EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR EURÓPAI TÜKÖR X. ÉVF. 5. SZÁM ■ 2005. MÁJUS

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

A TARTALOMBÓL: ■ Mindinkább gyorsuló idôben kell tudnunk helytállni − beszélgetés Baráth Etelével ■ Györkös Péter: EU-koordináció Magyarországon ■ Palánkai Tibor: Magyarország modernizációja, versenyképessége és uniós felzárkózása ■ Kádár Béla: Románia és a román-magyar gazdasági együttmûködés az európai integrációban ■ Marján Attila: Az európai pénzügyi piacok integrációja

X. ÉVF. 5. SZÁM

2005. MÁJUS

EURÓPAI TÜKÖR A Miniszterelnöki Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal folyóirata

Felelôs kiadó:

Veress József

A szerkesztôbizottság elnöke: A szerkesztôbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lôrincz Lajos, Nyers Rezsô, Orbán István, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fôszerkesztô: Lapszerkesztô: Lapigazgató: Rovatszerkesztôk: Szerkesztôk: Mûszaki szerkesztô: Szerkesztôségi titkárok:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György Galambos Zsuzsa, Horváthné Stramszky Márta

A szerkesztôség címe:

MEH Európai Integrációs Iroda, 1055 Budapest, Kossuth tér 4. Tel.: 441-3380 Fax: 441-3382

A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomás és elôkészítés: Visit Nyomda és Stúdió ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2005/5.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Tartalom Mindinkább gyorsuló idôben kell tudnunk helytállni – beszélgetés BARÁTH ETELÉVEL .......3 GYÖRKÖS PÉTER: EU-koordináció Magyarországon .................................................... 10 PALÁNKAI TIBOR: Magyarország modernizációja, versenyképessége és uniós felzárkózása ....... 24 KÁDÁR BÉLA: Románia és a román-magyar gazdasági együttmûködés az európai integrációban ....................................................................................... 51 CHRONOWSKI NÓRA: Európai alkotmányra szóló felhatalmazás ................................... 60 ÖTVÖS ZOLTÁN: Európa, a világûr – és mi, magyarok .................................................. 76 Szemle MARJÁN ATTILA: Az európai pénzügyi piacok integrációja ............................................ 83 Uniós aktualitások

Országgyûlés Külügyi Hivatala BÁRÁNY PÉTER: A belsô piaci szolgáltatásokra vonatkozó irányelvtervezet .................... 99

Központi Statisztikai Hivatal NÉMETH ESZTER: EU-csatlakozás a statisztikák tükrében ......................................... 111 Olvasólámpa The European Convention and the Future of European Environmental Law: Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers (Az Európai Konvent és az európai környezetjog jövôje: az európai környezetvédelmi jogászok Avosetta-csoportjának jegyzôkönyvei) ...... 122 Magyarok Szlovákiában 1989–2004. Összefoglaló jelentés. A rendszerváltástól az európai uniós csatlakozásig I. kötet ............................................................. 128 Monitor ................................................................................................................. 131 English summaries ................................................................................................ 144

3

Mindinkább gyorsuló idôben kell tudnunk helytállni Beszélgetés Baráth Etelével, az európai ügyek miniszterével A miniszter abból az alkalomból adott interjút lapunknak, hogy Magyarország egy esztendeje tagja az Európai Uniónak. Baráth Etele nyilatkozatában kedvezônek ítéli az eltelt idôszakot. A rendszerváltás adta lendület, illetve a kormányzási ciklusokon átívelô, töretlen felkészülési munka jó alapot nyújtott közösségi tagságunkhoz. Ez tapasztalható a társadalomban is, amelyben mára elültek a csatlakozással kapcsolatos félelmek, helyüket mindinkább egészséges önbizalom foglalja el. A miniszter a vele készített interjúban természetesen beszél a gondokról, problémákról is. Elsôsorban azonban optimizmusának ad hangot a jövôvel kapcsolatban. Megállapítja, hogy ha ki tudjuk használni a 2007– 2013 között rendelkezésünkre álló lehetôségeket, akár 7–8 százalékos éves gazdasági növekedést is elérhetünk.

– Éppen egy éve, hogy hazánk tagja lett az Európai Uniónak. Hogyan látja ön, milyen eredményei vannak ennek az esztendônek? – A legfontosabb, amit megjegyzendônek tartok: szemmel látható, hogy Magyarország jól felkészült a csatlakozásra. A rendszerváltás adta rendkívüli lendület, az a társadalomfilozófiai, gazdaságpolitikai váltás, amin az utóbbi bô évtizedben átment hazánk, kiválóan készítette elô a felvételünket-belépésünket. Azt is meg kell állapítanom, hogy mind e mögött igen színvonalas, szakmailag nagyon jónak minôsíthetô jogharmonizációs munka folyt. Ezen a területen a kormányváltozásoktól függetlenül érvényesült a folyamatosság. Véleményem szerint mindennek együttesen köszönhetô, hogy a csatlakozás nem okozott semmiféle sokkot a magyar társadalomnak. Ezért van az, hogy az átlagember számára nem jelent problémát, hogy tagja vagyunk a Közösségnek, ellenkezôleg, természetes állapotnak tûnik számára a jelenlegi helyzet. Fontosnak tartom továbbá, hogy néhány aggály megalapozatlannak bizonyult. Így például az, amely a magyar kultúrára leselkedni látszó veszélyekkel volt kapcsolatos. Vagy az, amely kicsinységünkkel kapcsolatos. Hamar kiderült, hogy az Európai Unióban nem vagyunk kicsik, hanem egy közepes nagyságú államnak számítunk. Kiderült, hogy anyanyelvünk használatának nincsen semmi akadálya, ami nyelvi kultúránk fennmaradásának hosszú távú garanciáját jelenti. Kiderült, hogy nem remélt módon fontosak vagyunk az EU számára: a Közösség bôvítése tovább folyik, és ebben a folyamatban hazánk mind földrajzilag, mind más szempontból megkerülhetetlen. Az Unió számára a Balkán-félsziget országaihoz, de például Ukrajnához is Magyarországon keresztül, a magyar diplomácia segítségével vezet az út sok kérdésben. Vagyis: a Közösség létét, jövôjét meghatározó nagy folyamatokban szerves mó-

4

EURÓPAI TÜKÖR 2005/5 • MÁJUS

don vagyunk jelen. Látható, hogy egyáltalán nem kell félnünk attól, hogy az ország valamiképpen elenyészik ebben a nagy egységben. A mögöttünk lévô esztendôben az vált világossá, hogy nemzeti identitásunkat megôrizve játszhatunk fontos szerepet a jövô Európájának alakításában. A magam részérôl ennek tudom be azt, hogy az utóbbi idôben bizonyos, korábban meglévô kisebbségi érzések megszûntek nálunk. Az a nagyon rossz, történelmi beidegzôdés, hogy mi örök vesztesek vagyunk, érezhetôen gyöngül. Sokfelé tapasztalom, hogy az emberekben kezd tudatosulni: viharos múltja ellenére ez egy nyertes ország, nyertes társadalom. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk kezdi átformálni az emberek gondolkodását, egyáltalán azokat a perspektívákat, amelyekben gondolkodnak. Ez sokakat ambicionál, olyan erôket mozgat meg a társadalomban, amelyeket más módon nem lehetne megmozgatni. Úgy látom, ha lassan is, érzôdik az Európai Unió fejlesztési támogatásának hatása. Immáron elmúlt az attól való félelem, hogy arra kell költeni a pénzeket, amire az Unió engedélyezi. Mára világossá vált, hogy nincsenek feloldhatatlan ellentétek a mi törekvéseink és a Közösség törekvései között. Ismeretes például, hogy az infrastruktúra fejlesztése a felzárkóztatási folyamat szerves része, mint ahogyan az is, hogy erre van pénz. Ismeretes, hogy Magyarország jövôjét az oktatásban, a képzésben, a szakképzésben kell megalapoznunk, mint ahogyan az is, hogy ehhez támogatást kapunk. Ugyancsak számíthatunk a kis- és középvállalkozások, az informatika fejlesztéséhez nyújtott támogatásokra. Összegzésül azt mondhatom, hogy a csatlakozásunk óta eltelt egy esztendô alatt világossá vált: hazánk és az Európai Unió legfôbb céljai egybeesnek. – Milyen problémákat, gondokat, dilemmákat lát az eredmények mellett? – Ezeket egyetlen mondatban így tudom megfogalmazni: mi most tanuljuk meg, hogy az Európai Unió milyen bajokkal küszködik. Bôvebben: itt van például az a probléma, amelyrôl már csatlakozásunk elôtt is sok szó esett: az európai érdek és a nemzeti érdek összehangolása. Látjuk, hogy nincsen olyan fontos kérdés, amellyel kapcsolatban ez a probléma ne kerülne elénk. Amíg csak a tôke szabad áramlásáról és a szabad utazásról volt szó, addig nem volt semmi baj. Amint azonban terítékre került a munkaerô szabad áramlásának kérdése is, hirtelen akadályokba ütköztünk. Amint szóba kerül a szolgáltatások szabad áramlása, ugyanez a helyzet. Vagyis az, hogy az Unió tagállamainak nemzeti érdekei kerekednek felül a Közösség egészének érdekein. Jelenleg megfigyelhetô, hogy mivel Németországban igen komoly problémát okoz a munkanélküliség, erôsödik ott a bezárkózásra való hajlam. Ez pedig, lévén, hogy a rendkívül nyitott magyar gazdaság ezer szállal kötôdik a némethez, roppant hátrányos a számunkra. – Hasonló a helyzet Franciaországban, ahol a legutóbbi adatok szerint tíz százalék fölé emelkedett a munkanélküliek aránya. – Örülök a francia példa említésének. Ugyanis éppen ezzel kapcsolatban ismeretes egy másik fontos adat is. Franciaországban körülbelül húszmillió munkahely van, és mindössze kétszázezret érintett az úgynevezett delokalizációs folyamat, tehát a Franciaországot elhagyó vállalkozások miatti munkahelyvesztés. – Vagyis mindössze a munkahelyek egy százalékát.

MINDINKÁBB GYORSULÓ IDÔBEN KELL TUDNUNK HELYTÁLLNI

5

– Persze ezt a hányadot is úgy, hogy közben a szóban forgó vállalkozások a hasznukat mégiscsak hazaviszik, és azt kutatásfejlesztésre, modernizációra fordítják. Ezt azért is fontosnak tartom megjegyezni, mert úgy látom, mihamarabb el kellene végezni a számításokat azzal kapcsolatban, hogy milyen tevékenységnek milyen eredménye van. Ha nem látunk tisztán ebben a kérdésben, könnyen teret hódíthat a demagógia, amely az Európai Uniót veszélyeztetheti. Félreértés ne essék, én nem féltem a Közösséget a széteséstôl, mert egy sokszor bizonyított, stabil intézményrôl van szó. De térjünk vissza az eredeti kérdésben szereplô problémákhoz. Azt tapasztalom, hogy az olyan nagy stratégiák körül, amilyen például a lisszaboni versenyképesség, nincs kialakítva a megvalósításhoz szükséges eszközrendszer. Nincsenek továbbá meghatározva, melyek azok a fô stratégiai ágazatok, amelyekben az együttmûködés mindenekfölött való érdek. Nincs kimondva, hogy ilyen volna például az ûrkutatás, a hadiipar, az informatika. Nem arról van persze szó, hogy egyáltalán nem volna ilyen. Van, például az Airbus. Ahhoz képest azonban kevés, amennyi az Egyesült Államokkal vagy a Kínával való versenyben szükséges volna. Ezen az állapoton mihamarabb változtatni szükséges. – Készül a 2007–2013 közötti költségvetési idôszakhoz kapcsolódó Nemzeti Fejlesztési Terv. Ön a lapunknak 2002-ben adott interjújában, még az elôzô idôszakra vonatkozó terv készítésekor azt tartotta a legnehezebb feladatnak, hogy a hazai forrásokat azokra a célokra koncentráljuk, amelyekhez uniós támogatás nyerhetô, egyszersmind rajta vannak a saját preferencialistánkon is. Mivel az Unió elvárja, hogy a társfinanszírozás forrásait hosszabb távon biztosítsuk, nekünk is meg kellene hét esztendôre határoznunk, hogy a GDP hány százalékát fordíthatjuk e célra. Most, három évvel késôbb, amikor az ország egyensúlyi problémákkal küzd, reálisnak látja a korábban megfogalmazott célt? – Én úgy látom, hogy jelenleg hazánk nem a korábbi EU-országokhoz képest van lemaradásban, hanem önmagához képest. Itt elsôsorban az államháztartás reformját tartom fontosnak megemlíteni. Ezen belül is kiemelt fontosságúnak tekintem a decentralizációval összefüggô változásokat. Gondoljunk az önkormányzatok finanszírozására, illetve ennek a központi költségvetéshez való viszonyára. Itt érintve van az adózási rendszer, hiszen kérdéses, milyen lesz a helyben maradó adók aránya. Tudjuk, óriási mobilizációs lehetôségek vannak a decentralizációban. Ugyanakkor azonban azt is tudjuk, hogy a költségvetés helyzete nem teszi lehetôvé nagyobb lépések megtételét. Nem teszi lehetôvé a szabad kísérletezést. Lassan idültté válik az a probléma, hogy az államháztartás olyan kiadásokra van kötelezve, amelyek a jövôt veszélyeztetik. Ebbôl a szempontból akár állatorvosi lónak is minôsíthetô a MÁV helyzete. Az Uniótól lehet pénzt kapni vasútfejlesztésre, amíg azonban a vasúti közlekedés százmilliárdokat nyel el évente úgy, hogy közben egy általános lepusztulás megy végbe a területén, az EU-pénzeket képtelenség hatékonyan felhasználni. Az egészségügy ugyancsak olyan terület, amelyen csak a gyökeres változtatás segít. Kétségtelen, hogy az egészségüggyel Európa-szerte baj van. Sok a hasonlóság a tôlünk fejlettebb országok problémái és a mi problémáink között. Nálunk azonban kiváltképpen súlyosak a bajok. A népesedési folyamatok, a társadalom egészségi állapota, a családszerkezet, a roma-társadalom igen rossz helyzete

6


együttesen rendkívüli nagyságú strukturális problémahalmazt testesít meg. E strukturális problémahalmazból pedig egyenesen következnek a magyar társadalom munkavállalási-aktivitási gondjai, amelyek ráadásul újabban megint növekvô munkanélküliséggel párosulnak. E tényeket figyelembe véve, szerintem több területen kell döntô fordulatot elérni. Ilyen a társadalom egészségi állapota. Ez viszont szoros összefüggésben van a társadalom aktivitási szintjével. Tehát el kell érni, hogy az embereknek legyen munkájuk, de késztetni is kell ôket, hogy dolgozzanak. Az emberi élet teljessége elképzelhetetlen a munka nélkül. Ehhez viszont – mert így kötôdnek a dolgok egymáshoz – egy másfajta oktatási rendszerre van szükség. Alapvetôen meg kell változtatni például az egyetemi képzés szerkezetét. Hozzá kell segíteni az embereket, hogy egész életükön át tanulhassanak, illetve tanulni akarjanak. Lényegileg kell tudni adaptálódni az Unió normáihoz: tisztában kell lenni a nyelvtudás, az informatikai ismeretek fontosságával, azzal, hogy elavult habitusokkal, mentalitásokkal nem lehet sokra jutni Európában. Mindez szorosan összefügg a feketegazdaság, a szürkegazdaság leépítésével, az úgynevezett fehérgazdaság mind teljesebbé tételével. Hiszen addig nem is nagyon érdemes fejlettségi szinteket emlegetni, összehasonlítgatni, amíg nem tudjuk világosan, mi micsoda. Amíg nem tudjuk, mennyien dolgoznak és mennyit a fekete- vagy a szürkegazdaságban. Amíg ki nem derül, hogy a mai rendszerbôl micsoda veszteségek adódnak a gazdaság, a társadalom és az egyének számára. Amint ezen a problémán enyhíteni tudunk, amint a decentralizáció ügyét elôre tudjuk mozdítani, amint az állam és a civil társadalom viszonyában javulást tudunk elérni, tehát amint egy strukturális, rendszerszerû változást leszünk képesek elérni, nagyot léphetünk elôre. Gyakran felvetôdik a kérdés, hogy vajon nem javíthatnánk-e már ma is az állapotainkon egy liberálisabb migrációs politika bevezetésével, fiatal, dinamikus munkaerônek az országba való beengedésével. Ámde mielôtt erre a kérdésre válaszolunk, arra a kérdésre kell választ adnunk, hogy mi történik azokkal, akik már itt vannak ezen a munkaerôpiacon. Értelemszerû, hogy elôször a már ma is feleslegesnek tûnô munkaerô számára kell foglalkoztatási lehetôséget teremteni. Ha majd hiány mutatkozik ez után is, akkor természetesen élhetünk a migrációs politika eszközével. Egyelôre azonban az a legfontosabb feladat, hogy a magyar társadalom minden csoportjának a képzettségi szintjét emelni kell. Magyarán, az egész magyar társadalom versenyképességén javítani kell. – Ámde az nyilvánvaló, hogy éppen a versenyképesség javítása nagyon sokba kerül. Ráadásul a versenyképességbe való befektetés nem rövid távon térül meg. – Tény, hogy az úgynevezett emberbe való befektetés lassabban térül meg, ám sokkal hosszabb távon eredményes. Ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül, hogy az ilyen befektetéseknek vannak gyors megtérülési lehetôségei is. Vegyük például a szakképzést. Azt azért nehezen tudom elképzelni, hogy a tényleges gazdasági igényeknek megfelelô szakképzési rendszert nem lehet gyorsan kialakítani. Ennek a támogatására van pénz is. Nem hiszem, hogy az informatikai infrastruktúra helyzetén nem lehet gyorsan kedvezôen változtatni. Nem hinném, hogy nem lehet javítani a vállalatvezetôk képzésén. Nemrégiben olvastam egy tanulmányt, amelynek a megállapításai szerint, ha a kis- és középvállalkozások jobban ismernék, és na-


7

gyobb mértékben vennék igénybe a pénzügyi szolgáltatásokat, ha optimálisan élnének a készletgazdálkodási lehetôségekkel, ha jobban szerveznék technikai, gazdasági, pénzügyi folyamataikat, akkor akár negyven százalékkal növelhetnék rövid távon gazdasági hatékonyságukat. Ez az egyetlen adat is azt mutatja, hogy rövid távra szólóan hatalmas tartalékaink vannak. Ezek kiaknázását pedig az Unió messzemenôen támogatja. Ad rá pénzt, hogy a menedzsereinket képezzük, hogy a belsô informatikai rendszerek erôsödjenek, hogy a szolgáltatás, a logisztikai hálózat fejlôdjön, hogy a szakképzést támogassuk. Ámde ennek a kihasználásához magatartásváltozás szükséges az állam részérôl. El kell végre hinnünk, hogy a versenyképesség bázisa a tudás. Ugyanígy azt, hogy a magyar gazdaságot a szolgáltatások felé kell orientálnunk. Az építôipartól a turizmuson át az infrastrukturális szolgáltatásokig nagyon komoly fejlôdési lehetôségek állnak a magyar gazdaság elôtt. És én úgy vélem, hogy a 2007– 2013 közötti idôszak elégséges is ahhoz, hogy a szükséges és lehetséges szerkezeti változás megvalósuljon. Ebben az esetben reális esélye van annak, hogy a jelenlegi évi 4–4,5 százalékos GDP-növekedés 7–8 százalékosra emelkedjen. Hogy ez nem lehetetlen, azt más országok példája mutatja. Ebben az esetben pedig hatalmas lehetôségeink volnának a tôlünk keletre esô térségek irányában az exportra. A magyar tudás exportjára elsôsorban, de amint ma már nagyon világosan látszik, a magyar tôkeexport lehetôségei is igen jelentôsek. Abban az esetben pedig, ha a fejlôdésbôl adódóan munkaerôhiány alakul ki, Magyarország a maga magasabb életszínvonalával, jövedelmi színvonalával komoly vonzóerôt jelentene a munkaerô számára is. Ebben a helyzetben természetesen másfajta migrációs politikára volna szükség, mint jelenleg. – Itt tehát megint strukturális összefüggésekrôl van szó. – Mi, akik itt, a fejlesztési tervezés hátterében dolgozunk, azt szoktuk mondani, hogy stratégiai láncokban kell gondolkodni. Hogy mirôl is van szó, azt megpróbálom érzékeltetni. Amikor például az egészségügy megváltoztatásáról beszélünk, nem csak arra gondolunk, hogy az egészségügyi biztosítás mûködési mechanizmusát kell megváltoztatni. Hanem például arra, hogy megfelelô módon kell gondoskodnunk az egészségügyi ismeretterjesztésrôl. Hogy változásokat kell elérnünk az emberek mindennapi életvitelében. Hogy segítsünk elmozdulni egy egészségtudatos magatartás felé. Idetartozik az is, hogy gondoskodjunk Magyarországon a biotechnológiai kutatások megfelelô fejlôdésérôl. Hogy a gyógyszerkutatás dinamikusabban fejlôdjön. Hogy az orvosképzés, a kutatóképzés megfelelôképpen javuljon. Gondoskodni kell az ehhez szükséges infrastrukturális háttérrôl. De a gyógyturizmusig minden idetartozik, ami például a magyar egészségügy bevételi oldalát testesíti meg. Vagyis valójában egy stratégiai komplexumról van szó. Ha ebben a felfogásban értelmezzük a közlekedést, a környezetvédelmet, akkor egy útra nem csupán a közlekedést javító eszközként tekintünk, akkor rögtön azt kutatjuk, hogy egy bizonyos környezetvédelmi berendezést ki gyárt, mekkora benne a hozzáadott magyar érték. Ha tudjuk, hogy a 2007–2013 közötti idôszakban Magyarországra 24 milliárd euró uniós pénz jön, és ennek körülbelül a fele az említett infrastrukturális fejlesztéseket szolgálja, akkor látjuk, milyen elképesztô lehetôségek vannak elôttünk. Persze ahhoz, hogy ezeket a lehetôségeket optimálisan kihasználjuk, az szükséges, hogy az

8


állam megfelelôképpen mûködjön. Fel kell tehát gyorsítani az engedélyezési eljárásokat. Javítani kell a hitelezési kondíciókon. Tulajdonképpen nincsen másról szó, mint arról, hogy megteremtjük a gazdaság jól mûködô mikrokörnyezetét. Ebben az esetben szinte teljesen bizonyosak lehetünk abban, hogy mondjuk olyan környezetvédelmi ipar fejlôdhet fel Magyarországon, amelynek korlátlan piaca lehet Romániában, Ukrajnában, Bulgáriában, tôlünk keletre szinte bárhol. – Ön – nyilvánvalóan nem véletlenül – az egészségipar, a közlekedésipar, a környezetvédelmi ipar hármasát említi, amely esélyt biztosíthat Magyarország számára a jövôben. Itt azonban van egy nemzeti fejlesztési stratégia, amelyet nemrégiben készítettek elô a társadalmi vitára. Van továbbá a konvergencia-program, amely másfajta célrendszert fogalmaz meg. És van a lisszaboni stratégia, amely egy hároméves tervet tartalmaz. Tehát különféle célrendszereket látunk magunk elôtt. Mint nemzeti lisszaboni koordinátor, ön hogyan látja, miként lehet ezeket összeegyeztetni? – Úgy érzem, egy korábbi kérdésnél adós maradtam a válasz egy részével. Említettem, hogy sürgôsen meg kell valósítani az államháztartási reformot és a decentralizációt, de azt nem mondtam, hogy ennek az a célja, hogy a költségvetésben a fô feladatok megoldásának a feltételeit biztosítsuk. Ily módon pedig átrendezôdnek a különbözô szektorok, ágazatok közötti elosztási arányok. Ami pedig a lisszaboni programmal kapcsolatos kötelezettségeinket illeti, azt kell mondanom, hogy azok nem rónak ránk különleges terheket. Nem mi mondjuk magunkról, hanem különféle külföldi intézetek, hogy Magyarország igen intenzíven tér át a tudásvezérelt társadalom pályájára. Ennek a közvetlen hatásai korántsem pozitívak csupán. Egyebek között ennek a következménye, hogy elhagyják az országot az olyan vállalatok, amelyek az olcsó munkaerô miatt jöttek ide. Viszont tapasztalható, hogy olyan cégek telepednek ide, amelyeknek magasabb szintû képzettségre, szellemi munkára van szükségük. Az is a lisszaboni program része, hogy mi fejlesztjük az infrastruktúrát, a logisztikai rendszereket. A konvergenciával kapcsolatban pedig azt tudom mondani, hogy azok a mutatók, amelyeket erre vonatkozóan a magyar kormány elfogadott, kötelezô érvényûek. Itt egyetlen lehetôségünk van: olyan területekre kell összpontosítani a befektetéseket, amelyek minél több mûködô tôkét vonzanak. Egyébként a lisszaboni program a mi számunkra nem is elsôsorban növekedési szempontból jelent gondot. Sokkal inkább a növekedésbôl adódó szociális problémák miatt. Hogy miképpen tudjuk ezeket kezelni. Tehát nem tehetünk úgy, mintha nem volna elmaradottság. Nem tehetünk úgy, mintha nem volna drámai bizonyos országrészek elmaradása, mintha nem volna drámai a roma-társadalom leszakadása. Nem lehet nem foglalkoznunk általában a magyar szegénységgel. Ugyanakkor ezeket a problémákat nem kísérelhetjük meg elosztási kérdésként kezelni. Hanem például úgy, hogy messzemenôen támogatjuk a képzést. Hogy minden eszközzel igyekszünk az embereket visszavezetni a munkahelyekre. Hogy azt szorgalmazzuk: lehetôleg minden munkaképes magyar állampolgár munkajövedelemhez jusson. Így lehetséges a lisszaboni szellemben elérni elôször a különbségek növekedésének a csökkenését, majd pedig a ma egymástól gazdaságilagszociálisan-kuturálisan távolodó társadalmi csoportok közeledését. Láthatjuk tehát, hogy a képzés olyan kulcstényezô itt, ami nélkül a gazdaság problémái nem oldhatók meg. Vagyis addig, amíg a tôke fogadásának a feltételei nincsenek


9

meg, kár a tôkehiányról keseregni. Valójában egy piramisalakzat mutatja, mirôl van szó. A piramis csúcsára a kutatás-fejlesztést kell képzelnünk. Alatta helyezkedik el az informatika és több, megújuló, kreatív iparág fejlesztése. Még lejjebb a tudás, közvetlenül az alatt az egészség, legalul pedig a környezet és a közlekedés. – Ez év tavaszára kialakultak az uniós ügyek nemzetközi koordinációjának alapelemei és szabályai. Az Európai Ügyek Hivatala és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal immár egy épületben, az ön felügyelete alatt mûködik. Úgy tûnik azonban, hogy e két hivatal feladatköre meglehetôsen eltérô. Az Európai Ügyek Hivatala operatív intézmény, a Nemzeti Fejlesztés Hivatal tervezô intézmény. Nem származnak ebbôl nehézségek? – Azt hiszem, hogy a különbségek látszólagosak. Az európai ügyek együttes kezelése ugyanis nagyon racionális megoldás. Talán nem véletlen, hogy több országban felfigyeltek erre a modellre. És nemcsak a térségükben, hanem például Hollandiában, Franciaországban. Arról van szó ugyanis, hogy az európai ügyek mára mindenütt belpolitikai ügyekké váltak. Hétköznapi európai ügyeink összefüggenek a rendeletalkotással, a jogszabályalkotással, az európai politikák közvetlen irányításával, az európai intézményrendszer – a tanácsok, a bizottságok – munkájával. A lényeg azonban a koordináció. Vagyis itt egy európai célú hazai koordináció történik. Európa Magyarországgal, Magyarország Európával történô összehangolása. A fejlesztéspolitika ugyancsak koordinatív tevékenység. Az Unió strukturális-kohéziós alapjainak felhasználása összehangolt szervezeti együttmûködést igényel. Az európai ügyek és a nemzeti fejlesztések nagyon szorosan kapcsolódnak egymáshoz. Ezért néhány feladatnak – ilyen például a lisszaboni folyamat – mindkét vonalon megvan a felelôse. Hiszen egyfelôl itt egy fejlesztési politikáról van szó, másfelôl a magyar érdekeket az európai intézményeken belül minden nap, minden percben érvényesíteni kell. Európai ügyeink természetesen korántsem csupán a fejlesztéssel kapcsolatosak. Európa egy történelmi-kulturális képzôdmény. Alan J. P. Taylor, a kiváló brit történész figyelmeztet rá, hogy az 1848-as forradalmak képezik az európai fejlôdés egyik legfontosabb állomását. Márpedig hazánk e forradalmakban vezetô szerepet játszott kontinensünkön. 1848-ban Párizs, Bécs, Milánó és Pest alkotta a polgári forradalmi szellemiség hálózatát. Ez a múlt meghatározó a jövônkre nézve is. Remélem, nem túlzás azt gondolni, hogy az Európai Ügyek Hivatala a jogharmonizáción és az államigazgatási feladatokon túl képes a történelmi örökség gondozására is. Aminthogy a Nemzeti Fejlesztési Terv sem tekinthetô csupán versenyképességi ügynek. Hiszen a magyar nemzet jövôjérôl, mi több, Közép-Európa jövôjérôl szól. És korántsem csak a gazdaságról, hanem a kultúráról is. A mi fô gondjaink nem a feladatkörök egyeztetésének nehézségeibôl adódnak, hanem abból, hogy mindig idôzavarban vagyunk. Abból, hogy egy mindinkább gyorsuló idôben kell tudnunk helytállni. BECSKY RÓBERT-HOVANYECZ LÁSZLÓ

10

GYÖRKÖS PÉTER

EU-koordináció Magyarországon Amikor 2001 folyamán fokozatosan biztossá vált, hogy Magyarország 2002 végéig lezárhatja a csatlakozási tárgyalásokat, és 2004. elsô félévében az EU tagjává válik, új feladat megoldása került napirendre. A csatlakozási tárgyalások végigvitele, a jogharmonizáció és az intézményfejlesztés lezárásának kötelezettsége mellett fel kellett készülni az intézményes integrációra. Meg kellett teremteni a „huszonötök” és az uniós intézmények bonyolult döntéshozatali rendszerében való mindennapi mûködés szervezeti és eljárási kereteit. Az e célt szolgáló „Tagállami mûködés programja” (TMP) kidolgozása 2002 tavaszán kezdôdött, és az elsô szakasz 2005 elején zárult le. A tanulmányban az intézményes integráció talán legfontosabb elemének, az uniós ügyek nemzeti szintû koordinációjának alapelemeirôl és szabályairól olvashatnak. A „magyar modell” nyilvánvalóan nem tökéletes, és feltehetôen nem végleges. Egyúttal rendelkezik azokkal az adottságokkal és képességekkel, amelyek biztosíthatják a nemzeti érdekek uniós érdekekkel összeegyeztethetô módon történô hatékony képviseletét – véli a szerzô.

Az európai ügyek intézésének nemzeti szintû szervezési és szervezeti dimenziója klasszikus vitatéma a tagállamokban. Kétségtelenül nagy kihívást jelent, hogy miként lehet a leghatékonyabb módon összhangot teremteni az uniós és a nemzeti szintû kormányzás között. Az Európai Unió, annak huszonöt tagállama, rendkívül sok intézménye (értelemszerûen kiemelten a három központi intézmény, a Tanács, az Európai Bizottság és az Európai Parlament) bonyolult felépítésben és komplex eljárási szabályzatok alapján mûködik. Ezzel párhuzamosan, illetve ehhez illeszkedve, az uniós döntéshozatalban való részvétel feltételeinek való megfelelés és a hatékony mûködés érdekében minden tagállam kialakította és mûködteti a nemzeti szintû közigazgatásikormányzati eljárásokat és struktúrákat. A kérdés és a kihívás a híd létrehozása, az összhang megteremtése és folyamatos tökéletesítése. Fontos leszögezni, hogy nincs európai modell. Az uniós ügyek koordinációjára vonatkozóan nem született acquis. Minden tagállam maga alakítja ki és módosítja az uniós ügyek koordinációjára vonatkozó szervezetet, eljárási szabályokat. A fejlôdés töretlen. Vannak tagállami modellek, folyamatosak a változások, esetenként korábban alkalmazott megoldásokhoz térnek vissza, máskor nagyobb mértékû újításokat vezetnek be. A tanulmányban ismertetem a magyar modell alapelveit, az uniós ügyek magyarországi intézésének szervezeti és eljárási rendjét. Ennek során hasznosítot1

A három éve folyó munka során talán a legtöbb segítséget Müller Adrien kolléganômtôl kaptam, neki ezúton is szeretném megköszönni a TMP sikere érdekében kifejtett tevékenységét.

EU-KOORDINÁCIÓ MAGYARORSZÁGON

11

tam a csatlakozási folyamat kezdeti szakaszában, majd a csatlakozási tárgyalások idôszakában szerzett tapasztalatokat, elsôsorban pedig a 2002 folyamán kidolgozott és azóta folyamatos finomhangolás alatt álló „Tagállami mûködés programjának” eredményeit és tanulságait1. Egyszerre indokolt vázolni a szoros értelemben vett kormányzati szintû, illetve a Magyar Köztársaság uniós tagságával összefüggô, szélesebb értelemben vett tagállami koordinációt, amibe szervesen illeszkedik a nemzeti parlamenttel, valamint az EP magyarországi képviselôivel való együttmûködés. A hatékony koordináció egyrészt elengedhetetlen az uniós döntéshozatalban való megfelelô részvétel, másrészt a tagságból fakadó kötelezettségek tekintetében. Egyszóval, ha Magyarország komoly, megbízható, sikeres tagállam akar lenni – és ez természetes −, akkor elemi érdeke e koordinációs rendszer létrehozása, stabilitásának fenntartása. Ez akkor is így van, ha a továbbfejlesztés soha nem kerül le a napirendrôl. Ez nem csak nemzeti szinten van így, hanem az Unió egésze tekintetében is, hiszen ha és amennyiben hatályba lép az Európai Alkotmány, akkor az új intézményi felállásnak nemzeti szinten is lesznek következményei (Európai Tanács elnöke, az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsának kettéválasztása, uniós külügyminiszter és külügyi szolgálat). Most azonban az alig egyéves tagság tapasztalatai alapján indokolt bemutatni az EU-koordináció hazai helyzetét.

Röviden az elôzményekrôl A csatlakozásra való felkészülés intenzív idôszakának elején, 1996-ban, a kormány döntött az integrációs ügyeket koordináló és két minisztériumban (IKIM és KÜM) elhelyezkedô struktúrák egyesítésérôl. Az egyközpontú koordináció központi szerve a Külügyminisztériumban létrejött Integrációs Államtitkárság (2002 nyarától Integrációs és Külgazdasági Államtitkárság) lett. Ez a szervezet mûködtette az uniós felkészüléssel foglalkozó tárcaközi koordináció intézményét, az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottságot, szervezeti és szakmai támogatást nyújtott 1998 tavasza és 2002 decembere között a tárgyaló delegációnak, koordinálta a csatlakozási tárgyalásokat, összehangolta a tagságra való hazai belsô felkészülés programjait és elôkészítette az 1998 tavaszáig, majd 2002 nyarától újra mûködô Integrációs Kabinet üléseit. Egyúttal már a csatlakozási tárgyalások során kialakult az alapszabály, miszerint az egyes részterületek „gazdája” minden tekintetben az elsô helyi felelôs szaktárca, és a kiemelt jelentôségû ügyekben a kormány hivatott dönteni. A koordinációs rend brüsszeli pillére az Európai Unió mellett mûködô Misszió volt, amely a taggá válással Állandó Képviseletté alakult át. 2004 ôszén, az új kormány megalakulásakor – a 2003 során az európai integrációs ügyek koordinációjára létrehozott tárca nélküli miniszteri poszt átalakulásával – létrejött az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter pozíciója, majd 2005. január 1-jével – a Külügyminisztérium Integrációs és Külgazdasági Államtitkárságának bázisán, a tárca nélküli miniszter irányítása alatt, de a Miniszterelnöki Hivatal szervezetében – az Európai Ügyek Hivatala. Az így bekövetkezett változások, illetve im-

12


már a tagság elsô évének tapasztalatai alapján is 2005 márciusában megújult az uniós döntéshozatali tevékenységben való részvételrôl és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációról szóló kormányhatározat. Ezzel véget ért a „Tagállami mûködés kormányzati programja” végrehajtásának elsô szakasza. 2002 tavaszán a feladat még az volt, hogy az akkor már belátható idôn belül lezáruló csatlakozási tárgyalásokat követôen, majd az „aktív megfigyelôi státus” idôszakában meg kell teremteni az intézményes integráció minden feltételét. Magyarország már nem „ôket” kell, hogy figyelje, már nem „ôvelük” kell, hogy tárgyaljon, hanem be kell illesztenie önmagát ennek az intézményi monstrumnak a hétköznapi mûködésébe. Kijelenthetô, hogy mindennek alapjait 2005 tavaszára sikerült lerakni.

Az uniós ügyek koordinációjának alapelvei Az EU-koordináció lényegében 1996 óta azonos elvekre épül, még ha azok kiérleltsége és gyakorlati megjelenítése folyamatosan fejlôdött is. Az elsôdleges elv a miniszteri (miniszteriális) felelôsség. Ennek lényege, hogy nincs olyan szuperközpont, amely uniós ügyekben átvenné a szakminisztériumok feladat- és hatáskörét. Minden tárca és minden miniszter a maga területén felel az uniós politikák nyomon követéséért, az induló magyar álláspont tervezetének kialakításáért, annak egyeztetéséért és jóváhagyatásáért, majd hatékony és eredményes képviseletéért. Ugyancsak az ô feladata az adott közösségi vívmányhoz kapcsolódó hazai teendôk ellátása. Ide sorolódik a jogharmonizáció, az intézményfejlesztés, a szociális partnerekkel, szakmai szervezetekkel való konzultáció és együttmûködés. Annak érdekében azonban, hogy a nemzeti érdek meghatározása átfogóan és összehangoltan történjen, hogy a horizontális érdek ne eshessen szektorális szempontok áldozatává, hogy az Európai Unió minden intézményében és azok minden szintjén összehangolt és konzisztens módon képviseljék a magyar álláspontot, szükséges az uniós ügyek egyközpontú kormányzati koordinációja is. Az 1996 és 2004 között a Külügyminisztériumban mûködô Integrációs (és 2002-tôl egyben Külgazdasági) Államtitkárság, majd 2005 elejétôl a Miniszterelnöki Hivatalban mûködô Európai Ügyek Hivatala látja el a horizontális koordinációt. (Ez nem vonatkozik a közös külés biztonságpolitika, valamint az európai biztonság- és védelempolitika témakörére, ahol a koordináció a Külügyminisztérium feladata.) Az IÁT-IKÁT-EÜH egyfajta „tükörstruktúrában”, egyúttal szektorsemleges módon követte, segítette, hangolta és hangolja össze az uniós ügyekhez kapcsolódó kormányzati tevékenységet. Ennek során folyamatosan együttmûködik a tárcákkal és a Magyar Köztársaság EU mellett mûködô Állandó Képviseletével (korábban EU Misszió), amely tulajdonképpen a magyar közigazgatás brüsszeli pillére. A harmadik elv lényegében levezethetô az elsô kettôbôl, és talán angolul fejezhetô ki a legjobban: „to be able to speak with one voice in Brussels”, azaz egycsatornás és egységes álláspont-képviselet az Unió intézményeiben. Azaz olyan koordinációs rendszerre van szükség, amelyben biztosítható, hogy Magyarországnak Európa-politikája legyen, és azt összehangoltan képviselje a kormányzat mindenhol és minden


13

szinten. Nem engedhetô meg, hogy szektorális érdekek – még ha azok önmagukban kidolgozottak és meggyôzôek is tudnak lenni – felülírják a nemzeti, az egyeztetett kormányzati álláspontot. Természetesen ki kell alakítani érdekütközés esetére a vitarendezés hatékony és gyors formáit, de ha a döntés megszületett, akkor azt mindenki köteles (és képes) képviselni. Nem önálló elvként, de a teljesség kedvéért azt még hozzá lehet tenni, hogy a magyar koordinációs modell kezdettôl fogva bevonó jellegû próbált lenni. Azaz az uniós ügyeket nem egy szûk elitnek, hanem a magyar közigazgatás egészének kell kezelnie. Természetesen szükség van egy koordinációs magra (IÁT-IKÁT-EÜH), horizontális tárcákra (PM, IM), de az európai ügyeket minél elôbb és minél átfogóbban a tárcák és az országos hatáskörû szervek mindennapi tevékenységének részévé kell tenni. A rendszernek végezetül olyannak kell lenni, amely biztosítja a döntéshozatali képességek alsó szintre delegálását, miközben nem engedi a közigazgatást kikerülni a politikai ellenôrzés alól, és biztosítja a felfelé áramlást a politikai vonatkozású kérdések mindegyikében.

Az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter A kormány 2004. ôszi átalakítása során politikai döntés született az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszteri poszt létrehozásáról. Annak feladat- és hatáskörét a 334/2004. (XII. 15.) kormányrendelet foglalja össze. Eszerint a miniszter fô feladata, hogy javaslatot tegyen az Európai Unióval kapcsolatos magyar kormányzati politikára, összehangolja a közösségi politikákból eredô kormányzati feladatokat. A tárca nélküli miniszter ezzel párhuzamosan ellátja a fejlesztési tervezéssel és programozással összefüggô kormányzati feladatokat. Ez azt is jelenti, hogy az uniós ügyek koordinációja és a hazai fejlesztéspolitika között a tárca nélküli miniszter személyében intézményes kapcsolat jött létre, aki ezt a tevékenységét két illetékes hivatalra, azaz az Európai Ügyek Hivatalára és a Nemzeti Fejlesztési Hivatalra támaszkodva látja el. A tárca nélküli miniszter az európai ügyek koordinációjára vonatkozó feladatai keretében – az érintett miniszterekkel és országos hatáskörû szervek vezetôivel együttmûködve – irányítja a tagságból eredô kormányzati feladatok elôkészítését, végrehajtását és ellenôrzését. Kialakítja az uniós döntéshozatalban képviselendô magyar álláspontokat, biztosítja azok összhangját és közremûködik azok érvényesítésében. Összehangolja a kormányzati szervek közösségi politikákhoz kapcsolódó tevékenységét és a kapcsolódó hazai intézkedéseket. Az uniós ügyek intézéséhez és napi szintû kormányzati koordinációjához kapcsolódó tárcaközi egyeztetések fóruma az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB), amelyet a tárca nélküli miniszter elnököl. Vitás és stratégiai jellegû kérdésekben az Európai Ügyek Kabinetje vagy a kormány hozza meg a döntést a tárca nélküli miniszter és az érintett miniszter javaslata alapján. A miniszter látja el az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa, illetve az Európai Tanács ülései esetében az általános ügyekre vonatkozó napirendi pontok elôkészítését. Képviseli a kormányt az Általános Ügyek és Külkapcsolatok (ÁKÜT) álta-

14


lános ügyi ülésein, valamint a Versenyképességi Tanácsban. A miniszter gondoskodik a belsô piaci koordinációról, valamint a tagsággal összefüggô kommunikációs feladatok ellátásáról. A tárca nélküli miniszter feladat- és hatáskörrel bír az Állandó Képviselet irányításában, értelemszerûen a külügyminiszterrel és az érintett miniszterekkel kialakított együttmûködés keretein belül. Ugyancsak közremûködik az Európai Unió tagállamaival folyó együttmûködés uniós napirendi pontokat érintô elemeinek alakításában. Összehangolja a kormány és az Országgyûlés európai integrációs ügyekkel kapcsolatos együttmûködésébôl fakadó feladatok, illetve az Európai Parlamenttel összefüggô feladatok ellátását. Az igazságügy-miniszter bevonásával ellátja a Magyar Köztársaság képviseletét a közösségi jog megsértése miatt induló eljárásokban az Európai Bíróság elôtti eljárást megelôzô szakaszban, és képviselôje útján részt vesz a Bíróság elôtti eljárásokban, a magyar kormány beadványainak elkészítésében és képviseletében.

Az Európai Ügyek Hivatala A kormány a kormányzati európai uniós politika és a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából eredô kormányzati feladatok összehangolása, valamint az európai uniós tagságból eredô feladatok teljesítésének elômozdítása érdekében létrehozta az Európai Ügyek Hivatalát. Az Európai Ügyek Hivatalára (EÜH) vonatkozó szabályokat és feladatait az Európai Ügyek Hivataláról szóló 356/2004. (XII. 23.) kormányrendelet és az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter feladat- és hatáskörérôl szóló 334/2004. (XII. 15.) kormányrendelet szabályozza. A Hivatalt az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter felügyeli és az EÜH elnöke irányítja. Az EÜH a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti keretei között mûködik, és az 1996-tól a Külügyminisztériumban mûködô Integrációs Államtitkárság, majd 2002-tôl Integrációs és Külgazdasági Államtitkárság bázisán jött létre.

Az EÜH kormányzati koordinációs feladatai A tárca nélküli miniszter az elôbbi fejezetben felsorolt feladatait az Európai Ügyek Hivatalán keresztül látja el. Az EÜH a tárca nélküli miniszter feladatait a közigazgatás szintjén megvalósító és végrehajtó kormányzati szerv, az EU-koordináció központi közigazgatási egysége. Elnöke az EKTB helyettes vezetôje, állandó meghívott a Közigazgatási Államtitkári Értekezleten, amely folyamatos tájékoztatást kap az EKTB mûködésérôl és az aktuális uniós ügyekrôl. Az EÜH alapvetô feladata az európai uniós tagságból eredô kormányzati feladatok elôkészítése, végrehajtása, ellenôrzése; az európai uniós döntéshozatalban képviselendô tárgyalási álláspontok kialakításának összehangolása; a minisztériumok és az országos hatáskörû szervek közösségi politikákhoz kapcsolódó tevékenységének


15

és a közösségi politikák végrehajtásához szükséges hazai intézkedéseknek az összehangolása. Az EÜH alakítja ki és mûködteti az európai uniós tagságból eredô kormányzati feladatokhoz kapcsolódó kormányzati koordinációs rendszert, az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságot, ellátva annak titkársági feladatait. Az EÜH feladatkörébe tartozik a kormány Európai Ügyek Kabinetje titkársági feladatainak ellátása, a kormány és az Országgyûlés európai integrációs ügyekkel kapcsolatos együttmûködésével összefüggô kormányzati feladatok, valamint az Európai Parlamenttel kapcsolatos kormányzati feladatok összehangolása. Az EÜH közremûködik az Európai Unió tagállamaival ápolt kapcsolatok európai uniós politikákat érintô kérdéseinek alakításában. Részt vesz az európai uniós döntéshozatalban képviselendô tárgyalási álláspontok kialakításában és képviseletében, az EKTB szakértôi csoportokban és a tanácsi munkacsoportok munkájában. Az EÜH alapfeladatai közé sorolható az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa és az Európai Tanács általános ügyeket érintô napirendi pontjainak elôkészítése, a Versenyképességi Tanács üléseinek elôkészítése. A Hivatal központi szerepet játszik az Európai Unió pénzügyi perspektívájával és a lisszaboni folyamattal kapcsolatos magyar álláspont kialakításában. Hozzá tartozik a belsô piaci koordináció és a belsô piaci problémamegoldó központ, a SOLVIT mûködtetése, továbbá az Európai Unió intézményeivel kapcsolatos kérdésekre vonatkozó magyar álláspont és a hazai intézkedések kialakítása és képviselete. Fontos szerepe van a Magyar Köztársaság képviseletének ellátásában a közösségi jog megsértése miatt indult eljárásokban az Európai Bíróság elôtti eljárást megelôzô szakaszban, az Igazságügyi Minisztérium bevonásával részt vesz az Európai Bíróság elôtti eljárásokban a beadványok elkészítésében és a Magyar Köztársaság képviseletében. A Hivatal hangolja össze az Európai Unió bôvítésének keretében a tagjelöltekkel folyatott csatlakozási tárgyalásokból adódó tagállami feladatokat. Az EÜH a kormányzati koordinációs feladatai mellett elsô helyi felelôs a következô feladatokért: az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértôi csoportjai közül • a nem pénzügyi szolgáltatások szabad áramlása szakértôi csoport vezetése; • az intézmények szakértôi csoport vezetése; • az egyebek szakértôi csoport vezetése; • az európai bírósági szakértôi csoport társvezetése.

Az európai ügyek koordinációjának tárcaközi mechanizmusa és döntési szintjei Az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való részvételt és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációt az 1007/2004. (II. 12.) kormányhatározat szabályozza. Az alapelvek ismertetése során már bemutattam, miként indokolt felépíteni a mechanizmust. Miután alapfeltétel, hogy igazodjunk az Unió rendszeréhez, alapul annak intézményi piramisát kell venni, amelynek lényege az alulról felfelé építkezés. A munka dandárját a Tanács közel kétszáz munkacsoportja és speciális bizottsága vég-

16


zi, majd terjeszti a kiérlelt dossziékat az Állandó Képviselôk Bizottsága (COREPER), és végül a politikai szint, azaz a Tanács elé.

Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértôi csoportjai A kormányzati integrációs politika alakításának elôkészítô, operatív szintje. Vezetôje a tárgy szerint hatáskörrel rendelkezô tárca. Tagjai az Európai Ügyek Hivatala, a Pénzügyminisztérium, az Igazságügyi Minisztérium, illetve minden érintett tárca képviselôje. A szakértôi csoportok száma igazodik a közösségi politikákhoz, az európai uniós politikákhoz, 2005 elején számuk negyvenkilenc. Az áruk szabad áramlásától az adózásig, a népegészségügytôl a közlekedésig minden területet lefednek. Fôszabály szerint nem lehet a közösségi joganyagnak olyan dimenziója, amely nem tartozik valamelyik szakértôi csoporthoz. Ez a testület felelôs a közösségi jog fejlôdésének nyomon követéséért, szükség szerint a magyar álláspont tervezetének kialakításáért, a szükséges tárcaközi és szélesebb társadalmi egyeztetések lefolytatásáért, a hatások elemzéséért, majd az álláspont képviseletéért, végezetül a kapcsolódó hazai implementációs feladatok elvégzéséért. Összességében a szakértôi csoportok felelnek meg az uniós intézményi piramis alsó szintjének (tanácsi munkacsoportok), de feladatuk ennél jóval tovább terjed. Ennek oka, hogy a szakértôi csoport feladatköre nem áll meg a Tanács kompetenciájába tartozó kérdéseknél, hanem kiterjed az uniós és a kapcsolódó hazai intézményrendszer egészére. Mint a következôkben, az EKTB napirendjénél látni fogjuk, ide tartoznak a további központi intézmények (Bizottság, Európai Parlament), hazai oldalon az Országgyûlés, vagy más eljárások (pl. „komitológia”, „infringement”).

Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság A testület elnöke az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter, helyettes vezetôje az Európai Ügyek Hivatalának elnöke, titkárságát a Hivatal EU Koordinációs Fôosztálya látja el. A kormány az EKTB-t a kormányzati integrációs politika, valamint a tagságból eredô feladatok elôkészítése, végrehajtása és ellenôrzése, valamint a döntéshozatalban képviselendô tárgyalási álláspontok elôkészítése, kidolgozása és meghatározása érdekében hozta létre. A testület fôszabály szerint elfogadja az uniós döntéshozatal során képviselendô magyar álláspontot. Azonban mindazokat, amelyek politikai, gazdasági, költségvetési vagy társadalmi súlyuk miatt kiemelkedô jelentôségû kérdéseket érintenek, az EKTB az Európai Ügyek Kabinetje, illetve a kormány elé terjeszti. (A kialakított rendszer tehát egyrészt igazodik az EU igen dinamikus és komplex, sokszereplôs döntéshozatalához, másrészt megfelel a politikai legitimációt követelô és a szakmai elôkészítést nélkülözni nem tudó kormányzati munkának.) Az EKTB fôszabály szerint hetente ülésezik, és elôkészíti a magyar tárgyalási álláspontokat az Állandó Képviselôk Bizottsága és a Miniszteri Tanács soros üléseire,


17

illetve az egyéb tanácsi döntés-elôkészítô bizottságok üléseire, valamint áttekinti az európai uniós tagsággal kapcsolatos aktuális kérdéseket. Anélkül, hogy túlságosan elvesznénk a részletekben, technikai jellege ellenére érdemes bemutatni az EKTB heti ülésének „bázis napirendjét”. Ez jól szemlélteti mindazon ügyek és ügytípusok körét, amelyekkel egy tagállamnak az uniós hétköznapok során szembesülnie és foglalkoznia kell. Az elsô két pont a heti COREPER I. és COREPER II. ülések napirendjén szereplô uniós tervezetekre vonatkozó tárgyalási mandátum jóváhagyása. Az I-es, vagy vita nélküli napirendek utolsó ellenôrzése mellett értelemszerûen a fô figyelem a II-es, azaz a vitatott kérdésekre összpontosul. Ezt követi a III., a tanácsi napirendi pont, amelynek keretében elsôként szóbeli kiegészítés hangzik el az elôzô heti tanácsülésekrôl készített írásos gyorsjelentésekhez, másrészt az EKTB áttekinti a soros miniszteri tanácsülések elôkészítését, az ott képviselendô magyar kormányzati mandátumot. A IV. napirendi pont a „kiemelt ügyek” áttekintése: • a tanácsi munkacsoportok és speciális bizottságok kiemelt ügyei (azaz az elsô helyi felelôs tárca itt köteles jelezni azt, ha a területén a tanácsi munkacsoport kiemelt jelentôségû ügyet tárgyal, vagy a magyar mandátum kialakítása során vitarendezésre van szükség); • az Országgyûlés és a kormány együttmûködésének aktuális kérdései; • a „komitológia” ügyek; • az Európai Parlamenttel kapcsolatos kérdések; • Európai Bírósági ügyek; • az Európai Bizottsággal kapcsolatos ügyek (a Kollégium ülésein tárgyalt, illetve tárgyalásra kerülô fontosabb kérdések, jogszabálytervezetek áttekintése, ami lehetôvé teszi a magyar induló álláspont minél korábbi kialakítását); • jogharmonizációs és notifikációs ügyek. Végezetül az V. „Egyebek”, mint az ülést záró napirendi pont alatt az uniós ügyekhez közvetlenül kapcsolódó kormányzati kérdések, felvetések, elôterjesztések, beszámolók kezelése, megvitatása, szükség szerint magasabb döntéshozatali fórum elé terjesztése. Összességében tehát az EKTB-napirend szerkezete (és a munkát végzôk szándéka szerint tartalmi lebonyolítása) azt a célt követi, hogy ne történhessen olyan fejlemény uniós szinten, illetve uniós vonatkozásban, amire nem terjed ki a magyar kormányzat figyelme. Ez teheti lehetôvé, hogy minden tekintetben és kellô idôben, a megfelelô egyeztetési eljárások betartásával alakítsuk ki a magyar érdekek leghatékonyabb képviseletének stratégiáját, illetve hajtsuk végre hazai oldalon a szükséges intézkedéseket. Az évtizedes tapasztalatokkal rendelkezô tagállamok képviselôi szerint tökéletes rendszer nincs, és évtizedes tagság után sem mûködnek tökéletes, minden szempontból zárt rendszerek. Ennek ellenére a „magyar modell”, amelynek központi eleme és forgatókorongja az EKTB, igyekszik eleget tenni a két fô célnak: • Egyrészt olyan mértékben kiteljesíteni az EU-koordináció horizontális dimenzióját, hogy lehetôség szerint egyetlen kérdés se sikkadhasson el, minden uniós ügynek legyen meg a felelôs gazdája, aki az álláspont kialakítását, képviseletét és a kapcsolódó intézkedések megvalósítását a legteljesebb koordináció mellett végzi.

18


• Másrészt oly módon kezeli a napi ügyeket, hogy annak során a vertikális koordináció minden pillanatban biztosítsa a „szolgálati út” betartását, azaz a megfelelô döntéshozatali szintek bevonását, a kormányzati és politikai kontrollt, továbbá szükség esetén a legalsó szintrôl indulva, gyorsan és szervezetten megoldható legyen az álláspont meghatározása vagy a viták rendezése (arbitrage), és a hazai – akár indokolt – belsô hatásköri és szakmai viták ne vezessenek érdeksérelemhez az uniós döntéshozatal során.

Miniszteri egyeztetôk A politikai legitimációhoz és a kormány alkotmányos felelôsségének érintetlenül hagyásához szükséges és indokolt, hogy a döntéshozatal automatikusan ne álljon meg a tisztviselôk szintjén. Ha az európai uniós tagsággal összefüggô valamely kérdésrôl – különös tekintettel a tárgyalási álláspontokra – vita alakul ki, és azt az EKTB szintjén nem sikerül rendezni, de az álláspont meghatározásának késedelme a Magyar Köztársaság érdekeinek lényeges sérelméhez vezetne, az álláspontot az egyeztetés során képviselt pozíciók figyelembevételével, az érintett miniszterek bevonásával, és a miniszterelnökkel történô egyeztetés alapján a tárca nélküli miniszter alakítja ki. Fontos az is, hogy az EKTB tagjait (és a szakértôi csoportok vezetôit is) a miniszterek jelölik, így az ô felhatalmazásuk egyértelmû és szilárd. E tisztviselôk feladata, hogy a tárcán belüli és a tárcaközi szintû tevékenységük által biztosítsa a kormányzat, hogy a tárcákon belül ne különüljenek el az uniós és a nemzeti ügyek, azok minél teljesebb szinergiáját sikerüljön megteremteni.

Az Európai Ügyek Kabinetje A tagságból fakadó stratégiai kérdések és rendkívüli jelentôségû európai uniós tervezetek, valamint az ezekbôl adódó hazai feladatok megvitatásának fóruma. A Kabinet – mint egyfajta híd az EKTB és a kormány között – célja a tagállami érdekek hatékony és eredményes képviseletének biztosítása. A Kabinet tájékoztatást kap az Európai Unió kiemelt jelentôségû aktuális ügyeirôl, és dönt azokban a kérdésekben, amelyekben a miniszteri szintû egyeztetést követôen is vita maradt fönn. A Kabinet vezetôje a tárca nélküli miniszter, helyettes vezetôje a külügyminiszter, titkára az Európai Ügyek Hivatalának vezetôje és titkársági feladatait az Európai Ügyek Hivatala látja el.

A kormány és a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet Fontos, hogy a kormány rendszeresen foglalkozzon az európai uniós tagságból fakadó kormányzati feladatokkal, döntsön a tagsághoz kapcsolódó stratégiai kérdésekrôl, meghatározza a kormány Európa-politikáját. A közigazgatási államtitkári értekezletre, illetve a kormány ülésére beterjesztik az EKTB ülésérôl készült jelentést, illetve


19

az adott idôszak (általában egy hét) legfontosabb fejleményeinek, döntési helyzeteinek tömör összefoglalását. Az Európai Ügyek Hivatalának elnöke a közigazgatási államtitkári értekezletet, az európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter és a külügyminiszter – feladatköréhez igazítottan – a kormányülést szóban is tájékoztatja az európai uniós tagsággal összefüggô legfontosabb kérdésekrôl. Minden olyan esetben, amikor egy adott vitás kérdést alacsonyabb szinten nem sikerült rendezni, a kormány dönt. Ugyancsak a kormány dönt minden, politikai, társadalmi, gazdasági vagy költségvetési jelentôségénél fogva kiemelt fontosságú kérdésben. Ez a megoldás egy nehezen feloldható dilemmát próbál meg kezelni. Teljesen jogos elvárás, hogy ne legyen két közigazgatási-kormányzati rendszer, egy nemzeti és egy uniós. Az is tény egyúttal, hogy az Unió döntéshozatali mechanizmusai, az intézmények munka- és menetrendje nem fog igazodni sem a magyar, sem más tagállam nemzeti közigazgatási koordinációs rendszeréhez. A kettô közti összhang, koordináció megteremtése érdekében tölti be tehát az EKTB, illetve az „alatta és fölötte” mûködô rendszer azt a fogaskerék funkciót, amely biztosítja a két nagy koordinációs rendszer közti összhangot.

