenc akadémikus, az MTA Történettudományi Intézetének igazgatója tartotta a megnyitó elôadást. Az akadémikus hangsúlyozta, hogy az Európai Unió keleti kiterjesztésével a Kárpát-medence és a Duna-völgy népei új világgazdasági és kulturális érdekszférába kerültek. Megállapította, hogy majd’ kétszáz esztendôs múltra tekinthet vissza ez a fogalom: Balkán, amelyet 1808-ban alkottak. Ötven esztendôvel késôbb született meg a politikai irodalomban Délkelet-Európa fogalma. Ez azt is jelenti, hogy mind az európai, mind az Európán kívüli értelmiség és a politikusok fogalmakat keresnek azoknak az érdekkapcsolatoknak a leírására, amelyeket korukban fontosaknak minôsítenek. Az akadémikus szerint hasonló helyzet alakulhat ki a jövôben: az Európai Unió keleti kiterjesztésével egy

újabb területi integrációs szervezet fog kialakulni, és ma még nem tudjuk, milyen névvel fogják azt illetni a következô évtizedekben. Az bizonyosnak látszik, állapította meg Glatz, hogy az eddig Balkánnak nevezett térség, azután a Délkelet-Európának nevezett térség, vagy éppen a divatos szóval CentralEurópának nevezett – Ausztria, Csehország, Szlovákia, Magyarország – térség között a kapcsolatok sokkal erôsebbek lesznek, mint eddig voltak. Magyarország és szomszédai a következô tíz esztendôben az európai történelem fôutcájára kerülnek. Ennek a térségnek a regionális érdekei sokkal több közösséget fognak mutatni, mint mutattak tegnap. Az Európai Unión belül a különbözô kulturális és földrajzi régiók, amilyen például Skandinávia, a mediterráneum, a következô évtizedekben az egymáshoz való kapcsolatukat erôsíteni fogják. Ezért a jövôben olyan típusú intézményekre lesz szükség, amelyek a térség államaiban élô népeknek a közös – akár gazdasági – lehetôségeit kutatják fel. Az elôttünk álló idôszakban ugyanakkor nem csupán új lehetôségek adódnak számunkra, a térségben élô népek számára, hanem új konkurencia születésének is tanúi lehetünk. Az Akadémia Nemzeti Stratégiai Kutatásának Programjai világossá tették például, hogy a Balkánnak nevezett térség, vagy tágabban a délkelet-európai térség európai integrációja nagy kihívást jelent a magyarországi élelemtermelés számára. Ha úgy tetszik, versenyhelyzetet, ha úgy tetszik, új kooperációs lehetôségeket.

140 Amikor 1997-ben, Bécsben, amerikai, osztrák, német támogatással megszületett a délkelet-európai kezdeményezés – amelynek elsô ülésén Glatz akadémikus tartotta a Dunáról és a Duna-völgyrôl a fôelôadást –, akkor azt lehetett remélni, hogy a Duna egy új érdekközösségnek a kifejezôje és szervezôje is lesz. Azután jött Koszovó, azután jöttek a különbözô környezetvédô mozgalmak, és a dunai együttmûködés terve kudarcba fulladt. Elkészült az Akadémián a magyar vízgazdálkodási stratégia Somlyódy professzor vezetésével, a közlekedési stratégia Michelberger professzor vezetésével, és világossá vált, hogy nem lehet Közép-Európában, nem lehet a Kárpátmedencében nemzeti stratégiákat kiépíteni – de még megtervezni sem – anélkül, hogy figyelembe vennék a közvetlen környezô területeket, ez esetben a délkelet-európai területeket. 1998-ban elkészült a Magyar Tudományos Akadémián a közép- és délkelet-európai ökológiai network tervezete. Ma még sokkal világosabban látható, mint bármikor korábban, hogy sem a biológiai, sem a zoológiai, sem egyéb szennyezôdések-járványok nem kezelhetôk a nemzeti-állami határok keretei között. Az említett projektet anyagi okok miatt nem volt mód megvalósítani. Remélhetô, hogy az Európai Unió keleti kiterjesztésének következô idôszakában a Közösség e célra meghirdetett különbözô pályázatainak elnyerésével a térség egészét érintô, hosszú távú stratégiai programokat lehet majd alkotni. Az új Balkán-kutatási központ nem politikai intézet, figyelmét nem is elsôsorban a napi politikára vagy éppen a külpolitikára fordítja, hangsúlyozta Glatz akadémikus. Az intézetnek azt a felada-


tot szánják, hogy fórum legyen a Magyarországon a délkelet-európai térséggel – ezen belül is a Balkán-térséggel – foglalkozó kutatók számára. Azt is a feladatául szánják, hogy hozza ide a régióban munkálkodó kutatókat, vállalkozókat, politikusokat, és ismertesse meg ôket a magyarországiakkal. A térségbeli akadémiai kutatók, egyetemi értelmiségiek, valamint a politikusok mellett aktivizálnia kell a központnak a vállalkozói szférát is. Somogyi Ferenc külügyminiszter „Az Európai Unió keleti kiterjesztése és Magyarország” címmel tartott elôadást. Hangsúlyozta, hogy hazánknak a Közösségbe történô felvétele új helyzetet eredményezett a térséghez tartozó országokkal való kapcsolatunkban. Igaz, azt megelôzôen sem volt rossz a pozíciónk. Hiszen Magyarország, történelmi és geopolitikai okoknál fogva, elônyben van ebben a régióban a nyugatabbra fekvô országokhoz képest. Az utóbbi egy esztendôben azonban a korábbiakhoz képest is élénkültek a diplomáciai kapcsolatok. Sok szinten zajlott nagyszámú tárgyalás a balkáni országokkal. Hogy ezek nem eredménytelenek, azt mutatják például a bôvülô befektetési lehetôségeink. A magyar érdekek a leglényegesebb kérdésekben szinte teljesen egybeesnek a NATO és az Európai Unió törekvéseivel. A Balkánnal kapcsolatos legfontosabb uniós kérdésnek a bôvítés problémáját nevezte a külügyminiszter. Jelezte: ismeretes, hogy mostanában ez nem különösebben népszerû ügy a Közösségben. Hogy ez így van, annak oka egyebek között az Európai Unió közvéleményében mutatkozó demokratikus deficit. Ez viszont szorosan összefügg

