EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

A TARTALOMBÓL: ■ Gángó Gábor: Az egydimenziós polgár ■ Gazdag Ferenc: Teóriák az integráció külpolitikájáról ■ Inzelt Annamária – Csonka László: Magyarországi kutatás-fejlesztés az Európai Unió mércéjéhez mérten ■ Gordos Árpád: A kis és közepes államok fellépése az európai alkotmányozás folyamatában ■ Szabó József: Horvátország: láthatáron az EU

X. ÉVF. 2. SZÁM

2005. FEBRUÁR

EURÓPAI TÜKÖR A Miniszterelnöki Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal folyóirata

Felelôs kiadó:

Veress József

A szerkesztôbizottság elnöke: A szerkesztôbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lôrincz Lajos, Nyers Rezsô, Orbán István, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fôszerkesztô: Lapszerkesztô: Lapigazgató: Rovatszerkesztôk: Szerkesztôk: Mûszaki szerkesztô: Szerkesztôségi titkárok:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György Galambos Zsuzsa, Horváthné Stramszky Márta

A szerkesztôség címe:

MEH Európai Integrációs Iroda, 1055 Budapest, Kossuth tér 4. Tel.: 441-3380 Fax: 441-3382

Az Európai Tükör megjelent számai letölthetô formátumban megtalálhatók a www.stratek.hu honlapon. A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomás és elôkészítés: Visit Nyomda és Stúdió ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2005/2.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Tartalom GÁNGÓ GÁBOR: Az egydimenziós polgár – A magyar politikai közösség EU-érettségérôl ....3 GAZDAG FERENC: Teóriák az integráció külpolitikájáról ............................................... 19 INZELT ANNAMÁRIA–CSONKA LÁSZLÓ: Magyarországi kutatás-fejlesztés az Európai Unió mércéjéhez mérten ................................................................... 39 GORDOS ÁRPÁD: A kis és közepes államok fellépése az európai alkotmányozás folyamatában.............................................................................. 72 SZABÓ JÓZSEF: Horvátország: láthatáron az EU ......................................................... 82 Szemle GYÔRFFY DÓRA: Euró, hiány és növekedés az Európai Unió új tagállamaiban ................. 97 ÔRY TAMÁS: Adóharmonizáció az Európai Unióban ................................................... 113 Uniós aktualitások

Külügyminisztérium GYÖRKÖS PÉTER: 2004 mérlege és a 2005-ös tervek ............................................... 118

Országgyûlés Külügyi Hivatala CZURIGA ESZTER: Az Európai Unió kohéziós politikája 2007 után – Az Európai Bizottság jogszabálytervezetei a 2007 – 2013 közötti kohéziós politikára vonatkozóan ....................................................................... 123

Központi Statisztikai Hivatal NÉMETH ESZTER: EU-csatlakozás a statisztikák tükrében ......................................... 139 Olvasólámpa Stéphane Leclerc: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes (Az Európai Unió és az Európai Közösségek intézményi joga) ............................. 148 Monitor ................................................................................................................. 151 English summaries ................................................................................................ 159

3

GÁNGÓ GÁBOR

Az egydimenziós polgár A magyar politikai közösség EU-érettségérôl A szerzô társadalom- és történetfilozófiai tanulmányában arra a kérdésre keresi a választ: milyen feladatai vannak hazánknak mint politikai közösségnek az EU-taggá válásban. Megállapítja: a „közösség” szó jelentésébôl következik, hogy az EU küldetése nem az, hogy érdekorientált társulásként segítse elô az egyéni boldogulást, hanem az, hogy formát adjon egy erkölcsileg magasabb szintû életnek. Gángó rámutat, hogy némiképp félrevezetô az a beállítás, amely szerint Magyarország számára elsôsorban a Nyugat-Európához fûzôdô kapcsolat volna a legfontosabb a csatlakozásban. Nekünk az európai közösség mindenekelôtt a Szlovákiával, Szlovéniával, Csehországgal, Lengyelországgal és azután majd a Romániával való békességnek, barátsággá válható kooperációnak a lehetôségét kell, hogy jelentse. Az EU-ba való belépés minden államtól azt követeli, hogy túllépjen a múlt sérelmein.

Nemzet és politikai közösség A politikai közösség természetének vitatása a magyar publicisztikában elsôsorban a nemzettel szembeállítva történt meg. E kérdés fontosságát aligha lehet túlhangsúlyozni, hiszen elôfeltétele a továbblépésnek a valódi problémák felé, a politikai közösség belsô ellentmondásainak irányába. Tíz évvel ezelôtt kisebbfajta diszkusszió bontakozott ki a francia mintára felfogott, állampolgári politikai közösség és az etnikai nemzet összeegyeztethetôségérôl, illetve a köztük levô sorrendrôl. Kende Péter az elôbbi mellett érvelve kifejtette: „Franciaország népe az által vált politikai közösséggé, hogy az 1789 s 1871 között végbement társadalmi-politikai változás végül is a nemzeti szuverenitás teljes jogú birtokosává tette ôt, de a francia nézetben a nép, azaz a polgárok összessége – amely ez esetben a lakosok összességét is jelenti – pontosan attól vált nemzetté, hogy a politikai közösségbe bekerült, s mint ilyen, kollektív szuverénné vált. A francia nemzet tehát fogalmilag sem létezik másként, mint közakarat kimunkálására hivatott kollektív politikai lény. […] 1848/ 49-ben a magyar nemzet-alakulás is ugyanezt a modellt követte, s még a kulcsszót is megtalálta hozzá, hiszen – nemde? – arról volt szó, hogy »a népet« be kell emelni »az alkotmány sáncaiba«.”1 Tóth Sándor, aki az ellentétes véleményt képviselte, így fogalmazott: „a nemzetet a modern társadalom olyan közösségének tartom, amely a politikai szféránál mé1

Kende Péter, ’Politikai közösség és nemzet’, in: Magyar Tudomány, 39 (1994/4.), 443−454., 451.

4

EURÓPAI TÜKÖR 2005/2 • FEBRUÁR

lyebben, többdimenziósan van beágyazva az emberi létezésbe. Ezen azt értem, hogy a nemzet funkciói, funkcionálása a társadalom több dimenziójában is egzisztenciálisnak bizonyulnak. Ennek során legfôbbképpen arról van szó, hogy a polgárosult társadalom e közösségében valósul meg a születéskor még csak biológiai lény szocializációja, humanizálódása. A nemzet ebben az értelemben a modern kor emberformáló közössége”.2 Kende Péter felfogását és érveit a következôkkel árnyalhatjuk és egészíthetjük ki. A francia nemzet szociológiai kereteként 1789 adott volt: ezt ismerte fel Sieyès abbé, aki Mi a harmadik rend? címû pamfletjében e nemzetfelfogás ideológiai alapozását elvégezte. Ez a szociológiai dimenzió azonban, amely nélkül e nemzetértelmezésre való hivatkozás óhatatlanul felemás marad, teljesen kívül esik a magyar politikai viták látóterén. A magyar politikai közösség újradefiniálása nem csak, vagy nem elsôsorban az államnemzet és etnikai-kulturális nemzet szembeállításával és a köztük való választással történhet meg. A társadalmi szolidaritás, a munkamegosztás, a javak elosztása stb. ugyanolyan fontos összetevôi a politikai közösség alapozásának. Az európai integráció felôl tekintve természetesen komolyan fel sem vetôdik a kérdés, hogy az etnikai nemzetet az európai közösség értékei elébe kellene vagy lehetne helyezni. Azt a határon túli magyar értelmiségiek is nagyon jól tudják, hogy az Európai Unió keretei között van a legjobb esély a túlélésre. Amint Bíró Béla fogalmaz, „az ország (ti. Románia) európai integrációja a kisebbségek helyzetének normalizálása szempontjából a kisebbségi jogok kiharcolásánál is fontosabb”3. A francia mintának mint példának az elôszámlálása nemcsak a szociológiai keretfeltételek eltérése miatt problematikus. Felettébb kérdéses ugyanis, hogy a jogkiterjesztés gesztusa, az „alkotmány sáncaiba” való beemelése a 19. század jogfosztottjainak valóban döntô fordulatot hozott-e a magyar politikai közösség demokratizálásában. Azok közé tartozom, akiknek véleménye szerint a probléma megoldásához Kossuth válasza nem elegendô. A magyar politikai közösség, történetileg tekintve, kommunitárius alapozású, azaz a közösséget tételezi legfôbb célként és értékként, s e közösség megnevezésére nem tud más választ kínálni, mint a nemesi-rendi gyökerû, 1848/49-ben a társadalom szélesebb rétegeire is kiterjesztett nemzetfogalmat. A magyar politikai közösség annyiban is kommunitárius, hogy nem az egyéni célok elômozdítása érdekében szervezôdött, hanem mint egységes közösség magának a közösségnek a létét óvta ellenségeivel szemben. Lehetett ez külsô ellenség, mint az osztrák-német Habsburg-udvar, de lehetett az alsóbb társadalmi osztályok fenyegetése is. Valódi állami szuverenitás híján figyelemre méltó tény, hogy a magyar politikai közösség elve egyáltalában túlélte a Habsburg-királyok évszázadait. E politikai közösség alapelvei értelmében a magyar nemesség mint Natio Hungarica határozta meg a maga számára a politikai részvétel, az alávetés és az engedelmesség szabályait, és e szabályoknak érvényt is szerzett a kormányzat (de facto: a vármegyei közigazgaTóth Sándor, ’Nem politikai közösség, több annál: emberformáló közösség’, in: Magyar Tudomány, 40 (1995/1.), 66−75., 74. 3 Bíró Béla, ’Képzelt és valódi közösségek’, in: 2000, 12 (2000/11.), 10−19., 19. 2

AZ EGYDIMENZIÓS POLGÁR

5

tás) szintjén. E felfogásához a magyar politikai elit a külpolitikai, hadászati és pénzügyi szuverenitás elvesztése, a Habsburg-ház megszakítatlan uralma alatt is ragaszkodott. Azonban ennek az volt az ára, hogy a politikai közösség fogalma lényegében véve érintetlenül vészelte át a 19. század demokratikus törekvéseit és európai változásait. Nemcsak a 18–19. század fordulóján volt e közösségfogalom egyértelmûen rendi jellegû, hanem a reformkor és a kiegyezés korának nagy társadalmi és politikai átalakulásai is ekként hagyták érvényben. Történettudományunk régóta vitatja azt, hogy 19. századi politikai fejlôdésünk meghatározó alakja, Deák Ferenc politikai világában miképpen jutott nyugvópontra polgári modernizáció és történeti jogfelfogás konfliktusa. A feudális nemzetfelfogás megszakítatlan érvényességét mindenekelôtt arra a másutt részletesen okadatolt meggyôzôdésemre alapozom, hogy Deák fô elve, a „Corpus Juris”, a „függetlenség”, az „ôsi alkotmány”, a „jogfolytonosság” és a „politikai nemzetiség” terminológiai sokszínûségében leírt politikai közösség egyszerre faktikus és normaként tételezett fennállása rendi politikai elv volt. Hozzá képest Deák jogkiterjesztô liberalizmusa egészen más alapozásra épült. „Bizonyos kifejezései és szófordulatai elárulják, hogy Deák, anélkül hogy nyíltan elkötelezte volna magát mellette, sok tekintetben a szerzôdéselméletek logikája szerint gondolkodott társadalomról és politikáról. A társadalom, a magánjog szintjén, a pactum associationis szférájában természetjogi álláspontra helyezkedett, míg a politikai közösség, a közjog, a pactum subjectionis hatálya alá tartozó ügyekben a jogpozitivizmus érvényességét védelmezte. Mindebbôl következik, hogy Deák nem vehette át a két szféra kapcsolatára kidolgozott hagyományos elméleteket: a kettô között ugrást volt kénytelen feltételezni. A politikai közösség érdekeinek elsôbbségét soha nem kérdôjelezte meg: konfliktus esetén a természetjogi érveknek kellett háttérbe vonulniuk.”4 Deák felfogásának feloldhatatlan belsô ellentmondása – ha abban angol módon csupán a politikai intézmények természetes emberi tökéletlenségét látták és láthattuk volna – nem akadályozhatta volna meg a demokratikus érzület és a politikai egyenlôség fokozatos térhódítását a dualizmus kori Magyarországon. Ezt a lehetôséget az 1868-as népoktatási és nemzetiségi törvények (Deák és Eötvös politikai végrendeletei) nyitva is hagyták. Az 1875 utáni fordulattal berendezkedô kurzus felelôssége, hogy Deák közösségfelfogásából az államnacionalizmus felé mutató jegyeket erôsítették fel végzetesen. Voltak kísérletek már a korban is arra, hogy Deák politikai nemzetfelfogását a francia típusú, állampolgári értelemben vett nemzet koncepciójával hozzák összhangba, s emellé állítsák a párhuzamosan együtt létezô etnikai-kulturális nemzetfogalmat, és a valóságosan adott nemzetiségi sokszínûséget. A statisztikus és társadalomtudós Keleti Károly elgondolásával elsôsorban nem az a probléma, hogy hiányzik mögüle a nation française ideológusainak és funkcionáriusainak évszázados asszimilálóegységesítô (gyakran szintén erôszakos) munkája, amint azt Ludwig Gumplowitz hangoztatta. Az analógiához szükséges alapvetô strukturális vonás hiányzik a Deák-féle 4

Gángó Gábor, ’Deák Ferenc politikai elvei és eszményei’, in: Kisebbségkutatás, 12 (2003/3.), 486−514.

6


magyar nemzetfogalomból, vagyis az ember természetes egyenlôségére épülô tan, a polgárokat politikailag egyenlôvé tevô népszuverenitás elve. Ennek köszönhetô, hogy a két világháború között is norma, legitimáló elv maradhatott e rendi gyökerû, kirekesztô nemzetfogalom. Nem ment végbe sem a köztársaság kimondása, és nem szakadt el a Horthy-korszak politikai elitje Nagy-Magyarország nemzetfogalmától sem. Ebben az értelemben az irredentizmus nem egyszerûen „hibás” politikai gyakorlat volt, hanem olyan legitimációs forrás, amelyet szükségszerûen életben kellett tartani. A rendszerváltás után pedig sok tekintetben ehhez kanyarodott vissza a magyar jobboldal. Az egyenlôtlenség természetrajzát és a magyar politikai kultúra antidemokratizmusát illetôen mélységes összefüggés van az Antall-kormány 15 millió magyarra való hivatkozása és a között a cinikus érzéketlenség között, amellyel az elsô szabad magyar törvényhozás a társadalmi alávetés felszámolására tett kísérleteket olykor fogadta: „amikor Büky Dorottya szabad demokrata képviselô beiktatni javasolja a Munka Törvénykönyvébe a munkahelyi szexuális zaklatás szabálysértési tényállását, akkor az MDF-es, kisgazda, kereszténydemokrata padsorokban kirobban a hosszú percekig tartó, vörösödô tarkójú, verítékes homlokú, harákoló köhögésben végzôdô hahota”.5 A magyar hagyományban – és mindenfajta „jogkiterjesztô” retorikának és gesztusnak ez a legfontosabb alapja – a politikai közösség logikailag mindig megelôzte a társadalmi közösséget. A magyar politikai hagyományban komolyan fel sem merült annak a kérdése, hogy a politikai közösség leírható volna-e szerzôdés folyományaként.

A politikai közösség értelmezési vitái A politikai közösség ügyének mai állása felôl nézve, nemkülönben az Európai Unió politikai eszményei felôl nézve a tizenöt évvel ezelôtti rendszerváltás legfôbb jellegzetességének az új alapítás és az új legitimáció kimondásának elkerülése tekinthetô. Ehhez járult az Antall-kormány négy éve, amely a társadalmi önszervezôdés iránti kedvet nagymértékben leapasztotta. A politikai közösség erkölcsileg magasabb rendû közösség, mint a társadalom: hozzá tartozni az emberi élet egyik kitüntetett rendeltetése. Arisztotelész nyomán Deák Ferenc nemzedéke még tudta ezt (ezért is ragaszkodott hozzá olyan görcsösen), ma már ez bizonyosan nem elsôdleges szempont a többség számára. „A politikai közösség – akár nemzethez kötött, akár nem – közös hagyomány, közös cselekvés, közös értelmezés, közös emlékezés (és felejtés) mûve. Minden embersokaság, mely politikai közösséggé szervezôdik, senki máséval nem azonos politikai küzdelmek és társadalmi változások sorozatában jut el a berendezkedéshez, melyet azután mint értéket véd és fejleszt tovább.”6 Ez a megérkezés-tudat, amelyet Kis János szorgalmaz, fájdalmasan hiányzik a magyar demokráTamás Gáspár Miklós, ’A balközép cikkírás csôdje’, in: Élet és Irodalom, 2003. augusztus 8., 3−4. és 8., 4. 6 Kis János, ’Túl a nemzetállamon’, in: uô: Az állam semlegessége, (Budapest), Atlantisz, 1997, 129−184., 178. 5


7

ciából. A történeti nézôpont állandó szem elôtt tartása megakadályozza, hogy a magyarok úgy tekintsenek vissza a múltjukra, mint amit maguk mögött hagytak, hogy csak a tanulságokat vigyék tovább. A politikai közösség elsôsorban tanácskozó, másodsorban erkölcsi, harmadsorban érzelmi közösség. A magyar politikai közösség ettôl a differenciált állapottól nagyon távol áll. Nem mintha emiatt az Európai Unióba mint politikai közösségbe nem tudnánk beleilleszkedni (hiszen 2–3000 EU-kompatibilis szakembert mindig ki lehet képezni), hanem az integráció alapzatául szolgáló erkölcsi normákat vonja kétségbe, végsô soron, a magyar politikai közösségfelfogás. Mindenekelôtt nincs egyetértés a magyar politikai közösség mibenlétét, kiterjedését, tagjait illetôen. A kilencvenes évek derekán maga a kifejezés még korántsem volt olyan arányban része a közbeszédnek, mint manapság. Ez a közbeszéd szabályai szerint azt jelenti, hogy ugyanolyan lényegében vitatott fogalommá vált, mint például a nemzet. Ha a politikai közösség vitatott fogalom, akkor ugyanúgy kisajátítható, mint bármely más hasonló politikai jelszó. Valóban: lehet olyan megfogalmazásokat is olvasni, amelyek a Fideszrôl mint „politikai közösség”-rôl írnak. Amíg nincsenek megvonva a politikai közösség határai, addig értelmezhetetlenek még a legegyszerûbb etikai megfontolások is, hiszen nem világos, hogy kinek a javát kell elômozdítani, vagy kik között akarunk igazságos viszonyokat teremteni. A politikai közösség határainak állandó retorikai módosítása, a kisajátításra és szétszakításra tekintô beszédmód azért ártalmas, mert a közbeszédben a racionális érveknek egy triviális kérdésre, a politikai közösség egyben tartásának igenlésére kell elfecsérelôdniük. Az okokra tekintve a 21. század elején egy 18. századi fogalmat kell újra használatba fogni: a felvilágosodást. A felvilágosodás egyik fô tétele, hogy az ember ész vezérelte lény. Csak a racionalitás alapján van értelme egyáltalán igazságosságról vitatkozni. Az EU politikai kultúráiban az ésszerû elvek alapján folytatott vita, a különbözô nézetek ütköztetése magától értetôdô. A politikai közösség mint racionális vita egyik legfôbb hazai teoretikusa Kis János, aki Erkölcs, hit, tolerancia címû írásában így fogalmaz: „Keresnünk kell az egyetértés közös pontjait, melyekre támaszkodva valódi vita folytatható, valódi nézeteltérésekrôl. Lehet, hogy a nézeteltérések szûkítésére tett kísérlet sikertelen lesz, de kötelességünk mindig újra kezdeni, mert ez az egyedüli biztosítéka, hogy homlokegyenest ellenkezô hitbéli, világnézeti, életvezetési felfogásunk ellenére politikai közösséget alkossunk egymással.”7 Kis János másutt felvázolja e döntés valamennyi következményét, az erkölcsi mozzanatot, a nyilvánosságot és az igazolás kötelezettségét: „Egyszóval, az etikai modell különleges helyet biztosít a nyilvános vitának mint a preferenciák rögzülését megelôzô mérlegelés és fontolgatás közösségi vetületének. Ez teszi az emberek sokaságát politikai közösséggé. Akik egymást partnernek tekintik a közügyekrôl folytatott vitában, azok abból indulnak ki, hogy valamennyien a helyes elvek keresésére irányuló, közös erkölcsi vállalkozás részesei. Bár nem okvetlenül értenek egyet abban, hogy melyek a társadalom berendezkedésének helyeselhetô elvei, s hogy milyen célokat érdemes társadalmuknak követ7

Kis János, ’Erkölcs, hit, tolerancia’, in: uô: Az állam semlegessége, (Budapest), Atlantisz, 1997, 21−69., 67.

8


nie, abban okvetlenül egyetértenek, hogy vitatott nézeteikért s azok gyakorlati következményeiért helyt kell állniuk egymás elôtt, azaz igazolással tartoznak egymásnak. Nézeteltérésük mélyen megoszthatja, ellenséges táborokba taszíthatja ôket. Az igazolási kötelezettség vállalása mégis közösséget teremt közöttük. És megfordítva, felmondja a közösséget a másik emberrel, aki úgy viselkedik vele szemben, mintha nem tartoznék neki igazolással. Nem lehetséges politikai közösség két embercsoport között, ha akár egymással szemben kölcsönösen, akár az egyik csoport tagjai a másik csoport tagjaival szemben egyoldalúan megtagadják az igazolási kötelezettséget.”8 Magyarországon pillanatnyilag nem mûködik a tanácskozó nyilvánosság. A felvilágosodás áttörése, úgy tûnik, egyik nagy pártnak sem érdeke. A Fidesz erejét éppen az adja, hogy megszólíthat olyan százezreket, akik a konkluzív gondolkodás szabályait érzelmi megfontolások kedvéért hatályon kívül helyezik. Az MSZP pedig szeret a földhözragadt gyakorlatiasság szerepében fellépni, és a legfôbb tisztségek elosztása szempontjából döntô jelentôségû pártközvélemény szimpátiájának elnyeréséhez még mindig a legjobb út a mozgalmi darabosság s ezzel karöltve az úgynevezett „kultúrember” rovására hangoztatott, lekezelô irónia. Ebbe a szerepbe még a párt legkifinomultabb értelmiségijei is olykor habozás nélkül belehelyezkednek. Az értelmiségi nyilvánosság döntôen az SZDSZ-hez kötôdô csúcsértelmiségi fejek baráti eszmecseréje, kellô komolyságúra hangolva. Álláspontjukkal kapcsolatban a következôt lehet megjegyezni. A felvilágosodás során végbement az értelmiség mint világnézet, mint réteg kialakulása, ami a politikai nyilvánosság számára elengedhetetlen elôfeltétel. Ez az intellektuális közeg folytatja le, illetve fogadhatja be azokat a politikai vitákat, amelyek a politikai közösség természetéhez hozzátartoznak. A magyar liberális politikafilozófiának az az amerikai szerzôgárda a forrásbázisa, amely egy felvilágosult társadalomban, jóléti körülmények között fogott hozzá a hatvanas-hetvenes években ahhoz, hogy a társadalmi szerzôdéselméletek nagyszerû hagyományához visszakanyarodva racionális diskurzust folytasson a társadalom politikai és ezzel összefüggésben erkölcsi alapelveirôl, illetve ezen elvek értelmezésérôl. A magyar közgondolkodás viszont jelenleg egyetlen választ tud kínálni arra a kérdésre, hogy miképpen jött létre, honnan ered a magyar politikai közösség. Ez a válasz úgy hangzik, hogy olyan századok óta fennálló történeti folytonosságban létezik, amely különbözô módosulásokon keresztül jutott el a mai állapotába. Vitát lehet nyitni, és ténylegesen folynak is viták arról, hogy e nemesi nemzet átalakult-e demokratikus politikai közösséggé. A jelen sorok szerzôje határozottan nemleges álláspontra helyezkedett és helyezkedik e tekintetben.9 A viták tartalmától függetlenül annyi megállapítható, hogy ezek nem érintették azt a kimondatlan elôfeltevést, hogy a magyar politikai közösség jellege elsôsorban történeti meghatározottságú. Történeti alapon viszont nem lehet választ kínálni például a roma százezrek problémájára, akik még a „nyomorult adózó nép” állapotában sem leledztek a közös8 Kis János, Alkotmányos demokrácia, Budapest, Indok, 2000, 29. 9 Gángó Gábor, ’Mi a nemzet? A népek életérôl és haláláról’, in: Hitseker Mária—Szilágyi Zsuzsa, szerk., Mindentudás egyeteme. Második kötet, Budapest, Kossuth, 2004, 75−93.


9

ség 19. századi átalakulásakor. Másfelôl azért merôben problematikus ez a felfogás, mert felértékeli a politikai participációt, és a szavazójogot a politikai közösség egyetlen vagy legfontosabb ismérvévé teszi. A magyar politikai közösség fogalmából hiányzik mindaz, amit a szerzôdéselméleti megfontolások sugallnak, és amely az EU tagországainak legtöbbjében a politikai hagyomány részét alkotja. A magyar liberális politikafilozófia tiszteletre méltó, kantiánus beállítódást képvisel. Úgy tesz, mintha végbement volna Magyarországon a felvilágosodás, úgy tesz, mintha létezne egy olyan értelmezôi közösség, amely képes racionálisan megvitatni a politikai közösség ügyeit, úgy tesz, mintha adekvát és tényleges nyelvezete volna a magyar politikai kérdések megvitatásának az amerikai politikai szótár, és elegendô az adaptáláshoz a Rawls-, Dworkin-, Sandel-idézetek közé be-beilleszteni egy-egy mondást Eötvöstôl és Széchenyitôl. Ez az álláspont illúzió. A magyar politikai közösség azon része, amelyet a kérdések ilyen vagy olyan szintû publicisztikai megvitatása egyáltalában foglalkoztat, a pártszimpátiák alapján olyan értelmezôi közösségekre tagolódik, amelyek a magyar politikai közösség fundamentális kérdéseit illetôen nem értenek egyet. Ehhez járul hozzá a közös erkölcsi alap hiánya. Csizmadia Ervin kimondja, hogy erkölcsi értelemben sem beszélhetünk magyar politikai közösségrôl. „Erôs erkölcsi alapokon álló, egy nyelvet beszélô politikai közösség talán soha nem létezett az elmúlt másfélszáz évben. Ideológiai kurzusok váltogatták egymást, politikai és alkotmányos kényszerek határozták meg a politikai elitek magatartását, amely kurzusokban megveszekedett következetességgel tenyésztek a – Bibó szavaival – »hamis realisták« és »túlfeszült lényeglátók«”.10 Ehelyett Magyarországon egy harmadik megközelítésmód került újabban elôtérbe, az érzelmi mozzanat. A politika természetesen ész és érzelem keveréke. A Nyugat ahhoz szokott hozzá, hogy a kettô közötti egyensúlyt az emberi természet ellenében túlhajtott racionalizmus, a „hamis individualizmus” (Hayek) felôl érik veszélyes kihívások, illetve másfelôl, a mindenható ész pozitív vonásaként, a racionális ethoszú ember ideálja, a kanti „als ob” célként és mértékként van az ember elé állítva. Teljesen idegen tôle az a fordított „úgy, mintha”, amely a politikai cselekvéshez hallgatólagosan elfogadja a játékszabályokat, de normáit tekintve úgy tesz, mintha az ember teljesen érzelmeitôl vezérelt lény volna. Ez a politika felelôsen képviselhetetlen, és feltehetôen rövid idôn belül háttérbe is fog szorulni.

Tanácskozó demokrácia és konkluzív gondolkodás A konkluzivitás és a konstruktív gondolkodás jogaiba való helyezése azonban Magyarországon hagyományosan nem egyszerû feladat. Ám múlhatatlanul szükséges, hiszen azok a politikai doktrínák, amelyek a jelenkor demokráciáiban társadalmi gyakorlattá

10 Csizmadia Ervin: Nincs közös nyelv Magyarországon, Hetek, 2001., november 30., V. évf., 48. sz.

10


válnak, és amelyeknek Magyarországon is szervesülniük kell, ha nem akar hazánk az európai emberiség eme nagyszerû szellemi concertójához pótszéken feszengô nézôként asszisztálni: ezek az elvek pályájukat tudományos igazságokként kezdték, és tudományos igazságtartalmukat máig megtartották. Nem tapasztalati ökölszabályokként, de nem is spekulatív légvárakként: a tudomány rangjára emelt filozófia igazságaiként. Messzire vezetne a kísérlet, és pillanatnyilag nem is tudnék rendszeres formában számot adni arról, hogy a magyar gondolkodást, „észjárást”, a „köz értelmesség” kialakulását, a klasszikus modernitás szellemi mintázatait mennyire meghatározta (tentatívan fogalmazva: mennyire határozta meg) az újkori európai filozófiai és tudományos dilemmák iránti érzéketlenség. Mindenesetre néhány jellemzô kulcsmozzanatra felhívom a figyelmet a politikai gondolkodás területén. A magyar politikai gondolkodás fôárama eszmények nélküli (pragmatikus, „reálpolitikus” jellegû) volt. Kossuth, Deák, Széchenyi – a konkrét döntéseket illetôen a politikai pragmatizmus játékterén belül vitáztak mindhárman. A magyar közgondolkodás, néha úgy tûnik, hajlamos azt hinni, hogy a tényfeltárás, az empíria, a leírás megállhat következtetések nélkül. Hányszor idézték, a legjobbjaink is, Bocskai mondását: „Mi sem az dialecticához, sem az rhetoricához nem tudunk, a dolgot ôt magát nézzük”! Káros következményei vannak, ha ezt a pragmatizmust, elsôsorban Bibó Istvánnak a mondás iránti elôszeretetén keresztül, követendô példaként vetítjük rá a magyar politikai gondolkodás egészére. Vannak, akik visszamenôlegesen fokozzák le Eötvös József sikertelenségében is heroikus tudományfilozófiai dilemmáit erre a szintre: „Bibó elsô mestere a legjelentôsebb magyar társadalomtudományi és politikai gondolkodó, Eötvös József volt. Mit tanult Bibó Eötvöstôl? Mindenekelôtt a módszert a társadalmi kérdések megközelítésére. E módszernek lényege az empirizmus […]. Az empirizmust, a tapasztalás elsôbbségét nem Eötvös vezette be a magyar gondolkodásba. Bibó egyik legkedvesebb idézete e tárgyban a 16. és 17. század fordulójáról. Bocskaitól származik: »sem az dialektikához, sem az retorikához nem tudunk, a dolgot ôt magát nézzük«. A társadalomtudományos és politikai gondolkodás kiépített, következetes módszerévé mégis Eötvös tette nálunk.”11 Olyanok is akadnak, akik Bocskai e mondását a 20. század ideológiai szembenállásaira erôltetik rá: „[Bibó a] »nyitott szem és csukott száj hôseinek« realizmusát érezte követendônek: a Horthy-Magyarország kóros önáltatása ellen keresett védôoltást, s Bocskainak ezt a mondatát idézte legszívesebben: »sem az dialektikához, sem az retorikához nem tudunk, a dolgot ôt magát nézzük, csak a mi nemzetünk javát és magunk megmaradását«. A »dolgot ôt magát« nézô ember a harmincas évek második felének irodalmi és politikai áramlatai közül szükségszerûen a népi mozgalomhoz érezte magát közelállónak. Ez a marxisták dialektikájától és a nacionalisták retorikájától egyaránt eltávolodva, magát a valóságot igyekezett szemügyre venni: az ország helyzetét, a nép állapotát.”12

11 Kemény István, ’Bibó István emlékezete’, in: Kende Péter, vál., bev., Bibó Nyugatról – éltében, holtában. Külhoni magyarok írásai Bibó Istvánról, (Debrecen), Európai Magyar Protestáns Szabadegyetem, (1997), 108−116., 108. 12 Szabó Zoltán, ’Bevezetô egy fogoly gondolkodó írásaihoz’, in: Kende Péter, vál., bev., Bibó Nyugatról – éltében, holtában. Külhoni magyarok írásai Bibó Istvánról, (Debrecen), Európai Magyar Protestáns Szabadegyetem, (1997), 25−49., 28.