Az Állandó Képviselet A tagállami mûködés fontos intézménye az Állandó Képviselet (ÁK), ami nem más, mint a magyar kormányzat és közigazgatás „brüsszeli lába”. A korábbi Misszió a csatlakozási tárgyalások záró szakaszához érve fokozatosan alakult át állandó képviseletté. Az Állandó Képviselet – bár külföldön van – nem tekinthetô hagyományos külképviseletnek, sokkal inkább hasonlóságot mutat egy horizontális feladatkörrel rendelkezô minisztériummal, vagy egy erôs központi közigazgatási szervvel. Elengedhetetlen, hogy szervesen illeszkedjen az uniós ügyek kezelésének „fôvárosi” kormányzati struktúrájába. Az Állandó Képviselet irányítása a külügyminiszter feladata. A szakmai irányítás már komplexebb módon valósul meg, hiszen ebben a külügyminiszternek, a tárca nélküli miniszternek és a szakminisztereknek feladat- és hatáskörüknek megfelelô szerep és felelôsség jut, és a mindennapi mûködés nem lenne lehetséges összehangolt együttmûködésük nélkül. Kiemelt szerepe van a magyar tárgyalási álláspontok kialakításában és képviseletében. A szekciók és a munkatársak egyszerre vannak jelen és mozognak a brüsszeli és a budapesti adminisztrációban. Az ÁK folyamatos szakmai kapcsolatban áll a kormányzati szervekkel. Minden munkatárs napi, esetenként óránkénti kapcsolatot tart az „anyaminisztériumával”, de ezen túlmenôen minden más érintett kormányzati szervvel és az Európai Ügyek Hivatalával is. Az ÁK önmagában is horizontális tárcának minôsül, hiszen munkatársai állandó tagok a tárcaközi szakértôi csoportokban, azaz nélkülük – megfelelô mûködés esetén – nem készülhet magyar álláspont. Az ÁK egyben intézményi tagja az EKTB-nek is, részt vesz az ülések elôkészítésében, hozzájárul a döntések elôkészítéséhez és meghozatalához. Az ÁK nem pusztán képviseli a kiküldött mandátumokat, hanem azokat alakítja is. A brüsszeli „hangulat” és információk ismeretében kezdeményezheti a hazai ál-

20


láspont-tervezetek módosítását, szükség esetén kivételes eljárást is kérhet. Ennek természetesen elôfeltétele az eljárási szabályok betartása, a brüsszeli folyamatok alapos ismerete és megbízható kommunikálása a „Központ/fôváros” felé. Bármennyire is nehéz néha, az Állandó Képviselet munkatársainak szakítaniuk kell a „tárcasovinizmus” csábításával, igazi csapatban, horizontális megközelítésben kell mûködniük, képviselve a magyar kormányt, a Magyar Köztársaságot. Ehhez pedig arra is szükség van, hogy a belsô szervezet, a belsô együttmûködés, az információáramlás és a döntéshozatali kultúra minden eleme a helyén legyen.

A kormány és az Országgyûlés együttmûködése Megkerülhetetlenül vitatéma a nemzeti parlamentek helye és szerepe, a szerepvállalás mértéke az uniós politikai és jogalkotási folyamatokban. A legfrissebb alkalmat az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerzôdés ratifikációja jelenti, amelynek során több tagállamban felmerült (a parlamentek részérôl) az újraszabályozás igénye. Magyarországon a csatlakozási tárgyalásokat megelôzôen is volt már az együttmûködésnek formalizált része, amelynek során a kormány minden év március 31-éig beszámolót adott át az Európai Megállapodás végrehajtásának helyzetérôl. A csatlakozási tárgyalások alatt vezették be a plenáris vitanap intézményét, az Országgyûlés megkapta a magyar tárgyalási álláspontokat, és hatpárti keretben, majd a 2002-es választásokat követôen az Országgyûlés Nagybizottságában politikai konzultációkra került sor. A 2004. május 1-jei csatlakozás azonban kétségtelenül új politikai és jogi helyzetet teremtett. Ennek szellemében és az Alkotmány felhatalmazását teljesítve lépett hatályba a 2004. évi LIII. törvény az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történô együttmûködésérôl. Ez rendezi a kormánynak az Európai Unió kormányzati részvétellel mûködô intézményeiben folytatott tevékenysége feletti parlamenti ellenôrzés, az egyeztetés és a tájékoztatás kérdéseit. Ezeket a jogköröket az Országgyûlés bizottságai útján is gyakorolhatja. A Házszabály szerint ez a törvény elfogadása után létrehozott Európai Ügyek Bizottsága. A kormányzati-parlamenti együttmûködés több szinten, módon és formában zajlik. A törvény által létrehozott speciális szabályok és egyeztetési eljárás mellett az Országgyûlés bármikor élhet az általános parlamenti eszközeivel (kérdés, interpelláció, határozat). A törvény által létrehozott speciális eljárás alapja az uniós jogszabálytervezetek, javaslatok és dokumentumok haladéktalan továbbítása az Országgyûlés kijelölt címzettjéhez. (Ez praktikusan azt jelenti, hogy a tanácsi dokumentumforgalmat bonyolító ún. „U32/Extranet” rendszerben a magyar kormányzat a fogadó állomásra beérkezô anyagokat automatikusan továbbítja a Parlamentbe.) A kormány minden félév elején, az adott elnökségi idôszakhoz és elnökségi programhoz igazodva megjelöli azokat a tervezeteket és kiemelt jelentôségû ügyeket, amelyek a törvény szerint törvényhozási tárgykörbe sorolhatók, így amelyekrôl az Alkotmány szerint minôsített többséggel elfogadott törvény vagy külön törvény rendelkezik, vagy alapvetô jogokat és kötelezettségeket érintenek, vagy hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak, vagy – végül, de nem utolsósor-


21

ban – a Magyar Köztársaság szempontjából rendkívüli jelentôségûek. Természetesen ez csupán a kormány „listája”, az Országgyûlés ezen túlmenôen is bármelyik uniós tervezetrôl és ügyrôl tárgyalási álláspontot kérhet. A következô lépcsôfok, hogy ezekrôl a tervezetekrôl akár a kormány, akár az Országgyûlés tárgyalási álláspont javaslatot küldhet/kérhet. Az Országgyûlés az uniós tervezettel és az arra vonatkozó kormányzati állásponttal kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, megjelölve az általa érvényesítendônek tartott szempontokat. A kormány a tervezet elfogadásáról döntô Tanács ülése elôtt a Parlament felkérésére megjelenik az Országgyûlés elôtt, ismerteti a kormány képviselni kívánt pozícióját. Ha az Országgyûlés állásfoglalást hoz, azt a kormány alapul veszi képviselendô álláspontjának kialakításakor. Ha a tervezet minôsített többségû ügyre vonatkozik, abban az esetben a kormány az országgyûlési állásfoglalásban foglaltaktól csak indokolt esetben térhet el. Természetesen nem statikus, merev folyamattal állunk szemben, ezért mind a kormány, mind a Parlament módosíthatja korábbi álláspontját, illetve állásfoglalását. A parlamenti ellenôrzés és befolyásolás fontos eleme, hogy a kormánynak tájékoztatási kötelezettsége van azokról az uniós tervezetekre vonatkozó eljárásokról, ahol az Országgyûlés állásfoglalást fogadott el, vagy amelyeket pontosan megjelölt, de ahol a kormány eltért a Parlament állásfoglalásától – szóbeli indoklást is köteles adni. A törvény elôírja továbbá a kormány további tájékoztatási kötelezettségét. A Tisztelt Ház elnökének kezdeményezésére, az Európai Tanács ülései és az Unió stratégiai döntései, eseményei elôtt a miniszterelnök tájékoztatja a konzultációs bizottság tagjait. Ugyancsak folyamatos tájékoztatási kötelezettség terheli a kormányt a stratégiai jelentôségû integrációs politikai események tekintetében. A miniszterelnök az Európai Tanács mindenkori ülését követô plenáris ülésen napirend elôtt ad tájékoztatást a csúcs legfontosabb eredményeirôl. Végezetül a kormány évente tájékoztatja az Országgyûlést a Magyar Köztársaság európai uniós tagságával összefüggô kérdésekrôl és az európai integráció helyzetérôl. A kormány döntése értelmében ezt a tájékoztatást – követve az Európai Megállapodáshoz kapcsolódó hagyományokat – írásban, kormányjelentés formájában, minden év március végéig adja meg. Az együttmûködés további dimenziója, hogy az Európai Bizottság, az Európai Bíróság, az Európai Elsôfokú Bíróság, a Számvevôszék és az Európai Beruházási Bank igazgató bizottságának magyar tagjaira a kormány tesz javaslatot, a javasolt személyt az Országgyûlés meghallgathatja.

Együttmûködés az Európai Parlament magyarországi képviselôivel Az Európai Parlament, mint az uniós döntéshozatalban részt vevô három központi intézmény egyike, egyre növekvô szerepet játszik az uniós döntéshozatalban. Ennek legutóbbi példája, hogy 2005. január 1-jétôl a bel- és igazságügyi terület döntô része is az együttdöntési eljárás alá esik. Az alkotmányszerzôdés hatályba-

22


lépése tovább erôsíti az EP szerepét. Az Európai Bizottság 2004. ôszi megválasztása, majd a szolgáltatási irányelv és a lisszaboni félidôs felülvizsgálat parlamenti vitája is azt mutatta, hogy az EP véleménye, álláspontja egyre inkább megkerülhetetlen. Az Európai Parlament, az ott mûködô bizottságok, frakciók és az egyéni képviselôk, a velük való együttmûködés az uniós koordináció egyik fontos, bár nehezen definiálható vetülete. A megválasztott képviselôk autonóm módon végzik munkájukat, illeszkedve az adott politikai család, az adott szakbizottság vonalvezetéséhez, egyúttal nem figyelmen kívül hagyva a hazai választói hátteret, mint ahogy azt sem, melyik tagállamból érkeztek. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy automatikusan az adott tagállam, vagy még inkább az adott tagállam kormányának álláspontját támogatják, de számos esetben feltételezhetô, hogy a nemzeti érdekek mégiscsak összekötik ôket. A kép ennél sokkal komplexebb. Nem véletlen, hogy a kormányok és az EP-képviselôk közötti együttmûködésnek nincs egységes gyakorlata. Az általános egyeztetéseken túlmenôen azonban az együttmûködésnek konkrét hozadéka lehet, hiszen könnyen elôfordulhat, hogy az érdekérvényesítés bizonyos esetekben eredményesebb lehet az EP-csatornákon keresztül, mint a Tanácsban. A magyar Országgyûlés a 2004. évi LVII. törvényben szabályozta az Európai Parlament magyarországi képviselôinek jogállását. Ez egyrészt létrehozta a magyar képviselôk konzultatív testületét (Európai Parlamenti Képviselôk Fóruma) azzal a céllal, hogy ott a Magyar Köztársaság számára különösen fontos, stratégiai jelentôségû kérdésekrôl véleménycsere folyhasson. A törvény szerint a képviselôk tanácskozási joggal részt vehetnek az Országgyûlés állandó bizottságainak ülésein, valamint a plenáris ülések európai integrációval összefüggô napirendi pontjainak tárgyalásán. Ugyancsak tájékoztatást adhatnak az érintett bizottságok számára az EP tevékenységérôl, illetve az Európai Parlament napirendjén szereplô, hazánkat érintô ügyekrôl. A kormányzat számára a törvény azon kitétele az irányadó, miszerint az állami szervek kötelesek az Európai Parlament képviselôi részére a munkájukhoz szükséges felvilágosítást megadni. Erre alapozva az 1007/2004. (II. 12.) kormányhatározat 2005. évi felülvizsgálata során abba beépültek az EP-képviselôkkel való kormányzati együttmûködés szabályai is. Ezek a következô elemekre épülnek: A tárca nélküli miniszter minden elnökségi idôszak elején konzultál a képviselôkkel az elnökségi programról és a magyar prioritásokról. Az uniós döntéshozatali folyamatokhoz igazodva ugyancsak konzultációra kerül sor a miniszter és a képviselôk között az adott uniós tervezetre vonatkozó tárgyalási álláspontról. Ilyen típusú konzultációkra Budapest mellett a brüsszeli Állandó Képviseleten is rendszeresen sor kerül. A képviselôk különbözô természetû ügyekben fordulnak a kormányzati szervekhez. Ha a megkeresés már elfogadott tárgyalási álláspontra, vagy tárgyalási állásponthoz közvetlenül nem kapcsolódó kérdésekre vonatkozik, a minisztériumok saját hatáskörben adnak tájékoztatást a képviselôknek és munkatársaiknak. Elôfordulhat egyúttal, hogy – éppen az együttdöntési eljárás idôtényezôje okán – olyan témában kér álláspontot az EP-képviselô, amelyben még nem született meg a kormányzati pozíció. Ebben az esetben az álláspont kialakítása a „szokásos” formában és módon történik. Az EKTB minden héten kötelezô napirendi pont keretében tekinti át az EP-

23


vel való együttmûködés kérdéseit, és szükség szerint meghatározza az álláspontot, vagy az ügyet a kormány elé terjeszti. Az EP-képviselôkkel való együttmûködést a mindennapok szintjén az Európai Ügyek Hivatala koordinálja, értelemszerûen az illetékes szaktárca bevonásával. Ez alól kivételt képez a közös kül- és biztonságpolitika, ahol a képviselôk és a kormány közti kapcsolattartásért a Külügyminisztérium a felelôs. *** A tagállami mûködés sok más területet is felölel. Ide tartozik az uniós intézményekbe történô delegálás, vagy a magyar állampolgárok felvétele („recruitment”), de ide sorolható a kommunikáció folytatása is. Az elôbbiekben a mindennapi mûködés fô szereplôit, szabályait mutattam be. Bár nyilvánvalóan ez a rendszer sem tökéletes, és még sok változáson fog átmenni, a „magyar modell” jelenlegi állapotában megfelelôen biztosítja a magyar érdekek hatékony képviseletét az európai érdekrendszeren belül. Közös érdek és felelôsség, hogy ez a modell átláthatóan, számon kérhetôen, egyben szervezetten és bejáratottan mûködjön.

24

PALÁNKAI TIBOR

Magyarország modernizációja, versenyképessége és uniós felzárkózása1 Az integráció-érettség az elmúlt években az integráció-gazdaságtani kutatások részévé vált. A kérdéssel a szerzô különbözô kutatási programokban (OTKA, EU bizottsági pályázatok) foglalkozott. Ezek közül kiemelhetô az idén lezárult NKFP-program (NKFP: Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Pályázatok), ahol a kutatás egy konzorcium része volt, s amelyben a résztvevôk gazdasági és gazdaságpolitikai kérdésekre koncentráltak. A tanulmány e kutatások legfontosabb eredményeit adja közre.

Minden integrációs szervezet bizonyos tagsági feltételeket vagy kritériumokat határozhat meg a benne részt vevôk számára. Ezek többnyire kézenfekvôek (következnek a földrajzi közelségbôl vagy a politikai orientációból), vagy elég általánosak ahhoz, hogy ne legyenek túlzottan kizáró jellegûek. „A klubok többsége világos feltételeket szab a csatlakozáshoz, az új tagoknak el kell fogadni, hogy tiszteletben tartják a klub szabályait. Sok közülük magától értetôdô elvárásokat fogalmaz meg a jövôbeni tagok alkalmasságát illetôen. A feltételek a klub és a tagság értékeit és érdekeit tükrözik.” (Smith, K. E. 2003: 106) A Római Szerzôdés az Európai Közösségekben való részvételre csupán azt írta elô, hogy az illetô ország „európai” és „demokratikus” legyen. Ez ugyan a földrajzi körülhatárolást illetôen bizonytalanságot (pl. Törökország) jelentett, de elég általános volt ahhoz, hogy a lehetô legszélesebbre nyissa a csatlakozás lehetôségét. Más esetekben az országok társadalmi és politikai orientációja (pl. KGST) volt a döntô. Az integráció elôrehaladásával feltehetô, hogy a résztvevôk integrációs felkészültsége, az integrációra való „érettsége” egyre inkább felértékelôdik. Erre utal az Európai Közösségek fejlôdése: ahogy az egyszerû vámuniótól és közös piactól haladt az egységes piac és a gazdasági unió felé, úgy került elôtérbe egyre inkább ez a kérdés. Az egységes piac a korábbiakhoz képest komplex követelmények teljesítését rója a tagországokra, amelyeket az EU-jogrendszer részeként a tagországoknak el kellett fogadniuk. A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) kapcsán pedig a résztvevôknek már Maastrichtban formális csatlakozási kritériumokat szabtak. Az újonnan belépôkkel szemben az EK/EU-ban csatlakozási kritériumokat elôször a „keleti kibôvülésekkel” kapcsolatosan határoztak meg. Az ún. koppenhágai kritériumokat 1993 júniusában fogadták el, amelyek alapját képezték a jelentkezô országok 1

A tanulmány a Nemzeti Fejlesztési Hivatal „Jövôkép” vitasorozatában 2005. január 24-én megvitatásra került. Alapját „A magyar gazdaság és társadalom integráció-érettsége” címû NKFP kutatás képezi. A kutatásban a BCE Világgazdasági tanszéke mellett Blahó András, Kengyel Ákos, Krasznay Zoltán, és Práger László vettek részt.

MAGYARORSZÁG MODERNIZÁCIÓJA, VERSENYKÉPESSÉGE...

25

felkészültsége vizsgálatának. Késôbb ezeket pontosították s kiegészítették (pl. 1995ben, Madridban). A regionális integrációkban való felkészülés és részvétel komplexitása alapján, a kutatásaink során arra a következtetésre jutottunk, hogy különbséget kell tennünk: • csatlakozási vagy tagsági kritériumok teljesítése; és • integráció-érettség között. A csatlakozási vagy tagsági kritériumok, széles értelemben, egy integrációs szervezetben való részvétel feltételeit és követelményeit határozzák meg. Ezeket formálisan és hivatalosan is megfogalmazzák. A csatlakozási kritériumok szûkebbek, egy konkrét integrációs szervezetre vagy formára vonatkoznak, és szorosan csak a taggá válás feltételeit rögzítik. A csatlakozási kritériumokat elôzetesen „kívülrôl” kell teljesíteni. Nem teljesítésük a felvétel elhalasztásával járhat. A tagsági kritériumok az integrációs övezeten belüli magatartások és cselekvés követelményeirôl szólnak, azokat „belülrôl” teljesítik, s megsértésük esetére szankciókat szabnak (az „acquis communautaire” vagy éppen az egységes piaci szabályok betartásának bírósági kikényszerítése, Stabilitási Paktum, vagy a demokratikus elveknek való megfelelésrôl az Amszterdami és Nizzai Szerzôdések 6. és 7. cikkelyei megsértése esetére elôírt eljárások). Az utóbbit Ausztriával szemben alkalmazták. Az integráció-érettség az integrációból származó elônyök kihasználásának képessége. Az integráció-érettséget a költségek és hasznok mérlegélésével lehet elemezni. Egy ország akkor integráció-érett, ha a tagság egészében elônyös számára, pontosabban elônyössé tehetô. Az integráció-érettség elemzése nem elsôsorban a feltételek és a követelmények teljesítésére koncentrál, hanem sokkal inkább a folyamat következményeire és eredményességére. A csatlakozási és tagsági kritériumok, valamint az integráció-érettség kérdéseinek a vizsgálata különösen aktuálissá vált a közép- és kelet-európai országok teljes jogú EU-tagságával. Egyrészt – tekintettel a nagy fejlettségi különbségekre és az országok nagy számára – a kibôvülés az egész Unió fejlôdésére messzemenô következményekkel jár majd. Másrészt a tagságra való felkészülés, a felkészülés állása, s a tagság hatásainak az elemzése az EU-politikák, és általában a gazdaságpolitika számára fontos információkat adhat. Az integráció-érettség tehát szélesebb megközelítést igényel, paraméterei komplexebbek, mint amelyeket általában a csatlakozási és a tagsági kritériumoknál használnak. Ezek a kritériumok az adott integrációs forma normális mûködésének általános kereteit képezik; kifejezik az adott integráció sikerességének a feltételeit. Az integráció-érettséget négy fô dimenzióban elemeztük: a gazdasági, a társadalmi, a politikai és az intézményi aspektusok és kritériumok teljesítése alapján. Gazdaságtani közelítésben az integráció-érettség következô fôbb összetevôit és alapkritériumait fogalmaztuk meg: mûködô piacgazdaság; versenyképesség; konvergencia (szerkezeti és fejlettségi közeledés, aminek kapcsán külön figyelmet szenteltünk a finanszírozhatóság és finanszírozás kérdésének); valamint a makrostabilitás és stabilizáció. A kutatás elsôsorban a csatlakozási – tagsági – integráció-érettség értelmezésére, jellemzôinek, paramétereinek azonosítására és kidolgozására koncentrált. Megkísé-

26


reltünk valamennyi területrôl helyzetképet adni, de a mérésre saját feldolgozás és számítások alapján csak nagyon szûk területen vállalkoztunk (Palánkai, 2004.). Az ilyen számítások elsôsorban országrangsorok kialakítására szolgálnak, amelyek országok értékelését teszik lehetôvé, például EU-tagságra való felkészültség, vagy a külföldi befektetések szempontjából. Mi inkább a gazdaságpolitikai ajánlások kidolgozására helyeztük a hangsúlyt. A csatlakozási, tagsági és a szélesebb integráció-érettség gazdaságpolitikai célú elemzései mind a nemzeti kormányok, mind a nemzetközi intézmények, s ezen belül az EU számára hasznos eligazítást nyújthatnak. Kutatásainkat tehát tudatosan ilyen szempontok szerint fókuszáltuk. • Az ilyen elemzések segíthetik a gazdaságpolitikai célok azonosítását és a hatékony végrehajtást, a prioritások és a fôbb tendenciák meghatározását. • Az integrációs folyamatokat és hatásokat a jó vagy rossz gazdaságpolitikával nagymértékben lehet befolyásolni. • A hiányosságok feltárásával az adott területeken fel lehet hívni a figyelmet a legfontosabb teendôkre. • A gazdaságpolitika hozzájárulhat az integráció-érettség javításához. Javaslataink túlnyomórészt stratégiai jellegûek, s általános iránymutatásul szolgálhatnak bizonyos, napirenden vagy folyamatban lévô reformokat illetôen. Néhány esetben, reményeink szerint, a konkrét ajánlások közvetlenül hasznosíthatók.

1. Az integráció piacgazdasági kritériumainak teljesítésérôl A piacgazdaság normális mûködése valamennyi integrációs forma kapcsán kiinduló feltétel. Az integráció gazdaságtanának egész elméleti és elemzési rendszere ezek feltételezésén alapul. Formális és hivatalos tagsági kritériumként a kérdés („mûködô piacgazdaság”) csak a kelet-közép-európai országok csatlakozása kapcsán került napirendre, de ez nem jelenti azt, hogy korábban ezeknek ne lett volna relevanciája. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a kérdés a különbözô integrációs lépcsôfokokon eltérô hangsúlyt kap, s a szorosabb integrációs formáknál (GMU) még a legfejlettebb országok esetében sem kerülhetô meg. A GMU esetében a mûködô piacgazdaság követelménye (rugalmas tényezô piacok és tényezô árak) formálisan ugyan nem fogalmazódott meg csatlakozási-tagsági kritériumként, azt az informális elméleti vitákban mégis elemezték. A keleti kibôvüléssel a csatlakozási-tagsági kritériumok tekintetében annyiban állt elô új helyzet, hogy az integráció-érettség kérdését nem lehetett automatikusan és minden komolyabb elemzés nélkül kezelni. A közép- és kelet-európai országok az 1990-es évek elején (Koppenhága – 1993) még az átalakulás körülményei között voltak, s Koppenhágában gyakorlatilag nem mást fogalmaztak meg csatlakozási feltételként, mint a központi „tervgazdaságból” a piacgazdaságba történô átalakulásnak a befejezését. A „mûködô piacgazdaság” követelménye egyrészt az átalakulás egy bizonyos kívánatos minimumát kísérelte meghatározni ezekkel az országokkal szemben, másrészt utalt az egységes piacban való részvétel követelményeire.


27

A piacgazdasági mûködôképesség természetes elvárás a gazdaság valamennyi szintjén. A „mûködôképesség” feltételezi a piaci szereplôk és az árak mesterséges korlátok nélküli szabad mozgását. A gazdaság fô szereplôi az adott gazdasági és gazdaságpolitikai környezetben a piac hatásaira megfelelôen és racionálisan válaszolnak. A vállalati nyereség a szó valóságos értelmében profittá válik, ezzel mérhetô a vállalat hozzájárulása a gazdaság egészének eredményességéhez. Piacgazdaság megteremtése olyan politikák, intézmények és gazdaságpolitikai eszközök alkalmazását követeli meg, amelyek összhangban vannak a piac mûködésével, és a tágabb társadalmi érdekeket ezek figyelembevételével igyekeznek harmonizálni. Az átalakuló országokban a mûködô piacgazdaság megteremtése feltételezte a gazdaság átfogó magánosítását. A globalizáció körülményei között, különösen nyitott, kis gazdaságokban mindezek a külsô piacok vonatkozásában is értelmezendôk. A magyar EU-tagság szempontjából fontos követelmény volt, hogy az ország teljesítette a „mûködô piacgazdaság” követelményét. Magyarország – hasonlóan a többi jelölt országhoz – az 1990-es évek közepétôl, valójában már a tagsági tárgyalások megkezdését megelôzôen megkezdte az egységes piac jogrendszerének (acquis communautaire) fokozatos átvételét, ami lehetôvé tette, hogy 2004-ben az egységes piacba azonnal, és csak kisebb derogációkkal lépjen be. Erre az új tagok elbírálásánál különös hangsúlyt helyeztek. Gazdaságpolitikai ajánlások a mûködô piacgazdaság vonatkozásában

Az EU hivatalos értékelései szerint a magyar gazdaság már az 1990-es évek végére „mûködô piacgazdasággá” vált. A reformok, a piacosítás és a magánosítás széles körû intézkedései alapján Magyarország teljesítette a csatlakozási kritériumokat. Az elemzett adatok alapján durva megközelítésben megállapítottuk, hogy hazánk az elmúlt években a piaci integrációs érettség 75–82 százalékos fokára jutott. Az utóbbi években a „hasonulás” dinamizmusa fokozódott, ami az EU-tagságunk szempontjából feltétlenül kedvezô fejlemény. A dinamizmus fokozódásához jelentôs mértékben járult hozzá a nemzetközi gazdasági kapcsolatokon, azon belül is a külgazdasági kapcsolatokon keresztül megvalósult oda-vissza hatás. A folyamatban az egységes piachoz való csatlakozásunk fontos szerepet játszik, az elôírások átvételével javul tagsági és integrációs érettségünk. A tôkepiaci liberalizálás Magyarországon már 2001-re megtörtént, és ez fontos fejlemény volt az egységes piachoz való igazodás szempontjából. Ugyanakkor távolról sem elegendô feltétel a monetáris integráció sikeréhez. Fontos kérdésnek tartjuk a monetáris transzmisszió lehetôségeit, rugalmasságát és hatékonyságát. Ez az eurózónába való belépés (önálló nemzeti kamatpolitika feladása) kapcsán válik kritikussá. Felveti a tôkepiac és a pénzügyi szolgáltatások további fejlesztését, és függ a megtakarítások struktúrájától vagy a preferált finanszírozási formák megválasztásától. A helyzet alakulása alapvetôen a piaci szereplôk magatartásán múlik, de tudatos kormányzati politikára is szükség lenne. A munkaerô mobilitásával kapcsolatos problémákról elôzetesen keveset lehet megállapítani. A viszonylagosan alacsony belsô mobilitása miatt nehéz arra válaszolni, hogy

28


a magyar (kelet-közép-európai) munkaerô a megváltozott nemzetközi feltételek mellett mennyiben válna mobillá. Nemzetközi vonatkozásban az ingatlanpiac és -helyzet fejletlenségét nyilván figyelmen kívül lehet hagyni, s jelentôs bérkülönbségek is nagy ösztönzô erôt képviselhetnek. Ugyanakkor az uniós piacokon a nyelvek tudásának hiánya, vagy a nagyon különbözô társadalmi környezetbe való beilleszkedés nehézségei komoly akadályt képezhetnek. Arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy a magyar munkaerô regionális mobilitása még szûkebb környezetben is rendkívül mérsékelt, de más a helyzet, ha a kérdést szektorok közötti alapon közelítjük. Az elmúlt 10 évben a munkaerô látványosan átcsoportosult a mezôgazdaságból és az iparból a szolgáltató szektorokba. A munkaerômozgás szempontjából a tagországok korlátozásai akadályt képeznek, amelyek nagy valószínûséggel nem tartanak 2 évnél tovább, de végleges eltörlésükre csak 7 év után kerül sor. Feltehetô, hogy az új tagok eurózónába való belépésekor (2008–2010 körül) a feltétel már teljesül. A korlátozások minél elôbbi feloldása érdekében folyamatos nyomást kell gyakorolni. A „veszélyek” nemcsak a korábbi tagokkal szemben jelentkeznek, hanem számunkra is kiszámíthatatlanok a következmények („agyelszívás”). Az integrációs lehetôségek és elônyök kihasználása szempontjából kritikus kérdés a munkaerô-állomány szakképzettségének és minôségének a javítása. A szakképzett munkaerô rendelkezésre állása egyre inkább korlátja a külföldi mûködôtôke-beáramlás kívánatos szintjének fenntartása szempontjából. Az igények felmérése és elemzése alapján megalapozott javaslatokat lehetne tenni a szakképzés és a közoktatás folyó reformjára. Fontos kérdésnek tartjuk az élethosszig tartó tanulás lehetôségeinek a biztosítását. Különösen kritikus kérdés a felsôoktatás, ahol a képzés hosszú idô óta elszakadt a távlati piaci igényektôl. A felvételre jelentkezôk többnyire a jelenlegi munkaerô-piaci igények alapján hozzák döntéseket, holott csak 3–6 évvel késôbb lépnek piacra, amikorra már a kereslet megváltozhat. Nem is szólva a hosszabb távú igényekrôl. A felsôoktatási intézmények is a pillanatnyi piaci kereslethez igazodnak, különösen, hogy a normatív finanszírozás jelenlegi rendszere ebben teszi ôket érdekeltté. Az elmúlt években több olyan „szak” elburjánzása volt tapasztalható („menedzserek” vagy „nemzetközi szakértôk” képzése), amelyek legfeljebb csak szûk munkaköri feladatoknak felelnek meg, de nem találkoznak a felsôfokú képzettségre irányuló nagyobb volumenû tényleges igényekkel. Így elkerülhetetlen a túlképzés, s mind volumenében, mind szerkezetében. A következmény a diplomás munkanélküliség várható súlyosbodása, valamint diplomásoknak a végzettséghez képest alacsonyabb képzettséget igénylô munkakörökbe való tömeges kényszerülése. Az új felsôoktatási reform bizonyos mértékig kezelni igyekszik a kérdést, de számos vonatkozását nem is abban kell szabályozni. A Nemzeti Tervben erre a kérdésre szükséges lenne kitérni. A munkabérek rugalmasságát, valamint a munkaerô-piaci szabályozás rugalmasságát illetôen nem vagyunk rosszabb helyzetben a jelenlegi eurózóna-tagok többségéhez képest. Az átalakulás évei azt bizonyították, hogy a közép-kelet-európai országokban a bérek sokkal rugalmasabbak, mint ahogy azt általában feltételeznénk. Sôt sokkal rugalmasabbak, mint a korábbi EU-tagországokban. A jelentôs reálbércsökkenések, amelyeket a szektorok közötti munkaerô-áramlás kísért, nagyobb társadalmi és szociális zavarok nélkül mentek végbe. Mint a nyugat-európai országokban a gyárbezá-


29

rások elleni tiltakozások mutatták, a bérrugalmasság politikai korlátai sokkal nagyobbak, mint a közép-kelet-európai régió társadalmában. Az új tagországokban a társadalmi tolerancia – természetesen – a jövôben megváltozhat. Az 1990 után bevezetett munkaerô-piaci szabályozások a közép-kelet-európai csatlakozó országokban általában sokkal liberálisabbak voltak, mint a korábbi EU-országokban, a jelenlegi munkapiaci törvények megfelelô piaci rugalmasságot képesek biztosítani. Néhány kivétellel ez utóbbit a társadalom is elfogadja, visszalépés – fôként szakszervezeti nyomásra – csak néhány területen (az üzletek vasárnapi nyitva tartása) merül fel. A gyenge pont a bérek túladóztatása, s a szociális terhek túlzott mértéke, amit természetesen a globális piaci verseny követelményeinek tükrében kell megítélni. A piacgazdasági átalakulás szempontjából a privatizáció stratégiai jelentôségû program volt. Az átalakulás az 1990-es évekre befejezôdött, s a magángazdaság arányai szempontjából (mintegy 85%) Magyarország hasonlóvá vált a fejlett nyugati országokhoz. Nagyjából körvonalazódtak azok a fôként közszolgáltató vagy közületi szektorok, ahol a privatizáció belátható idôn belül nem jön szóba. 2005-re a privatizáció folyamatának a záró szakaszához érkeztünk. A mûködô magán-piacgazdaság kiépítése szempontjából a hátralévô privatizációs lépéseknek többnyire nincsen már stratégiai-politikai jelentôsége, a döntéseket hatékonysági és racionális megfontolások alapján kell meghozni. Véleményünk szerint a lehetséges privatizációk nagyjából két típusba sorolhatók: • Egyrészt olyan kisebbségi állami tulajdonok értékesítése, amelyek esetében akár fenntartásuk, akár értékesítésük nincs érdemi hatással az adott vállalkozás mûködésére, s különösebb politikai érvek egyik irányban sem sorakoztathatók fel. Ezek esetében a privatizáció alapvetô indoka a költségvetési bevételek növelése lehet. Ha ezeket a bevételeket ezúttal is az államadósság csökkentésére fordítjuk, akkor kedvezô értékesítési lehetôségek esetén a privatizációt a jelenlegi gazdasági helyzetben indokolt végrehajtani. • Másrészt a privatizációk jelentôs része mellett most is gazdasági megfontolások szólnak. Az adott szektor vagy vállalat esetében a magánvállalkozástól további tôkebevonás, a hatékonyabb gazdálkodás, a piaci követelményekhez való jobb igazodás, valamint a fogyasztói igények jobb és magasabb szintû kielégítése várható. A privatizációt ebben az esetben kifejezetten kívánatosnak tartjuk. A világos és jól kommunikált privatizációs politika változatlanul aktuális. A reformokat a hatékonyság növelése érdekében mindenképpen végre kell hajtani, de gondosan ügyelni kell arra, hogy a társadalom széles rétegei nemcsak nem válhatnak vesztesekké, hanem ne is érezzék, hogy azzá válhatnak. 1. A privatizáció szempontjából kritikus szektor az egészségügy. Az utóbbi évtizedek robbanásszerû tudományos fejlôdése alapján a modern gyógyászat és megelôzés követelményeinek való megfelelés, az egészségügyi ellátás modernizációja a következô idôszakban jelentôs tôkebefektetéseket igényelne. A jelenlegi állami finanszírozás és struktúrák mellett erre kevés a lehetôség. Egyetlen racionális megoldás a külsô magántôke bevonása. Hozzá kell tenni, hogy a rendelkezésre álló eszközök is rosszul hasznosulnak, az állami egészségügy jelenlegi rendszere mellett hiányzik az eszközök ésszerû és takarékos kihasználásában való érdekeltség. A költségvetési korlátok miatt a

30


jövedelmek nyomottak, az egészségügyben dolgozók nagy része alulfizetett. Hasonló a helyzet a társadalombiztosítással is, ahol a piaci elvek érvényesítését eddig elvetették. A teljes ingyenesség mellett hiányzik a keresleti korlát, aminek eredménye szintén a források pazarlása és a túlköltés. Az eredmény a szolgáltatások alacsony színvonala, ami hiánygazdasági jelenségekkel jár együtt. A privatizáció mellett szükséges megvizsgálni a külsô tôkebevonás összes lehetôségét. 2. A rendszerváltás nem valósult meg abban a vonatkozásban sem, hogy a gazdaságpolitika és a szociálpolitika következetes szétválasztása megtörtént volna. Ellenkezôleg, továbbra is összekuszálódik. Tipikus példa erre a fogyasztói energia (gáz és villamos energia) árazása, ahol a piaciakkal szemben a szociális szempontok érvényesültek. Ebbôl károk származtak mind a tôkepiac, mind a szektor ésszerû fejlesztése, mind a takarékos felhasználás szempontjából. Közben, mint ahogy általában történik, az ésszerûtlen politika miatt maguk a szociális szempontok is sérültek. Nem nehéz kitalálni, hogy a nyomott fogyasztói gázárakért az „érintettek” az üzemanyagárakban „kompenzáltak”. A magasabb üzemanyagárak az egész társadalmat sújtják. Hasonló a helyzet az „ingyenes” egészségügyi ellátással és az oktatással. A társadalom „hiányokkal” és rossz minôséggel fizet meg érte. Miközben, amikor ténylegesen „fizet”, a szociális szempontok háttérbe szorulnak. 3. Az EU-integráció jelentôs hatással lehet a társadalom különbözô csoportjaink a helyzetére. Az integráció szociális-szociológiai hatásait kutatni kell megfelelô szociálpolitikák alátámasztása érdekében. Úgy véljük, hogy az EU-konform szociálpolitikai modell kidolgozása nem valósulhat meg a gazdaságpolitika és a szociálpolitika már említett indokolt szétválasztása, és az ezzel kapcsolatos indokolatlan igazságtalanságokat kiküszöbölése nélkül. A szociális bevonás (social inclusion) a lisszaboni folyamat szerves része, amihez átfogó és koherens magyar stratégiára van szükség. 4. Továbbra is szisztematikus harcot kell folytatni a „feketegazdaság” ellen. A feketegazdaság eltorzítja a forrásallokációt, igazságtalan jövedelemelosztást von maga után, s riasztja a külföldi befektetôket. A jogszabályok és betartásuk következetes ellenôrzése mellett az elmúlt évek bizonyították, hogy az adók ésszerû szintre való csökkentése hatékony eszköz. 5. A magyar társadalom és gazdaság „európaizálására” átfogó stratégia kidolgozását javasoljuk. Az integráció kétirányú folyamat, egyrészt Magyarország integrálódik az európai gazdaságba, másrészt pedig a magyar gazdaság és társadalom magába fogadja az európai uniós rendszereket. A nemzeti struktúrák „európaizálódnak”. A piacok az integráció következtében egymásba nyílnak, a versenyképesség a hazai piacon is létfontosságú. Az integrációval a „kormányzás” különbözô szintje szorosabban összekapcsolódnak. A gazdaságpolitikában nagyobb integrációs igazódásra van szükség, különösen a monetáris integráció gondosan kidolgozott és finoman öszszehangolt gazdaságpolitikai keveréket (policy mix) feltételez. A közigazgatási reform és hatékonyságának javítása nem törhet meg az európai integrációs összefüggések széles körû figyelembevétele nélkül. Ez vonatkozik az intézmények fejlesztésé-


31

re, mûködésének hatékonyságára, valamint a köztisztviselôi állomány minôségének javítására. Szükség van a gazdaságpolitikai koordinációk kereteinek és módszereinek kidolgozására, a magyar gazdaságpolitikával szembeni követelmények meghatározására, valamint annak elemzésére, hogy egy közepes nagyságú, minden tekintetben erôsen nyitott gazdaságban milyen sajátosságokra kell figyelemmel lenni.

2. Versenyképességi követelmények A versenyképesség alapvetôen meghatározza az adott ország vagy régió termelôinek helyzetét, s ami a legfontosabb: lehetôségeit az integráció elônyeinek a kihasználása szempontjából. A versenyképesség „híján” az integrációnak negatív következményei lehetnek, s a nagy fejlettségi különbségek kapcsán ezek különösen súlyosnak bizonyulhatnak. Ilyen esetben vagy le kell mondani az integrációról, tehát adott integrációs szervezetben vagy tömörülésben való részvételrôl, vagy a hátrányok és veszteségek kompenzálására megfelelô mechanizmusokat (aszimmetrikus liberalizálás vagy pénzügyi kompenzációk) kell beépíteni. Általános az egyetértés, hogy a versenyképességet komplexen szükséges elemezni, s különösen ez a helyzet, ha azt az integráció-érettség szempontjából közelítjük meg. Véleményünk szerint a makro- és mikro-közelítés egyaránt releváns, de azt hangsúlyozni kell, hogy azok eltérô minôségek. Nem egyszerûen arról van szó, hogy a termelôi-vállalati versenyképességek összeadódnak nemzeti vagy nemzetközi szinten, hanem azoknak önálló tényezôi és hatásmechanizmusai vannak. A magyar export zömét napjainkban például globálisan is igen versenyképes transznacionális vállalati kapacitások adják, az ország makro-gazdasági versenyképessége mégsem kielégítô. Az országok nemcsak termelési, technikai, gazdálkodási struktúráikkal (termékek, technológiák, újítások, vállalati gazdálkodás) vagy éppen infrastruktúrájuk fejlettségével versenyeznek egymással, hanem társadalmi, gazdasági és intézményi rendszereikkel is. S adott helyzetben az utóbbiak lehetnek fontosabbak, s lehetnek súlyos hatással a gazdaság teljesítményére és hatékonyságára. Jól tudjuk, hogy az EU a termelési-technológiai versenyképességét illetôen nincsen érdemi hátrányban globális versenytársaival szemben, különösen a legfejlettebb országok feldolgozóiparában. „Strukturális problémái” leginkább társadalmi-intézményi tényezôkkel függnek össze. Az EU versenyképességének erôsítése tehát sokkal inkább a strukturális reformok végrehajtásának a függvénye, mint a hagyományos értelemben vett termék- vagy technológiai fejlesztésé. A versenyképesség tehát releváns kérdés egy ország vagy országcsoport globális és regionális integrációja szempontjából egyaránt (USA-EU-Japán). A versenyképesség komplexen a következô fôbb dimenziókban értelmezendô: technikai-strukturális; teljesítményi jellemzôk; infrastrukturális, intézményi és politikai, valamint szubjektív tényezôk, amelyeket mikro- és makro-szinten egyaránt elemezni lehet. A versenyképességet mikro-szinten meghatározzák: • a termékek minôsége és költségszintje; • termelékenységi szintek az adott szektorokban és termékekre;

32


• innováció, új termékek és technológiák bevezetése; • komparatív költségelônyök különbözô formái (a bérek és a termelékenység viszonya, forrásokkal való ellátottság és azok költségszintje, szolgáltatások stb.); • a menedzsment és a marketing hatékonysága; • szubjektív tényezôk (a menedzsment minôsége, az alkalmazottak céggel szembeni elkötelezettsége, a menedzsment és a szakszervezetek közötti kapcsolatok, versenytudatos szakszervezetek stb.).

Makro-szinten a különbözô dimenziókat külön szükségesnek tartjuk kiemelni. Technikai-strukturális tényezôk: • fejlettségi színvonalak (egy fôre jutó GDP, és viszonya az EU átlagához), a gazdasági szerkezet általános jellemzôi; • termelékenységi szintek (abszolút és relatív), viszonyuk a reálbérek növekedéséhez, a szolgáltató szektorok termelékenysége és hatékonysága (a gazdaság „posztindusztriális jellege”); • K+F kiadások (színvonaluk abszolúte és egy fôre, növekedésük, GDP-hez való viszonyuk); • csúcstechnikai szektorok helyzete (növekedésük, részesedésük a GDP-ben, az exportban és az importban; a csúcstechnikai kereskedelmi és a technológiai fizetési mérleg); • az „érzékeny termékek” részesedése (mezôgazdaság, acél, textil és nehézvegyipari termékek) a külkereskedelemben; • intra-szektorális kereskedelem, kereskedelmi mérlegek, a külkereskedelem szerkezeti jellemzôi. A makro-gazdasági teljesítmény jellemzôi: • a gazdasági növekedés; • az infláció alakulása; • a foglalkoztatottság helyzete; • a költségvetés és a fizetési mérleg helyzete, esetlegesen a „dupla-deficit”; • az államadósság helyzete és alakulása; • árfolyam-stabilitás; • cserearányok változása. Infrastrukturális tényezôk: • az emberi tôke állapota (oktatás és képzés – oktatási költségek a GDP százalékában, a lakosság képzettségi szintje); • az infrastruktúra (fizikai és szellemi) általános állapota; • a kommunikációs és információs technológiák használata a mindennapi életben (internet, elektronikus kereskedelemben, banki és közszolgáltatásokban). Intézményi és politikai (fôként gazdaságpolitikai) tényezôk: • a gazdasági szabályozás (a gazdaságpolitikák) szintje, mértéke, jellege és hatékonysága;


33

• a tôkepiacok állapota és fejlôdése, vállalkozói és kockázati tôke rendelkezésre állása; • az adott ország tôkevonzó képessége; • a munkaerôpiacok állapota (a munkaerô mobilitása, a bérek rugalmassága, munkanélküliség , valamint a munkaerôpiac szabályozásának rugalmassága); • a versenyképesség jogi tényezôi (a feketegazdaság elleni fellépés, kedvezô helyi adóztatás, a bírósági eljárások gyorsasága, a korrupció elleni intézkedések stb.).

Szubjektív tényezôk: • a versenyképesség erkölcsi tényezôi (a feketegazdaság társadalmi elfogadottsága, a bírósági eljárások pártatlansága, a korrupció stb.); • szubjektív politikai tényezôk (a politikusok szavahihetôsége, az ország-bizalom, a társadalom nyitottsága, kiszámíthatóság, belsô stabilitás megítélése stb.). A kiemelt paraméterek korántsem tekinthetôk teljesnek, viszont tükrözik a legfontosabb dimenziókat, s egyúttal jó megközelítést adhatnak az integráció-érettség szempontjából is. A versenyképesség mellett következtetést vonhatunk le az adott ország strukturális modernizációjáról vagy világgazdasági pozícióinak alakulásáról is. A magyar versenyképesség általános jellemzôi: • A magyar versenyképesség alakulásában az 1980-as évek második felétôl meghatározó szerepe volt a gazdaság nyitásának a globális verseny irányába. A külgazdasági nyitás eredményeként Magyarország teljes mértékben beépült a globális versenypiacok rendszerébe. Magyarország szerkezeti nyitottsága is jelentôsen növekedett. • Magyarországra az elmúlt 15 évben mintegy 38 milliárd dollár külföldi tôke (reinvesztált profitokkal együtt) érkezett. A külföldi beruházásokkal szemben az egyik fô elvárás volt, hogy hozzájárulnak az ország modernizációjához, szerkezeti átalakulásához és világgazdasági felzárkózásához, valamint versenyképességéhez. A külföldi befektetések gazdasági növekedést generáltak, a magyar gazdasági növekedés felgyorsulása az 1990-es évek második felétôl egyértelmûen külsô tényezôkre épült. A köznapi hiedelmekkel ellentétben a külföldi beruházások pozitív hatással voltak a foglalkoztatás alakulására. • A magyar gazdaság az elmúlt években erôteljesen transznacionalizálódott. A 2000-es évek elejére megindult az „átnyitás” folyamata, a transznacionalizálódás szimmetrikussá válása. A fejlett gazdaságokat szoros tôke-összefonódás jellemzi, a jelentôs mértékû külföldi tôkebefektetéssel szemben ugyancsak jelentôs mennyiségû külföldi tôkebefektetést fogadnak gazdaságukban. A kölcsönös tôkebefektetések, a nemzetgazdaságok szempontjából a tôke ki- és beáramlás a globális világgazdasági struktúrák egyik alapvetô jellemzôi. Közép-Európában ez a folyamat még csak elindulni látszik. 2002-ben a 28–29 milliárd euró magyarországi FDI-vel szemben 2,8 milliárd euró magyar külföldi tôkebefektetés állt, s ez már elérte a 10% körüli arányokat. A fizetési mérlegre gyakorolt pozitív hatásával a külföldi tôkebefektetések hozzájárultak a monetáris stabilitáshoz. • Magyarország az elsôk között, 1991-tôl (az interim megállapodások 1992. február 1-jével léptek életbe) társult az EU-országokkal. A társulások hozzájárul-

34


tak a közép-kelet-európai gazdaságok stabilizációjához és modernizációjához, s jó lehetôséget ígértek a felzárkózásra, amit a teljes jogú tagság felgyorsított. A tagság a versenyképesség fontos tényezôje. Ajánlások a versenyképesség javítására

1. Magyarország (ez vonatkozik a közép-európai gazdaságokra is) versenyképességének fô forrása a termelékenység gyors javulása, valamint az emberi tôke minôsége és alacsony költsége. A termelékenység gyors növekedésébôl és a magyar munkaerô viszonylagos alulárazottságából jelentôs komparatív bérköltség-elônyök származtak. A folyamatban lévô oktatási és képzési reformoknak jobban kell a versenyképesség javításának szempontjaira koncentrálniuk. 2. A munkaerô viszonylag jó minôsége ellenére az új tagok tehát még messze vannak a tudásalapú társadalom kialakításától. A legtöbb országban, így Magyarországon is a K+F kiadások voltak az átalakulási válság fô vesztesei, részesedésük a GDP-ben az 1990-es évek eleji 2%-ról 0,5%-ra csökkent. A felzárkózás ugyan ezen a területen is megkezdôdött, de a magyar 1% körüli szint még mindig elmarad az EU 1,8%-os arányától. Közben az EU is lemaradásban van globális versenytársaihoz képest (az arány az USA-ban 2,8%, Japánban pedig 2,9%). Bátorító jel, hogy a transznacionális társaságok Közép-Európában az elmúlt években egyre többször ruháztak be a K+F szektorba, s ezeknek a kiadásoknak a növelése több esetben prioritást kapott. Az OECD számításai szerint, Magyarországon a feldolgozóipar és a szolgáltatások kibocsátásának egynegyede a tudásalapú szektorokból származik, és ez magasabb, mint számos vezetô országban (Németország, Franciaország és Ausztria.) Ilyen szempontból Csehország és Lengyelország megelôzi Portugáliát. A következô években a K+F kiadások szisztematikus növelését tartjuk szükségesnek, miközben azok hatékony felhasználására és innovációs hasznosulására megfelelô figyelmet kell fordítani. 3. Versenyhátrányt jelent viszont a telekommunikációs költségek magas szintje. Az üzleti szektor telefonköltsége Magyarországon vásárlóerô-paritáson 30–40%-kal magasabb, mint a fejlett országokban. Az internet esetében a hozzáférési költség az EU-hoz képest 2–3-szoros. A lisszaboni teljesítménytábla szerint is Magyarország az információs társadalom vonatkozásában hátul kullog, miközben a pénzügyi szolgáltatások tekintetében egy szinten van Olaszországgal és Portugáliával. Az ún. „információs társadalom” kiépítésében a 24 ország közül Magyarország mögött csak Lengyelország van. Ez olyan versenyképességi hátrány, ami a jövôben még inkább számít, s határozott lépéseket igényelne. Az Economic Intelligence Unit adatai szerint viszont az elektronikus érettség (internet-használat, e-kereskedelem stb.) rangsorában Magyarország a 28. helyet foglalja el (az USA vezeti a listát), s a régióból egyedül Csehország elôzi meg valamelyest. Ez kedvezô folyamatokra utal. Úgy tûnik ugyanakkor, hogy elsôsorban a kínálati politikára koncentrálunk (például a számítógépekhez való olcsó és minél szélesebb körû hozzáférés), miközben – eltérôen több sikeres országtól (Korea vagy Svédország) – az átfogó keresletteremtô politikára (a


35

társadalom tudatosítása és megtanítása például az internet-használat elônyeire) kevesebb figyelmet fordítunk. 4. Rontja a régió versenyképességét a társadalmi újraelosztás viszonylag magas szintje. Magyarországnak a GDP százalékában kifejezett 39%-os adózási szintje ugyan valamelyest alatta van az EU 42%-os átlagának (ez a szám az USA-ban 30%, Japánban pedig 27% volt), de viszonylagos fejlettsége alapján inkább olyan országokkal indokolt az összehasonlítása, mint Portugália (34%) vagy Írország (31%). 2000-ben a megfelelô adatok Csehországra szintén 39%, Szlovákiára 36% és Lengyelországra 34% voltak. Magasak Magyarországon a társadalombiztosítási hozzájárulások. Szakértô vélemények szerint Magyarországnak ahhoz, hogy az Unió kiterjedt piacán várható erôsebb versenyben meg tudja állni a helyét, csökkenteni kell (mintegy 5%-kal) az adóterhelési szintjét. Miután ezek rossz hatékonysággal hasznosulnak, jóléti szempontból sem hozzák a szándékolt eredményt. 5. A versenyképesség szempontjából jobban figyelembe kell venni a magyar gazdaság duális szerkezetét. Egyrészt az új körülményeknek megfelelôen a transznacionális vállalatok befektetéseiért fokozott versenyt kell folytatni, különösen az új tagországokkal, s várhatóan néhány szomszédos jelölt országgal. A transznacionális vállalatok befektetéseit ösztönzô politikák kidolgozásához szükség van részben a nemzetközi tapasztalatok felmérésére, részben pedig az itt mûködô vállalatok problémáinak és elvárásainak a megismerésére. Másrészt a versenyképesség és az integrációs elônyök kihasználása szempontjából fontos a kis- és középvállalatok integrálása, részben a csatlakozással kitágult EU-piacokba, részben pedig a transznacionális vállalati struktúrákba. Az ilyen irányú finanszírozási programok tapasztalatait fel kell dolgozni, és azokat továbbfejleszteni. 6. Szükség lenne átfogó agrárfejlesztési stratégia kidolgozására. Ebben az elmúlt években a különbözô érdekcsoportok részérôl nem sikerült egyetértésre jutni. A csatlakozó országok mezôgazdasága jelenleg ugyan számos versenyelônnyel rendelkezik, mégsem kellôen versenyképes, és valójában számos olyan hátránnyal és problémával küzd, amelyek az 1960-as években érvekkel szolgáltak a KAP bevezetése mellett. Az új tagországok mezôgazdasága ezért komoly kihívásokkal kerül szembe, s ezek hátrányosan érinthetik helyzetét és versenyképességét. Az EU-szabályoknak való megfelelés a költségek növekedését eredményezi (állat- és növény-egészségügyi elôírások, környezeti szabályok, élelmiszerbiztonsági normák stb. átvétele). A csatlakozó országok mezôgazdaságának legkritikusabb gondja az alultôkésítettség, és rövid távon ezen a területen nem várható áttörés. A nemzeti költségvetési támogatások eddig kevésnek bizonyultak, s a jövôben sem lesznek képesek masszív forrástranszferek végrehajtására. A külföldi befektetéseket a termôföldre vonatkozó elôírások korlátozzák, a hazai farmerek nem rendelkeznek kellô felhalmozási és kölcsönzési kapacitásokkal. A régió bankrendszerének egyik hiányossága, hogy az agrárhitelezés konstrukciói fejletlenek vagy hiányoznak. Reálisan ezért a kelet-európai agrármodernizáció sokkal inkább csak piaci körülmények és megfontolások alapján történhet,

36


amiben az adófizetôk pénze mellett (függetlenül attól, hogy az agráralapból vagy a nemzeti költségvetésekbôl származik) fô szerepet inkább a piaci alapú finanszírozás játssza majd. A törvényi korlátozások és a politikai ellenállás keretei között kell keresni azokat a lehetôségeket, amelyek segítségével nagyobb arányban lehetne a magyar mezôgazdaság fejlesztésébe a külföldi magántôkét bevonni. Az újrakeletkezô kisfarmok nagy része a versenypiaci viszonyok szempontjából életképtelennek bizonyult, vagy nem rendelkezik azokkal az eszközökkel, amelyek a versenyképessé váláshoz szükségesek. Az ún. önellátó gazdaságoknak (subsistence farms) százezrei vegetálnak a régióban, s csak bizonyos mennyiségû, piacon eladható többletterméket állítanak elô. Ebbôl csak szerény pénzjövedelmekhez jutnak, ami sokszor a normális megélhetéshez sem elegendô. Több országban a mezôgazdaság a „társadalmi sokk felszívó” (social shock absorber) szerepét játszotta, vagyis azok a tömegek, amelyek 1990 után elvesztették az ipari állásaikat, visszavonultak a mezôgazdaságba, ahol az alapvetô szükségleteik minimumát igyekeztek kielégíteni. A szegénység ily módon a városokból átkerült a falvakba. Ezeknek a gazdaságoknak nincs jövôjük, s nincs reményük, hogy részesedhetnek az EU agrártámogatásaiból. Miután fôként idôs népességrôl van szó, elsôsorban szociális problémát képviselnek. A szociálpolitikának külön figyelmet kell fordítani e rétegek problémáira. Az EU-tagsággal a verseny közvetlenebbé válik, ami a nehézségek növekedését hozza a közép-kelet-európai mezôgazdaság számos szektorában. A minôségi és marketing elônyeiket a régi tagországok jobban kihasználhatják. Ez azt jelenti, hogy a farmerek tömegei kerülhetnek nehéz helyzetbe, és egész szektorok szerkezeti átalakítására (sertéstenyésztés, tejtermelés, borászat stb.) lesz szükség. Az uniós tagsággal élezôdik a harmadik országok mezôgazdasági termékeinek versenye. Magyarországnak az EU összes külsô kereskedelmi szerzôdését át kell vennie, amelyek számos könnyítést alkalmaznak a külsô országok mezôgazdasági termékeivel szemben. A magyar mezôgazdaság ezért különösen kemény és radikális strukturális alkalmazkodásra kényszerül. Ez a komparatív elônyökre és a versenyképes termékekre való specializálódást igényli, váltást a feldolgozottabb termékek felé, a jobb marketinget, a piaci igényekhez való jobb alkalmazkodást (környezetbarát termékek, biotermékek, rugalmasabb alkalmazkodást a változó szezonális kereslethez), az EU-elôírások pontosabb betartását, valamint az agrárinfrastruktúra javítását (tárolás, hûtés, szállítási rendszerek fejlesztése). A kibôvülés, a globális agrárkereskedelem liberalizálásával együtt jelentôs változásokat és szerkezetváltási kényszereket szülhet. Racionálisabb összeurópai agrár-munkamegosztás alakulhat ki a globális piacokon, javuló versenyképesség mellett. Magyarországnak megfelelô alkalmazkodás és szerkezeti váltás mellett jó esélye lehet arra, hogy ebben megtalálja a helyét. 7. A csatlakozással az új tagországok átveszik az EU közös külkereskedelem-politikáját. A magyar gazdaság még inkább kinyílik a globális piacok és kapcsolatok irányába. A közös kereskedelempolitika erôsíti a Közösség alkuerejét, s különösen a kis országok hasznot húznak belôle, hiszen javítja a pozícióikat a globális piacokon az amerikai vagy a japán versenytársakkal szemben. A közös külkereskedelem-politika átvételével nô az új tagországok globális versenynek való kitettsége. Csökkennek a


37

külsô vámjaink, amivel számos területen lényegesen erôsebb és intenzívebb versenynyel kell számolni a hazai piacokon. Új lehetôségeket nyit számunkra olyan régiókban, ahova eddig nem tudtunk eljutni. Nem lenne célszerû, ha, miközben hozzájárulunk az EU külsô támogatási és fejlesztési politikáihoz, az abból adódó lehetôségeket nem használnánk ki.