KONFERENCIÁK

azzal, hogy a tíz ország – közöttük hazánk – 2004-es csatlakozása egy általános európai recesszióval esett egybe. A már korábban csatlakozott országok közvéleménye számára úgy tûnik, hogy a recesszió oka éppen e kevésbé fejlett térség csatlakozása. A bôvítés ennek ellenére folytatandó, hiszen nincsen komoly politikai erô, amely ne tudná, hogy ez Európa érdeke, hogy szó sincs ezen a téren semmiféle jótékonykodásról. A Balkánnal kapcsolatban mindenki számára világos Európában, hogy itt egy hosszú távú befektetésrôl van szó. Senkinek nem kell magyarázni, hogy egy itteni újabb súlyos konfliktusnak óriási költségei volnának. Az is világos azonban, hogy az Európai Unió akkor profitál a bôvítésbôl, ha az megfelelôképpen megalapozódik. Ma már jól látható, hogy a felvételi kritériumok mások, mint korábban. Ezt mutatja például a háborús bûnösök, az emberi jogok, a kisebbségek ügyének terítékre kerülése. A csatlakozáshoz Bulgária és Románia áll a legközelebb, ezt mutatja, hogy velük kapcsolatban megkezdôdött a ratifikációs folyamat. Hazánk az elsôk között ratifikálta a két említett országgal kapcsolatos okmányt. Megállapítható, hogy a hozzájuk fûzôdô viszonyunk is megfelelô. Ezt példázza a magyar és a román kormány elsô közös ülése. Ez nem formális aktus volt: közös fejlesztésekrôl, határokon átnyúló projektekrôl állapodtak meg. Hasonlóképpen elemi érdeke hazánknak Horvátország felvétele. Magyarország természetesen elismeri, hogy a horvát háborús bûnösöket felelôsségre kell vonni, ugyanakkor hangsúlyozza, hogy messzemenôen kell figyelembe venni a horvát felkészültséget, az országnak a csatlakozás irányába való

141 elôrehaladását. Törökország viszont egészen más kategóriát testesít meg, mint az említettek. Magyarország nem jár jól a török belépéssel, hiszen nyilvánvalóan el fog majd esni bizonyos támogatásoktól. Ugyanakkor nem feledhetô, hogy Törökország felvétele hosszú távon stratégiai érdeke az Európai Uniónak. Somogyi Ferenc végezetül megállapította, hogy jelenleg a balkáni térség valamennyi országa az euroatlanti úton halad. Albánia, Macedónia, SzerbiaMontenegró, Bosznia-Hercegovina és Koszovó minden nehézség ellenére lépésrôl lépésre elôbbre jut ezen az úton. Kádár Béla, a Magyar Tudományos Akadémia tagja „Az Európai Unió külgazdasága, Délkelet-Európa, Magyarország” címmel tartott elôadást. Kádár professzor bevezetôül a balkáni térségnek a világgazdasági súlyát jelzô adatokat ismertetett. Ezek szerint a világ lakosságának 0,9 százaléka a világexport 0,5 százalékát, a GDP 0,4 százalékát adja, a külföldi tôkebefektetések 0,4 százalékát vonzza. Ezek a múlthoz képest is rossz adatok. 1937-ben például a Balkán még a világexport 2 százalékát adta. Egyszóval egy világgazdasági szempontból jelentéktelennek tetszô területrôl van szó. Ennek a helyzetnek a gyökerei 1878-ig nyúlnak vissza, amikortól Európa számára a Balkán inkább biztonságpolitikai problémának kezdett számítani, mint bármi másnak. A figyelem azóta természetesen sokszor irányult a térségre, a legutóbb 1999-ben, Jugoszlávia bombázásakor. Ám ezt a figyelmet ekkor is hamar elterelték a közel-keleti problémák. Sajátos módon azonban talán éppen e problémák terelik az Európai Unió terjeszkedési törekvéseit ebbe az irányba. Talán épp a Közel-

142 Kelet felé való törekvés az oka, hogy a Közösség nem Kelet-Európa felé, hanem a Balkán irányába tájékozódik. Mi indokolja, hogy hazánk tanúsítson nagyobb érzékenységet ezen térség iránt, mint mások? – tette fel a kérdést Kádár professzor. Elsôként a geográfiai tényezôk jelentôségét emelte ki. Azt, hogy az Európai Unió tagjai közül hazánknak van a leghosszabb határa a balkáni országokkal. Az, hogy közvetlen érintkezésben vagyunk Romániával, Szerbia-Montenegróval és Horvátországgal, a globalizáció korában nehezen túlbecsülhetô tény. Hiszen nem olyan idôszakot élünk, amikor a határok elválasztanak. Most a jószomszédság politikája alapvetô követelmény. Ezen túl ugyancsak figyelemre méltó tény, hogy hazánk egy Észak–Dél tengelynek is a középpontjában van. További fontos körülmény, hogy miközben a földrajzi távolságok jelentôsége gyorsan csökken, a kulturális különbségeké korántsem akkora sebességgel. Földrajzi helyzetünkbôl következô kulturális ismereteink nagy elônyt jelenthetnek számunkra a jövôben. A magyar érzékenységnek természetesen fontos tényezôi a határon túli magyarok. Ugyanakkor a Balkán szempontjából érintettek – tehát a vajdasági és az erdélyi magyarok – nagyon jelentôs tényezôi lehetnek az integrációs folyamatnak is. A gazdasági kapcsolatokról szólva Kádár professzor felidézte, hogy a második világháború elôtt a magyar export 12 százaléka irányult a Balkánra. 1989-re ez az arány 4 százalékra csökkent. Jelenleg viszont 7 százalék. Ez azt mutatja, hogy az utóbbi másfél évtizedben a nehézségek ellenére komoly dinamizmus mutatkozik a térséghez fûzôdô


gazdasági kapcsolatainkban. Ráadásul egészen új jelenségeket is megfigyelhetünk. A legfontosabb: a jelenlegi magyar tôkekivitel több mint 50 százaléka a Balkánra irányul. Ez olyan idôszakban, amikor a nagy biztonsági kockázat miatt a külföldi tôke még nagyon óvatos a térségben, igen fontos eredmény. Annál inkább, mert van rá remény, hogy a nagy magyar cégeket kövessék kisebb vállalataink is. Szinte határtalanok most a lehetôségek a technológiai transzfer, a szolgáltatás-közvetítés, a hosszú távú együttmûködések kialakítása területén. Kádár professzor elôadásában egy történelmi fordulat lehetôségére hívta fel a figyelmet. Megállapította, hogy az Oszmán Birodalom Európában történt megjelenése (a 14–15. század) után megkezdôdött, majd pedig be is fejezôdött hazánknak az Európától történô leszakadása. Az azt követô idôszakban Németországba helyezôdött át a térség geostratégiai központja. Most megvan a változás esélye. Az Európai Unió döntött: Kis-Ázsia és a Közel-Kelet felé folytatja a bôvítést. Ebben a folyamatban pedig Magyarország olyan szerephez juthat, amilyen az 1970-es, 1980-as években Ausztriának jutott. Úgy tetszik, a történelem randevút ad Magyarországnak és Délkelet-Európának, és a Balkánkutatás e randevú lebonyolításához nyújthat hathatós segítséget – mondta Kádár professzor. Michelberger Pál és Somlyódy László akadémikusok az infrastrukturális lehetôségek – ezen belül a Duna mint vízgazdálkodási, hajózási és kulturális folyosó – oldaláról vizsgálták a Balkán-kérdést. Elôadásaikból kiderült, hogy a Balkán folyói kihasználatlanok, noha mind a Fekete-tenger, mind a Kaszpi-tenger, mind