11

Mindez tárgyunkkal többszörösen összefügg. Egyfelôl a paradox következmény miatt, hogy a lapos empíria látszólagos racionalizmusától valójában egyenes út vezet a metaforához, a szóvirághoz, az eseti kommentárhoz, az irracionális politikai beszédhez. Az olyan típusú kijelentések, mint ’Ezt a templomot az Isten is ide teremtette’ vagy ’A kormány nem esik egybe a nemzettel’ látszólag „a dolgot magát” nézik, ám valójában azt hagyják figyelmen kívül az empíriából, amiben a tapasztalati megismerésmód létjogosultsága gyökerezik: az igazolhatóság és az igazságmegôrzés igényét. Miért? Azért, mert ennek az igénynek nem lehet megfelelni akkor, ha elzárjuk az útját a „Mit jelent az, hogy…?”, „Mire alapozod, hogy…? kérdéseinek, amelyekre a válasz csak úgy képzelhetô el, ha az empíria mégiscsak a fogalmak jelentésére és használatára reflektál. Ennyiben egyébként helytálló Szabó Zoltán megfigyelése, aki a népi írók és Bibó István észjárása között analógiát látott meg. Azonban mélységesen történetietlenek és felszínesek Szabó Zoltán párhuzamai a nacionalisták retorikájával és a marxisták dialektikájával. Mutatják, hogy mennyire nem része nálunk a politikai mûveltségnek és egyáltalában a mûveltségnek az újkori magyar kultúrának ama horizont elôtt való szemlélése, amelyben Bocskai mondása elnyeri a maga méltó kontextusát. Az európai tudományosság alapvetô átalakulásának, skolasztika és természettudományos forradalom nagy, termékeny konfliktusának visszfénye van e szentenciában, nem pedig szócséplés és gyakorlatiasság szembeállítása. Ez a visszfény (így folytatódhatnék a metafora) a magyar nemzet mint idôben elôrehaladó komplex közösség legmélyebb fogyatékosságát, hátramaradását, önmagára találásának legnagyobb akadályát világítja meg. Az európai emberiség egyenlôség-felfogása ugyanis végsô soron emberi méltóság és tudás új összefüggésében gyökerezik, amely a természettudományos gondolkodás és a filozófia 16–18. századi átalakulása során tárult fel, azzal egyidejûleg és attól elválaszthatatlanul. Konstruktívan gondolkodó csak az a közösség (az a nemzet) lehet, amely a kiváltságokon, születési elôjogokon alapuló érdemfelfogás helyett vagy mellett a tehetséget és a tudást helyezi magasra. Amelyben az egyén a közösség számára hasznos tevékenységgel magának megbecsülést szerez. Ez a felfogás a tudományokat értékeli fel, átfogóbb értelemben pedig a szellemi tevékenységet. E közösség tagjai tudják, vagy legalábbis elhiszik, hogy a hasznos, életet könnyítô, szenvedést enyhítô, polgári méltóságot emelô tudás elképzelhetetlen a tudás önmaga felé fordulásának, önnön határaira való rákérdezésének, formális erôfeszítéseinek nem közvetlenül célelvû tevékenysége (egyszóval: a filozófia) nélkül. Ezért nem szolgálja „a mi nemzetünk javát és magunk megmaradását” a magyar politikai gondolkodás meggyökeresedett konkretizmusa. Ezt a képet árnyalja ugyan, de alapvetôen nem változtatja meg a 19. század legnagyobb tekintélyû politikai gondolkodójának, Deák Ferencnek a konkluzív észhasználat iránti elkötelezettsége. Deák magyar észjárása ebben a vonatkozásban nem egyéb, mint az egymásnak ellentmondó vagy legalábbis inkoherens evidenciák mérlegelése. Logika és észhasználat nála elsôsorban jó emlékezôtehetséget jelent. Ezen túlmenôen belátta, mi a jelentôsége annak, ha elkötelezte magát bizonyos premiszszák mellett.

12


A historizmus terhe A magyar társadalomtudományokban mindmáig érvényben maradt az az elv és gyakorlat, hogy a közösség kérdéseire a legmagasabb szinten integrált választ a történettudomány adja meg. A történeti empíria mint a megismerés kitüntetett fajtája más megismerésmódokkal szemben az oka annak, hogy sokan nem ismerik fel, hogy a közösségrôl másképpen is lehetne gondolkodni, mint a nemzet múltján keresztül. A magyar történész-kultúra mint „birodalom”13 sokban hozzájárult ahhoz, hogy a nemzetfogalom demokratikus fordulatának igénye nem artikulálódott elég élesen a szellemi életben. De nemcsak a magyar tudomány szerkezetérôl van szó, hanem a mindennapok logikájáról is. A tanácskozó jellegû, folyamatos dialógust fenntartó, konszenzusos konklúzióra jutó politikai közösség, úgy tûnik, harmonizál korunk egyéb fejleményeivel is. A hagyományos osztályszerkezet felbomlásával a tudás elosztásának szabályai is megváltoztak. A konkluzív gondolkodás az élet minden területén egyre nagyobb jelentôségûvé válik. Az emberek pályájuk során folyamatosan képzik magukat, a kicsit is differenciált munkakörök szükséges velejárójává vált a problémamegoldó készség. Ez a problémamegoldás cél- és sikerorientált, ám az a sikerorientáció a globális gazdaságpolitika fenntartható fejlôdés-koncepciójától kezdôdôen egészen az ügyfelekkel való mindennapi bánásmódig önkorlátozással, a kommunikáció fenntartásával jár együtt. Ha nem tételezzük fel azt, hogy az ember képes többféle elvet követni, akkor jó okkal építhetünk arra, hogy az élet újfajta elrendezettségének sokkal inkább egy hasonló jellegû politika felel meg. Aki belenyugszik abba, hogy az ember csakis érzelmeitôl, adott esetben sérelmei kiváltotta negatív érzelmeitôl vezetett lény, és politikájával azt sugallja, hogy ez helyénvaló, az emberek esélyeit rontja a boldoguláshoz. A vita annál értelmetlenebb, mert Magyarország mint 93 ezer négyzetkilométeren élô tízmilliós népesség csatlakozott az EU-hoz. Ez annyira magától értetôdô, hogy Magyarországon kívül erre szót sem vesztegetnek. A vita nemcsak értelmetlen, hanem káros is, mert az integráció mélyebb, fontosabb kérdéseirôl tereli el a figyelmet. A valódi integráció ugyanis nemcsak az alkotmányos és a funkcionális harmonizáción múlik, hanem legalább annyira a közösségképességen is. Azt, hogy Magyarország jelen állapotában nem közösségképes, mindenki tudja – csak a magyarok nem. Az EUcsatlakozás kapcsán az elengedhetetlen feltételekrôl, jogharmonizációról és hasonlókról esik-esett jobbára szó, az európai közösség erkölcsi kritériumairól azonban nemigen. Ezen erkölcsi kérdések vizsgálata alól nem ment fel a történeti ressentiment állandó hangoztatása. A politikai viták lefolytatásában túlnyomó szerepük van a történeti érveknek és megfontolásoknak. Ez nem magyar, hanem általában kelet-európai sajátosság. Kétség nem fér hozzá, hogy az újonnan csatlakozott országok sajá13 Lengyel László, ’Emberségbôl nincs felmentés. Kosáry Domokos kilencvenéves’, in: Népszabadság, 2003. július 31., 13.


13

tos észjárásában e historizmus az, ami az Európai Unió politikai retorikájától a leginkább idegen. A 16–18. századi nagy európai fejlôdésbôl Magyarország kimaradt. E civilizáció peremvidékén helyezkedünk el. A történeti kutatások bizonyos arányokat módosíthatnak, de a kapcsolatokat, összetartozást mutató hangsúlyok és narratívák utólagos megerôsítése sem változtat a leglényegesebben. A historizmus inkább elfedi azt a tényt, hogy az anyagi és szellemi kultúra forradalmának az ember önszemléletére, társadalmi és politikai állására visszaható következményei nem mentek végbe Magyarországon. Az akkor érdemi változásokat nem generáló eurokonform jelenségek archivárius összegyûjtésének csak történeti értéke van. Ez az érték azonban a jövôre tekintô szemlélet számára felette kétséges, hiszen éppen arról tanúskodik, hogy az integrációs törekvésekkel nem jár együtt a történeti terhektôl való megszabadulás igénye.

Az egydimenziós polgár A helyzet annál bonyolultabb, mert a politikai elit látnivalóan a politikai participációnak mint a közösség egyetlen vagy legjelentôsebb ismérvének a túlhangsúlyozásában, az egydimenziós polgár kiformálásában érdekelt. A participáció felértékelése tagadja a politika mélyebb, összetettebb jelentését. A választás mögül kihullik a tanácskozás, a racionális megfontolás eredendô összetevôje és igénye, és a választó irracionálisan: idealisztikusan, illetve ördögien eltorzított életformák mellett vagy ellen szavaz, inkább az amerikai mintát követve, illetve a posztmodern politikai gyakorlatba lépve át, a klasszikus demokratikus politizálás fázisának megkerülésével. Ennek következménye, hogy a demokrácia fô értékeirôl, a szabadságról, egyenlôségrôl és testvériségrôl folytatott viták teljesen hiányoznak a magyar politikából. A magyar politika világának értékeit nem a szabadság vagy az egyenlôség retorikájával jellemzik, hanem a biztonságéval, amelyet a szembenálló fél fenyeget. Mindez azt is eredményezi, hogy a testvériség demokratikus eszméjének mai folyománya, a szolidaritás elve is érthetetlen, és nehezen befogadható marad a magyar politikai közvélemény számára. Holott a szabadságról és egyenlôségrôl szóló, klasszikus demokratikus viták lefolytatása egyáltalában nem volna akadálya az „idôszerûbb” kérdések megvitatásának. A magyar társadalmi és intellektuális fejlôdésre amúgy is az a jellemzô, hogy az egyes nyugati átvételeket felgyorsítva, idôben egymásra csúsztatva viszi véghez. A helyzet azonban az, hogy ezek a viták a szemléletében, kulturális szokásaiban, információs horizontjában posztmodernizált közvéleményt aligha érdeklik, a politika pedig nem erôlteti az ügyet. 1993–94 óta óriási a hanyatlás ebben a tekintetben. A demokratikus reflexeket illetôen Magyarország ma, a csatlakozás végbemenetele után sokkal rosszabb állapotban van, mint a csatlakozási szándék kinyilvánításakor. Az elitizmus egyaránt jellemzi mindkét nagy pártot. A politikai elit tagjai között egyetértés van abban a tekintetben, hogy érdekük fenntartani a politikai közösségnek azt a jellegzetességét, hogy elsôsorban a politikai participáció számít, és a közösség legfôbb ismérve az idôrôl idôre történô urnák elé járulás.

14


A politikai közösség valójában mélyebb érintettség: ezt az érintettséget próbálják meg felszámolni a közvélemény-formálók. A magyar televízió eltávolít a felelôs magatartástól, amikor társadalmi kontextusukból kiszakítottan ábrázolja, látványossággá, botránnyá formálja és kriminalizálja a társadalmi konfliktusokat. Következésképpen a polgár egyetlen vágya ezeket látva érthetôen az lesz, hogy beleburkolózzék a maga biztonságába. A magyar híradó kaotikus és szenzációkeresô. Ezzel szemben a francia híradó, például, higgadt hangvételû, és arányosan bevonja az egymástól távol esô franciaországi régiók mindennapjait a tájékoztatásba. Ezáltal is összetartja a közösséget, mutatja a „hatszöget”, vagyis az ország területét a maga egészében, és azt a nyilvánosság eszközeivel segít a politikai részvételen messze túlmutató egységbe fogni azt. A pártok nem jóllétet ígérnek, csak túlélést, az ember magasabb rendeltetését érintô célok elômozdításáról most nem is beszélve. A legjobb formájában levô Széchenyi István volt Magyarországon talán az elsô és utolsó államférfi, aki közjólétrôl, közboldogságról, társadalmi prosperitásról gondolkodott. A politikusok, kevés kivétellel, csupán a fenyegetettségtôl való mentességet, a létbiztonságot akarják szavatolni egymásra licitálva. Ez azt jelenti, hogy a magyar politikai kultúra körülbelül az angol polgárháború idején, a „mindenki harca mindenki ellen” légkörében érvényes választ fogalmazza újra. Thomas Hobbes Leviatánja éppen arra kínál ugyanis megoldást, miképpen éljenek az emberek úgy együtt, hogy nem alkotnak egymással közösséget.

Társadalmi kohézió A szolidaritás elve a társadalomban azt mondja ki, hogy a társadalom tagjainak alapvetô érdekei, amelyek a túlélést segítik elô, közösek. Ez a szolidaritás pillanatnyilag nem mûködik Magyarországon, sôt, a jobboldali politika nemritkán azt sugallja, hogy efféle társadalmi szerzôdés nem is jöhet létre, s a politikai közösség saját tagjainak egy részét a másik rész szinte puszta létében fenyegeti. Az EU egyik fô erkölcsi elve a közös európai szolidaritás: mármost hogyan volna elképzelhetô egy társadalomról, hogy közösséget vállal tôle száz meg száz kilométerre lakó emberekkel, ha saját tagjai is közömbösek vagy ellenségesek egymással szemben? A szolidaritás hiányának egyik legfôbb oka az, hogy nem létezik információközösség. Az információhoz való hozzáférés megtagadása vagy megnehezítése a szavazógépként felfogott politikai közösség mûködését nem nehezíti meg. Sôt: elôsegíti azt, hiszen az információtól megfosztott polgárok érzelmi kampányokkal könnyebben befolyásolhatók. Ellenben megnehezíti a kohézió és a szolidaritás kialakulását. A politikai közösség természetérôl is dönt az, aki egyetért azzal, hogy az internethasználat relatíve a legdrágább és százalékosan a legritkább jószerével Magyarországon legyen az európai államok között. Ugyanígy a politikai közösség fragmentálódását segíti elô az a médiapolitika, amely nem sugallja az egységtudatot a hírek és az ismeretek arányos és higgadt adagolásával. A társadalmi munkamegosztásnak a nemzeti teljessége, amely Sieyès abbé megfogalmazásában a francia politikai nemzet egyik fô érvévé vált, Magyarországon teljesen hiányzik. A társadalom legalacsonyabb rétegei – akik inkább milliónyian, mint


15

száz- és százezernyien vannak – ki vannak rekesztve a társadalmi munkamegosztásból, ami a szolidaritás elemi feltétele volna. A mindennapi törvénysértô diszkrimináció, a szilárd elôítéletek és az ismeretekhez való hozzáférés hiánya olyan hátrány, hogy hiába a politikai részvétel joga, ha a közösségbe való betagozódás és a munkamegosztásban való részvétel ki van zárva. Ugyanígy érthetetlen jelenség az EU nyugati felébôl nézve a közjavak iránti közöny vagy romboló hozzáállás. A politikai participációtól független, de a közösség kohéziójától nem független a közjavakkal szembeni potyautas-szemlélet általános jellege. Az egészségnek mint társadalmi jószágnak a tömeges semmibe vétele hasonlóképpen dezertáló magatartás, ha jobban belegondolunk.

Az Európai Unió morális alapzata Az Európai Unió mint monetáris, gazdasági, illetve részben ezek szabályozására életre hívott politikai közösség, mûködésképesen fennáll. Az EU olyan metaszintû politikai szerzôdés, amely csak a már átruházott szuverenitásjogok és közhatalmi jogosítványok átruházásával foglalkozik. Az EU-nak ezért látszólag mindegy, hogy milyen alapozású vagy legitimációjú az a politikai közösség, amelynek szuverenitásából beszolgáltatnak a közös egységbe. De ez csak politikailag, az alkotmányképesség felôl tekintve mindegy. A magyar egydimenziós politikai közösség természetesen minden probléma nélkül tagja lehet a fent említett egyeztetô és döntéshozó intézményeknek. A föderációt elôhívó vagy megalapozó kulturális és erkölcsi értékekrôl azonban minálunk kevés szó esett, és egyre kevesebb szó esik. Az EU a politikai és gazdasági közösséget végsô soron morális elvekkel igazolja. A moralitás kérdésének bevonása annyit tesz, hogy egyáltalában értelmesnek tekintjük az arról való vitát, mi a helyes és mi a helytelen. A közös morális alapzat pedig azt jelenti, hogy a legfontosabb helyes és helytelen értékeket illetôen meg tudunk egyezni. Nos, ettôl igen távol állunk. Németország, Lengyelország, Finnország képes volt bûnökön, sebeken, hátrányos helyzeteken megtisztulva és megerôsödve felülemelkedni. Bornírt gôg az önsajnálatban azt hinni, hogy csak a magyarokkal bánt el a történelem. A politikai közösség a morális közösségben horgonyoz: a morál pedig individuális. Az EU alapértékei, a sérthetetlenség, a részvétel, a szolidaritás és a személyiség. Az individuális jogokat most átviszik az egyes régiókra és közösségekre. Ez a kommunitárius felfogás elégtétel lehet Herdernek, de ez egy individualizmus utáni kommunitarizmus. Európa erkölcsi rendeltetése tekintetében Jean-Marc Ferry (Jürgen Habermas nyomán) azt a javaslatot kínálja, hogy az értékek tekintetében egy „végsô” értékben való abszolút lehorgonyzás helyett a kölcsönös elismerések hálózata lehet a stabil morális alapzat.14 Egyetértés van Európában abban a tekintetben, hogy ez a morális alapzat a társadalmi párbeszédképesség elôfeltétele. Ennek elôfeltétele a nyilvános bûnbánat és bocsánatkérés, nem pedig a vég nélküli „történészvita”. Gerhard 14 Jean-Marc Ferry, Die EU, die postnationale Konstellation und das Problem der Souveränität‘. Aus dem Französischen von Holger Fock, in: Osteuropa, 54. Jg., 2004/5−6.

16


Schröder német kancellár letérdelt a varsói gettó emlékmûve elôtt. Hol van az a magyar politika, amely a százados el nem ismerés megannyi magyar és nem magyar áldozata elôtt nem térdet, de fejet hajtott volna?

Közösségi érdekek és egyéni haszonmaximalizálás A „közösség” szó jelentésébôl következik, hogy az EU küldetése nem az, hogy érdekorientált társulásként segítse elô az egyéni boldogulást, hanem az, hogy formát adjon egy erkölcsileg magasabb szintû életnek. Az EU-népszavazás kampányában annak sugalmazásával, hogy az „egyén” csatlakozik, ráerôsítettek a magyar társadalomban amúgy is domináns egyéni érdekkövetô attitûdre. A magyar polgár dezertáló hajlandóságára alapoztak, aki egy jobban funkcionáló, nagyobb haszonnal kecsegtetô világ felé kacsingat. Némiképp félrevezetô az a beállítás, hogy az Európai Unióra tekintve a magyarok látóterében a Tower Bridge és az Eiffel-torony volnának kívánatosan az elsôdleges iránymutatók. Magyarország számára az Európa Unió mindenekelôtt a Szlovéniával, Szlovákiával, Csehországgal, Lengyelországgal, és talán majd egyszer Romániával való békességnek, barátsággá válható kooperációnak a lehetôségét jelenti elsôsorban. Ezekrôl az országokról, tanulságokkal teli erôfeszítéseikrôl alig hallani Magyarországon. Mit tud a magyar polgár Szlovénia példamutató nemzetiségi törvénykezésérôl és gyakorlatáról? Mit tud Lengyelország vitáiról, küzdelmeirôl a történelemmel való szembenézésért és a megtisztulásért? Jószerével semmit. Az Európai Unióhoz való csatlakozás fô kérdése az volt, hogy lehet-e egy magyar pincér vagy ápolónô Bécsben vagy Londonban. A magyar társadalomnak van egy felemelkedésre képes része, amely nyelvismerete, szakmai érdekérvényesítô képessége, információs monopóliuma birtokában pályázni, utazni, a ládafiában pedig eurót számlálni akar. Amíg azt kutatja, hol lehet altiszt az EU nagy bürójában ô maga vagy a gyereke, addig végképp elmúlik az igazi csatlakozás lehetôsége. Azok számára pedig, akik a társadalom alsó rétegeiben a létfenntartásért küzdenek, a tájékoztatás azt sugallta, hogy az Európai Unió is csak olyan hatóság, amelyiknek a rendelkezéseit egyéni furfanggal ki lehet játszani. Az immár eurokonform állategészségügyi és állatjogi törvények, teszem azt, ezután is hozzáigazíthatók lesznek a vidék magyar mindennapjaihoz: hurka, kolbász nincs veszélyben.

Közösségérett társadalom felé Magyar politikai közösség az önálló államiság megszûnése után is létezett, és mint ilyen, sajátos pótlékául szolgált a maga rendi nyelvezetével és logikájával a nemzetállamnak. Mindez történeti tény: magyarázhatja a demokratikus politikai közösség megteremtése és értelmezése körüli anomáliákat, de nem menthet fel a mulasztás alól. Magyarország adottsága történetesen az, hogy van genuin politikai hagyomá-


17

nya, ámde e hagyomány alapján a magyar politikai közösség harmonizációja az európai normákkal nem végezhetô el. Mindez visszavezethetne bennünket az évszázados vitákhoz nyugatosság, átvétel és elzárkózás, saját fejlôdés összeütközésérôl, de minek. A magyar politikai hagyomány egy periferiális kultúra önszemlélete, amely válaszait a kihívásokra a szélekre szorítottság perspektívájából és a helyzet meghaladhatatlanságának tudatában adta meg. Ennek alapján nem lehet megfogalmazni a közösségi integráció stratégiáját. Bacsó Péterrel szóljunk: a nemzetközi helyzet nem fokozódik tovább. A döntések csak a magyar politikai közösségen múlnak. Az Európai Unió vezetô országai kétségkívül a politikai fejlôdés mintaadó nemzetállamai. De az EU törzstagjain belül is vannak többnemzetiségû államok, és vannak olyanok is, amelyek állami integritása nem volt szakadatlan a középkortól fogva. Az újonnan csatlakozók között is akadnak a térképrôl egykor letörölt államok, és találhatók olyan nemzetek is, amelyek a közelmúlt elôtt soha nem alkottak önálló politikai közösséget. Ezek történeti adottságok, amelyek lehetnek kedvezôk vagy kedvezôtlenek. Az EU-ba való belépés minden államtól azt követeli meg, hogy túllépjen a múlt sérelmein, hiszen nem akadályozhatja azon célok beteljesedését, amelyekért a belépést áhította. E törekvéseket nem teheti semmivé azáltal, hogy fenntartja, netán tovább szítja azokat az elôítéleteket, amelyek az egyes közösségek tagjait eltávolítják egymástól. Az egydimenziós politikai közösség a társadalmi integráció elômozdítását teszi lehetetlenné. Ezért az egydimenziós politikai közösség tagjai, ha a dolgok alapvetôen meg nem változnak, vajmi kevéssé fognak részesedni a közös ház elônyeibôl és rokonszenves oldalaiból. Ehhez az út ugyanis a társadalmi felvilágosodáson keresztül kell, hogy vezessen. A kommunikációs formák és szabályok, az érintkezés, az öntevékenység, az általános kulturáltság terén szakadék választ el egy magyart egy hasonló foglalkozású és társadalmi állású nyugat-európai embertársától. Az Európai Unióhoz való csatlakozás három alapfeltétele fontossági sorrendben: alkotmányképesség, funkcióképesség és közösségképesség. Csak az elsô a nélkülözhetetlen feltétel, ezért vagyunk odabent. A közösségképesség terén viszont óriási a lemaradás. A közösségképesség kulcsát nem Brüsszelben, hanem Magyarország gazdaságilag leszakadt régióiban, az emberhez méltatlan körülmények között élô százezrek nyomorúságos házaiban és lakásaiban kell keresni. Az a vélemény, hogy a romakérdés az EU „belügye” volna, rossz megfogalmazás. Az EU nem felelôsségátvállaló vagy csôdbiztos intézmény. A magyar társadalom közönyös hallgatása, cinkos ellenszenve a romákkal szemben olyan tehertétel, amellyel egy mégoly jó szándékú politika is igen-igen nehezen tud megbirkózni. A cigányság nem etnikai kisebbség, hanem sokkal inkább kisebbségi társadalom, amelynek megvannak a maga érintkezési szabályai, hierarchiája, nyelve, kommunikációs hálózata, munkamegosztása. A többségi társadalommal szemben rendkívül szûk érdekérvényesítési lehetôségekkel rendelkeznek. Ha a belsô kulturális anomáliáival sem képes szembenézni, hogyan lenne felkészült Magyarország az igazi pluralitásra? Jacques Rupnikot idézhetjük: „A kibôvült Európa nagy kihívása tehát nem az lesz, amitôl Nyugaton tartanak, hanem az, amit Keleten még csak nem is sejtenek: vendégmunkások érkezése a Dél országaiból Közép-Euró-

18


pa »homogén« országaiba. Kérdés, hogy felkészültek-e arra, hogy megbirkózzanak ezzel a migrációs sokkal és a multikulturalizmus kihívásával?”15 Nyilvánvaló tény, történeti tapasztalatokkal igazolt stratégia, hogy a társadalmi törésvonalakat neveléssel, oktatással és pozitív megkülönböztetéssel lehet felszámolni. Ebben a tekintetben Magyarország a rendszerváltás óta aligha tett meg annyit, amennyi legalább elégséges lett volna, s az aggasztó viszonyok kútfeje a politikai közösség értelmezése körüli vitákban van. Frusztrálóbbak lesznek a felismerés következményei, hogy, ha így maradnak a dolgok, kedvezô történeti feltételek mellett válunk jó ideig névleges, ténylegesen marginális helyzetû és harmadrangú fontosságú EU-polgárokká, mint amilyen frusztráló volt a tizenöt évi várakozás a bebocsáttatásra európai mivoltunk (illuzórikusan felértékelt) tudatában.

15 Jacques Rupnik, ’Kelet-nyugati adok-kapok.’ Ford. Karádi Éva, in: Magyar Lettre Internationale, 53. Szám, 2004. Nyár, 33−35., 34.

19

GAZDAG FERENC

Teóriák az integráció külpolitikájáról Az Európai Közösség a nemzetközi porondon egyre inkább sikeres nemzetközi szervezetként jelenik meg. A bôvülés és elmélyülés nyomán fejlôdô szervezetnek kiépültek a nemzetközi kapcsolatai, és az EU a világpolitika egyik meghatározó szereplôjévé vált. Megkerülhetetlen tehát az a kérdés, hogy milyen szereplôje is az EU a nemzetközi politikának. Az Unió külpolitikájának vizsgálatára, értelmezésére és leírására vonatkozó viták folyamatosak, s a közös kül-, biztonság- és védelempolitika szervezeti és tartalmi bôvülésével várhatóan tovább bôvülnek. Ugyanakkor szinte bizonyossággal állítható, hogy a belátható jövôben nem alakul ki olyan elméleti-fogalmi konstrukció, amely ne váltana ki ellenvéleményeket – véli a szerzô, aki tanulmányában áttekinti a témával kapcsolatos elméleteket.

Az integráció fejlôdésével, s nemzetközi súlyának növekedésével párhuzamosan jelentek meg az EU nemzetközi szerepét érintô különféle elméleti konstrukciók, bár ezek egyike sem érte még el az integrációs teóriák kidolgozottságát. Sôt, több kutató úgy tartja, hogy szükség sincs külön az EU külpolitikai elméletre, mert a nemzetközi kapcsolatok elméleteinek fogalomkészlete erre elégséges. Érthetô viszont, hogy folyamatosan nô az EU külpolitikáját kutató, s az arról publikáló szerzôk száma az Európai Politikai Együttmûködés eredményei, majd a Maastrichti Szerzôdés aláírását követôen. Mindemellett az integrációs külpolitikára vonatkozó kérdések és válaszok alapján felettébb zavarba ejtô képet kapunk. Az elsô probléma azonnal a vizsgálandó cél folyamatos mozgása, azaz az integráció változása: az EU eddigi fennállása folyamán, mondhatni hullámokban hol bôvült, hol elmélyült. Az európai integráció 1957-es létrejötte óta öt alkalommal bôvült, lépésrôl lépésre magához vonzva elôbb az EFTA-országok többségét, majd a hozzá szorosan kötôdô dél-európai félperiféria államait, majd másfél évtizeddel a bipoláris rendszer megszûnte után a hajdani szocialista blokk fejlettebb részét is. Mindeközben fokozatosan fejlesztette a belsô integrációs mechanizmusokat és több szakaszban „elmélyítette” a tagállamok belsô öszszefonódását. Az európai integráció bármilyen oldalú vizsgálatakor tehát a kérdéshez (Mit értünk európai integráció alatt? Milyen szereplô az EU a nemzetközi rendszerben?) idôsíkokat kell rendelni, hogy a kérdést értelmezni lehessen. „A nemzetközi kapcsolatok elsôdleges aktorai az államok, s az Európai Közösség megalakulásával a nemzetközi közjogi kapcsolatoknak új és sajátos alany keletkezett.”– kezdi kötetét a gyakorló politikusként az EU külpolitikájáról könyvet író Balázs Péter.1 Az Európai Közösség a nemzetközi porondon olyan sikeres nemzetközi szervezetként jelent meg, amely a megalakuláskor mutatott jellemzôihez képest gyorsan és radikálisan továbbfejlôdött. A bôvülés és elmélyülés hullámzásával fejlôdô

20


szervezetnek kiépültek a nemzetközi kapcsolatai, és az EU a világpolitika egyik meghatározó szereplôjévé vált. Fejlôdése során egyre kevésbé „viselkedett” nemzetközi szervezetként, tagországainak közösségévé alakulva egyre inkább a nemzetközi élet és közjogi kapcsolatok leggyakoribb alanyára, az államra próbál hasonlítani. A kívülálló országok is egyenértékû és azonos minôségû partnerként kezelik mind a nemzetközi szerzôdések kötése, mind a diplomáciai kapcsolatok létesítése terén, s mára mintegy 170 országgal és tucatnyi nemzetközi szervezettel van diplomáciai kapcsolata. Megkerülhetetlen tehát azon kérdés érintése, hogy milyen szereplôje is az EU a nemzetközi politikának.

AZ EU mint egyedi jelenség a nemzetközi politikában Az EU külpolitikájával foglalkozó írások egyik visszatérô nehézsége az EU nemzetközi karakterének megítélése. Az integrációs folyamat kezdetétôl a vita két szélsô pontján az „európai államok szövetsége” (konföderáció) és az „európai szövetségi állam” (föderáció) elképzelése áll, amelyhez még hozzá kell számítanunk a fogalmak tartalmában az elmúlt fél évszázad alatt bekövetkezett változásokat.2 Az államszövetség vagy konföderáció nem államjogi formáció, hanem a nemzetközi jog szerint meghatározott kategória. Mint államszervezeti formának az a sajátossága, hogy a szövetségben részt vevô államok megôrzik szuverenitásukat, és azt csak bizonyos szektoriális területeken ruházzák át a szövetségi szintre. De még ezeknek a közös politikáknak a tekintetében is vétójoguk van a szövetséget alkotó államoknak. Léteznek ugyan közös szervek, és a szövetség kifelé egységesen lép fel, de nem rendelkezik a tagállamokra nézve kötelezô jellegû törvényhozással, ennek következtében nem rendelkezik nemzetközi jogalanyisággal sem. A konföderációt az államok, és nem a polgárok hozzák létre, ezért a föderációval ellentétben itt nem beszélhetünk államalkotó nemzetrôl sem. Ebbôl a szempontból az EU beso1

„A legtöbb nemzetközi szervezetre az a jellemzô, hogy tevékenységében mindenekfölött saját tagjai, továbbá rajtuk kívül egyes megfigyelôk érdekeltek. Ezzel szemben az Európai Közösség kezdetektôl fogva kitûnt a nemzetközi szervezetek közül a kívülálló országokhoz fûzôdô kapcsolatainak két különleges vonásával. Egyrészt megalakulása óta tapasztalható, hogy, hogy a közösség tevékenysége harmadik országok részérôl is élénk, növekvô figyelem tárgya… Másrészt bizonyos kívülálló államok esetében a közösség kifejezetten igényelte a saját nemzetközi elismertetését.” Balázs, P.: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU kapcsolatok fejlôdése. Bp. KJK-KERSZÖV. 2002. 29.p. 2 Lefebvre, M.: Quel avenir pour l’Union européenne? RAMSES. IFRI. 2004. 78–79.p. 3 Az EU külpolitikával foglalkozó szerzôk jelentôs hányada érinti valamilyen formában ezt a kérdést. Vö.: Taylor, Ph.: When Europe Speaks With One Voice: The External Relations of the European Community. Westport. Greenwood. 1979., Ginsberg, R.: Foreign Policy Actions of the European Community: The Politics of Scale. Boulder. Lynne R. 1989., Rummel, R.: The Evolution of an International Actor: Western Europe’s New Assertiveness. Boulder. Westview. 1990., Hill, C.:The Capability-Expectation Gap or Conceptualizing Europe’s International Role. Journal of Common Market Studies. 1993. No. 31., Holland, M.: Common Foreign and Security Policy: The Record and Reforms. London. Pinter.1997., Piening, C.: Global Europe: The EU in World Affaires. Boulder. Lynne P. 1997. Peterson, J.− Sjursen, H./eds/: A Common Foreign Policy for Europe? Competing Visions of the CFSP. London. Routledge. 1998., Whitman, R.: From Civilian Poer to Superpower? The International Identity of the European Union. London. Macmillan. 1998.