3. Konvergencia (reál- és pénzügyi) A konvergencia komplex elemzést igényel. Ez nem épülhet csupán a GDP nagyságrendjére, vagy az egy fôre jutó bruttó termelésre, mint a fejlettség „kvázi mutatójára”. Mindenekelôtt az egyes országokra kimutatott GDP teljesen eltérô belsô szerkezeteket takar. Ezt a gazdaságpolitikai megközelítéseknél figyelembe kell venni. Másrészt a szorosan vett makrogazdasági mutatók összegyûjtése, majd elemzése mellett szükséges további területek vizsgálata is. Különösen fontosak a „gazdaságon túli” területekrôl a szociális, egészségügyi, az életminôségre vonatkozó adatok, valamint a 21. század elején, a technikai-technológiai felzárkózás idején kiemelten fontosak az ún. információs társadalom szintjének leírására alkalmas mutatók. A gazdaság mellett tehát meghatározó a gazdaságon túli, a humánszféra, különösen az oktatás, a kutatás, a kultúra, a tudomány, az egészségügy, a környezetvédelem, az infrastruktúra felmérése. Ezért rendkívül nehéz lenne a konvergencia egyetlen aggregált, „kondenz”, egy számba sûrített mutatójának a megszerkesztése. A konvergencia folyamata csak akkor lehet sikeres, ha összekapcsolódik a saját belsô struktúrák megerôsítésével, a belsô kohézió növekedésével. Egy ország belsô homogenitása, belsô „szerkezeti és társadalmi kohéziója” valószínûleg sokkalta fontosabb gazdasági és politikai erôtényezô, konvergencia-erôsítô vagy -gyengítô faktor, mint amennyire ezt annak korábban gondoltuk. Valószínûleg a közös keretben, csoportban megjárt belsô társadalmi-gazdasági tökéletesedés, simulás és harmónia vezet az egymás közötti harmonizálódások és harmóniák világába. Úgy látszik, a gyorsabb gazdasági, társadalmi fejlôdéshez az átlagnál nagyobb belsô gazdasági és azon túli kohézió, évek vagy évtizedek során felgyülemlett és a gazdaságpolitika által vezérelt, megfogalmazott erôs fejlôdési alap kell. A valódi fejlôdést alapjában nem a számított, a statisztikai EU-átlaghoz való közelítés, hanem egy erôs, a külsô hatásokhoz és erôterekhez eredményesen alkalmazkodó (avval érintkezô) belsô struktúra kialakítása jelentheti. Mindehhez szükséges az EU mostani tagországi fejlôdési pályáit, struktúrájuk önmagukhoz való belsô „önharmonizációját” folyamatosan figyelni és elemezni. De erre épülve meghatározó ereje a világos magyar gazdaságpolitika kereteiben kialakuló belsô piaci mozgásoknak, a társadalmi-gazdasági szerkezeti harmónia kialakulásának, irányított formálásának van. A különbözô konvergenciaelemzések fô érdeme, hogy a folyamatot komplexen közelítik. Bizonyítják, ha az egy fôre jutó jövedelmekben lévô különbségeken sikerül túllépni, a helyzet értékelése gyökeresen eltérhet. Az egy fôre jutó reál-GDP-ben (vásárlóerô-paritáson is) Magyarország csak az EU (15-ök) átlag felénél tart, s lényegesen alatta van

38


a portugál szintnek. A komplex konvergenciamutatók szerint Magyarország eléri az EUátlag 75%-át, s azonos a szintje a portugállal. Hiba lenne, ha pozitív irányban próbálnánk túlbecsülni magunkat, de a lefelé torzítás sem engedhetô meg. Más kérdés, hogy az egy fôre jutó jövedelemadatok alapján (adott szabályoknak megfelelôen) kedvezôbbek a kilátásaink a strukturális transzferekre. A konvergenciaelemzéseknek a gyengesége, hogy a mutatórendszereken belül a tényleges teljesítménymutatók mellett számos fogyasztási és felhasználási mutatót (például költségvetési- vagy fizetésimérleg-hiány) is figyelembe vesznek, s több mutatóban a szubjektív piaci megítélések vagy a gazdaságpolitikai döntések (infláció vagy kamat) is szerepet játszanak. Ezek súlyuk függvényében lényegesen befolyásolhatják az összesített mutatók és a rangsorok alakulását. Az elmúlt években a jelölt országok többsége 3,5–4,5%-os gazdasági növekedést ért el. Ez 1,5–2%-os növekedési többletet jelent az EU-országok gazdasági növekedéséhez képest. A 2% körüli növekedési többlet minimálisan szükséges, ahhoz, hogy a közép- és kelet-európai „periféria” felzárkózása a fejlett európai „központhoz” történelmileg belátható idôn belül (10–30 év) megtörténjen. Ez nem jelenti a legfejlettebb országok szintjének az elérését, de legalábbis az átlaghoz való közelítést (a strukturális alapokra való igényjogosultság szintje 75–90% között van az Unió átlagához képest). Ez ideig néhány országról mondható el, hogy megkezdte a felzárkózást. A Világgazdaság címû lap becslései szerint, ha Magyarország hosszú távon képes lenne évi 2%-os növekedési „többletet” produkálni, akkor 25 évre lenne szüksége a felzárkózáshoz. Háromszázalékos többlettel ezt 2020-ra el lehetne érni, míg másfél százalékossal csak 2030-ra. (Világgazdaság, 2001. október 31.). Mint Erdôs Tibor megállapítja: „Azzal a feltevéssel élünk – a sebezhetôség kritériumait is figyelembe véve –, hogy ha a világgazdasági konjunktúra nem alakul nagyon kedvezôtlenül, az eredményül kihozott 3,5–4%-os fenntartható növekedés a külsô és belsô adottságokhoz jól alkalmazkodó és a versenyképességet szem elôtt tartó gazdaságpolitika esetén, de csakis ekkor, megvalósítható. Ilyen átlagos ütem elérhetô mintegy 10–15 éven át.” (Erdôs, 2003: 486–487.) Miközben a fejlettségi színvonalak közötti különbségek csökkentése tekintetében a közép-kelet-európai országok felzárkózása éppen, hogy elkezdôdött, a szerkezeti modernizációban az elmúlt idôszakban sokkal kedvezôbb fejlôdésnek lehettünk tanúi. A válság ugyan a termelés nagyarányú visszaesésével járt együtt, de közben a gazdasági szerkezetek radikálisan átalakultak, s egyúttal közeledtek a fejlett EU-országok gazdasági struktúráinak jellemzôihez. A szerkezeti konvergenciára utalnak az új tagországok EU-val folytatott kereskedelmének arányai, az export- és importszerkezetek erôteljes konvergenciája, a belsô intraszektorális kereskedelem gyors bôvülése, s a külföldi tôke részesedési arányai is. Az arányokat illetôen érdemleges eltérést csak a késôbb csatlakozó Bulgária és Románia adatai mutatnak. A „finom szerkezetek” konvergenciája hosszabb idôt vesz igénybe. Ajánlások a konvergenciapolitika vonatkozásában

A konvergencia az európai integráció stratégiai kérdése, az integrációs folyamat stabilitása és továbbfejlôdése nagyban múlik rajta. A konvergencia az integráció társa-


39

dalmi támogatásának kulcskérdése, ennek híján nem csak jövôje, hanem eddigi vívmányai is veszélybe kerülhetnek. Javasoljuk Magyarország hosszú távú stratégiai konvergenciaprogramjának a kidolgozását. Az eurózónához való csatlakozás kapcsán elôírt monetáris és fiskális konvergencián túl ez a reálkonvergencia folyamatait komplexen programozná. Vizsgálni kell a konvergenciaszerkezet összes elemét, s ezek vonatkozásban meg kell fogalmazni a teendôket, s a kapcsolódó politikákat. Az EU-integráció konvergencialehetôségei és -hatásai nem érvényesülnek automatikusan. Ezt jól mutatják az egyes idôszakokban és az egyes országok vonatkozásában eltérô konvergencia és divergencia folyamatok. Kiemelt feladat ezért a konvergencia belsô tényezôinek a pontos azonosítása és felmérése. Ez jelenti a gazdaság és társadalom konvergencia kapacitásait (a tôke és a munkaerô állapota, innovációs képesség, versenyképesség stb.), valamint a mûködôképesség és hatékonyság különbözô vonatkozásait. A gazdaság- és társadalompolitika valamennyi eleme hatással lehet a konvergencia alakulására, ezért ezek kidolgozásánál a konvergencia szempontjaira mindig figyelemmel kell lenni. Magyarország 1997-et követôen fenntartható növekedési pályára lépett. 2001 után a növekedés lassulása ellenére a növekedési többletünk nem csökkent (sôt nôtt), egyszerûen azért, mert a fôbb európai partnereink még nagyobb mértékû lelassulást produkáltak. A növekedés hosszabb távú fenntarthatósága ugyan megkérdôjelezôdött, de a „felzárkózás” folytatódott. Hosszabb távon ez aligha lesz érvényes. Ezért a stabilizáció érdekében tett korrekciók kulcsfontosságúak. Magas fokú gazdasági stabilitás és konvergencia csak fejlett gazdasági szerkezetû és erôs szociális kohéziójú országokban érvényesül egyidejûleg. Ahol e két feltételnek az egyike is hiányzik, ott nem valósul meg a stabilitási és konvergenciakritériumok összhangja. Ha ez igaz, úgy az EU-hoz most és a jövôben csatlakozó országok számára átfogó strukturális reformok nélkül megoldhatatlan lesz a magas fokú gazdasági stabilitás és a konvergenciakritériumok egyidejû teljesítése. Gyakran felvetôdik, hogy az eurózónához csatlakozás elôtt el kell érnünk bizonyos fejlettséget, a reálkonvergencia bizonyos szintjét. Csak az a bökkenô, hogy nem rendelkezünk semmilyen útmutatással arról, vajon mi a reálkonvergenciának az a szintje, ami nélkül nem szabad monetáris unióra lépni. Sokak szerint, fôként a korábbi 15-ök közül, mivel az új tagországok messze a 15-ök fejlettségi szintje alatt vannak, velük szemben esetleg szigorúbb feltételeket kell szabni, hiszen velük kapcsolatban a maastrichti kritériumok teljesítése önmagában nem biztosítja az európai valuta stabilitását. Ha megnézzük a világ országait, s bennük a nagyszámú föderációt, látjuk, hogy azokra a nagy fokú regionális különbségek a jellemzôk. Még az USA-ban is kimutathatók a 25 ország tekintetében érvényesülô eltérések. Görögország és Portugália fejlettsége alig különbözik Szlovéniáétól és Csehországétól, de Magyarország sincs minôségi lemaradásban. Nincsen arra semmilyen közgazdasági érv vagy bizonyíték, hogy legalább a görögök vagy a portugálok szintjét el kellene érnünk. Arra a meggyôzôdésre jutottunk, hogy Magyarország érett a monetáris unióra, s az „optimális valuta” övezet strukturális érettségi kritériumait is nagyrészt teljesítjük. Javítani kell ugyanakkor a munkaerô-mobilitás feltételeit (elsôsorban oktatási és képzési politiká-

40


val, vagy a lakásépítés feltételeinek a javításával), valamint a pénz- és tôkepiacok fejlesztésével és szabályozásának javításával a monetáris transzmisszió hatékonyságát. A magyar modernizáció és felzárkózó növekedés az elmúlt idôszakban alapvetôen külsô tényezôkre épült. A források tekintetében (a beruházások jelentôs része a külföldi tôke befektetéseibôl és külsô hitelekbôl származott) és a piacok szempontjából egyaránt. Erôsíteni kell a külföldi befektetôk bizalmát, s helyre kell állítani a transznacionális tôke szerepét a gazdasági-fejlesztési folyamatokban. Remélhetô, hogy a fejlesztésekben nô a hazai megtakarítások és a külsô transzferek szerepe. Ez különösen vonatkozik az EU költségvetési forrásaira, ennek a felvevôképességünk és a következô költségvetési periódusra vonatkozó döntések alapján csak a mértéke lehet kérdéses. A fenntartható és felzárkózó növekedés, a strukturális modernizáció, valamint a fiskális-monetáris stabilitás vagy stabilizáció nincsenek ellentétben egymással. Ellenkezôleg: az elmúlt évek tapasztalatai egyértelmûen bizonyítják – a magyar gazdaságra is –, hogy fenntartható növekedés nem biztosítható az ily módon értelmezett stabilizáció nélkül. A monetáris unió korántsem zárja ki azokat az egyensúlyi konstellációkat, amelyek mellett a fenntarthatóság és a felzárkózás elérhetô. A fiskális restrikciókat ellensúlyozza az alacsony kamatok növekedést ösztönzô hatása, a felértékelôdést, ami fékezi az inflációt, a versenyképesség szempontjából kiegyenlítheti a termelékenység növekedése, ez utóbbi viszont alapul szolgálhat a reálbérek emelkedéséhez. Ha pedig a reálbéreket a piaci realitások alapján növelik, akkor nem kell versenyképesség-romlással sem számolni. A 2000 márciusában elfogadott Lisszaboni Program több eltérô és esetenként egymásnak ellentmondó célt fogalmazott meg: • a tudásalapú társadalom megteremtése; • dinamikus és a globális piacokon versenyképes gazdaság kialakítása; • a gazdasági fejlôdés fenntarthatósága (környezet) és a szociális integráció (teljes foglalkoztatottság és a szociális gondoskodás európai modelljének kialakítása). Ezek között nem lehetetlen a kompromisszumok elérése, de azok csak tudatos politikával és átfogó strukturális reformokkal biztosíthatók. Az eddigi elemzések (lisszaboni teljesítménytábla vagy a Wim Kok-jelentés) a célok teljesítésével kapcsolatosan több ellentmondásra és hiányosságra hívják fel a figyelmet. 1. Az Európa és Amerika közötti összehasonlítások egy része, s ennek alapján a lemaradást bizonyító adatok számos vonatkozásban félrevezetôk. Az európai átlagok mögött igen nagy a szóródás, s az adatok szerint az európai fejlett mag nincsen az Egyesült Államok mögött érdemi lemaradásban. A lisszaboni célokat az Egyesült Államok sem teljesíti, miközben a skandináv országok (Finnország, Dánia és Svédország) a komplex összehasonlításban ugyanazon a szinten vannak. Ezek az országok különösen jól teljesítenek a fenntarthatóság és a szociális integráció tekintetében, miközben más mutatókban való lemaradásuk sem jelentôs. Jók a foglalkoztatottsági mutatóik, és gazdasági növekedésük sem marad el az amerikai szinttôl. 2. Mindezek alapján megkockáztatható, hogy a lisszaboni célok teljesítése az Európán belüli konvergencia függvénye, vagyis Dél- és Kelet-Közép-Európának kell felzárkóz-


41

ni Észak- és Nyugat-Európához. Az elôbbi folyamat függvénye, hogy Európa felzárkózzon Amerikához. Ez a mai napig nem tudatosodott kellô mértékben, s úgy gondoljunk, hogy éppen nekünk kellene határozottabb erôfeszítéseket tenni, hogy tudatosuljon. A lisszaboni folyamatot a fejlett EU-országok kezdettôl kisajátították, s csak késôbb és nem túl nagy meggyôzôdéssel terjesztették ki a csatlakozókra. Ezt tükrözi a Wim Kok-jelentés is. Sôt a jelentés kapcsán van olyan érzésünk, hogy a javaslatok „Lisszabon” fokozottabb figyelembevételére az új költségvetésben arra utalnak, hogy a „kohézióval” szemben a „versenyképesség” címén próbálnának nagyobb forrásokat a legfejlettebbek javára visszaforgatni. Tény, hogy az eddigi hasonló javaslatok azért vallottak kudarcot, mert nem tettek mögéjük közösségi forrásokat. A törekvést tehát, különösen tekintettel a program késlekedésére, melegen kell támogatnunk, de egyúttal határozottan fel kell lépnünk, hogy a „versenyképességi” támogatások is ugyanolyan módon és mértékben illetnek meg bennünket. Ily módon, több jogcímen, a több forráshoz való hozzájutásunk lehetôsége javítható. 3. Európa „versenyképességi” lemaradását pontosítani szükséges. Európa a kereskedelembe kerülô (tradables), fôként ipari termékek nagyobb részének vonatkozásában nincsen hátrányban Amerikával szemben. Erre utal az EU tartós kereskedelmi mérleg-többlete az Egyesült Államokkal szemben, ami az elmúlt években meghaladta az évi 40 milliárd dollárt. Amint a Wim Kok-jelentés megállapítja, Európának különösen versenyképes vállalatai vannak a repülôgépgyártásban, a gépgyártásban és a mobiltelefonok vonatkozásában. A feldolgozóipar számottevôen transznacionalizált, amit atlanti dimenziókban erôteljesen összefonódott és együttmûködô vállalatok uralnak. A gyilkos verseny ellenére a repülôgépgyártásban az Airbus és a Lockhead beszállítói 40%-ban ugyanazok, s hasonló a helyzet más területeken is. Ilyen vonatkozásban az „Európa” és „Amerika” közötti versenyképesség eltérése nehezen értelmezhetô. A versenyképességi problémák Ázsiával, fôként Kínával és Japánnal adódnak. Az utóbbi évekre az EU kereskedelmi deficitje Kínával elérte az 50 milliárd dollárt. A kereskedelmi mérleget ugyan nem tekintjük a versenyképesség megbízható mutatójának, de bizonyos összefüggésekben a helyzetet jól jellemzi. Kína vonatkozásában a versenyképesség javítása nyilván egészen sajátos kérdéseket (struktúraváltás, kereskedelempolitika stb.) vet fel. Más a helyzet a makro-gazdasági versenyképesség komplex mutatóit illetôen. Európa hátrányai több vonatkozásban is azonosíthatók. Még a legfejlettebb EU-tagországokban is lassúbb az innováció, alacsonyabbak a K+F kiadások, s ha kis mértékben is, de lemaradásban vannak a tudásalapú társadalom vonatkozásában. A termelékenységi hátrány növekszik, s fôként a szolgáltató szektorokban érhetô tetten. Szükség van a strukturális reformok végrehajtására, az állami elosztás és reguláció csökkentésére, valamint a tényezô piacok rugalmasabbá tételére. A EU15-ök gazdasági növekedése hosszabb távon lassúbb, s ugyan a foglalkoztatottság javult, de még mindig elmarad az amerikai szinttôl. 4. A skandináv országok példája azt mutatja, hogy a széles körû szkeptikus véleményekkel szemben a jó gazdasági teljesítmény és versenyképesség nem össze-

42


egyeztethetetlen a környezeti és szociális tudatossággal, valamint politikákkal. „Svédország és Finnország a magas növekedést és az alacsony munkanélküliséget tágas jóléti állammal kombinálták, ami az európai ideál megtestesülésének tekinthetô”. (The Economist, 2004. november 6. Kommentár a Wim Kok-jelentéshez.) Láthatóan ehhez több feltétel teljesülése is szükséges. Az ilyen politikák alapját egyrészt a termelékenység magas szintje és viszonylag gyors növelése képezi. Másrészt, nem kerülhetôk el az érdemi strukturális reformok, s különösen a jóléti rendszerek hatékony, költségtakarékos és ésszerû mûködtetésére van szükség. S mindennek feltétele, hogy a társadalmi egyeztetés és konszenzus mechanizmusai jól mûködnek. 5. Magyarország ugyan közvetlenül az EU fejlett magjához igyekszik felzárkózni, de a konvergenciának szélesek a globális összefüggései. A strukturális modernizáció szempontjából az EU mint 450 milliós fejlett gazdasági övezet természetes „gravitációs központ” vagy „modernizációs horgony” a kelet-közép-európai országok számára, amelyek az integrációjuktól az évszázados periférikus helyzetbôl való kitörést várják. Az EU tagjai többségükben magasan fejlett országok, melyeket modern ipari szerkezet, fejlett pénzügyi piacok, bank- és szolgáltató szféra és kontinentális szintû infrastrukturális hálózat jellemez. A modernizációhoz négy fontos tényezô szükséges: • a fejlett technológiák átvétele és alkalmazása, bekapcsolódás a globális innovációs folyamatokba; • fejlesztési források rendelkezésre állása, fejlett tôkepiacok; • dinamikus felvevôpiacok; • képzett és motivált munkaerô. Közép- és Kelet-Európa csak az utóbbival rendelkezik, míg a technológiák és a tôke tekintetében külsô forrásokra szorul. Mint többnyire a kis-országok számára, amelyek a külgazdasági kapcsolatoktól nagymértékben függnek, a külsô piacok létfontosságúak. Európa – és mindenekelôtt az EU – rendelkezik a közép- és kelet-európai gazdaságok modernizációjához szükséges technológiával. Az európai vállalatok ugyanakkor integráns részei a globális gazdaságnak, miközben az új tagországok modernizációjában az EU-országokban mûködô, Európán kívül transznacionális vállalatoknak is fontos szerepük van. Hasonló a helyzet a tôkeforrásokkal. Aligha kétséges, hogy Közép- és Kelet-Európa modernizációja túlnyomórészt piaci alapokon és magán tôkebefektetéseken alapulhat. Ezek egyrészt potenciálisan kellô mértékben rendelkezésre állnak, s felhasználásuk az adott országok fogadó- és felvevôképességének függvénye. Másrészt a források mind a tôke, mind a technológia vonatkozásában globálisak, miközben a fejlesztéshez szükséges EU költségvetési transzferek viszont meglehetôsen korlátozottak. Az EU csak korlátozottan elégíti ki a modernizáció szempontjából fontos dinamikus piacok követelményét. Az EU-országok gazdasága az 1970-es évek után lelassult, és úgy tûnik, hogy hosszabb távon is csak 2,5–3%-os növekedési ütemet képes produkálni. Ez fele az 1960-as években elért növekedésnek, s elmarad számos világgazdasági régió, így az Egyesült Államok és különösen Kína vagy más fejlôdô országok növekedésétôl.


43

Más vonatkozásokban is romlott az EU viszonylagos makro-gazdasági teljesítménye. Az európai integrációs kapcsolatok prioritása mellett ez arra hívja fel a figyelmet, hogy távlatilag az EU-n kívüli piacok jelentôségét sem szabad figyelmen kívül hagyni. A felzárkózásunk tehát ugyan európai program, s „Lisszabon” vonatkozásában is így fogalmazódik meg, mégis a magyar modernizáció globális összefüggéseit feltétlenül figyelembe kell venni. Szélesebb értelemben Magyarország részévé vált egy globális hatalmi központnak, érdekeit és érdekérvényesítési lehetôségeit ennek összefüggésében kell felmérni. Az átfogó és átgondolt modernizációs és struktúrakorszerûsítô politika szükségességét aligha kell hangsúlyozni. A lisszaboni folyamat (pl. a közigazgatás, az egészségügy elektronizálása, az internethasználat, az infrastruktúra fejlesztése) érdekében a jó tervek után további tudatos lépésekre van szükség. A gazdaság dinamikus egyensúlyi struktúrája nem biztosítható megfelelô politika és gazdaságpolitikák (policy mix) nélkül. Meggyôzôdésünk: új típusú gazdaságpolitizálásra van szükség, olyanra, amely átértékeli a „mixtúra” egyes elemeit és azok egymáshoz való viszonyát is. A dolgok lényege ez, s úgy gondoljuk, hogy ennek útjait kell keresnünk.

4. Makrogazdasági stabilitás-stabilizáció Nem kétséges, hogy a gazdaság stabilitása az integráció-érettség fontos tényezôje. Ez érvényes mind a piac normális mûködése, mind a piaci integráció elônyeinek a kihasználása szempontjából. Természetesen a makrogazdasági stabilitás és a sikeres integráció kölcsönösen függnek egymástól, a stabilitás az integráció elôfeltétele, s sikerességének a jelzôje is lehet. A stabilizáció folyamata a kelet-közép-európai országokban az 1989–90-es éveket követôen meglehetôsen ellentmondásos képet mutat. Közös volt, hogy a központi tervezésû gazdaságok teljesítményének a rosszabbodása az 1980-as évek végére kritikus méreteket öltött. A szovjet rendszer összeomlását ún. „átalakulási válság” követte, ami 1991–93-ban példátlan mértékû recesszióval érte el a mélypontját. A termelés hasonló mértékû katasztrofális csökkenésére a 20. század folyamán csak az 1929–33-as „Nagy Válság” idején került sor, ami a második világháború után már nem ismétlôdött meg sem globálisan, sem a világgazdaság bármely régiójában. Magyarországon 1988 és 1993 között a GDP 20%kal (1929–33-ban csak 10%-kal) esett vissza, a korábbi teljes foglalkoztatottság 12%-os munkanélküliségbe fordult, s az infláció 1991-ben 38%-kal érte el a csúcsát. A válság mélysége és elhúzódása tekintetében az egyes országok között ugyanakkor jelentôs különbségek alakultak ki, s ez vonatkozik az 1994-tôl kezdôdô kilábalása is. Ajánlások a stabilizációra és az eurózónához való csatlakozással kapcsolatosan

1. Magyarország az EU-tagságával párhuzamosan azonnal része lett a Gazdasági és Monetáris Uniónak. Miután az egységes piac intézkedéseit zömében átvettük, a mo-

44


netáris unió kialakításának a második szakaszába léptünk. Ami hátravan, az a harmadik szakasz, vagyis az eurózónába való belépés. A monetáris integráció az EU-ban logikusan következett az integráltság elért állapotából: a kereskedelmi összefonódottságból (ahol az össz-kereskedelem 2/3-a az egymás közötti forgalomból adódik), a vállalati és tôkekapcsolatok magas szintjébôl, s nem utolsósorban magából az egységes piacból. A magyar gazdaság megfontolásai és kényszerei hasonlók. Természetesen lehet vitatkozni arról, hogy a csatlakozás ténylegesen mekkora növekedési többletet hozhat (pl. a Nemzeti Bank tanulmánya „A forint útja az euróhoz”), de egyértelmû, hogy a csatlakozás elôny-hátrány mérlege alapvetôen pozitív, s ugyan az elônyök ezúttal sem automatikusak, tudatos politikával a mértékeket nagyban befolyásolhatjuk. Véleményünk szerint a kormányzat és a Nemzeti Bank helyesen járt el azzal is, amikor határidôt tûzött ki az eurózónába történô belépésre. A céldátum kitûzése egyértelmûvé teszi, hogy nem arra kell várnunk, hogy majdcsak jobbra fordulnak a dolgok, hanem tennünk kell valamit, hogy ez minél hamarabb megtörténjen. Bármilyen mértékben is függünk a külsô tényezôktôl, aligha kell érvelni annak mozgósító és fegyelmezô hatása mellett, hogy kitûzzük, mikorra akarjuk a gazdaságunkat rendbe tenni. A magyar gazdaság jelenlegi állapota mellett reális, hogy 3–4 év alatt a gazdaságot újra egyenesbe hozzuk. A költségvetési hiány évi 0,5%-os mérséklése, valamint az elmúlt évek és a többi országok tapasztalatai alapján az infláció leszorítása reális cél. A magyar konvergenciaprogram fegyelmezett gazdaságpolitikával teljesíthetô, s nem valószínû, ha nem is lehet teljesen kizárni, az olyan külsô világgazdasági fejlemény, ami a végrehajtást lehetetlenné tenné. A konvergenciaprogram ugyanakkor szükségszerûen nem terjed ki a cél elérésének valamennyi elemére. A siker érdekében átfogó és jól kidolgozott euró-bevezetési stratégiára és cselekvési programra lenne szükség. A 2010-es határidô körül a politikai és gazdasági érdekek erôteljesen szóródnak. Miközben az euró gyors bevezetése össztársadalmi és gazdasági érdek, a csoportérdekek vagy részérdekek korántsem ilyen egyértelmûek. A halasztás jól megfelel a szakszervezeteknek, hiszen a fegyelmezettebb bérpolitika is halasztódhat. A magyar vállalkozások nagy része nem örül annak, ha az árfolyam az euró vezetésével rögzítôdik, hiszen ezzel az árfolyamnyereségbôl származó profitrealizálás lehetôsége megszûnik. Az alkalmazkodási és a hatékonyság-javítási kényszerek erôteljesebbé válnak. A várhatóan kialakuló kettôs valutarendszer (euroizáció) kedvezô lehet a turisztikai szektornak, a bankoktól „lenyúlhatja” a konverziós nyereséget. Az euró bevezetésével ez megszûnik. Brüsszel (Bizottság) és Frankfurt (EKB) sem erôltet semmilyen határidôt a bevezetésre, a halasztás nincsen ellenére. A transznacionális szektor számára úgy tûnik, közömbös a kérdés, hiszen semmi nem akadályozza az euró használatában. 2. Vitatjuk, hogy a nemzeti valuta feladása hátráltatná hosszabb távú felzárkózásunkat. Az árfolyam-politika nem fejlesztéspolitikai eszköz. Az árfolyammal nem lehet struktúra-korszerûsítô politikát folytatni. A leértékelés versenyképesség-javító hatása csak átmeneti, s tapasztalatok szerint néhány hónap alatt elolvad. A transzna-


45

cionalizálódással az árfolyam kereskedelempolitikai szerepe is leértékelôdött, a kölcsönös beszállítások jelentôs aránya mellett. Ez azt jelenti, hogy leértékeléssel az exportoldal versenyképességének javítása elfolyik az import drágulása következtében. A leértékelés csak a nagy hazai inputú ágazatoknak nyújthat átmeneti (adott esetben konjunkturálisan fontos) segítséget. Miután a kereskedelem a nemzetközi áramlásoknak egyre kisebb töredéke, az árfolyam egyre inkább pénzpolitikai (antiinflációs) eszközzé vált, bár a kis országok esetében, mint az elmúlt évek bizonyították, ennek hatékonysága is meglehetôsen kérdéses. Az eurózónán belüli de facto felértékelôdési hatások az új tagországokban (a várhatóan átlagosnál nagyobb inflációnk miatt) segíthetik az árak mérséklését. A versenyképesség ilyen romlását a termelékenység javulásával lehet és kell ellensúlyozni. 3. A felzárkózó országok (Portugália, Írország stb.) az elmúlt években a közös monetáris politika következtében nemcsak viszonylag alacsony kamatokat élvezhettek, hanem a negatív vagy közel negatív reálkamatlábaik mellett (megint csak az áltagosnál magasabb infláció miatt) növekedési szempontból kedvezô helyzetbe jutottak. Példájuk azt igazolja, hogy a monetáris unió nem akadálya a felzárkózó növekedésnek (ami az EU átlagos növekedését meghaladja). Megkockáztatható, éppen ellenkezôleg. A „buborék” gazdasági tendenciákra viszont fel kell készülni. 4. Az eurózónához való csatlakozás kritériumainak a teljesítése és a magyar gazdaság stabilizálása nem lehet sikeres a strukturális reformok végrehajtása nélkül. A maastrichti konvergenciakritériumok csak a technikai feltételeket fogalmazzák meg. Ezek teljesítése még önmagában nem lehet elegendô, különösen nem a stabilitási program fenntarthatósága szempontjából. Végre kell hajtani az érdemi strukturális reformokat, mert, mint Németország is bizonyítja, a stabilitást csak átmenetileg lehet elérni. Nem elég a költségvetési hiánynak a 3%-os szintre való leszorítása, hanem az egyensúlyt a társadalmi újraelosztás alacsonyabb szintjén kellene megteremteni. A strukturális reformok csak akkor hoznak eredményt, ha érezhetôen csökkennek a költségvetési kiadások, s lehetôvé teszik az érdemleges adócsökkentések végrehajtását. A fiskális és monetáris stabilizáció nyitja meg igazán újra az utat a fenntartható és felzárkózó növekedéshez. 5. Az ellenvetésekben is visszatérôen elhangzik a monetáris integráció nagy „költsége”, hogy le kell mondani a monetáris politika autonómiájáról, vagyis a kamat- és az árfolyam-politikáról. Általános az egyetértés a magyar közgazdászok körében, hogy ez esetünkben nem releváns érv. Kis és nyitott gazdaságokban a monetáris politika autonómiája és hatékonysága illúzió, s ezt az elmúlt évek is jól bizonyították. Az önálló valuta fenntartása nemcsak túlzottan költséges, hanem veszélyekkel is jár. Ezek a valuták kiszolgáltatottak a spekulációnak, s ezzel szemben nincsen számukra hatékony védekezési lehetôség. A kimenekülési lehetôség a gyors csatlakozásban van. 6. Miközben ugyanazokat a feltételeket kell teljesítenünk, és ugyanazokat a lépéseket kell végigvinnünk, mint az eurózónához csatlakozott országoknak korábban kellett, az

46


idôbeni ütemezésben nem kell követnünk az euró bevezetésének akkori szakaszolását. A 12-ek tizenkét évet adtak maguknak a feladat végrehajtására. Az új tagországokban a mikro-szféra (különösen a kereskedelmi bank szektor) alkalmazkodása, valamint makro-politika felkészülése folyamatosan mehet végbe, s a technikai átállás (a pénz lecserélése) megtörténhet párhuzamosan. Nekünk már létezô eurózónába kell belépnünk, mi az eurót átvesszük. Az elôttünk álló feladatok így egymásba csúsznak. A stabilizációs követelmények teljesítésével párhuzamosan tehetjük meg az intézkedéseket az euró készpénzként történô bevezetésének gyors megvalósítására. Nehéz spekulációkba bocsátkozni, de elôfordulhat, hogy a kérdésben végül majd a piac és a fogyasztó dönt, s folyamat nem a kormányzati szándékokon múlik. Nem lehet tudni, hogy az „euroizáció” (az euró párhuzamos használata a hazai valutával) a következô években milyen formákat ölt és milyen ütemben történik, s esetleg az eurózónához való „csatlakozás” nem jelent majd mást, mint a kialakult helyzet regisztrálását. Tény, hogy a magyar gazdaság máris erôsen euroizálódik, a vállalati hitelek jelentôs részét euróban veszik fel, s terjednek az euró-alapú lakáshitelek. Egyre több vállalkozó vagy üzleti egység (éttermek, szállodák stb.) lehetôvé teszi az euróval való fizetést. Megfontolandó, pontosabban megvizsgálandó, hogy már a hivatalos belépést megelôzôen, mikor és milyen módon lehetne az eurót törvényes fizetési eszközzé tenni. (Az euró Magyarországon már most legális fizetési eszköz, vagyis ha a felek „megállapodnak”, akkor szabadon használhatják. Az euró „törvényes” fizetési eszköz státusa azt jelentené, hogy el kell fogadni.) Ilyen lépést viszont az EU feltehetôen ellenezne. Még egy fontos összefüggés az ütemezéssel kapcsolatosan. Szakértôi körökben egyetértés van, hogy az új tagok többségének, legalábbis „derékhadának”, együtt kellene csatlakozni. Nemcsak arról van szó, hogy presztízs okokból a Visegrádi Négyes közül aligha engedheti meg magának egyik is, hogy kimaradjon. (A balti országok, vagy Ciprus és Málta külön útja, esetleg Szlovénia, mint kis ország, más kérdés.) Sokkal inkább arról, hogy a kimaradó ország valutája könnyen olyan spekulációs támadás kereszttüzébe kerülhet, aminek költségei beláthatatlanok lehetnek, s nem lenne célszerû vállalni. Magyarország kezdeményezhetné, hogy a „visegrádi országok” az euró bevezetésére egyeztetett menetrendet dolgozzanak ki. 7. A közvélemény-kutatások arra utalnak, hogy a magyar társadalom egyre inkább elbizonytalanodik az euró átvételének elônyösségét illetôen, s erôteljesen jelentkeznek az inflációs félelmek. Ezeket az eurózóna országainak a tapasztalatai is alátámasztani látszanak, s az elsô idôszakban (felkerekítés) ilyen jelenségek számos termék vonatkozásában ténylegesen voltak. Ugyanakkor, az euró ez ideig inflációmentes valutának bizonyult, sôt az utóbbi idôben szárnyal a dollárral szemben. Az euró átvételével kapcsolatosan már most folyamatos, pontos és szakszerû tájékoztatásra lenne szükség. Fontosnak tartjuk tehát hangsúlyozni az euró bevezetésével kapcsolatosan a társadalmi és politikai egyetértés szükségességét. Bizonyos fajta „társadalmi szerzôdésre” lenne szükség (Obláth Gábor javaslatával egyetértünk), ami élvezi valamennyi politikai és társadalmi erô támogatását. Egyesek szerint csatlakozásunknak bizonyos felzárkózás és fejlettségi szint elérése lenne a feltétele, vagyis jelenlegi fejlettségünk mellett azért nem vagyunk érettek a monetáris unióhoz való csatlakozásra, mert a


47

szükséges megszorítások a szociális juttatások olyan leépítésével járhatnak, amelyek az eurót és az egész EU-integrációnkat fenyegetô társadalmi feszültségekhez vezethet. A felvetések gondos mérlegelést igényelnek. A politikai erôk felelôssége is megnövekszik. A felelôtlen ígérgetések, a populista politizálás nem engedhetô meg. A strukturális reformok szükségessége pontosan ebben van. A jelenlegi szociális, egészségügyi vagy oktatási rendszer tarthatatlansága független az eurózónához való csatlakozásunktól. Semmi ok és szükség nincsen arra, hogy a monetáris integrációnk széles rétegek társadalmi-szociális „áldozata” eredményeként valósuljon meg. Ellenkezôleg, az eurótól várható elônyöket kívánatos, hogy a társadalom minél hamarabb közvetlenül is érezze. Elhangzottak javaslatok független szakértôkbôl álló Költségvetési vagy Fiskális Tanács felállítására, amely a politikai pártokkal szemben biztosítaná a költségvetési fegyelem betartatását. Ha a társadalmi partnerség mechanizmusai jól mûködnek, akkor erre nincsen szükség. Az eurózónához való csatlakozás kapcsán nem közömbösek számunkra a csatlakozás külsô gazdaságpolitikai feltételei. Érdekeinket érvényesíteni tudjuk az Ecofinben, a Bizottság és az Európai Központi Bank irányában. Az új tagok közös érdekeik alapján közösen hatékonyan léphetnek fel. Felmerül a kérdés, hogy a kritériumok (Maastricht vagy a Stabilitási Paktum), mennyiben felelnek meg a csatlakozó országok feltételeinek, hiszen azokat korábban a fejlett országokra szabták. Kell-e azokat szigorúbban számon kérni, hiszen stabilitási kockázatot jelenthetnek, vagy speciális problémáikra való tekintettel (a reálkonvergencia igénye), különbözô és akár rugalmasabb paraméterek és feltételek alkalmazása is megfontolható? 1. Rögtön az elsô kérdés, egyrészt mennyiben túl merev és hordoz deflációs veszélyeket az Európai Központi Bank által meghatározott 2%-os inflációs plafon, másrészt mennyire felel meg az új csatlakozók feltételeinek, ha a mai 3 „legjobban teljesítô” országhoz kell igazodniuk. Elég csak utalnunk a vitákra a „kívánatos inflációról”, s ennek kapcsán a 2%-kal szemben az 1,5 és 2,5% közötti sávról. A közép- és kelet-európai árkonvergencia kapcsán felmerül a kérdés, megengedhetô-e esetleg 3%os vagy akár 3,5%-os inflációnk. A néhány százalékkal nagyobb inflációnk mindaddig nem okoz problémát, amíg a többletinfláció mögött többlet-termelékenységnövekedés van, vagyis az megmarad egyensúlyi inflációnak. Az egyensúlyi infláció nem veszélyezteti versenyképességünket. A felzárkózó országok esetében ezt az inflációs többletet még az Európai Központi Bank is elismeri „normálisnak”, s hozzá kell tenni, hogy belefér a nemzetközi szakirodalomban használatos „kívánatos infláció” fogalmába. Igaz, a csatlakozók egy része már most megfelel az alacsony infláció maastrichti követelményének, de hosszabb távon nem biztos, hogy célszerû ehhez ragaszkodni. Véleményünk szerint – miközben az infláció jelenlegi szintjét lassan tovább kell mérsékelnünk – semmi szükség nincs olyan erôltetett inflációs célkövetésre, ami azt mindenáron és minél hamarabb 3% alá igyekezne nyomni. 2. A költségvetési korlátok a kibôvülés legsúlyosabb nehézségét képezik mindkét oldalon. Az eurózóna tagországai ugyan az elmúlt években költségvetési hiányukat je-

48


lentôsen csökkentették (néhányan hosszabb-rövidebb ideig többletet értek el), néhány ország esetében a 2001 után recesszió súlyos torzulásokat okozott. Az új tagországokban a tagságra való felkészülés és alkalmazkodás költségvetési összefüggései és pénzügyi követelményei (infrastruktúra fejlesztése, környezetvédelem, szerkezeti modernizáció) számottevôk. Az Agenda 2000-ben vállalt transzferek az igényekhez képest meglehetôsen szerények, s a nemzeti költségvetés sincs abban a helyzetben, hogy a problémákat csak részben is kezelje. A helyzeten a 2007–2013-as költségvetés sem változtat. Az elhalasztott strukturális reformok, valamint a 2001 utáni recesszió következtében számos ország költségvetése (Csehország, Magyarország, Lengyelország, Szlovákia vagy Románia) romlott, s a hiány esetenként messze a mágikus 3% fölé került. A költségvetési követelmények várhatóan a gazdaságpolitika legbonyolultabb dilemmái maradnak. Egyetértés látszik abban, hogy a Stabilitási Paktumban elvárt kiegyensúlyozott költségvetés az új tagországok számára irreleváns a felzárkózási növekedés, az EUkövetelmények teljesítése (infrastruktúra és környezetvédelem hatalmas forrásigénye) és a forrásbevonás maximálása (társfinanszírozási követelmények) mellett. Esetünkben az „aranyszabályt” (’Golden Rule’) mindenképpen figyelembe kellene venni. Ez a fogyasztás költségvetési egyensúlya mellett a beruházások terén megengedi a hiányt, vagyis a közberuházások vonatkozásában a tartós deficit is elfogadható lehet. (A maastrichti 3% is a közberuházások arányát követi a GDP-ben.) Megfontolandónak tartjuk a hiány számbavételi technikáinak finomítását. Ez mindenekelôtt azt jelenti, hogy meg kell különböztetni a strukturális és a konjunkturális természetû költségvetési kiadások jelentkezését. Az elôbbieknek a reálnövekményét (az inflatorikus hatásoktól megtisztított költségszint-emelkedését) le kell vonni a költségvetés éves hiányából, míg az ily módon kiszámolt növekmény kamatterheivel csökkenteni kell az államadósság mértékét. Nyilvánvaló, hogy mindazokat a költségvetési forrásokból finanszírozott beruházásokat, amelyek egyrészt a gazdaság innovációs képességének növelését, másrészt a társadalom életminôségének javítását hivatottak elômozdítani, a gazdasági stabilitáson túlmutató, az „együttfejlôdést” segítô integráció-érettség növekedésének kell felfognunk, s mint ilyen, nem lehet ellentétes a konvergenciakritériumok teljesítésével. Közhely, hogy a jövôbeni fejlôdést elômozdító tényezônek tekinthetünk minden, oktatásra, kutatás-fejlesztésre fordított költséget. Mindebbôl következik, hogy az oktatási kiadások magas összege vagy jelentôs emelkedése az állami kiadásokon belül a folyó év mérlegét terhelô költségnövekedés ellenére sem tekinthetô negatív jelenségnek. Hasonlóképpen az egészségügyi és környezetvédelmi kiadások szintje is külön értékelést érdemel. A költségvetés mellett nemcsak az államadósságét, hanem más mutatók alakulását (a költségvetés struktúrája, elsôdleges egyensúly, K+F kiadások, külkereskedelmi mérleg, a termelékenység és a reálbérek viszonya, nyugdíjreform költségei stb.) is szükséges lenne követni. Biztató, hogy a nyugdíjreform bevezetésével kapcsolatos kiadásokat esetleg le lehet majd vonni. Véleményünk szerint a Paktum merevségére vagy felpuhítására vonatkozó viták félrevezetôk. Valamennyi ország, így Magyarország is stabil, inflációmentes euróban érdekelt. A pénzügyi stabilitás fenntarthatósága nem lehetséges kellô pénzügyi szigor


49

nélkül. A pénzügyi szigor ugyanakkor önmagában nem elégséges. A pénzügyi stabilitás fenntarthatóságához szükség van kiegyensúlyozott, dinamikus és fenntartható gazdasági növekedésre, ami viszont társadalmi stabilitást feltételez. A Stabilitási és Növekedési Paktum nem felel meg ennek a követelménynek. Nem felpuhítani kell, hanem megreformálni: ki kell egészíteni, finomra hangolni, és hozzáigazítani az egyes országokban rendkívül eltérô feltételekhez. A jelenlegi merev és primitív rendszer „finomítása” érdekében, véleményünk szerint, kialakítható lenne egy olyan stabilitási vagy stabilizációs mutató rendszer, amelyet elôrejelzésre (’early warning system’) is lehetne használni, így a javasolt intézkedéseket idôben meg lehetne tenni. 3. Viták folynak az új tagországok árfolyam-mechanizmusban való részvételérôl. Egyrészt, hogy az új tagországok hogyan idôzítsék csatlakozásukat az ERM 2-höz, másrészt, hogy a +/-15%-os sáv alkalmazható-e, vagy az új tagoktól a +/-2,25%-os sáv két éven keresztüli tartását kell megkövetelni? A szûkebb sávot mint diszkriminációt politikai alapon könnyen el lehet utasítani (a hasonló fejlettségû Görögországnak 15%-os sávot engedtek meg), de a gyakorlati megfontolások sem igazolják. Az új tagok számára ez nemcsak, hogy nem fogadható el, hanem veszélyes is lenne. Amikor 1993-ban bevezették a plusz-mínusz 15%os sávot, a fô szempont a spekuláció elleni védekezés volt. Miközben késôbb a tényleges árfolyamokat a korábbi szûkebb sávban tartották, a spekulánsok elvesztették érdekeltségüket az adott valuta árfolyama elleni támadásban. A szûkebb sáv országainkat a spekuláció növekvô veszélyének tenné ki. Vagyis a plusz-mínusz 2,25%-os sáv tartása nem rajtuk múlna. Más kérdés, hogy ilyen egyoldalú kötelezettség önkéntes, informális vállalása ugyanakkor növelheti tekintélyüket, és könnyebbé tehetné elfogadásukat. A gyors csatlakozás melletti egyik érv éppen a spekulatív támadások megelôzése és elhárítása. Feltétlenül fel kell lépnünk minden szigorítás ellen, bármilyen vonatkozásban (árfolyamsáv, inflációs cél vagy költségvetési korlát) próbálják azokat velünk szemben alkalmazni. „Diszkriminálásunkat” semmi nem indokolja, s az számunkra politikailag teljesen elfogadhatatlan, hogy valamiféle másodosztályú tagként kezeljenek, akivel szemben szigorúbb játékszabályokat kell érvényre juttatni. Ugyanakkor nem szükséges a feltételek puhítása sem. Az eurózónához való csatlakozásunk után fokozottabb mértékben lesz szükség a nagyobb gazdaságpolitikai fegyelmezettségre és felelôsségre.

50


Felhasznált irodalom Erdôs, T. (2003) Fenntartható gazdasági növekedés, Budapest: Akadémiai Kiadó. Palánkai, T. (2004) Az európai integráció gazdaságtana. Budapest: Aula. Smith, Karen E. (2003) EU Membership Conditionality, Ed. Marise Cremona, The Enlargement of the European Union. Oxford: Oxford University Press.

A kutatáshoz készült háttértanulmányok Blahó András: Mûködô piacgazdaság kritériumai Palánkai Tibor: Versenyképesség Krasznai Zoltán: A makrogazdasági stabilizációs kritériumok teljesítése Práger László: Konvergencia− divergencia, felzárkózás – leszakadás Kengyel Ákos: Kohézió és a finanszírozási kritériumok Palánkai Tibor: A csatlakozás és a tagság politikai (gazdaságpolitikai) és intézményi kritériumai és az integráció-érettség.

51

KÁDÁR BÉLA

Románia és a román-magyar gazdasági együttmûködés az európai integrációban Stratégiai szempontból már ma is egyértelmû Románia külgazdasági kötôdése az uniós térséghez. A következô évtizedre tervezett balkáni kibôvülés stratégiai jellegû felvonulási, logisztikai szerephez juttatja az országot. Az európai nagytérségi mozgásokban kitüntetett szerepet kap a magyar-román együttmûködés is. Az európai országokat elválasztó nemzeti határok lebontása lehetôséget kínál az eddigi határokon túlnyúló európai régiók kialakulására, a történelmileg, adottságaik alapján összetartozó térségek összenövésére. A gazdasági érdekközösség tömegének gyors növekedése gazdasági oldalról is kellô alapot teremt a Magyarország és Románia közötti történelmi kiengesztelôdéshez, amely az európai integrálódásnak elôsegítôje, de gyümölcse is. Magyarországnak s minden felelôs politikai erônek érdeke és felelôssége Románia európai csatlakozásának elôsegítése, a térség dinamizálásának, stabilizálásának, biztonságának elôsegítése. Az uniós tapasztalatok megszerzésében elôrébb tartó Magyarország felkészülési, jogharmonizációs, szabványügyi tapasztalatainak, pályázatkészítési ismereteinek átadásával, szakértôképzéssel segíthet – véli a szerzô.

Az európai integrációs folyamatoknak az elmúlt fél évszázadban intézményesülô kibontakozása új feltételeket teremtett a közép- és délkelet-európai térség országainak fejlôdéséhez. Az európai integrálódás hajtóerôinek részletes taglalása nélkül sem felesleges emlékeznünk e folyamat sokrétû összetevôire. Két, világháborúba átcsapó európai polgárháború felszámolta Európa központi szerepét a nemzetközi kapcsolatrendszerben, az európai országok többsége gazdasági, technológiai, tudományos fejlôdésben lemaradt az Egyesült Államok mögött, a hidegháború korszakában a szovjet veszéllyel szemben az USA katonai, politikai védelmére szorult. A második világháború után felgyorsuló mûszaki-tudományos fejlôdés mindinkább szétfeszítette a többségében kis gazdasági potenciállal rendelkezô európai országok nemzetgazdasági kereteit, hiszen a korszerû technológiák kifejlesztése és hasznosítása csak a korábbinál jóval nagyobb, s növekvô gazdasági méretek mellett volt lehetséges. Így az európai országok elôtt világossá vált, hogy a további leszakadás veszélyének elkerülése, az országok egy részét jellemzô gazdasági lemaradás felszámolása integrálódást sürget. Európa nemzetközi térvesztése hasonlóan megérlelte a felismerést arról, hogy a regionális gazdasági fejlôdés, a béke és biztonság megteremtése a térségen belüli konfliktusgócok felszámolását, a nemzetek közötti történelmi kiengesztelôdés szellemét, a konfliktushordozó nacionalista indulatok megfékezését követeli.

52


A történelmi visszapillantásban rendkívül gyors ütemû európai intézményrendszeri integrálódás lényegében fél évszázadon belül eljutott a szabadkereskedelmi övezettôl a vámunión, egységes belsô piacon át a gazdasági és monetáris unióig, a közös pénz bevezetéséig. A régión belüli külkereskedelem aránya megkétszerezôdött, a béke és biztonság struktúrái kialakultak, a földrajzi kibôvülés nyomán az Unió 25 tagországával jelenleg a világ legnagyobb GDP-vel, külkereskedelmi forgalommal, tôkekivitellel rendelkezô integrációs térsége. Az integrálódás az Unió egésze számára ugyan nem hozott gyorsabb ütemû gazdasági fejlôdést, az USA mögötti gazdaságfejlettségi, technológiai szintfelzárkózást, viszont lehetôvé tette a térségen belüli nivellálódást, a korábban elmaradott országok és térségek gyorsított ütemû felzárkózását, a gyenge alkuerejû kis országok leszakadási veszélyeinek kiküszöbölését és a nemzetállami kereteknél erôteljesebb uniós alkuerôre támaszkodó érdekvédelmét. Európa megnövekedett alkuereje a kereskedelempolitikai-pénzügyi kapcsolatokban már tükrözôdik, s ennek hozamából az európai kis országok is részesülnek. A kialakuló régiók Európájában, a decentralizációs folyamatok nyomán az egyes térségek lehetôséget kaptak a korábbinál kedvezôbb sorsalakításra, sikeres önkormányzattal való gyorsított felzárkózásra, elôretörésre. Nemcsak Írország és a dél-európai országok felzárkózása, hanem a nagyobb régiók közül Bajorország, Baden-Württemberg, Lombardia, Északkelet-Olaszország és Katalánföld is az integrálódás nyomán lehetôvé váló fejlôdésgyorsítás jó példái. Az európai nagytérségben mérséklôdött a világgazdaság többi térségébôl érkezô kedvezôtlen konjunkturális hullámzások hatása, a közös pénz és monetáris politika megnövelte a nemzetgazdasági-pénzügyi biztonságot, s kiküszöbölte a kisebb, s elmaradottabb országokat korábban erôteljesen veszélyeztetô nemzetközi spekulációs hullámok, külsô eredetû pénzügyi „fertôzések” veszélyét. A nagytérségi gazdaság és a megnövekedett gazdasági biztonság önmagában is javította az egyes országok tôkevonzási, erôforrás-szerzési esélyeit. Az Unió eddigi négy kibôvülési hulláma, illetve elôzetesen bejelentett, meghatározott követelmények teljesítéséhez kötött ország-befogadási hajlandósága már eddig is sok ország számára jelentett teljesítményjavítási külsô kényszert, reformgyorsítást, magatartási normakövetelményt. A belépésre váró országokban a felkészülés a tagságra régóta esedékes modernizációs reformokat kényszerített ki, s elôsegítette az alkalmazkodást az elmúlt évtizedekben megváltozott regionális és globális feltételekhez. A nagy tendenciák alapján megvonható mérleg természetesen nem azonos az egyetemes helyzetjavulással. Az integrálódás elônyei az egyes országok, térségek, szektorok, lakosságcsoportok és egyének teljesítmény-színvonalának, versenyképességének függvényében aknázhatók ki. Az Unióban is érvényes a lutheri ajánlás: „segíts magadon, az Úr is megsegít”. Az önsorsjavításra képtelen, gyenge versenyképességû térségek, vállalatok, lakosságcsoportok leszakadása a kiélezôdô nagytérségi versenyben egyéb feltételek változatlansága esetén felgyorsulhat. E körülmény is közrejátszik abban, hogy a regionális integrálódás következményei a racionális nemzeti gazdaságpolitikában is felértékelik, központba helyezik a versenyképesség-javítás követelményeit.

ROMÁNIA ÉS A ROMÁN-MAGYAR GAZDASÁGI EGYÜTTMÛKÖDÉS...

53

Román érdekeltség az integrálódásban Az európai integrálódás eddigi eredményei meglehetôs egyértelmûséggel jelzik Románia érdekeltségét az uniós tagságban. Gazdaság-fejlettségi mutatói alapján Románia Európa legelmaradottabb országai közé tartozik. Az egy fôre jutó GDP a Világbankban számolt nemzetközi dolláralapon 5832 dollárt tett ki 2003-ban, ami az Unió jelenlegi 25 tagországában kialakult átlagnak csak a 26%-át teszi ki. Alacsonyabb a bulgár, a bosnyák és a macedón szintnél is, s hosszú ideig az uniós térség legalacsonyabb fejlettségi szintjét képviseli. Számítások szerint évi 5%-os átlagos román, s 2,5%-os átlagos uniós növekedés esetén a jelenlegi tagországok fejlettségi szintjének 70%-át Románia 40 év alatt érhetné el (1). Nemzetközi és európai folyamatokkal összehasonlítva igen kedvezôtlenek a gazdaság szerkezeti mutatói is. A mezôgazdaság aránya a GDP-ben 15%, e hányad a balkáni országok közül csak Albániában magasabb, a szolgáltató szektoré viszont Albánia kivételével ugyancsak a legalacsonyabb Európában (50%). Ugyancsak elmaradott az ország kivitelének szerkezete. A kivitel több mint egyharmada ruházati és bôripari, egynegyede ásványi és kohászati termék, azaz az export széles sávon ütközik a világgazdasági túlkínálat és a fejlôdô országok versenyének következményeibe. A helyzet távlatilag még kiélezettebb az Unió piacain, ahol a 2002. évi román kivitelen belül a textilruházati, valamint a cipôipari termékek aránya 50% volt. Távlatilag a termékszerkezet nemesítése, a korszerûbb szakosodás elkerülhetetlen. A versenyképesség fô forrását jelenleg az alacsony bérek jelentik. A bruttó átlagkereset 2003-ban Romániában nem érte el a havi 200 eurós szintet, amely Horvátországban például 743, Csehországban 531, Lengyelországban 501, Szlovákiában 346 euró volt (2). Középtávon tehát a közép-európai könnyûipar zsugorodása, kitelepülése Románia számára komparatív bérelônyei alapján még hozhat elônyöket, ezek azonban a nemzetközi ipari térbeli átrendezôdés következtében aligha lesznek tartósak. A szerkezeti korszerûsödés, a mûszaki fejlôdés és a növekedésgyorsulás az elmúlt fél évszázadban rendkívül szoros összefüggést mutatott a külföldi közvetlen tôkebefektetések sûrûségével. Az EBRD 2002. évi Transition Reportja szerint 1989 és 2002 között 9 milliárd dollár összegû külföldi direkt tôkét fektettek be Romániában. Az elmúlt két év során megnövekedett külföldi tôkebefektetési hajlandóság nyomán az állomány további 3 milliárd dollárral nôtt. Az egy fôre jutó külföldi tôkebefektetés tehát csupán 540 dollár. E nagyságrend kereken egytizede a Csehországban és a Magyarországon befektetett külföldi tôkének, s még balkáni összehasonlításban is elmarad Horvátország, Macedónia és Bulgária mögött. Románia számára tehát létfontosságú a tôkevonzási képesség erôsítése az uniós csatlakozással. Az elmúlt másfél évtizedben a román politikai közélet a szokásos pártharcok mellett viszonylag nagy figyelmet fordított a nemzetállam és a nemzeti tudat újjáépítésére, s ettôl korántsem függetlenül viszonylag lassú volt a piacgazdasági átalakulás és a demokratizálódás folyamata. A magánszektor aránya a bruttó belföldi termékben 2003-ban még csak 65%-ot tett ki (3). Az ezer lakosra jutó kis- és középvállalatok száma 13,6, azaz szerényebb, mint a többi balkáni országban, Szerbia-Montenegró

54


kivételével. Az országok hitelképességét minôsítô 100 pontos skálán Románia 34 pontot kapott Bulgária 40, Horvátország 47, a közép-európai országok 59 pontos átlagával szemben (4). A csatlakozás által megkövetelt átalakulási és reformsebesség növelése, az intézményépítés, valamint a csatlakozás-érettséggel együtt járó hitelképesség-növelés aligha vitatható román érdek. A román társadalom és a politikai elit túlnyomó része tisztában van az ország elmaradottságával, illetve az abból fakadó problémákkal. Feltehetôen az elsô világháborút követô nagymértékû területgyarapodás, valamint a Ceausescu-rendszer ideológiai sajátossága következtében viszont jóval kevésbé vagy alig tudatosult, hogy Románia nem csupán elmaradott, hanem egyszersmind hosszú távon leszakadó ország. Az egy fôre jutó román GDP 1937-ben még az akkori nyugat-európai átlagnak a 45%-át, a magyar átlagnak a 60%-át tette ki. A leszakadás mértéke 2003. évi adatok alapján az elmúlt évtizedekben tovább nôtt, s az egy fôre jutó román GDP – amint már említettük – az uniós átlag 26%-át, a történelmileg ugyancsak leszakadási folyamatot átélô Magyarország szintjének a felét tette ki. A román leszakadás ráadásul a rendszerváltás óta is nôtt. Az idézett müncheni kutatók számításai szerint 1989–2001 között vásárlóerô-paritáson számolva a román GDP 16%-kal csökkent, míg a közép-európai országok átlagában 13%-kal nôtt. A felzárkózási követelmény így erôteljes. Hasonlóképpen kevéssé tudatosult a román társadalomban Románia tényleges gazdasági súlya a globalizálódott nemzetközi kapcsolatrendszerben. A politikai életben még lehet hasznosítani a „Romania Mare”, Nagy-Románia mítoszát. A gazdaság világában viszont ténykérdés, hogy Románia a világ népességének alig több mint 3 ezrelékével, a világ GDP-jének monetáris paritáson 1 ezrelékével, vásárlóerô-paritáson 2 ezrelékével, a világexportban elfoglalt 2,5 ezrelékével nem számottevô világgazdasági súlyú, s ebbôl fakadóan csekély alkuerejû ország. Az elmúlt évszázadban tapasztalható román leszakadási folyamat az országvezetés gyengesége mellett alkuerô-gyengeségre is utal. Az uniós tagság az eddigi tapasztalatok szerint a kis országok számára alkuerô-növelô hatású volt. Stratégiai szempontból már ma is egyértelmû Románia külgazdasági kötôdése az uniós térséghez. Lehet ugyan magas szintû politikai nyilatkozatot tenni angolszászromán tengely kialakulásáról, tény marad viszont, hogy a román kivitel 73%-a már ma is uniós térségbe irányul. A fô piaci partnerrel kialakított kapcsolatok intézményesítése így kitüntetett nemzetgazdasági érdek. Románia közelmúltban bekövetkezett stratégiai felértékelôdésében is tükrözôdnek az Unió jövôbeni délkeleti, kisázsiai kibôvülési irányai. A következô évtizedre tervezett balkáni kibôvülés, majd a bizonytalan késôbbi idôpontban bekövetkezô nyomulás Kis-Ázsia, s a kôolajtermelô Közel-Kelet felé stratégiai jellegû felvonulási, logisztikai szerephez juttatja Romániát. Hasonló változásokat hozhatnak a közép-ázsiai szénhidrogén-lelôhelyektôl vezetô potenciális szállítási útvonalakra vonatkozó nemzetközi energiagazdálkodási elképzelések. A stratégiai felértékelôdés közvetlenül kötôdik a csatlakozáshoz. Történelmileg a román államterület nagyobb része az ún. bizánci modell észak-balkáni peremsávját jelentette. A jövôben a román közvetítôi szerep az európai modell délkeleti bôvülésébôl fakad.