KONFERENCIÁK

a Kaukázus felé a legkedvezôbb kapcsolatot biztosíthatnák Európa számára. Törökország uniós tagsága különösképpen fel fogja értékelni a Balkán szerepét. Rendkívüli módon fel fog erôsödni a különféle térségek tranzitforgalma, s az utak a Balkánon és Magyarországon vezetnek majd keresztül. Ez a forgalom elviselhetetlenné válhat, ha nem készü-

143 lünk fel rá idôben. Ebben az újjászervezôdô térségben a Duna hatalmas lehetôségeket rejt magában. Optimális esetben az együttmûködés és a jó kapcsolatok megteremtésének eszköze lehet. Európa artériája válhat belôle, ha megfelelôen bánik vele kontinensünk. HOVANYECZ LÁSZLÓ

144


OLVASÓLÁMPA Paul Lendvai: A világ egy kritikus európai szemével Napvilág Kiadó, 2005, 280 oldal A könyv címének minden szava lényegi: az olvasó áttekintést kap a 21. század elsô éveinek világeseményeirôl, de nem csupán azok számbavételével, hanem megítélésükkel is, s mindez olyan szerzôtôl, aki nem tagadja el közép-európai gyökereit. Sôt a politikai elemzésekben a bécsi dialektus mellett gyakran magyaros akcentus is felfedezhetô, s ez még hitelesebbé teszi a kommentárokat, s magát a kommentátort is. Paul Lendvai, aki 1957 óta él Bécsben, valamennyi mértékadó sajtóorgánum, rádió- és tévémûsor szívesen látott szerzôje és szereplôje, a 2004. szeptemberi számunkban publikált írására („Hogyan lett a leggyûlöltebbôl a legnépszerûbb szomszéd? – a magyar-osztrák kapcsolatok vázlatos története”) Gyurcsány Ferenc is hivatkozott az Európai Tükörnek adott interjújában. Az elegáns kötet alapjául a szerzô ugyancsak tavaly Bécsben megjelent könyve szolgál („Reflexionen eines kritischen Europäers”, Buchverlag Kremayr & Scherian). A fordítók, a szerkesztô és a kiadó rekordgyorsasággal ültették át magyarra a mûvet, amely ívet húz a közelmúlt világeseményei fölé, segítve az olvasót abban, hogy ugyanúgy rálásson a történelem menetére, ahogy az a szerzônek – életútja, munkássága, kapcsolati tôkéje, ismeretanyaga révén – megadatott. Mint a mû „fülszövege” is jelzi: Paul Lendvai reflexiói szemléletes képet tárnak elénk az elmúlt évek politikai és társadalmi tendenciáiról, s míg az olvasó

a változatos tényanyaggal ismerkedik, vagy éppen felfrissíti vonatkozó ismereteit, egyszerre csak ráébred, hogy a szerzô kommentatív megjegyzéseivel, értékelésével is egyetért. (Nem véletlen, hogy a vasfüggöny lebontása elôtt az ilyen „fegyver” veszélyesebbnek számított Keleten, mint a Pershing-rakéta…) Lendvai további nagy érdeme, hogy a bonyolult kapcsolatrendszereket, érdekszövetségeket, rejtett összefüggéseket érthetô módon tudja megvilágítani. Ez nyilván azzal függ össze, hogy munkássága jelentôs, a közönség elôtt leginkább ismert részét az elektronikus médiavilágban töltötte, s ott a tömör megfogalmazás, a rövid, frappáns vélemény a „nyerô”. Ez a szakmai erény cikkeire is jellemzô. „A világ egy kritikus európai szemével” voltaképpen cikkgyûjtemény, a szerzônek elsôsorban a Der Standard címû népszerû osztrák napilapban megjelent publicisztikái adják a gerincét, de bôven merít a Neue Zürcher Zeitungban, a Frankfurter Allgemeine Zeitungban, a Die Weltben és „háztáji” folyóiratában, az Europäische Rundschauban publikált írásai közül is, hozzátéve a HVG-nek küldött néhány kommentárját. Témái Ausztriától Magyarországig, a Balkántól Oroszországig, az Egyesült Államoktól az Európai Unióig, az ENSZ-tôl a KözelKeletig, az emberi jogoktól az antiszemitizmusig, a hatalomgyakorlástól a terrorizmusig napjaink valamennyi érdemi problémáját felölelik.

OLVASÓLÁMPA

A könyvhöz Horn Gyula írt elôszót. A történelem ismeretében ez akár kisebbfajta szenzációként is értékelhetô – volna, ha maga Horn nem szögezi le már mondandója elején, hogy mindig kíváncsian vette kézbe Paul Lendvai könyveit, s ha nem tenné ehhez hozzá, hogy „a neves osztrák publicista számomra egy kicsit magyar újságíró is maradt”. Annak is súlya van, ha a könyvet éppen egy olyan neves exdiplomata ajánlja mindazoknak, akik érdeklôdnek a nemzetközi politika iránt, mint Horn Gyula. Saját bevezetôjében Lendvai leszögezi: „Mindig megpróbáltam kritikus távolságban maradni különbözô – magyar és osztrák, zsidó és európai – identitásaimtól. Ilyen értelemben sohasem képviseltem nemzeti, politikai, vagy világnézeti érdekeket. Mindig személyes véleményemet írom.” S a könyv ezeket a megállapításokat meggyôzô erôvel igazolja! Paul Lendvai személyes kötôdése, rokonszenve a volt osztrák kancellár, Bruno Kreisky iránt közismert, ez a könyvben is számos helyen „visszaköszön”. Az író nemcsak a nagyformátumú politikust állítja példaképül a világszínpad szereplôi elé, de kiemeli a médiához fûzôdô jó viszonyát is. Az, hogy Kreisky bármikor a sajtó rendelkezésére állt, valóban példamutató, de azt sem árt emlékezetben tartani, hogy közvetlenül körülötte olyan újságírók serénykedtek, mint Lendvai. Ausztria természetesen számos alkalommal felbukkant a könyv oldalain, s kritikai szemlélete választott hazája esetében sem hiányzik, ugyanakkor érdemes megemlíteni, hogy az egyértelmûen antifasiszta, a jobb- és baloldali radikális nézeteket egyaránt elutasító publicista szinte szenvedélyesen védi országát azoktól a támadásoktól, ame-