TEÓRIÁK AZ INTEGRÁCIÓ KÜLPOLITIKÁJÁRÓL

21

rolása folyamatos vita tárgya. Eddigi fejlôdése alapján sem a föderáció, sem a konföderáció bevett fogalmaival nem írható le.3 A komparatív politikai és policy-elemzések mutattak rá, hogy az EU nem lehet a nemzetállamokon belüli politikai folyamatok egyszerû megfelelôje, hanem inkább egy köztes-állapotú, fejlôdô formáció: nem politikai rendszer, nem is nemzetközi szervezet, hanem inkább valami egyedi képzôdmény a kettô között.4 A valódi nehézség ebben a vonatkozásban nem is elméleti, hanem gyakorlati-politikai. Jelesül az, hogy mely kívülálló országnak állt (vagy áll) érdekében az integráció összekovácsolása, illetve, hogy melyek érdekeivel volt ellentétes az adott csoportosulásban részt vevôk gazdasági-politikai (és katonai?) hatalmának összegzôdése. A nemzetközi kapcsolatok rendszerében két folyamat kibontakozását kell érintenünk, amelyek különösen fontosak az EU külkapcsolati rendszerének megítéléséhez. Az egyik a határok jellegének változásairól és a transznacionalizmus erôsödésérôl folyó diszkusszió, a másik pedig a többszintû kormányzás téziséhez kapcsolódik. A modern nemzetállami struktúrákhoz kapcsolható territorialitás, illetve az azt kifejezô merev határok rendszere sok vonatkozásban puhult fel karakterisztikájában, s az okokat elsôsorban a nemzetközi rendszer fejlôdésében, de különösen a nemzeti és a nemzetközi fogalmai közötti határvonalak elmosódásában kell keresnünk. Az EU-tagállamok számára mára közhellyé vált a nemzeti-európai-nemzetközi különbségek összekapcsolódása. Ugyanakkor aligha valószínû, hogy az EU a nemzetállam eltûnése irányába fejlôdik. Inkább arról van szó, hogy az integráció a szuverenitás nemzetállam feletti, állami és állami szint alatti résztvevôkre való átruházásával a szuverenitásnak a történelemben eddig nem ismert újraelosztása megy végbe, és az állam és integráció között a „megosztott szuverenitások sajátos szimbiózisa” alakul ki.5 A többszintû kormányzásról az EU-n belül folyó vita alapja, hogy az EU nem értelmezhetô úgy, mint egy egységes politikai rendszer.6 A vita alapja a kormányzati tevékenységek szerteágazó szintjei közötti, az egymást átfedô kompetenciák létezésébôl és az ezen szinteket átszelô politikai szereplôk bonyolult kölcsönhatásából fakadó problémaköteg. Lehet erôs az egyes kormányok és tagállamok végrehajtó hatalma, de az európai politikai szereplôk között csak az egyik szereplô marad. Az EU-ban többé nem az államok képezik a kizárólagos kapcsolatot a belpolitikai és a kormányközi alkuk között. Az államközpontú „kétszintû” játék helyett a teoretikusok sokszintû politikai hálózatok egymást átívelô csoportjáról beszélnek, amelyben a folyamat egyidejûleg mutat horizontális és vertikális dimenziókat.7 Az EU döntéshozatali rendszere minimum három rétegre bontható: a rendszerfeletti döntésekre (nevezik ôket „történelmi” döntéseknek is), a rendszerszintû döntésekre és a 4 5 6 7

Rosemond, B.: Theories of European Integration. London. Macmillan. 2000. 111.p. Kiss J.L.:A szuverenitás változó normái a nemzetközi kapcsolatokban: területiség és funkcionalitás, állam és nemzet. in.:Kiss J.L.: Globalizálódás és külpolitika. Bp. Teleki. 2003. 243.p. Vö.: Navracsics, T.: Európai belpolitika. im. 39–41.p., Uerrôl részleteiben: Hooghe, L.–Marks, G.: Multi-level governance and European integration. Oxford. Rowman. 2001. Wessels, W.: An Ever Closer Fusion. A Dinamic Macropolitical View on Integration Processes. Journal on Common Market Studies. 1997. No. 2. 291.p.

22


középszintû döntésekre.8 A három döntéshozatali réteg markánsan elkülönülô tematikát, struktúrát és szereplôket mutat fel: míg a „történelmi döntésekre” valóban érvényesek a kormányközi elmélet megállapításai, és ezek dinamikáját és végeredményét a nemzeti preferenciák ütközése és a tagállamok közötti alkuk alakítják ki, addig – különösen az Egységes Okmány és az EUSZ rendelkezéseinek végrehajtása révén – ezek alatt kialakult egy olyan mindennapi döntéshozatali réteg, amely struktúráját és szereplôinek állandóságát tekintve már inkább egy nemzeti szintû döntéshozatali mechanizmushoz hasonlít, mint egy nemzetközi szervezetéhez, továbbá a kettô között elhelyezkedô, rendszerszintû döntések szintje, amely bizonyos fokig – szereplôit és struktúráját tekintve is – a kettô elôbb említett döntéshozatali szint ötvözetét képezi. Éppen ezért az EK elemzése során meg kell haladni az eddigi szokásos külpolitika/belpolitika megkülönböztetést, és a többszintû kormányzás elméletének fogalmi apparátusával kell leírni az Európai Közösség mûködését. Hasonlóképpen a tagállamok közösségi belpolitikai dominanciája ellen hat az a tény, hogy az EK bizonyos fokig már rendelkezik olyan önállósult struktúrákkal, amely lehetôvé teszi a szubnacionális érdekek közvetlenül a közösségi porondon való megjelenését, mindez megfosztja a tagállamokat a területi és funkcionális érdekek képviseletének monopóliumától. Az elôzô két tényezô következtében a tagállamok már nem mehetnek biztosra a közösségi politikai életben: egyrészt a közösségi intézményekkel való egyeztetési kényszer módosíthatja alapvetôen elképzeléseik sorsát, másrészt pedig az önállóan fellépô szubnacionális érdekcsoportok – sokszor a közösségi intézmények támogatását élvezve – kényszeríthetik a tagállamokat engedményekre.9 Éppen ezért, a többszintû kormányzás elméletének képviselôi szerint, ezek a mélyben zajló folyamatok megérdemlik a fokozott figyelmet, és a vizsgálatok fókuszát egy szinttel lejjebb, a szubnacionális szintek közötti kapcsolatokra kell helyezni, megtörve ezáltal az eddig az EK/EU-ról szóló tanulmányokban uralkodó államközpontú felfogás monopóliumát. Ennek jegyében a Közösségen belüli politikai szereplôk közötti kapcsolatok vizsgálatánál két új fogalmat vezetnek be: a transznacionális kapcsolatok fogalmát, olyan, határokon átnyúló kapcsolatokat jelölve, amelyekben legalább egy nem-kormányzati szereplô is részt vesz – pl. a közösségi intézményekkel vagy a szubnacionális szintekkel való közvetlen együttmûködés –; illetve transzgovernmentális kapcsolatok névvel jelölve azt az együttmûködési formát, amelynek résztvevôi a különbözô tagállami kormányok alegységei – pl. folyamatos szakpolitikai egyeztetések –, és együttmûködésük nélkülözi a tagállamok végrehajtó hatalmainak központi döntéseit. Visszatérve az induló kérdésre: a kutatók egyik nagy csoportja mindenesetre az EUt implicit (néha explicit) módon állam-szerû szereplôként kezeli, illetve írja le, míg a másik nagy csoport sui generis entitásként. Három argumentum hozható fel az EU-t sui 8 Anderson, J.J.: The State of the (European) Union: From the Single Market to Maastricht, from Singuliar Events to General Theories. World Politics. 1995. April. 447.p. 9 Marks, G.: Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC. in. Rosenthal, G.G. (ed): The State of the European Community. The Maastricht Debate and Beyond. 391-410.p., Navracsics, T. Európai belpolitika. im. 41–42.p.


23

generis entitásként való kezelése ellen. Az elsô, hogy a világpolitika mindegyik tradicionális szereplôjének egyedi karakterei vannak, s ilyen alapon mindegyikük sui generis entitásként kezelhetô. Például, az USA szerepe és belsô politikai struktúrája kellôen sok pontban különbözik más államokéitól, de ez egyáltalán nem jelent akadályt abban a vonatkozásban, hogy elméleti szinten együtt kezeljék más államokkal. Másodjára, ha az EU-nak vannak is speciális vonásai, hasznos lehet ezeket a már meglévô, nemzetközi kapcsolatokra vonatkozó fogalmi készlettel értelmezni. Az ilyen jellegû megközelítésnek még az az elônye is megvan, hogy általa jobban láthatók mind az azonosságok, mind a különbözôségek akár az államok, akár a nemzetközi szervezetek vonatkozásában. Harmadjára a meglévô teóriák alkalmazása az EU külkapcsolataira jelentôs hozzájárulást és fejlôdést hozhat az elméletalkotásban magában.10 Két irányban képzelhetô el ez a hozzájárulás: részint az elméleti keretek újrafogalmazásával oly módon, hogy a tézisek alkalmazhatók legyenek az EU esetére is, részint pedig egyfajta laboratóriumként az új, s az EU-ra alkalmazható elméleteket lehetne e kontextusban folyamatosan tesztelni.11 Ez utóbbi változat mindenesetre már folyamatban van: a szakértôk szerint pillanatnyilag például az EU szolgáltatja a legjobb példát a többszintû kormányzási rendszer típusú elméletekre.

Civil hatalom, katonai hatalom vagy normatív hatalom? Az európai integráció nemzetközi jellegével és szerepével kapcsolatos egyik széles ismertségre szert tett javaslat a francia Francois Duchene-tôl származott még a 1970es évek elején.12 A francia kutató a „civil hatalom” elnevezést tartotta alkalmasnak az EK számára, mondván, hogy már az integráció kezdetétôl két alapvetô vonulata volt az integrációs eszmének: az egyik a hajdani háborús felek összebékítése, míg a másik egy valódi hatalom létrehozása. Az ötlet születésének idôszaka a gazdasági rivalizálás egyik feszült idôszaka volt az európai integráció és az USA között, ekkor gyorsult fel a Szovjetunióval való normalizálódás folyamata, s az EK számára ezek az évek hozták el az elsô kibôvülést Nagy-Britanniával, Írországgal és Dániával. Duchene úgy értelmezte a helyzetet, hogy az EK válaszúthoz ért, s választania kell a szuperhatalom, a semlegesség és a civil hatalom alternatívái között. Ez utóbbit javasolva Duchene kiindulópontja az a tétel volt, hogy Nyugat-Európa képtelen önmaga katonai védelmét biztosítani, míg a növekvô gazdasági interdependencia inkább közös igazgatást vár el a nagyhatalmaktól. Hogy az EK egy elfogadott és respektált résztvevôje lehessen a nemzetközi életnek, mindenekelôtt növelnie kell koherenciáját, de nemcsak a 10 Young, A.R.: What game? By which rules? Adaptation and flexibility in the EC’s foreign economic policy. in.: Knodt, M.−Princen, S.: Understanding the European Union’s External Relations. im. 54– 73.p. 11 A javaslat ebben a formában a Michele Knodt–Sebastian Princen szerzôpárostól származik. Understanding the European Union’s External Relations. London. Routledge. 2003. Introduction. 12 Duchene, F.: The European Community and the Uncertainties of Interdependence. in.: Kohnstamm, M.−Hager, W. /eds/: A Nation Writ Large? Foreign Policy Problems before the European Community. London. Macmillan. 1973. 1–21.p

24


gazdaságban, hanem a biztonságpolitikában is. A koherencia növelésének célja azonban nem az amerikaiak, illetve a NATO által nyújtott biztonsági garanciák kiváltása kell legyen, hanem annak erôsítése, hogy az EU hitelesebb legyen a szovjetek viszszatartása/elrettentése tekintetében, s ugyanakkor viszont csökkentse az amerikaiak képességét is a nyomásgyakorlásra. Tehát az EK-nak a nemzetközi rendszer kollektív résztvevôi modellje felé kell orientálódnia, amelyet az eszközök és a célkitûzések civil karaktere jellemez, s ekkén kell lépéseit megtennie mind az Unión belül, mind azon kívül. Duchene a modell értékeként három európai specificitást sorolt fel: a nyugat-európai kultúra politikai szellemét (génie), az európai helyzet egyediségét (az európai populáció a két világháború rombolása után kevésbé militarizált, mint másutt), s végül a nukleáris status quo-t, amely egyfelôl leértékeli a hagyományos katonai képességeket, másfelôl viszont felértékeli a nem-katonaiakat, mindenekelôtt a gazdasági képességeket. Jó évtizeddel Duchene széles körû visszhangot kapott írása után látott napvilágot Hedley Bull cikke13, amely a civil hatalom koncepcióját egyszerûen „szemantikai ellentmondásnak” minôsítette, s azt javasolta, hogy az EK-nak inkább a biztonságpolitikai és védelmi képességek megszerzésére kellene törekedni. A 80-as évek elsô felének nemzetközi kapcsolatait ekkor a szovjet-amerikai „mini hidegháború” fejleményei jellemezték: az afganisztáni intervenció nyomán ismét elôtérbe került a szovjet expanzionizmus, a NATO kettôs határozata nyomán kialakult rakétaválság alakult ki Európában, holtpontra kerültek a fegyverzetkorlátozási tárgyalások, megtorpant az enyhülési folyamat, s a helsinki folyamatból elsôsorban profitáló Európa mindkét fele kelletlenül követte a két szuperhatalmat. Bull érvelése is inkább volt politikai, mint elméleti. Indoklása szerint az eltérô percepciók miatti transzatlanti vitában az európaiaknak akkor lesz szava, ha nagyobb terheket képesek vállalni a NATO-n belüli kiadásokból. Másodjára a szovjet fenyegetés olyan realitás, amivel számolni kell, s NyugatEurópa közelebb van a Szovjetunióhoz, mint az USA. Tehát az USA-tól való távolodás esetén Nyugat-Európának magának kell az egyensúlyhoz, illetve az elrettentéshez szükséges erôket felmutatnia. Bull argumentációjának csak a harmadik eleme lépett túl a napi politikai szinten, mondván, hogy „bármilyen közösség egyik elsô feladata a saját biztonságának garantálása kell legyen.” Ez utóbbihoz Bull egy európai (francia-angol) nukleáris elrettentô erô kifejlesztését, a hagyományos erôk mennyiségi és minôségi növelését tartotta szükségesnek. Továbbá elengedhetetlennek tartotta a nyugatnémetek nagyobb szerepvállalását az európai védelemben. Végül pedig javasolta, hogy Nyugat-Európa fejlessze ki a „politikai és stratégiai egység megfelelô formáját”. A civil hatalom koncepció vitatásához használt másik teória alapképlete, a polgári és demokratikus alapértékek tézise ugyancsak a 70-es években született, amikor Johan Galtung az eszmék, s a kultúra hatalmáról írt, mint amelyeknek nagy szerepet kell játszaniuk az EU nemzetközi magatartásában.14 Részint Galtung té13 Bull, H.:Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms? Journal of Common Market Studies. 1982/ 83. No. 1–2. 14 Galtung, J.: The European Community: A Superpower in the Making? London. Allen and Unwin. 1973.


25

ziseire, részint pedig a 80-as évek végén a nemzetközi kapcsolatok teóriái között felerôsödött „társadalmi konstruktivizmus” koncepciójára támaszkodva Ian Manner fogalmazta meg azt a véleményét, hogy az EU jellemzésére nem alkalmas sem a civil hatalom, sem a katonai hatalom teóriája. Szerinte az EU úgy írható le, mint egy „közös értékekkel jellemezhetô normatív hatalom”,15 amely képes a normalitás, a józan ész normáit alakítani. A normatív hatalom tézise szerint az Európai Unió egy olyan képzôdmény, amely elsôsorban e normákon keresztül jelenik meg, kezdve a klasszikus alapelvektôl (szabadság, demokrácia, jogállamiság, emberi jogok) az általános célkitûzésekig (társadalmi haladás, diszkriminációmentesség, fenntartható fejlôdés), folytatva a koppenhágai kritériumokkal és az EU Alapvetô Jogok Chartájának követelményeivel. Ezek a normák nem csupán deklarációs célkitûzések, tekintve, hogy „konstitutív karakterisztikájuk van”, amely az államnál magasabb identitást testesít meg. Abban a mértékben érintik az EU külsô kapcsolatait, amennyiben az EU képes hatást gyakorolni szûkebb vagy tágabb környezetében. Ilyen értelemben azt mondhatjuk, hogy az EU nemzetközi identitását ezek a normák és célkitûzések testesítik meg. Az EU mint civil hatalom tézisét mások is vitatták (Tsakalyannis, P., Smith, K. Hill, C.), rámutatva, hogy az EU rendelkezésére álló eszközök ugyan elsôsorban a nemkatonai dimenzióban megvalósítható akciókra adnak lehetôséget, de meghagyva azt a hiányérzetet, hogy a súlyos nemzetközi válságok esetére a katonai erônek mint végsô eszköznek a birtoklásától nem lehet eltekinteni.

Külpolitikai hiánylista Az EU szerepe a nemzetközi színtéren mindeddig folyamatos kétértelmûségekben és ellentmondásokban realizálódott. Hosszú ideig a legkényelmesebb megoldás a „silent global player”, azaz a csendes globális szereplô tézisének gyakorlati elfogadása és használata volt, különösebb magyarázatok nélkül. Bár az EU keretei között egyfelôl a világ egyik legnagyobb gazdasági együttese mûködött, másfelôl viszont a nemzetközi arénában tevékenykedô szereplôk fontos attribútumai hiányoztak az Unió kelléktárából. A leggyakrabban felvetett hiányosságok/kritikák hat argumentum köré csoportosíthatók16: 1. Az EU nem teljes jogú, nem szuverén résztvevôje a nemzetközi életnek.

Nemzetközi jogi nyelven szólva nincs nemzetközi jogalanyisága, s nincs jogi személyisége. 25 tagállam alkotja. Nemzetközi egyezményeket az Unió nagyszámú intézménye 15 Manners, I.: Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? COPRI Working Papers. 2000. No. 38. idézi: Ehrhart, H-G.: Quel modele pour la PESC? Chaiers de Chaillot. 2002. Oct. No. 55. 13.p. 16 A hatos kritikai csomag összeállítója a már említett kritikai institucionalista Hazel Smith. European Union Foreign Policy. What it is and what it does? London. Plutopress. 2002. 1–7.p.

26


közül csak a jogi személyiséggel rendelkezô Európai Közösségek köthet. Ez a helyzet csak az alkotmányos szerzôdés hatálybalépése után fog változni. Az Unió mégis rendszeresen hoz döntéseket, amelyeket a Közösség és egy sor más szerv végrehajt, vagyis minden úgy történik, mintha mégis szuverén lenne. Tekintettel azonban arra, hogy az Unió döntéseinek hatása van a partnerországokra mind belpolitikai, mind nemzetközi ügyekben, az Unió lépései egyszerûen nem hagyhatók figyelmen kívül. A tagállamok bizonyos területeken (pl. külkereskedelem) a Közösségre ruházták szuverenitásukat, az EU kereskedelmi megállapodásait közvetlenül Brüsszel tárgyalja le. De az Uniót olyan területeken is szuverén partnerként kezelik, amelyeken a tagállamok nem ruházták át szuverenitásukat, de a tagállamok egyszerûen „megengedik”, hogy intézkedéseket hozzanak vagy hajtsanak végre nevükben. Vagyis az Unió szuverenitást gyakorol, nem valami a tagállamokétól külön szuverenitást, hanem valami olyasmit, ami hozzáadódik a tagállamok nemzetközi aktivitásához. Ez nem azt jelenti, hogy az EU egyike a tagállamok rendelkezésére álló eszközöknek, s azt sem, hogy az általa képviselt/megvalósított érdek a tagállami érdekek puszta összegét reprezentálná. A tagállamok néha elfogadják, hogy egy adott kérdésben „veszítsenek”, mert értékelésük az, hogy összességében az EU külpolitikájában való részvétel több elônyt hoz, mint hátrányt. Tény, az EU nem szuverén nemzetközi szereplô. De a szuverenitás formális hiánya sohasem gátolta meg az EU-t, hogy külpolitikai döntéseket hozzon és hajtson végre. Ahogy a tagállamok sem érzik aggasztónak szuverenitásuk szempontjából, ha az EU-nak különféle területeket átengednek. Sôt más szervezetnek is, elég, ha csak a NATO-t vesszük alapul, amelyben az EU-tagállamok többsége ugyancsak szerepel. 2. Az Európai Unió a tagállamok alárendeltje.

Ez az érv az elôzônek egy változata, s azt hangsúlyozza, hogy az Unió pusztán a tagállami politikák eszköze. Felhozható ellene elsôsorban az, ahogyan az Unió a külpolitikai lépéseit megteszi és alkalmazza külpolitikai döntéseit. Mind a külpolitikai döntések meghozatala, mind a gyakorlati átültetés már meglehetôsen jól megkülönböztethetô a tagállamokétól. Ez az argumentum tulajdonképpen azt feltételezi, amit tagadni kíván, vagyis hogy az EU egy erôs nemzetközi szereplô, mégpedig annyira erôs, hogy képes a tagállami külpolitikákat egy közös megközelítéssé átalakítani. De a tényleges válasz bonyolultabb. Gyakorlati terminusokban megfogalmazva, az EU nem cselekszik függetlenül a tagállamoktól, de se nem eszköze azoknak, se nem alárendeltje. Hanem az Unió külpolitikájában részes különbözô szereplôk érdekei adják a tárgyalások alapját, amelyet addig folytatnak, amíg a közös érdekek kiformálódnak. A legeklatánsabb bizonyítéka ennek maga a kínkeserves döntési mechanizmus (involving trade-offs keresztül-kasul a policy területeken). Példaként említhetô Horvátország és Szlovénia elismerése. 3. Hiányzik a központi döntéshozatali mechanizmus és a végrehajtó hatalom.

Ez egy nagyon közkeletû formula, amelyik azt tartalmazza, hogy centralizált döntéshozatali mechanizmus és egységes végrehajtó hatalom nélkül (elnök, miniszterelnök)


27

az EU képtelen külpolitikát kiépíteni. Erre a válasz az, hogy az EU-nak komplex döntéshozatali mechanizmusa van, központi végrehajtó apparátussal, s ezt a testületet Európai Tanácsnak nevezik. Ez az argumentum összekeveri a gyorsaságot, a vélt hatékonyságot a képességekkel. Tény, hogy a döntéshozatal lassú, sokkal lassúbb, mint az államok esetében, s tény az is, hogy minden döntés elôtt bonyolult és néha felettébb fáradságos úton jutnak el a döntés meghozataláig. Ezek gyakorlati nehézségek, amelyek bármilyen bonyolultak legyenek is, mégsem elméleti-konceptuális nehézségként aposztrofálandók. Egyébként állami szinten is gyakoriak az ilyen típusú nehézségek, amikor a különbözô érdekcsoportok eltérô külpolitikai szándékait kell az apparátusnak külpolitikává transzformálnia. Evidens példát az USA-ból lehet idézni, amikor a Reagan-kormányzat idején a kormánynak szinte illegális eljárásokkal kellett Közép-Amerikával kapcsolatos akcióit végrehajtania (fegyverszállítások a túszok kiszabadításáért+Irangate). 4. A katonai képességek hiánya.

Bár az elsô lépések már megtörténtek egy gyorsreagálású erô felállítása érdekében, tény, hogy az EU még nem rendelkezik saját katonai erôkkel. Az EU a tagállamok képességeire és katonai költségvetéseire hivatkozhat, amikor békefenntartókat kíván küldeni nemzetközi válságövezetbe. (YU) Ugyanúgy, mint a tagállamok, az EUnak a NATO-ra kell támaszkodnia a védelem hardver terén. Úgy egyébiránt a világon több ország is van, amelynek nincsenek tényleges katonai képességei. De ezen államok esetében (Costa Rica, Vatikán, Luxemburg) érdekes módon a külpolitikai elemzôk egyike sem vonja kétségbe, hogy van-e külpolitikájuk. 5. Képesség-elvárás közötti szakadék.

Ezen argumentum legszimplább változata, hogy az EU olyan elvárásokat gerjeszt maga körül, amelyeknek nem tud megfelelni. Az EU szériában fogalmazza meg álláspontját a világpolitika legkülönfélébb kérdéseirôl, ugyanakkor nagyon korlátozottan találunk olyan területet, ahol effektíve tenni is tud valamit. Sok oka lehet mindennek a tagállamok közötti értelmezésbeli különbségtôl az eszközök hiányán át akármeddig. Ez az argumentum tulajdonképpen az ún. „deklarációs külpolitika” értelmességét veti fel. A legjobb példa erre a boszniai eset, amikor a konfliktus elején azt a látszatot sikerült kelteni, hogy az EU képes lesz hatékony békéltetési akciókra az USA nélkül. Kudarc. Ennek az érvelésnek a gyengesége ismét csak evidens. Nagyon sok ország van – kis és nagy állam egyaránt –, amelyik nem képes politikai ambícióit gyakorlati téren megvalósítani, s ha megpróbálkozik vele, kudarc az eredmény. Kína a hidegháború idején hatalmas várakozásokat keltett a Moszkvától való eltávolodással, s a harmadik világ forradalmi mozgalmainak támogatási ambícióival. Nem így lett. Az USA a koreai háborúban, majd a Vietnam elleni háborúban sem volt képes céljait elérni, mint ahogy komoly kétségeket kell megfogalmazni a dollármilliárdokat felemésztô akcióinak eredményességével kapcsolatban a kolumbiai drogtermelés és forgalmazás ellen.

28


Hozzá kell még tenni ismét a nemzet-állammal való összehasonlítás igaztalan voltát. Ha nem ebbôl a nézôpontból közelítjük meg, akkor könnyebb észrevenni, hogy az EU nagyon jelentôs külpolitikai célokat ért el. 6. Az EU nem elég hatékony a nemzetközi válságok idején.

Ez az érvelés az elôzônek egy változata. A leggyakoribb variáns szerint az EU jelentôs szereplô a nemzetközi kereskedelem és fejlesztési segélyek terén, de képtelen gyorsan reagálni a válsághelyzetekben. A válasz is hasonló: az EU mechanizmusa és törekvései a jelentôs kérdésekben való egyetértésre koncentrálnak, s egyszerûen nincs energiája és eszközrendszere a rövid távú válságokkal való foglalkozásra. Valójában ez nem is az EU elleni argumentum. Az EU eddigi strukturális fejlôdése a hosszabb távú válságok kezelésére irányult, s arra is épült ki. Az Unió saját forrásait mobilizáló képessége, a tagállamok és a nemzetközi szervezetek tevékenységét koordináló erôfeszítései inkább a hosszabb távú beavatkozás garanciát tartalmazzák, beleértve a konfliktus utáni rehabilitációt is, semmint az egyes tagállamok rövid távú politikai ígéreteinek beváltását. Hidegháború utáni hosszú távú elkötelezettség: békeépítés, valamint gazdasági és politikai újjáépítés. Egyidejûleg tartalmaz jogos és indokolatlan elvárásokat a felsorolt hiánylista. A gyakorlati külpolitika oldaláról nézve szinte egyik pont sem vitatható, mégis, annak a képnek a sugallata, hogy az EU egy szinte teljesen cselekvésképtelen szervezet, egy sor tényezô figyelmen kívül hagyásán alapszik. Ha csak annyi igazítás történik a vizsgálat/bemutatás optikáján, hogy az EU-t nem egy államhoz, hanem például egy nemzetközi szervezethez viszonyítjuk, teljesen eltérô eredményeket kaphatunk.

Az EU nem teheti meg, hogy ne legyen külpolitikája A második pillérrel kapcsolatos elemzések egyik tipikus argumentációs bázisát a „coertion to act” (cselekvési kényszer) formulából indítják.17 A kijelentés, hogy az EU rá van kényszerítve a külpolitikai cselekvésre, gyakorlatilag három elôfeltevésre támaszkodik. Közülük az elsô a nemzetközi kapcsolatok realista iskolájának terméke, amely a nemzetközi rendszer anarchikus mivoltából indul ki, ahol a hatalomért és az érdekek védelméért folyó állandó harc minden politikai közösségre, így az EU-ra is potenciális fenyegetést hordoz. A második a tagállamok korlátozott hatalma és a kihívások méretei közötti aszimmetria, amely az európaiakat képességek együttes megjelenítésére szorítja. Végül a harmadik a huntingtoni civilizációk közötti viták egyik argumentációs derivátuma, amely már a konfliktus megfogalmazásának szintjén elválasztja a „mi európaiak”-at a „másoktól”. Az anonim „mások” tételezése jelentôsen megkönnyíti a közös európai identitás megfogalmazását. Vagyis lényegében minden elem együtt van a 17 Knodt, M.−Princen, S.: Puzzles and prospects in theorizing the EU’s external relations. in.: Knodt, M.– Princen, S. (eds): Understanding the European Union’s External Relations. London. Routledge. 2003. 3–4.p.


29

közös kül- és biztonságpolitika létrehozásához a szereplôk identifikálásától az általános okok megfogalmazásán át a cselekvést generáló evidenciákig. Gyakorlatilag ez a logikai sor, vagy ennek részei találhatók meg a Tanács és a Bizottság szinte minden, a közös külpolitikát érintô dokumentumában. A Solana által 2003 decemberében beterjesztett Európai Biztonsági Stratégia elsô fejezete a „Biztonsági környezet: globális kihívások és a fô fenyegetések” címet viseli, s benne megtaláljuk az EU által legjelentôsebb fenyegetésnek ítélt terrorizmust, a tömegpusztító fegyverek proliferációját, a regionális konfliktusokat, a bukott államok problémáját és a nemzetközi szinten mûködô szervezett bûnözést.18 Ugyanúgy, mint az USA egy évvel korábbi nemzetbiztonsági stratégiájában. De megjelenik ez a logikai sor a CFSP-vel foglalkozó politológiai szerzôknél is. Stanley Hoffmann az „európaiak által észlelt új kihívásokról és fenyegetésekrôl” ír,19 s részletesen taglalja miként reagált az EU a nemzetközi kihívásokra

A fejlôdés logikája tézis Ez az érvelés a neofunkcionalizmus teóriáira támaszkodva sugallja, hogy az integráció fejlôdése elkerülhetetlen módon a közös kül- és biztonságpolitika megjelenése és kifejlôdése felé mutat. Történeti változata szerint a tagállamokban mindig is volt egyfajta késztetés, hogy közösen cselekedjenek, legfeljebb a konkrét történelmi körülmények idônkét ezt lehetetlenné tették. A kudarccal végzôdött példák között bôséggel lehet válogatni, de az érvelés szempontjából az a lényeges, hogy végül a 90es évek elején ez a folyamat intézményes formát öltött, és azóta töretlenül fejlôdik. Nagyon sok érv hozható fel e tézis ellen, közülük már-már közhely, hogy az integráció eddigi fejlôdésében a közös cselekvésre csak akkor került sor, ha az a tagállami érdekek közös minimumát meghaladta. A „fejlôdés logikája” érvelésnek a második implicit elemét a kompetencia-kérdés alkotja. Közelebbrôl az a feltevés, hogy a közös kül- és biztonságpolitika alapvetôen hatásköri kérdés, vagyis az az alkotmányos döntés, hogy milyen szélességû és mélységû kompetenciák kerülnek át a tagállamoktól a közösség hatáskörébe, hogy ezek végrehajtására milyen közös intézmények épülnek ki. Ez az institucionalista argumentáció nem vizsgálja, hogy a felállított intézmények helyes vagy elhibázott politikát folytatnak, holott például a Koszovó-kérdés kezelésének megítélése enélkül lehetetlen. Ugyancsak a politológiai iskolákból került ki az a közelítés, amelynek legismertebb formáját C. Hill fogalmazta meg az elhíresült „capability-expectation gap” formulában.20 Az EU külpolitikáját taglaló szakirodalom túlnyomó többsége használja az eljárási-institucionalista megközelítést, kiindulópontba állítva az alapító szerzôdéseket, a 18 A secure Europe in a better world. European Security Strategy. Paris. December 2003. EUISS. 19 Hoffmann, S.: Towards a Common European Foreign and Security Policy? Journal of Common Market Studies. 2000. No. 2. 190.p. 20 Hill, C.: The Capability-Expectation Gap or Conceptualizing Europe’s International Role. Journal of Common Market Studies. 1993. No. 3. 305.p. u.errôl: Hill, C.: Closing the Capabilities-Expectations Gap? in.: Peterson, J.−Sjursen, H. /eds/: A Common Foreign Policy for Europe? Competing Visions of the CFSP. London. Routledge. 1998. 18–38.p.

30


szerzôdésekkel az EU intézményeire ruházott kompetenciákat, az ennek alapján létrehozott intézményeket és azok tevékenységét (kereskedelem, halászat, stb.)21 A Bizottság tevékenysége az egyik központi helyet kapja a relatíve széles kompetenciái, s a rendelkezésére álló eszközrendszer alapján. Az eljárási-intézményi megközelítés folyamatosan szembeállítja az I. pillérhez tartozó területeket, eljárásokat és intézményeket – ahol a Bizottság és apparátusa játssza a fôszerepet – a II. és III. pilléres megfelelôikkel, rámutatva, hogy az utóbbiakban a tagállamok játsszák a fôszerepet a döntéshozatalban, viszont a szerzôdések alig bocsátanak eszközöket a végrehajtásukra. A közös kül- és biztonságpolitika végrehajtása döntôen a tagállamok feladata, a közösségi források és eszközök a szerzôdések által a Bizottsághoz rendelt kompetenciák oldaláról állnak csak rendelkezésre, ami viszont folyamatosan hatásköri vitákat generál. Az institucionalista megoldás kiválóan alkalmas elhelyezni a közös kül- és biztonságpolitikai területet az EU által lefedett tevékenységek és eljárások, valamint a felelôs intézmények adott struktúrájában, viszont kevésbé alkalmas az ennél mélyebbre hatolni kívánó elemzésekre, s a belsô mechanizmuson kívüli tényezôk figyelembevételére.22 Az eljárási oldalról történô megközelítések kifejezett szándék nélkül is azonosságot tételeznek a CFSP eljárásaiból következôk és az EU külpolitikája között, holott az utóbbi jóval szélesebb. További következmény, hogy a CFSP végrehajtására rendelkezésre álló szerény eszköztár áttekintésébôl és a külpolitika végrehajtásának strukturális képtelenségeibôl az a következmény vonható le, hogy az EU-nak nincs tényleges végrehajtási kapacitása. Másodjára ezzel a megközelítéssel az esetek java részében a vizsgálatokon kívül rekednek a szerzôdések által legálisan biztosított eszközökkel lefedett széles körû tevékenységek, amelyeket nem lehet tradicionálisan külpolitikainak tekinteni.23 A külügyminisztereket tömörítô Általános Ügyek Tanácsa stratégiai döntéseiben több különféle terület találkozhat, s végrehajtásukban egyaránt alkalmazhatja az uniós vagy a tagállami kooperációs eljárásokat. 21 Smith, H.: European Union Foreign Policy. What is it and what it does? im. 9.p. A magyar szerzôk közül ide kell sorolnunk Balázs P. munkáit, s Dunay Pál összegzését is. Utóbbi meg is indokolja választását: „fontosnak ítéljük az uniós kül- és biztonságpolitika strukturális elemeinek bemutatását, hiszen ez a meglehetôsen összetett mechanizmus jelentékeny hatást gyakorol magukra az egyes akciókra, illetve részben meghatározza ezek kivitelezhetôségét.” Dunay P.: Az Unió közös kül- és biztonságpolitikája. in.: Európai közjog és politika. /Szerk: Kende T.–Szûcs T./ im. 670.p. 22 Metodológiailag szinte minden olyan munka ide sorolható, amely célként az integráció egészének, vagy valamely részének mûködését kívánja bemutatni. Az integráció külpolitikájával kapcsolatos írások közül többek között lásd: Ifestos, P.: European Political Cooperation. Towards a Framework of Supranational Diplomacy. Averbury. 1987., Holland, M.: Common Foreign and Security Policy. The Record and Reforms. London. Pinter. 1994., Nuttal, S.J.: European Political Cooperation. Oxford, Clarendon. 1992. Smith, M.: The Quest for Coherence: Institutional Dilemmas of External Action from Maastricht to Amsterdam. in.:Sweet, A.S.–Sandholtz, W.–Fligstein, N./eds/: The Institutionalization of Europe. Oxford. OUP. 2001. 171–193. A magyar irodalomból u.errôl: Dunay P.:Az Unió közös kül-, biztonság és védelempolitikája. in. Kende T.–Szûcs T.: Európai közjog és politika. Bp. Osiris. 2003. 670–723.p., Várnay E.–Papp M. Az Európai Unió joga. Bp. KJK-KERSZÖV. 2002., Horváth Z.: Kézikönyv az Európai Unióról. Bp. Magyar Országgyûlés. 2001, Gazdag, F.: Európai integrációs intézmények. Bp. Osiris. 2001. 23 Smith, H.: European Union Foreign Policy. im. 9–10.p.