55

Magyar-román gazdasági együttmûködés Az európai nagytérségi mozgásokban kitüntetett szerepet kap a magyar-román együttmûködés is. Az európai országokat elválasztó nemzeti határok lebontása lehetôséget kínál az eddigi határokon túlnyúló európai régiók kialakulására, a történelmileg, adottságaik alapján összetartozó térségek összenövésére. A román állam kialakulását követô, az elsô világháborút megelôzô több mint öt évtizedes idôszakban a román gazdaság a közép-európai térségben kialakult munkamegosztási rendszerhez kötôdött. Még a két világháború között is, amikor a magyar-román politikai és katonai kapcsolatok a szívélyességtôl igen távol álltak, Románia súlya a magyar külkereskedelemben 6–8% között mozgott. Sajátos történelmi torzulatként a KGST keretén belül folytatott negyvenéves együttmûködés „eredményeként” ez az arány a rendszerváltás idôpontjára 1%-ra csökkent. Az elmúlt másfél évtizedben a két ország közötti külkereskedelmi kapcsolatok nemzetközi összehasonlításban is páratlan dinamikát mutattak. A Romániába irányuló magyar kivitel – magyar adatok szerint – kereken megtízszerezôdött, a Romániából származó magyar behozatal meghatszorozódott. Az elmúlt évben a román kivitel 3,8%-a irányult Magyarországra, a magyarénak pedig 3%-a Romániába. A két ország ötödik, hatodik legnagyobb partnere egymásnak. A külkereskedelmi kapcsolatok termékszerkezete elmélyültebb és korszerûbb munkamegosztásra utal, s különösen Románia számára kedvezôbb az átlagosnál: a külkereskedelmi forgalom öthatoda ipari termék, ezen belül a magyar kivitel egyharmada, a román kivitel egyötöde dinamikahordozó gépipari termék. A külgazdasági kapcsolatokban egyre nagyobb szerepet kap a kölcsönös tôkebefektetési tevékenység. A Romániában befektetett 12 milliárd dolláros külföldi tôkeállomány 3%-a származik Magyarországról. Ez a részesedés a befektetôk sorában a hetedik helyet jelenti hazánk számára. Román vállalatok eddig 55 millió dollárt fektettek be Magyarországon, azaz a küszöbök átlépése megtörtént. A gazdasági érdekközösség tömegének gyors növekedése gazdasági oldalról is kellô alapot teremt a két ország közötti történelmi kiengesztelôdéshez, amely az európai integrálódásnak elôsegítôje, de gyümölcse is. A politikai kapcsolatok kormányszintû javulása a legutóbbi idôben jelzi a kiengesztelôdési folyamat elsô lépéseit, az érdekközösség felismerését. Magyarországnak s minden felelôs politikai erônek érdeke és felelôssége Románia európai csatlakozásának elôsegítése, a térség dinamizálásának, stabilizálásának, biztonságának elôsegítése. Az uniós tapasztalatok megszerzésében elôrébb tartó Magyarország felkészülési, jogharmonizációs, szabványügyi tapasztalatainak, pályázatkészítési ismereteinek átadásával, szakértôképzéssel segíthet. A költségvetési, s részben a monetáris politikára összpontosított eddigi magyar gazdaságpolitika csak a legutóbbi idôben kezdett barátkozni az eddig hiányzó fejlesztéspolitika követelményeivel. A délkeleti, erdélyi irányú infrastruktúrafejlesztés, a különféle szállítási rendszerek összekapcsolása, a határ menti együttmûködés elmélyítése, a szatmári, nagyváradi, aradi, temesvári növekedési pólusok összekapcsolásának gyorsítása a délkeleti magyar gazdasági térségekkel magyar fejlesztésstratégiai prioritás. Erdély turisztikai adottságainak kiaknázása nem csupán a kétoldalú kapcsolatokban,

56


hanem az Európán belüli idegenforgalmi áramlások közös terelésével kínál további dinamizáló hajtóerôket, jövedelemgyarapítási lehetôségeket. Magyarország a közelmúltban történelmi szerepet kapott az Unió délkeleti irányú bôvítésében, geostratégiai helyzete, történelmileg kialakult térségi kötôdései és tapasztalatai alapján. A magyar politika eddigi szereptévesztési zavarai, választásikampányközpontúsága, illetve a költségvetés mindenkori egyensúlyhiányából fakadó restrikciók, fejlesztéspolitikai paralízisjelenségek következtében a geostratégiai helyzetben bekövetkezett kedvezô változások kiaknázása eddig elégtelen volt. Az Unió bôvülési irányából fakadó közremûködési lehetôség Magyarország számára Románia csatlakozásáig nyitott, azután potenciálisan jórészt Románia által aknázható majd ki. A román-magyar együttmûködés egyik jövôbeni dimenzióját az elkövetkezô két évtizedben a késôbb csatlakozó balkáni országok európai integrálásának közös elôsegítése jelenti majd.

Erdély és az európai integrálódás A globalizáció jelenségei, az eddig levonható következtetések a közgazdaságtudományban, a vállalati és nemzetgazdasági stratégiai döntésekben is át- és felértékelték a gazdaság térbeliségének jelentôségét. A 19–20. század közgazdasági-üzleti felfogása a térbeliséget, az egyes területek földrajzi fekvését, viszonylagos távolságát szállítás-gazdaságossági problémaként, szállítási költségtényezôként kezelte. A geopolitikai összefüggésekben is gondolkodó Bismarck ugyan már ötnegyed századdal ezelôtt megállapította, hogy a földrajz a történelem egyik legfontosabb tényezôje, mégis, a második világháború utáni idôszak politikai és tudományos világa a geopolitikát számûzöttként kezelte. A globalizáció, illetve a globális verseny kiteljesedése, a versenyképesség követelményének elôtérbe kerülése megérlelte a felismerést arról, hogy a helyi beágyazódottság mértéke, a lokalizációs tényezôk minôsége megnövekedett szerepet játszik a gazdasági egységek versenyképességének alakulásában. A globalizáció nyomán kialakuló döntési rendszerben a nemzeti kormányok korábbi funkciói átalakulnak, részben áttelepülnek egyrészt a nemzetek feletti, másrészt a regionális szervezetekhez. Az elmúlt évtized racionális gazdaságpolitikája már megfogalmazta a „think global, act local” jelszavát. A tudományos megközelítésekben ma már kiérlelôdött, hogy a régiók nem egyszerûen politikai akarattal változtatható közigazgatási, statisztikai egységek, hanem szerves fejlôdés eredményeként kialakult térszervezôdési egységek, társadalmi-gazdasági képzôdmények, amelyek sajátos funkciókat, szerepeket töltenek be. Mind a magyar megyék, mind a világ történelmében már eddig is nagyszámú példa szemléltette, hogy ha a politikai alapon szervezett régió nem esik egybe a társadalmi-gazdaság alapon szervesen kialakult régióval, akkor mûködési, hatékonysági zavarok jelentkeznek. Románia európai integrálódásában, s a magyar-román kapcsolatok alakulásában kitüntetett szerepet tölt be Erdély, illetve a romániai magyarság. E szerep történelmi, földrajzi, társadalmi, politikai tényezôk kölcsönhatásaiból adódik. Románián belül Erdély kötôdött történelmileg leghamarabb és legszorosabban az európai fejlôdés fô


57

áramlataihoz, az európaiság fô tartalmi jegyeihez. Az európai gótika, a reneszánsz, a reformáció földrajzi elterjedésének, szellemi örökségének délkeleti határai az erdélyi végeken húzódnak. A multikulturalitás, a népek és kultúrák világunk történelmében legnagyobb találkozóhelyének, Európának nemcsak fô jellemzôje, hanem fejlôdési hordozó ereje volt. Az európai integrálódási folyamatok kibontakozásával párhuzamosan zsugorodó klasszikus nacionalizmus és átalakuló nemzetállami szerep különösen kidomborítja a multikulturalitás értékét. Erdély kulturális, etnikai sokszínûsége szélesebb európai összehasonlításban is ritkaságszámba menô. Igaz, hogy a történelmi kvartettbôl, a magyarok, a románok, a németek, a zsidók, az örmények, a romák egymás mellett élési rendszerébôl mára lényegében eltûntek a németek és a zsidók, a nagyobb történelmi sokszínûség tárgyi és szellemi öröksége viszont ma is létezô. A jog- és intézményrendszer szempontjából is történelmileg Európába integrált terület Erdély, hiszen a római és a szász jog alkalmazása háromnegyed évezredes múltra tekint vissza, a rendi és a polgári társadalom fejlôdése lépést tartott az európai folyamatokkal. A gazdaság történelmi fejlôdésében sem szultánok, despoták, cárok akarata, hanem a piacgazdaság mechanizmusai, jogi és politikai környezete volt a meghatározó erô. Ebbôl adódóan Erdély fejlettségi szintje a középkortól kezdve, évszázadon át jóval kisebb mértékû leszakadást mutatott Nyugat-Európához viszonyítva, mint jelenleg. A történelmileg nagyobb mértékû szerves integrálódás az európai folyamatokban alapozza meg Erdély jövôbeni szerepét a délkelet-európai térségben. A Közép-Európát átszelô fejlettségi lejtô – amely Münchenbôl kiindulva keleti-délkeleti irányban Bécsen, Budapesten át Bukarestig a viszonylagos fejlettségi jövedelmi szintek csökkenésében tükrözôdik – köztes helyet jelent Erdély számára Délkelet-Magyarország és a Kárpátoktól délre, valamint keletre esô romániai országrészek között. Földrajzi meghatározottságok alapján megjósolható, hogy az európai integrációs, modernizációs hatások nyugati irányból elsôként az erdélyi térséget érik el Romániában. A folyamatot már ma is, a felkészülés idôszakában jól jelzi, hogy a romániai tôkebefektetések, külföldi vállalkozások Bukarest mellett Erdély nyugati részében, Nagyvárad, Arad, Temesvár térségében a legsûrûbbek. Gyorsító hatásúak a Magyarországon belül kibontakozó térbeli változások is. Az infrastruktúra fejlôdésével, az autópályák kiépítésével párhuzamosan a külföldi tôkebefektetések, vállalkozások növekvô hajlandóságot mutatnak a Tisza vonalának átlépésére, a keleti irányú terjeszkedésre. Kelet- és Délkelet-Magyarország fejlôdésének gyorsulása egyszersmind erôsebb keresleti szívóhatást gyakorol a szomszédos erdélyi területekre. E kereslet az erdélyi autópályák kiépüléséig munkaerô-keresletet és beszállítói igényeket erôsít. Az erdélyi autópálya kiépülése esetén viszont feltételezhetô nem csupán a külföldi tôkebefektetések megjelenése és sokasodása, hanem a magyarországi telephelyek kitelepülésének megindulása a kedvezô adottságú, fogadókészségû, költségszínvonalú erdélyi városok, kistérségek felé. Az EU-csatlakozás Erdély számára teremtett lehetôségeinek kiaknázása természetesen az erdélyi románság és magyarság érdekközösségének felismerését, szoros együttmûködését, illetve konszenzuskultúrájának fejlesztését igényli. Ezen belül azonban a magyarság helyzete különleges. A csatlakozás lehetséges elônyeinek

58


kiaknázását, a térségi integrálódást az erdélyi magyarság számára megkönnyíti az évezredes történelmi, etnikai, kulturális kötôdés egy szomszédos uniós tagországhoz, Magyarországhoz. Ma – a német-osztrák helyzet részleges kivételétôl eltekintve – az európai térségben nem tudunk hasonló példát említeni a határon átnyúló együttmûködés potenciális integrációs hatására. A romániai magyarság eddig is jelentôs szerepet játszott a romániai demokratikus és piacgazdasági átalakulás kibontakoztatásában. E szerepkör viszont most kiegészül az „európai integrációs kovász” szerepével. Az Unió délkeleti irányú bôvülésébôl adódó térségi felértékelôdés, geostratégiai szerep Romániának, ezen belül Erdélynek, s Erdélyen belül a magyarságnak a jelenlegi román államterületen is túlnyúló integrációs hatásokat közvetítô szerepet kínál, amelyet nemcsak a földrajzi helyzet, hanem a történelmi múltból származó jobb terepismeret is megalapoz. A transzszilvanizmus európai gazdasági tartalmat kaphat. Az uniós politika elsôdleges alapelvei közé tartozik a szubszidiaritás, a decentralizáció. Így a regionális irányítási keretek kialakítása elôfeltétel az európai uniós források megszerzése szempontjából. Erdély felzárkóztatása nagymértékben függ megfelelô regionális keretek kialakításától, illetve a regionális keretek megfelelô tartalmi kitöltésétôl. A nagy- és kistérségi felzárkózás átfogó fejlesztési koncepciót igényel az egyes térségek, városok társadalmi-gazdasági környezetének, intézményi kereteinek, vonzerejének, versenyképességének, tudásbázisának fejlesztésére, a várositérségi gazdaságfejlesztést szolgáló szervezetek (intézmények/vállalkozásfejlesztési alapítványok, kockázatitôke-társaságok, tanácsadó hálózatok, partneri kapcsolatok stb.) kialakítására. A mai történelmi helyzetben a politikai vezetés szerepe nem korlátozódhat a politikai pozíció erôsítésére, az egyházi vezetés sem szûkíthetô le spirituális, pasztorális feladatokra; jövôalakító jelentôsége a társadalmi-gazdasági helyzet javításának van. A helyi jövedelemszerzési lehetôségek szûkössége vagy egyenesen hiánya közvetlen kapcsolatban áll az elvándorlási, távoli munkahely keresési kényszerrel, a családstruktúra meggyengülésével, a születések számának csökkenésével, a népességfogyással, az identitásvesztéssel. A fejlesztési, cselekvési programok kidolgozása eleve csökkenti a kilátástalanság érzetét, mozgósítja a helyi erôforrásokat, gyorsítja az erôforrások megszerzését. Elengedhetetlen, hogy a román csatlakozás idôpontjára az erdélyi városok, térségek rendelkezzenek az európai források megszerzését és a felzárkózást lehetôvé tevô fejlesztési projektumokkal. Sürgetô feladat az erôforrás-kataszterek elkészítése. A befektetéseknél ez tôkevonzási elôfeltétel. Vonatkozik ez a humán erôforrásokra is. Már most készen kellene állnia a megfelelôen felkészített erdélyi „bajnokok” listájának, akik szakértôként már a csatlakozás elôtt – ösztöndíjasként, potenciális uniós alkalmazottként a kialakuló romániai kvóta keretében – helyismeretet, kapcsolatokat, tudást szerezhetnek az Unió különféle szervezeteiben szülôföldjük, városuk érdekeinek képviseletére, érvényesítésére. Hasonlóképpen már most ki kell választani, fel kell készíteni az Európai Parlament jövôbeni erdélyi tagjait. Számuk viszont attól is függ, hogy menynyire sikerül a mozgósítás a romániai csatlakozási referendumra, majd a késôbbi európai parlamenti választásokra. A jobb mozgósítás, s a lehetô legteljesebb körû választói részvétel lehetôvé teszi az alkuerô és az érdekérvényesítô erô növekedését. Ehhez azonban hozzátartozik a konszenzusteremtési kultúra és az egységes fel-


59

lépés is. Mind az országos, mind a helyi érdekek érvényesítése megköveteli az országos, térségi, helyi politikai elitek megegyezését, a román-magyar együttmûködést. A magyarság egységes politikai fellépése, a román-magyar kiengesztelôdés nemcsak a gazdasági transzszilvanizmus, az erdélyi és romániai felzárkózás, hanem az európai integrálódás s az Unió távlati délkeleti kibôvülésének is követelménye. Bizánc 1453. évi bevétele megszakította a hagyományos kelet-nyugati kereskedelmi útvonalakat. Átterelte az európai gazdasági növekedés súlypontját az Atlanti-óceán partvidékére, stratégiailag leértékelte Erdély és Délkelet-Európa jelentôségét. Öt és fél évszázad után az európai történelmi széljárás iránya megfordult. Szél fúvatlan nem indul. A magyar-román együttmûködés és Erdély fejlesztésében az integrálódás jelenti a széljárásváltozást. Ezt kell a térségi vitorlákba fogni.

Források 1. Knogler–V. Vincentz: EU Erweiterung, Ost-Európa Institut, Working Paper, 2004. München 2. Kopint-Datorg adatbázis 3. EBRD Transition Report, 2003. London 4. Falcetti E.–Sanfey P.–Taci A. Bridging the gaps. EBRD Working Paper No. 80. 2003.

60

CHRONOWSKI NÓRA

Európai alkotmányra szóló felhatalmazás* Jelen tanulmány azt törekszik feltárni, hogy mire szolgál az EU jövendô alapnormájának tagállami alkotmányos bázisa, és e követelményeknek mennyiben felel meg a magyar megoldás. Az uniós és a magyar alkotmány e kapcsolatának vizsgálatakor érdemes tisztázni a viszonyítási pont, az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerzôdés (EASZ) alkotmányelméleti sajátosságait, összegezni az EU-tagság tagállami alkotmányokra gyakorolt eddigi hatásának közös elemeit, és ennek fényében továbbgondolni a magyar alkotmány uniós felhatalmazó rendelkezései fejlesztésének irányát. A következtetések levonása szinoptikus szemléletet feltételez: az Unió szemszögébôl („felülnézetbôl”) és a tagállami alkotmányjog nézôpontjából (intern megközelítésben) is értelmezendô az uniós jog alkotmányos alapokra helyezése. A tanulmány ebben a struktúrában keresi a választ arra a kérdésre, hogy az Európai Alkotmány ratifikációja a magyar felhatalmazó klauzula fejlesztését dogmatikai és gyakorlati szempontból inspirálhatja-e, és ha igen, mennyiben.

I. Az EASZ sajátosságai 1. Az EASZ keletkezését befolyásoló egyes tényezôk 1.1. Politikai kérdések

Az Unió szintjén az 1990-es évek második felében mind gyakrabban merült fel a kérdés, hogy vajon lesz-e „Európai Alkotmány”, mikorra várható, és hogyan viszonyul majd a tagállami alaptörvényekhez – kifejezetten alkotmányjogi szempontból. A 21. század elôestéjén konkretizálódtak a szándékok, amelyek az Unió továbbfejlôdésének zálogaként új, chartális alkotmány elfogadására irányultak. Mivel az integráció alapvetôen nem jogi, hanem politikai kérdés, az „Európai Alkotmányra” (mint sui generis, nemzetek feletti alapnormára) vonatkozó követelmények meghatározásakor erre a jelentôs sajátosságra feltétlenül tekintettel kellett lenni.1 A jog – és ennek következtében a jogi értelemben felfogott alkotmány is – az integrációval kapcsolatban csak arra törekedhetett, hogy a politikai szándékoknak és elképzeléseknek olyan formalizált keretet adjon, amely elôsegíti a politikai törekvések megvalósulását. * 1

A tanulmány a DF0006/2004. sz. Deák Ferenc Ösztöndíj keretében, az Oktatási Minisztérium támogatásával készült Christoph Möllers: Verfassunggebende Gewalt – Verfassung – Konstitutionalisierung. In: Bogdandy, Armin (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 4. o.

EURÓPAI ALKOTMÁNYRA SZÓLÓ FELHATALMAZÁS

61

Az Unióval kapcsolatos jogi viták mögött legtöbbször politikai felfogásbeli különbségek húzódnak meg, és a(z alkotmány)jogalkotás csakis az alapját képezô politikai megegyezés megléte esetén képes megtalálni azokat a megoldási formákat, amelyek az Unió fejlôdése számára optimálisnak tekinthetôk. Az alkotmányozás szükségességének megítélése, az uniós alapnorma megalkotásának módja, az ettôl várt probléma-megoldási lehetôségek, a kialakított szövegtartalom értékelése mind-mind feltételezték az Unió jövôjére vonatkozó alapvetô politikai megegyezés létét, vagyis a tagállamok eltérô politikai törekvéseinek kompromisszumát.2 Ebbôl az aspektusból vizsgálandó az Unió (és a Közösség) jogi természete, a szuverenitás – vagy másképpen: a hatáskör-átruházás – kérdése, de magának az Uniónak a fejlesztési perspektívája is. Államszövetség vagy szövetségi állam lesz-e, illetve a gazdasági együttmûködés elmélyítését a politikai integráció fokozódása követi-e, vagy az Unió alapvetôen megmarad annak, ami ma is: sajátos – szupranacionális – jellegû szervezetnek, illetve jogközösségnek, amely nem számol – legalábbis a közeljövôben – a közös európai államiság kialakításának perspektívájával.3 1.2. Államtani kérdések

Az Unió jövôjének mérlegelése és az alkotmányozás értékelése esetében megkerülhetetlen az államtani kérdések felvetése, mivel az alkotmány fogalmát a közjogi gondolkodás az utóbbi évtizedekig az állam fogalmával kapcsolta össze, az államilag szervezett társadalom jogi alaprendjét konstituáló normaként meghatározva. Az Unió közjogi státusának megítélése az EASZ megalkotásával még mindig nem lezárt probléma: az Unió nem azonosítható az államiság egyetlen formájával sem, de eltér a hagyományos nemzetközi szervezetektôl is. A nemzetközi jog hagyományos terminológiája szerint – amelyet az Európa-jog funkcionalista irányzata is átvett – az EU szupranacionális jellegû nemzetközi szervezet. Más megközelítések szerint az EU preföderális képzôdmény, avagy szupranacionális föderáció, amely az európai szövetségi állam felé mozdul el.4 A jogtudományi érvelésbôl a német szövetségi alkotmánybíróság is kivette részét, és leszögezte, hogy az Unió nem érte el az államiság fejlôdési 2

Lásd például Gilbert Gornig álláspontját, amely szerint alkotmányra csak akkor lenne szükség, ha Európa ténylegesen állammá kívánna alakulni. Zeller Judit: i.m. 31. o. Lásd még Haltern véleményét, aki szerint az EU joga egyfajta fogyasztói identitást testesít meg, hiányzik mögüle az emocionáliskulturális identitás, és ezen az írott alkotmány sem segíthet. Ulrich Haltern: Pathos and Patina: The Failure and Promise of Constitutionalism in the European Imagination. European Law Journal Vol. 9. No. 1 February 2003. 14. o. 3 Nemzetek feletti államiság hiányában az is relativizálódik, hogy milyen típusú alkotmányos normákra lenne szükség, és valóban akarnak-e az európaiak alkotmányt. Antje Wiener: Evolving Norms of Constitutionalism. European Law Journal Vol. 9. No. 1 February 2003. 2. o. Van olyan álláspont is, amely az alkotmányozást egyértelmûen a szövetségi állammá alakulás bizonyítékának tekinti. Lásd Kilényi Géza: Fórum – Hozzászólás az Európai Alkotmányról folyó vitához. Fundamentum 2003/2. szám 76. o. 4 Vö. A. Weber: Zur künftigen Verfassung der Europäischen Gemeinschaft. Juristenzeitung (JZ) 1993. 352. o., Armin von Bogdandy: The European Union as a Supranational Federation: A Conceptual Attempt in the Light of the Amsterdam Treaty. Columbia Journal of International Law Vol. 6 No. 1. 2000

62


fokozatát, sem nem állam, sem nem szövetségi állam. A szóba jöhetô kategóriák közül az „államtársulás” (Staatenverbund, vagyis sem Bundesstaat, sem Staatenbund) írja le a legtalálóbban az integráció közjogi természetét, amely fogalmat azonban rugalmas tartalommal kezeli mind az általános államtan, mind a nemzetközi-jogtudomány.5 Végül van olyan álláspont, amely szerint az integrációs folyamat államtani meghatározása felesleges, és állammá alakításának szükségessége is vitatott.6 Abban tehát konszenzus alakult ki, hogy az Unió nem állam, ami nem zárja ki, hogy alapnormáját mégis „alkotmánynak” nevezzük – ehhez csupán annyi szükségeltetik, hogy az alkotmány fogalmát eloldozzuk az államtól, kvázi megtörjük a dogmává merevedett meghatározást.7 Maga az alkotmányfogalom sokoldalú jelentéstartalommal rendelkezhet, attól függôen, hogy sajátosságainak mely aspektusaira kerül a hangsúly. Alkotmányként megnevezhetô valamely normaösszesség, vagy adott politikai állapot, vagy rendezett funkciócsoport, de akár maga az okmány (charta) is.8 Így az alkotmány – tágabb értelmezése szerint – minden további nélkül összefüggésbe hozható olyan, államnak nem minôsülô entitásokkal, amelyek szintén normalizált alapkonszenzus szerint épülnek fel és tevékenykednek.9 Az európai integráció esetében azonban nem csupán az alkotmányfogalom többértelmûsége okoz problémát, hanem az is, hogy e szervezetben eltérô alkotmányjogi és politikai hagyományok épülnek egymásra.10 A dogmatikai kérdés ezért nem választható el az alkotmánypolitikai prekoncepcióktól.11 1.3. Eljárási kérdések

Európában a politikai társadalom koncepciója a 18. század óta immanens módon magában foglalja az alkotmányozás elméletét. Az Unió politikai közösséggé formá5 6

7 8 9

10 11

Lásd: Christian Tomuschat: Die Europäische Union unter der Aufsicht des Bundesverfassungsgerichts. EuGRZ 1993. December Heft 20−21. 491. o. A vitához lásd: Mancini: Europe: The Case for Statehood. European Law Journal March 1998. és Weiler: Europe: The Case Against the Case for Statehood. European Law Journal March 1998. Weiler szerint a Közösség/Unió egyedülálló politikai struktúra és folyamat, amely egyidejûleg hivatott megôrizni és agyonnyomni az európai államokat. Olyan egyedülálló és precedens nélküli politikai berendezkedés, amelyet „gyûlöletes dolog lenne állammá alakítani”. (62. o.) Amint Pernice megállapítja, az Európai Alkotmány tulajdonképpen már létezik. A Konventnek így csupán az egyszerûsített és konszolidált tervezetet kellett összeállítania. Ingolf Pernice: Multilevel Constitutionalism in the European Union. ELRev 2002. October 511. o. Christoph Möllers: Verfassunggebende Gewalt – Verfassung – Konstitutionalisierung. In: Bogdandy, Armin (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 1. o. A vita azonban korántsem lezárt, mivel az alkotmányfogalom államhoz kapcsolása mellett is számos érv felhozható. Lásd különösen Gilbert Gornig díszdoktori elôadásának összefoglalóját. Zeller Judit: Szükség van-e európai alkotmányra? Díszdoktori elôadás kritikai felhanggal. Európai Jog 2003/3. szám 28. o. Ellentétes álláspont szerint: Európa államiság nélkül rendelkezik alkotmánnyal. Az alapító szerzôdések minden lényeges tartalmi elemet hordoznak, amelyek az alkotmányokat jellemzik. Ezek: az alapjogok levezethetôsége, a szervezeti jog, valamint a másodlagos jogalkotás szabályozottsága. Hauke Brunkhorst: Constitution without a State – A European Constitution in Making. Forrás: http:// www.arena.uio.no/events/papers/Brunkhorst/paper.pdf Roland Bieber–Jürgen Schwarze: Verfassungsentwicklung in der Europäischen Gemeinschaft. Nomos, Baden-Baden 1984. 15−16. o. Möllers: i.m. 1. o.


63

lódása is szükségszerûen vonta maga után az európai alkotmány igényét. A kérdés az, hogy mennyire integrált az uniós politikai társadalom, és mennyiben képes hasznosítani az európai alkotmányozás háromszáz éves hagyományait.12 Az integráció jelenlegi és jövendô alkotmányával kapcsolatban két történeti típusú fogalmi megközelítést szükséges szintetizálni. Az amerikai-francia megközelítésben az alkotmány új politikai-hatalmi rend demokratikus úton történô jogi keretekbe foglalása, míg az angol és német felfogásban a már létezô, fennálló hatalmi rend eljogiasítása. Mindkét hagyomány szükséges a nemzetek feletti európai alkotmány elméletének megalapozásához.13 A tagállamok eltérô alkotmányfelfogása az alkotmányozási eljárás különbözôségeiben is kifejezésre jut, amely szintén hatást gyakorolt az Unió alapnormájának megalkotására. Ez a befolyás horizontálisan és vertikálisan érvényesült. Horizontálisan a formai nézetkülönbségek hatást gyakoroltak a dokumentum típusára, elnevezésére, míg a tartalmi vetület az alkotmányi normák tárgya, mélysége, részletessége körüli vitákban mutatkozott meg. A vertikális irányú problémák az alkotmányozás és a jogalkotás volumenének megoszlására vonatkozó eltérô álláspontokból adódtak.14 Az „Európai Alkotmány” elôkészítésének intézményi kereteire nézve több elképzelés körvonalazódott. Az egyik alternatíva a kormányzati szintû munkacsoport létrehozása volt, amely azonban politikai meghatározottsága miatt nem lett volna alkalmas a vita társadalmi aspektusainak képviseletére. A másik lehetôség egyfajta rugalmas, hatékony és szakmai szempontokat kielégítô „bölcsek tanácsának” felállítása volt, amely viszont teljesen nélkülözi a reprezentativitást és a legitimitást. Megemlíthetô, hogy az európai parlamentek integrációs bizottságainak munkáját összehangoló szerv, a COSAC önként vállalta volna az elôkészítô fórum szerepét, ez a megoldás azonban kifejezetten a parlamentközi egyeztetés jellegét öltötte volna. A legnagyobb támogatást a konvent-metódus élvezte, amely az Alapvetô Jogok Chartájának kidolgozása során bevált módszernek tûnt, és kellô politikai reprezentativitás mellett más érdekcsoportok bevonását is lehetôvé tette.15 Az Alkotmányozó Gyûlés az Unió történetének második konventje volt, de az elsô, amelyik alkotmányos alapkérdésekkel foglalkozott, azokat átfogóan elemezte és megválaszolta. Azért volt különösen preferált a konvent-modell, mert ki kellett hátrálni abból a zsákutcából, amelybe az integrációt a legutóbbi kormányközi konferenciák (IGC) vezették.16 Az amszterdami és a nizzai kormányközi konferenci-

12 Vö. Ulrich K. Preuss: The political meaning of constitutionalism. In: Bellamy, Richard (ed.): Constitutionalism, Democracy and Sovereignty: American and European Perspectives. Avebury Ashgate Publishing, Aldershot 1997. 11. o. 13 Christoph Möllers: i.m. 4. o. 14 Antje Wiener: i.m. 5. o. 15 Horváth Zoltán–Sinka László: Az Európai Unió jövôjérôl szóló vita eddigi eredményei. Európai Tükör 2001/4. szám 144−146. o. és Jo Shaw: Process, Responsibility and Inclusion in EU Constitutionalism. European Law Journal Vol. 9. No. 1 February 2003. 53. o. 16 Értékelésüket lásd: P. G. Smith: Constitution Building in the European Union. Kluwer Law International. The Hague-London-New York 2002. 170–172. o. és 205–206. o.

64


ák ugyanis két új szerzôdést eredményeztek számos „maradékkal”, amely utóbbiak olyan alapvetô és jelentôs kérdéseket érintenek, mint a komplexitás, az EU hatásköreinek növelése/csökkentése, az emberi jogok védelme, de amelyek tekintetében a tagállamok képviselôi mégsem voltak képesek mindenki számára elfogadható kompromisszumokat elérni.17 Az IGC-modell korlátai abban keresendôk, hogy az integráció fejlôdésének ezredfordulóra kialakult fokán a kormányközi konferencia – mint a szerzôdésreformokat kivitelezô kvázi alkotmányozó testület18 – már nem jelentett hatékony megoldást, sôt, leginkább elzárta az utat a továbblépés elôl. Az amszterdami és nizzai konferenciák tapasztalatai alapján leszûrhetô, hogy alkotmányos kérdésekben a tagállamok képviselôi nem rendelkeznek felhatalmazással egyértelmû választásra, a tagállamok álláspontjai és percepciói megmerevedtek, együttmûködési készségük hanyatlott, az európai intézmények (Bizottság, Európai Parlament) szerepét és befolyását pedig e modell erôsen korlátozta.19 A konvent-módszer elônye, hogy abban számos intézmény képviselteti magát, árnyaltabb szövetségek és megállapodások köthetôk. Relatíve széles és nyitott mandátum adható számára, de mégsem ellenôrizhetetlen (mivel az Európai Tanács is benyújthatja javaslatait). Biztonsági zárak építhetôk a mechanizmusba, többek között az elnök személyének20 állam- és kormányfôk által történô meghatározása, a megbízatási idô korlátozása és relatíve rövidsége. A legnagyobb elôny azonban mindenképpen a nyilvánosság: a konvent ugyanis ellenôrizhetô, kritizálható, és a polgárokhoz közelebb áll, mint az IGC, így szinte kizárt a színfalak mögötti alku lehetôsége.21 2. Az EASZ alkotmánytani jellemzôi

A nagyra törô elképzelésekhez és a hatékony munkamódszerhez képest a tagállami ratifikációkra váró EASZ félúton található a klasszikus értelemben felfogott államhoz kapcsolt alkotmány és a hagyományos nemzetközi szerzôdés között.22 2.1. Formai szempontok

A Konvent nem tekinthetô igazi alkotmányozó hatalomnak, mivel nem az integrációs szervezet alapító szerzôdései konstituálják, és nem azok foglalják magukban az 17 Lars Hoffmann: The Convention on the Future of Europe – Thoughts on the Convention-Model. Jean Monnet Working Papers 11/02. NYU School of Law, New York 2002. 1–2. o. 18 P. G. Smith: i.m. 8–9. o. 19 Vö. L. Hoffmann: i.m. 3–5. o. 20 Az Európai Konvent körültekintôen kiválasztott elnöke által elôterjesztett szerzôdésvázlat valóban nem is ütközött ellenállásba, lásd CONV 369/02. 21 L. Hoffmann: i.m. 6–11. o. 22 2002. július 10-e óta vált egyértelmûvé, hogy a szerzôdés jelleg különös hangsúlyt kap. Lásd az erre irányuló javaslatot: http://register.consilium.eu.int. Az alapnorma elnevezése sajátos metamorfózison ment keresztül. 2002 elsô felében még az Európai Unió Alkotmányát irányozták elô a Konvent javaslatai, 2002 nyarán felbukkant az Alkotmányszerzôdés megjelölés (Verfassungsvertrag, Constitutional Treaty, a magyar politikai zsargonban: Alkotmányos Szerzôdés), 2003-ban pedig (új, az alapító szerzôdések helyébe lépô, de mégis „csak”) szerzôdésrôl van szó, amely létrehozza az Európai Alkotmányt.


65

alkotmányozás formai és tartalmi szabályait. A Gyûlés mandátuma nem terjedt ki az „Európai Alkotmány” elfogadására – hanem az általa kidolgozott tervezetrôl kormányközi konferencia keretében az állam- és kormányfôk döntöttek. Az integráció alkotmányozó hatalmának letéteményesei tehát továbbra is a tagállamok, nem pedig az európai polgárok. Az EASZ – hatálybalépése esetén – felváltaná az EK és az EU alapító szerzôdéseit, de ez nem érintené a másodlagos közösségi jog hatályosságát, sem az acquis egyéb összetevôit, az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata pedig az uniós jog értelmezési forrásaként marad fenn.23 Az alkotmánykaraktert fokozza, hogy az EASZ sui generis alkotmánymódosító eljárást irányoz elô, a revízió elôkészítését konvent-modellben képzelve el, azonban az alkotmánymódosító hatalmat mégsem választja el a tagállamoktól, mivel a tartalmi kérdésekben a végsô döntést kormányközi konferencia hozza meg.24 Az új szerzôdés elfogadásának eljárása hagyományos: a tagállamok alkotmányos követelményeiknek megfelelôen megerôsítik azt, hatálybalépése a megerôsítô okmányok letétbe helyezéséhez kötôdik.25 Mindezekre tekintettel az EASZ – hatálybalépése esetén – nem jelent majd új államalapító aktust vagy radikális elmozdulást a szövetségi struktúra felé. Ebbôl következôen nem keletkeztet szuverén entitást, de az integrációs szervezet sui generis sajátosságait és szupranacionalitását fokozza. 2.2. Tartalmi kérdések

Az EASZ az Uniót értékközösségként definiálja, politikai közösséget konstituál, megállapítja az alapértékeket, átláthatóbbá teszi a döntéshozatali rendszert, egyértelmûen rögzíti a jogi eszközök számát, egymáshoz való viszonyát, definitívebb az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás tekintetében, a szubszidiaritás és arányosság elveinek következetes érvényesülése érdekében monitoring rendszert vezet be, egységesíti az intézményrendszert, továbbá az alkotmányos szabályok részévé teszi az Unió által elismert és védett emberi és polgári jogokat, amellyel elvégzi a közhatalom lehatárolását. A „új római szerzôdés” a korábbi helyzethez képest mégis inkább fokozati, mintsem lényeges tartalmi különbséget jelent, bár kétségtelen elônye, hogy kifejezetten alkotmányként nevesítik és ismerik el (elfogadottság). Az európai alkotmányozás sikerének záloga annak tényleges felmérése, hogy az európai népesség nagy része valóban kívánatosnak tartja-e az Európai Alkotmány elfogadását. Mióta a második világháború után az Európai Közösségek betöltötték az európai államok közötti ellentétek feloldásának és a béke megteremtésének feladatát, az integráció teleológiai bizonytalansággal küzd, amely nem ritkán abban nyilvánul meg, hogy az együttmûködés intenzívvé válása az egyes tagállamok ellenállásába ütközik.26 Bár megegyezés alakult ki a tekintetben, hogy az Európa-eszme alkotmányos európai állammal vagy másfajta foglalattal kapcsolódhat össze, ez a célkitûzés még mindig dif23 24 25 26

EASZ IV-437 – IV-438. cikk EASZ IV-443. cikk (rendes felülvizsgálati eljárás) EASZ IV-447. cikk Erre utalt pl. már a Maastrichti Szerzôdés ratifikációjától való húzódozás, vagy az, hogy Nagy-Britannia még mindig nem csatlakozott a valutaunióhoz.

66


fúz, eltérô vezérfonalak, eltérô elképzelések jellemzik az integráció mélyítésének ideológiai és ténybeli szükségességét. Ezek a különbségek azért nem tisztázhatók gyorsan, mert az európai egyesülést nem hajtotta, és most sem hajtja semmiféle súlyos krízishelyzet. Ezért minden újabb integrációs lépés önkényes politikai döntésnek tûnhet, és az Unió mélyítése inkább csak lehetôség volt, mintsem szükségszerûség.27 Az EASZ létrejöttét befolyásoló körülményekre és alkotmánytani sajátosságaira tekintettel továbbra is szükségszerû az integrációs folyamat tagállami alkotmányos legitimációjának biztosítása a nemzeti alkotmány felhatalmazó rendelkezései útján.

II. Az uniós és a tagállami alkotmányok viszonya A tagállami alkotmányok és az EASZ viszonyát – annak hatálybalépése esetén – a mellérendeltség jellemzi majd. Az EASZ ugyanis a közösségi (uniós) jogrend végsô alapnormája lesz, amely mellett (és nem hierarchikus alárendeltségben) továbbra is léteznek a tagállami alkotmányok mint a nemzeti jog érvényességének végsô forrásai. A kettôs alapnorma a Pernice nevéhez köthetô többszintû alkotmányosság koncepciójában értelmezhetô, amely azzal függ össze, hogy a tagállami jog és a közösségi jog egymástól elkülönült, de egymással szimbiózisban élô jogrendszerek.28 Elkülönültek, mert önreflexiós normáik és végsô érvényességi alapjuk eltérô normában keresendô. Egymással szimbiózisban élnek, mert alkalmazásuk területe egybeesik, és a kollíziós normák döntik el, hogy konkrét ügyben melyik norma alkalmazandó. A mellérendeltségbôl nem következik a közjogi kötôerô hiánya (és a papíros-alkotmány veszélye): az „Európai Alkotmány” ugyanis a közösségi jog értelmezése, érvényessége és alkalmazása szempontjából, a tagállami alkotmány pedig a nemzeti jog tekintetében kötelezô. Az „Európai Alkotmány” hatókörébôl kivont normák a tagállamok nemzeti identitását garantáló szabályok – ennyiben tehát hierarchia sem tételezhetô az alapnormák között, és a tagállamok alkotmányjogilag szuverének, amelyhez a „felhatalmazó rendelkezés” jelenthet biztosítékot. 1. A felhatalmazó cikkely kollíziós funkciója

Az integrációs folyamatban a tagállamok nem a szuverenitásukat engedik át, hanem a szuverenitás részét képezô egyes hatásköreiket, és ezzel megnyitják jogrendszereiket a közösségi jog elôtt. Az integrációs célkitûzések érdekében maguk a nemzeti alkotmányok is módosíthatók, azonban ez a lehetôség nem korlátlan.29 A szuverenitás 27 Alexander Schmitt Glaeser: Souveränität und Vorrang. In: Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 210–211. o. 28 Ingolf Pernice: Multilevel Constitutionalism in the European Union. European Law Review October 2002. 29 Európa-jogi nézôpontból is el kell ismerni, hogy a közösségi jog elvi elsôdlegessége ellenére a nemzeti jogrendszernek vannak alkotmányjogilag fenntartott területei. Ha a közösségi jog alapjogok lényeges tartalmát súlyosan és rendszeresen korlátozná, vagy a Közösség súlyosan és rendszeresen ultra vires járna el, és az Európai Bíróság e jogsértésekkel szemben nem nyújtana megfelelô szintû védelmet, a nemzeti alkotmánybíróságoktól nem tagadható meg az a jog, hogy a tagállami alkotmány esszenciáliáját védelemben részesítsék. Hirsch: Kompetenzverteilung zwischen EuGH und nationaler Gerichtsbarkeit. NVwZ 1998. Heft 9. 909. o.


67

védelme okán „biztonsági zárak” kerültek a tagállamok alaptörvényeibe részben tartalmi, részben eljárási szabályok formájában.30 Erre különösen azért volt és van szükség, mert a közösségi jog és a tagállami alkotmányjog között nem minden esetben és nem kristálytisztán átlátható a kompetenciarend. Nem egyértelmû, hogy ki hozhatja meg a végsô döntést a másodlagos közösségi jogszabály érvényessége tekintetében, ha az a tagállami alkotmány alapjogi normáival ellentétes31, ezért a jogrend az ilyen helyzetet a közös hatáskörgyakorlás veszteségeként könyveli el, amelynek kárviselôi a polgárok. A formális szuverenitás – mint végsô döntés kompetenciája – dogmatikai problémákat vet fel abban az esetben, amikor fel kell oldani a kollíziót a közösségi és a tagállami jogrend között. Ebben a körben két alapvetô, egymással ellentétes irányú (és téves következtetések lehetôségét magában rejtô) dilemma merülhet fel: • A tagállami szuverenitásra hivatkozással kimondható, hogy az alapító szerzôdéseket az alkotmányi felhatalmazáson keresztül ratifikáló kihirdetô törvények jelentik a közösségi jogrend tagállami érvényességének az alapját.32 • A közösségi jogrend autonómiájára történô hivatkozás – amelyet az Európai Bíróság már-már dogmává emelt – ahhoz az érvhez vezet, hogy az autonóm jogrendszernek nincs szüksége érvényességi alapra, amely hatna rá, a nemzeti jog tehát egészen figyelmen kívül marad.33 A két antagonisztikus érvelés nem képes választ adni a kollízió kérdésére, vagyis arra, hogy egymásnak feszülô érvényességi igények esetében a keresett kollíziós normát csak a közösségi jogrendszerbôl vagy csak a tagállami jogrendszerbôl lehet-e kiválasztani. Elméletileg elképzelhetô, hogy a közösségi jog „elsôdlegességének” kollíziós normája a tagállami jogrendszerbôl is levezethetô. A tagállami alkotmány felhatalmazó cikkelye a közösségi jog érvényességének elsôbbséget ad, de egyben meghatározza – szintén kollíziós normát adva – az elônyszabály terjedelmét és határait, és ez utóbbi tekintetében a nemzeti alkotmány számít végsô kötelezô mértéknek, mivel elrendelheti, hogy a közösségi jog csak korlátozott, nem kizárólagos elsôdlegességet élvez a belsô joggal szemben. E mértéket a tagállami alkotmány azonban csakis a közösségi jog autonómiáját figyelembe véve állapíthatja meg, ezért a közösségi jogi norma érvényességérôl, tartalmáról, elônyszabályáról végsô kötelezô döntést nem hozhat. A tagállamilag kreált és a közösségi jogból származtatott kollíziós normák tehát egymásnak feszülnek, és 30 Ebben az értelemben a nemzeti alkotmányjog dönti el, hogy a tagállam milyen módon és mértékben ruházza át a hatalmat az Unióra, és hogyan kontrollálja azt. Bryan Harris: The Constitutional Law of the European Union. Franklin Pierce Law Centre, New Hampshire USA 2001. 240. o. 31 A tagállami alkotmánybíróságok önjelöltként értelmeztek ugyan maguknak hatáskört az ilyen helyzet kezelésére, ez azonban az Európai Bírósággal konfliktusos viszonyt eredményezett. 32 Ez azonban általában az alkotmánybírósági kompetenciaalapítást szolgáló érvelés. Könnyen cáfolható olyan módon, hogy hiába helyezi hatályon kívül egy késôbbi törvény a kihirdetô törvényt (megvalósítva ezzel akár a „kilépés” gesztusát), ennek a nemzetközi kötelezettségvállalásra – amelyet a nemzeti alkotmányok általában preferálnak – nincsen hatása. A nemzetközi kötelezettség egyoldalúan nem szüntethetô meg. Lásd: Tomuschat: i.m. 495. o. 33 Ez az érvelés kedvez az Európai Bíróságnak, de cáfolható, ugyanis a közösségi jog legfeljebb elkülönült, de nem független jogrendszer a tagállami és a nemzetközi joghoz képest. T. C. Hartley: Constitutional Problems of the European Union. Hart Publishing, Oxford 1999. 138–139. o. és 148. o.

68


azt, hogy melyik az irányadó, gyakran az dönti el, hogy a jogalkalmazó számára melyik jogrendszer tûnik erôsebben kötelezônek.34 A kettôs – uniós és tagállami – alapnorma (alkotmány) elfogadása akkor oldhatja fel az ellentétet, ha a politikai-hatalmi erôcsoportok a racionalizált kompetenciarendet az európai társadalomban ténylegesen fennálló értékrendhez igazítják. A legfontosabb feladat a gyakorlati összhang megteremtése a tagállami alkotmány és a közösségi jog viszonyában. Ez annyit tesz, hogy abban a mértékben, amelyben a tagállam felségjogokat ruház át az EK-ra/EU-ra, saját alkotmányos igényeit visszavonja. Ez azért tartható megoldás, mert a felhatalmazó cikkelyben lehetséges (és szükséges) az alkotmány alapvetô normáira vonatkozó homogenitási követelményt állítani az integráció fejlesztési irányával szemben.35 Az Európa-jog mai fejlettségét tekintve az EU ultra vires vagy nemzeti alkotmánnyal ellentétes eljárását az Európai Bíróság revideálhatja kötelezô erôvel, mert csak az alapító szerzôdések (késôbb: EASZ) alapján állapítható meg bármely közösségi (uniós) jogi aktus érvényessége. Ha a Bíróság a jogi aktust a primer joggal összeegyeztethetônek találja, akkor a tagállamok már csak ún. „közös jogorvoslattal” élhetnek36. A tagállam mindenesetre megállapíthatja legfelsôbb bírósága, alkotmánybírósága vagy parlamentje útján a szerzôdésszegést, ennek a megállapításnak azonban nincs jogi kötôereje az Unióval szemben. Az Uniónak biztosított felségjogok nem kapcsolódnak sem felfüggesztô, sem felbontó feltételekhez, csak a szerzôdésekhez kötôdnek, és csak az Európai Bíróság ellenôrzésének alávetettek. Az ultra vires, vagy nemzeti alkotmányba ütközô közösségi jogi aktus tehát érvényben marad, viszont kérdés, hogy megalapozott-e elsôdlegessége és tartható-e alkalmazhatósága. A választ a tagállami alkotmányvédelmi mechanizmus intenzitása és konfrontáció-képessége adhatja meg.37 2. A tagállami felhatalmazó normák garanciális funkciója

Amikor a tagállamok az integrációval kapcsolatos szerzôdéseket – alaptörvényi rendelkezéseikkel összhangban – megkötik, az európai intézmények olyan felhatalmazást kapnak, melynél fogva a tagállamok alkotmányos „terében” konkrét hatásköröket gyakorolhatnak, anélkül azonban, hogy a tagállami alkotmányjog vonatkozna rájuk. Az alkotmányi felhatalmazó rendelkezések célja többféle lehet: • lehetôvé tenni az EU-ban való részvételt (átruházó klauzulák); 34 A premissza – miszerint autonóm jogrendszerekrôl van szó, amelyek végsô érvényüket tekintve eltérô alapnormára vezethetôk vissza a kelseni „Grundnorm” értelmében – ahhoz vezet, hogy a közösségi és a nemzeti jogi kollíziós szabály egyaránt érvényes és fel nem oldható konfliktusban áll. Baldus: Zur Relevanz des Souveränitätsproblems für die Wissenschaft vom öffentlichen Recht. Der Staat 1997. 391. o. Lásd még T. C. Hartley: i.m. 127–128. o. 35 Jürgen Schwarze: Das schwierige Geschäft mit Europa und seinem Recht. Juristen Zeitung 1998/22. szám 1082. o. 36 Abban a formában, mint amikor az Európai Unió fennhatóságával kapcsolatos kételyeiket akarták tisztázni, az 1997. október 2-ai Amszterdami Konferencia Záróaktájának 4. Nyilatkozata alapján 37 Alexander Schmitt Glaeser: Souveränität und Vorrang. In: Bogdandy (szerk): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 205–228. o.


69

• tartalmi és eljárási feltételek megállapítása a részvételhez (nemzeti alkotmányos válaszok, visszacsatoló klauzulák); • a belsô hatalommegosztás módosulásának kifejezése (pl. a kormány és a parlament viszonyában), vagy az uniós jog érvényesülésének megerôsítése (konzekvencia klauzulák); • nemzeti képviselôk jelölése az EU intézményeibe, ezek felelôsségének meghatározása. A felhatalmazó rendelkezések funkciója kettôs. Kifelé, az Unió irányába a felhatalmazó cikkelyek jelentik a „hidat” az integrációs szervezet és a tagállami alkotmányos berendezkedés között, megengedve alkotmányos hatáskörök átruházását, és lehetôvé téve az átruházott kompetenciák gyakorlásának kontrollját.38 A tagállami jogrendszer a felhatalmazás által nyílik meg az Unió joga elôtt; az integrációban vertikálisan összekapcsolódó tagállamok jogállami értékei az Unió értékeivel gazdagodnak. A tagállami jogállamiság elve tehát többlettartalmat kap, amelynek alkotmányi alapja a felhatalmazó cikkely. Befelé, a tagállami alkotmányos berendezkedés irányába, a hatalomgyakorlás speciális formájának meghatározását jelentik: a népszuverenitás elvét követô alkotmányos berendezkedésben a néptôl származó hatalom kizárólag az alkotmányban meghatározott formákban és módon gyakorolható, ezért tehát a hagyományos (képviseleti és közvetlen) formákon kívül rendelkezni kell a sajátos (integrációs szervek útján, nemzetek feletti módon) történô hatalomgyakorlásról is. A szabályozás természetesen tagállamonként eltérô, mégis kiemelhetôk bizonyos közös elemek az említett célokra és funkciókra tekintettel. Ezek a következôk. A vizsgált alaptörvények változatos megfogalmazásban, de többé-kevésbé egyöntetûen rögzítik, hogy alkotmányos hatáskörök átruházhatók nemzetközi szervezetre, intézményre (általános felhatalmazó rendelkezések), avagy az Európai Unió szerveire (speciálisan Európa-klauzulák).39 A hatáskör-átruházás mértékét és terjedelmét azonban részben materiális, részben eljárási szabályok korlátozzák. Az Unióval szemben támasztott tartalmi elvárások és korlátozások szintén tagállamonként eltérô mértékûek. A felhatalmazó cikkelyek általában kimondják, hogy csak konkrétan meghatározott kompetenciák ruházhatók át (gyakorolhatók közösen), vagy meghatározzák az átruházás célját. Egyes tagállamok pedig elôírják bizonyos kiemelkedô alkotmányi elvek és értékek – ezek leggyakrabban a jogállamiság, a demokrácia és az alapjogok – tiszteletben tartásának követelményét a fôhatalmi jogosítványok átruházása során. Az alkotmányos alaprend lényeges elemeire, vagy az azokat védô alkotmányi normákra történô utalás ezek fokozott védelmét hangsúlyozza az európai integrációval szemben, és korlátot jelent az alkotmánymódosí38 Ezt különösen szemléletessé tette a német szövetségi alkotmánybíróság „Brückenhaus-elmélete”, amely a csatlakozást kihirdetô törvényt úgy tekinti, mint olyan hidat, amelynek házikójából az egyes állami szervek – különösen az alkotmánybíróság – ellenôrzik, hogy a közösségi jogi aktus az átruházott hatáskörök keretein belül marad-e. Schmitt Glaeser: i.m. 213. o. és BVerfGE 89, 155 (174) 39 Elsôként az ír alkotmány alkalmazott speciális klauzulát. A hat alapító tagállam kezdetben általános felhatalmazás alapján mûködött közre az integrációs folyamatban, a Maastrichti Szerzôdés azonban felvetette az alkotmányi felhatalmazások fejlesztését és korrekcióját az Uniónak a hagyományos nemzetközi szervezetekétôl eltérô sajátosságaira tekintettel.

70


tó hatalom elôtt.40 Több alaptörvény hangsúlyozza a reciprocitás, vagyis a kölcsönös kötelezettségvállalás elvét az integrációval összefüggésben, néhány alkotmányi rendelkezés pedig a szubszidiaritást mint Unióval szembeni elvárást juttatja kifejezésre különösen a tartományok, régiók jogállásának védelme érdekében. Több tagállam követi azt a gyakorlatot, hogy amennyiben a nemzetközi (európai) szerzôdés az alkotmánytól eltérô rendelkezéseket tartalmaz, az csak az alkotmány módosítását követôen válhat a belsô jog részévé. Az alkotmánymódosítás szükségességét általában az alkotmánybíráskodást végzô szervek tesztjei képesek jelezni (pl. a francia Alkotmánytanács tesztje a szuverenitás lényeges tartalma vonatkozásában41). A fentieken kívül formai szabályok is korlátozzák és nehezítik a hatáskör-átruházás eljárását. Az ilyen tartalmú döntés meghozatala a parlament feladata, nemzetközi szerzôdésben és minôsített többséggel történik. A képviseleti szerv aktusát kiegészítheti népszavazás (pl. Dániában), vagy a hatáskör jellegétôl függôen együtt járhat más képviseleti szervek bevonásával (pl. Belgiumban). A tagállamok uniós felhatalmazó klauzuláinak jelentôsége az, hogy kifejezésre juttatják az európai integrációra nyitott alkotmányos jogállamiság elvét, de ezzel együtt megállapítják a felségjogok átruházásának anyagi jogi határát. Ebbôl a szempontból az alaptörvény garanciális korlátot jelent az átruházás vonatkozásában, biztosítja az alkotmányos államiság folyamatosságát az állami integrációs hatalom keretek közé szorításával. Az alkotmányi felhatalmazó klauzula egyben a tagállami európai alkotmányjog forrása és bázisa, terjedelmének meghatározója. A tagállami alkotmányjog háromféleképpen „engedheti be” a közösségi jogot a belsô jog rendszerébe, ennek megfelelôen a tagállami európai alkotmányjog is három tendencia mentén fejlôdik. Az elsô csoportba az elsôdlegességet korlátlanul elismerô alkotmányjogi szabályozás tartozik (Hollandia, Ausztria), amelynek keretében csak az alaprendet meghatározó alapelvek állíthatók szembe a közösségi joggal. A második csoportot az elsôdlegesség elvét fenntartásokkal elismerô alkotmányjogi szabályozást követô tagállamok alkotják (Olaszország, Németország, Dánia, Belgium), amelyekben elsôsorban az alkotmánybíróságok és a legfelsôbb bíróságok járultak hozzá a korlátozás formuláinak kifejlesztéséhez, és a belsô európai alkotmányjog hatókörének csökkentéséhez. A harmadik – viszonylag szûk – csoportba azok az államok sorolhatók (Franciaország, Görögország), amelyekben az alkotmány primátusa kizá40 Az alkotmánymódosítás tartalmi korlátozása (örökkévalósági klauzula alkalmazása) a német közjogi dogmatikából eredeztethetô. Az integrációs folyamat azonban több tagállam alkotmányjogi szabályozásában vetette föl az alaptörvényi normák közötti hierarchikus viszony megállapítását, figyelemmel a közösségi jog elsôdlegességi igényére is. Ez az alkotmány feletti normák elvi problematikáját veti fel (supra-constitutionality). Az említett hierarchia következhet az alkotmányból (Németország) vagy az alkotmányvédô szervek autentikus értelmezésébôl (Olaszország). Ahol a tagállami alkotmány normái között nincs hierarchikus viszony (Franciaország), ott az integrációval összefüggô alkotmánymódosítás elvileg nem vizsgálható felül az alkotmányvédô szervek által. Lásd Jan Hecker: Souveränitätswahrung durch Einstimmigkeit im Rat: Der Conseil Constitutionnel zum Vertrag von Amsterdam. Juristen Zeitung 1998/19. 943. o. és A. Bonnie: The Constitutionality of Transfers of Souvereignty: the French Approach. European Public Law Vol. 4 Issue 4 1998. 530–531. o. 41 Anne Bonnie: i.m. 525–529. o. Lásd még az Alkotmánytanács Amszterdam-döntését: Decision 97-394 DC of 31 December 1997.


71

rólagos, a közösségi jog elsôdlegessége csak a törvényekkel szemben érvényesül.42 A közösségi jog elsôdlegességének korlátozásmentes elfogadása ugyanis figyelmen kívül hagyja az a jelentôs tényt, hogy maga a Közösség/Unió is rászorul az intakt, funkcionáló és akceptált tagállami alkotmányos rendszerre.43

III. A magyar Alkotmány felhatalmazó rendelkezése és az alkotmányfejlesztés iránya Az eddigi elemzésbôl kitûnik, hogy az alkotmányi felhatalmazás szakszerû megfogalmazása, tartalmi összetevôinek meghatározása kiemelkedôen fontos kérdés, különösen az új – rövidebb jogállami gyakorlattal rendelkezô – tagállamok esetében. A magyar Alkotmány Európa-klauzuláját [2/A. §] és a csatlakozással összefüggô további alaptörvényi rendelkezéseket keletkezésük óta (2002. december) értékeli és bírálja a jogirodalom.44 Elöljáróban megállapítható, hogy az EASZ ratifikációját a hatályos szabályozás alapján el lehetett végezni, de szakmai szempontból még mindig fenntartható a korszerûsítés igénye. 1. Az alkotmányi felhatalmazás és az EASZ ratifikációja

Az Alkotmány 2/A. §-a lehetôvé teszi az Európai Unió keretében, nemzetközi szerzôdés alapján egyes alkotmányos hatásköröknek más tagállamokkal közösen való, vagy intézmények útján történô gyakorlását. Mivel az EASZ az Európai Unió tagállamai által kötött klasszikus nemzetközi szerzôdés, az Európa-klauzula formai követelményét („nemzetközi szerzôdés alapján”) kielégíti, vagyis a parlamenti képviselôk kétharmadának támogatása esetén ratifikálható volt, a megelôzô népszavazás tartása nem alkotmányos követelmény.45 42 Christoph Grabenwarter: Staatliches Unionsverfassungsrecht. In: Bogdandy (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht. Springer Verlag, Berlin-Heidelberg 2003. 284–294. o. 43 Grabenwarter: i.m. 296. o. 44 Czuczai Jenô: Magyarország EU-csatlakozásának közjogi feltételei. In: uô (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása küszöbén. KJK-KERSZÖV Kiadó, Budapest 2003, Chronowski Nóra–Petrétei József: Elôkészületben az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggô alkotmánymódosítás. JURA 2002/2. szám, Kecskés László: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata I-II. Európai Jog 2003/1– 2. szám, Chronowski Nóra–Petrétei József: EU-csatlakozás és alkotmánymódosítás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum. Magyar Jog 2003/8. szám, Kukorelli István–Papp Imre: A magyar Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog 2002/6. szám 45 Más kérdés, hogy erre irányuló kezdeményezés esetén az Országgyûlés elrendelhetett volna népszavazást az adott kérdésben. A plebiszcitum azonban inkább politikai, mint jogi eszközzé vált hazánkban, és vélhetôen a rosszul kommunikált európai ügyben még alacsonyabb érdeklôdéssel lehetett volna számolni, mint állampolgár(ság)-közeli belügyben. Kézenfekvô politológiai ellenérvek, hogy az EASZ olyan komplex probléma, amelyben nehéz egyértelmûen eldönthetô kérdés megfogalmazása; továbbá a költségvetési vonzatra való hivatkozás. Emellett valóban eltörpül az a szakmai érv, hogy a támogató népszavazás az Unió magyarországi legitimációját fokozhatta volna.