145 lyek a néppárti–szabadságpárti koalíció létrejötte (vagyis Haider megjelenése a hatalom sáncain belül) után Bécset az Európai Unió részérôl érték. És lám, néhány év elteltével az élet Lendvait igazolta, Schüssel kancellár gyakorlatilag „szétzúzta” az osztrák belpolitika karintiai fenegyerekét. Az EU bôvítése, a kis és nagy tagállamok viszonya, a nemzet szerepe és a nyelvek használata ebben a szövetségi rendszerben éppúgy szerves alkotórésze írásainak, mint az a bírálat, amellyel a nyugatiak tudatlanságát illeti Kelet- és Közép-Európával kapcsolatban. Ostorozza a régi tagok közönyét, amellyel az újak, de még inkább a tagságra várók problémáit szemlélik. Lenyûgözô ismeretanyaggal foglalkozik nemcsak az európai méretekben középhatalomnak számító Lengyelország fejlôdésével (szinte látnoki módon prognosztizálva a cikk megírásakor még jövô idejû, ôszi választások kimenetelét), de az is az ô érdeme, ha egy átlagolvasó eligazodik a kis Szlovákia belpolitikai és gazdasági fejleményei, no és azok fôszereplôi (Meciar, Gasparovic, Dzurinda, Miklos stb.) között. Paul Lendvait nem véletlenül tekintik kiváló Balkán-szakértônek, ez ebben a könyvben is sokszorosan megerôsítést nyer. Megrázó erejû interjúja a tragikus sorsú belgrádi kormányfôvel, Zoran Djindjiccsel egyfajta monumentális jugoszláv körképet fest az olvasók elé, ahol a szerbektôl a szlovénekig és az albánoktól a bosnyákokon át a horvátokig mindenki „megkapja a beosztását”. De a világot is figyelmezteti: a balkáni puskaporos hordó kanóca a gyûlölet, ami bizony máig elevenen él, idôzített bombává változtatva a térséget. Ennek

146 hatástalanítása a nemzetközi, és ezen belül az európai közösség egyik legfontosabb és legsürgetôbb feladata – figyelmeztet a szerzô. Lendvai magyar mivolta segíti ôt az eligazodásban a mi belsô ügyeink között is. Általában pozitív a véleménye („ragyogó személyiségek”) a magyar politika szereplôirôl, akik közül Kádártól a maiakig szinte mindenkit személyesen ismer(t). Felidézi a belpolitika olyan konfliktusait, mint a Magyar Hírlap vergôdése, vagy az államfôválasztás körüli hercehurca. Részletesen foglalkozik Trianon utóhatásaival (fôleg a vajdasági helyzet aggasztja), felidézi a dél-tiroli megoldást, példának ajánlva Magyarországnak és szomszédainknak egyaránt. A könyv egy másik helyén – nem egészen meglepô módon – a köpönyegforgatást jól felismerhetô magyar politikusokkal illusztrálja, nevük említése nélkül. Hosszan lehetne még idézni a könyvbôl az amerikai és az orosz témákkal kapcsolatos írásokat, amelyek egyik irányban sem szûkölködnek kritikai elemekben. Washingtont (és személy szerint George W. Bush-t) fôleg az iraki háború és a közel-keleti politika kapcsán bírálja, Moszkva (és Vladimir Putyin) a


demokrácia nyírbálása és a csecsen konfliktus kezelése miatt részesül kemény elmarasztalásban. Általában elég szkeptikus Oroszország jövôjét illetôen („mi lesz, ha olcsóbb vagy elfogy az olaj?”), jóllehet méltányolja Putyin államférfiúi ügyességét, azt, ahogy a birodalmat a nemzetközi politikai élvonalba visszahozta. Roppant tanulságosak a közelkeleti helyzettel, az antiszemitizmussal kapcsolatos eszmefuttatásai csakúgy, mint a hatalom és a korrupció, a média és a politika kölcsönhatásait vizsgáló töprengései. Ahhoz képest, hogy a magyar változat milyen gyorsasággal készült el, a könyvnek alig akad hibája, az is fôleg fordításokból ered. Néhány idegen név helytelen magyar átültetése mellett Sztálin és Sevardnadze grúzból örménynyé minôsítése a legszembeötlôbb baki. Mindez azonban valóban eltörpül Paul Lendvai szerzôi érdemei árnyékában, az pedig, hogy írásaiban rendkívül találó idézetek mellett saját közmondás-gyanús gondolatainak egész tárházát is felsorakoztatja, tovább gazdagítja mindazokat, akik elolvassák könyvét. FARKAS JÓZSEF GYÖRGY

147

MONITOR Szemelvények a nemzetközi sajtóból Financial Times Deutschland

Az euró bevezetése: egy miniszterelnök vágyálma Ha a magyar miniszterelnökön múlna, gond nélkül bevezetnék 2010-ben az eurót – írja Nils Kreimeier a gazdasági világlap német kiadásában, hozzátéve, hogy ezzel az országban egyedül áll a kormányfô. A lap interjút készített Gyurcsány Ferenccel, amelyben a kereskedelmi kapcsolatok építése Oroszországgal és Kínával, továbbá Európa reformgyengesége is szóba került. Magyarországon 2005-ben az államháztartási hiány várhatóan a GDP 6,1 százaléka lesz, ami a stabilitási kritérium (3 százalék) kétszerese. Októberben kiderült, hogy az állami autópálya-építés költségeit nem számították be a költségvetésbe. Magyarországnak felfelé kellett korrigálnia a deficit értéket. 2008-ig ezt a szégyenfoltot el kellene távolítani az euróhoz való közeledés szabályai alapján, amiben Budapesten csak kevesen hisznek. „A jelenlegi kormányzat számára az euró már nem prioritás” – mondja egy bankképviselô. „Nélküle sokkal rugalmasabban lehet cselekedni.” Nehezítô körülmény a szociál-liberális vezetés számára, hogy tavasszal parlamenti választásokra kerül sor, és az ellenzék a szociális téren történô takarékoskodás minden jelére mohón lecsap. Gyurcsány viszont biztonsággal állítja, hogy elérhetô a célja: „Ha mi tartjuk a GDP négyszázalékos növekedésének ütemét, évi több mint egy százalékkal

tudjuk csökkenteni az államháztartási hiányt”.