31

Néhány újabb elméleti-módszertani javaslat Az EU külpolitikájának vizsgálatára, értelmezésére és leírására vonatkozó viták folyamatosak, s a közös kül-, biztonság- és védelempolitika szervezeti és tartalmi bôvülésével várhatóan tovább bôvülnek. Ugyanakkor az eddig áttekintett argumentációs rendszerek alapján szinte bizonyossággal állítható, hogy a belátható jövôben nem fogunk olyan elméleti-fogalmi konstrukcióval rendelkezni, amely minden szintû igényt kielégítene, s ne váltana ki ellenvéleményeket. Átfogó elmélet híján tehát be kell érni teoretikusan szerényebb megoldással, azaz a különféle szerzôk által felvetett javaslatok leíró-értelmezô áttekintésével. Néhány, a közelmúltban megjelent javaslatokból. 1. A geopolitikai és szakterületi közelítés kombinálása (Geo-issue-area approach)

Az EU külpolitikájának leírásához és értelmezéséhez nem elégségesek sem azok a közelítések, amelyek a meglévô intézmények és hatásköreik oldaláról közelítenek, sem pedig azok, amelyek jogi-eljárási oldalról teszik ugyanezt. A jelenleg elérhetô szakirodalom túlnyomó többsége ennek valamilyen változatát képviseli. Hazel Smith javaslata az, hogy az EU külpolitikáját vagy egyszerûen földrajzi irányok (geographical reach) szerint, vagy azon speciális területek (issue area) szerint kell vizsgálni, amelyeken közvetlenül vagy közvetve érdekelt.24 A szerzô az EU-t lényegében az államokhoz közeli (nation-states-like) szereplônek tekinti, amelynek földrajzilag különféle irányú, különféle területekre vonatkozó, eltérô intenzitású érdekei vannak. Az EU-t politikai és gazdasági érdekei mindenekelôtt a fejlett világhoz kötik (OECD-országok), ez adja az elsô számú, Északnak nevezett relációt. Bár található-e csoportban néhány európai állam is (Norvégia, Svájc), ezen kapcsolat alapvetô karakterét az a gazdasági-hatalmi-politikai rivalizálás adja, amely eddig is jellemzô volt az USA-hoz, Japánhoz, Kanadához, Ausztráliához fûzôdô kapcsolatokra. E kapcsolatrendszer domináló területe a kereskedelem, s mellette az utóbbi évtizedben kiélezôdô transzatlanti vita. A második irányt a Dél jelenti, amely az európai integráció számára kezdetektôl a kiemelt terület volt. A hajdani gyarmattartók és korábbi gyarmataik közötti kapcsolatrendszer az 50-es évektôl elôbb a yaoundéi, majd a loméi konvenciók keretei között mûködött, s a társulások, együttmûködések, preferenciális kereskedelmi egyezmények bonyolult hálózatát építette ki. Részint az olaj- és nyersanyagár-robbanások, részint a GATT keretében folyó Uruguayi Forduló 1993-as sikeres befejezése az EU-t e kapcsolatrendszer radikális felülvizsgálatára ösztönözte. További impulzust adott e folyamatnak az EU 1981-es és 1986-os mediterrán irányú kibôvülése, s az olajtermelô országok (elsôsorban az arab világ) vonatkozásában kiélezôdô vita az USA és Európa között. A 90-es évek elejétôl a közel-keleti térségben végbement amerikai elôretörést az EU más irányokba (Ázsia, Latin-Amerika) való aktivitással 24 Smith, H.: European Union Foreign Policy. What it is and What it Does? London. Pluto Press. 2002. További idézetek innen.

32


igyekezett ellensúlyozni. Preferált módszerként igyekezett a megcélzott államokat regionális egyezményekbe összefogni, bár a „regionalizálási” törekvések nem korlátozódtak csak a déli irányokra. Mára az EU vált a fejlôdô országcsoport legnagyobb kereskedelmi partnerévé (1999-ben az export-import kumulált részesedése 22%), legnagyobb fejlesztési és segélyezési támogatójává. Mintegy 120 országgal van különféle szintû együttmûködési egyezménye, és mintegy 170 országban támogat fejlesztési projekteket. A kelet-európai rendszerváltás óta erôteljesen módosulnak az EU fejlesztési és segélyezési irányai, heves vitákat váltva ki az EU és a déli relációk között. A harmadik stratégiai irányt az „Új Európa” adja. A koncepció szerzôje e kifejezés alatt a hajdani szovjet blokk államait érti, s biztonságpolitikai megfontolások okán mind Oroszország egészét, mind Törökországot is ide sorolja. Tekintettel az „Új Európa” fogalma alatt található országok és régiók nagy különbözôségeire, a javaslat öt további alcsoport megkülönböztetését tartja fontosnak: Észak-Európa, FÁKországok, Közép- és Kelet-Európa, Délkelet-Európa és a mediterrán országok (Málta, Ciprus, Törökország). Smith javaslatának másik vetületét az „issue areas” jelentik. Ezek közé tartozik 1.) a biztonság és a védelem, 2.) a külkereskedelem, 3.) a fejlesztési segélyek, 4.) az interregionális együttmûködés és 5.) a kibôvülések. Ezek mindegyike bonyolult és széles problematikát fed le, s az EU külpolitikájában különbözô szereplôk, különféle jogi eljárások kereteiben, s egymástól eltérô döntési mechanizmusokkal vesznek részt benne. Különböznek az alkalmazható eszközök is. Nagy gyakorlati elônye az EU külpolitikájának vizsgálatára alkalmazni az egyes szakterületek szerinti megközelítést – érvel a szerzô –, hogy ezzel közelítünk az állami külpolitikák eljárásaihoz, s ez jelentôsen megkönnyíti az eredményesség vagy hatékonyság indikátorok összehasonlítását is. Ha nem is elméleti, de empirikus oldalról tekintve mindenképp Smith koncepcióját támasztják alá azok az egyébként örömteli módon gyarapodó munkák, amelyek az EU külpolitikájának vizsgálatát egy-egy földrajzilag jól definiálható térség elemzésével segítik. Nem annyira pusztán az elméleti tézis igazolása, hanem az uniós gyakorlat, illetve az eredmények áttekintése szempontjából is fontosnak kell tekinteni e munkákat.25 Az ötlet szerzôje, Smith maga is kiváló összegzést készített az EU és Közép-Amerika kapcsolatairól. 2. Analitikus tárgyalásos eljárás (Deliberate perspective)

A Michele Knodt–Sebastian Princen szerzôpáros 2003-ban egy tanulmánykötetet állított össze egyetlen kérdés vizsgálatára: Hogyan lehet megérteni az Európai Unió 25 Vö.: Martin Holland: The European Community and South -Afrika: European Political Cooperation under Strain. London. Pinter 1988. Smith, H.: European Union Foreign Policy and Central America. London. Macmillan. 1995. Peterson, J.: Europe and America: The Prospects for Partnership. London. Routledge. 1996. Pinder, J.: The European Community and Eastern Europe. London. Pinter. RIAA. 1991. Smith, K.: The Making of EU Foreign Policy: The Case of Eastern Europe. London. Macmillan. 1999.


33

külkapcsolatait?26 A kötetben egy tucatnyi szerzôt vonultatnak fel, akiknek tanulmányai az EU külkapcsolatainak legkülönfélébb aspektusait mutatják be a gazdaságtól a technológiai versenyfutáson, a szankciópolitikán és adatvédelmen és a nemzetközi bûnözés elleni küzdelmen át a halászati politikáig és az új atlantizmusig.27 A kötet egésze nem szolgál sok újdonsággal, a szerkesztôk maguk is „kirakós játéknak” minôsítik a szerzôgárda erôfeszítéseit. Viszont érdemes kiemelni a kötetbôl az EU-külkapcsolatok témájában már ismert norvég kutató, Helene Sjursen tanulmányát.28 Ebben ugyanis a szerzô azzal a javaslattal él, hogy az EU-külpolitika bemutatására egyidejûleg kellene alkalmazni a realizmusból ismert, az önérdek vezette szereplôk közötti alkufolyamatra támaszkodó közelítést, az érdekkoalíció koncepciójának analitikus megközelítésével. A szerzô szerint ugyanis, ha csak a realizmus módszerét használjuk, akkor a politikai folyamatokba ágyazott hosszú távú változások alábecsülését vagy egyszerûen negligálását kockáztatjuk, míg ha csak az érdekek mentén felsorakozó ad hoc táborokat figyeljük, akkor pedig elveszítjük a folyamatok értelmezésének egyik fontos perspektivikus elemét. Az ajánlott, kombinált elemzési módszert a szerzô „analytical deliberative perspective”-nak nevezi. Az empirikus vizsgálatok – így a szerzô – azt mutatják, hogy a második pilléren belül, a realizmus szempontjából folyamatosnak tûnô kudarcokkal párhuzamosan más is történik: az EU-tagság módosítja a tagállamok korlátlan önérdek vezérelte magatartását még a „high-politics” dimenzióiban is. Sem ez a tény, sem az, hogy az EU jelentôs hatással van a nemzetközi rendszerre, nem nagyon értelmezhetô a realista iskolák nézôpontjából, mint ahogy az sem, hogy idônként a tagállamok közös álláspontot tudnak megfogalmazni még olyan esetekben is, amikor láthatóan semmi közvetlen hasznuk ebbôl nem származik. Az EU-n belül a CFSP-nek érzékelhetô képessége alakult ki a nemzeti külpolitikák befolyásolására és (át)alakítására, a tagállamokat ilyen vagy olyan formában kötelezô normák megfogalmazásával. A kérdés az, hogy milyen eljárással, milyen mechanizmussal történik e normák akkumulálódása. Ehhez szükség van a normákat közvetítô kommunikációs struktúra megragadására, a normarend racionalitásának elfogadására és alkalmazására. „Együttmûködés akkor alakul ki, amikor az okokat feltáró folyamat maga is nézôpont/véleményváltozást idéz elô.” Ez a közelítés eredendôen J. Habermasnak a nyelvi eszközökkel történô („beszéddel történô”) cselekvés tételére támaszkodik, amely központi szerepet játszik a társadalmi kommunikációs formák szabályozásának reprodukcióiban. A német gondolkodótól származó érvelést vette át és próbálta a nemzetközi kapcsolatok elméleti dimenzióiba transzponálni az Eriksen–Weigard szerzôpáros, megfogalmazva a kommunikációs cselekvések módszerét.29 Eszerint a rögzített preferenciákkal vitázók he26 Kondt, M.–Princen, M./eds/: Understanding the European Union’s External Relations. London. Routledge. 2003. 27 A kötet szerzôi: Rynning, S., Young, A.R., Mörth, U.,Buchet de Neuilly, Y., Papadimitriou, D., Petitville, F., Longo, F., Ballesteros, M. és Sjursen, H. 28 Sjursen, H.: Understanding the common foreign and security policy: analytical building bloks. in. Knodt, M.−Princen, M.: im. 35–54.p. 29 Eriksen, E.O.−Weigard, J.: Conceptualizing Politics: Strategic of Communicative Action? Scandinavian Political Studies. 1997. No. 3. idézi: Sjursen, H. im. 51.p.

34


lyett ez a megközelítés a „dialógus-képes” résztvevôkre koncentrál, akik elképzeléseiket racionális érveléseken keresztül kívánják a közös megegyezésig eljuttatni. E folyamatban nem feltétlenül csak az elérhetô nyereség maximalizálása a cél, hanem a szándékolt akciók igazolása és magyarázata is. Az intézmények és az általuk hordozott normák ily módon nemcsak praktikus elrendezések, amelyeket az elônyeikrôl való kölcsönös egyetértés, vagy az érvényesítésük érdekében alkalmazott erô tart össze, hanem a szereplôk által érvényesnek tekintett értékek. Vagyis a racionális választás perspektívájával szemben, a kommunikációs akció azt mutatja meg, hogy állnak elô a kölcsönösen respektált értékek, normák és intézmények a „deliberation” folyamat eredményeként, amelyben a különbözô nézôpontokat folyamatos tárgyalással közelíthetik. A CFSP-re vonatkozó, gyakorlati kérdésekkel foglalkozó szakirodalomból tudható, hogy a CFSP interakciók zöme nyelvi természetû, s csak nagyon kis hányada ölti akár a pénzügyi mozgások/kifizetések, akár katonai akciók formáját. Példának okáért a CFSP egyik legfontosabb eszköze a COREU hálózat, amelyen keresztül a tagállamok meg/elosztják információikat, eszmét cserélnek, a kommentárokat és a közös álláspontokat készítik elô. Ez a rendszer jelenleg mintegy 17 000 különféle információt közvetít évente, amelyet elsôsorban mint egy óriási közös információs bázist kell tekintenünk. 3. A kooperáció institucionalizálása

Az amerikai Michael E. Smith nevéhez fûzôdô koncepció30 bemutatásához némileg vissza kell kanyarodjunk az integrációelméletek általánosabb vonulatához. A legjelentôsebb irányzatoknak a föderalizmus és a funkcionalizmus tekinthetôk, hozzátéve, hogy jó néhány más elméleti iskola is létezik. Ezek közé tartoznak a nemzetközi kapcsolatok realista vonulatából kinôtt kormányközi elméletek (Moravcsik, Newman)31, amelyek – vitatkozva mind a föderalistákkal, mind a neofunkcionalistákkal – az integráció vizsgálatában a tagállami érdekek és ezek érvényesítési mechanizmusaira helyezték a hangsúlyt. Szerintük az európai integráció dinamikája a tagállamok érdekeinek rendszerében keresendô, s mivel az EU nem más, mint maga is egy sajátos „nemzetközi rendszer”, mûködése és fenntartása nem öngerjesztô automatizmusokkal történik, hanem kormányközi alkuk sorozatával. A kormányközi elméleteknek létezik egy, elsôsorban A.S. Milward nevével jelzett úgynevezett „történeti vonulata”, valamint egy liberális szárnya is.32 Ez utóbbihoz olyan kutatók tartoznak, mint a már említett A. Moravcsik, G. Garrett és R. D. Putnam. És ide sorolhatjuk a magát „kritikai neoliberális institucionalistának” tekintô

30 Smith, M.E.: Europe’s Foreign and Security Policy. The Institutionalization of Cooperation. Cambridge. CUP. 2004. 31 Moravcsik,A.: Preferences and Power in the European Community. A Liberal Intergovernmental Approach. Journal of Common Market Studies. 1993. No.4., Newman, M.: Democracy, Sovereignty and the European Union. London. Hurst. 1996. 32 Részletesebben lásd: Navracsics, T. im. 24–32.p.


35

M. Smith-t is. Egy korábbi munkájában a határokban mint intézményekben jelölte meg az európai integrációt stabilizáló egyik legfontosabb tényezôt. Ekkori tézise szerint az integrációt csak a határok szervezeti összehangolására való törekvés – Smith geopolitikai, intézményi, transznacionális és kulturális határokat különböztet meg – képes fenntartani és stabilizálni. Smith 2004-es kötetének alapkérdése, hogy „egy regionális gazdasági szervezet tulajdonképpen miért harcol azért, hogy saját külpolitikája legyen?” Végigtekintve az EPC és a CFSP eddigi sorsát, a fô karakterisztikát a „folyamatosságban megvalósuló progresszív adaptációban” adja meg, amelynek eredménye azon utak megkeresése, amellyekkel Európa „nem elhanyagolható gazdasági forrásait” külsô politikai hatalommá tudja konvertálni. S innen származik az alapkérdés második változata: miért törekszik egy regionális gazdasági szervezet arra, hogy globális külpolitikája legyen? Hisz eredeti célja nem volt más, mint a tagállamok közötti gazdasági együttmûködés, s ennek fejlesztésén keresztül a tagállamok közötti politikai konfliktusok kiküszöbölése. A kialakított mechanizmusok sikeressége még egyáltalán nem teremtett a tagállamok között arról is konszenzust, hogy a külpolitikai együttmûködésben is hasonló utat járjanak be. Ennek dacára másfél évtized után az EPC-t intézményesítették, s a külpolitikai együttmûködést az integráció általános szerkezetébe illesztették. Smith javaslata az EU külpolitikájának vizsgálatára a szuverén államok közötti „intézményesített multilaterális kooperáció” modellje. Az európai integráció végül is egy folytatódó diskurzus az intézményekrôl: hogyan fordíthatók át az általános közös értékek, illetve aspirációk kollektív magatartásokká/politikává? A közös normákból és szabályokból miként lesz közös bel- vagy külpolitika? Az intézmények meghatározó szerepet töltöttek és töltenek be az integráció fejlôdésében, de a figyelem méltánytalanul a szupranacionális karakterûekre (Bizottság, Európai Bíróság) irányul. Holott – s ez Smith vizsgálati módszere – rendkívül lényeges a kormányközi és a szupranacionális eljárások közötti kapcsolatok, feszültségek és eljárások vizsgálata a közösség-kialakításban. Természetesen meg lehet állapítani, hogy az EU-nak mint regionális gazdasági szervezetnek egyedi vonása, hogy kül- és biztonságpolitikai kompetenciákra vágyik, de az általa alkalmazott intézményi elemek egyáltalán nem egyediek, s megtalálhatók más nemzetközi szervezeteknél is. Ugyancsak lényeges, hogy mint módszertani eljárás, ez a technika alkalmazhatónak tûnik más területeken is. Ebben az esetben viszont ismét csak érdemes általában elemezni azt, hogy az EU tagállamok miként tudták intenzifikálni a külpolitikai együttmûködést anélkül, hogy az a szupranacionális eljárások felé mozdult volna? Az intézményesített multilaterális kooperáció modellje három vonatkozásban tûnik figyelemre méltónak: 1.) Az EPC/CFSP mint nemzetközi kooperációs modell egy fejlôdô, alakuló modell, amit lehetne nevezni „aspirational institution”-nak. Ilyen típusú tématerületeket máshol is láthatunk, például az emberi jogok vagy a fejlesztési támogatások terén, s ezt más kutatók is javasolják. 2.) Az „aspiratonal institution” eddigi eredményeit egy nagyon innovatív és flexibilis eljárással érte el, amely témát még nem nagyon fedezték fel a nemzetközi kapcsolatok elméleti szakemberei. Ezek a típusú formák ugyanis alapvetôen gyengék, tekintve, hogy nem rendelkeznek kényszerítô mechanizmusokkal. 3.) Az EPC/CFSP együttmûködésben fejlett, ipari or-

36


szágok vesznek részt, amelyeknek gazdasági képességei ugyanakkor jelentôsen különböznek, s ugyancsak eltérnek történelmi tapasztalataik. Amiben tradícióik közösnek tekinthetôk, az a történelmi felelôsség az állam-központú nemzetközi rendszer maga. Ez a tény további argumentum egy olyan vizsgálathoz, amelyben a résztvevôk közösítik szuverenitásukat egy új intézményi mechanizmusban. 4. Az EU mint a kooperatív biztonság modellje

A kelet-nyugati konfliktus befejezôdése óta radikálisan megváltozott a nemzetközi rendszer természete. Egyik karakterisztikus vonása e változásnak a konfliktusok államokon belülre „húzódása”. (A 2000-ben regisztrált fegyveres konfliktusok 90%-a államon belüli konfliktus volt, s mindössze 10% volt az aránya az államok közötti összecsapásoknak.) Értelemszerûen az áldozatok és a veszteségek is hasonló arányban tolódtak el a civil társadalom felé. Az államok „új biztonsági dilemmával”33 kell szembenézzenek, amikor biztonságpolitikájukban nem más államok elleni hagyományos konfliktus veszélyével, hanem a saját államukon belüli, különféle célokat követô és a bevett szabályokon túllépô társadalmi erôk törekvéseivel kell foglalkozniuk.34 A globalizáció hatásaként gyorsan növekszik mind a világ erôforrásaihoz való hozzáférés egyenlôtlensége, mind azon nemzetközi szereplôk száma, amelyek ezen egyenlôtlenségek ellen fellépni akarnak. Ugyanakkor növekszik azon tényezôk/aktorok száma is, amelyek bizonyos nem állami szereplôket a meglévô nemzetközi rendszer szabályainak figyelmen kívül hagyására ösztönzik, jelentôsen növelve így a biztonságot fenyegetô kihívásokat. E tényezôk egyike a terrorizmus is.35 Az új, poszt-bipoláris nemzetközi rendben az államok és a nemzetközi rendszer más szereplôi gyakrabban avatkoznak be a válságkezeléssel az államokon belüli konfliktusokba. A terrorizmus elleni nemzetközi küzdelem és a humanitárius intervenciók mértéke ugyancsak az új nemzetközi rend jellemzôi közé emelkedtek, de e két fogalom mindennapivá válása egyúttal annak a válságnak a mélységét is jelzik, amelyet az új biztonsági dilemma megjelenése okozott. Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája e kihívásokra akkor lesz képes válaszokat kitermelni, ha az EU-t mint nemzetközi szereplôt a „kooperatív biztonság” modelljévé teszi – javasolja az EU Biztonságpolitikai Kutatóintézetének német kutatója, Hans-Georg Ehrhart.36

33 A hagyományos biztonsági dilemma úgy foglalható össze, hogy a nagyobb biztonságra törekvô állam egyoldalú fegyverkezésével hasonló fegyverkezési folyamatokat indukál a többi államban is, s így végeredményben nem növeli biztonságát. Vö: Gazdag F./szerk/: Biztonságpolitika. Bp. SVKI. 2001. 34 Cerny, G. P.: The new Security Dilemma: Divisibility, Defection and Disorder in the Global Era. Review of International Studies. 2000. No. 4. 35 A terrorizmust, mint a hadviselés speciális formáját elemzi Martin van Crevelt: On future War. London. Brasse’s. 1991. 36 Ehrhart, H-G.: Quel modele pour la PECS? Cahiers de Chaillot. Octobre 2002. No. 55. 19.p.


37

Egy ilyen modell az új biztonsági dilemma és az ún. nemzetközi kihívások öt tételére támaszkodhatna: • Normativitás. A katonai képességek alkalmazásáról a nemzetközi jog elôírásai szerint a civil normákkal összhangban kell dönteni. A posztmodern értelmezések szerint ezen alkalmazásnak a célja az erôszakos konfliktusoknak a kezelése, „nem-erôszakossá való átalakítása”, a visszatartás/elrettentés minimumának és az elégséges védelemnek a garantálása, valamint az általános biztonsághoz való hozzájárulás. • Pertinencia (helytállóság). A nemzetközi kapcsolatokat a mai világot fenyegetô biztonsági kihívások fényében és a közvélemény elvárásainak figyelembevételével kell értékelni. A biztonságpolitikának valóságos kihívásokra kell reagálnia, amelyek a posztindusztriális interdependenciákból, a globalizációból és az integráció elôrehaladásából fakadnak (fragmentálódás, bukott államok, a szuverenitás erodálódása, transznacionális fenyegetések). • Inclusion (befogadás). Egy ennyire komplex problematikával foglalkozó politikának figyelemmel kell lennie, és pontosan ismernie kell a hatalom más aspektusait is. A katonai hatalom-civil hatalom dialektikája és kétféle megközelítési módja régóta ismert, de önmagában nem nyújt elfogadható modellt. Egyfelôl a civil hatalom katonai képességek nélkül félkarú óriás a nemzetközi rend fenntartásában és befolyásolásában. Másfelôl pedig pusztán a katonai eszközökkel a kihívásoknak csak egy kis részét lehet kezelni. Ezért egy európai modellnek inkluzívnak kell lennie, egyaránt támaszkodva a civil hatalom és a katonai képességek összességére. • Multidimenziós megközelítés. A posztbipoláris világrend kondíciói között egy adott helyzet kezelése egyre több nem állami szereplô jelenlétével történik. Az általuk megjelenített dimenziókat növekvô mértékben kell a rendezésbe bevonni, ezáltal a biztonsági kérdések között növekvô mértékben találunk társadalmi, gazdasági és kulturális elemeket is. • Multilateralizmus. A komplex, új biztonságpolitikai kihívások kezelése intenzív multilaterális együttmûködést igényel. Ennek meg kell jelennie a nemzetközi rendszer legkülönfélébb területein a nemzetközi szervezetektôl a multilaterális egyezményeken és rezsimeken keresztül az egyes résztvevôkig, hogy a normaalkotás elfogadható és betartható legyen. A fenti princípiumok együttes alkalmazása adja a kooperatív biztonság modelljét, s erre támaszkodva lehet egy olyan politikát kialakítani, amelyet „nemzetközi biztonsági kormányzásnak (gouvernance sécuritaire international) nevezhetünk. Az EU két oknál fogva is alkalmas e modell megvalósítására. Elôször amiatt, mert rendelkezik a hozzá szükséges politikai és anyagi eszközök teljes skálájával, amely lehetôvé teszi, hogy a jelenlegi komplex biztonságpolitikai környezet kihívásaira reagáljon. Másodszor pedig ez a szerep egybeesik az Európai Unió sajátos természetével: multilateralizmusával, az integráción és együttmûködésen alapuló jogi entitásával. Ráadásul az EU-tagállamok eddig is a diplomáciát preferálták a katonai erô használata helyett. A nemzetállami idôszak permanens belsô konfliktusai után Európa népei könnyebben értik e preferencia jelentôségét. Mindemellet a közös kül- és biztonságpolitika sikeréhez a CFSP-nek három feltételt teljesítenie kell: precíz társadalmi és történelmi kontextusban kell megfogalmaz-

38


ni, alkalmazása során meg kell ôriznie normativitását – ez a társadalmi elfogadottság kívánalma –, és végül, de nem utolsósorban a cselekvési elveket meg kell határozni. Ez utóbbiak terén a figyelemnek elsôsorban a konfliktus-megelôzésre, az intézményépítésre, a „mûveleti kultúra” kifejlesztésére és az ENSZ, illetve az EBEÉ testületeivel való szoros együttmûködésre kell koncentrálódnia.

39

INZELT ANNAMÁRIA-CSONKA LÁSZLÓ

Magyarországi kutatás-fejlesztés az Európai Unió mércéjéhez mérten A tudományos kutatás rendszere, az intézmények szervezete, finanszírozása világszerte átalakulóban van. Az új kihívásokra való reagálás minden európai ország, így Magyarország számára is fontos kérdés. Az Európai Unió 2000-ben elfogadott lisszaboni programjának végrehajtása nagy kihívás az Unió régi és új tagországai számára. A feladat megvalósításának eszköztárába tartozik a valós helyzetmegismerés, a célok elérését segítô és akadályozó tényezôk feltárása. Az EU-15-ök a politikaformálást segítô egyik eszközként a benchmarking (a mércéhez való mérés) gyakorlatát választották. E vizsgálat elsô szakaszában nem vettek részt az akkor még tagjelölt, azóta taggá vált országok. A cikk alapjául szolgáló tanulmány megkísérelte Magyarország innovációs potenciáljának és teljesítményének az uniós benchmarking mutatószámok szerinti mérését és helyezésének bemutatását az EU-15-ök között.

Bevezetô A világ legfejlettebb gazdaságainak sorában megváltozott a tudományos kutatás rend szere, az intézmények szervezete, finanszírozása.1 A változások a tudás elôállításának paradigmájában bekövetkezett átalakulás következményei. A tudás elôállításának elmélete szerinti paradigmaváltás eredményezte azt, hogy világszerte megváltoztak a kutatás-fejlesztési politikák, akár ismerték a döntéshozók az elmélet legújabb eredményeit, akár a hétköznapi tapasztalatok, a verseny, vagy más országok intézményi változásainak követése hatottak a cselekvésükre. A tudomány és technológia fejlôdésének új kihívásaira reagálni kívánó országoknak, így Magyarországnak is értékelnie kell azt, hogy nemzeti innovációs rendszere elôsegíti-e az EU-15-ök kormányai által kitûzött lisszaboni célok (2000) megvalósítását, éspedig azt, hogy Európa a világ legdinamikusabb és legversenyképesebb fenntartható gazdasági növekedésû, tudásalapú gazdasági térségévé váljon. A célok megvalósításának eszközeként a barcelonai döntés (2002) szerint 2010-re a kutatás-fejlesztési ráfordításoknak az EU átlagában a jelenlegi 2%-ról a bruttó nemzeti termék 3%-ára kell növekednie, és a ráfordítások kétharmadát a vállalkozási szféra kell, hogy finanszírozza. Ez a kritérium, miszerint a K+F ráfordítások kétharmadát a vállalkozási szféra finanszírozza, nem egyszerûen arról szól, hogy a vállalko1

A cikk a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium megbízásából (R-106/2003 számú szerzôdés alapján az IKU által) készített tanulmánynak a szerzôk által írt fejezeteinek felhasználásával készült.

40


zások nagyobb arányú részvételével növelhetôk a K+F finanszírozásának forrásai. Sokkal inkább szól arról, hogy a résztvevô vállalkozások nyilvánvalóan érdekeltek a kutatás-fejlesztési eredmények hasznosításában, elterjesztésében, rendelkeznek azzal a képességgel, hogy partnerek legyenek a K+F-ben, szellemi és fizikai képességeikkel közremûködjenek az új tudás létrehozásában, elsajátításában, elterjesztésében. Növekvô finanszírozási részarányuk nemcsak a források nagyságához való hozzájárulásuk mértékét jelzi, hanem közvetett mérôszáma a rendszeres interakciókra épülô, visszacsatolásos, korszerûbb esetben hálózati innovációs modell mûködésének is. (A vállalkozási szférától származó K+F járadék nem ennek a jelzôszáma.) Az Európai Unió 15 régi tagországa számára a 3%-os cél ambiciózus, de elérhetô. A kérdés az, hogy a 10 új taggal kibôvült Unióban az újak – és köztük Magyarország – mennyivel tudnak ehhez hozzájárulni. Magyarország számára a célok megvalósításához való hozzájárulás nagy kihívást jelent. Az EU-szintû céloknak az ország erejéhez mért teljesítése nemcsak Európa átalakulásához járul hozzá, hanem javítja az ország és a régiói fejlôdésének dinamikáját és versenyképességét. Ehhez természetesen az szükséges, hogy az ország kamatoztatni tudja a többletráfordításokból eredô új erôforrásokat. Kérdés, mennyire képes a hazai innovációs rendszer felszívni és hasznosítani a többletráfordításokat? Más szóval: javul-e az ország versenyképessége, foglalkoztatási helyzete és életszínvonala, ha közelít a barcelonai célok felé? A célok elérését Európa-szerte számos nemzeti és európai szintû intézményi és strukturális változás szolgálja, többek között a felsôoktatási rendszereknek a bolognai célok szerinti korszerûsítése; az EU K+F keretprogramjai cél- és eszközrendszerének változtatásai, az Európai Kutatási Tanács létrehozásának kezdeményezése, a tagországok nemzeti programjainak egymás számára történô megnyitása, a hagyományos mutatószámok mellett új típusú információs bázisok kialakítása. Magyarország kutatás-fejlesztése, innovációs politikai rendszere számos átalakuláson ment keresztül a rendszerváltozás kezdete óta. A törvénykezési folyamatban áttörést jelent, hogy a parlament 2003 novemberében elfogadta a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapról szóló törvényt, és a közeljövôben várhatóan hatályba lép az elsô törvény a ’Kutatás-fejlesztésrôl és a technológiai innovációról’. A tevékenység legfontosabb keretét adó törvény mellett a programok szerepe jelentôs. Az ország sikeresen kapcsolódott be a nemzetközi kutatás-fejlesztési és innovációs együttmûködésekbe, és vonzóvá váltak a külföldi mûködôtôke K+F befektetései, a tudás-intenzív ágazatokba történô befektetései számára. Minthogy a külföldi tôkebefektetések több évtizedes késéssel kezdôdtek, ezek esetében az ország az úgynevezett a késôn érkezô elônyét tudta kamatoztatni. A befektetések egy olyan idôszakban dinamizálódtak, amikor a világban kezdett elterjedni a kutatás-fejlesztés kihelyezése. A jelen idôszak feladata a meglévô eszköztár továbbfinomítása, fejlesztése. Magyarország sikeres európai integrálódásának feltétele a hazai innovációs rendszer erôsségeinek és gyengeségeinek, az ország innovációs potenciáljának és teljesítményének, valamint az Európai Kutatási Térségben, a versenyképességi rangsorban elfoglalt helyének, a legjobbaktól való elmaradás mértékének reális ismerete. A cikk az ország innovációs potenciáljának és teljesítményének, valamint az EU15-ök versenyképességi rangsorában elfoglalt helyének a legjobbaktól való elmara-

MAGYARORSZÁGI KUTATÁS-FEJLESZTÉS AZ EU MÉRCÉJÉHEZ MÉRTEN

41

dása mértékének, a benchmarking mutatószámok szerinti helyezésének bemutatására és értékelésére vállalkozik. A magyar adatok elérhetôségének mértékéig készült el az uniós benchmarking mutatók szerinti összehasonlítás. (Az elôzményekrôl lásd: Inzelt–Csonka–Forgács, 2000.) Magyarország helyezése az EU-15-ök benchmarking mutatók szerinti rangsorában jelzi, hogy az ország már kikerült a „lendületet vesztôk” közül, ahová az átalakulási periódus elején került, de sem a szint-, sem a trendmutatók szerinti képzeletbeli koordináták között nincs az „élen haladók” között. Az átalakulási periódusnak olyan idôszaka is volt, amely az országot az „egyre jobban lemaradók” közé sorolta. Jelenleg az „utolérôk” között van, de az e csoporthoz tartozása törékeny alapokon nyugszik. A cikk elsô része röviden leírja a benchmarking fogalmát, majd összefoglalja az EU benchmarking gyakorlatának legfontosabb elemeit, jellemzôit. A második rész az Innovációs Eredménytábla segítségével bemutatja Magyarország helyzetét az EU 15 régi, illetve a 10 új tagállamához viszonyítva. A harmadik rész átfogó képet ad arról, hogy Magyarország az EU benchmarking mutatószámok szerint hol helyezkedik el az EU 15-ök között, ezt követi a rövid összefoglalás, a nemzetközi összehasonlításból eredô következtetések számbavétele.