72


Az európai uniós tagság alapját – hatálybalépése esetén – az EASZ képezi majd, hatályon kívül helyezve az Európai Közösséget létrehozó szerzôdést és az Európai Unióról szóló szerzôdést, valamint – az átmeneti, illetve a másodlagos joganyagot érintô részeinek joghatását fenntartva – a csatlakozási szerzôdéseket. Ezért teljesül az Európaklauzula céltételezô kritériuma („tagállamként való részvétel érdekében”). A 2/A. § ultra vires típusú fenntartása az alapító szerzôdésekbôl nem következô közös hatáskörgyakorlással szemben állít korlátot [„az Európai Uniót, illetôleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerzôdésekbôl fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig”]. Ez összhangban áll az EASZ (kvázi új alapító szerzôdés) hatáskör-átruházásra és -gyakorlásra vonatkozó alapelveivel: „az Unió a tagállamok által az [Európai] Alkotmányban ráruházott hatáskörök határain belül jár el.”46 Az Európa-klauzula másik fenntartása nemo plus iuris jellegû korlátot állít a közös hatáskörgyakorlás elé, amikor csak „egyes, Alkotmányból eredô hatáskörök” közös gyakorlását teszi lehetôvé. Ez azt fejezi ki, hogy az Unió hatáskörgyakorlására a tagállami alkotmány felhatalmazása alapján megkötött nemzetközi szerzôdés keretei között van lehetôség, és amire a magyar közhatalmi szervek az Alkotmány alapján nem jogosultak, arra az uniós intézmények sem kaphatnak felhatalmazást. Az EASZ pontosan rögzíti Unió intézményeinek hatásköreit, a tagállamokkal való hatáskörmegosztás szabályait és a hatáskörgyakorlás módozatait. Tulajdonképpen erre utal (meglehetôsen szakszerûtlenül) a magyar alkotmányi normaszöveg a hatalomgyakorlás speciális alakzatának rögzítésével, kimondva, hogy a hatáskörök „a többi tagállammal közösen gyakorolhatók; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is”. Az Európa-klauzula materiális korlátot (elvárást) nem tartalmaz az Unióval szemben, de segítségül hívható a 6. § (4) bekezdésbe foglalt célmeghatározás, amely az Unióban való közremûködés alkotmányos követelményeit jelenti a magyar közhatalmi szervek vonatkozásában. Az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesítése érdekében való közremûködési kötelezettség az Unió fejlesztési perspektívájával kapcsolatos elvárásként értelmezhetô (amelynek az EASZ megfelel), továbbá irányvonalat határoz meg a kormányzati részvétellel mûködô európai intézményekben, avagy az integrációs ügyekben nemzeti szinten eljáró magyar szervek számára.47 Az EASZ megerôsítésének nem volt alkotmányi akadálya, ez azonban nem jelenti azt, hogy a magyar „európai alkotmányjog” bázisát jelentô alaptörvényi rendelkezéseket az európai alkotmányozás eredményeire figyelemmel ne lehetne korszerûsíteni. 2. A korszerûsítés indokai és iránya

Az Alkotmány szerkezetében való elhelyezésbôl az következik, hogy a felhatalmazó cikkely általános szabályként gyakorol hatást a többi alkotmányi normára, amely 46 EASZ I-11. cikk 47 A német Alaptörvény szintén államcélként fogalmazza meg az EU fejlesztését az „egyesült Európa egyenjogú tagjaként”. Vö. GG preambulum és 23. cikkely, valamint A. Katz: Staatsrecht, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1994. 61–62. o.


73

összhangban áll az alaptörvény konzisztenciájának és koherenciájának dogmatikai elvével. Megfontolandó, hogy a rendelkezés maradjon-e a hatalomgyakorlás különös formájaként a népszuverenitás elvével összekapcsolva, vagy kerüljön inkább az állami szuverenitást kifejezésre juttató normák körébe. Az utóbbit az indokolná, hogy olyan hatáskörök átengedésérôl van szó az integráció folyamatában, amelyek az állami fôhatalom körébe tartoznak, és így a belsô szuverenitás elemeit képezik. A 2/A. § terminológiája az EASZ hatálybalépésével elavul. Az új szerzôdés „önmagára” Alkotmányként hivatkozik, és az Unió egységes intézményi keretben kerül meghatározásra, ezért az Európai Közösségekre, valamint az alapító szerzôdésekre való utalás feleslegessé válik.48 Ehelyett azt kell eldönteni, hogy a magyar alaptörvény az Unió alkotmányos rendszerként való önmeghatározását mennyiben akarja kifejezésre juttatni: az EASZ-t Európai Alkotmányként vagy az EU alapító szerzôdéseként ismeri-e el. Nem pusztán terminológiai tévedés, hogy az Európa-klauzula nem alkalmazza a „hatáskör-átruházás” fordulatot, és a tagállamokkal való „közös” hatáskörgyakorlást tünteti fel elsôdlegesként az „intézmények útján” történôvel szemben. Az EASZ rendelkezéseiben egyértelmûvé válik, hogy az Unió keretében elsôdlegesnek az intézmények útján történô hatalomgyakorlás tekinthetô.49 Az integráció államtani sajátosságának és közjogi természetének meghatározó ismérve a tagállamok kompetencia-átruházása az Unió számára – amely ettôl természetesen nem válik szuverén entitássá, de más nemzetközi szervezetektôl éppen a javára szóló hatáskörtranszfer különbözteti meg.50 A 2/A. § meghatározza a hatáskör-átengedés célját (az Európai Unióban tagállamként való részvétel), illetve annak korlátját (az alapító szerzôdésekbôl fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig51). A visszacsatoló rendelkezés tartalmi elemeit gazdagítani kellene, mert ezek hiányában nem derül ki, mi lehet a „szükséges mérték”. További garancianormaként (a szükséges mérték mércéjeként) rögzíthetô: „Ha az Alkotmányból eredô hatáskörök átengedése következtében az Alkotmányt is módosítani kell, a módosítás nem terjedhet ki az Alkotmány 1., 2., 8., 41. és 56. §-aiban foglalt rendelkezésekre.” A hivatkozás a következô alkotmányi értékeket jelenti: köztársasági államforma, demokrácia és jogállamiság; népszuverenitás, népképviseleti elv, az alapvetô jogok, különösen az emberi élethez és méltósághoz való jog elismerése és tiszteletben tartása, területi beosztás.52 Ez összhangban állna az EASZ tagállami identitás 48 A korábbi szerzôdésrendszerbôl csupán az Európai Atomenergia Közösségre vonatkozó maradna hatályban. EASZ IV-437. cikk 49 EASZ I-11. cikk (3)-(4) bekezdés, I-19. cikk 50 Az EASZ a „conferal” fordulatot részesíti elônyben, amely a hivatalos fordításban hatáskör-átruházásként jelenik meg. Lásd EASZ I-11. cikk. 51 Vajon ki dönti majd el, mi minôsül az Alkotmány alapján szükséges mértéknek? Talán az Alkotmánybíróság? Ez azért nehéz kérdés, mert az alapító szerzôdések (késôbb az EASZ) jelentik a viszonyítási pontot, amelyek autentikus értelmezésére az Európai Bíróság hivatott! Erre a problémára szintén utal: Czuczai (szerk.): i.m. Utószó 139. o. 52 Így a GG szabályozási megoldását követve „Ewigkeits-klausel” szerû jelenség kerülne a magyar Alkotmányba, amely azonban nem az alkotmánymódosítás általános korlátját jelentené, csak a hatáskör-átruházással összefüggô módosításokét.

74


elismerését kifejezô szabályaival is.53 Szükséges lett volna továbbá – a jogszuverenitás védelme érdekében – az Alkotmány megváltoztatására vonatkozó hatáskört kivételként nevesíteni az Európa-klauzulában: „e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is, de egyik esetben sem járhat az Alkotmány megváltoztatásával.” Elôfordulhat ugyanis, hogy az újabb hatáskör-átengedés alkotmánymódosítást is igényel. Ilyen esetben az alaptörvény módosítását a vonatkozó eljárási szabályok szerint az Országgyûlés végzi el, és azt nem pótolhatja a nemzetközi szerzôdést kihirdetô törvény – akkor sem, ha az ugyanolyan parlamenti többséget igényel, mint az Alkotmány megváltoztatása. Ez ugyanis az Alkotmány rendelkezései áttörésének veszélyét hordozza magában. Dogmatikai szempontból az integráció felveti az alkotmány feletti normák problémáját, amelyek léte egyes tagállamokban elismert (Németország, Olaszország), más tagállamokban burkoltan jelenik meg (Franciaország, szuverenitás-védelmi teszt). Az Unió fejlôdése számos alkalommal igényelte a tagállami alkotmányok módosítását. Az alkotmánybíráskodást végzô szervek általában elôzetes kontroll keretében mutattak rá a kapcsolódó alkotmányossági problémákra, és kifejtették, hogy mely alkotmányi rendelkezéseknek kell érinthetetlennek maradniuk az integráció mélyítése során. Az EASZ szerint a tagállamok nemzeti identitása az alkotmányos és politikai berendezkedést, a regionális és helyi önkormányzati rendszert, az alapvetô állami funkciókat, az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét fogja át. A tagállami alkotmányozó (vagy az alkotmánybíráskodást végzô szerv) konkretizálhatja ezeket az Európa-jogi kategóriákat. Ennek eszköze lehet a megváltoztathatatlan alkotmányi normák elismerése. A magyar Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során elzárkózott az alkotmánymódosító törvények vizsgálatától.54 Ha a testület nem hatáskörének hiányát, hanem a vizsgálati mérce (megváltoztathatatlan alkotmányi rendelkezések) hiányát állapította volna meg, az az integrációval összefüggésben felmerülô alkotmányossági problémák megoldása felé vezetô úton már elôrelépést jelentett volna. Az Alkotmány reformja keretében azonban megfontolandó az alkotmányos alaprend stabilitásának fokozása ilyen normák megjelölésével, mivel ezek az uniós kötelezettségvállalások abszolút korlátai lehetnének.55 Összegzésként megállapítható, hogy sem a csatlakozás, sem az EASZ ratifikációja nem teremtett alkotmányozási szükséghelyzetet, de az integrációs tagság akár az új alkotmány elfogadásának, akár a teljesebb körû alkotmányozásnak a lehetôségét kínálja. A tanulmány terjedelmi korlátai nem tették lehetôvé, hogy az 53 EASZ I-5. cikk 54 1260/B/1997. AB határozat ABH 1998, 816. és 14/2003. (IV. 9.) AB végzés ABH 2003, 903 – utóbbi a 2002. évi „EU-csatlakozással összefüggô alkotmánymódosításra” vonatkozó indítványokkal kapcsolatos. 55 Bragyova szerint a testületnek el kellett volna ismernie alkotmány feletti normák létét, és nem szabadott volna összecsúsztatnia az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalmat. Lásd Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az alkotmányban? In: Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára (Szerk. Bragyova A.) Bíbor Kiadó, Miskolc 2003. 65−68. o.


75

elemzés minden, uniós vonatkozású vagy érintettségû alkotmányi rendelkezésre kitérjen, de az EASZ érinti többek között az alapjogi fejezetet és a parlament integrációs szerepkörét is. Pusztán a felhatalmazó klauzula vizsgálata számos, az Alkotmány normativitását veszélyeztetô hiányosságra utal.

76

ÖTVÖS ZOLTÁN

Európa, a világûr - és mi, magyarok Az Európai Ûrügynökség (European Space Agency, ESA) tagállamai közel négy évtizede dolgoznak együtt azért, hogy az ûrkutatásban új megközelítésekkel, a vén kontinensen kifejlesztett technikákkal világszínvonalú eredményeket érjenek el. Mindezt a két nagy, azaz az amerikai és az orosz ûripar árnyékában, de nem ellenében, hiszen a vezetô ûrprogramok ma már a nagyok összefogásával indulnak. Mi, magyarok, megfelelô ûripar híján még nem léptünk be a szervezetbe.

Nehezen találni olyat, akit nem kápráztat el az égbolt szépsége, akinek nem mozgatta meg fantáziáját a Naprendszer, akit egyáltalán nem érdekel az ûrkutatás. Ezt az elemi érdeklôdést az ESA és egyáltalán az ûripar megpróbálja kihasználni. A tudományos ismeretek népszerûsítésével, oktatási segédanyagok átadásával minél több embert akar az európai ûrszervezet tájékoztatni, illetve megnyerni. (Ennek részeként az ESA szervezésében idén februárban került sor a brüsszeli ûrhétre, ahol elsôsorban az európai ûrkutatás jelenérôl és jövôjérôl, ezen belül is az ûrszondákról esett szó.) A megnyerés egyébként elemi érdeke az ESA-nak, hiszen a dinamikusan fejlôdô ûripar egyre több tudóst és mérnököt foglalkoztat. Napjainkban az európai ûripar negyvenezer embernek ad munkát, de további 250 ezer munkavállaló megélhetése ugyancsak e fejlett technológiától függ. Az idejekorán felkeltett érdeklôdés, a tehetséggondozás a záloga annak, hogy mindig a legjobbak fordulnak az ESA felé. S ott is maradnak, nem törôdve a NASA állásajánlataival. Az ESA-nál jelenleg 1920 ûrkutató kap fizetést. A szervezet tavalyi büdzséje két forrásból táplálkozott. A tagállamok 2,275 milliárd eurót tettek bele a közös kasszába, míg külsô forrásból további 422 millió euró érkezett. A teljes felhasználható keret megközelítette a 2,7 milliárd eurót. (Az Egyesült Államok éves ûrköltségvetése 13 milliárd dollár, tehát több mint háromszorosa az ESA-énak.) Az ESA központja Párizsban van, de legalább ilyen fontos szerepet játszó kutatóhely, földi megfigyelôállomás is található a tagországok többségében. Legjelentôsebb tengerentúli bázis Francia-Guyana. Az Egyenlítôhöz közel fekvô ûrközpontban 1500 szakember dolgozik. A vén kontinens szondáit döntôen errôl a bázisról lövik fel – legutóbb február közepén egy Ariane-5 hordozórakéta három mûszert vitt a magasba. Az elsô közös európai ûrkutatási programok az ESRO (European Space Research Organization) égisze alatt 1962-ben kezdôdtek – a szervezetet Belgium, Franciaország, Németország, Olaszország, Hollandia, az Egyesült Királyság, Dánia, Svédország, Spanyolország és Svájc hozta létre. (Mûködési ideje alatt az ESRO hét mûholdat indított útjára.) Utódszervezete, az ESA 1975-ben jött létre, amelyhez Írország 1979-ben csatlakozott. (Hamarosan követte ôt Ausztria, Norvégia, Finnország és Portugália is.)

EURÓPA, A VILÁGÛR - ÉS MI, MAGYAROK

77

A nemzetközi szervezet jelenleg tizenöt tagállamból áll: Ausztria, Belgium, Dánia, az Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Hollandia, Írország, Németország, Norvégia, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svájc, Svédország. Az idén csatlakozik Luxemburg és Görögország. A listából látható, hogy nincs szoros összefüggés az uniós tagság és az ESA-tagság között. Svájc és Norvégia ugyanis nem tagja az Uniónak. Az újonnan csatlakozott országok közül jelenleg egyik sem tagja az ESAnak. A kelet-közép-európai régióból elsôként Magyarország írt alá együttmûködési megállapodást a szervezettel, 1991 áprilisában. Az évek során az intézmény sikeresen fogta össze az ezen a területen tevékenykedô tudományos, ipari és politikai szakembereket. Ugyanakkor az ESA csupán összehangolta a tagállamok ûrpolitikáját, nem volt hivatott valamiféle közös, a tagállamokra nézve kötelezô európai ûrpolitika kidolgozására és végrehajtására. Az 1980-as évek végére nyilvánvalóvá vált, hogy az európai ûrkutatás sikerességének fenntartásához a térség országai között szükséges a szorosabb együttmûködés. Az ûrprogramok magas költségei és kockázata, a szektoron belül egyre növekvô verseny és a nemzetközi téren tapasztalható bizonytalan helyzet mind hozzájárult a szorosabb kooperáció kereséséhez. (Sokáig az Európai Bizottság és az ESA csak egyes esetekben dolgozott együtt. Az Európai Bizottság 1988-ban formált meg elôször átfogó ûrstratégiát.) Az elképzelések szerint az ESA 2007-tôl épülne be az EU-ba, mint az Európai Unió ûrhivatala. Az alkotmányos szerzôdés, amelyet a tagállamok és a majd csatlakozó Románia, Bulgária, illetve a jövôben valószínûleg szintén belépô Horvátország és Törökország küldötteinek jelenlétében 2004. október 29-én aláírásukkal szentesítettek, önálló ûrpolitikai területet állított fel az Európai Unió számára. Ez az ûrpolitika persze nem akadályozza meg a tagállamokat saját gyakorlatuk alkalmazásában. Az már most látszik, hogy Európának nagyobb figyelmet kell fordítania a világûr védelmi és biztonsági potenciáljára. Egyre nyilvánvalóbb, hogy védelmi és civil kutatások között élesen megvont határ nem tartható fenn. A világûr katonai alkalmazhatósága közismert, és egyre nagyobb közeledés figyelhetô meg a civil és a katonai ûrtechnológiák között. A világûr lehetôséget kínál a különbözô konfliktusok korai kiszûrésére, és lehetôvé teszi a biztonsági kockázatot jelentô térségek folyamatos megfigyelését. Az európai ûrpolitika megszilárdításához az új EU-tagokra és Oroszországra is figyelmet kell fordítani. A kelet-közép-európai országok többsége favorizálja az ESA-csatlakozást, ugyanakkor általánosságban még nem készültek fel a tagságra. Bár rendelkeznek szakértelemmel bíró kutatói és mérnöki potenciállal, jelentôsen elmaradnak az ESA elvárt technológiai és ipari színvonalától, illetve az európai tôkeerôtôl. Ezért egy már alkalmazási fázisban lévô lassúbb, speciális egyezményekkel megkötött integrációs folyamat kedvezôbb mind az ESA, mind ezen országok számára. Bonyolult kérdés annak eldöntése, hogy Oroszország milyen szerepet kapjon az európai együttmûködésben. Nyilvánvaló, hogy az ország pénzügyi helyzete ellenére erôs befolyást gyakorol a világ ûrtevékenységére. Ezért itt is a kooperáció látszik ésszerûnek. Az ESA egyébként nem kutatás-orientált szervezet. Legfontosabb célja, hogy megteremtse az európai ûripar versenyképességét az USA-val szemben, emellett fontos szerepet játszik az eredmények alkalmazásának segítésében is. Stratégiáját a kétévenként összehívott miniszteri értekezlet fogadja el. Az ESA-n belüli tudomá-

78


nyos programok két nagy csoportra oszthatók. Vannak központi költségvetésbôl finanszírozott programok, amelyek a tagállamok közös megegyezése alapján születnek, illetve létezik egy „tetszés szerinti” kör. A tagországok számára az elfogadás után kötelezô részvételt jelentô programok gyakorlatilag lefedik a szervezet teljes tudományos tevékenységét. A költségekhez a tagállamok a nemzeti jövedelmük alapján számított arányban járulnak hozzá. Elvileg ugyanilyen arányban részesednek a megrendelésekbôl is. A befizetések ugyanis visszapályázhatók. Az ESA elsôsorban ipari programokat finanszíroz, vagyis költségének terhére jórészt ipari szerzôdéseket köt. Az egyik legfontosabb cél a ráfordítások megtérülése mind szakmai, mind pénzügyi szempontból. A hivatalos cél szerint minden, az iparnak adott, eredetileg a tagországok befizetéseibôl származó eurónak meg kell térülnie, ráadásul annak kell viszszakapnia, aki befizette. Az európai ûrtudományos eredmények sokrétûek: az európai ûrügynökség, illetve elôdei mûholdak tucatjait juttatták fel a kozmikus térségbe, telekommunikációt segítô eszközöket lôttek fel, hordozórakétái egyre jobbak és megbízhatóbbak. Önálló emberes ûrutazásra még nem képes a szervezet, de a nemzetközi kooperációnak köszönhetôen több uniós ûrhajós dolgozott már a magasban. Az ESA huszonegyedik századi munkája négy pilléren alapszik: a tudományos ismeretterjesztésen, a földi életminôség javításán, a sikeres európai kooperáción és az öreg kontinens iparának támogatásán. Az ESA elemi érdekébôl adódóan szorosan együttmûködik az Európai Unióval. Az együttmûködés 2003-ban nemesedett szerzôdéssé – ekkor írták alá a két szervezet közötti megállapodást. Az úgynevezett keretmegállapodás (Framework Agreement) fektette le az alapelveit és fô prioritásait az ESA-EU kapcsolatnak. A keretmegállapodás részét képezô „Zöld Könyvben” (Green Paper) a lehetséges koncepciókat jelenítették meg a világûr jövôbeli hasznáról Európa számára. A „Fehér Könyv” (White Paper) a lehetséges koncepciók hivatalos változatát tartalmazza, egy európai ûrprogramot hív életre az európai ûrpolitika megvalósításához. A világûrrel kapcsolatos különféle tevékenységek szinte az egész gazdaságra hatalmas hatást gyakorolnak, többek között azzal, hogy hozzájárulnak az országok technikai és ipari fejlôdéséhez. Mindennapi életünk is sok szálon kapcsolódik az ûrkutatás által elért eredményekhez, így az ûrtevékenység megannyi lehetôséget kínál az életszínvonal javítására, a biztonságosabb és élhetôbb környezet kialakítására. Az EU, amely egy közös Európa megvalósítására törekszik, éppen az elôbb említettek miatt sem hagyhatja figyelmen kívül az ûrkutatást, annál is inkább, mivel az európai kooperáció nagyobb befolyást adna földrészünknek a nemzetközi színtéren. Azt sem lehet elfelejteni, hogy a globalizáció korában élünk, annak minden kihívásával együtt, amelyeket egyes országok magányosan és elszigetelôdve már képtelenek sikeresen kezelni. Gondoljunk csak a terrorizmusra, a szervezett bûnözésre, a drogkereskedelemre, vagy a különbözô környezeti problémákra. Az ûrtevékenység segítségével e problémák közül számos felderíthetô, illetve felmérhetô, a helyzet javítása vagy megoldása azonban már közös feladat. Úgy tetszik, az egyre nagyobb költségek miatt leáldozóban van az önállóan végzett ûrkutatás, helyére a nemzetközi összefogás lép. Ennek egyik sikeres példája a NASA és az ESA közös szondája, a Szaturnusz bolygót elérô Cassini-Huygens. A


79

másik jó példa az utóbbi idôben kissé háttérbe szorult nemzetközi ûrállomás. (A közeljövôben Japánnal indul közös misszió a Merkúr közelébe, míg Kínával a Kettôs Csillag nevet viselô expedíciót kell kiemelni.) Az amerikaiak éppen a brüsszeli rendezvényen jelentették be, hogy a Columbia ûrrepülôgép 2003. februári katasztrófája után bô két évvel, májusban indul NASA ûrsikló az állomásra. Biztosak a sikeres startban, hiszen mint azt John Schumacher, a NASA egyik vezetôje elmondta, az amerikai ûrszervezet két éve erre készül. (Ha mégis közbejön valami, akkor kisegítenek az orosz rakéták.) Az amerikai sikerben két ember különösen bizakodik: a nemzetközi ûrállomás amerikai-orosz legénysége. Az Európai Ûrügynökség igyekszik a jövôbe invesztálni. Már megkezdte egy olyan hordozórakéta-sorozat tervezésének elôkészületeit, amelyek a tervek szerint 2020 után váltanák fel a jelenleg használtakat. A program fô célja az indítási költségek csökkentése mellett a megbízhatóság, a rugalmasság és az állandó elérhetôség biztosítása. Az ESA ugyanis tudja, hogy versenyképességének megôrzése érdekében folyamatos technológiai fejlesztés szükséges. A mostani tevékenységek biztosítják Európa számára a tartós, megfizethetô és független hozzáférést a világûrhöz. Bár az ESA hangsúlyozza, hogy a jelenleg használatban lévô Ariane-5 és a fejlesztés alatt álló Vega hordozórakéták legalább 2020-ig szolgálnak majd, mégis úgy gondolják, hogy a folyamatos felkészültség a jövôre nézve létszükséglet. A program másik fô célja, hogy Európát ne érhessék váratlanul az esetleges nagyobb, nem európai technológiai áttörések. A program jelenleg igencsak kezdeti stádiumában van. A fô kérdés az, hogy a jövôbeli hordozók újrahasznosíthatók legyenek, vagy sem. Mivel Európának jelenleg nem áll rendelkezésére újrahasznosítható hordozó készítéséhez szükséges technológia, ezért, mielôtt a kérdésben dönteni tudnának, elô kell készíteni az újrahasznosítható hordozó tervét, és lehetôvé tenni annak technikai megvalósítását. Errôl még nem tettek közzé információt. Az ESA egy másik program keretében Szojuz hordozórakétákat indítana a francia-guyanai indítóhelyrôl, Kourouból. Oroszországgal már megkötötték az együttmûködési szerzôdést, jelenleg a földi infrastruktúra kiépítése folyik. Az elsô indítást 2007-re tervezik. Az ESA a további hordozók munkálatai során is együtt szeretne mûködni az oroszokkal. Az eddigi együttmûködés eredményeként a Szojuz által indítható hasznos teher tömegét 1,7 tonnáról 3 tonnára növelték. Az ûrtechnika dinamikusan fejlôdô ágazata a mûholdas telekommunikáció. Európában is egyre nagyobb a szerepe a mûholdas kommunikációnak, kontinensünkön jelenleg 1250 tévécsatornát sugároznak mûholdakról. Segítségükkel közvetve vagy közvetlenül százmillió családot szórakoztatnak. Ugyancsak mûholdak révén jut el az internet egyes nehezen megközelíthetô helyekre. A mûholdas navigációval kapcsolatos piac az elmúlt idôszakban évente 25 százalékkal nôtt – a világ 2020-ban 200 milliárd dollárnyit költ erre a területre. Ha igazolódnak a jóslatok, akkor 15 év múlva legalább hárommilliárd embernek nyújtanak információt, szórakozást a mûholdak. Nem mellesleg csak Európában százezernyi új munkahelyet is teremt a mûholdas információszolgáltatás. Ilyen fontos területrôl Európa nem szorulhat ki. Brüsszel éppen ezért ambiciózus programmal állt elô. Tavaly decemberben dôlt el, hogy bô három év múlva készül el a Galileo mûholdas navigációs rendszer. E harminc

80


mûholdból álló hálózat elemei a Föld felszínétôl 23 600 kilométerre keringenek. Az amerikai GPS-technológiával párhuzamos mûholdprogram mégsem vezet kenyértöréshez, mert egy megállapodás szerint a Galileo – a GPS-sel ellentétben – elsôsorban polgári célú, ezért pontosságát nem „butítják le”. Így ingyenes szolgáltatásával négyméteres, a „fizetôsben” pedig akár két centis pontossággal közli a bemért célpont hollétét – ez jobb az amerikai mutatóknál. A harminc mûholdból álló, 3,6 milliárd eurós induló költséget jelentô rendszer is felhasználható hírszerzési, állambiztonsági, katonai célokra. A lényeg azonban a polgári hasznosítás. A brüsszeli ûrkonferencián elfogadtak egy tíz évre szóló akciótervet, melynek célja a már létezô vagy ezután létrejövô mûholdas megfigyelô rendszerek átfogó hálózatának (GEOSS) létrehozása. Ezzel el lehetne érni például a különbözô természeti katasztrófák hatásainak elôrejelzését, gyors feltérképezését. Ilyen összefogás nemcsak a földrengések, árvizek esetén lenne hasznos, hanem például a mezôgazdaság, az ökoszisztéma, a vízkészletek vagy éppen az egészségügy problémáinak a kezelésében is. A GEOSS mellett érvelôk szerint jóval kisebb pusztítást okozott volna a tavaly karácsonyi cunami, ha az észlelt rengés után azonnal eljut a riasztás a fenyegetett térségekbe. Nem jutott el, emiatt halt meg majdnem 300 ezer ember DélkeletÁzsiában. A tavalyi hatalmas ázsiai esôzések nyomán ötmilliónyian váltak hajléktalanná, és 1500 ember halt meg. Az ilyen katasztrófák veszélyeinek minimálisra csökkentéséhez létfontosságú a mûholdas megfigyelô rendszerek minél hatékonyabb használata. A jelenlegi megfigyelô rendszerek között esetleges az átjárás, az adatokat nem mindig továbbítják. A program alapító atyái közül hiányzunk, jelenleg megfigyelôként követjük az eseményeiket. Az Európai Ûrügynökségnek sem tagja még hazánk, emiatt a Galileo mûholdak építésébôl kimaradtunk. De nem kell itthon temetni a dolgot, mert a rendszer alkalmazási lehetôségeinek jó részét még nem találták ki – nyilatkozta lapunknak Both Elôd, a Magyar Ûrkutatási Iroda igazgatója. A cél természetesen az, hogy Magyarország belátható idôn belül tag legyen – ez az óhaj csupán pénz kérdése. Jelenleg évente egymillió eurót fizetünk a közös kasszába (ennyi kell, hogy a szervezet közelébe engedjenek bennünket), ennek köszönhetôen magyar cégek és intézetek bekapcsolódtak a programokba. Teljes jogú tagok viszont csak azt követôen lehetünk, ha Magyarországon kiépült az ESA-nak befizetett tagdíjakat visszapályázó intézmények, szervezetek hálózata. A teljes jogú tagság ára egyébként tízmillió euró lenne. Megéri a ráfordítást, mert Magyarország is teljes jogú részese lenne a Titán meghódításához hasonló jelentôségû európai ûrsikereknek. Egyes területeken azonban most is aktívak vagyunk. A bolygómegfigyelésekbôl, a csillagok beazonosításából, egyáltalán az égbolt feltérképezésébôl a magyar kutatók is kivették részüket. Jó néhány magyar név ôrzi a hazai csillagászok eredményeit. A sok apró mozzanatot egy máig elismert nagy eredmény követte a második világháború befejezése után. Bay Zoltán és munkatársai egy amerikai kutatócsoporttal egy idôben lôttek fel radarjelet a Holdra, s a visszavert hullámok érzékelésével nagy pontossággal sikerült megmérniük a Föld–Hold távolságot. A magyar kutatók a világégés romjaiból kimentett eszközökkel, az amerikainál jóval szerényebb feltételek között dolgozva érték el ezt a sikert.


81

A világ blokkokra tagolódásának idôszakában a magyar kutatók a szovjet ûrkutatásba kapcsolódhattak be. Farkas Bertalan negyedszázaddal ezelôtti ûrutazása nemcsak azért volt nevezetes esemény, mert elsô magyarként ô járt az ûrben, hanem mert használta a sugárdózis mérésére alkalmas Pille eszközt. A bolygókutatásban a Vega ûrszonda létfontosságú eszközei közül többet ugyancsak magyar kutatók állítottak elô. (A Vega a nyolcvanas évek közepén többek között a Vénusz kutatásában játszott szerepet.) A szonda televíziós rendszerének irányítását a Központi Fizikai Kutató Intézetben állították elô, emellett szintén hazai gyártmány volt a fedélzeti adatgyûjtô rendszer és a részecskeérzékelô. A korábban említett Pille idôvel a Szaljut mellett felkerült a Mirre és a Challenger ûrrepülôgépre is. A miskolci egyetem kutatói által létrehozott ûrkemencét a NASA szakemberei is tesztelték. 1992 óta minden évben megrendezik a hazai ûrkutatási napot, amelyen a csaknem 30, ezzel foglalkozó magyar intézmény több mint 200 kutatója ismerkedhet meg egymás tevékenységével, illetve tájékoztatást kaphat az ûrkutatás nemzetközi eredményeirôl. Az ezredforduló tájékán a legnagyobb szakmai kihívást az Európai Ûrügynökség Rosetta üstököskutató ûrszondájának építésében való részvétel jelentette. Hazánk 1998-ban csatlakozott az ESA Prodex nevû programjához, amelynek keretében három kutatóhely éppen ehhez az ûrszondához épített elektronikus egységeket. (Az ûrszonda leszállóegységét irányító bizottságnak hazai kutató, Szegô Károly volt az elnöke.) Hazánk már akkor hivatalosan jelezte, hogy csatlakozni kíván az Európai Ûrügynökséghez. 2003-tôl részt veszünk az ûrügynökség PECS nevû programjában. Ezt a programot az ESA a csatlakozásra váró országok számára dolgozta ki. Az egymillió euró befizetésével járó szerzôdésnek köszönhetôen a hazai kis- és középvállalatok is pályázhattak ESA-fejlesztésekre – a szabályok miatt a befizetett egymillió euró 93 százaléka visszanyerhetô. A magyar vállalkozások elsôsorban távérzékelési, földmegfigyelési, szoftverfejlesztési és egyéb mérnöki munkákra kiírt pályázatokon indultak, de ûrélettani és anyagtudományi feladatokat is elnyertek. Az ESA-val már addig is együttmûködött Magyarország, azonban a kapcsolat döntôen a hazai kutatóhelyekre korlátozódott. Az új program révén kiszélesedhet az ûrkutatással foglalkozó magyar intézmények köre. 2004 márciusában a Rosetta üstököskutató-szonda elkészítésében részt vevô magyar tudósok kétszer is pezsgôt bontottak a KFKI Részecske- és Magfizikai Kutatóintézetében (RMKI). Az elsô pezsgôspalack a rakéta sikeres startja után durrant, a második pedig a földi pályáról a naprendszeri pályára állás után. Az örömre meg is volt minden ok, hiszen régóta vártak a sikerre, 2003-ban a rakéta konstrukciós hibája miatt el kellett halasztani a kilövést. E halasztás azzal járt, hogy az eredetileg célba vett Virtanen üstökös helyett egy másikat kellett keresni. Így esett a választás a Csurjumov-Geraszimenko üstökösre. Az egész Rosetta-küldetésben egyébként kulcsszerepet játszik az RMKI által kifejlesztett, az üstökösre leszálló Philae-egység mozgását vezérlô számítógép és annak programja. Ez a számítógép irányítja a landolást, például meghatározza a leszállás optimális sebességét. Nem megfelelô sebesség esetén az is elképzelhetô, hogy a leszállóegység visszapattan a világûrbe. A KFKI Atomenergia Kutatóintézetben készült egyik mûszer a napszelet méri, a má-

82


sik az üstökösre való becsapódás porát elemzi. A keringô rész energiaellátó egységét a mûszaki egyetemen dolgozták ki. A felbocsátás után csoportkép készült a magyar közremûködôkrôl, de legalább ilyen érdekes, hogy ki lesz a tíz év múlva, a Rosetta célba érésekor elkészítendô csoportképen. 1995-ben a programon dolgozó, 14 európai országból toborzott tudóscsapat összeállításakor az egyik szempont egyébként az volt, hogy ki hány éves, milyen tudományos pályát tervez, mivel már akkor tudták, hogy legalább két évtized telik el, amíg egy európai szonda eljuthat egy 500 millió kilométer távolságban haladó üstökösig. A történelmi jelentôségû szonda elsôként juttat mûszerekkel felszerelt robotot egy üstökös felszínére, a leszállóegység mûszerei közvetítenek elôször képet egy üstökös felszínérôl, és vizsgálják meg a helyszínen az üstökösmag anyagait. Ezt a sikert talán már teljes jogú ESA-tagként érjük meg.

83

SZEMLE

MARJÁN ATTILA

Az európai pénzügyi piacok integrációja

Az alábbi írás arra keresi a választ, hogy az egyes pénzügyi piacok és intézmények mennyiben lettek integráltabbak az elmúlt években, különösen a közös európai valuta bevezetése óta, és ez az integráció milyen hatásokkal járt.

Az euró hatása az európai pénzügyi rendszerre abban az értelemben is mérendô, hogy mennyire volt sikeres azok fejlôdésének elôsegítésében, hogyan járult hozzá az intézmények és a teljesítmények erôsödéséhez. Kétségtelen, hogy az euró bevezetése utáni összeurópai piac nagyobb, mint a bevezetés elôtt a nemzeti piacok összessége. A hitelezôk oldaláról nézve, ahogy csökkent a valuta és az árfolyamkockázat már az euró tényleges bevezetése elôtti felkészülési szakaszban, a bankok és a befektetôk elkezdték az egyes kibocsátók, hitelfelvevôk kockázatát vizsgálni, ahelyett, hogy a kibocsátó országának kockázatát elemezték volna. Ennek következtében kialakítottak egy olyan kockázatelemzô kultúrát, amely sokkal jobban megfelel egy határon átnyúló portfólió létrehozására és menedzselésére. A befektetôk tehát egyre inkább egy páneurópai stratégiai szemlélet alapján mûködnek. A hitelfelvevôk oldaláról nézve, a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) megnövelte a piaci alapú finanszírozási módszerek népszerûségét, lehetôvé téve, hogy a hitelfelvevôk egy jóval szélesebb, nemzetközi körbôl merítsenek tôkét.

Mindez természetesen a határon átnyúló verseny megerôsödését eredményezte, mind a lakossági, mind a nagytételû (wholesale) banki szegmensben. Az új feltételek változásra sarkallták a pénzintézetek stratégiaformálóit is: a legfontosabb stratégiai cél az lett, hogy az adott intézmény összeurópai szinten jelenjen meg az ügyfelek és a versenytársak elôtt. A piaci szegmentáltságból eredô – az európai pénzintézetek számára jelentkezô – anyagi elônyök rohamosan fogyatkoznak. Az euró bevezetésének további fontos következménye, hogy rávilágított az intézményrendszer elégtelenségeire, illetve egyes üzleti területek esetében arra, hogy a túlzott versenynyomás akadályát képezheti a lehetséges maximális hasznosság kiaknázásának. Az euró bevezetése reflektorfénybe helyezte az eltérô nemzeti hagyományokból eredô inkonzisztens jogi szabályozási rendszerek, piaci infrastruktúrák és gyakorlatok tarthatatlanságát, illetve annak szükségét, hogy jelentôs mértékû harmonizáció következzen be ezeken a területeken.

A pénzügyi integráció és a növekedés Vizsgáljuk meg röviden, milyen módon befolyásolja a pénzügyi rendszerek integrációja a gazdasági növekedést! Világos, hogy ha a pénzügyi rendszer hatékonyabban képes közvetíteni a megtakarításokat (azaz alacsonyabb tranz-

84 akciós költségekkel és magasabb megtérülési lehetôségekkel jár a megtakarítók számára), akkor több megtakarítás áll a termelô beruházások rendelkezésére. A pénzügyi rendszer három úton képes javítani a befektetési teljesítményt, vagyis elôsegíteni a növekedést. Ezek a következôk: • Portfólió-diverzifikáció. A pénzügyi rendszeren keresztül lehetôség van a kockázatok megosztására, ezért a megtakarítók megtakarításaik nagyobb részét hajlandók kockázatosabb projektekbe fektetni, amelyek átlagosan nagyobb hasznot hoznak. Továbbá az a tény, hogy beruházás-specifikus események kockázatát fedezni lehet pénzügyi eszközökkel, arra ösztönöz, hogy specializált, egyedi beruházásokba kezdjenek a piaci szereplôk, ami kedvezô hatással van a gazdaság munkaerô- és növekedési eloszlására. • A befektetések jobb minôsége. A pénzügyi közvetítôk megléte javítja a kiválasztandó beruházási projektek értékelését és kiválasztását, elôsegítve a befektetések profitabilitásának megnövekedését. Az átlagos tôkemegtérülés növekszik azáltal, hogy a legjobb megtérülésû projekteket lehet kiválasztani, míg a kis hasznot hozó projekteket ki lehet szûrni. • Több hosszú távú projekt. A likvid pénzügyi piacok megléte elôsegíti a pénzeszközök hosszabb kifutású projektekbe invesztálását, amelyek jellemzôen termelékenyebbek, mint a rövid távúak. A fenti három tényezô nemcsak a rendelkezésre álló tôke mennyiségét, hanem a termelékenységét is növeli. Az Európai Bizottság Belsô Piaci Fôigazgatósága felkérte a London Economicsot, a PricewaterhouseCoopers-t és az Oxford Economic Forecastingot, hogy


számszerûsítse az EU pénzügyi piaci integrációjának makrogazdasági hatásait. A jelentés1 2002 novemberében készült el, és megállapításai a következôk szerint összegezhetôk. Az európai pénz- és tôkepiaci integráció megvalósulása esetén a részvénytôke költségei átlagosan 40 bázisponttal csökkennének EU-szerte. A csökkenô klíring- és elszámolási költségek következtében további 10 bázispontos csökkenés következne be, összesen tehát 50 bázispontos mérséklôdés valószínûsíthetô. A felmérés során megkérdezett nagyszámú piaci szereplô 73%-a vélte úgy, hogy a piaci integráció a brókerek díját és az egyéb tranzakciós költségeket is csökkenti majd. 59%-uk számított a vásárlási és az eladási árfolyam-különbözetek mérséklôdésére. A megkérdezettek 47%-a számított arra, hogy a piaci integráció elôrehaladása során a részvényhozamok apadni fognak. 46% vélte úgy, hogy a kötvényfinanszírozás költségei esni fognak. Ebbôl 71% úgy gondolta, hogy a kötvényhozamok 50 bázispont mértékig fogyhatnak, 14% szerint az esés 51 és 100 bázispont között lesz. A felmérés megállapította azt is, hogy a részvény-, kötvény- és banki finanszírozás költségeinek csökkenése és a kötvényfinanszírozás arányának növekedése miatt a pénzügyi piacok integrációjának megvalósulása esetén: • az EU reál-GDP-je 1,1%-kal (2002es áron számolva 130 millió euróval) nône; • az egy fôre jutó GDP folyó áron 600 euróval (2002-es áron 350 euróval) nône; • a vállalati beruházások mértéke 6%kal, a magánfogyasztás 0,8%-kal lenne magasabb;

SZEMLE

85

• a foglalkoztatási ráta 0,5%-kal maga- mészetesen ebbôl a szempontból a dolsabb lenne. lár/euró-árfolyamnak is óriási jelentôséAz euróövezet kialakulása jelentôsen ge van: az elmúlt idôszak szárnyaló euróbefolyásolja a Gazdasági és Monetáris árfolyama nem kedvezett az FDI EuróUnióba tartozó országok növekedési és pába áramlásának. A fô bizonytalansámakrogazdasági kilátásait és strukturális gi tényezôt az jelenti, hogy mennyiben jellemzôit is. A korábbi külkereskedelem aszimmetrikusak a régió gazdaságait érinbelsô kereskedelemmé válik, emiatt a re- tô megrázkódtatások, és miképpen tudálgazdaság nyitottsága mérséklôdik, vala- nak ezekhez alkalmazkodni az egyes ormint módosul a pénzügyi piacok szerke- szágok a monetáris politikai eszközök hizete és a gazdaságok reagálása a mone- ányában. Ez a probléma különösen életáris politikára és a külsô sokkokra. Az sen annak a fényében vetôdik fel, hogy egységes valuta kialakulása módosítja az a GMU-ban éppen azok az eszközök hiáeuróövezet makrogazdasági kilátásait is. nyoznak a sokkok kezeléséhez, amelyekAz egyik legfontosabb rövid távú hatás, re az optimális valutaövezetek elmélehogy az európai gazdaságok gyorsab- te szerint a monetáris uniókban a leginban növekedhetnek. A növekedési több- kább szükség van. Ilyenek a régiók közötlet fô forrásait az elôzôekben láthattuk, ti erôteljes munkaerô-mobilitás és a közde ebbe a körbe tartozik a devizakocká- ponti költségvetési transzferek. Ebben a zat eltûnése, a piacok egységesülése mi- tekintetben az euróövezet meglehetôsen att növekvô skálahatékonyság is. A piaci kedvezôtlen helyzetben van, hiszen a méretek bôvülése által generált keresleti munkaerô mobilitása még az egyes ortöbblet hatékonyabb termelési szerkeze- szágokon belül is alacsony, a központi tet alakíthat ki. Az egységes valutában de- költségvetés pedig a közös GDP-nek alig nominált széles piacon, a fogyasztók által egy százalékát osztja újra. Ugyanakkor a jobban összehasonlítható árak mellett a GMU reálgazdasági nyitottságának csökpiaci verseny bôvül, és még inkább egy- kenése mérsékelheti a külsô reálsokkok ségessé válnak az áru-, a munkaerô- és a hatását (Gáspár–Várhegyi, 1999.). tôkepiacok (Gáspár–Várhegyi, 1999.)2. Kedvezôen érinti a GDP növekedését a tranzakciós költségek megszûnése Integráció a különbözô az euróövezeten belül, amelyek a külön- pénzügyi szegmensekben bözô számítások szerint a kilencvenes évek elején a GDP 0,5 százalékát tették Egyértelmûen kijelenthetô, hogy a Gazdaki. A maaastrichti kritériumok alkalmazá- sági és Monetáris Unió döntô hatással volt sa pedig értelemszerûen a kiszorítóha- az európai pénzügyi szektor integrációjátás csökkenését és a vállalati kötvénypiac ra. Az Európai Bizottság 2004 közepén megerôsödését eredményezi. adta ki elsô éves jelentését a pénzügyi inAz euróövezet megteremtése jelentô- tegráció gazdasági hatásairól és elônyeirôl sen növelheti a tôkebeáramlást a GMU- „Pénzügyi integrációs monitor” címmel3. hoz tartozó gazdaságokba a nagyobb Ennek publikálására már a 2000. júliusi piacméret, az eltûnô tranzakciós költsé- Ecofin döntése alapján elkészített „Tracking gek, valamint a termelési tényezôk jobb Financial Integration” címû korábbi munösszevethetôsége révén. Jóllehet, ter- kaanyag is ígéretet tett. A jelentés megál-

86


lapítja, hogy az európai pénzügyi szektor • az integráció növelte-e a versenyt, ilalapvetô változásokon esett át az elmúlt letve milyen módon érintette a piaci évtizedben. A piaci alapú finanszírozás (a struktúrákat; banki alapú finanszírozás kárára) és az in- • milyen hatása volt az integrációnak a tézményi befektetôk jelentôsége megnôtt. hatékonyságra és az árakra; Szintén nôtt a finanszírozási technikák és • növelte-e a piaci integráció a pénzügyi kockázatok határokon való átterjedétermékek köre és a piacok likviditása. Ezek mögött a folyamatok mögött néhány nasének esélyeit („fertôzésveszély”). gyon nagy jelentôségû strukturális faktor A pénzügyi integráció fejleményeivel kap– mint a globalizáció, a technológia robba- csolatban elmondhatjuk, hogy annak mérnásszerû fejlôdése, a hatékonyság növe- téke és üteme nem egyforma az összes lésére irányuló éles verseny és a konglo- piaci szegmens tekintetében. A leginmerátumok kialakulása – húzódott meg. tenzívebb a pénzpiacon, a legcsekélyebb Európában mindezt tetézte a Gazdasági és mértékû a fogyasztói, illetve a háztartási Monetáris Unió létrejötte és a piaci akadá- hitelezés terén. A fogyasztási hitelekre lyok folyamatos lebontása is. vonatkozó 1987-es európai szabályok Emellett azonban az európai pénzügyi reformja 2002-ben indult el. A régi szapiacok egyes jellegzetességei továbbra is bályok meglehetôsen gyengék és elavulmegmaradtak. Így Európában az érték- tak voltak, és nem segítették elô sem a papírosodás gyorsuló folyamata ellené- határon átnyúló üzlet felvirágozását, sem re a banki hitelezés (az EU15 GDP-jének a hatékony fogyasztóvédelmet. Az új sza110%-a) maradt a domináns finanszíro- bályok alapján a nemzetközi hitelajánlazási technika. Továbbá – dacára a jogi és tok könnyebben összehasonlíthatóvá válintézményi harmonizációnak – a nemze- nak, és a fogyasztóknak lehetôségük lesz ti pénzügyi struktúrák jellegükben tovább- a hiteltôl való elállásra 14 napig, mindenra is jelentôsen eltérnek egymástól. A fi- féle magyarázat nélkül. A tervezett renanszírozás három alapvetô forrásának formok ellenére ez a szegmens még je(bankhitel, részvények, kötvények) jelentô- lenleg is helyi jellegû, igaz a tagállamok sége más és más az egyes tagállamokban. piacain belül gyakran találunk domináns Szintén markáns különbségek mutatkoz- pozícióval bíró „nemzeti bajnokokat”. nak abban, hogy az egyes tagállamokban A határon átnyúló jelzálog-tevékenység milyen eszközökben tartják a háztartások ugyancsak minimális mértékû, ezért az és az alkalmazottak hosszú távú megtaka- Európai Unió már 2001 márciusában egy rításaikat (nyugdíj, biztosítási vagy befek- magatartási kódexet hozott létre, abból a tetési alapeszközök). A tíz új tagország célból, hogy az európai fogyasztók transzfelvétele tovább növelte ezt a heteroge- parens és összemérhetô információkat nitást mind a pénzügyi rendszerek jellege, kapjanak az ingatlanvásárlási hitelekrôl. A mind fejlettsége tekintetében. Ennek elle- kezdeményezés mögöttes szándéka az eunére világosan látszik, hogy az alapvetô rópai határon átnyúló verseny erôsítése trend az integráció. Az integráció kérdés- volt. Az önkéntes alapon mûködô magakörével kapcsolatban a következô témák tartási kódex 2002. szeptember 30-ai haérdemelnek alaposabb vizsgálatot: tálybalépéséig több mint 3600 európai jel• az egyes szektorok esetében milyen zálog-hitelintézet jelentkezett és vállalta a mértékû és ütemû az integráció; magatartási szabályok betartását.

SZEMLE

Az EU-n belüli piacra lépés történhet direkt és indirekt módon is. A letelepedés útján történô piacra lépés meglehetôsen elterjedt, ami ahhoz vezetett, hogy a székhelyországokon kívül is megjelentek nagy piaci erôvel bíró (külföldi) intézmények, pénzügyi csoportok. A direkt határon átnyúló tevékenység fôleg a nagy volumenû piacokon jellemzô, a lakossági (retail) pénzügyi termékek határon átnyúló nyújtása – mint láttuk – ritkaságszámba megy. Számos terméknek az ügyfélhez történô eljuttatása továbbra is alapvetôen helyi disztribúciós hálózatokon (fiókok, helyi közvetítôk) keresztül történik. A fedezet nélküli pénzpiac teljes mértékben egységesült az euróövezeten belül, amit a kamatlábak konvergenciája is tanúsít. Emellett az is megfigyelhetô, hogy jelentôs mértékben nôtt a határon átnyúló pénzpiaci transzferek volumene is. A napi kereskedelemnek immár mintegy 30%-át képviselik a határon átnyúló ügyletek a fedezet nélküli pénzpiaci szegmensben. A repo-piacok némileg kevésbé integrálódtak, mivel még mindig léteznek különbségek a fedezet jellegétôl, eredetétôl függôen, ami néhány bázispontos eltérést okoz az árakban. A központi banki hitelek kamatai közötti eltérések azonban csökkentek az elmúlt idôszakban. Ez a konvergencia már az euró bevezetése elôtt is érzékelhetô volt, de igazán a közös valuta bevezetése erôsítette fel. Érdekes módon azonban 2001-tôl kezdôdôen a legtöbb piacon ez a trend lelassult mind az EU15ben, mind az eurózónában, kivéve a középés hosszú távú vállalati hitelszegmenst. A banki hitelráták szóródása alapvetôen az egyes hitelezési tevékenységek lokális jellegébôl ered, de nem igazán haladja meg az egyes nagy tagországokon belül tapasz-

87 talható szórás mértékét. Németországban például a 100 000 eurós limit alatti kategóriában a fogyasztói hitelek kamatai 5,5% és 13,7% között szóródnak. A kamatlábak konvergenciája a határon átnyúló hitelezés különösebb felfutása nélkül figyelhetô meg. A kamatláb-konvergenciát gyakran az okozza, hogy a piacok megnyílása és a verseny erôsödése miatt a piacvezetô hitelintézetek önként csökkentik kamataikat attól való félelmükben, hogy egy agresszív külföldi versenytárs jelenik meg a piacon. A piacvezetôk árcsökkentését azután rendszerint követik a kisebb jelentôségû piaci szereplôk is. A jelzáloghitel-piac – mint láttuk – tipikusan egy alig-alig integrálódó szegmens. Az irányadó kamatlábak vonatkozásában némi konvergencia észlelhetô, de ha megvizsgáljuk a határon átnyúló hitelezés volumenét, megállapíthatjuk, hogy az szinte nem is létezik. Az értékpapírok és más pénzügyi eszközök piacain megfigyelhetô, hogy a likviditás egy igazi összeurópai „pool”-ban gyûlik össze, nagy volumenû határon átnyúló kereskedéssel és széles körû kereskedési részvétellel. A kamatlábakhoz hasonlóan a kötvényhozamok is közeledtek egymáshoz. A különbözô tagállamok államkötvény-hozamai jelentôs mértékben konvergáltak egymáshoz az elmúlt évtizedben, de ez a konvergencia 2001ben megállt, sôt 2004-ben még nôtt is valamelyest a szórás. A vállalati kötvények kereskedelme is egyre inkább összeurópaivá vált. A vállalati kötvények hozamainak elemzése világossá teszi, hogy az országprémium jelentôsége minimális, és csak hajszálnyival nagyobb, mint az államkötvények esetében. A kötvénypiacokra általánosan jellemzô, hogy a határon átnyúló kereskedelem volumene jelentôs mértékben nôtt. Az Euroclear által elszá-

88 molt, euróban denominált „nemzetközi kötvények” aránya az összes euróban denominált kötvénykereskedéshez képest 2003-ban 20 százalékra nôtt, szemben a 2002-es 17 százalékkal. A részvények hozamai egyre inkább az európai szintû, nem pedig a helyi jellegû sokkokra váltak érzékennyé. Az európai szintû sokkok részvényekre gyakorolt hatásának jelentôsége megduplázódott az elmúlt évtizedben! Ez utóbbi is a piacok fokozott integrációját bizonyítja. A nem rezidensek tulajdonában lévô részvények aránya átlagosan 20 százalék az európai tôzsdéken, de ez az arány 35 százalék a nyitottabb piacokon, a spanyol tôzsdén pedig közel 70 százalékos. Jelentôs külföldi részvénytulajdonlás figyelhetô meg a stockholmi tôzsdén is, ami alapvetôen a likviditás európai tôzsdéken való újraosztásának az eredménye. Ugyancsak óriási a külföldi jelenlét az új tagországok tôzsdéin. Az európai pénzügyi intézmények újraalakítják tevékenységüket az új összeurópai piacnyitásnak megfelelôen: sok pénzügyi intézmény egyes stratégiai és back-office tevékenységét összeurópai vagy „multicountry” alapon újraszervezte. Mindez a tevékenység-átalakítás költség- és tevékenység-optimalizációval járt Európa-szerte. A pénzintézetek elôször azokat a tevékenységeiket racionalizálták, amelyek közvetlen kapcsolatban voltak a pénzügyi piacokkal. Erre példa a biztosítási szektorban a mérlegkezelés, a bankszektorban pedig a központi likviditás-kezelési tevékenység. De nem csak ezek a tevékenységek azok, amelyeket európai szinten szerveznek újjá, megemlíthetô még a stratégiai tervezés, a kockázatkezelés vagy a termékfejlesztés is. A pénzügyi intézmények újragondolták eszköz- és forrásmenedzsment tevékenységeiket is: itt is elmoz-


dultak a tisztán nemzeti perspektívától. Ez megmutatkozik az euró-övezeti bankok mérlegében is: egyre nagyobb az aránya az euró-övezeti eszközöknek és forrásoknak a hazaiakhoz képest. Ehhez hasonlóan a befektetési alapok egyre több „európai” eszközt tartanak a hazai eszközök kárára. A hagyományos „home-country bias”, vagyis a hazai befektetések dominanciája, lassan visszaszorul, mert a befektetési döntések meghozatalakor a hazai és az euró-övezeti befektetések egyre inkább egymás tökéletes helyettesítô termékévé alakulnak át. Ezzel szemben a harmadik országokban eszközölt befektetések aránya állandó maradt, mutatva azt, hogy azokat a befektetéseket nem tartják helyettesítô terméknek. A páneurópai tevékenységet segíti a pénzügyi infrastruktúra integrációja is, amelyre a legjobb példa a bankközi készpénzpiac, illetve a TARGET mûködése, de megindult más európai kereskedési és „kereskedés utáni” infrastruktúrák integrációja is. A pénzügyi intézmények már piaci szegmens, és nem földrajzi alapon szervezik üzleti tevékenységüket, ami azt is jelenti, hogy egy cég alapvetôen egy kereskedési helyet használ az összes európai részvényhez, nem pedig egyet-egyet, minden egyes tôzsdével rendelkezô városban. A kockázatkezelés szintén egyre inkább összeurópai tevékenységnek számít, sôt már-már globálisnak. A derivatív és egyéb kockázatkezelô eszközök integrált piacai lehetôvé teszik a cégeknek, hogy a nemzeti szint helyett multinacionális csoportszinten racionalizálják kockázatkezelési tevékenységüket. A nagy cégek ennek megfelelôn páneurópai szinten már át is alakították mind likviditás, mind kockázatkezelési stratégiájukat.