Magyarország a növekedést az EU-n kívül keresi A magyar kormány a régi EU-tagoktól gazdaságilag függetlenebbé kívánja tenni országát. „Ha mi gyorsabban akarunk növekedni, mint az Európai Unió, nem szabad csak az EU gazdaságára hagyatkoznunk” – mondta Gyurcsány Ferenc miniszterelnök az FTD-nek. „Gazdasági egyensúlyunkat a világ egyéb részeire kitekintéssel kell megtartanunk.” Magyarország kereskedelmi kapcsolatait elsôsorban Oroszországgal, Kínával és Japánnal kívánja kiépíteni. „Nagyon tudatosan helyezzük át a súlypontot, azzal a céllal is, hogy új partnert találjunk Oroszországban vagy máshol, a Távol-Keleten” – mondta az egy éve kormányzó szocialista politikus. Ez az „egyedüli út, amin Magyarország az eljövendô években sikeres lehet.” Magyarország új stratégiája kifejezi az új EU-tagállamok csalódottságát a régi Európa gyenge gazdasági dinamikájával kapcsolatban. Miközben például a közép-európai fôvárosokban Németországra egyre ritkábban tekintenek mint növekedési piacra, a figyelem Kelet felé fordul. Oroszország és Japán kétszámjegyû növekedési rátájával vonzza a magyar exportot, mialatt Kína mint importpartner válik egyre fontosabbá. Bár Németország továbbra is Magyarország legnagyobb külkereskedelmi partnere, részaránya mindenképpen csökken.

148 Az ázsiai országok befektetôként is egyre fontosabbak lesznek. A délkoreai abroncsgyártó Hankook októberben döntött úgy, hogy a középmagyarországi Dunaújvárosban egy új üzemet hoz létre 500 millió euróval, ami egyike a legnagyobb befektetéseknek Magyarországon a szocializmus összeomlása óta. Gyurcsány józanul ítélte meg az EUtagországok hiányzó készségét a gazdasági reformok bevezetésével kapcsolatban. „Európa legnagyobb problémája az, hogy valóságos verseny nélkül akar gyôzni, nem hallja a globalizáció hangját” – mondja. Magyarország gazdasága jelenleg erôsen összefonódott a némettel, s ezáltal áldozata is a legnagyobb EU-ország bicegô növekedésének. Erre az évre vonatkozóan a közgazdászok abból indulnak ki, hogy a magyar GDP növekedése 3,7 százalék körül lesz. A kormányzat mindenesetre megcélzott egy 4 százalék feletti növekedést, már csak azért is, hogy költségvetési problémáit megoldja. A kritikusok azért aggódnak, hogy Magyarország a saját gazdaságának átépítését elhanyagolja a külföldi partnerekért folytatott küzdelemben. A közigazgatási apparátus túl nagy, az egészségügyi rendszer beteg, és a befektetôk arról panaszkodnak, hogy a képzésbe nem elegendôt invesztálnak. „Ez a kormány többet beszélt, mint tett” – mondta egy külföldi bankképviselô. Gyurcsány a szükséges reformokat végre akarja hajtani, mindenesetre csak a tavaszi választások után. A leváltott német kormánynak Gyurcsány a szemére vetette, hogy túlságosan Lengyelországra koncentrált. „Ha az érdekeinket Brüsszelben egyeztetnünk kellett, gyakran támadt az az


érzésünk, hogy Németország több megértést tanúsít Lengyelország iránt, mint a többiek iránt” – mondta. „Remélem, hogy Németországnak a jövô évben több energiája lesz arra, hogy törôdjön a régió más országaival is.” Budapest neheztel azért, hogy az új Európai Határvédelmi Ügynökség Berlin támogatásával Lengyelországba került. www.ftd.de

The Economist

Eurót — de mikor? A volt kommunista országok küzdenek az euró idôben történô bevezetéséért – tájékoztatja olvasóit a brit gazdaságpolitikai világlap, foglalkozva a közös valuta kelet-közép-európai meghonosításának aktuális nehézségeivel. Az ésszerûség azt diktálná, hogy egy ilyen hôn óhajtott jelöltet pezsgôvel és virággal üdvözöljön a klub, amibe belépni kíván. Észtország, amely 2007. január 1-jén készül bevezetni az eurót, ritka gazdasági sztár az adósság sújtotta, lassú növekedésû eurórégió országai között. Államadósság helyett a GDP 6 százalékát kitevô nettó eszközállománynyal rendelkezik. Miközben az euróövezetben a növekedés jócskán 2 százalék alatt marad, az elmúlt negyedévben Észtország gazdasága átütô, 9,9 százalékos éves ütemmel nôtt. Észtország 10 milliárd eurós (12 milliárd USD) gazdasága az euróövezet GDP-jének csak 0,1 százalékát teszi ki, tehát az összképet nem sokkal változtatja meg. De Litvánia és Szlovénia sem, amelyek szintén 2007-ben csatlakozná-

MONITOR

nak. Mégis, az ilyen új tagok jelentik a nagy kérdéseket az euróövezet kibôvítésének módszereirôl, annak elônyeirôl és hátrányairól. Az öreg Európában néhány olasz nyíltan megkérdôjelezi az egységes valuta elfogadására vonatkozó döntést. Az új jövevények azonban azt vallják, hogy van értelme a csatlakozásnak. Észtországban és Litvániában valutatanács mûködik, Szlovénia valutaárfolyama rögzített. A csatlakozás pénzmegtakarítást jelent (a külön valuta fenntartása költséges), és legfôképpen: megszûnik a spekulációs támadás kockázata, ami egy kis, nyitott gazdaság esetében veszélyes dolog. A következô kérdés, vajon az új tagok elég jók-e az euróövezethez. Az Európai Központi Bank (ECB) elvárja, hogy a jelentkezôk négy kritériumnak feleljenek meg. Három ebbôl Észtország és a többiek számára könnyû: megbízható államháztartás, alacsony kamatok és konzisztens árfolyam-stabilitás. Ám a negyedik feltétel, hogy az infláció ne haladja meg 1,5 százaléknál magasabb arányban a legjobb három EU-tagországét. A bank feltételezi, hogy ez egy 2,4 százalék körüli célt jelenthet majd. Litvánia és Szlovénia még átcsúszhat, Észtország, a maga 4,9 százalékos inflációjával azonban nem sok eséllyel indul neki. Észtország kissé magas inflációjának egyik oka az olajárak növekedése, ami az észt jegybank szerint a jelenlegi érték 2,4 százalékpontját teszi ki. Ez még rendezôdhet, a nagyobbik baj a gyors gazdasági növekedés, összekapcsolva a rögzített árfolyammal. Általában a növekvô termelékenység az árfolyam felértékelôdéséhez vezet; amikor ez nem történhet meg, helyette az árak nônek. Még az ECB is elfogadja ezt a „Balassa-