Magyarország a mércéhez mérve Mind az OECD, mind az Európai Unió a közösségi szintû és az egyes tagországok tudomány-, technológia és innovációpolitika formálását segítô gyakorlatában nagy jelentôséget tulajdonít a nemzetközi összehasonlításnak. A TéT tevékenység, mint a nemzetközi versenyben való helytállás, a helyezés javításának az eszköze, ugyanúgy a nemzeti erôfeszítések, a ráfordítások és az eredmények nemzetközi összehasonlítását is igényli. A nemzetközi összehasonlítás eszközt kínál a K+F tevékenység számos, csak közvetetten mérhetô tevékenysége eredményességének megítéléséhez is. Az összevetés egyik sokszínû, a nemzetgazdaságok minôségi jellemzôinek és mennyiségi mutatóinak összehasonlítására alkalmas eszköze az úgynevezett benchmarking gyakorlat. Az EU-15-ök körében a lisszaboni programmal megkezdett mércéhez való mérési gyakorlat legfontosabb célja egy-egy adott ország innovációs rendszerének hozzámérése a legkiválóbbakhoz; a célok elérése érdekében megtett út ellenôrzése, az erôfeszítések folyamatos felülvizsgálata. A vizsgálat így meghatározott körû kvalitatív és kvantitatív jelenségek, komplex rendszerek összevetését kívánja meg. A benchmarking fogalmának eddig nem született meg a pontos és a szakértôk széles köre által elfogadott magyar megfelelôje.2 A következôkben a fogalom különbözô 2

Az angol kifejezés értelmezési tartománya meglehetôsen széles körû, ezért különösen nehéz azonos értelmû magyar kifejezést találni. Az etimológia szerint a „benchmark” szó középkori eredetû. A gyakran munkaasztalként is használt padra a mesterek által vésett hosszúság jelet jelentette, amelyhez munka közben, vagy a piacon hozzá tudták mérni a megmunkálás alatt lévô, vagy az eladásra váró darabot. A középkori koncepció késôbb más, hosszúsággal összefüggô mérések szintjelzésére is szolgált.

42


használati köreibôl általánosított definícióját írjuk le, magyarítási javaslatként bevezetve egy munkafogalmat. Jelenlegi értelmezési tartománya szerint a benchmarking átfogó megközelítés egy szervezet mûködése valamennyi oldalának folyamatos javítása érdekében. Eszköz arra, hogy azonosítani lehessen azokat a tényezôket, amelyek lehetôvé teszik a vállalkozás (a gazdaság) számára, hogy valamennyi tevékenységét a „legjobbak” (az adott osztályban legjobbak) színvonala szerint teljesítse. A benchmarking, azaz a legjobbakhoz vagy a szoros versenytársakhoz való viszonyítás mindenre kiterjedhet. Lényege a folyamatos, szisztematikus eljárás, a saját (cég, ágazat, régió, nemzetgazdaság) termékeinek, szolgáltatásainak, üzleti gyakorlatának és a szervezet munkafolyamatainak a legjobbként elismertekhez (a legkeményebb versenytársakhoz, az élenjárókhoz) viszonyított helyének értékelése, annak érdekében, hogy javuljon a szervezet teljesítménye. (A fogalomnak ez a meghatározása elsôsorban a National Audit Office, HC-586-I Session 2002-2003, 16 April 2003 leírására épül.) Az ágazati, a nemzetgazdasági benchmarking célja a legkiválóbb teljesítményhez vezetô pályák, struktúrák, kapcsolati rendszerek, eszköztárak azonosítása, és az ágazat, a nemzetgazdaság összemérése a legjobbként elismertekkel. Az összevetés mutatja az elmaradás mértékét, ami elôsegíti a változtatás szükségességének felismerését és az irányának, valamint területének azonosítását. Ennek a bonyolult, sokrétegû fogalomnak az angolhoz hasonlóan egyszerû, egyetlen szóval történô magyar nyelvû kifejezését eddig nem sikerült megoldani. Talán akkor jutunk a legközelebb az angol jelentéstartalomhoz, ha a magyarítási kísérletként a ’mércéhez való mérés’ összetételt használjuk.3 A mércéhez való mérés megoldásának egyik bonyolult kérdése az, hogy mi a mérce. További kérdés az, hogy hány mércére van szükség, kialakítható-e egy általános mérce a vizsgálni kívánt társadalmi folyamatok méréséhez. A mérés célját, amelynek adekvát mércéjét keressük, a régiók és nemzetek kutatás-fejlesztési és innovációs potenciáljának, teljesítményének, mûködési hatékonyságának megállapítása, és a hatékonyságot mérséklô tényezôk feltárása jelentik.

A mérce A mérce megválasztása a társadalomtudományban, hasonlóan a természettudományhoz, nagymértékben függ attól, hogy mi a mérés tárgya, vagyis milyen társadalmi jelenségre, milyen társadalmi összefüggés vizsgálatára irányul a mérés. Más nagyságrendû a mérceválasztás problémája, ha magukat az innovációs rendszereket kívánjuk összevetni, vagy mondjuk a rendszer egy-egy fiskális ösztönzôjének (például a K+F ráfordításokhoz kapcsolódó adókedvezményeknek) az elemeit, ösztönzô erejét. 3

Az angol fogalom jelentése is módosult, amikor az eredeti alkalmazási körébôl, a mikroökonómiából átvette a makroökonómia. Az ideiglenes fogalom is egy ötletbörze eredménye, amelyen e sorok íróján kívül dr. Sándor György és Vidor Péter vettek részt. Bízzunk abban, hogy ez a nyelvi kísérlet inspirálni fog másokat is a szakmai anyanyelvi fejlesztésre.


43

1. táblázat. Az Európai Kutatási Térség programban specifikált mutatószámok, elérhetôségük szerint (Az EU benchmarking mutatószám csoportjai, 2001) Mutatók

Nemzetközi helyzet

Nemzeti helyzet

1. témakör: Humán erôforrások a K+F-ben, beleértve a tudományos és technológiai munkakörök vonzóképességét 1.1 A kutatók száma az összes foglalkoztatott százalékában

Az adat elérhetô

Az adat elérhetô

1.2 Az új PhD fokozatot szerzettek az azonos korú népesség %-ában

Az adat elérhetô

Nincs adat

1.3 Egyetemeken és költségvetési kutatóhelyeken dolgozó fiatal kutatók száma az összes kutatói létszám %-ában

Új mutató (fejlesztik

Nincs adat (kiépülôben)

1.4 Nôk aránya az egyetemeken és költségvetési kutatóhelyeken dolgozók létszámához viszonyítva

Új mutató (fejlesztik)

Az adat elérhetô

1.5 Más országok kutatóinak aránya az egyetemeken és költségvetési kutatóhelyeken dolgozó kutatók között


Nincs adat (fejlesztik)

2 témakör: Köz- és magánberuházások a kutatásban és a technológiafejlesztésben 2.1 K+F kiadások a BNT-hez viszonyítva és források szerinti bontásban

Az adat elérhetô

Az adat elérhetô

2.2 Az ipar által finanszírozott K+F kiadások az ipar kibocsátásához viszonyítva

Az adat elérhetô

Az adat elérhetô

2.3 Az éves állami költségvetés kutatásra fordított hányada

Az adat elérhetô

Nincs adat

2.4 A vállalkozási szektorban a költségvetési forrásokból finanszírozott K+F-en belül a KKV-k aránya

Az adat elérhetô (nincs rendszeres harmonizált)

Nincs adat

2.5 A kockázatitôke-beruházások volumene korai szakaszban (csíra és indulás) a BNT-hez viszonyítva

Az adat elérhetô (nincs Nincs hivatalos adat rendszeres harmonizált) (Egyesületi fejlesztés)

3. témakör: Tudományos és technológiai termelékenység 3.1 Az Európai és az Amerikai Szabadalmi Hivatalnál bejelentett egy fôre jutó szabadalmak száma

Az adat elérhetô

Nincs, de várhatóan az OECD szolgáltatja

3.2 Tudományos publikációk száma és a legtöbbet idézett publikációk száma fejenként

Az adat elérhetô

Célvizsgálati elérhetôség

Új mutató (fejlesztik

Nincs adat

3.4 Más vállalkozásokkal / egyetemekkel / kutatóintézetekkel együttmûködô innovatív vállalkozások aránya

Az adat elérhetô

Nincs adat (fejlesztik)

3.5 Szélessávú elektronikus hálózatok kutatási célra történô igénybevételének aránya K+F laboratóriumok által


Nincs adat

3.3 Egyetemekbôl és kutatóintézetekbôl kivált spin-off vállalkozások száma

4. témakör: A kutatás és technológiafejlesztés hatása a gazdasági versenyképességre és a foglalkoztatottságra 4.1 A munkatermelékenység növekedési rátája

Az adat elérhetô

Az adat elérhetô

4.2 Csúcstechnikai és közepesen csúcstechnikai iparágak részesedése (és hozzájárulása a növekedéshez) a teljes foglalkoztatottságban és kibocsátásban

Az adat elérhetô


4.3 Tudás-intenzív szolgáltatások részesedése (és hozzájárulása a növekedéshez) a teljes foglalkoztatottságban és kibocsátásban

Az adat elérhetô

Nincs adat

Az adat elérhetô (de nem minden országban, évben)

Részleges elérhetôség

Az adat elérhetô


4.4 A technológiai fizetési mérleg bevételei a BNT százalékában 4.5 Az ország csúcstechnikai termékexportja világpiaci részesedésének növekedése

Források: EU-forrás: 1. témakör: EUROSTAT/OECD/UNESCO/Tagállamok, 2. témakör: EUROSTAT/ OECD/ UNESCO/Tagállamok/EVCA/NVCA/AVCA, 3. témakör: EPO/USPTO/Science Citation Index, 4. témakör: EUROSTAT/OECD/Tagállamok/EUROSTAT (Comext)/ENSZ (Comtrade) Magyar források: KSH Kutatás és fejlesztés 2001, KSH Életszínvonal és emberierôforrás-statisztikai fôosztály Megjegyzések: „Az adat elérhetô” azt jelenti, hogy az adat harmonizált forrása létezik. (pl. Eurostat, OECD). Az adatok (és mutatószámok) elérhetôk a hivatalos információs rendszerében; „Új mutató” azt jelenti, hogy jelenleg nincs nemzeti vagy nemzetközi forrásból elérhetô adat, vagy csak részleges, még nem harmonizált adatok állnak rendelkezésre; a mutatószámok abszolút érték adatait növekedési mérték adatok egészítik ki a megfelelô esetekben.

44


A mércéhez való mérés eszközkészletének igen fontos csoportját alkotják a TéT mutatószámok. A modern tudomány-, technológia- és innovációpolitika számára a kutatási-fejlesztési és innovációs tevékenységrôl elérhetô adatok és mutatószámok fontos tájékozódási pontokat szolgáltatnak. A politikaformálás eszközrendszerében a mutatószámok szerepe kiemelkedô. A nemzeti kutatás-fejlesztési politikák, valamint innovációs politikák mércéhez való mérése új követelményeket támaszt a mutatószámokkal szemben. Az EU különbözô munkacsoportjai azonosították azt a négy témakört, amelyre a figyelmet összpontosítani érdemes, és témakörönként azt az öt-öt mutatószámot, amelyek alapján részletes, a stratégiai célokat leginkább szolgáló összemérést végeznek.4 Az Európai Kutatási Térség szerinti politikaformálás legfontosabb témaköreit és a benchmarking-gyakorlat során rendszeresen alkalmazni kívánt mutatószámokat tekinti át az 1. táblázat, és bemutatja a mutatószámok EU-beli és magyarországi elérhetôséget. A táblázat elsô oszlopa a mutatószámokat tartalmazza, a második oszlop az EU-15 szerinti nemzetközi státust, a harmadik oszlop pedig a magyarországi elérhetôséget, készültséget. A 1. táblázatból látható, hogy a mutatószámok egy széles körének nemzetközileg harmonizált módszertana rendelkezésre áll, és maguk a mutatószámok is elérhetôk az EU-tagországok többségére vonatkozóan. Az adatok részletes vizsgálatából az is kiderül, hogy a meglévô mutatószámok országonként nem egyforma részletezettségben és nem azonos hosszúságú idôre vonatkozóan állnak rendelkezésre. A mutatószámok más része még csak a kifejlesztés stádiumában van, inkább a kutatómûhelyekben, mint a nemzeti statisztikai szolgálatoknál lelhetôk fel. Ez utóbbiak esetében nemzetközileg elfogadott normákról még nem beszélhetünk, de léteznek valamilyen szinten összehasonlítható mutatószámok. Magyarország esetében a benchmarking mutatószámok elérhetôsége jóval korlátozottabb mértékû, mint az EU-15-ök körében. Pedig a mutatószámok alkalmazásával végzett mércéhez való mérés megvilágítja a legjobbak és a sereghajtók közötti különbségeket. Ennek megismerése érdekében azokban az esetekben, ahol a nemzetközi normáknak megfelelô magyar adat elérhetô, ott az EU 15-ök rangsorába Magyarországot 16.-ként beillesztve adunk képet az ország viszonylagos helyzetérôl.

Az élenjáróktól való távolság A mércéhez való méréskor az élenjárókhoz, a versenytársakhoz való viszonyítás a cél. Az Európai Unió által összeállított innovációs eredménytábla jó alapot kínál arra, hogy az élenjárókat azonosítani lehessen. Az innovációs eredménytábla felhasználásá4

A mércéhez való mérés témaköreinek számbavételekor nyilvánvalóvá vált, hogy a már rendelkezésre álló nemzetközileg összehasonlítható mutatószámok segítségével nagyon sok kérdésre választ lehet kapni, de a nemzetköziesedô, az új technológiai paradigmához érkezett világban számos olyan kérdés merült fel, amelyre a jelenlegi mutatószámok segítségével nem lehet választ adni. Ezért a mércéhez való mérés gyakorlatának fontos részét képezi a mutatószámok fejlesztése.


45

val bemutatjuk Magyarországnak az élenjáróktól és potenciális versenytársaitól való távolságát. A TéT mutatószámok között a szakértôk megkülönböztetik az egyszerû és az összetett mutatószámokat. Egy összetett mutató, a szintetizált innovációs szintés trendmutató alapján átfogó kép alkotható a magyar helyezésrôl. Az EU a szint- és trendmutatók együttes alkalmazásával az országokat négy csoportba sorolta, éspedig: (1) Élen haladók, (2) Lendületet vesztôk, (3) Utolérôk, (4) Egyre jobban lemaradók. Ebben a csoportosításban mutatja a tagországokat az 1. ábra.

Forrás: http://trendchart.cordis.lu/scoreboard2003/html/executive summary.html#, (2003. szeptember) alapján 1. ábra. EU-15 helye a szintetizált innovációs szint- és trendmutatók szerint

Az esetek többségében – különös tekintettel a magyar adatok elérhetôségi korlátaira – csak az egyszerû mutatószámokat alkalmaztuk. A bemutatott szintetizált mutatószám szerint a helyezés okainak jobb megértéséhez jelentôsen hozzájárul a különbözô egyszerû mutatószámok vizsgálata. Az innovációs eredménytábla 13 egyszerû mutatószám együttes alkalmazásával próbál meg képet adni a talentum, a kutatás (innováció) kritikus tömege, az abszolút és a relatív ráfordítások és azok eredményessége szerinti helyezésekrôl. Az eredménytábla erénye a komplexitásra törekvô értékelés. Hátránya ebbôl, a sok mutatószám együttes alkalmazására való törekvésbôl adódik, mert nehéz a képalkotás, a döntéshozók nem kedvelik az ilyen bonyolult információkat. További hátránya, hogy a kutatás-fejlesztés, innovációk igen bonyolult világának nagyon sok fontos tényezôje így is kívül marad az indikátoroknak ezen a körén. Mindenesetre a részletes eredménytáb-

46


la sokkal árnyaltabb képet ad az országok képességérôl, teljesítményérôl, mint az általánosan használt, a K+F ráfordításoknak a bruttó nemzeti termékhez mért arányát kifejezô egyetlen mutatószám. A következôkben bemutatjuk Magyarország helyét az EU-15-ök eredménytábláján (2. táblázat) és a 10 új tagország körében (3. táblázat). 2. táblázat. Az innovációs eredménytábla szerint Magyarország mögé kerülô EU-tagországok Mutató típusa

Humán erôforrás

Mutatók 1.1 Új tud. és mûszaki diplomák aránya 1.2 Felsôfokú végzettségûek aránya 1.3 Élethosszig tanulás aránya 1.4 Foglalkoztatottak aránya a csúcs- és közepesen csúcstechnikai iparban 1.5 Foglalkoztatottak aránya a csúcstechnikai szolgáltatásban 2.1 Közfinanszírozású K+F ráfordítás aránya 2.2 Vállalkozási K+F ráfordítás aránya

Ráfordítás 4.5 IKT ráfordítások

Eredmény

4.1 Csúcstechnikai kockázatitôke-befektetés 2.3.1 EPO csúcstechnikai szabadalom 2.3.2 USPTO csúcstechnikai szabadalom

Magyarország mögé kerülô országok neve (sorrendben) Görögország, Luxemburg

2

Olaszország, Portugália

2

Franciaország, Görögország Svédország, Finnország, Olaszország, Írország, Nagy-Britannia, Dánia, Belgium, Ausztria, Spanyolország, Hollandia, Portugália, Görögország, Luxemburg, Franciaország Németország, Luxemburg, Olaszország, Ausztria, Spanyolország, Görögország, Portugália

2

4.6 Csúcstechnikai ipar hozzáadott értékének aránya

14

7

Spanyolország, Írország

2

Görögország, Portugália

2

Nagy-Britannia, Hollandia, Luxemburg, Dánia, Franciaország, Belgium, Németország, Finnország, Ausztria, Portugália, Írország, Olaszország, Görögország, Spanyolország

14

Portugália

1

Portugália, Görögország

2

Portugália

1

4.4 Otthoni Internet-hozzáférés Elterjedés

száma

0 Nagy-Britannia, Franciaország, Belgium, Dánia, Hollandia, Ausztria, Olaszország, Németország, Spanyolország, Portugália

10

Forrás: 2002 European Innovation scoreboard. 18., 21. oldalak alapján készített összeállítás Megjegyzés: IKT = Információs és kommunikációs technológia EPO = European Patent Office USPTO = United States Patent Office A fogalmak részletes leírását lásd a mellékletben.

Az innovációs eredménytábla mutatószámainak együttes rangsora szerint az élen – megegyezve a más módon végzett teljesítmény-összemérésekkel – a skandináv országok vannak. Az elsô a közepes gazdaságok közé tartozó Svédország, a második a kis


47

országok csoportjába tartozó Finnország, ezt követi ugyanebbôl a csoportból Dánia, és a negyedik helyre a nagy országok közül elsôként Nagy-Britannia kerül. Természetesen az abszolút mutatók, amelyek a kutatás, az innovációk kritikus tömege meglétének szempontjából fontosak, már hátrébb sorolják a kisgazdaságokat. (Finnország gazdasági kapacitása bizonyos számítások szerint Párizs körzetével egyezik meg.) Anélkül, hogy belemennénk annak vizsgálatába, hogy a kis skandináv országok elôkelô helye a relatív és abszolút mutatók kombinált vizsgálatakor hogyan változik, a mércéhez való mérés szempontjából egyértelmû, hogy Magyarország számára a skandináv országok a ’legjobbként elismert’ mérce kritériumát képviselik. Az adott osztályban élenjáróként választható mérce lehetne Magyarország számára Dánia. Az általános jellemzôi szerint a második világháború utáni korszakban tartósan fejlett piacgazdaság, az 1950–1990 közötti idôszakban a KGST-vel való gazdasági kapcsolatai az ország számára nem voltak meghatározók. Az EU-nak (a csatlakozásakor EGKnak) 1973 óta tagja, így az átalakuló, az EU-tagsággal most ismerkedô Magyarország számára a skandináv országok közül Dánia kevesebb hasznosítható tanulsággal szolgálhat, mint a kemény átalakulási problémákkal szembenézni kényszerülô, az EU-hoz csak 1995-ben csatlakozott Finnország. ’Az adott osztályban a legjobbként elismert’ mércéjeként a további elemzéskor Finnországot fogjuk figyelni. A hagyományos innovációs mutatók (önálló innovatív kisvállalkozások, innovációs együttmûködésben részt vevô kis- és közepes vállalkozások, az új termékek eladása és a csúcstechnikai iparnak a hozzáadott értéken belüli aránya) szerint a verseny éllovasai közé tartozik Írország. A második világháború utáni korszakban Európa sereghajtói közé tartozó Írország 1973 óta tagjai az EU-nak (a csatlakozásakor EGK-nak), és mai sikerei hosszú fejlôdési folyamat eredményei, amelyben az EU-tagság is jelentôs szerepet játszott. Fejlôdési folyamata, a fejlôdést segítô kormányzati politikája és intézményrendszere számos tanulsággal szolgálhat Magyarország számára, de csak az egyes részmutatói szerint elégíti ki az adott osztályban legjobbként elismert mérce kritériumát. Az innovációs eredménytábla egyetlen mutatója szerint sem tartozik az elit klubba Görögország és Portugália. Ha Magyarországot beillesztjük az EU-országok rangsorába, akkor ez a két ország számos mutatója szerint mögéje kerül. Így a mércéhez való méréskor ’az adott osztályban való versenytársakhoz’ történô mérés szempontjának felelnek meg. Az Európai Kutatási Térség, a régiók és az ágazatok innovációs képességének fejlesztését, az innovációs teljesítmények elômozdítását támogató alapokból megszerezhetô forrásokért folyó versenyben kemény versenytársnak számít ez a két, Magyarországhoz közeli helyezésû ország. A mutatószámok összevetésekor ezekre az országokra kiemelt figyelmet fordítunk. Az innovációs eredménytábla szerint Magyarország helyezése az EU-15-ökhöz viszonyítva egyáltalán nem elôkelô sem a humánerôforrás-mutatók szerint, sem a ráfordítási mutatók alapján, kivéve a csúcs- és közepesen csúcstechnikai ágazatokban foglalkoztatottak arányát, illetve az információs és kommunikációs technológiákba történô befektetések terén. Az elterjedés két mutatószáma közül a csúcstechnikai ipar hozzáadott értékének arányáról áll rendelkezésre az országok több mint felére vonatkozóan adat. Eszerint a magyar harmadik hely erôs közepesnek tekinthetô. A csúcstechnikai szabadalmakra vonatkozó mutatók szerint – a több országra vonat-

48


kozóan is elérhetô USPTO-adat – gyenge helyezést jelez. Az EPO csúcstechnikai szabadalmi adat nem annyira a szabadalmi teljesítmény, hanem a szabadalmi rendszer átalakulásában, az Európai Szabadalmi Rendszerhez való csatlakozási teljesítményben elért kiemelkedô helyezés jelzôszáma. Ez esetben intézményi, és nem tudományos sikerrôl beszélhetünk. 3. táblázat. Az innovációs eredménytábla szerint Magyarország elé és mögé kerülô új tagországok Mutató típusa

Humán erôforrás

Ráfordítás

Eredmény

Elterjedés

Mutatók

Magyarország elé kerülô országok sorrendben

Magyarország mögé kerülô országok sorrendben

1.1 Új tud. és mûszaki diplomák aránya

Szlovénia, Litvánia, Észtország, Málta, Lengyelország, Lettország

Csehország

1.2 Felsôfokú végzettségûek aránya

Litvánia, Észtország, Ciprus, Lettország, Szlovénia

Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Málta

1.3 Élethosszig tanulás aránya

Lettország, Málta, Észtország, Lengyelország, Litvánia, Szlovénia, Ciprus

1.4 Foglalkoztatottak aránya a csúcs- és közepesen csúcstechnikai iparban

Csehország

Szlovénia, Lengyelország, Málta, Szlovákia, Észtország, Litvánia, Lettország, Ciprus

1.5 Foglalkoztatottak aránya a csúcstechnikai szolgáltatásban

Észtország

Csehország, Málta, Szlovákia, Szlovénia, Lettország, Litvánia, Ciprus

2.1 Közfinanszírozású K+F ráfordítás aránya

Szlovénia, Csehország, Észtország, Litvánia

Lengyelország, Lettország, Szlovákia, Ciprus

2.2 Vállalkozási K+F ráfordítás aránya

Szlovénia, Csehország, Szlovákia

Lengyelország Lettország, Észtország, Litvánia, Ciprus,

4.1 Csúcstechnikai kockázatitôke-befektetés

Litvánia, Lettország, Szlovénia, Lengyelország

Csehország

4.5 IKT ráfordítások

Észtország, Csehország

Lettország, Szlovákia, Litvánia, Lengyelország, Szlovénia, Málta

2.3.1 EPO csúcstechnikai szabadalom

-

-

2.3.2 USPTO csúcstechnikai szabadalom

Málta, Csehország, Litvánia, Szlovénia

Szlovákia, Lengyelország

4.4 Otthoni Internet hozzáférés

Szlovénia, Észtország, Lengyelország, Litvánia

Lettország

4.6 Csúcstechnikai ipar hozzáadott értékének aránya

Málta, Litvánia

Forrás: 2002 European Innovation Scoreboard 21. és 23. oldalak alapján készített összeállítás Megjegyzés: ld. 2. sz. táblázat


49

Az uniós kutatási erôforrásokért, a külföldi befektetôk kutatás-fejlesztési, innovációs beruházásaiért folyó verseny meglehetôsen nyitott. Ha a K+F, az innováció szempontjából a mérce a ’versenytársak’, akkor az újonnan csatlakozott országokhoz érdemes lenne Magyarországot hasonlítani. Az új tagok közül a mérceválasztás nem egyszerû, és ehhez az elérhetô információk foghíjasak. Ezért csak néhány mutatószám erejéig érdemes figyelmet fordítani az országcsoportra. Ebben az országcsoportban Magyarország egyetlen adat szerint sem kerül az elsô helyre, de a csúcstechnikai iparban és szolgáltatásban foglalkoztatottak, a csúcstechnikai iparban elôállított hozzáadott érték és az információs és kommunikációs technológiai ráfordítások szerint dobogós helyezést ér el. Adatok hiányában nem tudjuk, hogy ez a kedvezô csúcstechnikai mutató szerinti helyezés hogyan változna, ha az adatokat a magas és alacsony csúcstechnikai kategória szerint meg tudnánk bontani. Néhány esetben a magyar helyezés nem ismerhetô meg: a gazdasági versenyképesség szempontjából oly fontos, a kutatás és a gazdaság kapcsolatát leginkább jelzô magyar mutatószámok hiányoznak a táblázatokból. Az új tagországokra vonatkozóan néhány országban már elérhetôk olyan adatok, amelyek a magyar információs rendszerbôl még hiányoznak: ’az önálló innovatív kisvállalkozások’; ’kis- és középvállalatok részvétele innovációs együttmûködésben’; ’az innovációs ráfordítások’; ’új tôke keletkezése’; ’hozzáadott érték a csúcstechnikai iparban’. Így az átalakulási periódus elsô idôszakában információs rendszerével és annak modernizálásával elöljáró Magyarország egyértelmûen lendületét vesztô.

Magyarország helyezése az EU-mércéhez mérés mutatószámai szerint Az innovációs eredménytábla szerinti helyzetkép is jelezte, hogy a mércéhez való kvantitatív mérésnek az adatok elérhetôsége korlátot szab. További korlátozó tényezôt jelent egyes esetekben az adatok minôsége, megbízhatósága, illetve naprakészségének hiánya. Mindezen korlátokat figyelembe véve megkíséreltük annak vizsgálatát, hogy Magyarország hol helyezkedik el az Európai Kutatási Térség programban meghatározott mutatószámok (az európai bizottsági zsargonban: EU benchmarking mutatószámok) szerint. A magyar mutatószámoknak van egy olyan köre, amelynek elôállításához szükséges adatforrás létezik, de a velük kapcsolatos adminisztratív források statisztikai feldolgozása még nem megoldott országos szinten.5 Amint a 2. táblázat „nemzeti helyzet” oszlopa már elôre jelezte, jó néhány mutatóra magyar adat még nem létezik. A magyar gazdaság (és Európa egésze) szempontjából való irrelevanciája miatt eltekintettünk ’A csúcstechnikai termékek magyar exportjának részesedése a vi5

A gyûjtött, de a benchmarking mutatószámok szerint nem feldolgozott adatok kimunkálása esetében problémát jelentett a hozzáférhetôségük, illetve a beszerezhetôségük ára.

50


lágexportban’ mutatószám kiszámításától. A 2. táblázat „nemzetközi helyzet” oszlopa azt jelezte, hogy a TéT és az innovációpolitika szempontjából oly fontos mutatók még nem érték el azt az érettségi szintet, hogy a gyakorlatban alkalmazhatók lennének. Magyarország helyezésének a tudásbázisú gazdaságok jellemzésére vonatkozó úgynevezett benchmarking mutatószámok szerinti bemutatása elôtt azonban két egyszerû mutatóval emlékeztetni kívánunk az országnak az általános fejlettség szerinti helyére. A 2. ábra jól illusztrálja, hogy az ország a gazdaság nagyságának egyik abszolút méretét jellemzô mutatója, a 2001-ben elôállított bruttó nemzeti termék nagysága szerint, az EU-15-ök közé 16.-ként beillesztve, csak Luxemburgot tudja megelôzni a rangsorban.

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

Forrás: 50 years of Figures on Europe, Data 1952-2001, EUROSTAT, 2003. 47. old. 2. ábra. Az EU-15-ök és Magyarország rangsora a 2001-ben elôállított BNT nagysága szerint (mrd ECU/€)

A fejlettség jellemzésére általánosan használt relatív nagyság mutatója – az egy fôre jutó bruttó nemzeti termék – szerint Luxemburg a rangsor élére, míg Magyarország az utolsó helyre kerül (3. ábra). Az EU-15-ök között utolsó Görögország mögött 12 százalékponttal marad le, az EU átlagának 53%-át éri el.


0%

50%

100%

150%

51

200%

Forrás: 50 years of Figures on Europe, Data 1952-2001, EUROSTAT, 2003. 45. old. Megjegyzés: BNT: vásárlóerô-paritáson 3. ábra. Az egy fôre jutó BNT az EU tagországokban és Magyarországon (EU-átlag 100%, 2001)

Az EU benchmarking mutatószámok Magyarországra vonatkozó becslése A következôkben a négy benchmarking témakör 20 mutatószáma (lásd 2. táblázat) közül elérhetô 9 mutatószám szerinti helyezést mutatjuk be.6 Ezt a 9 EU benchmarking mutatószámot további néggyel kiegészítettük az adott témával kapcsolatos információhiány mérséklésére. Ezek a témához kapcsolódó „kiegészítô” mutatószámok segítik a hazai döntéshozók tájékozódását, de a mutatószámok nem részei az EU benchmarking gyakorlatának, függetlenül attól, hogy nemzetközileg öszszehasonlítható módszertanra épülnek-e vagy sem. Így a terjedelmi korlátokat is figyelembe véve a jelen cikkben a négy témakörhöz kapcsolódóan 13 mutatószám segítségével kívánjuk bemutatni Magyarország helyzetét az EU tagállamainak K+F teljesítményéhez viszonyítva.