SZEMLE

A fôbûnös: az értékpapírpiaci elszámolórendszerek széttagoltsága Még mindig számos piaci akadály van azonban az egységesülés útjában. A piaci integrációt hátráltató akadályok közül azt emelném ki, amelyik a legakutabbnak tûnik: az európai értékpapír-elszámolási struktúrák szétaprózottságát. Miért fontos kérdés az elszámolási rendszerek megfelelô mûködése és integráltsága az európai pénzügyi rendszer számára? Röviden azért, mert az elszámolási rendszer és a pénzügyi piacok hatékony mûködése között pozitív kapcsolat létezik. Minél hatékonyabban mûködik az elszámolási rendszer, annál likvidebbek a pénzügyi eszközök, és annál jobban integrálódnak a pénzügyi piacok. Csökken a tranzakciós költség és a kockázat. Vegyük sorra a legfôbb problémákat az európai értékpapír-elszámolás területén: • nincs lehetôség határon átnyúló DVP (delivery versus payment) alapú elszámolásra; • nincs standardizált jogi dokumentáció a repo-mûveletekre; • nincs egységes gyakorlat az elszámolási folyamatokra; • nincsenek harmonizálva a központi bankok, illetve bankok közötti kollateralizációs folyamatok; • heterogének az adózási és számviteli eljárások; • nincs egységes klíringház. Giulia Iori4 2004 novemberében publikált dolgozatában azt vizsgálja, hogy a gazdasági jólét szempontjából melyik integrációs forma lenne elônyösebb az európai gazdaság számára. Vagyis, hogy a nemzeti értéktárak európai szintû öszszeolvadása (horizontális integráció) vagy a nemzeti tôzsdék és nemzeti ér-

89 téktárak egyesülése (vertikális integráció) járna-e több gazdasági elônnyel. A gazdaságelmélet azt tartja, hogy az egymással felcserélhetô termékeket különbözô döntéshozóknak, míg az egymást kiegészítô termékeket ugyanazon döntéshozónak kell nyújtania. Ennek alapján megvizsgálva az értékpapír-elszámolás során nyújtott szolgáltatásokat, arra jutott, hogy a nemzeti értéktárak teljes körû horizontális integrációja nagyobb jóléti hatással járna, mint a nemzeti tôzsdék és értéktárak vertikális integrációja, de a vertikális integráció nagyobb jólétet biztosít, mint a teljes széttagoltság. Megállapította még, hogy amenynyiben a hazai befektetôk nem nagyon fektetnek külföldi értékpapírokba, a vertikális integráció jó megoldás. Azonban amennyiben a befektetôk külföldi befektetéseket akarnak eszközölni, az európai elszámolóházak horizontális integrációja a megfelelô megoldás. Az egységes európai értékpapír-elszámolási infrastruktúra azonban még várhatóan sokáig nem jön létre, részben az elszámolóházak rivalizálása, részben amiatt, hogy maga az európai tôkepiac, illetve az európai tôzsdék rendszere sem egységes. Ezzel együtt azért az elmúlt években a klíring- és elszámolási struktúra világában jelentôs konszolidációs folyamat indult be mind vertikálisan, mind horizontálisan, mind EU-, mind pedig helyi szinten. Számos fúzióra és szövetségkötésre került sor, ami azt demonstrálja, hogy az ezeket az infrastruktúrákat üzemeltetô cégek a lehetô legjobb pozícióba akarják manôverezni magukat, felkészülendô a közeljövô további piaci fejleményeire. A problémák orvoslására az Európai Bizottság 2001 áprilisában egy összeurópai konzultációs bizottságot állított fel a

90 határon átnyúló pénzügyi elszámolás és klíring kérdésének megoldására. A Giovannini-csoport5 2001 novemberében nyilvánosságra hozott jelentésében6 EUszintû szabályozás bevezetését szorgalmazza az európai értékpapír-elszámolási rendszer mûködésének javítása érdekében. A jelentés hatására, illetve azt felhasználva, az Európai Bizottság közleményt adott ki a témában. A közlemény7 két területre összpontosít: az egyéni határon átnyúló tranzakciók véglegesítése útjában álló akadályok megszüntetésére és azon versenytorzító tényezôk felszámolására, amelyek gátolják, hogy a piaci folyamatok egy hatékonyabb határon átnyúló klíring és elszámolás intézményrendszerét hozzák létre. Ahogy a közlemény is megállapítja a piaci széttöredezettség és más anomáliák miatt a határon átnyúló tranzakciók klíringje és elszámolása sokkal drágább Európában, mint az Egyesült Államokban. A jelentés a rendszer integrációjának erôsítését javasolja, de nem ajánl konkrét infrastrukturális formára vonatkozó megoldást, inkább azt veszi számba, mit kell tenni ahhoz, hogy a piac maga ki tudja építeni az egységes infrastruktúrát. A Giovannini-jelentés 15 akadályt sorol fel, ezeket három fô csoportba osztja: • technikai akadályok/piaci gyakorlat; • adóigazgatás; • jogbiztonság. A bizottsági közlemény a fenti problémák megoldására, illetve arra tesz javaslatokat, hogy kik végezzék el a szükséges feladatokat. Abból indul ki, hogy a jelenlegi rendszer nem átfogó és nem koherens, a piaci környezet ráadásul állandóan változik. A fenti okokból kifolyólag szükségessé vált az eljárások európai szintû definiálása. A határon átnyúló értékpapír-tranzakciók más jellegû kockázatokat


vonnak maguk után, mint a tisztán belpiaciak, ezért az európai pénzügyi rendszer stabilitása megkívánja, hogy ezeket a kockázatokat megfelelôen kezeljék, közös standardok kidolgozásával. De a standardok létrehozása nem elégséges, néhány alapvetô aspektusát a klíring- és elszámolási tevékenységnek európai szintû törvényekben kellene szabályozni. 2004 áprilisában az Európai Bizottság kiadta második közleményét az értékpapír-elszámolás témájában. A közlemény tartalmaz egy akciótervet is, amely azokat az intézkedéseket részletezi, amelyek egy integrált, hatékony és biztonságos klíring- és elszámolási rendszert biztosítanának az Európai Unióban. A közlemény egy, az európai klíring és elszámolás területére vonatkozó keretirányelv elfogadását irányozza elô a verseny növelése és az árak csökkentése céljából. Az irányelv széles körû belépési jogokat garantálna az elszámolást végzô szolgáltatóknak az EU összes piacára, kiszélesítve a választási lehetôséget a bankok, a brókerek és az értéktárak számára. A jogszabály célja a kölcsönös elismerés elvének érvényre juttatása lenne ebben a szektorban is, a közös szabályozási alapelvek felállítása segítségével. Üzletviteli, számviteli és közzétételi szabályok is helyet kapnának a tervezetben, amelynek egyik fontos szempontja az intézményintegráció elôsegítése. Emellett felállítanak egy tanácsadói és monitoring csoportot, amely az érintett intézmények és az üzleti élet magas rangú képviselôibôl áll. A munkacsoport feladata az ún. „Giovannini-akadályok” lebontásán való munkálkodás és a piaci integráció elôsegítése. További szakértôi munkacsoportok jönnének létre a jogi és adózási jellegû kérdések elemzésére is. Végezetül a közlemény kitér a versenyszabályozásra is: azt hangsúlyoz-

SZEMLE

za, hogy versenyellenes üzleti és szabályozási praktikákkal nem lehet korlátozni az infrastruktúrák integrációs folyamatát. Ezért az ilyen praktikákat folyamatosan figyelemmel fogja kísérni. 2005 februárjában, Brüsszelben megtartotta az elsô tanácskozását az elôbb említett munkacsoport, amelynek – mint láttuk – a célja az európai értékpapír-piaci elszámolási rendszerek integrálásának elôsegítése. A munkacsoportban az Európai Bizottságon kívül az akadémiai, az államigazgatási szektor és a magánszféra is képviselteti magát.

A piaci integráció, a verseny és a hatékonyság Vizsgáljuk meg most röviden a határon átnyúló piacra lépés jellemzôit az európai piacokon! A határon átnyúló piacra lépés kapcsán elmondható, hogy a szofisztikált ügyfelek és/vagy az egyszerû termékek piacán a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás nagy ütemben fejlôdött. Ez különösen igaz a befektetési banki üzletágban, illetve a más pénzügyi intézményeknek vagy nagy cégeknek nyújtott szolgáltatások (pl. nagy kockázatbiztosítások) területén. A másik véglet a KKV-knak, illetve a magánszemélyeknek nyújtott szolgáltatások, ahol a szolgáltatásokat általában helyi intézmények nyújtják: itt alig létezik határon átnyúló szolgáltatás. A letelepedésnek alapvetôen három formája létezik: a leányvállalat, a fiók-, illetve a kereszttulajdonlási struktúrák kialakítása. A 15 régi tagállam bankszektorában a hazai bankok még mindig prominens piaci szereplôknek számítanak, de az új tagállamokban, illetve a Benelux és skandináv területeken ez már nem igaz. Itt ugyanis nagy nemzetközi ban-

91 kok (illetve biztosítók) leányvállalatai a fôszereplôk. Várhatóan a következô szakasz az lesz, hogy ezek a leányvállalatok fiókokká alakulnak majd. Összességében elmondható, hogy a biztosítási szektorban nagyobb az intézményi integráció Európában, fôleg leányvállalatok és kisebb mértékben fiókok alapításán keresztül. Elôretekintve látszik azonban egy hoszszabb távú trend a bankszektorban is, ahol a back-office tevékenységek integrációját követni fogja a szolgáltatásnyújtási funkciók integrációja is egyre több piaci szegmens tekintetében. Az integráltságot lehet mérni az árak konvergenciájában, a határon átnyúló forgalom volumenében, illetve a páneurópai piaci infrastruktúrák meglétében. Összehasonlítva a pénzügyi szektort a többi iparággal, elmondható, hogy ez a szektor integrálódott a leginkább: van közös infrastruktúrájuk (TARGET), közös kereskedési és elszámolási piacaik, jelentékeny a határon átnyúló tevékenységük, fôleg bizonyos alszektorokban. Mindez azt eredményezi, hogy a nem pénzügyi vállalatok választási lehetôsége is kitágult a pénzügyi eszközök tekintetében, új európai szintû eszközök megjelenésével (vállalati kötvények, kockázatitôke-alapok piaca stb.). A határon átnyúló mûveletek számukra is elérhetôk, akár használnak pénzügyi közvetítôt, akár nem. Minél nagyobb egy nem pénzügyi vállalat, annál jobban hasonlít a helyzete a pénzügyi vállalatokéhoz, míg a KKV-k számára a páneurópai pénzügyi mûveletek, illetve a pénzügyi piaci integrációból való profitálás sokkal korlátozottabb jelentôségû. Az 1. táblázat egy 0-tól 3-ig terjedô skála segítségével illusztrálja azt, hogy az egyes piaci szereplôk számára az egyes jelentôsebb ismérvek alapján milyen fokú a piaci integráció. Látható, hogy a pénz-

92


ügyi vállalatok számára a legintegráltabbak a piacok mind közül.

befektetési alap szegmensnek (kivéve az Egyesült Királyságot).

1. táblázat. Piaci integráció foka a különbözô szektorokban

Árak/kamatlábak Határon átnyúló szolgáltatások Letelepedés Páneurópai infrastruktúra Termék-elérhetôség

Pénzügyi intézmények 3 2 2 3 3

Nem pénzügyi vállalatok 2 2 1 2 2

Magánszemélyek 1 0 0 1 1

Forrás: Európai Bizottság Belsô Piaci Fôigazgatóság, 2004.

Most vizsgáljuk meg röviden a piaci in- Az országok közötti határon átnyúló pitegráció hatását a versenyre! Ez a hatás acra lépéssel történô verseny esetén a foalapvetôen kettôs: egyrészt a kereslet és gyasztók a saját országuk piacára vana kínálat között nagyobb összhangot te- nak korlátozva, amelyet néhány nagy inremt, másrészt elôsegíti a konszolidáci- tézmény dominál, de ezek részben nagy ót. A verseny alapvetôen három szinten páneurópai óriásoknak a részei. Jóllehet, figyelhetô meg: a konszolidáció nemzeti keretek között • nemzeti piacokon belül; megy végbe, de mindez határon átnyú• országok között határon átnyúló pi- ló felvásárlások által történik, amelyek acra lépéssel; végeredményben páneurópai szinten is • és végül EU-szinten. jelentôsen növelik a koncentrációt. A céEz a három szint együtt figyelhetô meg, gek szemszögébôl nézve a tevékenység de egymáshoz képest vett jelentôségük egy jelentôs része nem a székhely szeváltozik az idô, illetve az integráció elô- rinti országban történik, de a fogyasztó rehaladtával. szemszögébôl nézve a kínálat nem javul, A nemzeti piacokon belüli verseny ese- hiszen nem kerül sor addicionális határon tében a piacok lokálisan szervezôdnek átnyúló szolgáltatásnyújtásra. Ez a szituáaz országhatáron belül. Ebben a szituáci- ció a biztosítási szektorra, illetve a bankóban a határon átnyúló szolgáltatásnyúj- szektorban a Benelux, a skandináv térségtás, illetve letelepedés hiánya mind az re, illetve az új tagországokra jellemzô. ügyfeleket, mind a pénzügyi intézméAz EU-szintû verseny a teljesen integrányeket a nemzeti piac határain belülre lódott piaci szegmensekre jellemzô. A cékényszeríti. Más – az integrációnak ki- gek számos tagországban mûködnek tett – pénzügyi piaci szegmensbôl érke- vagy fiókokon, vagy direkt szolgáltatásozô hatások azonban mégis elindíthatják kon keresztül. Az is jellemzô hogy az új pia konszolidációt és a koncentrációt, ki- acra lépôk könnyedén szerezhetnek jelenalakítva a nemzeti „bajnokok”, vagyis a tôs piaci részesedést. Az európai pénzügyi domináns hazai piaci szereplôk körét. piacok nagyrészt ebben az állapotban vanEz a tipikus állapota a kiskereskedelmi nak. A könnyû piacra lépés lehetôségére (retail) bankszektornak (kivéve a Bene- jó példa az amerikai befektetési bankok lux és skandináv országokat), illetve a európai szerepvállalásának alakulása.

93

SZEMLE

2. táblázat. A húsz legnagyobb befektetési bank mint kibocsátási kezességvállaló részesedése az euróban denominált kötvénykibocsátásból, hovatartozás szerint 1995 2001

EU befektetési bank 96% 53%

USA befektetési bank 2% 32%

Forrás: Thompson Financial

Itt tennék említést Manna8 2004 májusában publikált kutatásáról, amely az euróövezetben lezajló pénzügyi integráció mérésének statisztikai módszereit, illetve az integráció különbözô aspektusait vizsgálta. Mintegy 15 ezer mintavétel alapján elemezte az 1997–2002 közötti idôszakot a következô hat banki mérlegtétel vonatkozásában: • nem bankoktól származó betétek; • hitelek; • bankközi betétek; • bankok által kibocsátott értékpapírok állománya; • nem bankok által kibocsátott értékpapírok állománya; • és a részvények állománya. Az euró-övezeti bankszektor integrációjával kapcsolatban öt alapvetô megállapításra jutott: 1. A határon átnyúló tevékenység tekintetében meglévô szakadék a retail és a wholesale szegmens között nôtt. 2002ben a határon átnyúló bankközi betétek a teljes bankközi betétek 25%-át tették ki, míg ez a nem bankközi szegmensben csupán 5% volt. Tehát az eltérés ötszörös, míg 1998-ban csak háromszoros volt. 2. A négy legnagyobb gazdaságban (Németország Franciaország, Olaszország, Spanyolország) a határon átnyúló tevékenység lényegesen kisebb arányú, mindazonáltal a home bias (hazai piaci részesedés növekedése irányába ható torzulás) minden országban meglehetôsen jelentôs, aminek a nyelven kívül a földrajzi közelség is oka. A wholesale (fôképp

a bankközi) szegmens esetében meglévô home bias azonban nehezen érthetô. 3. A bankszektorral kapcsolatban elmondható, hogy a GMU megjelenése sem okozott drámai csökkenést a nemzeti piacok rendszerére épülô tevékenység jelentôségében az euróövezetben, különösen a retail-piacon. 4. Viszont a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás esetén egyre kisebb szerepe van a partner földrajzi közelségének, amely a piaci integráció erôsödését illusztrálja. Még ennél is fontosabb megállapítás, hogy a földrajzi közelség jelentôsége a retail-piacokon számottevôen csökkent az euró bevezetése óta (a bankközi piacon már a közös pénz bevezetése elôtt is viszonylag csekély szerepe volt a partner távolságának). 5. Az euró bevezetését követô csekély piacvesztés után London ismét 1999 elôtti piaci részesedéssel bír az európai arénában. Felmerül a kérdés, hogy mi lehetett volna, ha Anglia belép a monetáris unióba, de ennek megválaszolására az elemzés nem vállalkozik. Elemezzük most azt, hogyan hat a piaci integráció a hatékonyságra! Az integráció a következô ismert elônyökkel járhat: • méret- és tevékenységhatékonyság; • jobb kockázatelosztás; • innováció. A piacon az alábbi trendek figyelhetôk meg: • az átlagos hatékonyság nôtt még a kevéssé integrálódott szegmensekben is;

94


• az integráció minden szegmensben a piaci szereplôk számát illetôen – el kell fellendítette az innovációt; érnie egy kritikus nagyságot annak érde• ami viszont az árakat illeti, nem be- kében, hogy a páneurópai infrastruktúszélhetünk áttörésrôl; úgy tûnik, rák kiépítésének egyszeri költségeit fájhogy kizárólag az erôteljesen integrá- dalommentesen szét lehessen osztani a lódott piaci szegmensekben jelentke- szereplôk között. A megnövekedett likzik a hatékonyság-növekedés árcsök- viditás és a kockázatfedezés lehetôségeikenés formájában is. nek kiszélesedése lehetôvé teszi a kevésA piaci integráció azonnali hatása az, hogy bé standardizált (pl. kockázati tôke) termélyebb és likvidebb, tehát hatékonyabb mékekbe való befektetést is. Jóllehet, a piacot eredményez. A piaci szereplôk kö- végfelhasználó (alapvetôen retail) szintjérének kiszélesedése kiszélesíti a kockázati re irányuló szegmensek integrációja jóval profilok együttesét is, ezáltal megkönnyít- alacsonyabb, a már említett átszivárgásve a kockázatok elosztását. Mindennek ra jó példa a befektetés alapok számának elméletben az árak csökkenését kell ered- megugrása (mintegy 60%-kal) 1997 és ményezni. A szolgáltatásnyújtók a back- 2002 között, annak ellenére, hogy ezek office tevékenységük integrációjának alapvetôen nemzeti alapon szervezôdnek. kapcsán további hatékonyságnövekedést érhetnek el. Ez utóbbi egyébként nemcsak a jövedelmezôséget, hanem a ter- A piaci integráció és a pénzügyi mékek elérhetôségét is javítja. A piaci in- rendszer stabilitása tegráció hatékonyságnövelô hatása átszivároghat más piaci szegmensekbe is, oda, Arra is ki kell térnünk, hogy mit eredméahol az integráció nem jelentôs mértékû. nyez a pénzügyi stabilitás szempontjából Például a pénzpiacok integrációja hatéko- a piaci integráció. Itt az alábbiakat emelnyabbá, tehát olcsóbbá teszi a bankok lik- hetjük ki: viditásmenedzsmentjét, amit a bankok a • a pénzügyi intézmények méretének helyi alapon operáló fogyasztói hitelezéés tevékenységének kiszélesedése azt si üzletágban is érvényesíthetnek, esetleg eredményezi, hogy a nemzeti piacok olcsóbb hitelek formájában. De mint azt különösen sérülékennyé válnak némár jeleztük, a bankok ezt a hasznot a hány nagy, rendszerszintû jelentôséggyakorlatban zsebre teszik, és árcsökkegel bíró pénzügyi intézmény vonatkonés csak az erôsen integrálódott, s ezálzásában; tal nyitott és kompetitív szegmensekben • a határon és üzleti profilokon átnyúló figyelhetô meg. Az elmúlt években pélintézményi összefonódások (konglomedául drasztikusan csökkentek a jegyzési rátumok) elôsegíthetik ugyan a kockágaranciavállalás díjai, míg ez korántsem zatok hatékony elosztását az EU-n bemondható el a sokkal kevésbé integrálólül, de ugyanígy járhatnak az EU-n bedott befektetésialap-üzletág díjairól. lüli „fertôzésveszély” növekedésével is; Az integráció nemcsak a már meglévô • mindez azt eredményezi, hogy a pénztermékek, szolgáltatások minôségét javítügyi stabilitás már messze nem nemzehatja a növekvô innovációs kényszer miti kérdés, hanem összeurópai ügy. att, hanem új termékek kifejlesztését is Mint köztudott, az elmúlt idôszakban eredményezheti. A piacnak – méretét és nagyarányú konszolidáció zajlott le az eu-

SZEMLE

95

rópai pénzügyi szektorban, a pénzügyi elosztását, de a fertôzésveszély növekeóriások egy csoportját alakítva ki, ame- désével is járhatnak. A pénzügyi összefolyek már elérték azt a kritikus méretet, nódások különösen kényesek a pénzügyi ami mellett saját kockázati kitettségüket stabilitás szempontjából, kiváltképp ott, igen szofisztikált és hatékony módszerek- ahol néhány résztvevô uralja piacot, mint kel képesek folyamatos ellenôrzés alatt például a bankközi pénzpiacon vagy a vitartani. Ezzel együtt nem tagadható, hogy szontbiztosítási piacon. A kereskedési, tagállami szinteken a pénzügyi stabilitás fizetési és elszámolási rendszerek pénze néhány óriás helyzetétôl is függôvé vált. ügyi összekapcsolódása szintén kiemelt Egyes országokban a piaci koncentráció stabilitási veszélyforrás lehet, és a tulajmértéke aggodalommal tölti el a felügye- donosi összefonódások ugyancsak fonleti szerveket. A legnagyobb öt pénzügyi tos transzmissziós csatornái lehetnek a intézmény piaci részesedése az EU átlagá- kockázatok tovaterjedésének. Az EU 15ban mintegy 60 százalék. Ez igaz a ban- ök bankszektorában a külföldi tulajdonki, de az élet-, illetve a nem-életbiztosítási lás mintegy 30 százalékos, az új tagorszektorra is. Páneurópai szinten egyelôre szágokban még ennél is magasabb, és kevés rendszerszintû jelentôséggel bíró a határon átnyúló fiókalapítás is egyre pénzügyi csoport van a porondon, ugyan- népszerûbb. is az európai szinten mért koncentráció A pénzügyi fertôzésveszély alapvetôen mértéke lényegesen alacsonyabb a nem- három tényezôtôl függ: zetinél. Ennek ellenére a tagállami szinten • a kockázatkezelés minôségétôl, vameglévô hatalmas koncentráció fenyegegyis, hogy a tranzakciók mögött áll-e tettséget jelenthet EU-szinten is, hiszen a biztosíték vagy sem; problémák átterjedhetnek a határokon is. • a transzmissziós mechanizmus likvidiAz elmúlt évek legmarkánsabb pénztásától; ügyi piaci fejleménye Európában a pénz- • a piaci koncentrációtól. ügyi konglomerátumok megjelenése, ame- A bankszektorban a bankközi piac közlyek banki, biztosítási befektetési és kol- vetíti a legtöbb likviditást a határon átlektív portfoliókezelési tevékenységet egy nyúló módon (a volumen 35%-a határon tetô alatt végeznek. Ezek a konglomerá- átnyúló tranzakció eredménye), ezért ez tumok kezelik a betétek 30%-át és a biz- a piac több módon is közvetíthet pénztosítási szerzôdések 20%-át a 15 régi tag- ügyi fertôzést: ha az aggregált likviditás ország átlagában, de egyes kisebb méretû elégtelen, vagy ha egy bank összeomlása országokban ezek az arányok meghaladják dominóhatást vált ki, vagy a piaci váraaz 50%-ot is. A szektorközi összefonódá- kozások spill-over hatással járnak. Ezért sok jelentôségét a konglomerátumok kiala- a kockázatenyhítési technikák használata, kulásán túl az elmúlt években a hitelkocká- a nettósítási mechanizmusok és a nagy zat kezelésének új eszközei és a fedezeti kockázati kitettség (large exposure) sza(hedging) tevékenyég erôsödése is növelte. bályok alkalmazása fontos támasza a staAz EU-ban a határon átnyúló összefonó- bilitásnak. A legutóbbi idôkig a pénzügyi dások (mind pénzügyi, mind tulajdonosi) stabilitás kérdését a bankszektor vizsgáa pénzügyi világ minden szektorában lé- latára korlátozták, azonban a közelmúltteznek. Ezek – mint már említettük – elô- ban lezajlott konglomeralizáció a biztosísegíthetik ugyan a kockázatok hatékony tási szektor szerepét is reflektorfénybe

96 állította. Ebben a tekintetben a bankbiztosítók létrejöttén túl különös figyelmet kell fordítani a piaci kockázat biztosítási szektor jelentôs növekedésére, amelynek keretében a biztosítási ágazat örökölte a hitelkockázat egy részét a bankszférától. Egy további aggodalom a pénzügyi szektor stabilitása szempontjából a viszontbiztosítási szektor szerepe az elsôdleges biztosítók szempontjából. Az elmúlt idôszak gazdasági bizonytalansága és különösképpen a globális terrorveszély erôsödése nehezebb helyzetbe hozza mind a biztosítókat, mind a viszontbiztosítókat. További fontos szempont a viszontbiztosítási piacon uralkodó rendkívül magas fokú koncentráció: a világpiac 57%-át öt vállalat fedi le, ebbôl három európai. Az értékpapírpiacokon a legfontosabb transzmissziós mechanizmusok a részvények határon átnyúló tulajdonlása, a tôzsdék koncentrációja és a piaci változások beárazása. Ez utóbbi alapvetôen hozzájárul a hatékonyság növeléséhez és a pénzügyi piacok stabilitásához, de ha az árazás elégtelen vagy hamis információkon alapul, spekulációs buborékok és extrém volatilitás alakulhat ki. A legutóbbi években a fedezeti alapok (hedge funds) globális berobbanását tapasztaljuk. Ezzel a rendkívül intenzív növekedéssel kapcsolatban felmerül az aggodalom, hogy nagy mennyiségû potenciális kockázat akkumulálódik a fedezeti piacon, és a kellô transzparencia hiányában nem lehetünk benne biztosak, hogy a rendszer kibírna egy nagyobb sokkot. Az európai fedezeti alappiac a globális piac 15%-át képviseli, ennek ellenére nincs EU-szinten koordinált szabályozás rájuk. Egy másik, nem túl régi termék, a hitelderivatíva piaca is rendkívül gyorsan fejlôdik, ami szintén felvet stabilitási aggodalmakat.


A pénzügyi konglomerátumok természetesen – mint már szóltunk róla – kulcsszereplôi a pénzügyi stabilitásnak. Ahogy az egyes konglomerátumok egyre diverzifikáltabbá válnak üzleti tevékenységükben, úgy válik a pénzügyi szektor egyre kevésbé diverzifikálttá (tehát sérülékenyebbé), hiszen a legnagyobb intézmények kockázati kitettségének jellemzôi egyre hasonlóbbak lesznek. Ennek következtében egyetlen nagyobb megrázkódtatás számos nagy csoportot képes nehéz helyzetbe hozni, ami akár komoly makrogazdasági problémákat is maga után vonhat. Jelenleg nincs rendszeres és szervezett monitoringja ezeknek a cégeknek európai szinten. A tagállamok által 2004-ben átvett konglomerátum irányelv alapján a tagállami felügyeletek gyûjtik az adatokat a pénzügyi konglomerátumokról, de ez a folyamat alapvetôen mikrogazdasági célokat (az egyes cégek biztonságos mûködésének ellenôrzése) szolgál. A nemzeti bankok részvétele a konglomerátumok ellenôrzésében egyelôre nem kielégítô. Az irányelv is csak lehetôséget ad arra, hogy a pénzügyi felügyeletek megosszák információikat a jegybankokkal, tehát nem teszi kötelezôvé azt számukra, jóllehet, ennek fontosságát a Brouwer-jelentés is kiemelte. A krízishelyzeteket általában kommunikációs és koordinációs, illetve érdekkonfliktusból származó problémák jellemzik. Ezek a problémák pedig exponenciálisan emelkednek az érintett felügyeletek, hatóságok számának növekedésével.

Összefoglalva elmondhatjuk tehát, hogy az európai pénzügyi piacok integrációja felgyorsult az elmúlt idôszakban, fôképp az euró bevezetése óta. A Monetáris Unió eddig a következô fontosabb

97

SZEMLE

közvetlen hatásokkal járt a pénzügyi piacokra nézve: • a nemzeti pénzpiacok gyorsan átalakultak egy egységes európai pénzpiaccá; • az állampapírpiac európai integrációja felgyorsult; • az euróban denominált vállalati kötvénypiac gyors növekedésnek indult. A GMU harmadik fázisának bevezetése elôtt az európai pénzügyi piacok különbözô szegmensei különbözô mértékben voltak integrálódva, egyrészt a forgalmazott termékek különbözôsége, másrészt intézményi sajátosságok miatt. Ebbôl eredôen a GMU harmadik szakaszának bevezetése eltérô erôsségû integrációs hatással, eltérô mértékû likviditás- és hatékonyságnövekedéssel járt az egyes szegmensekben. A GMU hatásának erôssége az egyes szektorok vonatkozásában attól függ, hogy az adott szektor • mennyire van érintve a monetáris politikai célok által;

• milyen az adott piac szerkezete (bankközi vagy inkább ügyfélorientált struktúra, centralizált vagy nem centralizált OTC struktúra); • mekkora a piac komplexitása (a kereskedett termékek száma és jellege, piaci szereplôk); • milyen a piac infrastrukturális fejlettsége, illetve egységesség; • milyen egyéb szabályozási, intézményi és történeti jellemzôkkel rendelkeznek. Láttuk, hogy a pénzpiacok a legintegráltabbak, míg a banki szolgáltatások piacainak integráltsága erôsen szóródik a lakossági és a vállalati szektor között. Az értékpapírpiacon pedig a kereskedési infrastruktúra széttagoltsága továbbra is fontos hátráltatója a piacok egységessé válásának, de a piaci egységesülés a hatékonyság mellett a páneurópai rendszerkockázatot is növeli.

Irodalom London Economics in association with PricewaterhouseCoopers and Oxford Economic Forecasting: Final Report to the European Commission Directorate-General for the Internal Market: Qualification of the macro-economic impact of integration of EU financial markets, November, 2002. An analysis of systemic risk in alternative securities settlement architectures, by Giulia Iori, November 2004. ECB Working Papers European Commission IP/01/1654, November 2001 (Press Release). Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Clearing and settlement in the European Union, main policy issues and future challenges, Brussels, 28. 05. 2002 COM(2002) 257. Commission staff working document: Financial Integration Monitor 2004. SEC(2004)559 Developing statistical indicators of the integration of the euro area banking system, by Michele Manna, January 2004. ECB Working Papers. Gáspár Pál–Várhegyi Éva: Az euró bevezetésének hatásai az EMU és Magyarország gazdaságára, Közgazdasági Szemle, XLVI. évf., 1999. június, pp.: 548–563.

98


Jegyzetek 1 2 3 4 5

6 7 8

London Economics in association with PricewaterhouseCoopers and Oxford Economic Forecasting: Final Report to the European Commission Directorate-General for the Internal Market: Qualification of the macro-economic impact of integration of EU financial markets, November, 2002. Gáspár Pál–Várhegyi Éva: Az euró bevezetésének hatásai az EMU és Magyarország gazdaságára, Közgazdasági Szemle, XLVI. évf., 1999. június, pp.: 548–563. Commission staff working document: Financial Integration Monitor 2004. SEC(2004)559 An analysis of systemic risk in alternative securities settlement architectures, by Giulia Iori, November 2004. ECB Working Papers A Giovannini-csoport 1996-ban kezdte meg a munkáját, amelynek lényege az volt, hogy szaktanácsokat adjon az Európai Bizottságnak az EU pénzügyi piacainak integrációja és az euró pénzügyi piacok hatékony mûködésének kérdésköreiben. A csoport pénzügyi szakemberekbôl áll, és dr. Alberto Giovannini elnökli. A csoport elsô jelentését 1997-ben készítette az euró bevezetésének a tôkepiacokra való várható hatásairól. („The impact of the introduction of the euro on capital markets”, A communication from the Commission – COM (97) 337 of July, 1997); a másodikat 1999-ben a repo-piacok tagállamokban meglévô eltérô szabályozási, infrastrukturális, adózási kereteirôl („EU repo markets: Opprtunities for change”, October 1999, DG Ecfin), a harmadikat 2000-ben az euró-övezeti kötvénykibocsátás koordinációjának javításáról („Co-ordinated public debt issuance in the euro-area”, November 2000. DG Ecfin). A csoport legutóbbi jelentése az európai klíring és elszámolási rendszerek határon átnyúló tranzakciók esetén tapasztalható mûködésérôl szólt. European Commission IP/01/1654, November 2001. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Clearing and settlement in the European Union, main policy issues and future challenges, Brussels, 28. 05. 2002 COM(2002) 257. Developing statistical indicators of the integration of the euro area banking system, by Michele Manna, January 2004. ECB Working Papers

99

UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

A belsô piaci szolgáltatásokra vonatkozó irányelvtervezet

A belsô piaci szolgáltatásokra vonatkozó irányelvtervezet [az ún. szolgáltatásokirányelv – COM (2004) 2 - 2004/0001/ COD] jelenleg és a közeljövôben alapvetôen meghatározza az uniós intézmények, köztük kiemelten az Európai Parlament (EP) munkáját. Olyan nagy horderejû szabályozás van születôben, amely horizontális jellegénél fogva a gazdasági tevékenység széles spektrumát öleli fel, s ezáltal számos szektor mindennapos ügymenetét befolyásolja majd. A téma fontosságát felismerve, a Magyar Országgyûlés is kiemelten foglalkozik a kérdéssel, miután március 22-ei ülésén döntött az ún. egyeztetési eljárás megindításáról a kormánnyal.1 Mindezek fényében jelen tanulmány arra tesz kísérletet, hogy bemutassa a nagy vitákat kiváltó tervezet fôbb tartalmi elemeit és felvázolja az uniós döntéshozatali folyamat jelenlegi állását, illetve további menetrendjét.

A Bizottság 2004. január 13-án terjesztette be2 a belsô piaci szolgáltatásokra vonatkozó irányelvtervezetét. Az irányelv része a 2000 márciusában meghirdetett ún. Lisszaboni Stratégiának, amely az Európai Unió gazdaságát a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává kívánja fejlesz-

teni 2010-re. E program egyik kulcselemeként az Európai Tanács3 felkérte a Bizottságot és a tagállamokat egy, a szolgáltatások áramlása elôtt álló akadályok lebontására irányuló speciális stratégia kidolgozására. Válaszul a Bizottság egy kétfázisú stratégiát fogalmazott meg4: a kezdeti idôszakban a szolgáltatások belsô piacának megvalósítása elôtt álló akadályok lehetô legszélesebb körû és legpontosabb felmérése a feladat, majd erre építve kezdôdhet meg a stratégia második, aktív szakasza, amely a beazonosított akadályok célzott leépítését szolgálja konkrét intézkedések által. Ennek a szakasznak fô eszközeként hivatott szolgálni a szóban forgó irányelv.

1. Az új irányelv célja Az irányelv célja a szolgáltatások valódi belsô piacának kiépítése, a határokon átívelô szolgáltatásnyújtás elôtt álló indokolatlan és/vagy diszkriminatív adminisztratív akadályok radikális lefaragása által. A túlzottan bonyolult, körülményes és esetenként költséges adminisztratív elôírások jelenleg még számos szolgáltatót (különösen a kis- és közepes vállalatokat) elriasztanak a szolgáltatásnyújtás saját országon túli kiterjesztésétôl, így nem aknázható ki a szolgáltatások-

100 ban rejlô, a belsô piac által kínált növekedési és munkahely-teremtési potenciál. A Bizottság reményei szerint a szolgáltatások különbözô szektoraira kidolgozott, átfogó és horizontális módon érvényes jogi keretnek köszönhetôen valódi verseny alakulna ki a tagországok szolgáltatói között, s ez nagyobb választékot, magasabb minôséget és alacsonyabb árakat eredményezne a szolgáltatások felhasználói számára, egyúttal megteremtve a kellô jogbiztonságot is.

2. Jogi alap és a közösségi fellépés indokoltsága Az irányelv alapvetôen a szolgáltatások szabad áramlására vonatkozó, az Unió alapszerzôdésében is kimondott alapjogokat kívánja biztosítani (43. és 49. cikk). Konkrét jogi alapként az EK-szerzôdés 47. (2) és 55. cikkére támaszkodik, melyek a szolgáltatások terén (is) felhatalmazzák a Tanácsot – együttdöntési eljárás keretében –, hogy a vállalkozói tevékenység megkönnyítése érdekében „irányelveket bocsásson ki a tagállamok önálló vállalkozói tevékenység megkezdésére és folytatására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek összehangolására”. Egyes, speciálisan a közlekedés területét érintô, közösségi szinten még nem szabályozott kérdésekben a tervezet jogalapjául az EK-szerzôdés 71. és 80. (2) cikkei szolgálnak. A tervezethez csatolt indokolás szerint mind a szubszidiaritás, mind az arányosság követelményeinek megfelel az irányelv. A közösségi fellépés indokolt, mivel az indokolatlanul és/vagy jogsértôen fenntartott nemzeti adminisztratív elôírások lebontása csak összehangolt és tervezett módon lehet hatékony. Az irányelv tulajdonkép-


pen egy közös célok köré szervezôdô mobilizációs-modernizációs programot kínál. Ennek hiányában csak az Európai Bíróság fellépése járhatna hasonló eredménnyel – a Szerzôdés megsértése miatti eljárás keretében, esetenként és országonként –, ez azonban túlságosan negatív és esetleges megközelítés lenne. Az indokolás ugyanakkor hangsúlyozza, hogy az irányelv nem megy túl a szabályozás szükséges mértékén, hiszen kötelezôen egységesítô harmonizációt csak egyes, „elkerülhetetlenül szükséges” esetekben ír elô5, egyébként pedig elegendônek tartja a kölcsönös elismerés elvének alkalmazását, kiegészítve az adminisztratív együttmûködés fokozásával és egyes önszabályozási technikák használatával (ld. az irányelv tartalmi elemei pontnál).

3. Az új irányelv hatálya és kapcsolódása a szolgáltatásokra vonatkozó egyéb uniós jogszabályokhoz Az irányelv általános, horizontális jogi keret formájában kívánja elôsegíteni a szolgáltatások szabad áramlását. A Bizottság érvelése szerint a határokon átívelô szolgáltatásnyújtás elôtt álló akadályok nagy része a szolgáltatások minden ágára hasonlóan érvényes, így szektor-specifikus megközelítés csak egyes külön szabályozott, illetve speciális jellemzôkkel bíró területeken szükséges. A szektoriális szabályozás ellen szól a Bizottság szerint az is, hogy a húszegynéhány külön jogszabály megalkotása túlzottan hosszú idôt venne igénybe, és túlzottan részletekbe menô, a hatékonyságot csökkentô elôírásokhoz vezetne. Fôszabályként az irányelv kiterjed minden, ellenszolgáltatás fejében végzett

101

UNIÓS AKTUALITÁSOK

szolgáltatásra6, függetlenül az ellenszolgáltatás teljesítésének konkrét módjától. Nem tartoznak viszont a hatálya alá a nem gazdasági jellegû szolgáltatások, beleértve azokat, amelyeket az állam szociális, kulturális, oktatási és bírói funkcióinak gyakorlása közben, ellenszolgáltatás nélkül nyújt.7 A fôszabály alól kivételt képeznek azok az ágazatok, amelyekre már létezik érvényben lévô, szektoriális alapú közösségi jogszabály: ilyenek a pénzügyi, hírközlési és szállítási szolgáltatások, valamint az adózás területe, kivéve egyes, az adóztatásra alapozott, indokolatlan és nem harmonizált elôírások eltörlését. Összességében az irányelv hatálya rendkívül széles kört ölel fel, olyan fontos és szerteágazó területeket érint – a teljesség igénye nélkül – , mint a kiskereskedelmi, kisipari, építôipari, biztonsági, jogitanácsadói, munkaközvetítôi, információtechnológiai, szabadidôs, egészségügyi és audiovizuális szolgáltatások. Az irányelv által lefedett szolgáltatások a teljes gazdasági tevékenység mintegy 50%-át adják. Az irányelvtervezet az indokolásban rögzíti, hogy ez az irányelv konzisztens módon kapcsolódik a már meglévô közösségi jogszabályokhoz. Ennek érdekében általános jelleggel az az elv érvényesül, hogy a szolgáltatások-irányelv és a hasonló területet lefedô más jogszabályok kumulatív módon kiegészítik egymást. Ütközést valószínûsítô esetekben azonban a szolgáltatások-irányelv egyértelmûen rendelkezik: vagy az adott területet derogáció formájában kivonja az irányelv (vagy a fôszabályként alkalmazott származási ország elve) hatálya alól (ld. a tartalmi elemeknél), vagy konkrétan megfogalmazott egyéb módon rögzíti az egymást fedô jogszabályok kapcsolatát. Utóbbira példa a tervezet preambulumának 35. pontja, amely egyértelmûen kimondja, hogy

az irányelv nincs kihatással a tagállamok versenyszabályozására, és nem ír elô semmilyen liberalizációs-privatizációs kötelezettséget, vagyis csak a piac(ok) jelenlegi nyitottsági fokának adott határain belül érvényesül. Különösen fontos a kapcsolódási pontok meghatározása azokon a területeken, ahol szintén jelenleg van folyamatban a közösségi szabályozás kidolgozása és elfogadása. Ilyenek – egyebek közt – a közérdekû szolgáltatások, a szakképesítések kölcsönös elismerése, a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat, valamint a nemzetközi magánjog alkalmazása a szerzôdéses és szerzôdésen kívüli kötelezettségek tekintetében. A szolgáltatások-irányelv indokolásában a Bizottság úgy érvel, hogy mindegyik esetben megteremthetô a természetes összhang a más-más irányultságú kezdeményezések között, illetve egyes esetekben a párhuzamos jogszabályok valamelyikébe épített derogációkkal biztosítható az ellentmondások elkerülése.8

4. Az irányelv fôbb tartalmi elemei A szolgáltatások-irányelv különbözô szabályozási technikák kombinációjára építve szándékozik elérni a kívánt hatásokat. Alapelvként a kölcsönös elismerés egy speciális válfajának tekinthetô „származási ország elve” (country of origin) szolgál, ezt egészíti ki a végrehajtás hatékonyságát biztosítani hivatott adminisztratív együttmûködés, illetve bizonyos területeken célzott harmonizáció és/vagy alternatív szabályozási technikák lépnek a helyébe. 4.1. A származási ország elve

A származási ország elve szerint a szolgáltatóknak csak a saját országukban lefek-

102


tett tagállammal –, hogy a származátetett adminisztratív elôírásoknak kell megfelelniük, és ezen túlmenôen a fogasi ország által alkalmazott elôírások a dó ország csak különlegesen indokolt szolgáltatások biztonsága, az egészségesetekben írhat elô további feltételeket. ügyi ellátás, illetve a közrend (fiatalEnnek megfelelôen egyes adminisztratív korúak védelme) szempontjából nem korlátozásokat rögtön (irányelvtervezet felelnek meg a kívánalmaknak, úgy sa14. cikk)9, másokat egy, a tagállamok ját elôírásokat alkalmazhat, amennyiszoros együttmûködésére támaszkodó ben azok magasabb védelmet és aráfelülvizsgálati folyamat eredményeként nyos fellépést jelentenek. A szándéfokozatosan (15. cikk)10 eltörölnének. kolt intézkedést egyúttal jelezni kell Egyúttal az is az elv alkalmazásához tara Bizottságnak, amely ellenôrzi annak tozik, hogy a származási ország felelôs jogszerûségét. a szolgáltató (és a szolgáltatás) felügye- Megjegyzendô, hogy a kivételek általáletéért, abban az esetben is, amikor az nos leírásán (felsorolásán) felül egyes egy másik tagállamban nyújt szolgálta- speciális területekre az irányelv külön tást [16 (2) cikk és 35(4) cikk].11 rendelkezéseket is tartalmaz: Az irányelvtervezet fontos részét képe- • Egészségügyi szolgáltatások külföldön zik a fôszabály alóli kivételek, derogációk. történô igénybevételének térítése (23. Ezek három csoportba oszthatók: cikk): Az irányelv speciális rendelkezés• Általános derogációk (17. cikk): ide ként szabályozza – az Európai Bíróság tartoznak mindazon területek, ameesetjogára támaszkodva – a betegek lyekre egy már létezô vagy tervezett számára idegen tagországban nyújtott közösségi jogszabály a célország elvét orvosi kezelések költségeinek megtéalkalmazza (pl. munkaerô kiküldése, rítését, mivel ez az orvosi szolgáltatátársadalombiztosítás, hulladékszállísok szabad igénybevételének (s egyben tás), valamint azok a területek, ahol a páciensek mobilitásának) egyik kulcsa közösségi integráció (harmonizáeleme. E szerint a nem kórházi kezeció) jelenlegi szintje (vagyis a túl nagy lések költségeit elôzetes engedélyeztenemzeti szabályozási különbségek) tés nélkül köteles megtéríteni a beteg még nem teszi lehetôvé egy egységes származási országa, amennyiben az szemlélet követését.12 ebben az országban a társadalombiz• Átmeneti derogációk (18. cikk): egyes tosítás által támogatott (térített) keterületek (konkrétan megnevezve a zelések közé tartozik. A külföldi kórpénzszállítás, a szerencsejátékok és házi kezelések költségeinek megtérítéaz adósságok bírósági úton való behajse ugyanakkor lehet elôzetes engedétása) átmeneti mentességet kapnak, lyeztetéshez kötött, de amennyiben az amíg a tervbe vett közösségi harmoadott ellátás a származási országban nizáció lehetôvé nem teszi a szármatámogatott lenne, és ott a szükséges zási ország elvének alkalmazását. idôben nem valósítható meg, akkor a • Eseti jellegû derogációk (19. cikk): külföldi kezelés nem megtagadható. amennyiben egy tagország úgy íté- • Munkaerô kiküldése (24−25.cikk): A li meg – miután egy speciális kölcsöszolgáltatások szabad áramlásához szonös segítségnyújtási mechanizmus (37. rosan kapcsolódik a szolgáltatók azon cikk) keretében konzultált az érinjoga, hogy munkásokat küldjenek az


egyik tagállamból egy másikba, ottani ideiglenes munkavégzés (szolgáltatásnyújtás) céljából. Erre nézve általános szabály – a munkaerô kiküldésére vonatkozó irányelvet13 érintô általános derogációnak megfelelôen –, hogy a fogadó országban érvényben lévô alkalmazási és munkafeltételek az irányadóak, és egyben a fogadó ország a felelôs betartásuk ellenôrzéséért.14 Ugyanakkor a szolgáltatások-irányelv általános szemléletének megfelelôen a fogadó ország nem támaszthat korlátozó adminisztratív elôírásokat a küldô (származási) ország szolgáltatója felé: nem írhatja elô elôzetes engedélyeztetés, regisztráció, illetve bejelentés kötelezettségét15, és nem kötheti ki helyi képviselô fenntartását, sem pedig a foglalkoztatást érintô dokumentáció helyben (vagy a helyi elôírásoknak megfelelô) tartását. Speciális helyzetet jelent a nem európai (uniós) állampolgárok foglalkoztatása. Ilyen esetekben a származási ország felelôssége, hogy csak a saját területén törvényesen tartózkodó és törvényesen alkalmazott harmadik országbeli állampolgárokat küld a fogadó országba, valamint vállalnia kell a kiküldött munkások visszafogadását saját területére. Ezeken a garanciákon felül a fogadó ország nem írhat elô további vízum-, illetve tartózkodási és munkavállalási-engedély kötelezettséget. 4.2. Harmonizáció

A származási ország elve használatának pontos meghatározásán túlmenôen az irányelvtervezet egyes pontokon valódi harmonizációt kíván elérni, vagyis közös szabályokat és közös fellépést. E célzott harmonizáció egyik megvalósulási területét az adminisztratív elôírá-

103

sok, korlátozások és eljárások lefaragására és racionalizálására irányuló közös szabályok jelentik.16 Ezek nélkül a különbözô nemzeti korlátozások fenntartása bizonyos határokon belül indokoltnak lenne tekinthetô, és ez hosszú távon egy túlzottan bürokratikus, ráadásul torz és széttagolt rendszert konzerválna, ahol nem teremtôdne meg a belsô piac mûködtetéséhez elengedhetetlen kölcsönös bizalom. A harmonizáció másik kulcsterülete a felhasználók (fogyasztók) jogainak pontosítása, védelme. Az irányelvtervezet általános elvként rögzíti (20–21. cikk), hogy a tagállamok nem korlátozhatják a felhasználók jogát a más tagállamokban bejegyzett szolgáltatók szolgáltatásainak használatában, illetve a közhatóságok és a magánszolgáltatók sem a szolgáltató származási országában, sem a célországban nem alkalmazhatnak diszkriminatív megkülönböztetést a felhasználókkal szemben azok nemzetiségére, illetve lakóhelyére való tekintettel, kivéve, ha a megkülönböztetést objektív kritériumok támasztják alá (pl. földrajzi távolságból eredô többletköltségek). A diszkrimináció tilalmán túl az irányelvtervezet speciális elôírásokat tartalmaz a felhasználók személyének és jogainak védelmérôl, elsôsorban a megfelelô tájékoztatás, a jogsegély és gyakorlati segítségnyújtás, valamint a minôségi szolgáltatások garantálása révén (7., 22. és 26–32. cikkek). Mindezeken felül a harmonizáció kiemelt terepét jelentik azok a szektoriális intézkedések, amelyek lehetôvé teszik az irányelvtervezetben tartalmazott elvek és eszközök (kiemelten a származási ország elve) teljes körû alkalmazását, illetve az irányelv alkalmazásának tapasztalatai alapján a késôbbiekben válnak szükségessé, (még) tovább lépve a szolgáltatá-

104 sok valódi belsô piaca megteremtésének útján (40. cikk). 4.3. Adminisztratív együttmûködés


tézkedéseket kell hozniuk az európai etikai kódexek nemzeti szintû végrehajtásának ösztönzésére, a köztestületek és szakmai szervezetek aktív bevonásával.

Az irányelv kimondja a tagállamoknak azt a kötelezettségét is, miszerint foko- 5. Az irányelv alkalmazásának zott adminisztratív kooperációra kell tö- tervezett menetrendje rekedniük. Ennek keretében kölcsönösen együtt kell mûködniük egymással a szol- A Bizottság reményei szerint az irányelv gáltatók felügyeletét és a rájuk vonat- 2007-tôl léphet majd hatályba. Ennek érkozó információk áramoltatását illetôen, dekében minden tagállamnak 2007-ig: beleértve a származási ország elvének • egyszerûsítenie és racionalizálnia kell ellentmondó, eseti jellegû nemzeti ina szolgáltatásokhoz kapcsolódó engetézkedések (ld. 19. cikk) meghozatalát délyeztetési rendszerét (9–13. cikk), (35–37. cikk). Így elkerülhetô az admiméghozzá úgy, hogy bármilyen engenisztratív elôírások és eljárások szükségdélyeztetési mechanizmus csak a köztelen megkettôzôdése, és létrejöhet egy, érdek által indokolható esetben, és kia kölcsönös bizalmon alapuló hatékony zárólag objektív, nem-diszkriminatív ellenôrzési mechanizmus.17 és arányos módon maradhat fenn; • nemzeti szabályozását úgy kell kiigazítania, hogy megszûnjenek a szolgáltatá4.4. Alternatív szabályozási technikák sok szabad áramlása elôtt álló indokoA szorosan vett harmonizáció mellett bilatlan jogi-adminisztratív akadályok zonyos önszabályozó technikáknak is fon(16., 20., 23. és 25. cikk); tos szerep jut a közös európai fellépés • el kell törölnie az irányelv által konkréösztönzésében. A határon átnyúló szoltan felsorolt, súlyosan diszkriminagáltatások minôségének garantálása értív elôírásokat és korlátozásokat (14., dekében, erôsítendô az azokat övezô 21., 29. cikk); bizalmat, az irányelvtervezet felhívja • jelentést kell készítenie az irányelv ála tagországok szakmai szervezeteit, a tal felsorolt egyes olyan adminisztraszakmai és kereskedelmi kamarákat az tív elôírásokat illetôen, amelyek szinegyüttmûködés fokozására (31. cikk) és tén jelentôs és indokolt akadályokat európai szintû minôségi szabványok (31. képezhetnek, de amelyek konkrét hacikk), illetve etikai kódexek kidolgozásátását további vizsgálatnak kell alávetra (39. cikk). Utóbbiak az egyes szakni (engedélyezési mechanizmusok: 9. mák/szakterületek sajátosságait figyecikk; adminisztratív korlátozások: 15. lembe véve – de összhangban a közössécikk; tevékenységhalmozásra vonatgi joggal, különös tekintettel a versenykozó tilalmak: 30. cikk). jogra – tartalmaznák a szakmai etika sza- Ezt a vizsgálatot a tagállamok közös értébályaira, a kereskedelmi kommunikáció kelés (mutual evaluation) keretében végmódjára és tartalmára, valamint az in- zik majd: ennek során a Bizottságnak, a gatlanügynökök tevékenységére vonat- tagállamoknak és azok érintett szervezekozó alapelveket.18 A tagállamoknak in- teinek 6 hónap áll rendelkezésükre az


105

egyes tagállamok által fenntartani kívánt mi szervezetek képviselôi (ETUC, BEUC, elôírásokat illetô kritikai észrevételeik UNICE stb.) hozzászólásainak alapján a megfogalmazására. A Bizottság ezeket be- következô pontok szorulnak még tisztáépíti majd a 2008-ban közzéteendô elsô zásra: átfogó értékelô jelentésébe, amely egyút- • Nincs egyetértés az irányelv alapeltal tartalmazni fogja a Bizottság által az vének számító származási ország elve addigiak fényében szükségesnek ítélt tohatását illetôen. Míg több szakértô hangsúlyozza a származási ország elvábbi közösségi szintû intézkedéseket. 2008 után hasonló értékelô jelentés minvének már bevált alkalmazását mind az den harmadik évben készül majd.19 Európai Bíróság esetjogában21, mind Ezzel párhuzamosan 2008 végéig a egyes közösségi jogi aktusokban22, adtagállamoknak szintén biztosítaniuk kell dig egyesek annak veszélyeire mutata szolgáltatások nyújtására vonatkozó nak rá: adminisztratív eljárásaik és formasága- - A származási ország elvének alkalmazáik egyszerûsítését, különös tekintettel sa jogbiztonság helyett valójában 25 a szükséges dokumentáció visszaszorítánemzeti szabályozás „exportálását” és sára (5. cikk), az ún. „egységes kontaktígy átláthatatlan és egyenlôtlen (verpontok”20 rendszerének bevezetésére (6. seny)feltételeket jelentene. cikk), illetve az elektronikus eljárások el- - A külföldi szolgáltatókra alkalmazható terjesztésére (8. cikk). korlátozások jelentôs megszûrésének Összességében az irányelvtervezet dieredménye a szociális, környezetvénamikus megközelítést alkalmaz: a kédelmi és munkajogi standardok erodásôbbiekben, a közösségi harmonizáció lása lehet. Egy lefelé irányuló spirál inelôrehaladtával egyes területek kikerüldulhat be, amely végsô hatásként derenek majd az átmeneti derogációk hatálya gulációs hullámot és – eredetileg nem alól (így 2010-tôl a pénzszállítás, a bírósászándékolt – liberalizációt eredményezgi adósságbehajtás és a szerencsejátékok), het. Több szakértô rámutat, hogy a míg a közös felülvizsgálatok további harszármazási ország elvét alkalmazó más monizációs szükségleteket tárhatnak fel irányelvek mind több-kevesebb harmo(pl. fogyasztóvédelem, illetve határon átnizációt is elôírnak, amely elengedhenyúló szerzôdések terén), újabb közössétetlenül szükséges lenne a közös norgi kezdeményezéseknek nyitva utat. mák garantálásához. - Bár a Bizottság hangsúlyozottan nem kíván beleszólni a szolgáltatások szerve6. Az irányelvtervezet zeti és finanszírozási kérdéseibe, a külfogadtatása - konzultáció földi szolgáltatókra vonatkozó meglevô az érintett felekkel szabályozás visszaszorítását, illetve az új elôírások alkalmazásának Bizottság Az irányelv várható hatásai és vitatott általi engedélyeztetését több szakértô a elemei tisztázásának érdekében az EP nemzeti kompetenciák és a szubszidiari2004. november 11-én nagyszabású tás megsértéseként értékeli. nyilvános meghallgatást tartott a témá- • A fentiek fényében vitatott, hogy ban. A szakértôk (elsôsorban jogászok), pontosan mely szektorokra kellene kiilletve a különbözô érintett érdekvédelterjednie az irányelvnek, illetve mely

106


szektorokat kellene kivonni az irány- szor nehéz megkülönböztetni a valós és a elv hatálya alól. Elsôsorban a szociális vélt sérelmeket, aggodalmakat. Az egyik jellegû szolgáltatások, az egészségügyi oldalon állnak a piacnyitás, az akadályok szolgáltatások, az audiovizuális szol- lebontásának pozitív hatásait hangsúlyogáltatások, a szabályozott jogi szak- zó támogatók, a másik oldalon a szocimák, valamint az átmeneti idôre szóló ális dömpinget és bizonytalan jogi helymunkaközvetítô irodák esetében me- zetet vizionáló ellenzôk, míg a kettô körülnek fel érvek a szektorok kivonásá- zött azok, akik alapvetôen egyetértenek ra és más módon történô szabályozásá- az irányelv céljával, de egyes pontokon ra. Eltérnek a vélemények arról is, mi technikai módosításokat, javításokat látlenne a határok meghúzásának legjobb nak szükségesnek. A helyzet bonyolultsámódja (pozitív lista vagy derogációk, gát tetézi Franciaország esete, ahol a kérilletve kivételek listája, utóbbi esetben dés sajátos politikai felhangokat kapott, állandó vagy átmeneti mentességek). hiszen a közelgô népszavazásra tekintet• Nem egyértelmû az irányelvtervezet kap- tel a „nem” hívei a szolgáltatások-iránycsolódása a nemzetközi magánjog, illet- elvet mintegy az alkotmányszerzôdésnek ve a közösségi jog több jogszabályához. tulajdonítva próbálják meg lejáratni az Különösen vonatkozik ez a szerzôdések utóbbit. Mindezek tetejében kimondva, jogára, illetve a szerzôdésen kívüli kö- kimondatlanul további feszültségforrás telezettségek jogára vonatkozó Római a régi és az új tagállamok szembeállítáKonvenciókra (és az utóbbit közössé- sa, amennyiben egyes (régi) tagállamokat gi joggá transzformálni szándékozó ún. a más (új) tagállamok versenyelônyétôl Róma 2 rendelettervezetre), valamint való félelem vezethet az irányelv (illetve a olyan nagy jelentôségû uniós irányel- származási ország elvének) elutasítására. vekre, mint a munkaerô-kihelyezés Bár a gyakori támadások hevesséirányelv23. ge néha azt az érzetet kelti, mintha az • Számos szakértô szerint a tervezet ál- irányelv már érvényben lenne, valójában tal elôirányzott ellenôrzési mechaniz- a döntéshozatal folyamata – jelen esetmusok (az ún. adminisztratív együtt- ben az együttdöntési eljárás – még csak mûködés keretében) elégtelenek, és a kezdeti fázisában tart, az EP elsô olvanem tartalmaznak sem elegendô moti- satánál. vációt, sem elegendô lehetôséget a haAz EP részérôl a téma fô felelôse a táron átnyúló szolgáltatási tevékeny- Belsô piaci és fogyasztóvédelmi bizottság ség ellenôrzésére. (IMCO), a jelentéstevô a német szocialista Evelyne Gebhardt. A jelentéstevô az eddigiekben két munkadokumentumban24 7. Viták, esélyek - az összegezte elôzetes megállapításait, illetirányelvtervezet útja az ve az említett meghallgatás tanulságait. uniós döntéshozatalban Végsô jelentésének az irányelv által lefedett szektorok pontos körének meghatáAz elôbbiekben jelzett megfontolások men- rozására és a származási ország elvének tén erôteljes, szenvedélyes, néha durva alkalmazására vonatkozó elsô részét várhangoktól sem mentes politikai vita öve- hatóan április 19-én tárgyalja majd az zi a tervezet elfogadását, amelyben sok- IMCO, a további kérdéseket lefedô má-