149 Samuelson hatást” (nevét a jelenséget elôször vizsgáló közgazdászokról kapta), ami két százalékponttal növelheti az inflációt egy olyan országban, ahol gyorsan nô a termelékenység. Elméletben egy kormány a monetáris és fiskális politikát felhasználhatja az infláció féken tartására. Ám Észtország esetében ez nehéz. A monetáris politikát jórészt nem az állam tartja kézben, a valutatanács miatt. Az egyetlen eszköz, hogy ragaszkodjanak a nagy banki tartalékhoz – észt bankok már a betétesek 13 százalékának a pénzét kezelik, ami összevethetô az Európa többi részén jellemzô 2 százalékkal. A fiskális politika ugyancsak csekély lehetôséget biztosít. A költségvetési többlet a GDP 2 százaléka az Észt Bank becslése szerint. Az inflációs követelmények eléréséhez egy mesterséges recesszió elôidézése „közgazdasági bolondokháza” lenne Willem Buiter, az EBRD (Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank) korábbi vezetô közgazdásza, most a London School of Economics munkatársa szerint. Létezik még egy lehetôség: alakítsuk a számokat, például az üzemanyagadók csökkentésével, hogy visszaszorítsuk az inflációt. De ez megrémíti azokat a szabadpiaci puristákat, akik az észt gazdaságot irányítják. Ez dicséretes, de pragmatikus is. Akármilyen egyszeri intézkedés talán nem mûködne. „Ezt meglehetôsen késôre hagyták” – mondja Edward Parker, aki a Fitch hitelminôsítô cégnél elemzi a volt kommunista országokat. Észtország vezetôi ragaszkodnak a tervek szerinti csatlakozáshoz. Magánbeszélgetésben ugyanakkor sokan elismerik, hogy a halasztás majdhogynem elkerülhetetlen. Mindent összevetve, úgy tetszik, nincs rugalmasság Frankfurtban. Vagy

150 talán mégis van egy kevés? Észtországot néhány hónappal a két másik belépô után értékelhetik. Akkorra a növekedése és az infláció lassul. Az ECB kizárhat országokat, ahol kirívóan alacsony az inflációs ráta az inflációs célszámokhoz viszonyítva. A végsô döntést a mostani euróövezet politikusai hozzák. Talán megbocsátják Észtországnak, hogy ilyen gyorsan vált gazdaggá. De ha már ezzel kezdjük, hol a megállás? Azon korábbi csatlós országok közül, amelyek az eurót be akarják vezetni, csak Szlovákia látszik elérni e célt 2008ra. Lettországnak valószínûleg halasztania kell majd a magas infláció miatt (holott a növekedési üteme túlszárnyalja Észtországét). A Cseh Köztársaság és Magyarország nem valószínû, hogy a tervezett 2010 elôtt bevezeti az eurót, hacsak nem változtatnak radikálisan a közkiadásokhoz való hozzáállásukon. Ez különösen igaz Lengyelországra nézve, ami nagyobb, mint az összes többi új tagország együtt, s az egyedüli, ahol lebegô árfolyam van. Eredetileg 2009-re tervezték az euró bevezetését, de ezt most nagyon valószínûtlennek tûnik. Bár az infláció alacsony, a közkiadások már képlékenyek voltak az elnökválasztás és a parlamenti választások elôtt. A gyôztes párt, a Jog és Igazság Pártja egy populista, költekezô képzôdmény, amely csekély lelkesedést mutat az euró iránt. Lech Kaczynski, az újonnan megválasztott elnök mondta, hogy Lengyelország „feltétlenül” népszavazást tart az euró bevezetésérôl, minden valószínûség szerint az ô ötéves hivatali idejének második felében. Észtország euró iránti lelkesedése, s vele Frankfurt és Brüsszel esetleges szándéka úgy alakítani a szabályokat,


hogy az új jelentkezôknek az megfeleljen, így egyszeri alkalom lenne. Hosszabb távon a pénzemberek és a politikusok közötti megvetésrôl bebizonyosodhat, hogy az kölcsönös. www.economist.com

Kurier

Nemzetközi campus — budapesti egyetemen A Magyarországon mûködô KözépEurópai Egyetemen amerikai minta szerint képezik a diákokat – írja Stephan Wabl a népszerû osztrák napilapban. Soros György diákként beosont Karl Popper, nyílt társadalomról tartott elôadásaira, és elméleti kérdésekkel veszôdött. 40 évvel késôbb – midôn a falak leomlottak és a kommunista országok gyökeres változás közepén találták magukat – a milliárdos és filantróp azon fáradozott, hogy Popper politikai filozófiáját a gyakorlatban megvalósítsa. Szülôvárosában, Budapesten, Soros megalapította a KözépEurópai Egyetemet (CEU), egy angolamerikai mintát követô fôiskolát, hogy támogassa Kelet-Európa átalakítását a liberális gazdaság felé vezetô úton. Ma ez egyike Európa legfontosabb felsôoktatási intézményeinek. „Nálunk nincs domináns kultúra vagy nemzetiség. Olyan fiatal embereket képzünk, akik kiválóak a tanulásban, ám korunk erkölcsi-szociális kérdéseivel is foglalkoznak” – vázolja a posztgraduális intézmény mottóját a CEU elnöke, Yehuda Elkana. Az alma mater egybefûzi az USA egyetemi modelljét, az európai intellektuá-

151

MONITOR

lis tradíciót és Kelet-Európa tapasztalatait – mondja a tudományelméleti szakember. Jelenleg 60 országból mintegy ezer diák iratkozott be a 30 mester- és doktor-fokozatú programra. A nemzetközi diákcsapat elszántan foglalkozik a társadalomtudományokkal, az emberi jogoktól a nemzetközi kapcsolatokon keresztül a szociális antropológiáig. Az oktatási nyelv az angol, ritka a 15 fônél népesebb csoport. A fiatalok túlnyomórészt Kelet-Európából és az egykori szovjet köztársaságokból érkeztek, a végzés esélyt ad nekik, hogy saját országukban magas politikai és gazdasági pozíciókat töltsenek be. Tizenegy egykori CEU-hallgató vitte miniszterelnökségig. NyugatEurópa és az USA diákjai fôképp azért jönnek Budapestre, mert vonzza ôket a különleges intellektuális atmoszférájú magyar fôváros, továbbá a „helyszínen tanulás és kutatás” oktatási programja.