52


A K+F humán erôforrásai Az emberi erôforrás központi szerepe (beleértve a tudományos és technológiai munkakörök vonzóképességét) megkérdôjelezhetetlen a kutatás-fejlesztésben, innovációban. A mutatószámok segítenek annak megismerésében, hogy milyen mértékû erôforrás áll a társadalom rendelkezésére, és milyen ennek a teljesítménye. A kutatás-fejlesztés emberi erôforrásának relatív mutatója (4. ábra), azaz a foglalkoztatottak számához viszonyított K+F személyzet számát tekintve Magyarország (5,6) az EU átlaga (5,4) körül helyezkedik el, Nagy-Britanniával, Hollandiával, Írországgal és Ausztriával (5,5–4,9) szerepel egy csoportban, jelentôsen megelôzve az Unió dél-európai országait. Az EU két éllovas gazdaságától (Finnország, Svédország) ugyanakkor jelentôsen elmarad. A nagy európai tagállamok (Nagy-Britannia, Franciaország, Olaszország) relatív mutató szerinti alacsonyabb arányszáma (6,55–2,82) abszolút mértékben így is jelentôs számú kutatót képvisel, amely biztosítja az eredményes kutatáshoz szükséges kritikus tömeget. Amint azt az 5. ábra szintmutatója jelzi, a kutatók száma, vagyis az abszolút mutató szerint az elsô helyre Németország kerül, Franciaország és Nagy-Britannia elôtt. Az elmúlt évek változásait is figyelembe véve láthatjuk, hogy az élen álló országok közül Finnország továbbra is jelentôs ütemben (10,81%) javítja helyzetét, míg a többi ország közepes (alacsony) növekedést ért el (4,35–1,5%). Magyarország ezen idôtáv alatt képes volt ugyan felzárkózni mögéjük (7,1%), ám ezzel nem tudja számottevôen csökkenteni az elmúlt évtizedek alatt kialakult hatalmas szakadékot . A K+F emberi erôforrás szintjét és annak növekedését együtt figyelembe véve (5. ábra) Magyarország Belgiummal, Portugáliával, illetve Írországgal, Görögországgal és Finnországgal alkot egy csoportot, amely országokra jellemzô az emberi erôforrás alacsony induló szintje, relatíve magas növekedési ütemmel párosulva. A csoporton belüli helyzetet elemezve látható, hogy noha Magyarország az elôzô összevetésben messze megelôzte Görögországot és Portugáliát, itt mind a szint, mind a növekedési ütem tekintetében elmarad azoktól. Ez azt jelenti, hogy még a Magyarországhoz 6

A benchmarking mutatószámokra vonatkozó „magyar értékek” kiszámítása, becslése nagyobb feladatot jelent, mint az EU-országokra vonatkozó adatok összegyûjtése. Az EU-15-ökre vonatkozóan az EU különbözô publikációi és internetes adatbázisa is tartalmazza a nemzeti szinten meglévô, harmonizált módszerrel készült adatokat, míg az új tagok (a vizsgálat idején tagjelöltek) EU-normák szerinti adatszolgáltatása még nem vonatkozott minden témára, az adataik nem is a tagokkal azonos táblázatokban jelentek meg. A tagjelölt országokra vonatkozóan az Európai Bizottság a benchmarking gyakorlatának második fordulójában közölt elôször adatokat. Ezek a mutatószámok – itt most nem részletezett okok miatt – nem a tagországokkal azonos táblázatokban szerepelnek, elsôsorban a tagjelöltek egymás közötti öszszehasonlítását teszik lehetôvé. Ebbôl az összehasonlításból ízelítôt adott az elôzô részben bemutatott eredménytábla, a további táblázatokban a tagjelöltek nem szerepelnek. A 2003 ôszén megjelent tanulmány (’She Figures 2003’ European Commission 2003) továbbra sem azonos ábrában, de az öszszehasonlítást megkönnyítô módon, azonos oldalon közli a tagországokra és a tagjelöltekre vonatkozó adatsorokat. A magyar adatok elsôdleges forrásaként a nemzetközi adatállományokat (az Eurostat, az EU DG Research, vagy az OECD) használtuk. Úgy tekintve, hogy a nemzetközi összehasonlítás szempontjából elfogadhatónak bizonyult az adatállományba bekerült adat. Az EU-15-ök adatait, ha a naprakészség azt kívánta, akkor az OECD-forrásból vettük át, és nem az EU-kiadványokból.

53


hasonló méretû országokhoz viszonyítva sem kiemelkedô a humán erôforrás helyzete, és a jelenlegi folyamatokat megfordítva, jelentôs erôfeszítésekkel lehetne javítani a helyzeten. A hasonló növekedési ütem miatt ráadásul Magyarország nem tudja hátrányát számottevôen csökkenteni, mindössze a jelenlegi különbségek konzerválására képes.

0

2

4

6

8

10

12

14

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 36. old. a magyar adat a KSH 2001-es adataiból számítva. 4. ábra. A kutatók száma a munkaerô (ezer fô) számához képest

A relatív K+F emberi erôforrás mutatója szerint kedvezô helyezésû Svédország a kutatók abszolút száma és annak növekedése alapján nagyon hasonló pozícióba kerül Hollandiával, amely ország a relatív mutató rangsorában még jókora elmaradásban volt a skandináv országhoz képest. Egyedi Spanyolország helyzete, amely nagy kutatói bázisa mellett dinamikus (10,21%) növekedési ütemet ért el 1996 és 2001 között. Az EU legnagyobb gazdaságai, amelyek egyértelmûen a legnagyobb K+F humán bázissal rendelkeznek – relatív mutatóik átlagos, vagy átlag alatti teljesítménye ellenére –, „méltóságteljesebb” (2,7% alatti) növekedést tudtak elérni ugyanezen idôszak alatt, illetve Olaszország esetében csökkenés (-0,6%) tapasztalható. A friss PhD fokozatot szerzettek száma fontos mutatója annak, hogy vajon hány új szakember választja a kutatói pályát karrierjének megvalósítására (6. ábra). Számos országban a PhD a „klasszikus” kutatói munkakörök elengedhetetlen feltétele, de segíti a kutatók elhelyezkedését a vállalkozási szférában is. Magyarországon ez a kép-

54


zési forma még nem tekint vissza olyan nagy múltra, mint az Unió bizonyos tagországaiban, így a rendelkezésre álló adatok is korlátozottak. Az 1996-ban, illetve ezt követôen a 25–34 éves korosztályban új PhD fokozatot szerzettek EU-n belüli rangsoráról elmondható, hogy itt is a két északi tagország, Svédország és Finnország vezet, miközben Portugália, Görögország és a mögéjük került Olaszország alkotják az Unió sereghajtóinak csoportját. (Ez a sorrend nemcsak fejlettséget, hanem képzési rendszerbeli sajátosságokat is tükröz. Magyarországon a kandidátusi tudományos fokozat megszerzésének rendszerérôl a PhD-rendszerre való áttérés a kilencvenes évek elsô felében történt, idôben nem sokkal elmaradva a dél-európai országoktól.)

K+F emberi erôforrás nôvekedése %-ban

12

5,5

-1 0

250000

500000

K+F emberi erôforrás szintje

Forrás: OECD MSTI 2003/1, 22. old., EU STI Key Figures 2002, p. 36, a magyar adatok forrása: KSH, Kutatás és Fejlesztés 2001, 19. old., az Egyesült Királyság adatainak forrása: www.ost.gov.uk alapján saját összeállítás. Megjegyzés: A K+F személyzet adatai 2001-re vonatkoznak, kivéve Görögországot, Belgiumot, Dániát 1999, Írországot, Franciaországot, Hollandiát és Olaszországot, ahol 2000. A K+F személyzet növekedési üteme 1995 és 2001, illetve az elérhetô legközelebbi évek adatain alapulnak. 5. ábra. A K+F emberi erôforrások nagysága és néhány éves növekedési üteme egyes EU-tagállamokban és Magyarországon

Az EU tagállamaiban nagy figyelmet fordítanak a nôk egyenjogúságára az élet minden területén, a nemek egyenlô esélyû részvételére a különbözô foglalkozási ágakban, így a kutatás-fejlesztés területén is. Számos olyan program indult, amely a nôk nagyobb arányú bevonását hivatott elôsegíteni a kutatás-fejlesztésbe, hiszen míg a diplomázottak között még a nôk vannak többségben, addig a kutatás-fejlesztésben dolgozóknak csak egy kis része a „gyengébbik nem” képviselôje. Amennyiben sikerülne a nôk részarányát megnövelni, úgy jelentôs többlet humán erôforráshoz juthatnának a tagállamok, ami vélhetôen kedvezôen befolyásolná a tudományos teljesítményt, teljesítôképességet is ezen országokban. A költségvetési és felsôoktatási kutatóhelyeken dolgozók között a nôk részvételét mutatja be a 7. ábra. E rangsorban Magyarország az EU-átlag felett helyezke-

55


dik el, ami inkább jelzi az alacsony jövedelemszerzô lehetôséget, a kutatói szakma elnôiesedését, mint a nôknek a tudományban más országokénál nagyobb szerepét.

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 38. old., a magyar adat a KSH adataiból számítva. Megjegyzés: * Luxemburg nélkül. Magyarország esetében a PhD-hallgatók száma szerepel a táblázatban, mivel a képzés csak a rendszerváltást követôen indult. 6. ábra. Új PhD-fokozatot szerzettek száma a 25–34 éves korú lakosság %-ában

Néhány ország esetében (Írország, Portugália, Görögország) a nôk aránya megközelíti ugyan az 50%-ot, de részarányuk jellemzôen elmarad a társadalom egészében képviselt arányoktól. Az esélyegyenlôséget, a nôk tudományos munkahelyeken való nagyobb részvételét támogató erôfeszítések ellenére a nôk mind a mai napig alulreprezentáltak az EU „régi” tagállamaiban a felsôoktatási szektorban és a kormányzati szektorban. Ez utóbbi szektorban ugyanis – Portugáliát kivéve, ahol részarányuk 55% körüli – a nôk részaránya még a 40%-ot sem éri el. Ugyanakkor Spanyolország, Dánia, Ausztria és kis mértékben Németország esetében azt tapasztalhatjuk, hogy a kormányzati szektorban jobb a nôk képviselete, ugyanakkor a felsôoktatási szektorban részvételük rendkívül alacsony.

Köz- és magánberuházások a kutatásban és technológiafejlesztésben A kutatás-fejlesztési teljesítmény egyik alapvetô mutatószáma a döntéshozók számára egy adott ország K+F-ráfordításainak nagysága. Ennek abszolút nagysága jól mu-

56


tatja egy országnak a tudás elôállításába történô befektetései nagyságát (amelyet természetesen kiegészítenek pl. az oktatásba, humán erôforrásokba, az info-kommunikációs technológiákba történô befektetések is). A közvetlenül adódó következtetéseken túl egy ország K+F-ráfordításainak nagyságából bizonyos fokig következtetni lehet annak innovációs képességeire is, hiszen olyan helyeken, ahol mérsékelten képesek csak felhasználni a K+F eredményeit, ott a kiadások is visszafogottabbak lesznek. Az innovációs képesség tehát elengedhetetlenül fontos egy gazdaság fejlôdésének, versenyképességének szempontjából, a polgárai jólétének növelése érdekében. Felsôoktatási szektor

Kormányzati szektor

Írország*

Írország*

Portugália

Portugália

Görögország

Görögország

Finnország

Finnország

Svédország*

Svédország*

Nagy-Britannia

Nagy-Britannia

Luxemburg

Luxemburg

Spanyolország

Spanyolország

Magyarország

Magyarország

EU-15

EU-15

Franciaország

Franciaország

Olaszország

Olaszország

Dánia

Dánia

Belgium

Belgium

Hollandia

Hollandia

Ausztria

Ausztria

Németország

Németország 0,0%

10,0%

20,0% 30,0% 40,0%

50,0%

60,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Forrás: Women and Science – Statistics and Indicators – She Figures 2003, EU, 2003, 29–30. old. Megjegyzések: 2001-es adatok: Olaszo. (FSz), Luxemburg, Magyarország, Svédország (FSz) 1999-es adatok: Írország (KSz), Olaszo. (KSz), Portugália, Svédország (KSz) 1998-as adat: Ausztria EU-15 adata Belgium és Hollandia nélkül a KSz esetében *FTE adat a KSz-re vonatkozóan 7. ábra. Az egyetemeken és a költségvetési kutatóhelyeken dolgozó nôk aránya az összes kutatói létszámhoz viszonyítva, 2000-ben

Az új tudás és az új tôke beáramlása a gazdaságba együttesen nagymértékben javíthatják az innovációs teljesítményt. Új források (a jelenlegi források még átgondoltabb felhasználása) elôsegíthetik, hogy a kutatás-fejlesztésben Magyarország Európa jelentôs szereplôi közé tartozzon, és aktív részese legyen az európai szintû K+F és innovációs együttmûködéseknek. Ezzel szemben jelenleg a bruttó K+F-kiadások BNThez viszonyított aránya Magyarországon 1% körüli. Ez egyharmada a barcelonai célok szerint 2010-re az EU átlagában elérni kívántnak, és megegyezik azzal, amit az


57

afrikai országok által 7 éven belül elérendô célként megjelöl a NEPAD (Új partnerség Afrika Fejlôdéséért). (www.scidev.net) Az EU 15-ök közül, amint az a 8. ábrából jól látható, Svédország és Finnország már ma is teljesíti a 3%-os barcelonai kritériumot, mellettük Németország, Franciaország és Dánia ráfordításai haladják meg a BNT 2%-át, amivel legközelebb állnak a célként meghatározott szint eléréséhez. Mögöttük Hollandia, Belgium, Nagy-Britannia és Ausztria alkotják a „középmezônyt”, nagyon hasonló teljesítménnyel. Miközben ezen országok ráfordításai szintén nagyon megközelítik a BNT 2%-át, addig a mögöttük következô Írország és Olaszország ráfordításai már csak alig haladják meg a BNT 1%-át, sôt Spanyolország, Görögország és Portugália Magyarországgal együtt még ezt a szintet sem tudja elérni. Ha nemcsak egy adott év szerinti helyezés mutatóit vizsgáljuk, hanem az oda vezetô megtett utat is, akkor megfigyelhetjük, hogy Görögországban és Portugáliában 1991 óta a BNT-hez viszonyított K+F-ráfordítások folyamatosan emelkedtek, míg Magyarországon 1988 és 1998 között süllyedésrôl lehet beszélni, és 1999-tôl kezdve figyelhetô meg némi emelkedés. Azt, hogy a magyar bruttó K+F-kiadások idôbeli alakulásában mióta beszélhetünk valóságosan növekvô trendrôl, nem könnyû megállapítani. GBOARD adatok híján nincs tiszta képünk a kormányzati K+F-kiadások tényleges alakulásáról. Így a K+F-tevékenységet végzô szervezetektôl származó adatok alapján összeállított statisztika szerint valamelyest növekvô értékû mutatószám jelezhet valós növekedést, de jelezheti a statisztikai adatgyûjtés színvonalának javulását is. (A 2002. évi elôzetes adatok szerinti 84-gyel több kutatóhely szerepel a statisztikában. Ez a plusz 84 kutatóhely jelenthet ennyivel több új kutatóhelyet, ami valóságos növekedés, de jelentheti azt is, hogy ennyivel nôtt a válaszadók száma a korábbiakhoz képest, ami virtuális növekedés.) A K+F-kiadások szintjének és növekedésének együttes figyelembevétele szerinti rangsort mutatja a 9. ábra. A K+F-be dinamikusan befektetôk csoportját alkotják: Magyarország, Finnország, Görögország, Spanyolország és Portugália, amelyek az elmúlt években, 1997 és 2001 között e kiadások jelentôs (1,4% feletti) növelésére voltak képesek. A kiadásait legdinamikusabban növelôk csoportjába tartozó Finnország, és az attól nem sokkal elmaradó Svédország már most is a GDP 3%-a fölötti összeget költ kutatás-fejlesztésre, és ezt az arányt továbbra is dinamikusan képesek növelni. Az EU legnagyobb gazdaságai, Németország, Franciaország és Nagy-Britannia, amint az ábrából is jól látható, biztosítják a finanszírozás legnagyobb tömegét, de növekedésük mérsékeltebb volt a vizsgált idôszakban. Magyarország dinamikus növekedése az alacsony indulási szint hátrányainak leküzdésére és a barcelonai célok legalább 50%-os teljesítéséhez még nem elegendô. A K+F-kiadások összesített szintjén kívül fontos információval szolgálhat ezen kiadások szektorok szerinti (kormányzat, vállalkozás, magán nonprofit) megoszlása, illetve ezen szektorok K+F-aktivitásának mérôszámai. A vállalkozási szektor K+F-kiadásainak aránya például fontos mutatója annak, hogy milyen mértékben hasznosulhatnak új, „profitorientált” tudományos és technológiai eredmények, mennyire képesek a vállalkozások az új tudás elsajátítására.

58


0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 18. old., a magyar adat az OECD MSTI 2003/1. c. kiadványból átemelve. Megjegyzés: * Luxemburg nélkül. 8. ábra. A K+F-kiadások a BNT-hez viszonyítva (GERD)

A 10. ábra a vállalkozási szektorból kiemelve az ipari szektor K+F-kiadásait az ipari kibocsátáshoz mérten mutatja meg, s az élen ismét Svédországot és Finnországot találjuk, de ezúttal közéjük zárkózott fel Németország is. E tekintetben az EU-n belül is jelentôs különbségek jellemzik az országokat, miközben az éllovasok mutatója 3% feletti, addig a sereghajtók (Görögország és Portugália) mutatója nem éri el a 0,5%-t. Elôbbi csoportban tehát ez a mutató kedvezôbb, vagy hasonló az országok K+F intenzitási mutatójához, míg a második csoportbeli országok esetében az ipar teljesítménye elmarad az ország K+F intenzitási mutatójától. Magyarország ezúttal is a két sereghajtó elé ékelôdött be, ami azt jelenti, hogy a vállalkozási (ipari) szektor K+F-ráfordítása az EKT célok megvalósítása szempontjából meglehetôsen kedvezôtlen. Az ipari szektorban keletkezik ugyanis az új K+F-eredmények azon túlnyomó többsége, amely a gazdaságban elterjedve javíthat annak pozícióján, versenyképességén. Amennyiben ez a „motor” gyengén teljesít, úgy az egész gazdaság kerülhet nehéz helyzetben.

Tudományos és technológiai teljesítmény A növekvô K+F-kiadásokkal egy idôben a finanszírozók mindinkább szeretnék tisztán látni azt, hogy befektetéseiknek milyen eredményei vannak, hogyan hatnak a kitûzött célok fényében az ország, a vállalkozás versenyképességére. Az innovatív, kutatás-


59

fejlesztési tevékenység egyik viszonylag jól mérhetô eredményének tekinthetôk a szabadalmak. A mércéhez való mérés kritériumainak az EU-15-ök számára a Triád két tagjának – az Európai Szabadalmi Hivatalnak (EPO) és az Amerikai Szabadalmi Hivatalnak (USPTO) – együttes adatai felelnek meg. Az Európai Szabadalmi Hivatalnál benyújtott magyar szabadalmakra vonatkozó adatok felhasználhatóságának korlátot szab az, hogy Magyarország csak 2003 óta tagja ennek a szervezetnek, és az adatállomány magyar adatokkal való feltöltése kevésbé megoldott, mint a régebbi tagoké.

K+F kiadások növekedési üteme %

1,9

1,45

1 0

30000

60000

K+F kiadások szintje (millió folyó PPP $)

Forrás: OECD MSTI 2003/1, 18. old. alapján saját összeállítás. Megjegyzés: A K+F kiadások szintje adat 2001-re vonatkozik, kivéve Portugália, Ausztria és Németország esetében, ahol 2002-re, és Görögországot, Belgiumot, Dániát, ahol 1999-re. A K+F kiadások növekedési üteme 1997−2001 közötti, kivéve Portugáliát, Ausztriát és Németországot, ahol 1997−2002, Görögországot, Belgiumot, Dániát, ahol 1997−1999, illetve Hollandiát és Olaszországot, ahol 1997−2000 közötti az adat. 9. ábra. A K+F-kiadások nagysága és néhány éves növekedési üteme egyes EU-tagállamokban és Magyarországon

A 12. ábra rangsorából szembeötlô Magyarország jelentôs lemaradása, nemcsak az EU e téren vezetô gazdaságaihoz, de az EU-átlaghoz viszonyítva is. Ezen mutató alapján az élen – nem meglepô módon – Svédországot, Finnországot találjuk, szorosan mögöttük Németországgal és Luxemburggal. Az EU-gazdaságok között kisebbnek számító Dánia, Ausztria és Belgium is nagyságrendekkel több szabadalmat jegyez, mint Magyarország, s e relatív mutató alapján még olyan nagy gazdaságokat is megelôznek, mint Nagy-Britannia vagy Franciaország. Magyarország megelôzi ugyan Görögországot és Portugáliát, de az EU-átlagtól elmaradó (és a felzárkózásban sok esetben jó példának tekintett) Írország eredményének is csak kevesebb mint harmadát képes felmutatni. Az oly sokat emlegetett magyar leleményességnek, a múltbeli jelentôs találmányokhoz kapcsolódó számos magyar érdekeltségnek tehát nincs jelenbeli visszatükrözôdése a szabadalmi adatokban.

60


0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

%

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 27. old., a magyar adat az OECD MSTI 2003/1 29. old. „BERD to GDP” adata. 10. ábra. Az ipar által finanszírozott K+F-kiadások az ipar kibocsátásához képest

Az Európai Szabadalmi Hivatal adataiból kialakuló képhez nagyon hasonló helyzetet mutat az amerikai szabadalmi adatokból összeállítható rangsor. Az európai országok közül az élen ugyanazt a négy országot találjuk (a köztük lévô rangsor kisebb átrendezôdésével), míg az élcsoport és a sereghajtók között továbbra is nagy a távolság. Magyarország ebben a rangsorban is megelôzi Görögországot és Portugáliát, elmaradva az EU-átlagtól (és Írországtól is). Noha az ábrán a jobb áttekinthetôség érdekében nem ábrázoltuk, érdemes megemlíteni a szabadalmi adatok idôbeli alakulását is. Az 1996 és 2000 közötti idôszakban Írország (500%) és Luxemburg (267%) kiemelkedôen nagy mértékben voltak képesek az EPO szabadalmi bejelentéseik növelésére, míg a többi ország túlnyomó része az EU-átlag (158%) körül teljesített. Magyarország mutatójának növekedése (169%) csupán Spanyolország (175%) és Finnország (173%) adatától marad el, az EU más tagállamait megelôzi. Mégis azt mondhatjuk, hogy ez az arány nem elég a jelentôs, 1996-ban már meglévô lemaradás behozására – jó példaként érdemes Írországot alapul venni, amely ilyen rövid idô alatt is képes volt megközelíteni a sereghajtók közül a középmezônyt. Az USPTO adatait figyelembe véve a növekedés nem ilyen számottevô. Az EU-átlag (163%) felett teljesít Luxemburg (237%), Svédország (186%) valamint Dánia (174%), míg a tagál-

61


lamok többsége 150–160%-os növekedést ért el az idôszak alatt. A mutatójukat mérsékeltebben növelôk között találjuk Finnországot (141%), Franciaországot (136%) és Magyarországot is (136%), miközben Görögország és Portugália adata stagnálást mutat. Ezen adatokat vélhetôen erôsen befolyásolta az érintett országok általános gazdasági helyzete, hiszen a szabadalmaztatás költségei nem egyformán terhesek valamennyi, a vizsgálatba bevont ország vállalkozásai, egyénei számára. Az Európai Szabadalmi Hivatalnál

Az Amerikai Szabadalmi Hivatalnál Svédország Németország Luxemburg Finnország Hollandia Dánia Belgium EU-15 Ausztria Nagy-Britannia Franciaország Írország Olaszország Spanyolország Magyarország Görögország Portugália 0

0

100

200

300

100

200

300

400

400

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 51-52.. old., a magyar adat az OECD Compendium on Patent Statistics, 2003 kiadványából származik és 1996, ill. 1999-re vonatkozik. 12. ábra. Az egymillió fôre jutó szabadalmak száma

A másik teljesítménymutató, amelyre vonatkozóan adatok rendelkezésre állnak, a tudományos publikációk alakulása szerint értékeli a K+F-ráfordítások eredményességét. Ez a teljesítménymutató a szabadalmi mutatóknál szorosabban kötôdik az alapkutatáshoz. Az egymillió fôre jutó publikációk száma szerint (13. ábra) az élcsoportot Svédország és Finnország alkotja, kiegészülve ezúttal Dániával, Nagy-Britanniával és Hollandiával, jelezve az alaptudomány igen fontos szerepét az alkalmazott tudományok fejlôdésében. A szabadalmaztatások terén jól teljesítô, erôsen alkalmazásorientált Németország a publikációk száma alapján a középmezônybe szorul. Magyarország mutatója is kedvezôtlenebb az egy fôre jutó publikációk, mint a szabadalmak tekintetében. A publikációkra vonatkozó mutatószám szerint Görögország és Portugália is megelôzi.

62


A publikációs adatokban mutatkozó különbségeket erôsen befolyásolja egy adott ország tudományterületi „specializációja”, vagyis, hogy az ország kutatói mely tudományterületeken a legaktívabbak, legsikeresebbek. Más adatok (pl. szabadalmi) is alátámasztják, hogy a skandináv országok különösen jól szerepelnek az élettudományok területén, ahol a publikációs tevékenység sokkal aktívabb lehet, mint azokban az országokban (pl. Magyarország), ahol a tudomány súlypontja még mindig a hagyományosabb matematika, fizika.

A kutatás és technológiafejlesztés hatása a gazdasági versenyképességre és a foglalkoztatottságra Természetesen a kutatás-fejlesztés sem önmagáért létezik: akkor tekinthetjük igazán sikeres ágazatnak, ha jelentôsen hozzá tud járulni a gazdaság egésze színvonalának, versenyképességének javításához. A munkatermelékenység növekedési rátája általános képet ad a gazdaság versenyképességérôl, tükrözôdik benne a technológiának a gazdaság egészében játszott szerepe, az alacsony és magas termelékenységû iparágak aránya, a gazdaság abszorpciós képessége, a technológiai fejlôdés eredményeinek kihasználására képes magasan képzett munkaerô megléte. Az országok gazdasági teljesítményének tehát egyik fontos mutatószáma a munkatermelékenység alakulása (14. ábra). Ebben az összevetésben a felzárkózni igyekvô, alacsonyabb szintrôl induló, és így nagyobb növekedést elérni képes országokat találjuk a rangsor elején. Írország (és Luxemburg) teljesítménye kiemelkedik a többi EU-tagország közül, de mögöttük ott találjuk Magyarországot is Görögországgal, Ausztriával és Portugáliával egyetemben, az EU-átlagot meghaladó teljesítménnyel. Az alacsonyabb EU-átlag a nagy európai nemzetek visszafogottabb teljesítményének eredménye, hiszen Nagy-Britannia, Franciaország és Németország teljesítménye szorosan az átlag körül alakul, míg a két nagy dél-európai tagállam a lista utolsó két helyén található. A csúcs- és közepesen csúcstechnikai iparágak és a tudásintenzív szolgáltatások vizsgálata megmutatja egy-egy ország teljesítményét a kifejezetten K+F intenzív szektorokban. A gazdasági szerkezetváltozásnak, a modernizációnak egyik fontos jelzôszáma a csúcstechnikai ágazatok részaránya a gazdaságban (15. ábra). A gazdasági fejlôdés húzóágazatai a 21. századra egyértelmûen a magas hozzáadott értéket képviselô csúcs- és közepesen csúcstechnikai iparágak lettek. A lista alapján Magyarország 2000. évi helyezése elôkelô, bár ebben az elszámolás technika szerepe sem csekély. A valós gazdasági fejlettség szerint valószínûleg jóval hátrább, de továbbra is figyelemre méltó helyre kerülne az ország. Magyarországot ezen a listán Németország és Finnország követi, mindketten szintén EU-átlag feletti részaránnyal, míg alig valamivel az átlag alatt teljesít Ausztria, Belgium, Franciaország és Nagy-Britannia. A rangsort ezúttal is Portugália és Görögország zárja a közéjük ékelôdött Luxemburggal együtt – egyre nagyobb elmaradással. Nagyon érdekes ugyanakkor az adatok – itt nem közölt – idôbeli alakulása is. Amennyiben a legutóbbi rendelkezésre álló év adatait az országok 1996-os teljesítményével hasonlítjuk össze, akkor azt tapasztalhatjuk, hogy a 15. ábra rangsorának

63


elsô hat országa közül négy – Magyarország (amelyre korábbi adat nem áll rendelkezésre) és Belgium kivételével – volt képes a csúcs- és közepesen csúcstechnológiai ágazatok részesedését növelni a gazdaságán belül. A listán szereplô valamennyi másik országban ezen ágazatok részaránya csökkent az elmúlt évtized közepének állapotához képest.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 47. old., a magyar adat az OECD STI Scoreboard 2003 kiadványából származik, és 1999-re vonatkozik. 13. ábra. Az egymillió lakosra jutó tudományos publikációk száma

Az új technológiák hasznosításának mérése szempontjából az EU egyik fontos benchmarking mutatószáma a technológiai fizetési mérleg bevételei a BNT %-ában, ám összehasonlítható magyar adat ilyen bontásban nem áll rendelkezésre. Helyette az OECD adatbázisában meglévô, a technológiai fizetési mérleg egyenlegének a BNT-hez viszonyított arányát mérô mutatószámot alkalmaztuk (16. ábra). Az európai országok többségének negatív a technológiai fizetési mérlege, közöttük Írországé a legkedvezôtlenebb, amiben a külföldi tôkebefektetések más oldalról igen pozitív hatása jelentkezik. Néhány országnak, Nagy-Britanniának, Belgiumnak és Dániának van pozitív eredménye. Hátulról a második helyen van Magyarország, belesimulva az EU-tendenciákba, negatív mutatója nagyságrendileg kisebb, mint Írországé. Ez egyrészt jelentheti akár azt is, hogy a Magyarországról „exportált” tudás és szolgáltatások értéke nagyságrendileg ellensúlyozza az „import” értékét, de másrészt úgy is értelmezhetô, hogy minimális kivitel mellett a

64


behozatal is olyan alacsony szintû, amely nem befolyásolja érdemben az egyenleg alakulását.

-1,00

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

Éves átlagos növekedés (%)

Forrás: OECD STI Scoreboard 2003, OECD, 135. old. Megjegyzés: Ennél a mutatónál az EU kiadványában szereplô 1995–2000 idôszak helyett az OECD kiadványában található frissebb, 1995–2002-es idôszakra vonatkozó adatokat vettük be az összehasonlításba. 14. ábra. A munkatermelékenység növekedési rátája 1995–2002 között

A benchmarking mutatószámok fôbb tanulságai Magyarország elhelyezése a benchmarking mutatók szerint az EU-15-ök rangsorában jelezte, hogy a rangsor helye közepes a K+F humán erôforrását tekintve. A mutatók bizonyos mértékig visszaigazolni látszanak azt a Magyarországról kialakított képet, hogy szellemi erôforrásaiban gazdasági képességeinél jelentôsebb, ezért jó perspektívájú ország. Bizonytalan azonban, hogy ez a múltbeli tapasztalatokra épülô kép a 21. szá-


65

zad elsô évtizedében is megállja a helyét. Ugyanis a K+F-erôforrás szintje szerint még meglévô jó közepes hely azonnal alig közepesre változik, ha az utóbbi évek K+F emberi erôforrás növekedését vizsgáljuk. A hazai kutatói pálya vonzerejének csökkenése, a belföldi mobilitás vagy a nemzetközi migráció következtében történô eláramlás a tudásbázisú gazdaság egyik alapját fenyegetik. Természetesen további vizsgálatokra – K+F humán erôforrás, tudomány és gazdasági terület szerinti struktúra változásának elemzésére, a K+F-állomány korstruktúrájának, a PhD fokozatot szerzettek pályaképének stb. vizsgálatára – van szükség ahhoz, hogy a humán erôforrásba szükséges befektetésekre vonatkozó következtetéseket levonjunk, hogy dönteni lehessen a munkaerô e speciális szegmensének munkaerô-piaci szabályozási lépéseirôl, ösztönzésérôl. Azt, hogy a K+F humán erôforrás mennyiségi mutatói szerinti viszonylagosan elôkelô hely menynyire labilis az innováció és versenyképességi helyezés és annak javítása szempontjából, más mutatók erôteljesen jelzik. A tudományos és technológiai teljesítmény szerinti mutatók szerinti összehasonlításkor ugyanis Magyarország egyértelmûen Európa sereghajtóinak csoportjába kerül – természetesen nem függetlenül az ország K+F-kiadásainak alacsony szintjétôl. Az egymillió lakosra jutó szabadalmak száma és a tudományos publikációk száma szerint az EU 15-ök között az utolsó három hely egyikén jelenik meg. A tudományszerkezet korszerûsödésének lassúságát jelzi, hogy a tudományterület szerinti megoszlásban az élettudományok aránya mintegy 10 százalékponttal marad el az EU, illetve az OECD átlagától. A fizika- és földrajztudományi publikációk aránya ugyanakkor 13 százalékponttal haladja meg az EU 15-ök és az OECD átlagát. Ezek a mutatószámok azt tükrözik, hogy a tudomány-, technológia- és innovációpolitika kérdéseit nem lehet az erôforrások és a kapacitások növelésének kérdésére egyszerûsíteni. A ráfordítások struktúrájának nemcsak a „honnan”, hanem a „hová” és „hogyan” kérdései is igen fontosak. Ami a K+F-kiadások szintjét illeti, az elmúlt néhány év dinamikus növekedése ellenére a sereghajtók közé tartozik az ország. Az ipar által finanszírozott K+F-kiadások nemcsak az össznemzeti finanszírozásban képviselnek csekély arányt, hanem akkor is, ha az ipar kibocsátásához viszonyítjuk. Az arányok megváltoztatása a vállalkozások innovációs készségének és képességeinek megváltozásától várható. Az innovációkra ösztönzô, kényszerítô környezet formálása, az innovációs folyamat ösztönzése a TéT és az innováció, valamint az ezekhez kapcsolódó szakpolitikák feladata. Magyarországnak az európai utolérôk közti helyre jutásának örvendetes tudomásulvételekor érdemes arra is figyelni, hogy a világversenyben „egy évvel a barcelonai kritériumok elfogadása után a Triádon (Egyesült Államok, Japán, Európai Unió) belül Európa pozíciója nem javult, a különbségek a három nagy versengô térség között konszolidálódtak” (P. Busquin, az EU biztosa 2003). Magyarországnak a saját csoportjában legalább a „konszolidált különbségek” falát kellene áttörnie ahhoz, hogy tartósan sikeres gazdasággá váljon. Ennek érdekében fontos hasznosítani mindazokat a tapasztalatokat, amelyek más európai országok felemelkedését segítették, vagy esetleg lefékezték. Ehhez kíván segítséget adni ez a cikk a különbözô típusú információk felhasználásával, elemzésével. Magyarország kutatás-fejlesztési és innovációs tevékenységének a megfelelô mutatószámok szerinti összehasonlítása a már sikeres és kevésbé sikeres nemzetgazdaságokkal, az innovációs politika formálóinak kezében olyan eszköz lehet, amelynek alkal-

66


mazásával hatékonyan segíthetô a nemzeti innovációs stratégia megvalósítása, a tiszta, világosan látható és elfogadható prioritások megfogalmazása.