107

sodik rész elkészültének idôpontja még azt nemrég a legfelsôbb politikai szintet képviselô Európai Tanács (március 22– nem ismert.25 Az IMCO munkáját 9 másik szakbizott- 23.) is napirendjére tûzte. Az Európai ság segíti vélemény beterjesztésével – kö- Tanács által kiadott jelszó – „igen a szolzülük kiemelt szerep jut a Foglalkoztatási gáltatások liberalizációjára, nem a szoés szociális bizottságnak (EMPL)26 az ún. ciális dömpingre” – újabb megnyilvámegerôsített együttmûködés keretében27 nulása a versenyképességi és a szociá–, illetve a tisztázásra váró kérdések nagy lis szempontok összebékítésére irányuló számára tekintettel az IMCO egy külön szándéknak, amelynek mentén a végsô munkacsoport felállítását is elhatároz- kompromisszum körvonalazódhat majd. ta. Ez utóbbi várhatóan 4–5 alkalommal Végezetül érdemes kitérni a Bizottság ülésezik az áprilisig terjedô idôszakban, szerepére is, hiszen a közelmúltban egyetés elsôdleges feladata a technikai jellegû len bizottsági tervezetet sem ért enykérdések megvitatása, míg a kiemelt nyi kritika, így nehéz stratégiai feladat érzékenységû témakörök (származási hárul rá, amennyiben mégis érvényország elve, hatály stb.) továbbra is az re kívánja juttatni eredeti elképzeléseIMCO napirendjén szerepelnek majd. it.29 Ráadásul a tervezet tartalmi elemeAz eredeti tervek szerint az IMCO in túlmenôen sokan erôs kritikával illetik jelentése 2005 áprilisában kerülne elfo- a Bizottság kommunikációját is, mondgadásra a bizottságon belül, ez azon- ván, belül sincs egyetértés az irányelv ban egyre kevésbé látszik tarthatónak, hatásait illetôen, ezért hiányzik az egyígy minden valószínûség szerint legjobb séges üzenet is. Ebben a helyzetben éresetben is csak a júliusi plenáris ülésen dekes megfigyelni, hogy egyfajta kettôs kerülhet lezárásra az irányelvtervezet játék jellemzi a legfelsô szintet, hiszen elsô olvasatban való tárgyalása. mind Barroso bizottsági elnök, mind A kérdéssel természetesen nemcsak McCreevy belsô piaci biztos többször is a Parlament, hanem a többi uniós intéz- hangsúlyozta, hogy a tervezet nem az ô mény is folyamatosan foglalkozik. A munkájuk, hanem még az elôzô Bizottság Tanács – mint társjogalkotó – maga is „mûve”, ugyanakkor mégis igyekeznek – a többször megtárgyalta a témát a Verseny- Bizottságot kötô folytonosság jegyében – képességi Tanács keretében, és egyetér- megtalálni az irányelv fenntartásának úttés alakult ki az irányelv szándékolt pozi- ját-módját az intézményközi interakciótív hatásait, s így szükségességét illetôen. ban. Számos felszólítás és sokáig keringô Ez azonban nem jelenti a további viták pletykák ellenére a Bizottság végül mégelkerülését, sôt, a Tanács luxemburgi is erôteljesen a partnerintézmények érelnökségét28 képviselô Jeannot Krecké tésére adta, hogy nem áll szándékában a gazdasági és külkereskedelmi miniszter tervezet visszavonása. Ugyanakkor hosza közelmúltban többször is hangoztatta, szas kivárás után a Bizottság elismerte, hogy a tervezet biztosan nem fog „meg- hogy a tervezet változtatásokra szorul, állni” a jelenlegi formájában. Általános az hozzátéve, hogy ezeknek a döntéshozaigény a szöveg egyszerûsítésére és pon- tali eljárás normál menete során kell betosítására, különös tekintettel a szár- következniük. A Bizottság összességében mazási ország elvének alkalmazására. A a „súgás” taktikáját választotta, hiszen kérdés érzékenységét jól tükrözi, hogy McCreevy biztos leszögezte, hogy jelenleg

108 a Parlament és a Tanács oldalán pattog a labda, ugyanakkor nem rejtette véka alá, hogy a Bizottság elsôsorban a származási ország elvének pontosítását, az egészségügyi és egyéb közszolgáltatásoknak az irányelv hatálya alól való kivételét, illetve a kiküldött munkaerô foglalkoztatására vonatkozó szabályok egyértelmû érvényesítését tekinti a változtatások célterületeinek. Vagyis elsôsorban az e pontokra irányuló parlamenti módosító javaslatokat támogatná.30

8. Összegzés A szolgáltatások-irányelv születése (vagy éppen bukása) kiváló illusztrációja az uniós döntéshozatali és jogalkotási folyamat komplex, de egyben nyitott és dinamikus jellegének. Ez különösen jól megmutat-


kozik egy olyan esetben – mint amilyen a szolgáltatások-irányelv –, ahol rendkívül széles a szabályozás által érintettek köre, összetett hatásmechanizmusok érvényesülnek, s jelentôs stratégiai (gazdasági-politikai) érdekek forognak kockán. Külön érdekesség annak nyomon követése, hogyan próbálnak megjelenni és beépülni a különbözô érdekek és (szak)vélemények az érintett szakmai/érdekvédelmi szervezetek részérôl, részben az intézményi szereplôk által bátorítva, részben saját kezdeményezésre. A folyamat végpontját valószínûleg az uniós politikaformálásban megszokott kompromisszumok jelentik majd, a pontos végeredmény azonban ma még megjósolhatatlan. Mindenképpen érdemes lesz tehát továbbra is figyelemmel kísérni a tervezet alakulását. BÁRÁNY PÉTER

109


Jegyzetek 1 2 3 4

5 6

7 8

9

10

11

12

13 14

Egyeztetési eljárás a Házszabály 134/B. § (2) bekezdése alapján kezdeményezhetô. Az eljárás elemeit az Országgyûlés és a Kormány európai uniós ügyekben történô együttmûködésérôl szóló 2004. évi LIII. törvény (2–6. cikkek) szabályozza. Az irányelvtervezet elfogadása együttdöntési eljárás keretében folyik. Az Európai Tanács a késôbbiekben folyamatosan hangoztatta a szolgáltatások szabad áramlására kidolgozandó stratégia fontosságát (Stockholm – 2001. március, Barcelona – 2002. március, Brüsszel – 2003. március, Brüsszel – 2003. október). A Bizottság eredetileg a 2000 decemberében közzétett „Egy belsô piaci stratégia a szolgáltatások számára” címû közleményében [COM (2000) 888] vázolta fel elképzeléseit, majd ehhez kapcsolódóan 2002 júliusában – az elsô szakaszt lezárandó – kiadott egy átfogó jelentést a „szolgáltatások belsô piacának állapotáról” [COM (2002) 441], 2003 májusában pedig kiadta a belsô piaci stratégia aktív szakaszára szóló 2003–2006-os prioritásokat tartalmazó közleményét [COM (2003) 238]. Az indokolás kiemeli, hogy az irányelv nem törekszik részletekbe menô (túl)szabályozást létrehozni, és fenn kívánja tartani a nemzeti szabályozó rendszerek sajátosságait. Ahol maga a „szolgáltatás” – az irányelvtervezet 4. (1) cikke általi megfogalmazással, az EK-szerzôdés 50. cikkének megfelelôen – „az ellenszolgáltatás ellenében nyújtott bármely vállalkozói tevékenységként” értelmezendô. Ebbe beletartoznak mind a természetes személyeknek, mind a vállalati szférának nyújtott szolgáltatások, illetve mind az állandó letelepedéssel járó, mind az idôközönkénti átjárással megvalósított szolgáltatásnyújtás. Ennek külön esetét képezik az EK-szerzôdés 45. cikkelye által tartalmazott „a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy ideiglenesen kapcsolódó tevékenységek”, melyekre nem vonatkoznak a szabad letelepedés jogosultságai. Külön kiemelendô az a (vitatott) szándék, hogy a „jogválasztás” kérdésében a szolgáltatásokra vonatkoztatva – szemben a szerzôdéses és szerzôdésen kívüli kapcsolatokat illetô ún. Róma 1 és Róma 2 tervezetek általános rendelkezéseivel (kár felmerülési helyének elve) – a szolgáltatások-irányelv rendelkezései (és így a származási ország elve) legyenek az irányadók. Ilyen eltörlendô elôírás például a szolgáltató nemzetiségére és lakhelyére vonatkozó kikötés, vagy a szolgáltatásnyújtás korlátozása olyan esetekre, ahol a szolgáltató bizonyítottan fennálló piaci szükségletet elégít ki (ún. gazdasági teszt), vagy ahol a szolgáltató az adott tagországban már meghatározott ideje mûködô/bejegyzett, biztosítással és/vagy pénzügyi garanciával rendelkezô szolgáltató. A tagállamoknak meg kell vizsgálniuk minden fennálló kvantitatív (felhasználók, foglalkoztatottak száma), földrajzi (távolság), jogi (szolgáltató jogi formája), pénzügyi (tôkeszabályok), üzleti (tarifák) és szakmai (szakképesítések) elôírást, és biztosítaniuk kell, hogy mindezen elôírások csak a közérdek által indokolható esetben, és kizárólag objektív, nem-diszkriminatív és arányos módon alkalmazva maradnak fenn. A 35. cikkben leírt mechanizmus szerint a többi tagországnak együttmûködési kötelezettsége van, vagyis minden tagállamnak fel kell állítani a Bizottság és a többi tagállam felé is kommunikált kontaktpontjait, és ezeken keresztül haladéktalanul értesítenie kell a származási országot, ha egy konkrét esetben a szolgáltató tevékenysége súlyos veszélyekkel (károkkal) fenyeget. A 36. cikk speciális rendelkezései szerint ezen túlmenôen, amennyiben egy adott szolgáltató nem telepedik le állandó jelleggel a szolgáltatásnyújtás helyén, hanem csak idôközönkénti jelenléttel fejti ki tevékenységét a fogadó országban, ezen ország hatóságai részt vehetnek a szolgáltató tevékenységének felügyeletében, a helyszínen végzett ellenôrzések révén. Utóbbiak közé sorolhatók a közszolgáltatások (posta, víz, elektromosság, gáz), a közjegyzôk szolgáltatásai, a szerzôdések jogának megválasztása, a más tagállamban folytatott idôleges szolgáltatásnyújtás eredményeként bekövetkezett baleset okozásáért viselt nem-szerzôdéses felelôsség, a más tagállamban lízingelt jármûvek regisztráltatása, a szellemi tulajdonjog, illetve mindazon helyzetek, amikor a szolgáltató olyan helyen kívánja nyújtani szolgáltatását, ahol a közérdekre, közbiztonságra, közegészségügyre, illetve a környezet védelmére való tekintettel az adott szolgáltatás teljes tilalom alá esik, vagy a hely sajátosságainak megfelelô speciális elôírások vonatkoznak rá. 96/71/EK irányelv A származási országot együttmûködési felelôsség terheli, vagyis garantálnia kell, hogy a 24. cikkben felsorolt alapvetô adatok rendelkezésre állnak a szolgáltatóról, valamint saját kezdeményezésé-

110

15 16 17 18

19 20

21 22 23 24 25

26 27 28 29 30


re tájékoztatnia kell a fogadó országot a helyi munka- és alkalmazási feltételek megsértésére utaló tényezôkrôl. Kivéve a 96/71/EK irányelv függelékében felsorolt tevékenységeket, amelyekre nézve a bejelentési kötelezettség 2008. december 31-ig fenntartható. Ld. a származási ország elvének leírásánál, illetve az irányelv alkalmazásának tervezett menetrendje pontnál. Megjegyzendô, hogy nemcsak a közös ellenôrzés folyamata épít a tagországok szoros adminisztratív együttmûködésére, hanem a közös értékelés/felülvizsgálat mechanizmusa is (41. cikk); leírását ld. az irányelv alkalmazásának idôrendjénél. A szakmai etikai kódexek létrehozásának egyik célterületét az ún. szabályozott szakmák (ügyvédek, orvosok, stb.) adják. Elismerve ezen szakmák sajátosságait, illetve a fogyasztók ebbôl fakadó speciális igényeit, az irányelvtervezet külön szabályokat is megfogalmaz rájuk nézve. Mindenekelôtt eltörli (29. cikk) az ezekre vonatkozó kereskedelmi kommunikációra eddig fennállt általános tilalmat, és felhívja a tagállamokat az egyes szakmai ágak sajátos jellemzôit és közös igényeit (függetlenség, méltóság, titoktartás) is figyelembe vevô gyakorlat kialakítására. Egyúttal fenntartja a tagországok jogát arra nézve, hogy megtiltsák a szabályozott szakmák mûvelôinek tevékenységhalmozását, amennyiben ez a szakmai etika és a mûködés rovására mehet (30 cikk). A Bizottság mindemellett az ún. komitológia keretében egy speciális, a tagállamok szakértôit tömörítô bizottság révén folyamatosan felügyelni és értékelni fogja az irányelv végrehajtását és hatását, szükség esetén megfelelô végrehajtási intézkedéseket hozva. Az „egységes kontaktpont” (single point of contact) a szolgáltató szempontjából értelmezendô: azt jelenti, hogy az adott szolgáltató az összes adminisztratív formaságot egy helyen elintézheti. Ez azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy egyetlen szervezeti egység (iroda stb.) látja el a kontaktpont szerepét az adott ország teljes területén. Egészen 1981-ig visszamenôleg – ld. Webb-ügy (C-279/80), de napjainkban (2004) is megerôsítve – ld. Bizottság vs Hollandia ügy (C-189/03). Pl. Határok nélküli televíziózás irányelv 89/552/EC; Adatvédelemrôl szóló irányelv 95/46/EC; Elektronikus aláírás irányelv 99/93/EC, E-kereskedem irányelv 2000/31/EC. 96/71/EC PE 343.503 (IMCO, ill. elôdje JURI) és PE 353.297(IMCO) Gebhardt eddigi megnyilatkozásai azt tükrözik, hogy elismeri az irányelv szükségességét, ám erôsen kritikus a származási ország elvével szemben, a fogyasztókra és a közszolgáltatókra leselkedô veszélyek miatt, s ehelyett inkább a „közösségi módszert”, vagyis közös elvekre és szabályokra építô harmonizációt látna szívesebben. A Foglalkoztatási és szociális bizottság (EMPL) részérôl Anne Van Lancker (PES) is beterjesztett egy elôzetes munkadokumentumot: PE 341.862 (EMPL). Az EP Eljárási Szabályzatának 47. cikke alapján. A luxemburgi elnökség prioritásként kezeli a szolgáltatások-irányelv témájában való továbbhaladást. Természetesen a végsô szót a Parlament és a Tanács mondja ki, a Bizottság azonban élhet az érvelés/ meggyôzés informális, illetve végsô esetben a visszavonás formális fegyverével. Megjegyzendô, hogy a parlamenti jelentéstevô maga is úgy vélekedett, a jelenlegi fázisban jobb elkerülni a bizottsági visszavonást, s ezzel a teljes újrakezdést, hiszen ezt az utat választva sem a Parlament (az új jelentéstevô személyét, illetve a formálódó koalíciókat illetôen), sem a Bizottság oldaláról (az új szövegtervezetet illetôen) nincs garancia a kívánt változtatások érvényesítésére.

111

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

EU-csatlakozás a statisztikák tükrében

Az Európai Unió (EU-25) ipari terme- (5,0%-kal), Finnország (4,1%-kal) és a lése 2005 januárjában 0,4 százalékkal három balti ország (2,2–2,6%-kal) ipanôtt az elôzô hónaphoz viszonyítva a sze- ra. Ugyanakkor Írország (+4,5%), Lenzonálisan kiigazított adatok szerint. A gyelország (+3,4%) és Németország tartós fogyasztási cikkek gyártása, vala- (+3,2%) számottevôen növelte ipari termint a beruházási javakat termelô ágaza- melésének volumenét. Magyarország kitok kibocsátása bôvült egy hónap alatt bocsátása 0,7 százalékkal bôvült az elôszámottevôen, 1,2 százalékkal. Az ener- zô hónaphoz képest. giatermelô ágazatok teljesítménye 1,3 Az elôzô év azonos idôszakához viszázalékkal csökkent. szonyítva az ipari termelés volumene 1,7 A tagállamok közül – amelyekre rendel- százalékkal nôtt az EU 25 tagállamának kezésre állnak januári adatok – tíz ország- átlagában a munkanaphatástól megtiszban nôtt, kilencben csökkent az ipari ter- tított adatok szerint. 2004 szeptembere melés volumene. Nagymértékben elma- óta ez volt a legjelentôsebb mértékû nöradt a decemberi termeléstôl Portugália vekedés. Januárban az energiatermelô, il120 115 110 105 100 95 90 85 80 2002.jan.

2003.jan. Magyarország

2004.jan. EU-25

1. ábra. Az ipari termelés volumenindexe (2000=100)

2005.jan. Németország

112


letve a tartós fogyasztási cikkeket gyártó ágazatok termelése elmaradt az egy évvel korábbi szinttôl, rendre 1,0 és 0,7 százalékkal. A továbbfelhasználásra termelô ágazatokban 3, a beruházási javakat gyártó ágazatokban 2,7 százalék-

kal bôvült a kibocsátás tavaly januárhoz képest. Azon országok közül, melyekre rendelkezésre állnak a januári adatok, 11ben nôtt, 8-ban visszaesett az ipari termelés az elôzô év azonos idôszakához ké-

1. táblázat. Az EU-tagállamok fontosabb gazdasági mutatóinak alakulása

Ország

Ausztria Belgium Ciprus Csehország Dánia Egyesült Királyság Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia EU-15 EU-25

7,6a) 4,5 −0,8a) 6,8 −1,6

Munkanélküliségi ráta**, % (ILO definíció alapján) 2005. febr. 4,6 8,0 5,6 8,3 5,0c)

–0,9

4,6a)

1,6c)

–92,9

2,5 −0,6 3,3 –0,9a) −1,0 4,8 4,7 −1,3 7,8 5,8a) 2,8 .. 3,8 –1,5 –0,9 1,1 –0,5 5,5 –1,6a) 1,5 1,7

8,0 9,0 9,8 .. 4,7a) 4,3 18,1 9,6 8,9 4,4 6,3 6,8 9,7 8,0a) 6,9 10,3 6,5 16,2 5,8c) 8,1 8,9

4,6 0,0 1,9 3,2 1,5 2,0 3,5 7,0 3,2 3,2 3,4 2,5 1,8 2,0 2,1 3,3 1,2 2,6 2,8 2,0 2,1

–2,3 8,4 –13,1 –30,1 31,4 35,3 –11,5 –2,4 –2,4 –2,9 –4,4 –0,9 157,0 −0,7 –15,4 –56,7 18,7 –1,5 –1,1 .. ..

Ipari termelés volumenváltozása*, % 2005. jan./ 2004. jan.

*Munkanapokkal kiigazított érték.

Fogyasztói árak változása, % 2005. febr./ 2004. febr.

Külkereskedelmi egyenleg, milliárd euró 2004. jan.-dec.

2,3 2,3 2,4 1,4 1,0

–0,3 16,5 –3,5b) –0,8 6,5

** Szezonálisan kiigazított, harmonizált érték.

a) dec. – b) jan-nov. – c) jan.

[Az elôzô hónapban megjelent munkanélküliségre vonatkozó adatokat az Eurostat visszamenôleg módosította, ezért a korábbiaktól néhol számottevôen eltérô értékekkel találkozhat az olvasó.]

113


pest. A tagállamok többségében folytatódott a decemberben megfigyelt tendencia, miszerint csökkenô ütemben nôtt, illetve tovább esett vissza az ipar teljesítménye. Ennek ellenére még mindig átlagon felüli mértékben bôvült Litvánia (+7,8%), Csehország (+6,8%), Szlovákia (+5,5%), Írország (+4,8%) és Lengyelország (+4,7%) ipari termelése. Egy százalékkal vagy azt meghaladó ütemben csökkent Dánia, Olaszország, Lettország és Hollandia teljesítménye. Az Eurostat becslése szerint 2005 februárjában 19,1 millióan voltak munka nélkül az Európai Unióban. A 25 tagállam átlagában a munkanélküliség 8,9 százalékos volt, ugyanannyi, mint januárban, il-

letve egytized százalékponttal alacsonyabb, mint tavaly februárban. A tagállamok közül Írországban, Luxemburgban, Ausztriában, az Egyesült Királyságban (2004. decemberben) és Hollandiában (januárban) volt a 15–74 éves munkanélküliek gazdaságilag aktív népességhez viszonyított aránya a legkisebb, nem érte el az 5 százalékot. A legnagyobb munkanélküliséggel (két számjegyû rátával) Lengyelországnak, Szlovákiának, Görögországnak és Spanyolországnak kell szembesülnie. A tagállamok közül februárban a harmonizált munkanélküliségi ráta 13ban mérséklôdött, egyben nem változott és 11-ben nôtt az elôzô év azonos

% 10

9

8

7

6

20 00 /0 20 1 00 /0 20 5 00 /0 20 9 01 /0 20 1 01 /0 20 5 01 /0 20 9 02 /0 20 1 02 /0 20 5 02 /0 20 9 03 /0 20 1 03 /0 20 5 03 /0 20 9 04 /0 20 1 04 /0 20 5 04 /0 20 9 05 /0 1

5

EU-25

Magyarország

2. ábra. Harmonizált munkanélküliségi ráta (szezonálisan kiigazított)

114


idôszakához képest. Arányaiban a munka- lés mértéke Szlovákiában (11,8%) és nélküliség leginkább Litvániáan (11,6-rôl Hollandiában (+15,5%) volt kiugróan 8,9%-ra), Észtországban (9,9-rôl 8,0%- magas. ra), Máltán (7,8-rôl 6,8%-ra) és SzlováAz elôzô év azonos idôszakához viszokiában (18,5-rôl 16,2%-ra) csökkent. A nyítva 2005 februárjában a fogyasztói legjelentôsebb mértékû relatív növeke- árak átlagosan 2,1 százalékkal nôttek az dést Cipruson (5,0-rôl 5,6%-ra), Portu- EU 25 tagállamában. A fogyasztási fôcsogáliában (6,3-rôl 6,9%-ra) és Hollandi- portok közül a szeszes italok, dohányáruk ában (a 2003. decemberi 4,3-rôl 2004 (+5,7%), a lakásszolgáltatás, víz, villadecemberére 4,7%-ra) regisztrálták. mos energia, gáz és egyéb tüzelôanyagok Az egy évvel korábbihoz képest febru- (4,3%), illetve az oktatás (+4,0%) átlaárban a férfiak munkanélküliségi rátá- gos árszínvonala nôtt számottevôen. ja 8,1-rôl 7,9 százalékra mérséklôdött, Az éves inflációs ráta Lettországban, míg a nôk körében ugyanakkora volt a Észtországban és Lengyelországban volt a munkanélküliek aránya, 10,2 százalék. legmagasabb. Januárhoz képest a fogyaszA 25 éven aluliak munkanélküliségi rá- tóiár-növekedés éves üteme 15 tagállamtája 18,8 százalék volt az EU-25 eseté- ban erôsödött, 8-ban – köztük Magyarorben, ugyanannyi, mint tavaly februárban, szágon – mérséklôdött, egyben nem váltoviszont magasabb, mint 2004 második zott. A tavaly februári inflációnál 13 orfelében. Dániában, Hollandiában és Íror- szágban mértek nagyobb, 7-ben kisebb, szágban jegyezték a legkisebb, Lengyelor- 3-ban azonos mértékû árnövekedési üteszágban és Szlovákiában pedig a legna- met, Litvániában pedig az 1,2 százalékos gyobb értékeket. defláció után 3,2 százalékos árnövekedést 2005 februárjában a fogyasztói árak1 jegyeztek. Februárban az elôzô év azonos az EU-25 átlagában 0,2 százalékkal csök- idôszakához viszonyítva az éves inflációs kentek az elôzô hónaphoz viszonyítva. Öt ráta arányaiban Észtországban (0,6-rôl tagállamban mérséklôdött a fogyasztói 4,6%-ra), Svédországban (0,2-rôl 1,2%árak átlagos színvonala egy hónap alatt, ra) és Németországban (0,8-rôl 1,8%-ra) egyben nem változott, 18-ban nôtt (az nôtt, illetve Szlovákiában (8,4-rôl 2,6%Egyesült Királyságra nem áll rendelkezés- ra), Magyarországon (7,0-rôl 3,4%-ra) re adat), legnagyobb mértékben Belgium- és Csehországban (2,0-rôl 1,4%-ra) csökban (+2,2%) és Luxemburgban (+1,7%). kent a legjelentôsebb mértékben. Az EU-25 átlagában csökkent a ruházat Februárban az elôzô év azonos idôés lábbeli ára. Az átlagot jóval meghala- szakához képest az átlagosnál nagyobb dó mértékû volt a közlekedés és szállítás arányban nôtt az élelmiszerek és alkoholárnövekedési üteme. mentes italok ára a három balti államDecemberhez viszonyítva az év elsô két ban és Lengyelországban. A szeszes italohónapjában az élelmiszerek és alkoholmen- kért és dohányárukért Németországban, tes italok ára Lettországban, Máltán, Olaszországban és Hollandiában kellett Svédországban és Szlovéniában nôtt a számottevôen többet fizetni februárban, legjelentôsebb mértékben, 2–4 százalék- mint egy évvel korábban. A lakásszolgálkal. A villamos energia Litvániában, Lux- tatás, víz, villamos energia, gáz és egyéb emburgban és Hollandiában drágult leg- tüzelôanyagok ára Szlovéniában, Göröginkább, 8–9 százalékkal. A gázáreme- országban, Írországban és Máltán 8–9

115


százalékkal volt magasabb, mint tavaly februárban. Ezen belül a villamos energia több mint 10 százalékkal drágult Máltán, Írországban és az Egyesült Királyságban. A gáz ára 11 tagállamban nôtt 10%-ot meghaladó mértékben, közülük Máltán és Cipruson több mint 30 százalékkal. Magyarországon a villamos energiáért 3,3 százalékkal kevesebbet, a gázért 7,1 százalékkal többet kellett febru-

Cipruson és Magyarországon 3 és 8 százalék közötti mértékben csökkent az egy évvel korábbi szinthez képest. Kiugró inflációs értékeket regisztrált még Szlovákia az oktatásban (+31,3%), Málta a távközlésben (+21,5%, miközben 20 tagállamban csökkent a távközlés árszínvonala). Elôzetes adatok szerint az EU-25 Unión kívülre irányuló (extra-EU25) külke-

2. táblázat. Külkereskedelmi termékforgalom (milliárd euró) Forgalom Extra-EU25 export Extra-EU25 import Extra-EU25 egyenleg Intra-EU25 forgalom

2005. jan. 71,6 85,6 –14,0 159,1

2004. jan. 66,2 78,3 –12,1 149,1

Növekedés, %

árban fizetni, mint egy évvel korábban. A gyógyszerek átlagos fogyasztóiár-színvonala Csehországban, Lettországban és Litvániában nôtt a legjelentôsebb mértékben (11–14%-kal), míg Hollandiában,

8% 9% – 7%

2004. jan-dec. 967,1 1 028,4 –61,3 2 010,2

2003. jan-dec. 883,1 940,9 –57,8 1 878,5

Növekedés, % 10% 9% – 7%

reskedelme 2005 januárjában 14 milliárd eurós hiánnyal zárt, míg az elôzô év azonos idôszakában a deficit 12,1 milliárd euró volt. Mind a kivitel, mind a behozatal szezonálisan kiigazított értéke csök-

% 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0

EU-átlag

10,0 5,0

Au

sz t Be ria lgi um Cs Cipr eh us or Eg sz ye ág sü lt Dá Ki nia r És álys Fr zto ág an rsz c á Gö iaor g rö szá go g rs Ho zág lla n Le Íro dia ng rs ye zág lo Le rsz tto ág rs z Lit ág Lu vá M xem nia ag ya bur ro g rs zá g Né M m á et lta Ol orsz as zo ág Po rszá Sp rt g an ug yo ália l Sv orsz éd ág or Sz szág lov Sz ákia lov én ia

0,0

3. ábra. A gázárak változása, 2005. febr./2004. febr.

116


kent 2004 decemberéhez képest, elôbbi országban, Lengyelországban, Lettország0,4, utóbbi 0,3 százalékkal. ban és Litvániában több mint 20 százalékA 2004. évi részletes adatok szerint az kal bôvült. Hasonló arányban nôtt ÉsztorEU-25 külkereskedelmi forgalma az Unión szág és Lettország behozatala. belül 7 százalékkal nôtt az elôzô évhez képest. Az EU-n kívülre irányuló export 10, a kívülrôl jövô import értéke 9 százalékkal Hátizsákkal az Európai Unióban bôvült. A fontosabb árufôcsoportok közül - adatok a turizmusról az energiahordozók és a nyersanyagok kivitele (+18 és +14%) és behozatala (+16 A 2001 és 2003 közötti kismértékû visszaés+12%) egyaránt a legjelentôsebb növe- esést követôen a 2004. január-szeptemkedést mutatta. Pozitív egyenleggel a ve- beri adatok tanúsága szerint fellendült a gyi áru és hasonló termék (65,8 milliárd turizmus az Európai Unióban. A szálloeuró), illetve a gép és szállítóeszköz (84,9 dákban és hasonló létesítményekben eltölmilliárd euró) külkereskedelme zárt, ez tött vendégéjszakák száma nôtt az elôzô utóbbi 14,6 milliárddal haladta meg az év azonos idôszakához viszonyítva, anelôzô évit. nak ellenére, hogy még mindig ingadozik Az EU-25 tíz legfontosabb partnere kö- a fogyasztók bizalma, illetve Közép- és zül az Oroszországgal, Törökországgal és Észak-Európában esôs volt a nyár 2004Kínával bonyolított külkereskedelem len- ben. A vizsgált idôszakban Észtországdült fel nagymértékben. Az Oroszország- ban (+30%), Lengyelországban (+29%), ba irányuló export 23, a Törökországba Lettországban (+16%) és Csehországban menô 29, a Kínába irányuló 17 százalék- (+10%) regisztrálták a legnagyobb arákal nôtt, míg az orosz és török import nyú növekedést. Észtország és Lengyelor19, a kínai 20 százalékkal bôvült az elôzô szág esetében az egyes hónapok adatai évhez képest. Tovább javult, és tovább- egyenként több mint 10 százalékkal hara is pozitív az EU-25 egyenlege az USA- ladták meg a 2003. évi értékeket. Az EU val, Japánnal és Törökországgal szemben. régi 15 tagállamában szerényebb mértékKanadával szemben szintén többlettel zárt ben nôtt a szállodákban és hasonló léteaz Európai Unió, de mértéke némileg el- sítményekben eltöltött vendégéjszakák maradt az egy évvel korábbitól. Kínával, száma, közülük a dán (+6%), a finn Oroszországgal, Norvégiával és a Koreai (+5%) és a spanyol (+4%) idegenforgaKöztársasággal szemben tovább nôtt a kül- lom élénkült meg a legjelentôsebben. A kereskedelmi deficit, ugyanakkor Japánnal 25 uniós tagállam közül mindössze háés Tajvannal szemben az export importot romban csökkent a vendégéjszakák számeghaladó mértékû növelésével sikerült ma: Olaszországban 1, az Egyesült Királymérsékelni a hiány nagyságát. ságban és Szlovákiában egyaránt 10 száA tagállamok összes (intra- és extra- zalékkal. Magyarországon 2,4 százaléEU25) külkereskedelmi forgalmát tekint- kos volt a növekedés mértéke. Az orszáve 2004-ben Németország halmozta fel a gok többségében augusztus volt a janulegjelentôsebb többletet. További hat or- ár-szeptemberi idôszak legforgalmasabb szágnak volt pozitív az egyenlege. 15 tagál- hónapja, ez alól az északi országok jelenlamban romlott a külkereskedelmi egyen- tettek kivételt, hiszen Dániában, Észtorleg. A kivitel értéke Csehországban, Észt- szágban, Finnországban, Lettországban

117


és Svédországban július számított a fôszezonnak. A kereskedelmi szálláshelyeken eltöltött vendégéjszakák száma az Európai Unióban 2000-ben túlszárnyalta a 2 milliárdos szintet, és bár a következô három évben a 2000. évitôl némileg elmaradt, folyamatosan kétmilliárd felett volt a vendégéjszakák száma. A nagyobb országok magától értetôdôen nagyobb számú vendégéjszakát regisztráltak 2003ban. Olaszország és Spanyolország 1616 százalékát adta az EU összes kereskedelmi szálláshelyen eltöltött vendégéjszakáinak, Franciaországnak és Németországnak egyaránt 14, az Egyesült Királyságnak 13 százalékos volt a részesedése. Magyarország 1, az újonnan csatlakozott tíz ország együtt 7 százalékkal járult hozzá az EU-25 vendégéjszakáihoz. A német, az olasz és a brit belföldi turizmus generálta az Unió belföldivendég-éjszakáinak a 20, 17, illetve 15 százalékát.

A külföldiek által kereskedelmi szálláshelyeken eltöltött vendégéjszakák száma Spanyolországban (az EU-összesen 25%a), Olaszországban (16%) és Franciaországban (12%) volt a legjelentôsebb. Az Európai Unióban a belföldi turizmus játszik nagyobb szerepet a kereskedelmi szálláshelyek vendégforgalmi adatai szerint. A vendégéjszakák átlagosan 59 százalékát belföldi vendégek adják. Ennél jóval nagyobb a belföldi turizmus aránya Németországban és Lengyelországban, több mint 80 százalék. Az Egyesült Királyságban, Finnországban és Svédországban is meghaladja a 70 százalékot. Magyarországon ennél kiegyenlítettebb a belföldiek és külföldiek vendégéjszakáinak aránya, a beutazó turizmus 54 százalékát teszi ki a kereskedelmi szálláshelyek forgalmának. Hét EU-tagállamban a vendégéjszakák kétharmadát külföldi turisták adják. A beutazó forgalomra a kis országok vannak a legnagyobb mértékben ráutal-

100%

80%

60%

40%

20%

Belföldiek

*2002

4. ábra. Kereskedelmi szálláshelyeken eltöltött vendégéjszakák megoszlása, 2003

EU-25

Németország

Lengyelország

Finnország

Svédország

Egyesült Királyság

Dánia

Hollandia*

Franciaország

Szlovákia

Külföldiek

Olaszország

Litvánia

Csehország

Lettország

Belgium

Magyarország

Szlovénia

Portugália

Írország*

Spanyolország

Ausztria

Észtország

Görögország*

Ciprus

Luxemburg

0%

118


va, Luxemburgban és Cipruson 90 százalék feletti a kereskedelmi szálláshelyeken eltöltött külföldivendég-éjszakák aránya. (Máltára nem állnak rendelkezésre adatok.) Az Európai Unió turisták által legkedveltebb 20 úticélja – NUTS 1 régiókat vizsgálva – a kereskedelmi szálláshelyeken eltöltött vendégéjszakák 57 százalékának színhelye. A leglátogatottabb Kelet-Spanyolország, a Kanári-szigetek és Északkelet-Olaszország, melyek tipikus tengerparti, napfényes üdülôhelyeket kínálnak. Általában elmondható, hogy Spanyolország, Olaszország és Franciaország fogadja a turisták meghatározó hányadát a kereskedelmi szálláshelyeken. A top-20 régióban el-

töltött vendégéjszakáknak az olasz kereskedelmi szálláshelyek 15, a spanyolok 14, a franciák 10 százalékát regisztrálták. Az Európai Unión belüli külföldi turistaforgalom 74 százalékát teszi ki az összes szállodákban és hasonló létesítményekben eltöltött vendégéjszakáknak. Az EU-n kívülrôl érkezô turisták legjelentôsebb küldô országa az USA, 7 százalékos részesedésével. Az Európai Unió 25 tagállamának vagy Németország vagy az Egyesült Királyság számít a legfontosabb küldô piacnak. Németország nyolc uniós ország idegenforgalmának az elsô számú küldô piaca (köztük Magyarországénak 33,4 százalékos részesedéssel a magyar szállodákban és hasonló létesítményekben eltölUSA 7%

Világ többi országa 19%

Franciaország 5%

Többi EUtagállam 27%

Egyesült Királyság 19%

Németország 23%

5. ábra. Az EU-25 idegenforgalmának megoszlása küldô országok szerint, 2003

119


30000

12

20000

8

10000

4

0

0

-10000

-4

-20000

-8

-30000

-12

-40000

-16

millió euró

a GDP %-ában

6. ábra. Idegenforgalmi egyenleg, 2003

a GDP %-ában

szágnak és az Egyesült Királyságnak (mindkettô 20 milliárd euró). Magyarország − Csehországhoz és Írországhoz hasonló mértékû − 3 milliárd eurós bevételt könyvelt el 2003-ban. A legkevesebbet a három balti ország, Málta és Szlovákia konyhájára hozott a turizmus, bevételeik összege nem érte el az 1 milliárdot. Ha azonban az országok gazdaságának nagyságát is figyelembe vesszük, és az idegenforgalmi bevételeket a bruttó hazai termék százalékában adjuk meg, akkor arányaiban Ciprus, Málta és Luxemburg könyvelte el a legjelentôsebb bevételt, rendre a GDP 15,2, 14,6 és 11,0 százalékát. A külföldi turisták Németország, Finnország, az Egyesült Királyság, Hollandia, Svédország és Lengyelország GDP-jéhez járultak hozzá a legkisebb mértékben, kevesebb mint 2 százalékkal. Magyarországon az idegenforgalmi bevételek a bruttó hazai termék 4,1 százalékát adták. Az EU-25 idegenforgalmi kiadásainak több mint negyedét adó Németország számít a turizmusra legtöbbet költô országnak, 2003-ban több mint 57 mil-

Au sz Be tria lgi um Cs Cip eh ru or s Eg sz ye ág sü lt Dá Ki ni a r És álys zto ág Fi rsz Fr nno ág an rs c z Gö iaor ág rö sz go ág r Ho szág lla Le Íro ndia ng rs ye zá g l Le orsz tto ág rsz Lit ág M Luxe váni ag m a ya bu Né ror rg me szá Ol tors g as zá zo g P rs Sp ort zág an ug yo áli a l Sv orsz éd ág o Sz rszá lov g Sz ák lov ia én ia

millió euró

tött külföldivendég-éjszakákból), további tíz esetében áll a második helyen. Az Egyesült Királyság hét tagállamnak − Belgium, Ciprus, Franciaország, Hollandia, Írország, Portugália, Spanyolország − az elsô, négynek a második legjelentôsebb küldô országa. Luxemburgba a belga, Szlovákiába a cseh, Szlovéniába az olasz, Németországba a holland, Svédországba a norvég, Dániába és Finnországba a svéd, Észtországba a finn, illetve az Egyesült Királyságba az amerikai turisták mennek a legnagyobb számban. Magyarország egyedül Szlovákia elsô négy küldô piaca között szerepel. 2003-ban az Európai Unió 25 tagállama összesen közel 213 milliárd eurós bevételre tett szert az idegenforgalomból. Ez az összeg 4 milliárddal elmaradt az elôzô évitôl. A legjelentôsebb bevételt Spanyolország regisztrálta a tagállamok közül, mintegy 37 milliárd eurót, az EUösszesen 17 százalékát. A turizmusból számottevô bevétele volt még Franciaországnak (32 milliárd euró), Olaszországnak (28 milliárd euró), Németor-

120 liárd eurót költöttek el külföldön a német turisták. Ez az összeg majdnem háromszorosa a bevételeknek. Sokat költenek az Egyesült Királyság, Franciaország és Olaszország turistái is külföldön. A tíz újonnan csatlakozott tagállam közül kilenc (Lengyelország kivételével) áll a 25 ország közül a költési rangsor végén. A GDP százalékában meghatározott kiadása Luxemburgnak (9,9%), Ciprusnak (4,8%), Ausztriának (4,6%) és Máltának (4,5%) volt jelentôs. A spanyol, a francia, a lengyel, az olasz, a görög és a finn turisták költenek az ország GDP-jéhez képest keveset külföldön, kevesebb mint 2 százalékot. A folyó fizetési mérleg idegenforgalmi egyenlege 16 uniós országnak mutatott többletet 2003-ban, a legjelentôsebbet Spanyolországé, Franciaországé és Olaszországé. Spanyolország több mint 29 milliárd eurós idegenforgalmi szufficite két és fél-


szerese a következô legnagyobb többletet jegyzô Franciaországénak. Magyarország 1,2 milliárd eurós egyenleggel zárt 2003ban. A legjelentôsebb hiányt Németország (37 milliárd euró), az Egyesült Királyság (23 milliárd euró), Hollandia (4,7 milliárd), Belgium (3,5 milliárd) és Svédország (2,6 milliárd) jegyezte. A GDP százalékában kifejezett idegenforgalmi egyenlege Ciprusnak (+10,5%), Görögországnak (+4,8%), Spanyolországnak (+4,0%) és Észtországnak (+3,9%) mutatott számottevôen nagy többletet, ugyanakkor Németországnak (−1,7%), az Egyesült Királyságnak (−1,4%) és Belgiumnak (−1,3%) több mint 1 százalékos deficitet. Magyarországnak 2003-ban az idegenforgalmi nettó bevételei a bruttó hazai termék 1,7 százalékát adták. NÉMETH ESZTER

121


Források EUROSTAT (Luxembourg) [1] €uro-indicators news release 37/2005, 38/2005, 42/2005, 44/2005. [2] Statistics in focus, 13/2005. OECD (Párizs) [3] Main Economic Indicators 2005/1. [4] OECD Latest short-term indicators, 2005. január. továbbá [5] az EUROSTAT és az európai nemzeti statisztikai hivatalok interneten közzétett statisztikái.

Jegyzetek 1

Az infláció mérésére az Eurostat által közölt harmonizált fogyasztóiár-indexek (HICP) szerepelnek az összeállításban.

122

OLVASÓLÁMPA

The European Convention and the Future of European Environmental Law: Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers (Az Európai Konvent és az európai környezetjog jövôje: az európai környezetvédelmi jogászok Avosettacsoportjának jegyzôkönyvei) The Avosetta Series (I), Europa Law Publishing, Groningen, 2003, 136 oldal

Az Avosetta Group elismert szakemberekbôl álló jogászok kis csoportja, amely 2001 januárjában alakult. Tagjai elsôdleges célként a környezetjog fejlôdésének elômozdítását tûzték ki az Európai Unióban és a tagállamokban. Az informálisnak tekinthetô csoport elnevezése egy ritka vízimadárfajnak, a gulipánnak a latin nevébôl (Recurvirostra avosetta) származik, amely az Európai Bíróság elôtt lezajlott egyik nagy horderejû természetvédelmi ügyben, a német Leybucht-esetben1 játszott rendkívül fontos szerepet. A csoport 2003-ban megjelent tanulmánykötete az ún. Avosetta-sorozat elsô darabja, témáját tekintve az Európai Konventtel és az európai környezetjog jövôjével foglalkozik. Az elsô tanulmány szerzôje Prof. Dr. Gerd Winter, aki a közösségi jog környezeti alapelveinek a jelentôségét elemzi a tételes jog és az esetjog alapján a közösségi intézmények, a tagállamok és a vállalkozások tekintetében. Bár az alapelvek jogi természetének a megítélése korántsem egyértelmû, a szerzô az alapelvek kötelezô jellege mellett foglal állást.

A közösségi intézményekkel kapcsolatban különbséget tesz az alapelvek „felhatalmazó funkciói” (enabling functions), illetve „irányító funkciói” (directive functions) között. Elôbbi lehetôvé teszi a Közösség kompetenciáinak a gyakorlását, például a BSE-krízis kapcsán2, illetve ritkábban felmerülhet az alapvetô jogok korlátozásának igazolásaként is. Erre szolgál példaként a Standley-ügy3, amelyben a tulajdonhoz való jog és a közegészségügy (az emberi egészség védelme) került összeütközésbe. Az alapelvek irányító funkciói pedig ösztönzik a közösségi intézmények fellépését. Erre abban az esetben kerülhet sor, amenynyiben komplexebb, átfogóbb megoldásra van szükség, vagy a védelem magas szintjének a megvalósítása a cél. Mivel az Európai Bíróság egyelôre nem foglalkozott kifejezetten ezekkel a kérdésekkel, a szerzô alkotmányos, jogfilozófiai és módszertani szempontból elemzi a közösségi környezetjogi alapelvek ezen sajátosságait. Mindezekbôl kifolyólag megállapítja, hogy az alapító szerzôdés rendelkezéseinek módosítására nincsen szük-

OLVASÓLÁMPA

ség, mivel elegendô alapot nyújtanak a további (akár szûkítô, akár kiterjesztô) értelmezéshez. Az alapelvek szerepe a tagállamok szempontjából szintén megkülönböztethetô az alapelvek említett, felhatalmazó és irányító funkciói szerint. Az alapelvek egyrészt igazolhatják az alapszabadságok megsértését, a másodlagos jognál szigorúbb szabályok megalkotását vagy a verseny korlátozását a tagállamok részérôl, másrészt a tagállamoknak figyelmet is kell szentelniük ezeknek az alapelveknek, amennyiben a közösségi jogot alkalmazzák. A vállalkozások esetén a környezetjogi alapelvek elsôsorban a verseny korlátozása szempontjából merülhetnek fel, viszont a vállalkozásoknak (és akár a polgároknak) a környezetjogi alapelvek érvényesítésében, elmélyítésében játszott szerepe egyelôre feltáratlan területnek tekinthetô. Ezt követôen részletesen foglalkozik az általa legfontosabbnak tartott alapelvekkel: az elôvigyázatosság és a fenntartható fejlôdés elvével, konkrét javaslatokat téve az alapító szerzôdés szövegének kiegészítése és egyértelmûvé tétele érdekében. Dr. Florian Ermacora az Alapvetô Jogok Chartájának az alkotmányos szerzôdésbe való beillesztéséhez kapcsolódó vitához kíván hozzájárulni a tiszta környezethez való jognak mint alapvetô emberi jognak a bemutatásával. Az elemzés az elsôdleges és a másodlagos közösségi jogon, valamint az Európai Bíróság gyakorlatán túl kitér az Emberi Jogok Európai Bíróságának az esetjogára is. A tiszta környezethez való jog kifejezetten nem szerepel sem a hatályos közösségi jogban, sem pedig az Alapvetô Jogok Chartájában. A szakirodalom egyetért ab-

123 ban, hogy a tiszta környezethez való jognak három eleme van: az egyének joga a környezeti információkhoz, a környezeti döntések meghozatalában való részvétel joga, illetve az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés a környezeti ügyekben. Ermacora ez utóbbin keresztül mutatja be a tiszta környezethez való jogot anyagi jogi és eljárásjogi szempontból. Bár a nemzeti alkotmánybíróságok gyakorlatának részletes vizsgálatára nincs lehetôsége, számos jogesetet említ az Emberi Jogok Európai Bíróságának a gyakorlatából, amely lehetôvé teszi a környezeti érdekek védelmét annak ellenére, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye sem tartalmazza kifejezetten ezt a jogot. A környezeti ártalmak azonban alkalmasak lehetnek az egyezményben megfogalmazott, a magán- és a családi élet tiszteletben tartásához való jog vagy az élethez való jog megsértésére. A közösségi jog egyelôre igen korlátozott lehetôségeket biztosít az egyének számára, de a szerzô felhívja a figyelmet az ún. Aarhusi Egyezmény4 végrehajtására született közösségi jogszabálytervezetekre, amelyek alapvetô változást fognak hozni ezen a téren. A közösségi részvételnek a kérdése egyébként több helyen is megjelenik a késôbbiekben a kötetben. Végül javaslatot tesz a tiszta környezethez való jog megfogalmazására az alkotmányos szerzôdésben, felsorakoztatva az ezzel járó elônyöket. Meggyôzôdése szerint ez nem jelentene gyökeres változást a közösségi jogban, de többek között biztosítaná azt, hogy a környezetvédelmi érdekek legalább olyan jelentôségre tegyenek szert, mint az áruk szabad áramlása vagy a tulajdonhoz való jog. Az alkotmányos szerzôdés egyik legfontosabb kérdésével, a Közösség/Unió és a tagállamok közötti hatáskörök megosz-

124 tásával, és ezen belül kifejezetten a környezetpolitika jelenlegi helyzetével foglalkozik Prof. Dr. Astrid Epiney a 3. fejezetben. A Közösség környezeti politikájának a céljai olyan tágan vannak meghatározva az alapító szerzôdésben, hogy valójában nehéz olyan területet vagy közösségi intézkedést elképzelni, ami ne tartozhatna a Közösség hatáskörébe. Ez alapján arra is lehetôsége van a Közösségnek, hogy elôírja a tagállamok számára az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést bizonyos személyek, ezen belül a környezetvédô nem-kormányzati szervezetek számára, ami – klasszikus eszközként – jelentôsen javítaná a környezeti jogszabályok végrehajtását, hatékonyságát. Természetesen erre a tisztán nemzeti jellegû szabályok megsértése esetén nem kerülhet sor, tekintettel a szubszidiaritás elvére. A hatáskörök megosztásának a rendszerét a környezetpolitika terén alapvetôen megfelelônek tartja, de felhívja a figyelmet, hogy a szélesen meghatározott célokat ezen a területen is erôsen behatárolja a célokat megvalósító intézkedések hatékonyságának a követelménye. A civil társadalomnak az Unió környezeti politikájában játszott szerepével foglalkozik a kötet szerkesztôje, Prof. Dr. Jan H. Jans. Az egyéneknek a környezetvédô nem-kormányzati szervezetek (ENGO-k) létrehozására irányuló joga bizonyos közös célok elérése érdekében alapvetô szabadságnak tekinthetô bármely demokratikus rendszerben. Ezek a szervezetek elismerten az egyik legfontosabb összetevôjét képezik a civil társadalomnak, és jelentôsen hozzájárulnak egy demokratikusabb kormányzási rendszer létrejöttéhez, a részvételi demokrácia javításán és a valódi legitimitás erôsítésén keresztül. Az intézményes tanácsadó testületek (Gazdasági és Szociális Bizottság, Régiók


Bizottsága) mellett széles körû és területenként változó konzultációs mechanizmusok kísérik a közösségi döntéshozatalt, amelynek biztosítása elsôdlegesen az Európai Bizottság feladata. Jogi értelemben ez nem tekinthetô kötelezônek, azonban nagyban hozzájárul a Bizottság által elôterjesztendô javaslatok minôségének a javításához. A már említett Aarhusi Egyezmény aláírásával pedig a Közösség elkötelezte magát a közösségi részvétel elôsegítése mellett a környezeti politika alakítása során. Jans azonban nem javasolja a szociális partnerek közösségi szintû konzultációjához hasonló eljárás szerzôdésbe foglalását, mert rugalmatlanná tenné a felek együttmûködését. Számos egyéb lehetôség létezik a környezetvédô szervezetek szerepének növeléséhez, például a különbözô zöld és fehér könyvek kibocsátása a Bizottság részérôl. A döntéshozatali eljárások hatékonyságának fokozása érdekében javasolja az egyhangú szavazás eltörlését, a transzparencia biztosítását a jogalkotási viták során, valamint a közösségi intézmények dokumentumaihoz való hozzáférést, összhangban az Aarhusi Egyezmény rendelkezéseivel. A környezetvédô szervezetek igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésével kapcsolatban megállapítható, hogy az ENGOknak nincs fellépési lehetôségük (locus standi) a közösségi jogszabályok megsemmisítésére irányuló eljárásokban. Az alapító szerzôdés 230. cikkének (4) bekezdésében elôírt „közvetlen és személyes érintettséget” ugyanis a bíróságok rendkívül szûken értelmezik. Érdemi változást ezen a téren csak a szerzôdés szövegének a módosítása hozhat. Az Európai Közösségnek a nemzetközi kapcsolatokkal összefüggô hatáskörérôl, és ennek környezeti politikával összefüggô

OLVASÓLÁMPA

sajátosságairól szól a Dr. Massimiliano Montini által jegyzett 5. fejezet. A külkapcsolatok témaköre önmagában is számos vitás kérdés felvetésére adott már eddig is lehetôséget, ezek közül a szerzô kiemelten foglalkozik a hatáskörök fennállásának és kizárólagosságának a kérdésével, melyek szorosan összefüggnek a tagállamok és a Közösség közti hatalommegosztás problémájával. Az eredeti Római Szerzôdés csupán néhány rendelkezést tartalmazott a Közösség külkapcsolatokra vonatkozó hatásköreit illetôen, és számos területen a mai napig hiányzik a kifejezett felhatalmazás. Ebbôl adódóan az Európai Bíróság esetjoga és tanácsadó véleményei segítettek megvilágítani számos alapelvet, melyek alapján megállapíthatóvá vált, hogy egy adott területen a Közösség intézményei rendelkeznek-e a szükséges hatáskörökkel. Amennyiben a külkapcsolatokra vonatkozó hatáskör fennáll, ebben az esetben merülhet fel a hatáskör kizárólagosságának a kérdése, elsôsorban azokban az esetekben, amikor elvileg mind a Közösség, mind a tagállamok rendelkeznek hatáskörrel (párhuzamos hatáskörök). Ezzel kapcsolatban említi a szerzô az ERTA-ügyet5, melyben az Európai Bíróság kifejtette, hogy a Közösség kizárólagos külsô hatáskörrel bír mindazokon a területeken, ahol a teljes harmonizációt megvalósító közös szabályok elfogadására került sor. Ennek alapján a belsô hatáskör egyben feltételezi a Közösség külsô, nemzetközi hatáskörét is, viszont amennyiben a Közösség csupán „minimális szabályokat” alkot, a külsô hatáskör egy része a tagállamoknál marad, lehetôvé téve a tagállamok számára a minimális követelményeknél szigorúbb nemzeti szabályok bevezetését, természetesen figyelembe véve a közösségi hûség elvét is.

125 A környezetvédelem terén a Közösség kifejezett hatáskörrel rendelkezik az EKSZ 174. cikkének (4) bekezdése alapján, de emellett a tagállamok is folytathatnak nemzetközi tárgyalásokat és köthetnek nemzetközi megállapodásokat. Az ebbôl eredô konfliktusokat a gyakorlatban ún. „vegyes megállapodások” megkötésével sikerül kiküszöbölni. Ezeknek a megállapodásoknak a tárgyalása, aláírása, ratifikálása és végrehajtása is együttesen történik a Közösség és a tagállamok által. Bár a gyakorlatban a vegyes megállapodások elég sikeresek és hatékonyak, a szerzô számos hiányosságot is említ velük kapcsolatban, elsôsorban a megállapodás megsértése esetén felmerülô felelôsség kapcsán. Montini végül részletesen foglalkozik a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörök megosztásának egyik legnehezebb, környezeti vonatkozású kérdésével, a GATT-szerzôdés és a WTO egyéb kereskedelmi szabályai, valamint a Közösség környezeti szabályozása közötti összhanggal, mellyel kapcsolatban felhívja a figyelmet a GATT/WTO esetjogában az elmúlt években tapasztalható elmozdulásra a korábbi, megszorító jellegû értelmezéstôl. Az Európai Bíróságnak az európai környezetjog fejlesztésében játszott szerepérôl ír Dr. Ludwig Krämer, aki az Európai Bizottság Környezetvédelmi Fôigazgatóságán a környezeti kormányzással foglalkozó egységet vezette a nemrégiben történt nyugdíjba vonulásáig. Bár a véleménye szerint a közeljövôben a jelenlegi kedvezôtlen trendek megváltozására nem számíthatunk, az Európai Bíróság az eddig eltelt idôszakban magas szinten biztosította a környezeti érdekek védelmét, sok esetben igen innovatív jogi konstrukciók megalkotása révén. A Bíróság eddigi tevékenysége alapján tehát semmi kétség

126


afelôl, hogy a jövôben is elláthatja majd vánó országnak. Ettôl történô eltérésre a feladatát, de számos nehézséggel kell csupán nagyon speciális nemzeti sajátossámajd szembenéznie. Ilyennek tekinthetô gok (például a védett fajok listája) miatt a bôvítés, hiszen például a bírák számá- kerülhet sor. Noha elôfordulhat, hogy a nak a növekedése megnehezíti a közös- meglévô nemzeti szabályozás már eleve ségi jog összhangjának a megteremtését, eléri, vagy adott esetben meg is haladja a vagy a Bíróság elôtt zajló, környezeti tár- közösségi szintet (mint például a magyar gyú eljárások idôbeni elhúzódása, ame- természetvédelmi szabályozás esetében), lyek a 226. cikk esetében már jelenleg is az esetek többségében ennek éppen az ellenkezôje figyelhetô meg. átlagosan kilenc évig tartanak(!). Az európai kormányzásról szóló Fehér Konkrét példákon keresztül hívKönyvre hivatkozva részletesen foglalko- ja fel a figyelmet arra, hogy a tagjezik a különbözô vitarendezési módoza- lölt, illetve társult közép- és kelet-eutok és a bíróságok decentralizálásának a rópai, illetve dél-európai országokban lehetôségeivel, hangsúlyozva, hogy önma- az átmenet során a döntéshozók figában a környezetnek a jogi eszközökkel gyelme a piacgazdaság kiépítésére irátörténô hatékony védelme sokkal fonto- nyult. A rendszerváltásokat követôen sabb annál, mint hogy melyik intézmény megjelenô munkanélküliség, a jövedelhogyan teszi ezt meg, hiszen a szennye- mekben megmutatkozó különbségek, a zés nem ismer határokat. szegénység, a természeti erôforrások A közösségi környezeti szabályozás ha- felhasználása és a vidékfejlesztés megtékony végrehajtása érdekében megvizs- oldása érdekében inkább ad hoc alapon gálja a lehetôségeit – elsôsorban a nyel- történtek erôfeszítések, nem pedig a vi korlátok és a földrajzi közelség mi- fenntarthatósági szempontok figyelematt – a nemzeti szinten kialakított köz- bevételével. Ezért számos esetben fokopontok felállításának, amelyek az elégte- zottabb hangsúlyt kell kapniuk a csatlalen végrehajtással kapcsolatos panaszok kozási eljárás során a környezeti alapkivizsgálásával foglalkoznának. A de- elveknek, és konkrét javaslatok is megcentralizált környezeti bíróságok felál- fogalmazhatók a közösségi környezelítása számos problémát vetne fel, né- ti szabályozással kapcsolatban, melyek hány tagállam szemében elôreláthatólag azt bizonyítják, hogy a csatlakozó or„implantátumoknak” tûnnének, és inkább szágok szabályozása is hatással lehet a az integráció széteséséhez járulnának hoz- Közösség meglévô joganyagára. zá. Más területekkel (védjegyek, versenyA tanulmánykötet mellékletében találhajog, szociális kérdések stb.) ellentétben, tó az Avosetta Group 2002. október 11– ez a fajta fejlôdés a környezeti politika 12-én, Amszterdamban tartott konferenciesetén nem javasolt. ájának határozata, amely összefoglalja az A tanulmánykötetet záró munka Dr. alapító szerzôdésekhez és az alkotmányos Bándi Gyula professzor tollából szárma- szerzôdés tervezetéhez kapcsolódóan jazik, aki a bôvítésnek az európai környe- vasolt konkrét kiegészítéseket. zetjogra gyakorolt következményeit teÖsszességében elmondható, hogy kinti át. A környezeti acquis átültetése maga a tanulmánykötet még abban az a nemzeti jogba, és ennek végrehajtása idôben született, amikor az Európai Konalapvetô feladata minden csatlakozni kí- ventben még javában zajlott az alkotmá-

127

OLVASÓLÁMPA

nyos szerzôdés tervezetének a kidolgozása, de sajnos sem a tervezet, sem a 2004. október 29-én, ünnepélyes keretek között aláírt végleges szöveg nem hozott jelentôs változást a környezetre vonatkozó rendelkezések terén6. Ebbôl adódóan a tanulmánykötet megálla-

pításai továbbra is helytállóak, illetve kiindulópontként szolgálhatnak az alkotmányos szerzôdés hatálybalépését követôen is az európai környezetjog további fejlôdéséhez. PÁNOVICS ATTILA

Jegyzetek 1 2 3 4 5 6

Az Európai Bíróság C-57/89. sz. Bizottság kontra Németország ügyben 1991. február 28-án hozott ítélete (EBHT 1991., I-883. o.). Az Európai Bíróság C-180/96. sz. Egyesült Királyság kontra Bizottság ügyben 1998. május 5-én hozott ítélete (EBHT 1998., I-2265. o.). Az Európai Bíróság C-293/97. sz. Standley-ügyben 1999. április 29-én hozott ítélete (EBHT1999., I2603. o.). A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésrôl, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történô részvételérôl és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény (Magyarországon kihirdette a 2001. évi LXXXI. törvény). Az Európai Bíróság 22/70. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben 1971. március 31-én hozott ítélete (EBHT 1971., 263. o.). Emiatt számos kritika érte már az alkotmányos szerzôdés tervezetét is, mind az akkori tagállamok környezetvédelmi miniszterei, mind a tudományos élet képviselôi, mind a zöld szervezetek részérôl.