Ugródeszka „Nem tudok a kelet-európai demokratikus átalakulásról írni, miközben Angliában ülök” – magyarázta döntését a német Maximilian Spinner, hogy miért is jött Budapestre. Hasonló alapon döntött a Felsô-Ausztriában született Margaret Haderer, aki Bécsben hallgatott filozófiát, s most egyike a CEU-n a Nacionalizmus Tanulmányok mesterkurzus hallgatóinak. „Olyan professzoroknál tanultam, akik csak könyvbôl ismerték a nacionalizmus válfajait, s így vitatkoztak a világ minden tájáról érkezett diákokkal. Itt egészen másképp tanulunk” – lelkendezett. Az egyetem igyekszik minden tôle telhetôt megtenni, hogy diákjait elindítsa

pályájukon. Egy karrierközpont tanácsadást nyújt, segít a potenciális munkaadókkal történô kapcsolat létrehozásában a végzôsöknek. „Ausztriában az ember ilyen tekintetben teljesen magára van utalva” – fûzi hozzá a 27 éves hallgatónô. A CEU sokaknak ugródeszkául szolgál a nemzetközi tudományos világba. Haderer most a torontói egyetemen készíti elô doktorátusát. „Budapest óriási segítséget jelentett nekem ezen az úton”. Michael Merlingen 1998 óta oktat a CEU-n, és nem is tudná elképzelni, hogy máshová menjen. „Az oktatási és kutatási feltételek ideálisak, a hallgatók hihetetlenül elkötelezettek” – így a salzburgi politikatudós. Az egyetem jól felszerelt könyvtárral és saját sportcsarnokkal rendelkezik, a tanterven kívüli tevékenységet is támogatják. A fiatal tudósok legtöbbje diákszállón lakik. Így úton az elôadásokra – miután az egyetem Budapest szívében található, egy kôhajításnyira a Dunától – már meg is kapják az elsô leckéket a kortárs történelembôl. www.kurier.at

NRC Handelsblad

Magyar orvosok tömeges elvándorlása — Kiürül Erdély A tekintélyes holland gazdaságpolitikai lap címlapján jelent meg Tijn Sadée írása. A budapesti tudósító szerint erdélyi orvosok végzik a Nyugat-Európába emigrált magyar orvosok munkáját. A cikk melletti térkép Magyarországot és a magyar diaszpórát ábrázolja.

152 Az I. világháború után, a trianoni békeszerzôdés következtében nagy területeket csatoltak el Magyarországtól, mellyel 3 millió magyart szakítottak el szülôföldjétôl. A szomszédos államokban, Szerbiában, Szlovákiában, Ukrajnában és Romániában még mindig nagyszámú magyar kisebbség él. Erdélyben a becslések szerint 1,7 milliós a magyar kisebbség. Számuk azonban rohamosan csökken. A KSH által nemrégiben közölt jelentés szerint 1998–2002 között 200 ezer erdélyi magyar kezdett új életet Magyarországon, és számuk az elkövetkezô 25 évben az 500 ezret is elérheti. A jelentés szerint addigra Ukrajnában és Szerbiában teljesen felszámolódik majd a magyar kisebbség. A jelentés – szándékán kívül is – választ adott arra a kérdésre, mellyel a magyarok tíz éve küszködnek: mit tehetnek a határokon túl élô magyarokért, akiket sok esetben diszkriminálnak. Fôleg a Vajdaságban van erre példa, ahol 290 ezres magyar kisebbség él. Itt az elmúlt években megnôtt az etnikai konfliktusok száma, melyek során a szerbek magyarokat zaklattak, vagy vertek meg. 2004 végén a magyarok referendumon szavaztak a Szerbiában, Romániában és Ukrajnában élô magyar kisebbség kettôs állampolgárságáról. A referendum azonban nem járt sikerrel, mivel sokan féltek a Magyarországra áramló bevándorlók nagy számától, akik aztán a jobb szociális ellátásokból és az egészségügybôl profitálnának. A KSH-jelentés azonban megmutatja, hogy a ’tömeges bevándorlás’ már régóta tény Magyarországon. Fôleg a felsôfokú végzettségû fiatalok – leginkább a romániai és ukrán orvosok – bevándorlása figyelhetô meg. Magyarországon


ugyanis a csatlakozás óta orvos- és ápolóhiány van. „Orvosaink Nyugat-Európába költöznek a magasabb fizetések reményében. A helyüket fôleg román orvosokkal töltik fel. A medikai migráció trendnek tekinthetô nálunk” – mondta el Tímár László, a Heim Pál Kórház professzora. A kórház évek óta anyagi gondokkal küszködik. A karbantartás alig történik meg, ezért hiányoznak a plafon elemei, a lift pedig gyakran elakad. A kórházban orvosként dolgozó Schneider Katalinnak az elmúlt idôszakban három új, magyar ajkú ukrán orvoskollégája érkezett. Jelenleg próbaszerzôdéssel dolgoznak. „Még meg kell szerezniük a magyar mûködéshez szükséges diplomájukat. Nagy áldozatot hoznak, de megéri nekik. Itt majd 400 eurót kereshetnek havonta, ami négyszer annyi, mint ukrán fizetésük” – mondta el Schneider. Schneider osztályán a Nyugat-Európába kivándorolt magyar ápolókat erdélyi ápolókkal helyettesítik. A KSH riasztó jelentését a Kolozsvári Egyetem vizsgálata is alátámasztja, mely szerint évente 20 ezer magyar vándorol ki Erdélybôl. „Erdély kiürül” – mondta el az erdélyi származású Hallai Róbert, aki öt éve dolgozik sebészként a dunaújvárosi kórházban. Hallai szintén erdélyi származású radiológus felesége Budapesten talált munkát magának. „Magyarnak érzem magam. Mégis lenéznek Dunaújvárosban. Rólunk, erdélyiekrôl úgy gondolják, hogy kevésbé vagyunk civilizáltak” – mondja. Magyarországon az orvosok fizetésének jelentôs részét a hálapénzek alkotják, amelybôl Hallai szintén alig profitál. „Ez a Magyarországon született páciensek és a magyar orvosok közötti bizalmi gesztus marad” – mondta el.

MONITOR

Hallai és felesége migrációjuk következô állomását is meghatározták már. „Ezután pár évig Angliában akarunk dolgozni, ahol még jobbak a fizetések”. Az erdélyi orvos szerint a román egészségügy javulása a 2007 vagy lekésôbb 2008-as EU-csatlakozással sem várható. „Minden nap fájdalmat okoz, hogy otthagytam szüleimet. Ôk

153 a jövôben nem tudnak majd magyar ajkú orvoshoz menni, ezért román orvosok kezelik majd ôket, akiknek praxisában nem érnek sokat a magyar betegek. Kivéve persze, ha extra pénzt teszel le az asztalra” – idézi végezetül a cikk Hallait. www.nrchandelsblad.nl

154


CONTENTS BÉLA KÁDÁR: Economy and Integrated Nation State . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 ÁRPÁD GORDOS– ÁDÁM FRANK: The Future of the European Union … or Benefiting from the Flexibility of the Acquis . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 JUDIT FAZEKAS– PÁL BÁTKI: Constitutional Queries on the Occasion of Draft of Framework Decision Combating Racism and Xenophobia . . . . . . . . . .44 EDIT SOÓS: Cross-border Co-operation and the Lisbon Strategy . . . . . . . . . . .64 MIKLÓS HARGITAI: Chemicals Regulation: Compromise Following a Lobby Fight . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Review GÁBOR PAPANEK– ÁRON PERÉNYI: Spin-offs in the Developed World and in Hungary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Current Affairs in the EU PÉTER GYÖRKÖS: European Union after, in the course of and prior to Accession . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96