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

Forrás: STI Key Figures 2002, EU, 2003. 62. old., a magyar adat az OECD STI Scoreboard 2003 kiadványából származik. Megjegyzés: *1999-re vonatkozik, Írország, Olaszország és Svédország nélkül. 15. ábra. A csúcs- és közepesen csúcstechnikai iparágak részesedése a kibocsátásban a BNT-hez viszonyítva (%-ban)

A nemzetközi mércéhez való mérés gyakorlatának alkalmazása, az összehasonlítás segítséget nyújt az innovációs tevékenységet ösztönzô eszköztár bôvítéséhez, az innovációtól tartózkodó vállalkozási csoportok elérési módjának megtalálásához és speciális támogatásuk kialakításához. Mindezekkel elôsegítik az ország azon stratégiai céljának megvalósítását, hogy az országban minél nagyobb arányban mûködjenek innovatív vállalkozások valamennyi mérettartományban, a hazai tudás és a máshonnan megszerezhetô tudás jól hasznosuljon, javuljon az egyes vállalkozások és a gazdaság egészének versenyképessége a tudásbázisú gazdaságok világában. Az információk segítenek abban, hogy az innovációpolitikai döntéshozatalban mérlegelni tudja az alternatívákat, és meg tudja hozni saját döntéseit, képviselve a gazdasági fejlôdés szempontjait a hazai és az EU-szintû tudomány- és technológiapolitikai döntésben.

67


-10,00

-8,00

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00 %

Forrás: OECD STI Scoreboard 2003, OECD, 129. old. Megjegyzés: Az adatok Magyarország és Dánia esetében 1999-esek, Spanyolország és Ausztria esetében 2000-esek. 16. ábra. A technológiai fizetési mérleg alakulása a BNT-hez viszonyítva 2001-ben

Felhasznált irodalom Etzkovitz, H.; Leydesdorff, L. (szerk.) (1997) Universities and the Global Knowledge Economy, A Triple Helix of University-Industry-Government Relations, Pinter, London és Washington, Freeman, C. (1987) Technology policy and economic performance: lessons from Japan; Pinter Publishers, London Funtowicz, S.O., and J.R. Ravetz. (1992b) „Risk Management as a Postnormal Science” Risk Analysis 12, 95-97old. Gibbons, M; Limoges, C; Novotny, H; Schwartzman, S; Scott, P and Trow, M (1994): The New Production of Knowledge: The Dynamics of Science and Research in Contemporary Societies. London: Sage. http://trendchart.cordis.lu/ Inzelt A., Csonka L. és Forgács I. „Félúton a tudásalapú gazdaság felé” (Halfway towards the knowledge-based economy) in Információs Társadalom, 2003. III. vol. Nr. 1., pp. 47−67., Budapest Lundvall, Bengt-ke (1992) National Systems of Innovation, towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, Pinter Publishers, London

68


„Magyarország az Európai Kutatási Térségben” c. kutatás a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium részére (szerz. szám: R-106/2003), IKU, 2003. november. Metcalfe, J. S. (1995) „The Economic Foundations of Technology Policy: Equilibrium and Evolutionary Perspectives” in Stoneman P. (1995), Handbook of Economics and Innovation, Oxford-Cambridge, pp. 409−512 National Audit Office, HC-586-I Session 2002−2003, 16 April 2003 Nelson, Richard (1993) National innovation systems, a Comparative Analysis Oxford, Oxford University Press Porter, Michael (1990): The Competitive Advantage of Nations, Free Press Ziman, J., (szerk.) (2000) „Technological Innovation as an Evolutionary Process.” Cambridge: Cambridge University Press.

Melléklet A 2002. évi Innovációs Eredménytábla (Innovation Scoreboard) mutatóinak leírása 1. EMBERI ERÔFORRÁS MUTATÓK

1.1. Új tudományos és mûszaki diplomák aránya (a 20–29 évesek korosztályában, ezrelék) A referencianépesség a 20-tól 29 éves korosztály. Tudományos és mûszaki felsôfokú végzettségûnek tekinthetô az összes középfokúnál magasabb képzettséggel rendelkezô (ISCED 5a és felette) az élettudományok (ISC42), a fizikatudomány (ISC44), a matematika és statisztika (ISC46), a számítástechnika (ISC48), a mûszaki tudományok (ISC52), a gyártás és feldolgozás (ISC54) és az építészet és építés területérôl. 1.2. Felsôfokú végzettségûek aránya (a 25–64 év közötti korosztály százalékában) A valamilyen középfokúnál magasabb végzettséggel rendelkezôk (ISCED 5 és 6) százalékos aránya (25–64 éves korosztály) teljes népességnek százalékában. 1.3. Élethosszig tanulás aránya (a 25–64 év közötti korosztályok százalékában) A referencianépesség 25-tôl 64 év között az összes korosztály. A referencia-idôszak az adatgyûjtést megelôzô 4 hetes periódusra vonatkozik, kivéve Franciaországot, Hollandiát (1999-ig) és Portugáliát, ahol csak azokat veszik figyelembe, akik a felmérés idôpontjában részt vesznek az oktatásban vagy képzésben. Az oktatás magában foglalja az alap- és a további oktatást, a vállalaton belüli képzést, gyakornoki tevékenységet, munkavégzés során történô tanulást, szemináriumokat, távtanulást, esti iskolákat, önképzést stb. Az egyéb általános érdeklôdésre számot tartó képzések is beletartoznak, mint a nyelvtanfolyamok, adatfeldolgozási, a menedzsmenttel, a mûvészettel és a kultúrával, egészségüggyel foglalkozó tanfolyamok. 1.4. Foglalkoztatottak aránya csúcs- és közepesen csúcstechnikai iparban (a teljes munkaerô százalékában) A csúcs- és közepesen csúcstechnikai szektornak számít a vegyszerek és vegyipari termékek (NACE 24), gépek (NACE 29), irodagépek és berendezések (NACE


69

30), villamosipari gépek és készülékek (NACE 31), telekommunikációs berendezések (NACE 32) orvosi, precíziós és optikai mûszerek (NACE 33), közúti jármûvek (NACE 34) és a repülési, ûrhajózási és egyéb jármûvek (NACE 35) gyártását foglalja magában. A teljes munkaerô a feldolgozóipari és szolgáltatási szektor összes dolgozóját jelenti. 1.5. Foglalkoztatottak aránya a csúcstechnikai szolgáltatásban (a teljes munkaerô százalékában) Ez a mutatószám a csúcstechnológiai szolgáltatások 3 vezetô ágazatára koncentrál: posta és távközlés (NACE 64), számítástechnikai és azzal kapcsolatos tevékenységek, beleértve a szoftverfejlesztést (NACE 72) és a kutatás és fejlesztés (NACE 73). A teljes munkaerô a feldolgozóipari és szolgáltatási szektor összes dolgozóját jelenti. 2. A TUDÁSTERMELÉS MUTATÓI

2.1. Közfinanszírozású K+F ráfordítás (GERD-BERD) a BNT százalékában A bruttó K+F ráfordítások (GERD) mutatószáma a teljes K+F részesedését mutatja a BNT-bôl, százalékban. A közfinanszírozású K+F ráfordítás a teljes K+F ráfordítás (GERD) és a vállalkozási K+F ráfordítás (BERD) különbsége. Így magában foglalja a felsôoktatási K+F kiadásokat (HERD), a kormányzati K+F kiadásokat (GORD) és a magán nonprofit K+F kiadásokat (PNRD) is. 2.2. Vállalkozási K+F ráfordítás (BERD a BNT százalékában) Ez a mutatószám méri a vállalkozási szektor (feldolgozóipar és szolgáltatás) összes, bármely forrásból származó K+F ráfordításainak arányát a BNT százalékában. 2.3.1. Az EPO-nál benyújtott, 1 millió lakosra jutó csúcstechnikai szabadalmak száma A mutatószám az Európai Szabadalmi Hivatalnál (EPO) bejelentett csúcstechnikai szabadalmak számát mutatja 1 millió lakosra vonatkoztatva. (A referenciaév a benyújtás iktatási éve.) A szabadalmak nemzeti (és regionális) megoszlását a feltaláló címe szerint határozzák meg. A csúcstechnikai szabadalmi osztályok közé a gyógyszerészeti, biotechnológiai, információtechnológiai és ûrhajózási szabadalmak tartoznak. 2.3.2. USPTO-nál benyújtott, 1millió lakosra jutó csúcstechnikai szabadalmak száma A mutatószám az Amerikai Szabadalmi Hivatalnál (USPTO) bejelentett csúcstechnikai szabadalmak számát mutatja 1 millió lakosra vonatkoztatva. A csúcstechnikai szabadalmak közé a 2.3.1. mutatónál leírt szabadalmak tartoznak. 3. A TUDÁS TERJESZTÉSÉNEK ÉS ALKALMAZÁSÁNAK MUTATÓI

3.1. Az innovatív kis- és középvállalkozások aránya az összes feldolgozóipari kis- és középvállalkozások között, százalékban Innovatív vállalkozás az, amely új terméket vagy termelési eljárást vezetett be a vállalkozáson belül vagy más vállalatokkal közösen. Kis- és középvállalkozás a 20– 249 fôt foglalkoztató vállalkozások. 3.2. Innovatív együttmûködô kisvállalkozások aránya A mutató az összes feldolgozóipari (beleértve a nem innovatívakat is) kis- és középvállalkozáson belül mutatja azon 20 fônél több alkalmazottal rendelkezô vál-

70


lalkozások százalékos arányát, amelyeknek a felmérést megelôzô 3 évben innovációs tevékenységgel kapcsolatos együttmûködési megállapodása volt más vállalkozásokkal vagy intézményekkel. 3.3. Innovációs ráfordítások a feldolgozóipar összes árbevételének százalékában A mutatószám az összes 20 fô feletti feldolgozóipari vállalkozást tartalmazza. Az innovációs ráfordítások tartalmazzák az összes innovációs tevékenységtípust: vállalkozáson belüli K+F, vállalaton kívül finanszírozott K+F, a termék- és eljárásinnovációkoz szükséges gépek és felszerelések, szabadalmak és licencek vásárlása, ipari tervezés, képzés és az innovációkhoz kapcsolódó marketing, piaci bevezetés. Minden ország esetében az összes vállalkozás teljes innovációs ráfordításait árbevétel szerint osztják meg. A „teljesbe” beletartoznak a nem innovatív vállalatok is, amelyek innovációs ráfordítása a definíció szerint 0. 4. AZ INNOVÁCIÓ FINANSZÍROZÁSA, INNOVÁCIÓS EREDMÉNYEK ÉS A PIACOK

4.1. Csúcstechnikai kockázatitôke-befektetés (a BNT százalékában) A BNT-bôl a csúcstechnikai vállalatokba befektetett kockázati tôke százalékos aránya azokban a szektorokban, amelyekben ez tôke aktív, éspedig: számítástechnikához kapcsolódó területek, elektronika, biotechnológia, egészségügy, ipari automatizálás, pénzügyi szolgáltatások. A kockázati tôke az indulótôke (magvetô és kezdeti szakasz) és az expanzív segítô befektetett tôke összege. 4.2. Új tôke bevonása a részvénypiacon (a BNT százalékában) A mutató a hazai vállalatoknak a hazai tôzsdén keresztül bevont új tôke mennyiségét mutatja a BNT százalékában. Nem tartoznak ebbe a tôkebevonásba a befektetési társaságok és a nyílt befektetési alapok. Annak érdekében, hogy a mutatószámok az új, innovatív vállalatokra koncentráljanak, kizárja a megfigyelés körébôl már mûködô vállalatok által a fôbb tôzsdéken bevont új tôkét is. Az új tôke 3 típusa tartozik a megfigyelés körébe: − a tôzsdére újonnan bevezetett vállalatok tôkeemelése − a tôzsdén már jegyzett vállalatok tôkeemelése a párhuzamos piacokon − a tôzsdén újonnan bejegyzett vállalatok tôkebevonása a párhuzamos piacokon 4.3. A piac számára új termékek aránya a feldolgozóipari vállalatok értékesítésének százalékában Az adott piac számára új termék innovációból származó értékesítés (vagy árbevétel) összege a 20 fônél több alkalmazottat foglalkoztató feldolgozóipari vállalatoknál. 4.4. Otthoni internet-hozzáférés aránya (az összes háztartás százalékában) Az internet-eléréssel rendelkezô háztartások aránya az összes háztartásból. Az internet használatának minden formája ide értendô. A népesség a 15 éves és annál idôsebb korosztály. 4.5. IKT ráfordítások (a BNT százalékában) A mutató az információs és kommunikációs technológiára (IKT) fordított összes kiadást méri a BNT százalékában. Az IKT az irodai gépeket, az adatfeldolgozó és továbbító eszközöket, távközlési eszközöket, és az ezekhez tartozó szoftver és távközlési szolgáltatásokat foglalja magában.


71

4.6. Csúcstechnikai ipar hozzáadott értékének aránya A feldolgozóipar teljes hozzáadott értékében a négy csúcstechnikai iparág, a gyógyszeripar (NACE 24,4), az iroda és számítógépek (NACE 30), a távközlési berendezések (NACE 32) és ûrhajózás (NACE 35,3) százalékos aránya.

Rövidítések ISCED: International standard classification of education (Az oktatás nemzetközi sztenderd szerinti osztályozási rendszere) NACE: General Industrial Classification of Economic Activities within the EU (A gazdasági tevékenységek általános osztályozási rendszere az EU-ban)

72

GORDOS ÁRPÁD

A kis és közepes államok fellépése az európai alkotmányozás folyamatában1 2003. június 13-án tartotta az alkotmányos szerzôdést (ASZ) tárgyaló Európai Konvent (Konvent) záró tanácskozását. Erre azt követôen került sor, hogy a kormánydelegáltak kétharmada 48 órával korábbi közös, írásos állásfoglalásában alapjaiban kérdôjelezte meg az ASZ tervezetét. Ennek ellenére a záró plenáris ülésen a tervezet konszenzusos elfogadását kinyilvánították.

A konszenzust ki lehet nyilvánítani, de a látszat nem csal. Az elhantolt problémák visszaköszönnek. A Kormányközi Konferencia (KK) így óhatatlanul az eljárási szabályokat nélkülözô, jogilag nem értelmezhetô konszenzusos eljáráson2 nyugvó Konvent foglyává vált, amelybôl csak a 2003. december 13-án kicsúcsosodott kudarc utáni több hónapos politikai érlelôdés eredményezte cselekvés és katarzis, a szöveg elfogadása szabadította ki. Jelen elemzés azt kívánja bemutatni, elemezni, hogy melyek is voltak ezen döntôen a nagy és a kisebb országok közötti, elhantolt, elrejtett problémák (hidden problems)? Alapvetôen milyen országcsoportok nézetei kerültek szembe, és miért? A jelenség születése, kibomlása a Konvent idôszakára esik, míg lappangó, de idônként a parázslásból újra lángra kapó életre kelésére a KK-n más körülmények között, de alapvetôen ugyanazon okok miatt került sor. Ezért a témát indokolt ezen idôbeni kifejlôdése mentén elemezni, amit a KK-n kialakított végeredmény és a távlatok firtatása zár. Nevezetesen, a kis és közepes, illetve nagyobb országok szembekerülése eseti-e, az indokok, motivációk annak újabb felmerülését kizárják-e, vagy legalábbis nem valószínûsítik? Milyen tényezôk milyen koalíciókat valószínûsítenek; melyek lehetnek a magyar szempontok?

1. A kis és közepes államok színrelépése az alkotmányozó Konventben 1.1. Benelux-visegrádi országok - „like-minded” országok együttmûködése, avagy a szerelmi elôjáték

Az EK három kis alapító tagállamának helyzete, történelmi tapasztalata elôrevetítette, hogy az Unió elmélyítése kardinális folyamatában, az európai alkotmányozás munká1 2

„A kis és közepes államok mozgástere az Európai Unióban” címû, a Szegedi Tudományegyetem Európai Tanulmányok Központja nemzetközi konferenciáján – Szeged, 2004. november 25.– elhangzott elôadás szerkesztett változata. A KK Jean-Claude Piris által vezetett jogi szakértôi munkacsoportja 2003 októberében hasonlóképpen vélekedett.

A KIS ÉS KÖZEPES ÁLLAMOK FELLÉPÉSE

73

jában is aktív, felelôsségteljes, eredményorientált szerepet vállaljanak. Ennek megfelelôen a Benelux országok világos kiinduló koncepciót alkottak már a Konvent második szakaszában, mely a Konvent javaslattevô harmadában kibontakozó kormányközi megközelítések egyik meghatározó álláspontjává vált. A Benelux együttmûködés belsô vetülete és az Unió keretében kifejtett, több évtizedes külsô dimenziója nyilvánvalóan nagyban segítette azon szerepvállalást, amelyet a nagyobb és kisebb tagállamok közötti kompromisszumkeresés céljával az elsô perctôl szem elôtt tartottak. E tárgyalási stratégiai céltól vezérelve keresték a 10 új csatlakozó ország meghatározó magjának, a visegrádi országoknak a partnerségét, és építették be rugalmasan formált álláspontjukba ezen országok nézeteit is. A hatalompolitikai helyzet lényegi azonossága szilárd alapját képezte e kéznyújtásnak, reálissá tette a hosszú távú együttmûködést. Persze az érdekek kisebb-nagyobb eltérôsége is tetten érhetô, ha csak a közösségiesítés-kormányköziség, a kül-, biztonság-, védelempolitika dimenzióira, az elôre lépés idôbeli ütemezésére gondolunk. A 2002. november 4-ei prágai Benelux-V-4 informális szakértôi találkozó világossá és nyilvánvalóvá tette az egymásrautaltságot. Az alkotmányos szerzôdés szerkezetére vonatkozó Konvent-elnökségi javaslat a megbeszélések konkrét hivatkozási alapját képezte. A közösségiesítés, a tagállami egyenjogúság, az Unió hatékony mûködésében való érdekeltség álláspont-harmonizációs katalizátorként hatott. A Benelux országok e prágai találkozó tapasztalatait is figyelembe véve véglegesítették Memorandumukat, amit december 4-én tettek közzé. Jogegyenlôség, intézményi egyensúly, közösségiesítés, a Bizottság szerepének megôrzése éppúgy hangsúlyt kaptak, mint az egyenlôség elvét az állandó elnökléssel szemben megtestesítô forgó rendszerû elnöklés alapvetô megôrzése, a szolidaritás elve. Nemigen lehetett viszont azonosulni a közösségiesítés olyan korai, vagy akár „vad” hajtásával, mint az Európai Tanács (EiT) és a Bizottság elnöki funkciójának egybevonása, a jogalkotói és végrehajtói szerepek átfedése miatt. A közös európai értékek vállalása sem tükrözôdött meglátásom szerint kellôen a Benelux felfogásban. Viszont a Kormányközi Konferencia gyorsításának elvetésében a két országcsoport ismét szövetségesre lelt egymásban, ami az újonnan csatlakozó országok és természetesen a kis és közepes államok csoportjának jogi helyzetét erôsítette. Elôször jutott világosan kifejezésre, hogy az alkotmányozás során nem a régi és új tagállamok állnak egymással szemben, hanem az országméret alapján képzett szavazati erô megosztás formálja a szövetségesi társkeresést. Az Európai Bizottság álláspontját követôen igazán a 2003. január 15-én kelt francia-német közös nyilatkozat3 volt az a fontos dokumentum, mely a tagállami felfogások egy másik mérvadó pólusát megjelenítette. A föderalista építkezés mellett a nagy országi hatalomérvényesítés nem leplezett elemei voltak meghatározók: az állandó, 5 évre jelölt nagyhatalmú elnök, a „kétfejû” Unió, a négyféle elnöklési rendszer a Tanácsban, a két eltérô jogállású biztos mind-mind a jogegyenlôséget, a demokratikusságot, a transzparenciát kérdôjelezték meg. A Benelux országok legmagasabb 3

Contribution submitted by Mr Dominique de Villepin and Mr Joschka Fischer, members of the Convention – CONV 489/03, CONTRIB 192

74


szintû válasza, a Memorandum 2. egyértelmûvé tette, hogy a francia-német pozíció lényegi módosítást igényel. Az alkotmány 1-18. cikkeire vonatkozó Konvent-elnökségi javaslat február 7-ei közzététele felgyorsította az egyeztetést, és egyben kiszélesítette, megsokszorozta annak kereteit. A Benelux országok úgy ültek le Luxemburgban, február 10-én az új tagállamokkal, hogy azt már megelôzte a kis és közepes nagyságú régi tagállamokkal folytatott eszmecsere. Ez már egy széles, hasonlóan gondolkodó országcsoport közös fellépése felé mutatott. Ennek további markáns résztvevôjeként jelentkezett Ausztria, amely Bécsben, február 13-án szervezett egyeztetést a V-4 országokkal és Szlovéniával. Innen már csak egy lépés volt… 1.2. A „like-minded” országok színrelépése a Benelux katalizáció után

A válaszhoz az visz közel, ha a 16 ország kormánydelegáltjainak4 – a tagállamok 60%a, közte a magyar képviselô, Balázs Péter, hiszen a megfigyelôi minôségben részt vevô Bulgária nem tagállam – már a 2003. március 27-ei, a Konventhez írásban benyújtott hozzájárulását vesszük górcsô alá. Ennek fô megállapításai a következôk voltak: • A hasonlóan gondolkodó országok az Unió intézményi reformjához szükséges alapvetéseket, elveket olyan közös, irányadó, de nem kizárólagos dokumentumnak tekintik, amelyik különösen a Benelux országok beadványával együttesen értelmezendô. • A kulcselvek: - A közösségi módszer5 fenntartása és megerôsítése; mely módszer az Unió azon sajátos jellegét, hogy az a népek és államok közössége, különösen jól tükrözi. A közösségi módszer alapja az Unió intézményeinek elkülönített szerepe, amelyek az Unió céljait és cselekvési egységét hivatottak elômozdítani, miközben az érdekek és önazonosságok sokféleségét tiszteletben tartják. - Az intézményi egyensúly megôrzése a közösségi módszer mûködtetésének kulcseleme. Egyértelmû, hogy az intézmények megreformálása, megerôsítése a köztük lévô egyensúly megsértése nélkül kell, hogy végbemenjen. - Ne legyen új, állandó intézmény, mert az aláássa a meglévôk közötti egyensúlyt! - A tagállamok egyenjogúsága biztosítandó. Semmilyen különbségtétel nem engedhetô meg sem azok elsô-, másodrangú minôsítése, sem az intézményi posztok betölthetôsége tekintetében. A népesedési súly szerepet kell, hogy kapjon, mind a Tanács, mind a Parlament szavazati rendje meghatározásánál, de további ez irányú lépés nem fogadható el. - A nyitottság elve mind az intézmények áttekinthetô döntéshozatalában, mind a kisegítés és arányosság elvei mentén érvényesülô polgárközeliség tekintetében hasson.

4

5

Michael Attalides, Ciprus; Balázs Péter, Magyarország; Henning Christophersen, Dánia; Hannes Farnleitner, Ausztria; Lena Hjelm-Wallén, Svédország; Sandra Kalniete, Lettország; Jan Kohout, Cseh Köztársaság; Ivan Korcˇok, Szlovákia; Maglena Kuneva, Bulgária; Ernâni Lopes, Portugália; Rytis Martikonis, Litvánia; Lennart Meri, Észtország; Dick Roche, Írország; Dimitrij Rupel, Szlovénia; Peter Serracino-Inglott, Málta; Teija Tiilikainen, Finnország. Lásd: Barnier és Vitorino közös beadványát: „La méthode communautaire” CONV 231/02


75

Ezen beadvány megvilágítja a csoport ismérveit, rávilágít a csoportképzôdés meghatározó indítékaira. Az aláíró országok delegálta résztvevôk az ún. hasonlóan gondolkodó, „like-minded” országok 16 fôs csoportját képviselték. A szám önmaga jelzi: nem az újonnan csatlakozó tízekrôl van szó. De nincs közte nagy ország, alapító tagállam sem. Viszont ha figyelembe vesszük a Benelux pozícióra való egyetértô visszautalást, s azt, hogy késôbb Lengyelország és a Benelux tagállamok is lazán csatlakoztak, sôt egyegy szakaszban Spanyolország és az Egyesült Királyság is támogató volt, a kérdés egyre pikánsabb. A „like-minded” országok csoportjának magja mindazonáltal az EU alkotmányos szerzôdése tárgyalási folyamatának elsô szakaszában, a Konventben szövetségre lépett – én inkább az egymásra talált kifejezést használnám – kis és közepes országok csoportja, amelyeket bizonyos alapvetô célok, és az ezeket elvekben is tükrözô érdekek tömörítettek egybe. Külön kérdés, hogy ez a csoportosulás tovább élt-e a valós tárgyalási szakaszban, a KK-n, s ha igen, hogyan? A csoport összetételét tekintve megállapítható az is, hogy magja lényegileg állandó. Keménymagját a Konventben minôségében teljes jogkörrel felruházott néhány régi tagállam alkotta: Ausztria, Finnország, Írország, Portugália. A csoport további stabil résztvevôi, a Konvent nem azonos jogú résztvevôi6, a 10 új tagállam közül 9. A csoport fakultatív résztvevôi között említendôk a Benelux országok, különösen Luxemburg, továbbá Lengyelország, de esetenként Spanyolország és az Egyesült Királyság is erôsítette fellépését. Tehát egy keménymag (noyau dur, hard core) jött létre, mely nyitottsága révén változó összetételû konfigurációban mutatkozott a külvilág felé, amit a szatellit-tagok ki-be járása eredményezett a tárgyalt kérdések mibenlététôl függôen. A csoportképzés, -képzôdés mozgatórugója az Európai Unió integrációja alapkérdéseirôl, a jövôjérôl alkotott álláspontok lényegének azonosságában rejlik. Mint fentebb rámutattam, ezek lényege: • a közösségi módszer erôsítése; • az egyenjogúság elve; • az intézményi egyensúly. Lényeges leszögezni, hogy a megosztottság, az ütközés nem a régi és az új tagok között keletkezett, nem földrajzi elhelyezkedés mentén (minden égtájról és a centrumból van résztvevô ország), nem kulturális kötôdés alapján (új latin, angolszász, szláv, finnugor, egyéb), hanem egyértelmûen az Unión belüli hatalompolitika elvei, megoldási módozatai tekintetében, ami ugyanakkor sem folyamatában nem volt konszenzust kizáró, sem végeredményében reálpolitikát elvetô. A fennmaradó, a Konventben eltakart nézetkülönbségek lényegi voltát, a szembenállás élességét, mélységét jelzi, hogy a Konvent 2003. június 11–13-ai záró, teljes ülése elsô napján az azonosan gondolkodó országok csoportja közös pozíció pa6

Az új tagállamok képviselôi a konszenzusos álláspont létrejöttét megakadályozni nem tudták, országuk hivatalos nyelvét csak tolmács biztosítása esetén használhatták, az elnökségben 1 képviselôjük volt jelen, akit eredetileg csak megfigyelôi minôségben kívántak bekapcsolni.

76


pírt adott át, mely élesen elvetette az elnök és elnökség diktatórikus javaslatait. Az éjszakába nyúló háttéregyeztetés a kormánydelegáltak meggyôzését célozta, és meglehetôsen rossz elôjel volt mind a Konvent, mind a KK jövôjét tekintve, hiszen a Konvent puha résztvevôi (EP, nemzeti parlamenti képviselôk) már nem tárgyaló felek a KK-n. Az idô elôrevetítette az új tagállamok jogképességének a felerôsödését is a KK idôbeni csúszása esetén, ahol is a mindenkori cél az volt, hogy az aláírásra 2004. május 1-je után, egyes tervek szerint az Európa Napon kerüljön sor. (Ma már tudjuk, a csúszás fél év lett.) A záró ülés „mediatizált ünnepélyességét” az elnökség nem kívánta megbontani és lerontani azzal, hogy a like-minded országok harcosabb prominens szószólói szót kapjanak. Tény viszont E.R. Lopesnek, a portugál kormány Konvent-delegáltjának az Európai Konvent 2003. június 13-ai ülésén írásban közzétett felszólalása, mely bátorsága, gondolati tisztasága, tömörsége és az idô által már igazolt tartalma miatt is megérdemli, hogy kitérjünk rá. Lopes a Konvent munkájának, eredményeinek méltatása, a kölcsönös kompromiszszumkeresés irányadó elvének hangsúlyozását követôen leszögezte: az ASZ-javaslat kitûnô kiindulópont a KK számára, de egyes részeivel nem lehet egyetérteni. Az intézményi rend, felépítés nem megfelelô; a tagállamok közötti egyenjogúság nincs kellôen biztosítva. Különösen problematikus az EiT elnökének hosszú idôre történô megválasztása.

2. A kis és közepes országok mozgástere és fellépése a Kormányközi Konferencián 2.1. Új, más jellegû szakasz - változatlan elvek, új taktika

A kis és közepes országok szövetségre lépésének tartósságát tekintve az állapítható meg, hogy az a Konventben nyilvánult meg, bontakozott ki, de a KK-n kezdetben nem volt tetten érhetô. Mi ennek az oka? A szövetségképzés alapját az adott kérdésekben jelentkezô érdekazonosság jelenti. A Konvent után más alapkérdésekrôl volt szó? – merülhet fel. A válasz: nem, de e kérdések másképpen jelentkeztek, részben rendezôdtek, s fôleg a folyamat második szakaszának jellege változott, a résztvevôk jogalanyisága módosult, a taktikai célok széttartóak lettek. Ezért a kis és közepes államok csoportja átmenetileg szétzilálódott, a korai életre keltés szándéka eleve kudarchoz vezetett7. Ehhez hozzájárult az is, hogy idejekorán túlhaladottá vált a nagy országok „minden nagyon szép, minden nagyon jó” álláspontja, mely leginkább a német felfogásban tükrözôdött. Találóan mondható, az alkotmányos szerzôdés lényege: a ConventSCHÖN. A KK-n az alapvetô kérdésekben meglévô vita tárgyalási síkja más lett, mivel minden lényegi vitás kérdés napirendre került, s egyértelmûvé vált, hogy ezekben olyan konszenzus teremtendô, mely senkinek nem jelent kudarcot. A kis és közepes államok ezért kezdetben formálisan nem léptek színre, de egymást támogatták e témák ese7

2003. szeptember 30-ai prágai tanácskozás – MTI.


77

tében. Elôtérbe viszont országspecifikus céljaik kerültek, tehát a taktikai megfontolás vált meghatározóvá. Ezt jól jelzi a KK nyitó ülésén tett küldöttségvezetôi, azaz a tagállami álláspontok áttekintése, ahol is az egyenjogúság célja az 1 biztos/1 ország célban konkretizálva jelent meg 12 országnál elsô kiemelt célként. A csoport keménymagjából Írország, továbbá Svédország, Magyarország specifikus célt tett elsô helyre, akárcsak a Benelux országok mindegyike. A KK kezdetén a konstruktív megközelítés jegyében a „like-minded” csoport nem kívánta demonstrálni nézeteit, hogy a megoldáskeresés, és ne a nézetek szembenállása legyen meghatározó. A 2003. szeptember 1-jére, Prágába összehívott tanácskozáson így többen ezért nem vettek részt, a Benelux országok kifejezetten jelezték késôbbi közvetítôi szándékukat. Az olasz elnökség nyitott, befogadó, demokratikus konferenciateremtô és -irányító munkája ezt vissza is igazolta, nem is tette szükségessé a határozott fellépést. 2.2. Az utolsó menetben újra szükséges az erôfelmutatás

A KK alapszakaszának a 2003. decemberben nyilvánvalóvá vált, a részbeni eredményességre árnyékot vetô, átmeneti kudarca a reflexiós idôszakban életre keltette a csoportot. A 2004. február 23-ai brüsszeli összekötôi szintû tanácskozáson a 13 ország8 által elfogadott álláspont világosan, tömören, az idôszerûen tárgyalt kulcskérdésekre koncentrált: • A tagállamok egyenjogúsága és a hatékony döntéshozatal egyaránt biztosítandó. • A minôsített többségi szavazási rend megállapításakor a tagállami és népességi követelmény egyenlô mértékben, paritásosan essék latba. • Minden tagállam adjon egy biztost. • A tagállamok egyenjogúsága a polgároké mellett jelenjen meg az I.44. cikkben. • Az EP-beli tagállami minimális képviselôi hely a kellô képviseletet engedje meg. • A csoportos elnökség nyerjen megfelelô szabályozást. Kétségtelen, hogy a hasonlóan gondolkodó országok csoportjának reaktivizálódása hozzájárult a megfelelô végsô megoldás megtalálásához.

3. Az ASZ eredményei a kis és közepes tagállamok szempontjából Az ASZ KK-n elfogadott eredményei a kis és közepes országok elôbbiekben bemutatott elvei, céljai szempontjából kielégítôk. Részletesen a következôk emelhetôk ki: • Az Unió a tagállamok uniója marad. “AZ UNIÓ MEGHATÁROZÁSA ÉS CÉLKITÛZÉSEI 8 Ausztria, Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Finnország, Görögország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Portugália, Szlovákia és Szlovénia.