128

Magyarok Szlovákiában 1989-2004 Összefoglaló jelentés A rendszerváltástól az európai uniós csatlakozásig I. kötet Somorja-Dunaszerdahely, Fórum Kisebbségkutató Intézet–Lilium Aurum Kiadó, 2004., 480 oldal

Magyarok Szlovákiában 1989-2004 delmi változásairól (Jaroslav Kling, illetcímmel, Hunˇcík Péter és Fazekas Jó- ve Tuba Lajos), gazdasági potenciáljának zsef szerkesztésében figyelemfelkeltô különbözô mozzanatairól (Peter Pažitný, tanulmánygyûjtemény jelent meg a mi- Karol Morvay, Simona Ondrásová és nap a somorjai Fórum Kisebbségkutató Jaroslav Kling). De szó esik az itteni maIntézet és a dunaszerdahelyi Lilium gyarok egészségügyi helyzetérôl (PeAurum Kiadó közös gondozásában. Az ter Pažitný), hitéletérôl (A. Kiss Béla, intézet és a szerkesztôk ezzel az „ösz- illetôleg Herdics György és Zsidó János), szefoglaló jelentéssel” olyan, „tényekre tudományos intézményrendszerérôl és alapozó, átfogó képet” kívántak adni a muzeológiájáról (Liszka József), a Cseszlovákiai magyarságról, amely „a rend- madokról (Varga Sándor), népmûvészeszerváltástól az európai uniós csatlako- térôl és folklórjáról (Görföl Jenô), sajtózásig tartó tizenöt év eseményekben járól (Lovász Attila), könyvkiadásáról, gazdag történéseit, társadalmi-gazda- irodalmáról (Grendel Lajos), képzô- és sági és kulturális életét foglalja össze a fotómûvészetérôl, építészetérôl (Hushegyi szlovákiai magyarság”, a jelenleg „leg- Gábor), színházairól (Hizsnyan Géza), vanagyobb létszámú ôshonos (autochton) lamint sportéletérôl (J. Mészáros Károly) uniós kisebbség” optikáján keresztül. is. A szlovákiai magyarság „kollektív” vagy Összefoglaló dolgozatot olvashatunk a „külön emlékezetének” (Kósa László) ilyerendszerváltás kisebbségi szempontú le- tén való kiterjesztésével – megmaradási folyásáról (Sándor Eleonóra), a szlováki- esélyeinek elmélyítése, önszervezôdésének ai magyar pártpolitizálásról (Öllôs László, és önképviseletének erôsítése mellett – a Szarka László és Hamberger Judit), a szlo- kötet példát adhat a „Kárpát-medence vák alkotmányos rendszerrôl (Mészáros többi országában kisebbségi sorsban élô Lajos), a szlovákiai magyarság demog- magyaroknak” is államuk „demokratizáráfiai, település- és társadalomszerkeze- lódási folyamatainak alakításakor”, és setének változásairól (Gyurgyík László), gítheti a szlovák, a szlovákiai magyar, a oktatásügyérôl (László Béla), intézmény- magyarországi, sôt az európai uniós porendszerének fejlôdésérôl (Tóth Károly), litikusok munkáját is. Ugyanakkor ez az az elmúlt másfél évtized régiófejleszté- elsô olyan, a (cseh)szlovákiai magyarság si és közigazgatási, illetve környezetvé- életérôl, helyzetérôl átfogó és érvényes

OLVASÓLÁMPA

129

képet nyújtani kívánó összefoglaló, amely- Az 1989. évi hatalom- és rendszerváltás, hez egy legális, bár költségvetési támoga- mely a (cseh)szlovákiai magyarság törtás nélkül mûködô szlovákiai magyar tu- ténetében – „a kisebbségpolitikai szemdományos szervezôdés biztosít intézmé- pontból ambivalens fejlemények, neganyi hátteret. Mindennek az adja meg a tív kísérôjelenségek és felemás követtörténeti jelentôségét, hogy a szlovákiai kezmények ellenére” (Szarka László) is magyar tudományosság 1989 után vég- – a legpozitívabb események sorába tarre szabadon, saját intézményi bázisára tá- tozik, nem hagyott érintetlenül semmit maszkodva kezdheti el szervezni önma- e (kényszer)közösség életében. Új politigát, s egyre akadálytalanabbul láthatja el kai-gazdasági-társadalmi struktúrákat, új azokat a funkciókat, melyeket egy adott gondolkodást és új lelkiséget, egy új közközösség tudományos prezentációjának – beszédben artikulálódó új nyelvet és fobefelé is, kifelé is – be kell töltenie. galomhasználatot, új nemzedékeket, poA kötet illusztris és szakmailag hite- litikai-gazdasági-szellemi eliteket segített les szerzôgárdáját, illetve magát a tarta- felszínre. Egyúttal olyan érték- és paralomjegyzéket nézve egyébként valame- digmaváltás is tudott lenni, mely lehetôvé lyest láthatók a jelenlegi problémák is. tette, hogy a szlovákiai magyarság a harEgyfelôl egy-egy szakterület – mint pél- madik évezredbe a 21. századnak és az dául a régiófejlesztés vagy az egészség- európai integrációnak megfelelô, a mesügy – magyar szerzôkkel való pillanatnyi sianisztikus és a mítoszképzô reflexeket lefedetlenségére vonatkozóan is levonha- feledtetô struktúrák és pozíciók birtokátunk a kötetbôl bizonyos következteté- ban lépjen, amelyek segítségével talán a seket. Másfelôl néhány, a szlovákiai ma- globalizáció és az információs társadalom gyar lakosságot lényegbevágóan érintô, kihívásaira is erôteljes válaszokat tud és kulcsfontosságú terület taglalása is ki- mer adni. Mindez természetesen egy újmaradt innen (például a mezôgazdaság fajta – egyfelôl a különbözô magyar nemvagy az iparfejlesztés). Ezekkel a korlá- zetstratégiai törekvések, másfelôl az eutokkal egyébként az elôszó írói is tisztá- rópai integrációs szándékok fényébe egyban vannak: „...a szlovákiai magyar ér- szerre tartott – önmeghatározást, egy telmiségi réteg erôsen humán beállított- „saját kánont” is szükségszerûvé tenne a ságú, vagyis nagyon kevés a gazdasági részérôl, amely kérdéssel azonban ez idáélettel, a régiófejlesztéssel, az egészség- ig sem politikai bázisa, sem tudományos üggyel foglalkozó szakember”, illetve ha mûhelyei, sem közélete nem igazán tudvannak is, ôk „többnyire olyan szlovák tak megbirkózni. Bízvást mondható, hogy vagy magyarországi kutatóintézetek- a Magyarok Szlovákiában 1989–2004 ben dolgoznak”, melyek „az adott tudo- egy ilyen önmeghatározásnak, célkijelömányszak etnikai/nemzetiségi szempon- lésnek, stratégiatervezésnek is a fölgyortú kutatásával nem foglalkoznak”. (De sítója lehet. nem kapott teret a kötetben például a Emellett jelen kötet egyértelmûen rábizonyos értelemben ugyancsak straté- mutat mindazokra a feszültségekre, csogiai fontosságú könyvtárügy, illetve az mópontokra, ellentmondásokra, melyek a olvasáskultúra változásainak a vizsgála- szlovákiai magyarságot a 21. század eleta; a nyelvtudomány, nyelvhasználat és jén jellemzik. Közülük az egyik legmegrányelvmûvelés kérdésköre stb.) zóbb – s kellôképpen talán nem is tuda-

130 tosított – felismerés, hogy a Szlovákiában élô magyar népesség az elmúlt másfél évtizedben, illetve ezen belül, a szlovák kormánypártokkal való 1998-as koalíciókötéstôl eltelt hat esztendô óta történetének sok tekintetben legpozitívabb változásait éli meg. Miközben ezeket az EU-csatlakozás csak tovább erôsítheti, lélekszámuk és az ország lakosságához viszonyított százalékos arányuk tíz év alatt drámai módon csökkent: a népességszám 1950 óta elôször esett vissza, s rögtön negyvenhétezer fôvel (!), százalékaránya pedig a lélektani tíz százalék alá sülylyedt. Ennek okát a kötet szerzôi közül többen is – például Gyurgyík László – alapvetôen egyfelôl a természetes szaporulat csökkenésében, a demográfiai szerkezet megváltozásában, a lakosság elöregedésében, másfelôl viszont egy erôteljes mesterséges nacionalizálás következtében felgyorsult asszimilációban látják. Az elkövetkezô esztendôk egyik sürgôs és életbevágó feladata lehet e kívülrôl generált asszimiláció népességcsökkenéshez való hozzájárulásának mérséklése. Ez várható el például, többek között – László Béla tanulmánya szerint is – az oktatástól, oktatásügytôl. De nem kell különösebben bizonyítani, hogy a pártpolitizálástól a közigazgatáson és a gazdaságpolitikán keresztül egészen a tudományés kultúraszervezésig, a közgondolko-


dás legkülönbözôbb területeiig és megnyilvánulási módjaiig a fenti cél minden területen átgondolt lépéseket, tervszerû és távlatos építkezést igényel. S az európai együttmûködés kiszélesedô és a szlovákiai magyarság életét és lehetôségeit a jövôben egyre erôsebben befolyásoló csábító távlatai további buktatókat is magukban rejtenek, újabbnál újabb kihívások elé állítva a kisebbségi-nemzetiségi kérdés felelôs kezelôit és stratégáit. Munkájukban segíthetik ôket az utóbbi egy-két esztendôben azért mégiscsak észlelhetô pozitív elmozdulások (például a magyar tannyelvû alapiskolai oktatásban részt vevôk statisztikai számadatainak dicséretes változásai). A jövômentô stratégiák azonban a távlatos nézôpontok és problémakezelési módok egész sorát, azok összefüggô rendszerként való konstituálását feltételezik. A Magyarok Szlovákiában 1989–2004 felelôs tanulmányainak egybeolvasásából is épp egy ilyen rendszer látszik körvonalazódni. Most már csak az a kérdés, hogy e lehetséges rendszer cselekvési és döntéshozói helyzetben levô majdani résztvevôi menynyire lesznek képesek az egyes szakterületeken kialakult helyzetekbôl levonható következtetéseiket egybehangolni, egybeszerkeszteni. TÓTH LÁSZLÓ

131

MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból

Financial Times

Az Unió új tagjainak dilemmái EU-csatlakozásuk hajnalán a közép-európai tagországokban már érzékelhetô a gazdasági növekedés, eközben a moszkvai beavatkozás aggálya vet árnyékot a tagság politikai elônyeire – írja a brit világlapban Stefan Wagstyl. A cikket rövidítve ismertetjük. A közelmúltban Václav Klaus, a Cseh Köztársaság elnöke szalagcímekre került, amikor kikelt a „lopakodó európai egyesülés” ellen. Klaus az Európai Unió új tagországainak, a volt kommunista államoknak talán legismertebb, bár távolról sem reprezentatív politikusa. Vezetôtársainak többsége sokkal elégedettebb a klubbal, amelybe tavaly májusban beléptek, s jó okuk van rá: a csatlakozás sokkal jobbnak mutatkozik Kelet-Európa számára, mint azt akár a csatlakozás támogatói remélni merték. Kelet-Európa polgárai látszólag osztják vezetôik elégedettségét. Az EU által támogatott Eurobarométer közvélemény-kutatás azt jelzi, hogy a tagság támogatottsága Unió-szerte 8 százalékról 56-ra nôtt tavaly áprilistól októberig, ami a legnagyobb növekedés 1995 óta. Nemcsak a gazdasági elônyök kezdtek a reméltnél hamarabb megmutatkozni, hanem a tagság politikai elônyei is sokkal világosabbá váltak.

Ezek a fejlemények nem jelentik azt, hogy az új tagok problémái az Unión belül megoldódnának. Feszültségek mutatkoznak az EU-alkotmány most zajló ratifikációja körül, a 2007–2013-as költségvetéssel kapcsolatban, és a volt kommunista államok számára különösen fontos kérdés, az EU Oroszország-politikájával összefüggésben. Azonban a régió politikai térképét az ukrán narancsszínû forradalom különösen megváltoztatta azzal, hogy egyrészt megmutatta az EU mint a biztonság elômozdítójának szerepét, egyidejûleg Oroszország megújuló törekvését, hogy szomszédjai ügyébe beavatkozzon… Lengyelországban, a legnagyobb tagországban, a Kelet-Európai Tanulmányok Központja – egy kormányzati finanszírozású mûhely – igazgatója, Jacek Cichocki szerint: „A közelmúlt eseményei megmutatták, hogy a világban való cselekvési képességünk azon múlik, milyen mély és erôs a talapzatunk az EU-ban.” Ebbôl semmi sem látszott egy évvel ezelôtt, amikor az új tagok nem csekély gyanakvással beléptek az Unióba. Még a csatlakozás támogatói is figyelmeztették a szavazókat, hogy ne várjanak túl sokat túl hamar, mert a belépés elônyei csak lassan lesznek érzékelhetôk. Ezzel ellentétben a csatlakozást kritizálók azonnal bajokat jeleztek, elsôsorban a mezôgazdaságban; valószínûsítették a nemzeti identitás elvesztését egy olyan Unióban, ahol a gazdag befizetôk – különösen Németország – uralják a terepet. Az egymásnak ellent-

132


mondó érvek hatása alatt a választók nem múlttal ellentétben a közép-európaiak figyeltek politikai vezetôikre: tavaly júni- nem a katonai fenyegetés okán aggódnak, usban az európai parlamenti választáso- hanem amiatt, amit a Kreml romboló polikon az új tagországokban csak 20 száza- tikai és gazdasági taktikájaként értékellékos volt a szavazati részvétel. nek. Kormánytisztviselôk elismerik ugyan, De a politikusok és a szavazók megle- hogy Moszkvának legitim, történelmi, szepetésére, a csatlakozást gazdasági növe- mélyes, gazdasági és politikai kapcsolatai kedési hullám kísérte. A korábbi kommu- vannak szerte a régióban és elsôsorban nista tagországokban tavaly a GDP 5 szá- Ukrajnában, ahol Oroszország évszázalékos növekedést ért el a 2004-es 3,7 zadokon át uralkodott, azonban érvelészázalékkal szemben. A Világbank elôre- sük szerint Oroszország gyakran rombojelzése 2005-re 4,5 százalékos bôvülést ló módon képviselte ezeket az érdekeket, jelez, ami a „régi” EU-országok mértéké- idônként a titkosszolgálat alkalmazásával nek több mint kétszerese. vagy korábbi titkosszolgálati tisztek révén 2004 vége felé a gazdák megkapták növelte befolyását. (…) Attól tartanak, az elsô uniós mezôgazdasági támogatást, hogy a Kreml – miután politikai vereséget ami a legkisebb termelôk esetében mini- szenvedett Ukrajnában, ahol a vesztes jemum 500 euró (653 USD). Az Európai löltet támogatta, és korábban Grúziában, Bizottság becslése szerint a gazdák jö- ahol Moszkva nem tudta megakadályozni vedelme tavaly az új tagországokban 50 a Nyugat-barát Mihail Szaakasvili gyôzelszázalékkal nôtt, ezen belül a Cseh Köz- mét – még agresszívebbé válik szomszédtársaságban 108 százalékkal, és 73 szá- jaival szemben. (…) Közép-európai korzalékkal Lengyelországban, ami a kom- mányhivatalnokok azt hangoztatják, hogy munizmus összeomlása óta messze a leg- nem szabad Oroszországot démonizálni, nagyobb növekedés. s nem kell minden félreértésben összeesA bôvülés külföldi tôkebefektetési hul- küvést látni. (…) A legjobb védekezés az lámot indított el, elsôsorban az értékpa- EU-val történô lehetô legszorosabb integpír-állományban. Az egész térségben szár- ráció, beleértve a külpolitikát, a biztonsányalt a tôzsde, élen a szlovák értékpapí- gi kérdéseket, amint azt a közép-európarokkal, amelyek 84 százalékot ugrottak. iak teszik. (…) Eközben az Ukrajnában bekövetkezett Az Unióban más kihívásokkal is szembe események erôteljesen emlékeztették a kell nézniük a közép-európai államoknak, kelet-európaiakat az EU alapvetô politikai nevezetesen a költségvetés, az EU-alkotelônyeire. (…) Ha politikai átalakulás kö- mány és a gazdasági fejlôdés kérdéseivel. veti Juscsenko gyôzelmét, a közép-euró- Az új tagok 2007–2013 között nagyobb paiak nagyobb biztonságban érzik magu- részre tartanak igényt a regionális támokat, mert a demokrácia határait sok száz gatásokból, miközben a mostani kedvezkilométerrel keletre tolják ki. Petr Kolar ményezettek – élükön Spanyolországgal cseh külügyminiszter-helyettes szerint „a – igyekeznek megvédeni eddigi részesedéstabilitás és demokrácia – és reméljük a süket, eközben az Unió nagy befizetôi – jövôben a jólét – területe szélesedik”. (…) Németország vezetésével – kiadási megUgyanakkor az ukrajnai krízis sok közép- szorítást akarnak. európait arra indított, hogy Moszkvára Az alkotmányos szerzôdés is szikrámint kiújult veszélyre tekintsen. (…) A zó vitát vált ki. Az „euro-pesszimisták” –

MONITOR

133

mint Klaus és a lengyel populista, Andrzej Ám a gazdasági zûrzavartól már 15 éve Lepper − által keltett publicitás miatt az szenvedô emberek között nem kis kihívás egyezmény támogatói aggódnak, hogy fenntartani a közvélemény támogatását. akár a Cseh Köztársaság, akár LengyelorVégsô soron a kelet-európaiak a pénzszág elutasíthatja az alkotmányt. Mindkét tárcájuk szerint ítélik majd meg, hogy az ország tervezi, hogy az alkotmányszer- EU-tagság sikert vagy kudarcot hozott. zôdés ratifikálása elôtt népszavazást tart. Nem meglepô, hogy az Eurobarométer Még a helyi euro-pesszimisták is elis- közvélemény-kutatás szerint az EU átlamerik azonban, hogy bár a közvéle- gában alacsonyabb a megelégedettségi mény általában nincs tisztában az alkot- szint, mint Nyugat-Európában. A keletmány részleteivel, elfogadná azt, és vele európaiak tudják, hogy országaik elôtt a további tagságot, igennel szavazna. A még hosszú út áll. Viszont az elégedetkövetkezô néhány hónap sok euro-pesz- lenség szintje alacsonyabb volt – mutatszimista szalagcímet hozhat. Azonban há- ván, hogy viszonylag kevés ember ellerom új tagország – Litvánia, Magyaror- nezte az Uniót. A középen elhelyezkedô, szág és Szlovénia – parlamenti szavazás- nagyszámú szavazó kivár, hogy meglássa, sal ratifikálta az egyezményt, s nagy va- mit hoz országuknak a tagság. Néhány lószínûséggel további öt tagország ezt a hónap alapján inkább elônyösnek, mint példát követi. hátrányosnak látják az uniós tagságot. A legtöbb közép-európai számára a kulcskérdés továbbra is a gazdaság és az www.ft.com életszínvonal nyugat-európai szintre hozása. A régió gazdasága komoly gondokkal Neue Zürcher Zeitung küzd. A munkanélküliség átlagban 14 százalék körül mozog. Az országok továbbra is megosztottak: egyrészt vanRegionális fejlesztés európai nak haszonélvezôi az EU-csatlakozásnak, dimenziókban ezek elsôsorban a fiatalok és a jól képzett munkások, másrészt vannak vesz- A Párizs–Strasbourg–Stuttgart–München– tesek, köztük az idôsek, a betegek és a Bécs–Budapest összeköttetésnek európai munkanélküliek. vasúti folyosóvá kell kiépülnie. Az érdeA kormányok a jóléti kiadások és a kelt régiók hivatalai és gazdasági csoportköltségvetési hiány kézbentartásával jai lobbiznak a projekt megvalósításáért. küzdenek, fôként Magyarországon, Cseh- A svájci konzervatív napilap szerzôje az országban és Lengyelországban. Tavaly „Európai magisztrál” nevû civil kezdeméMagyarország egy devizasokkot élt át, nyezés szakértôje, Reinhard Seiss írásából amikor a kereskedôket megrémítette a emeltünk ki részleteket. növekvô költségvetési és fizetésimérlegA nagytérségi elérhetôség a települéhiány. Ez a megrázkódtatás egyúttal je- sek és a régiók gazdasági versenyképeslezte, hogy a régió még mindig kiszol- ségének növekvô fontosságú tényezôje. gáltatott. Ezt figyelembe véve hozta létre még A politika-csinálóknak radikális elkép- 1990-ben az említett vasútvonal mentén zeléseik vannak, mint például az alacsony fekvô közel húsz város és régió az „Euátalányadó, amit Szlovákia vezetett be. rópai magisztrál” nevû kezdeményezést.

134 Az akciószövetség célja egy közép-európai Kelet-Nyugat tengely kiépítése egy, a személy- és a teherforgalmat egyaránt szolgáló, nagy teljesítményû tranzitfolyosóhoz. A lobbitevékenység címzettje egyrészt az Európai Bizottság, amelynek eredeti transz-európai hálózatról szóló elképzelésében nem jutott hely a prioritások között a „fôvonalnak”, másrészt Franciaország, Németország, Ausztria, valamint Magyarország kormányai és a négy nemzeti vasúttársaság, amelyek elôtt modernizációs és újjáépítési követelmények tornyosulnak. Közlekedéspolitikai munkájuk szakszerû megalapozása érdekében az „Európai magisztrál” nevû kezdeményezés megbízást adott egy nemzetközi tudóscsoportnak, hogy elsôként állapítsa meg egy nagyteljesítményû transz-európai vasúti összeköttetés hasznosságát a Párizs–Budapest folyosó példáján. A szerzôk (Bökemann, Rothengatter, Stohler) 2001-ben publikált tanulmányukban kiszámolták a közlekedési elônyöket, figyelembe véve az 1500 kilométeres szakasz gyors modernizációjából származó helyi és integrációs hatásokat, gazdasági impulzusokat. A beruházás költségei – figyelmen kívül hagyva a tervezett pályaudvari rekonstrukciókat, mint a bécsi fôpályaudvar vagy a Stuttgart 21 projekt – 15 milliárd euróra rúghatnak. A fôvonal teljes kiépítése következtében a közepes utazási sebesség Párizs és Budapest között 90-rôl 130 km/óra fölé emelkedne. Ezáltal az átlagos utazási idô a teljes szakaszon 30 százalékkal, egyes részszakaszokon több mint 50 százalékkal csökkenne. Az utazás Stuttgartból Párizsba jó három óráig tartana, míg Salzburgból Budapestre nem tartana tovább négy és fél óránál. A személyszállításban az évi idômegtakarítás 20 millió


(személy)óra vagy átszámítva 20 millió euró lenne. A nagyobb járatsûrûség, a kedvezô átszállási idô, az új közvetlen kapcsolatok, valamint a magasabb komfort következtében a vasút versenyképes alternatívát jelentene a légi és az autóközlekedéssel szemben, ugyanakkor az ismét takarékossági tervekkel fenyegetett mellékvonalak megmaradnának a regionális közlekedés gyûjtôi és elosztói. A prognózis szerint a fôvonal modernizációja 33 százalékos emelkedéssel mintegy 14 millió vasúti utazást indukálna, teljesítôképes és gyors teherszállítási kapacitásokat teremtene. A szállítás átterelôdése az autótól és a repülôtôl a vasútra évente mintegy 60 millió liter üzemanyag-megtakarítással járna. Az új vasúti folyosó nemcsak környezetbarát kelet–nyugati közlekedési megoldást jelentene, de elônyt is a növekvô teheráramlásban Dél-Európába oda és vissza, valamint át az Alpokon, mérsékelve a kamionok által okozott környezeti károkat. A fôvonal kiépítésével megnövekedne a vonzáskörzetében élô népesség elérhetôsége, ezáltal a munkához, képzéshez, szabadidôhöz és fogyasztáshoz kapcsolódó választási lehetôségeik is. A gazdaság számára költségmegtakarítást és nyereségnövekedést jelentene a nagy teljesítményû fôvonal. Ez kiegészítô növekedést és magasabb jövedelmet eredményez. Ennek a tanulmánynak az eredményeire támaszkodva sikerült az „Európai magisztrál” nevû kezdeményezést, a Párizs–Budapest vasúti tengely sürgetô kiépítését mind a nemzeti, mind az európai gondolkodásba erôteljesen beágyazni. Így sorolta be az EU a transz-európai közlekedési koncepció átdolgozása után ez évben végre az európai érdekek prioritásai közé az egész folyosót.

135

MONITOR

Ha végül Budapesttôl délkeleti irányba továbbgondoljuk a fôvonalat, akkor létrejöhetne egy teljesítôképes vasúti folyosó Belgrádon át Isztambulig, fontos hozzájárulásként az európai integrációhoz. Kelet-Közép- és Délkelet-Európa legjobb hozzákapcsolását a Nyugat gazdasági centrumaihoz a nagyfokú gazdasági különbségek leépítése és a balkáni országok településeinek újraprofilírozása, a régió turisztikai hasznosítása mozdíthatná elô. Másfelôl ez az új forrásokat és a munkaerôt is közelebb hozná az Unióhoz. A Törökország EU-ba történô belépésérôl folyó jelenlegi vita kapcsán lehet, hogy a fôvonal a jövôben nem pusztán közlekedési lehetôségként vagy gazdasági motorként szolgálna, hanem interkulturális összekötô kapocsként is. www.nzz.ch

Der Tagesspiegel

Emlékezni – hatalom Áldozatok vagy tettesek? Magyarország a múltról vitatkozik. A Konrad Adenauer Alapítvány Budapesten rendezett konferenciájáról tájékoztatta a berlini polgári napilap olvasóit Caroline Fetscher. A Dunában tükrözôdik a budapesti ég. Fent kékesszürke és csendes, a hullámokon csillognak színei. Megállapodottság és tovahaladás, mélabú és ébredés, felejtés és emlékezés, ezek között az állapotok között ingadozik Magyarország úton Európa felé. Sétálók kószálnak az új európai metropoliszban, a Duna pesti és budai partja mentén, a váltás nyertesei vásárolnak a modern üzletsoron, az egykor török Váci utcában, kasmírpulóvert és Chanel parfümöt. A közeli Kálvin téri

metróállomás viszont mint öregedô menekültek gyûjtôtábora mûködik. A nyitott telefonfülkék betonpadlójára kvártélyozzák be magukat a hajléktalanok habszivacsmatraccal vagy lópokróccal és egy üveg lôrével. Magyarország az egyesült Európához vezetô híd közepén van, tizenöt évvel a vasfüggöny leomlása és majd’ egy évvel az Unióba történt belépés után. Nemcsak az osztályok közötti repedések hasadnak drámaian, hanem harc folyik itt az emlékek ideológiailag túlterhelt mezején is. Aki ebben gyôzedelmeskedik, annak zsákmánya az értelmezés privilégiuma lesz. S vele együtt a hatalom a jelenben. Schmidt Mária például, a budapesti katolikus egyetem történészprofesszora szilárdan kézben tartja jogarát. Amikor a negyvenes évei közepén járó asszony – akinek neve arra emlékeztet, hogy Budapesten egykor a németet úgy beszélték, mint a magyart – a „múzeumukról”, a Magyarország „fôutcáján”, a csodálatos Andrássy úton található Terror Házáról beszél, hangja hirtelen élessé válik. „Én több empátiát várok el Nyugat-Európától a szocialista rezsim alatti szenvedéseinkért”. A Konrad Adenauer Alapítvány – A változó Európa. Irodalom, értékek és európai identitás címû – budapesti konferenciáján minden félénkség nélkül nevezte néven mindazt, ami neki jelenleg nem tetszik. „Megmérgezi Európát, ha mi csak Auschwitzról beszélünk” – mondta felindultan. Mint hangsúlyozta, Magyarország két emberellenes diktatúrát élt át. Mindkétszer túlnyomórészt áldozatként. A két éve felavatott Terror Házában a történészvita Schmidt-féle magyar változatát lehet háromdimenziós formában megtekinteni. A teljes pátosz hosszan kitartott mollakkordjának ütemeire lép be a látogató,

136


hogy az átriumban rögvest egy giganti- dalom genocídiumában példátlan maradt kus szovjet páncélosba ütközzön. A falon, Európában. Magyarország volt az egyetfel egészen a tetôig, azon magyarok szá- len – jegyzi meg Raul Hilberg –, ahol a zainak poszter méretûre nagyított igazol- tettesek már cselekedetük kezdetén tudványképei találhatók, akik a szocialista re- ták, hogy a háború elveszett. 1944 mázsim elleni 1956-os felkelésben vesztet- jusának közepén kezdôdött aktív magyar ték életüket. Csak mellékesen foglalko- bürokratikus és logisztikai támogatással zik a Terror Háza a magyar fasiszták, mintegy félmillió magyar zsidó gyors dea nyilaskeresztesek náci kollaborációjá- portálása Auschwitz-Birkenauba, ahol a val, valamint a sztálinista kemény-vonala- táborlakók harmada magyar zsidó volt. sokkal az országban. Azzal, hogy Erhard Két hónap alatt az „akció” lezárult, ahogy Schütz, a berlini Humboldt Egyetem Veesenmayer német megbízott egy, a dékánja a konferencián óvott a diktatú- külügyminisztériumnak szóló, 1944. júrában nagy szereppel bíró nacionalista lius 14-én kelt táviratban állítja: „A zsiérzelmek elmélyítésétôl, nem rendítette dók koncentrálása és elszállítása az V. zómeg Schmidt Mária rendszerét. A mér- nában, beleértve a Budapest elôvárosi aktékletességével megrázó buchenwaldi em- ciót is, július 9-én tervszerûen 55 741 lékhelyet ô poszt-kulturálisnak, elidegení- számmal befejezôdött. Az I-tôl az V.-ig tônek és deszakralizálónak tekinti. terjedô zónából származó össz(lét)szám, Aki Magyarországon érvényesülni beleértve az elôvárosi akciót, immár 457 akar, annak ez idô szerint lehetôleg ka- 402.” A távirat fakszimilében megtalálhatolikusnak és hazafinak kellene lennie. tó a Theodor Herzl szülôhelye közvetÉppenséggel Európa kínál itt esélyt arra, len szomszédságában lévô központi zsinahogy az emlékezés térképét ujjá rajzol- góga alulfinanszírozott múzeumában. A ják és felújítva eltorzítsák. Amikor Kon- 19. század közepén, keleti stílusban épült rád György a napjaink Európájának kö- zsinagóga fennmaradása ténylegesen anzös bázisát alkotó emberi jogokról szó- nak köszönhetô, hogy a Gestapo a zsinaló elôadásában arról mesélt hallgatóinak, góga karzatán rendezkedett be, ahol a hogyan „tûntek el” 1944-ben Budapesten szövetségesek bombázóitól biztonságban zsidó iskolatársai, vagy amikor a bécsi iro- tudták magukat. dalomtörténész, Wendelin Schmidt-DenCsak a Terror Háza egyoldalúsága ellegler fullánkos thomas bernhardi stílusban ni számos értelmiségi tiltakozás után nyílt éles kirohanást intézett egy olyan nem- meg 2004-ben a budapesti Holocaust zet ellen, mint Ausztria, mondván, hogy a Dokumentációs Központ. A Páva utcai zsimásodik világháború után úgy akart min- nagóga hátsó udvarában elrejtve áll a modenki mellé állni, hogy közben senki mel- dern, Libeskind építészetére emlékeztetô lett se legyen – nos, ezeknek a megjegy- épület. A központi kiállítás félhomályában zéseknek a komolysága vagy iróniája az csak a kiállított tárgyak vannak megviláúj hazafiak számára meglehetôsen eret- gítva: egykori történeti fotográfiák soroneknek hat. zata. A kiállított Auschwitz-album – ameJó okot vagy alapot lehet találni ah- lyet a magyar túlélô, az a Jákob Lili fedehoz, ha valamit el akarunk felejteni vagy zett fel a táborban, aki 1964-ben a frankel akarunk nyomni. Magyarország holoca- furti Auschwitz-perben tanúskodott, és ustja, az együttmûködés a Harmadik Biro- aki 1980-ban az albumot a Yad Vashem

137

MONITOR

emlékhelyre hagyta – az emlékhely kölcsönadományaként látható. SS-katonák dokumentálták 1944. május 26-án egy magyarországi vonatszállítmány megérkezését a rámpára, és a várakozást a gázkamrákra. A tettesek hideg tekintete sem tudja a deportáltak méltóságát teljesen kioltani. Jákob Lili felismerte a fotókon hozzátartozóit, többek között mindkét öccsét, Izraelt és Zéliget. www.tagesspiegel.de

Handelsblatt

Magyarország a jövôbeni szakmák színhelyéül ajánlkozik A budapesti kormány össze akarja hangolni iparpolitikáját Németországgal – írja Reinhold Vetter a befolyásos német gazdaságpolitikai napilapban. Magyarország tovább akarja építeni a gazdasági együttmûködést Németországgal, és a két ország iparpolitikájának koordinációjára törekszik. Ezt mondta lapunknak Gyurcsány Ferenc Gerhard Schröder szövetségi kancellárral való legutóbbi találkozása elôtt. Gyurcsány és Schröder együtt vettek részt egy befektetôi konferencián Bonnban. A rendszerváltás óta a magyar gazdaság hatalmas struktúraváltást élt át, amelyben jelentôs részük volt a külföldi befektetôknek. Gyurcsány balközép kormánya következetesen folytatni akarja ezt az utat, ennek érdekében célozta meg a német befektetôket. A kormányfô szavai szerint a kooperáció számára megfelelô terep mindenekelôtt az informatika, a telekommunikáció, a biotechnológia, a szolgáltatás és a logisztika, valamint a jármûipar, a környezetvédelem, a

turizmus és a szórakoztató ipar. A külföldi befektetôk bízhatnak abban, hogy ezeket a területeket Magyarországon támogatják majd, mondta Gyurcsány. A tekintélyes magyar közgazdász, Inotai András is éppen ezeken a területeken várja a komparatív elônyöket Magyarország számára. A csekély képzettséget igénylô, munkaintenzív termelés vesztett jelentôségébôl Magyarországon. Hunya Gábor, a bécsi Nemzetközi Összehasonlító Gazdaságkutató Intézet (WIIW) munkatársa abból indul ki, hogy az 1998 óta Magyarországra, Lengyelországba és Csehországba irányuló összes külföldi közvetlen tôkebefektetés (FDI) több mint fele a szolgáltató szektorban realizálódott. A múlt évi jó hárommilliárd euró közvetlen tôkebeáramlás után 2005-re a kormány jelentôs növekedést vár. A Deutsche Bank Research prognózisa még többel számol. Inotai is új szakaszt regisztrál a külföldi befektetôkkel meglévô együttmûködésben Magyarországon. A magánosítás és a jelentôs tôkebeáramlás után a kilencvenes évek óta a külföldi befektetôk is arra törekszenek, hogy termékeik színvonalát, minôségét emeljék, mondja a közgazda. Ez az exportnak is a javára válik. Eközben már a Nyugat-Európába irányuló magyar kivitel több mint kétharmada ténylegesen közepes és magas technikai színvonalú termékekbôl áll. A külföldi befektetôk kötelezettségvállalása is jelentôsen hozzájárul Magyarország gazdasági növekedéséhez, ami az elmúlt évben pontosan négy százalék volt, és 2005 is hasonló értéket eredményezhet. A Német-Magyar Ipari és Kereskedelmi Kamarában (DUIHK) tapasztalható azoknak a németországi kis- és közepes vállalkozásoknak a növekvô érdeklôdése, amelyek magyar termelô és kereskedelmi partnert keresnek. Ezeket a vállalkozásokat mindenekelôtt a Németországgal szem-

138


beni költségelônyök és Magyarország EU- hes kapcsolatteremtés a kisebbségekkel belépés utáni megnövekedett jogbiztonsá- – áll egyebek között Papp G. Áron tudósíga csábítják. Ezen kívül olyan országok ér- tásában, amelyet a német nyelvû luxemtékesítési lehetôségei, piacai iránt érdek- burgi napilap tett közzé. lôdnek, mint Románia, ahol a magyar üzA magyarok üzleti megfontolásokkal letemberek jó kapcsolatokat ápolnak. terhes kapcsolata a hazai kisebbségekkel Gyurcsány miniszterelnök a további- egy új, bizarr fejezetet nyit a jövôbeni dipakban jó lehetôségeket lát a német és a lomások között. Egyre több egyetemismagyar befektetôk délkelet-európai kö- ta és fôiskolás akar roma lenni, és ezzel zös fellépésében. Így a magyar Matáv – kiegészítô állami támogatást szerezni maamely többségében a Deutsche Telecom gának tulajdona – az anyatársaság meghatároAz EU-taggá vált Magyarországon fordízó befektetési bázisa lehet Romániában, tott a világ. Annak a fiatalembernek, aki siBulgáriában és a régió más országaiban, keres és ezzel együtt gazdag szeretne lenmondja a kormányfô. Ez elôképe lehet a ni, a magyar többség mértékadó értéketovábbi együttmûködésnek. Kormánya lése szerint lehetôleg nem a roma közöskidolgoz egy új finanszírozási koncepciót séghez kellene tartoznia. „Cigánynak lena beruházások támogatására a PPP ke- ni” Magyarországon minden mást jelent, retében, ami érdekelheti a németországi csak nem a siker garanciáját, és nemcsak kis- és közepes vállalkozásokat is. a rendszerváltás után, jóllehet, a magyar Gyurcsány azonban azt is látja, hogy állam évtizedek óta egyre növekvô öszMagyarországnak még növekvô befekteté- szegeket fordít szociális és iskolai prograsi nehézségekkel kell megküzdenie. Ezért mokra az országosan legnagyobb kisebbéletre hívott egy bizottságot, amelyik ez év ség támogatására. A szocializmus évtizeközepéig javaslatot dolgoz ki az adórend- deken keresztül hozzájárult a roma gyöszer egyszerûsítésére, az értéktöbblet-, a kerek eltépéséhez, az utóbbi 15 év pedig társasági és a jövedelemadó csökkentésé- további drasztikus elszegényedést hozott. re. Ezenkívül erôteljes ellenôrzéssel kíván- A becslések szerint több mint félmilliós ják javítani a belföldi vállalkozók adómorál- roma közösségbôl csak kevesen folytatnak ját. A feszített költségvetési helyzet miatt felsôfokú tanulmányokat. Ha egy roma fimindenestre kevés kilátás van arra, hogy a atal gimnáziumba jár vagy diplomás képkövetkezô, 2006-os választások elôtt hoz- zésben részesül, kiemelt állami ösztöndízányúljanak olyan stratégiai reformokhoz, jat kap, ám egyúttal mindent elkövet, hogy mint az egészségügy modernizálása. szociális eredetét eltitkolja. Sok roma egyetemista fehéríti a bôwww.handelsblatt.com rét, festi a haját. Az igencsak kevéssé vonzó roma-státussal kapcsolatos eddig ismeretlen szélhámosságok viszont jelzik a Luxemburger Wort magyarok dús fantáziáját, ha az úgynevezett etno-business-rôl van szó. Egy kiEgyetemisták, romának álcázva sebbséghez tartozáshoz eleve az szükséges, hogy az adott kisebbség egy hivataEtno-business az ösztöndíjaknál Magyar- los képviselôje igazolja az illetôt. Némelyik országon, üzleti megfontolásokkal ter- gátlástalan üzletember vagy politikus az-

139

MONITOR

tán itt sütögeti a pecsenyéjét, kivált, hogy Magyarországon 13 elismert nemzeti vagy etnikai kisebbség létezik. Sajtóhírek szerint legújabban speciálisan a felsôoktatási intézmények roma-ügye vált a rendôrségi érdeklôdés, nyomozás célpontjává, miután a dél-alföldi egyetemi városban, Szegeden hirtelen több mint 300 egyetemista nyújtott be romaösztöndíj-kérelmet. Az egyetlen intézményben tanuló roma hallgatók ilyen rekordgyanús száma meghökkentette az állami felelôsöket. A rendôrségi nyomozás megállapította, hogy a helyi cigányönkormányzat egyik munkatársa helyzetével visszaélve állította ki a diákoknak a megfelelô igazolásokat. Milliós nagyságrendû pénzekrôl van szó. A roma esélyegyenlôségi államtitkár, Teleki László erre leállíttatta az összes roma ösztöndíj kifizetését. Ez hozzávetôleg 27 ezer középiskolást és egyetemistát érint. Az ország roma politikusai az ügy gyors tisztázását követelik, hogy a többségében ártatlan és igen szerény körülmények között élô ösztöndíjasok ismét megkapják a sürgetôen szükséges támogatást. Egyidejûleg újból felvetôdött az a politikai követelés, hogy akadályozzák meg a magyarországi kisebbségi státus megszerzésének igencsak liberális gyakorlatát és az ezzel való visszaéléseket, az ún. etno-business-t. Nemrég Budapesten egy csoport azzal az igénnyel lépett fel, hogy elismertesse a hun kisebbséget, azét a népét, amely már 1500 éve kihalt. Mint a szomszéd országokban, Magyarországon is a roma-kérdés jelenti a legnagyobb problémát. Jóllehet, régen letelepedtek, gyakran csak nagyon alacsony szintû képzésben részesülnek, ezért csak rosszul fizetett munkához jutnak, mint például pincér, építômunkás, eladó, már ha egyáltalán foglalkoztatják ôket. Alacsony képzettségük miatt aztán az elsôk között

vesztik el munkájukat. Értelmiségi elitjük csak nagyon lassan képzôdik. Elsôként a szociális munka, a kommunikáció és az újságírás területén jelennek meg. Néhány éve már létezik egy munkaerô-hivatal a romák számára. Miként próbál Magyarország az ösztöndíjakon kívül a cigányoknak segíteni? A problémamegoldás – helyesen – az alapképzéssel kezdôdik. Jóllehet, néhány faluban már a romák alkotják a többséget, integrálásuk végett kerülik a tiszta roma osztályok kialakítását. Nyolc szülô aláírása elégséges az oktatás kisebbségi nyelven történô folytatásához. A cigányönkormányzatnak 200 millió forintja van, ami meglehetôsen alacsony összeg. A kiskorúakat szolgáló közalapítvány mintájára létezik közalapítvány a cigányok számra is. Minden támogatás és ösztöndíjazás dacára a romák lassan haladnak elôre a politikai és intézményi hierarchiában. Fretyán István, a kisebbségi hivatal osztályvezetôje (maga román nemzetiségû) négyezer roma önkormányzati képviselôrôl tud. A Duna partján álló Parlament neobarokk épületében négy roma honatya foglal helyet. www.wort.lu

Krónika

Mint gyöngysor egy szép nô nyakán… Az erdélyi magyar nyelvû közéleti napilap exkluzív interjút készített Traian Basescuval. Románia államfôjének nyilatkozatából a magyar vonatkozású részleteket emeltük ki. …

140

– Milyennek ítéli a Romániai Magyar Demokrata Szövetség kormányzati szereplését? – Az RMDSZ a pontosság, a megbízhatóság megtestesítôje mindenben, ezért nehéz lenne bármit is felróni a szervezetnek. A 2000 elôtti kormányzati periódusban is bebizonyította, hogy egy koalíció legmegbízhatóbb tagja, s ez most is így van. Olyan emberek alkotják, akiknek a szava törvény. Hogy a választási kampányban a másik elnökjelöltet támogatta? Nincs ebben semmi különös, az akkori preferenciáit más érdekek vezérelték. Amint azonban a választópolgárok többségének akarata nyilvánvalóvá vált, az RMDSZ azonnal tudomásul vette, márpedig egy pártnak az értékei közé sorolandó a realitásokra való gyors reagálás. Az RMDSZ tevékenysége érettséget sugall, és megfelel azoknak az általános célkitûzéseknek, amelyeket megalapítása óta követ. Ettôl kiszámítható, következetes partner minden megnyilvánulásában. … – Fontosnak tartja figyelmeztetni arra, hogy az ország EU-integrációjért a lakosságnak jelentôs árat kell fizetnie. Milyen terheket ró a csatlakozás a társadalomra, és válhatnak-e belpolitikai kockázati tényezôvé ezek a megpróbáltatások? – Nem hiszem, hogy a lakosság pluszterhei destabilizáló tényezôként hatnának, viszont erodálhatják a kormány népszerûségét. Az elôzô kabinet például lezárta az energetikai fejezetet, elfogadott egy olyan kitételt, amelybe egyetlen EU-hoz csatlakozó állam sem egyezett bele: a termelési és a környezetvédelmi költségek beépítése az energiaárakba 2007. január elsejéig. Spanyolország csak azután zárkóztatta fel az energiaárakat, miután tavaly befejezte az átmenetet.


Azaz 2007. január elsejéig 80 százalékos villamosenergia-, földgáz- és hôenergiaáremelést hajtunk végre. Mindez különleges sokkot jelenthet a lakosságnak. De az említett határidôig leépítéseket kell végrehajtani a kohászatban, a bányaipar állami támogatását pedig nullára kell csökkenteni, csupa olyan lépések, amelyek magas szociális árát a lakosságnak kell elviselnie. Ezzel egy idôben a kormány elsô számú prioritása a jólét megteremtése – már amilyen mértékben jólétet lehet teremteni jelenleg Romániában –, így megpróbáljuk olyan mértékben emelni a jövedelmeket, hogy az részben fedezze a lakosság költségeit, sôt elôsegítse az életszínvonal növekedését. E célunk elérése szempontjából a legtöbbet a külföldi beruházások ösztönzése ígéri, hiszen a multinacionális cégek munkahelyeket és jobb bérezést biztosítanak. … – A potenciális befektetések az ön által favorizált négyes páneurópai folyosón vagy az RMDSZ által szorgalmazott, ön által viszont vitatott észak-erdélyi autópályán érkeznek majd az országba? – Románia nemzeti prioritások alapján dolgozik. A Bechtel-tervet nem vetjük el, ám míg Románia nem rendezi európai kötelezettségeit, kevesebb forrást fordítunk az észak-erdélyi autópálya megvalósítására. Az ország európai kötelezettsége a négyes páneurópai folyosó megvalósítása, hiszen ez köti majd össze a Nyugatot a Dél-Balkánnal, a nyugati államokat a konstancai tengeri kikötôvel. E tekintetben a jelenlegi kormány egyértelmûen a déli autópálya munkálatainak újrakezdését támogatja. Ezzel párhuzamosan mûködni fog a Bechtelterv is, de realistáknak kell lennünk: milyen autópályával találkozik a Bechtelsztráda Borsnál? Semmilyennel. Ha az

MONITOR

európai szállítási prioritások valóságát nézzük, akkor be kell ismernünk, hogy ez az autópálya sehová sem vezet. Ezzel magyarázható, hogy valamennyi európai fórumon megtagadták az észak-erdélyi autópálya bármilyen finanszírozását. Biztosítom önöket, hogy nem tévesztjük szem elôl a többségükben magyarlakta régiók érdekeit, és nem állítjuk le a projektet. Meglehet viszont, hogy átstrukturáljuk, a Torda-, Kolozsvár-, Bors-viszonylatot kezeljük elsô számú prioritásként. Ebben az ügyben nemcsak az Európa Tanács, hanem a déli EU-tagországok is nyomást gyakorolnak ránk, amelyeknek szükségük van erre a közúti és vasúti összeköttetésre, a négyes folyosóra. Az Olt völgyében drámai a helyzet, a Déva és Nagyszeben közötti forgalom elviselhetetlen. Ez elsôsorban fizikai prioritás, nem beszélünk a politikairól. Létfontosságú tisztességesnek lennünk az EU-val való kapcsolatainkban. Mi történne, ha Románia azt mondaná, hogy 2012-re befejezzük a Bechtel-autópályát, és azután fogunk neki a négyesnek, amely viszont európai általános érdek. Ennek megfelelôen kell csoportosítanunk az erôforrásainkat, már csak azért is, mert a négyes folyosó esetében valamennyi európai fórum kész a finanszírozás megnyitására. – Washingtoni látogatása után a hazai sajtó egy része azt kérte számon, hogy nem megkötött szerzôdésekkel a zsebében érkezett haza. Ön mit tart amerikai látogatása legnagyobb eredményének? – Én építkezem, nem gyôzelmekre várok, és a vereség perspektívájával sem számolok. Romániát szeretném az országot megilletô pozícióba helyezni. Komoly ajánlatunk van szövetségeseink számára, az EU-országai számára, és ezt a kínálatot gyümölcsöztetni, értékesíteni kell.

141 Ilyen a Fekete-tenger övezetének stabilitása, a Balkán stabilitása, és mi tudjuk, hogyan vegyünk részt ennek megvalósításában szövetségeseink oldalán. Fontos, hogy külpolitikánk révén biztonsági övezet hozzunk létre az ország keleti határán. Emlékezzünk csak: a NATOba való felvételkor Románia legfôbb támasza Magyarország volt. Miért? Azért, mert valamennyi ország, amely a keleti határon fekszik, maga után akarja húzni a többi államot ebbe a biztonsági övezetbe, hiszen ez számára is biztonságot teremt, másrészt a keleti határon fekvô államok küldetése, hogy megteremtse az Unió államainak biztonságát. A NATO-tag Romániától néhány kilométerre van például egy befagyasztott konfliktus, Transznisztria ügye. Ezek a konfliktusok nincsenek ellenôrzés alatt, ezért sohasem tudhatjuk, mikor és miként halmozódnak, és mit gerjesztenek. Aktív politikát szorgalmazunk annak érdekében, hogy hozzájáruljunk a Feketetenger övezetének demokratizálódásához. Olyan ország vagyunk, amely jól ismeri a volt Jugoszlávia térségét, márpedig mindeddig nem hallattuk a szavunkat sem keleti, sem délnyugati irányba. Valamennyi kancelláriában elmondtam, hogy Románia rendelkezik azzal a képességgel és tapasztalattal, hogy részt vegyen ezeknek a térségeknek a biztonságossá tételében. … – Hogyan látja a román–magyar kapcsolatok alakulását a harmadik évezredben? – Szomszédságunk és lakosságaink érdekei folytán olyannyira össze vagyunk kötve, hogy a román–magyar kapcsolatok óhatatlanul felülemelkednek egy papírra vetett stratégiai partnerségen. Közös a sorsunk az EU-ban, predesztinálva vagyunk arra, hogy jó kapcsolatokat

142 ápoljunk, sôt arra is, hogy sok esetben gazdasági életünk egymástól függjön. A Romániában eszközölt magyar befektetések egyre nônek, s biztosítom önöket, hogy a gazdasági kapcsolatok fejlesztésével lassan-lassan szoros együttmûködést feltételezô közös szociális életteret is teremtünk. – Az autonómia ügye ma központi téma a romániai magyar közéletben. Az ön által is helyeselt autonómia viszont nem több adminisztratív, pénzügyi autonómiánál. Nem gondolja, hogy kisebbség és többség viszonyának jót tenne a törvény által is támogatott pozitív diszkrimináció? – Szerintem ez ügyben az a lényeg, hogy tiszteletben tartsuk, garantáljuk és támogassuk a kulturális autonómiát valamennyi kisebbség számára. Ezzel egy idôben Románia területét az alkotmány elôírásainak megfelelôen kell kezelnünk. Az autonómiának egyformának kell lennie Bukarest, Arad, Turnu Severin, Székelyudvarhely vagy Sepsiszentgyörgy esetében. Határozott támogatója vagyok a


helyi autonómiának a jelenlegi törvényi rendelkezésekkel szembeni szélesítésének. Bukarest volt fôpolgármestereként tudom, mit jelent a közösség autonómiaigénye, a pozitív diszkrimináció viszont olyan elv, amely immár Európában sem elfogadott, és nem fogjuk szorgalmazni Romániában sem. Már így is létezik egy pozitív diszkriminációs rendszerünk, amelyet nagyon komolyan meg kell vitatnunk, és szabályoznunk kell a készülô kisebbségi törvény révén. Azt hiszem, egyértelmû, hogy a magyar kisebbség átfogóan pozitív diszkriminációt élvezett az ukrán, török, tatár vagy bármely más kisebbséghez viszonyítva. Olyan kisebbségi törvény kell, amely garantálja a kulturális autonómiát, a kisebbségek identitását. A kisebbségek olyanok, mint a gyöngysor egy szép nô nyakán, ékesítenek egy országot… CSINTA SAMU, ROSTÁS SZABOLCS www.kronika.dntcj.ro

143

TABLE OF CONTENTS We must hold on in increasingly accelerating time – interview with ETELE BARÁTH ......... 3 PÉTER GYÖRKÖS: EU-coordination in Hungary ........................................................... 10 TIBOR PALÁNKAI: Hungarian modernisation, competitiveness, catching-up with the Union .... 24 BÉLA KÁDÁR: Romania and the Romanian–Hungarian Economic Co-operation in the European Integration .............................................................................. 51 NÓRA CHRONOWSKI: Authorization for the Constitutional Treaty of the European Union ..... 60 ZOLTÁN ÖTVÖS: Europe, Space – and Us, Hungarians .................................................. 76 Review ATTILA MARJÁN: The Integration of the European Financial Markets ............................ 83 Current affairs in the EU Foreign Affairs Office of the Hungarian Parliament PÉTER BÁRÁNY: Draft Directive on the Services in the Internal Market ......................... 99 Hungarian Central Statistical Office ESZTER NÉMETH: EU-accession in the light of statistics ............................................ 111 Book review The European Convention and the Future of European Environmental Law: Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers ............ 122 Hungarians in Slovakia 1989–2004. Summary Review From the Transformation of the Political Regime to the Accession into the European Union Chapter 1 ........ 128 Monitor ................................................................................................................. 131 English Summaries................................................................................................ 144

144

SUMMARIES

WE MUST HOLD ON IN INCREASINGLY ACCELERATING TIME DISCUSSION WITH ETELE BARÁTH, MINISTER OF EUROPEAN AFFAIRS On the occasion that Hungary has been a member of the European Union for a year now, the Minister gave an interview to our periodical. In his interview Etele Baráth finds the past period favourable. Our Community membership is built on the solid basis of the momentum of political transition and the uninterrupted preparatory work conducted during consecutive government terms. Reservations concerning the accession have already died out in the society and it is increasingly replaced by healthy self confidence. In the interview the minister naturally touches upon the problems and difficulties. However he primarily expresses his optimism concerning the future. He points out that if we are able to economise possibilities available for us between 2007–2013, we may even reach an annual economic growth of 7–8%.

PÉTER GYÖRKÖS EU-COORDINATION IN HUNGARY New objectives were put on the agenda when in 2001 it gradually became certain that Hungary may close accession negotiations by the end of 2002 and would become EU member state in the first half of 2004. Preparation for institutional integration had to start beside the accession negotiations, the legal alignment and the obligatory institutional development. The organisational and procedural framework had to be created to assure the daily operation in the complicated decision-making mechanism of the institutions of 25 member states. In spring of 2002 the development of “ Member State Operation Program” served that objective, the first phase was concluded at the beginning of 2005. The paper discusses the basic elements and rules of national co-ordination of Union affairs, what is perhaps the most important element of the institutional integration. The “Hungarian Model” is obviously not perfect and presumably neither the final one. However the author thinks it has those advantages and capabilities that may assure the efficient coordination of national and Union interests.

TIBOR PALÁNKAI HUNGARIAN MODERNISATION, COMPETITIVENESS AND CATCHING UP WITH THE UNION Maturity for integration formed part of integration-economics research in recent years. In the past years the author approached the issue in different (national and

SUMMARIES

145

European) research programmes. This year the National Research and Development Tender program has been concluded, where the research formed part of a consortium, and participants focused on economic and economic policy issues. The paper publishes the most important results of the research.

BÉLA KÁDÁR ROMANIA AND THE ROMANIAN-HUNGARIAN ECONOMIC COOPERATION IN THE EUROPEAN INTEGRATION From strategic point of view the Romanian foreign-economic ties to the Union region are already obvious. In the coming decade after the Balkan enlargement, the country gets a transit, logistical role of strategic nature. The Hungarian-Romanian co-operation would enjoy a distinguished role in the great European area. The removal of national frontiers dividing the European countries offer possibilities on the grounds of history and conditions for the adhesion and development of cross-border European regions, that belong to each other. The rapid development of the bulk of economic interests provide sufficient basis from economic aspect, it also supports the historical conciliation between Hungary and Romania, which is the promoter as well the fruit of the European integration. It is Hungary’s and every responsible political force’s interest and responsibility to promote Romania’s EU accession, dynamism, stability and security of the region. The author deems that Hungary may help being ahead in acquiring and transferring Union related experiences on the field of preparation, legal alignment, standardisation, tendering skills.

NÓRA CHRONOWSKY AUTHORIZATION FOR THE CONSTITUTIONAL TREATY OF THE EUROPEAN UNION The present study aims at examining the relationship between the constitutional basis of Member States and the future European Constitution; it also investigates the level of compliance of the Hungarian solution. The Treaty establishing a Constitution for Europe serves as a starting point for the examination of this relation. Having analyzed the constitutional theoretical characteristics and having summarized the impact of EU membership on the constitutions the author elaborates on the further development possibilities of transferring national constitutional rights. A synoptic approach leads to drawing a conclusion: the author interprets the transformation of Community law to constitutional basis both from Union approach ( view from above) and form constitutional right of the member state (inside view). The study points out, that the ratification of the European Constitution may equally inspire the development of authorization clause of the Hungarian constitution from dogmatic and practical point of view.

146


ZOLTÁN ÖTVÖS EUROPE, SPACE - AND US, HUNGARIANS Member states of the European Space Agency, ESA have been cooperating for four decades with the aim to achieve world-class results with technologies developed on the ancient continent. These efforts are made in the shadow of the two big e.g. the American and Russian space-industry, but not in contrary of them since the leading space projects of our days are launched in cooperation with the big ones. Us, Hungarians, in the lack of adequate space industry have not yet become members of the organisation.

ATTILA MARJÁN THE INTEGRATION OF THE EUROPEAN FINANCIAL MARKETS The following study seeks the answer for the question to what extent have financial markets and institutions become more integrated in the past years and particularly since the implementation of the single currency. What is the impact of the integration?

147

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME ETELE BARÁTH

Minister without portfolio in charge of European Affairs

PÉTER GYÖRKÖS

Vice President of Office of European Affairs

TIBOR PALÁNKAI

academic, director of Budapest University of Economics and Public Administration, Training Centre of European Studies

BÉLA KÁDÁR

academic

NÓRA CHRONOWSKI

assistant lecturer, Phd, Pécs University of Sciences, Faculty of Public Administration and Law, Constitutional law Department

ZOLTÁN ÖTVÖS

journalist with Academy and Hevesi Endre award, Népszabadság

MARJÁN ATTILA

Phd. of economics; currently staff member of the Cabinet of the Hungarian EU Commissionaire in charge of economic and financial matters

PÉTER BÁRÁNY

member of staff of Foreign Affairs Office EU Department of the Hungarian Parliament

ESZTER NÉMETH

economist; head of International Information Section of Central Office of Statistics

ATTILA PÁNOVICS

University assistant lecturer, Pécs University of Sciences, Faculty of Public Administration and Law, Department of International and European law

LÁSZLÓ TÓTH

writer, cultural historian, editor

E számunk szerzôi

BARÁTH ETELE

európai ügyekért felelôs tárca nélküli miniszter

GYÖRKÖS PÉTER

az Európai Ügyek Hivatalának elnökhelyettese

PALÁNKAI TIBOR

akadémikus; a Budapesti Corvinus Egyetem Európai Tanulmányi és Oktatási Központ igazgatója

KÁDÁR BÉLA

akadémikus

CHRONOWSKI NÓRA

egyetemi adjunktus, PhD, Pécsi Tudományegyetem, ÁJK Alkotmányjogi Tanszék

ÖTVÖS ZOLTÁN

Akadémiai- és Hevesi Endre-díjas újságíró, a Népszabadság munkatársa

MARJÁN ATTILA

közgazdász doktor; jelenleg a magyar EU-biztos kabinetjének gazdasági és pénzügyi kérdésekért felelôs tagja

BÁRÁNY PÉTER

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fôosztályának munkatársa

NÉMETH ESZTER

közgazdász; a Központi Statisztikai Hivatal Tájékoztatási koordinációs és elemzô osztályának vezetôje

PÁNOVICS ATTILA

egyetemi tanársegéd, Pécsi Tudományegyetem, ÁJK Nemzetközi és Európajogi Tanszék

TÓTH LÁSZLÓ

író, mûvelôdéstörténész, szerkesztô

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Recommend Documents