Foreign Affairs Office of the Hungarian Parliament KATALIN SZALÓKI–KRISZTIÁN KOVÁCS: „Even the Much is too Little” Environment Achievements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103 Hungarian Central Statistical Office VIRÁG BOGNÁR: Knowledge Investment in the Developed and in the Developing Economies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Conferences Receiving Europe? – International Cultural Conference in Budapest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126 Focal Point: Dynamic Economy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Historic Rendezvous – First Conference of the New Balkan Centre . . . . . . . . .139 Book review Paul Lendvai: The World in the Eyes of a Critical European . . . . . . . . . . . . . .144 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

155

SUMMARIES

BÉLA KÁDÁR

ECONOMY AND INTEGRATED NATION STATE The global competition have sharpened by expansion of economic liberty, modernisation of developing countries, their ever growing presence in the world economy respectively and by decrease of transportation costs. However the intensifying regional competition liquidates players of weaker performance and competitiveness of the economy at an increasing pace. In the world of global village competitiveness have become a life setting factor, and as a consequence it has become over estimated in the political-economic target system. In the era of globalisation and accelerated trends players of the economic life, that is countries, corporations, regions, groups of population face ever sooner the consequences of deterioration of their competitiveness. In a more compound and complex word competitiveness – differently form the earlier considerations – is not a mere enterprise economy, a financial term. Since infrastructures, environment, education, health-care, social-care, public administration and regulation systems, government performance and values compete with each other by commodity and capital transfers in the world market. Hence market success is function of overall social competitiveness.

ÁRPÁD GORDOS—ÁDÁM FRANK

THE FUTURE OF THE EUROPEAN UNION …OR BENEFITING FROM THE FLEXIBILITY OF THE ACQUIS On the occasion of the future of integration the article suggests to orientate our focus to benefiting from flexibility what is incorporated in the legal system from the beginning of the Union and what is enforced and has gained a new quality in the Constitution Treaty. The main purpose of the analysis is to give a systematic review of clauses aiming to serve the integration. The authors start by clarifying the term of flexibility in the context of the Union then they review the provisions on flexibility linked to the mainstream of legislation, legal alignment and enlargement. The draft of the Constitutional Treaty as a particular, new means to deepen the integration is examined first, then the multi-speed integration as a model of flexibility is discussed. In the course of this systematic review the reader gets an impression of the implementation of the referred regulations.

156


JUDIT FAZEKAS — PÁL BÁTKI

CONSTITUTIONAL QUERIES ON THE OCCASION OF DRAFT OF FRAMEWORK DECISION COMBATING RACISM AND XENOPHOBIA The transposition of Proposal for a Council Framework Decision on combating racism and xenophobia submitted by the Commission can generate serious problems in Hungary. According to the proposal, Member States shall ensure that several intentional conduct, such as public incitement to violence or hatred for a racist or xenophobic purpose or to any other racist or xenophobic behaviour, is punishable as criminal offence. This disposition can impinge on the narrow interpretation given by Hungarian Constitution Court to offence of public incitement. By the adoption of Framework Decision, the Union law and jurisdiction could get into conflict which should be solved either by establishing a new title of offences violating public human dignity in Criminal Code or by modification of the dispositions of the Constitution regarding the freedom of expression or the powers of Constitutional Court.

EDIT SOÓS

CROSS-BORDER CO-OPERATION AND THE LISBON STRATEGY The Lisbon strategy newly launched in 2005 aims at enforcing the commitment and responsibility of member states, as well the closer cooperation among member states and Brussels. In the coming years (2005 – 2010) the enforcement of the Lisbon strategy depends partly on the extent the local and regions “governments” become active players of the Brussels timetable. In accordance with Lisbon “decentralisation” by taking advantage of union support programs for cross-border cooperation, in harmony with the new neighbourhood policy they contribute to the increase of economic competitiveness of cross-border regions and the expansion of employment.

MIKLÓS HARGITAI

CHEMICALS REGULATION: COMPROMISE FOLLOWING A LOBBY FIGHT There is a area in the world, where over a hundred thousand chemicals are traded but only a few thousands have reassuring documentation of health and environmental impact. The rest is freely used though many of them include poisoning components most probably endangering humans and animals, components that accumulate in the food chain and poison even a few generations later as well. This area is not located in the third World: it is the region of the Globe which has the most sophisticated environment and consumer protection regulation, it is the European Union.

SUMMARIES

157

GÁBOR PAPANEK — ÁRON PERÉNYI

SPIN-OFFS IN THE DEVELOPED WORLD AND IN HUNGARY Between 2003-2005 GKI Economic Research Institute Stock Company participated a spin-off research as a part of the EU 5th Framework Program what was coordinated by a Belgian research institute and was implemented by English, French, Hungarian, German, Italian and Swedish participation. Partners reviewed the most important characteristics of their spin-off companies which were established for knowledge utilisation. The subject of the examination was the most important characteristics of founders and employees of spin-offs, the capitalisation of the company, the intellectual property received from the mother company, the method of company management, and characteristics of the market of the enterprise the level of specialisation and success of the company. The most important results of the study is discussed in the paper, it is hoped that this issue is of interest for the Hungarian economy what is in its infancy as for establishment and operation of spinoffs.

158


CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME BÉLA KÁDÁR

member of the Academy

ÁRPÁD GORDOS

senior counsellor Office of European Affairs

ÁDÁM FRANK

jurist specialised in European law

JUDIT FAZEKAS

university professor, deputy state secretary of the Ministry of Justice

PÁL BÁTKI

executive, Ministry of Justice

EDIT SOÓS

associate professor, Szeged University of Sciences, Faculty of Public Administration and Law, Department of Politology

GÁBOR PAPANEK

university professor, Eszterházy Károly College; GKI Economic Research Shareholding Comp., managing director

ÁRON PERÉNYI

PhD student, Budapest University of Technical and Economic Sciences

PÉTER GYÖRKÖS

vice president of Office of European Affairs

KATALIN SZALÓKI

staff member of the EU Department at the Foreign Affairs Office of the National Assembly

KRISZTIÁN KOVÁCS

staff member of the EU Department at the Foreign Affairs Office of the National Assembly

VIRÁG BOGNÁR

sociologist, senior counsellor of Hungarian Central Statistical Office, Information Department

ATTILA ZONGOR

office manager, KultúrPont Office

1. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Recommend Documents