78


I-1. cikk Az Unió létrehozása (1) Európa polgárainak és államainak közös jövôjük építésére irányuló akaratától vezérelve, ezzel az Alkotmánnyal létrejön az Európai Unió, amelyre közös célkitûzéseik elérése érdekében a tagállamok hatásköröket ruháznak. ..” • Az egyenjogúság elve A. “I-5. cikk Az Unió és a tagállamok közötti viszony (1) Az Unió tiszteletben tartja a tagállamok Alkotmány elôtti egyenlôségét, valamint nemzeti identitását,…” B. “I-45. cikk A demokratikus egyenlôség elve Az Unió minden tevékenysége során tiszteletben tartja a polgárok közötti egyenlôség elvét; az Unió intézményei, szervei és hivatalai valamennyi polgárt egyenlô figyelemben részesítik.” C. „3. Nyilatkozat az I-22., I-27. és I-28. cikkrôl Az Európai Tanács, illetve a Bizottság elnöki posztjának, illetve az Unió külügyminiszteri posztjának betöltésére kijelölt személyek kiválasztása során kellô figyelmet kell fordítani az Unió, illetve a tagállamok földrajzi és demográfiai sokfélesége tiszteletben tartásának szükségességére…” D. „4. Nyilatkozat az I-24. cikk (7) bekezdésére vonatkozó, a Tanács elnökségének gyakorlásáról szóló európai tanácsi határozatról A Konferencia kijelenti, hogy az Európai Tanácsnak az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerzôdés aláírásával egy idôben meg kell kezdenie a Tanács elnökségének gyakorlásáról szóló határozat végrehajtásával kapcsolatos eljárásokat megállapító európai határozat kidolgozását, valamint az azt követô hat hónapon belül meg kell adnia politikai jóváhagyását. A határozattervezet szövege a következô: „Az Európai Tanács európai határozatának tervezete a Tanács elnökségének gyakorlásáról 1. CIKK (1). A Tanács elnökségének feladatait, a Külügyek Tanácsa formáció kivételével, a tagállamok elôre meghatározott hármas csoportokban, 18 hónapon keresztül látják el. Az említett csoportokat egy, a tagállamok egyenjogúságán alapuló rotációs rend szerint kell összeállítani, figyelembe véve a tagállamok különbözôségét és az Unión belüli földrajzi egyensúlyt…”

• Intézményi egyensúly (I. 18-31.) A KK-n létrehoztak új intézményeket. Ilyen az EiT választott elnöke (21. cikk), az uniós külügyminiszter (27. cikk), és a mûködési, döntéshozatali rendjét tekint-


79

ve a közelmúlt tapasztalatai alapján áttekinthetônek és demokratikusnak nehezen minôsíthetô Konvent (IV.7 cikk). Az új alapintézmény az EiT, melynek jogköre az EP összetételérôl (19. cikk 2.), a tanácsi (23. cikk 4.) és a bizottsági (25. cikk 3.) rotálási szabályokról, valamint az átvezetô (passarelle) záradék (lásd: 24. cikk és teljes körûen 15. pont) alkalmazásáról dönteni, miközben jogalkotói kompetenciája (20. cikk 1.) nincs. Magyar javaslatra is az EiT döntéshozatala a 23. és 25. cikkek esetében is kifejezetten egyhangú lett, illetve a Bíróság hatásköre (270. cikk) kiterjed ezen döntésekre. Megemlítendô, hogy a Tanács kettéhasadt, de a kétkamarás rendszer dugába dôlt, mert a jogalkotási tanácsot a KK kizárta. Az intézményrendszer hierarchizálása tény; az EiT elsô a legelsôk között. Az intézményi egyensúlyt tehát ilyen körülmények között teremtette újjá a KK.

• Képviseleti demokrácia Az EP hatáskörének kiterjesztése következtében a polgárok közvetlen képviseletének jelentôsége megnôtt. Ez a föderális irányú fejlôdés felé mutat. Viszont a nemzeti parlamentek ellenôrzési joga érvényesítésének módszerei javulnak, kivéve a szerzôdés belsô piaci része módosításának eljárását illetô szabályozást. - Közösségi módszer: A közösségi hatáskör9 megnôtt, elsôsorban a 2. pillér tekintetében, de kismértékben a közegészség, az energia, a polgári védelem határon átterjedô kérdései és a sport terén is. - Itt említeném a Bizottság összetétele kérdését, hiszen ez az intézmény a legközösségibb. Az 1 ország/1 biztos elv idôbeni alkalmazásának kiterjesztése nem a közösségiesítés diadala, de a 2014-ben esedékes áttérés egy kisebb, rotációs összetételû rendszerre már az, miközben a tagállami egyenjogúság elve nem sérül. - Döntéshozatal10 : A fôszabály a közös döntés, minôsített többség (55%–65%). A blokkoló kisebbség – 35% – 4 tagállam, illetve 11 tagállam. A ioanninai formula módosított formában él tovább, a kis államok helyzetét javítva. A döntés halasztható a blokkoló kisebbségi követelmény háromnegyedével. A pozitív aszimmetria erôsen csökkent, de az EP-ben a miniállamok legalább 6 hellyel rendelkeznek.

4. A kis és közepes nagyságú országok együttmûködésének távlatai Elméletileg beazonosíthatók azok a megközelítések, fô szempontok, amelyek mentén számba vehetôk a koalícióképzés mozgatórugói. Az alapvetô integrációs kérdések legfajsúlyosabbja, a hatalommegosztás azonban az alkotmányos szerzôdés nyugvópontra jutásával már nem ható csoportképzô. Az ASZ rotációs elvei viszont mutatják, hogy mely tényezôk mentén kell az egyensúlyt mindenkor megtalálni, hogy a tagállamok sokfélesége ne vezessen mereven lehatárolt csoportosulásokhoz. 9 EK Az európai alkotmánytervezet – ISBN 92-894-6452-6 10 Gordos Á.–Ódor B.: Az Európai Alkotmányos Szerzôdés Születése, Hvgorac 2004 ISBN 963940493

80


A mindenkori eldöntendô kérdések érdektartalma, idôbeli tartóssága, a szövetséges keresés, pozíció adás-vétel stb. viszont a változó összetételû koalícióformálást valószínûsíti. Gondolatkísérletként mégis érdemes a lehetséges csoportképzô tényezôket áttekinteni – általában és hazánkra vonatkoztatva, ami további széles körû viták kiindulópontja lehet.

Országcsoportosulások, csoportképzések tényezôi: • motivációs tényezôk típusai: - eseti, tartós - méret szerint - tagság idôpontja - alapvetô érdek - történelmi, földrajzi tényezô - állami és pártkötôdések; • regionális csoportok; • stratégiai együttmûködés; • döntési együttmûködések taktikai motivációi. Országcsoportok az integráció alapkérdései mentén: • törésvonalak a Konventben és a KK-n; • a politikai unió; • a gazdasági együttmûködés elmélyítése; • az Unió értékei; • az Unión belüli hatalommegosztás; • európai modell; • az Unió határai; • a többsebességes Unió; • az eurózóna. Magyarország lehetséges szövetséges-keresési szempontjai: • elvi prioritások (multilateralizmus-közösségi módszer; egyenjogúság, hatékony, mûködô rendszer); • céljaink az ASZ kapcsán és szövetségeseink; • gazdasági helyzetünk, stratégiai céljaink (felzárkózás stb.); • európai értékek; • földrajzi helyzetünk, kihívások (keleti határ, migráció); • biztonság- és védelempolitika (energiaellátás, drog); • idôszerû kérdések és hatásuk (középtávú költségvetés, jogalkotás intenzitása, energiaár, a biztonság övezete).

5. Összegzô gondolatok Végezetül megállapítható, hogy az alkotmányos szerzôdés megalkotásának folyamata a hatalommegosztás szabályozásának kérdésében a méret szerint különbözô or-


81

szágok csoportosulásainak valóban olyan szembenállását hozta felszínre, amelyre az integráció korábbi szakaszában nem volt példa. A konfrontáció még élesebb is volt korábban, de nem ezen ismérv szerint. Az alkotmányozás azonban lezárta ezt az idôszakot, s az ASZ megszületése éppen a 25 ország eredményes együttmûködésének, a 25 tagállamú Unió hatékony mûködésének valóságát jeleníti meg. Biztató az is, hogy a koalíciók nem a régi és az új tagállamokból tevôdtek öszsze. Ma pedig már a politikai napirenden lévô változó kérdések formálják az állandóan más összetételû, eseti, alkalmi érdekcsoportosulásokat, ahol persze a kohéziós, mezôgazdasági termelô, nettó befizetô országok stb. fellépése idôben tartós. A regionális csoportosulások is bírnak kötôerôvel, ha az érdek mögött az idô által igazolt korrekt szövetségesi magatartás és a kölcsönösen belátó érdekérvényesítési együttmûködés rejlik, mint a Benelux, az északi vagy/és a balti országok között. Visegrád jövôje − bizonyos, hosszabb távon is fellelhetô és ható érdekmotívumok ellenére − kérdôjelesebb. A három nagy ország „összehajolása” ugyanakkor az Unió érdekét is szolgáló reálpolitikai szükségszerûségként értelmezhetô.

82

SZABÓ JÓZSEF

Horvátország: láthatáron az EU Még be sem jelentette az Európai Unió, hogy megkezdi a csatlakozási tárgyalásokat a közel négy és fél millió lakosú Horvátországgal, több zágrábi (kormány)politikus már a belépés céldátumát latolgatta. Az optimisták 2007-re jósolták országuk uniós csatlakozását, a mérsékeltebbek egy-két évvel késôbbre. A gyors tagfelvételben reménykedôk – közöttük Neven Mimica, a horvát parlament (sabor) integrációs bizottságának elnöke – elôszeretettel hivatkoztak az Unió korábbi bôvítési biztosának, Günter Verheugennak a strasbourgi Európai Parlamentben tett megállapítására. E szerint Horvátország felkészültebb a tagságra, mint néhány a közül a tíz ország közül, amely 2004. május elsején csatlakozott az EU-hoz. A következôkben a szerzô azt vizsgálja, mennyiben felel meg ez a tényleges helyzetnek, illetve mik a teendôk annak érdekében, hogy valóban megfeleljen.

A lelkesedés talán 2004. június 18-án volt a legnagyobb. Az EU Miniszteri Tanácsa ezen a napon nyilvánította Horvátországot tagjelöltté. Az ugyancsak júniusi EU-csúcs pedig már felhatalmazást adott a csatlakozási tárgyalások megkezdésére 2005-ben. Bár a bejelentésben pontos dátum még nem szerepelt, a 2003 decembere óta hivatalban levô jobboldali horvát kormány feje, Ivo Sanader úgy fogalmazott: a tárgyalások 2005-ös rajtja reményt ad arra, hogy hazája 2007-ben akár már Bulgáriával és Romániával együtt csatlakozhat az EU-hoz. Ez vágyálomnak tûnik, de 2007 akár fontos dátummá is válhat az 1992. január 15-e óta nemzetközileg elismert Horvát Köztársaság történelmében. Az Egyesült Államok kongresszusa ugyanis határozatban szorgalmazza Horvátország 2007-es csatlakozását a NATO-hoz, Albániával és Macedóniával együtt. A tavaly júniusi EU-csúcson elfogadott határozat gerjesztette eufória lecsillapodtával a horvát politikusok már a realitásokhoz próbáltak alkalmazkodni. Iránymutatóként szolgálhatott számukra az Európai Bizottság 2004 októberében közzétett bôvítési dokumentuma, amely csak Bulgária és Románia 2007-es EU-csatlakozásának lehetôségét említi. Ebbôl már akár azt is kikövetkeztethették, hogy a Horvátország elôtt álló út sokkal rögösebb és hosszabb lehet, mint azt kezdetben feltételezték. Erre utal az is, hogy a tagfelvételi tárgyalás kezdete pontos dátumának ismertetését szinte az utolsó pillanatig jótékony homály fedte és teljes bizonytalanság övezte. A tavaly decemberi brüsszeli EU-csúcs záródokumentumának – a hivatalos elfogadás elôtt néhány órával kiszivárogtatott – tervezetében még 2005 áprilisa szerepelt a várható idôpontként. A véglegesített szöveg viszont már másik, Zágráb számára kétségtelenül elônyösebb dátumot tartalmazott. A hivatalos megfogalmazás szerint az EU 2005. március 17-én kezdi meg a tárgyalásokat Horvátországgal, ha az „tel-

HORVÁTORSZÁG: LÁTHATÁRON AZ EU

83

jes mértékben együttmûködik” a volt Jugoszláviában 1991 óta elkövetett háborús bûnöket kivizsgáló és az érintettek felelôsségre vonásával – az ENSZ által – megbízott, hágai székhelyû Nemzetközi Törvényszékkel (ICTY). Szinte bizonyosnak látszik, hogy Horvátország 2007 után csatlakozhat az Unióhoz; brüsszeli szakértôk szerint a tagfelvétel valószínû idôpontja 2009 vagy 2010. Ennek ellenére Ivo Sanader kormányfô és több vezetô horvát politikus meggyôzôdése: 2007 végére az ország teljesíti az uniós csatlakozás feltételeit. Ambiciózus cél, különösen, ha abból indulunk ki, hogy a megfigyelôk többsége a jobbközép Sanader-kormány 2003. december 23-ai megalakulásakor Horvátország euroatlanti integrációjának lelassulását várta.

Tudjman öröksége Az elemzôk arra alapozták borúlátásukat, hogy Ivo Sanader miniszterelnök az Unióban nem jó szemmel nézett, 1999-ben elhunyt horvát államfô, Franjo Tudjman nevéhez kapcsolódó idôszakban és az általa 1989-ben alapított pártban, a Horvát Demokratikus Közösségben (HDZ) érett politikussá. Feltételezték róla, hogy kormányzati pozícióban is ragaszkodik az ország 1991-es függetlenné válása és a 2000 között eltelt Tudjman-éra irányvonalához. Ezt a nemzeti érdekek (védelmének) túlhangsúlyozása, a háborús esztendôk demokráciahiánya, a téves gazdaságpolitika, a külföldiek (zöldmezôs) beruházásai és az ipari fejlesztések elmaradása, a csigalassúságú piacgazdasági átmenet, a gazdaság strukturális átalakításának halogatása, a katolikus egyházzal létesített túlságosan bensôséges viszony, valamint a rendszerrel elvakultan rokonszenvezôkbôl kialakított politikai-gazdasági elit miatt sokan nacionalista, klerikális, korrupt és nepotista jelzôvel is illették. Bár Tudjmant hazájában kortársainak többsége a nemzet atyjaként tisztelte (és tiszteli ma is), tekintélyelvû hatalmi módszereit, az emberi és kisebbségi jogok horvátországi helyzetét, valamint a háborús bûnösök kiadatásának halogatását, illetve a felelôsségre vonásukkal megbízott, hágai székhelyû ENSZ-törvényszékkel való együttmûködés hanyagolását elnöki mandátuma alatt gyakran felrótta Horvátországnak a nemzetközi közösség. Tudjman politikája miatt az ország nemzetközileg elszigetelôdött. A függetlenségét – az 1990-es évek elsô felében, a titói Jugoszlávia felbomlásakor – Tudjman vezetésével fegyverrel kivívó Horvátország korábbi külföldi megítélésérôl tanúskodik az ország körülményes csatlakozása is az államok demokratikus intézményrendszerének mûködését és az emberi jogok érvényesülését ellenôrzô Európa Tanácshoz (ET). A horvát ET-tagságot kemény vita elôzte meg. Az ET parlamenti közgyûlése 1996 tavaszán támogatta ugyan Zágráb tagfelvételi kérelmét, másik döntéshozó szerve, a miniszteri bizottság azonban – a szervezet történetében elôször – nemet mondott, és követelte az emberi jogok helyzetének javítását Horvátországban. A kellemetlen „közjáték” miatt Horvátország hivatalosan így csak 1996. november 6án válhatott az ET tagjává, miután a miniszteri bizottság is megerôsítette: Zágráb komoly és pozitív erôfeszítéseket tett a kifogásolt területeken.

84


Azóta Horvátország és a HDZ is sokat változott. A fordulat 2000-ben következett be: a januári parlamenti választáson megbukott a néhai Tudjman függetlenséget megteremtô pártja, a HDZ, és a helyét a Horvátország Szociáldemokrata Pártja (SDP) vezette baloldali gyôztes koalíció foglalta el, élén Ivica Racan miniszterelnökkel. Az új kormány kivezette az országot a nemzetközi elszigeteltségbôl, visszaszerezte a Nyugat bizalmát és támogatását. Ennek egyértelmû jele, hogy az EU 2000 óta kereskedelmi és vámkedvezményekben részesíti Horvátországot, a NATO 2000. május 25-én felvette békepartnerségi programjába, a Világkereskedelmi Szervezet (WTO) pedig 2000. november 30-án a tagjai közé; a csatlakozásra a Közép-európai Szabadkereskedelmi Megállapodáshoz (CEFTA) viszont 2003. március elsejéig várniuk kellett a horvátoknak. A WTO- és CEFTA-tagsággal megkezdôdött a vámok és adminisztratív akadályok lebontása, s ami még ennél is fontosabb: az ország elôtt tágra nyíltak a külföldi pénz- és hitelintézetek kapui. A legutóbbi biztató hír a Világbanktól érkezett, amelytôl Horvátország 1993 óta 900 millió dollár hitelt kapott. A pénzintézet 2004 ôszén jelezte: a következô négy évben kész másfélmilliárd dollár hitelt nyújtani az országnak, de az eddigi gyakorlattól eltérôen már nem egyedi programokat támogatna, hanem – a versenyképesség javítása és az uniós felzárkózás sikere érdekében – a gazdaság szerkezetének átalakítását. USD

4417.2

3962.7 2575.8

1995

Szlovénia

Lengyelország

Magyarország

Csehország

4417.2

2177.1

Szlovákia

3507.9

Horvátország

5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

2002

Forrás: WIIW 2002, HNB és az országok jegybankjai. 1. ábra. Egy fôre jutó külföldi adósság

Nemzetközi elvárások A kedvezô politikai és biztató gazdasági változások felcsigázták a befektetôk fantáziáját, s ennek eredményeként érzékelhetôen megnôtt az ország iránti nemzetközi érdeklôdés, igaz, a külföld várakozásai még nem teljesültek minden tekintet-


85

ben. A piacgazdasági feltételek megteremtése még nem fejezôdött be, több nagy állami vállalat érdemi privatizációja változatlanul nehézkesen halad, jóllehet, a külföldi tôkebeáramlás egyre erôteljesebb és látványosabb az utóbbi években. A nemzetközi elvárásokat Ivo Sanader kormányfônek kell teljesítenie, aki 2000 óta a HDZ elnöke is. Sanader azóta megreformálta a pártot, és elhessegette magától annak korábbi héjáit, a régi, vaskalapos szürke eminenciások egy részével együtt. Igaz, helyi szinten még sok HDZ-politikusban élnek egyes régi reflexek, elôítéletek. Kormányfôi megbízatása óta mintha kicserélték volna Sanadert: ô is és a HDZ politikája is teljesen eltávolodott az 1990-es évekre jellemzô Tudjman-éra tekintélyelvû hatalmi módszereitôl, nacionalizmusától. Sanader ténylegesen is prioritásként kezeli az EU- és a NATO-csatlakozást; kormánya intézkedéseivel Brüsszelt is meggyôzte, hogy hazájának az Unióban a helye, nyugati szomszédjához, Szlovéniához hasonlóan, amellyel Horvátország egy napon (1991. június 25-én) kiáltotta ki függetlenségét, és vált ki a titói Jugoszláviából. Szlovénia – mint emlékezetes – 2004-ben csatlakozott az EU-hoz, kilenc másik állammal, közöttük Magyarországgal együtt. Részben a közös múlt és az immár két független ország politikai elitjének rugalmatlansága miatt komoly problémák terhelik a szlovén-horvát viszonyt, amelyek közül a több helyen még rendezetlen közös államhatár véglegesítése tûnik a legbonyolultabbnak. (Zágrábnak hasonló, de jelenleg nem a nyilvánosság elôtt zajló területi vitái vannak az ugyancsak szomszédos Szerbia és Montenegróval is, amely az 1990-es évek elején gyakorlatilag hadüzenet nélküli háborút indított és vívott Horvátország és Szlovénia ellen.) Bár Horvátország és Szlovénia 1991-tôl független, szárazföldi és tengeri határvitáikat azóta sem tudták érdemben és megnyugtatóan rendezni. Ez idônként kemény politikai és diplomáciai viszálykodás forrása Zágráb és Ljubljana között. A legérzékenyebb kérdés az Adriai-tenger északkeleti csücskében, az Isztriai-félsziget felett levô Pirani (horvátul Savudrijai) öböl hovatartozása, amely miatt Jugoszlávia felbomlása óta marakodik a két szomszéd. A vitatott terület, amelyen keresztül a szlovének kijuthatnak a nemzetközi vizekre, több kisebb-nagyobb összezörrenés helyszíne volt. Az egyik legkomolyabb incidens mégis a parton történt 2004 szeptemberében, amikor horvát határôrök – erôszak alkalmazása után – rövid idôre ôrizetbe vettek 12 szlovént, akik a sajátjuknak tartott, ám Zágráb szerint horvát határterületre mentek. A történtek után Szlovénia megfenyegette Horvátországot, hogy megakadályozza uniós csatlakozását. Ljubljana haragja idôközben valamelyest enyhült, amit Janez Drnovsek szlovén államfô tavaly decemberi nyilatkozata is jelez. A politikus kifejezte reményét, hogy a horvát EU-tagságig „mindenképpen lezárhatjuk a határkérdést”. Bár az 1991 óta független Horvátország folyamatosan hangsúlyozza, hogy a nyugat-európai kultúrkör és Közép-Európa része, Brüsszelben az úgynevezett nyugatbalkáni államokkal (Albánia, Bosznia, Szerbia és Montenegró, Macedónia) együtt emlegetik és kezelik. A titói délszláv államszövetség összeomlásakor Horvátország (Szlovéniához hasonlóan) függetlenségi háborút vívott a Szlobodan Milosevics szerb exelnök vezette belgrádi nacionalista hatalom befolyása alá vont volt jugoszláv hadsereg, illetve az annak szolgálatába szegôdött szerb szabadcsapatok és martalócbandák ellen. Szerbiához hasonlóan azonban katonailag beavatkozott az 1992-ben háború-

86


ba sodródott Boszniában. Az ugyancsak volt jugoszláv tagköztársaság Boszniát már a korabeli híradások (és az idôközben megjelent politikusi visszaemlékezések egy része) is olyan területként említik, amelyet Franjo Tudjman és Szlobodan Milosevics titkos tárgyalásokon felosztott egymás között. Zágráb, miután lényegében megnyerte a háborút, még a néhai Tudjman elnöki mandátuma alatt igyekezett rendezni viszonyát Szerbiával. A kapcsolatok normalizálásáról, illetve egymás szuverenitásának, függetlenségének és határainak elismerésérôl szóló kétoldalú szerzôdést 1996. augusztus 23-án írták alá. Horvátország és Szerbia ezzel pontot tett az 1991 és 1995 között tartó ellenségeskedésre, de az államközi viszony csak 2000 után, Tudjman halálát és a Milosevics-rezsim bukását követôen kezdett enyhülni. Nyitott kérdés azonban még így is akad a két szomszéd között: így a horvátországi szerb menekültek hazatérése, a határvonal vitatott szakaszainak véglegesítése és a volt közös (jugoszláv) vagyon elosztásáról született egyezmény megvalósítása. A problémák megoldásának és az együttmûködés szándékát közös nyilatkozatban erôsítette meg a két ország 2004. november 15-én, amikor a független Horvátország kormányfôi közül elsôként Ivo Sanader Belgrádba látogatott. Horvátország kapcsolatai a ma is nemzetközi protektorátus alatt álló Boszniával – ahol nagy számú horvát él – csak 2000 óta kezdtek fokozatosan javulni. Ez a Zágráb politikájában végbement szemléletváltás eredménye, habár szakértôk egy csoportja úgy tartja, hogy Horvátország és Szerbia továbbra is legszívesebben rátenné a kezét az általa sajátnak vélt boszniai területekre, akár az ott élô moszlim-bosnyákok érdekeinek kárára.

Követendô példa Az EU-tagjelölti státus megszerzésével Horvátország követendô példává vált a délszláv térség középsô és déli térségében. A Nyugat valójában Horvátország révén is igyekszik megüzenni a régióban még súlyos belpolitikai és gazdasági-szociális gondokkal küszködô volt jugoszláv tagköztársaságoknak, a hivatalosan szintén független, de megosztott Bosznia és Hercegovinának, az instabil Macedóniának, továbbá a nacionalizmusból kigyógyulni képtelen Szerbia és Montenegrónak, hogy a háborús traumától megszabadulva, a demokratikus rendszert kiépítve, megszilárdítva és annak normáit betartva viszonylag gyorsan el lehet jutni az EU kapujába. A tagság felvételi kritériumainak teljesítése esetén pedig be is lehet azon lépni. Az üzenet elsôsorban Szerbiának szól, ahol 2004. június 27-én az euroatlanti integráció iránt elkötelezett politikus, Borisz Tadics került a köztársasági elnöki bársonyszékbe. Ez roppant bosszantja a régi rend jelenleg is komoly politikai befolyással és beleszólással rendelkezô, szélsôségesen nacionalista és soviniszta – saját szóhasználatuk szerint hazafias – erôit, amelyek elvetik Szerbia nyugati orientációját, euroatlanti integrációját, s a Milosevics-rezsim 1990-es évekbeli sorozatos katonai és politikai vereségei ellenére még mindig (részben horvát) területszerzésrôl, balkáni középhatalmi státusról és etnikailag tiszta országról álmodoznak.


87

E csöppet sem megnyugtató helyzetet, amely aggodalommal tölti el Brüsszelt, Zágrábnak mégis sikerült a maga javára fordítani: meggyôzte a Nyugatot, hogy a térség stabilitása és a követendô példa demonstrálása érdekében az Uniónak semmiképpen nem szabad becsapnia az ajtót Horvátország elôtt. A horvát politika irányítói nem rejtik véka alá, sôt folyamatosan sulykolják, hogy a posztjugoszláv térség demokratikus fejlôdése és stabilitása szempontjából az a legelônyösebb mindenkinek, ha a konszolidált és megbízható partner Horvátország mielôbb bekerül az Unióba. A rivális Szerbiát felkészülésben és a csatlakozási elôkészületekben jócskán megelôzve, Horvátország már 2001-ben aláírta az EU-val az úgynevezett stabilizációs és társulási megállapodást. Az uniós jogharmonizáció és a lakosság felkészítése a csatlakozásra ugyancsak 2001-ben vett nagyobb lendületet, és a következô esztendôben gyorsult fel. A horvát csatlakozási kérelmet Ivica Racan, a Tudjman-korszak utáni elsô, 2000-ben kormányra került, balközép koalíció miniszterelnöke nyújtotta be 2003 februárjában. A tagállamok elôbb ratifikálták a társult tagságról szóló szerzôdést Horvátország és az Unió között, majd a tavaly júniusi EU-csúcson hozzájárultak a csatlakozási tárgyalások megkezdéséhez, 2004. december 17-én pedig kitûzték annak idôpontját is. A politikai okok mellett a tagjelölti státus elnyerése azért is különösen fontos Horvátországnak, mert hozzáférést biztosít számára az elôcsatlakozási alapokhoz, amelyek érdemben hozzájárulhatnak az elkerülhetetlen további reformok sikeréhez. Az utóbbi tíz évben szinte alig csurrant valami az uniós kasszából: 1993 és 2003 között Brüsszel 550 millió euróval támogatta Horvátországot, amely a megváltozott nemzetközi megítélésének és tagjelöltségének köszönhetôen 2004 és 2006 között már összesen 245 millió eurót vehet fel a PHARE-, ISPA- és SAPARD-programok révén. Az Európai Bizottság szerint Horvátország megfelel az uniós tagság 1993-ban meghatározott koppenhágai kritériumainak. Brüsszel ugyanakkor már a horvát EUcsatlakozási kérelem 2004. áprilisi véleményezésekor aggályosnak nevezte a horvátországi korrupciót és a függetlennek minôsített igazságszolgáltatás színvonalát, amely nem kis részben a jelentôs ügyhátralékkal dolgozó bíróságok rovására írható. A közhivatalok korrupcióját vizsgáló egyik legismertebb nemzetközi szervezet, a Transparency International 2004-es összesítésében szereplô 146 ország közül Horvátország 3,5 ponttal a 67. helyet foglalja el, amely sokkal rosszabb Magyarország 4,8 pontos és a 42. helyet betöltô pozíciójánál, s jócskán elmarad a legkevésbé korrupt és a tízes indexû skálán 9,7 pontos, elsô helyezett Finnország mögött. Brüsszel azt sem titkolja, hogy a csatlakozási tárgyalások megkezdéséig Zágrábnak további politikai (külön)feltételeket kell teljesítenie. Közülük a legfontosabb a hatékony és zavartalan együttmûködés a hágai ENSZ-törvényszékkel. Ezzel már megpróbálkozott a Racan-kormány is, de minimális eredménnyel, ami nem kis részben a ma kormányzó (akkor ellenzéki) jobboldali erôk ellenkezésének a következménye. A jobboldal, ismét kormányra kerülve, végül kénytelen volt belátni: elkerülhetetlen az érdemi együttmûködés az ICTY-vel, a horvátországi gyanúsítottak – közöttük a hazájában sokak által nemzeti hôsnek tartott, 2001-ben vád alá helyezett Ante Gotovina

88


tábornok – mielôbbi elfogása és kiadatása Hágának, amely elismerésre méltónak találja Zágráb legújabb erôfeszítéseit e téren. Carla del Ponte, az ICTY fôügyésze korábban megerôsítette: Zágráb teljes mértékben együttmûködik az ENSZ-törvényszékkel. Szavainak akkor lesz igazi jelentôsége, ha a 2005 elején készítendô jelentésében megerôsíti álláspontját, ugyanis politikai tanácsadója, Jean-Daniel Ruch 2004 szeptemberében elszólta magát. Azt mondta, hogy a (kedvezôen) megváltozott horvát magatartás külföldi nyomásgyakorlás eredménye.

Akadályok az uniós úton A horvát csatlakozási törekvéseket sokáig akadályozta, hogy több uniós tagállam, különösen Nagy-Britannia és Hollandia, nem tartotta kielégítônek Zágráb kapcsolatát az ICTY-vel. A brüsszeli Bizottság 2004-es állásfoglalásában indítványozta, hogy az Unió – a csatlakozási elôkészületekkel összefüggésben – terjessze ki a Horvátország esetében alkalmazott megfigyelési mechanizmusokat. Az EU ezekkel kívánja szemmel tartani az igazságszolgáltatás reformját, a korrupció elleni harcot, a (szerb) menekültek visszatérését és a kisebbségek jogainak védelmét. Amikor az Európai Bizottság 2004 novemberében átadta a kormánynak a Horvátországra vonatkozó részletes uniós csatlakozási stratégiát, egyértelmûvé tette: a tagfelvételi tárgyalások üteme a politikai reformok végrehajtásától és az ország nemzetközi kötelezettségvállalásainak a teljesítésétôl függ. A dokumentum egy fontos záradékot is tartalmaz, amelyhez hasonlót az EU korábban Bulgária és Románia esetében már megfogalmazott. Eszerint a csatlakozási tárgyalásokat fel lehet függeszteni, ha Horvátország „tartósan és súlyosan megsérti a szabadság, a demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartásának elveit, az alapvetô szabadságjogokat és azon törvények uralmát, amelyekre az Unió mûködése épül”. A csatlakozási stratégiát kijelölô okmány ugyancsak szorgalmazza az igazságszolgáltatás reformját, a korrupció elleni harc fokozását, a kisebbségi jogok tiszteletben tartását, a (szerb) menekültek visszatérésének biztosítását és Horvátország együttmûködését az ICTY-vel. A horvátországi szerbek 1990-ben, amikor még hatszázezren éltek az akkori jugoszláv tagköztársaságban, fegyverrel lázadtak fel Zágráb ellen, és Belgrád segítségével kikiáltották bábállamukat, az úgynevezett Krajinai Szerb Köztársaságot. A függetlenné vált Horvátország 1995-ben felszámolta a nemzetközi politikában el nem ismert „államot”, amelybôl – annak szétzúzásakor – tömegesen menekültek el a szerbek. Az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet 2004. novemberi jelentése szerint a szerb menekültek közül 114 ezer már visszatért horvátországi szülôföldjére, további 200 ezer még nem. Az EU arra is rá szeretné venni Zágrábot, hogy biztosítson megfelelô bánásmódot a visszafogadott menekültek számára. Brüsszel részben nyitott kapukat dönget: Zágráb az utóbbi években több látványos gesztust tett a legnépesebb horvátországi kisebbség, a 2001-es népszámláláskor nyilvántartásba vett 201 ezer szerb felé. A Tudjman-éra lezárása óta a menekültek visszatérését a politika nem akadályozza, sôt a zágrábi kormány 2004 elején megállapodott a horvátországi szerbek vezetôivel


89

a Boszniába, valamint Szerbia és Montenegróba menekült szerbek visszatérésérôl. Belgrád és Zágráb 2004. november 15-én kisebbségvédelmi megállapodást írt alá. Stjepan Mesic horvát elnök ugyanakkor állami érdeknek nevezte a szerbek visszatérését és jogaik érvényesítését. Ennek ellenére, helyi szinten gyakran merülnek fel „adminisztratív” problémák a szerbek ügyeinek intézésekor. A háborút megszenvedô horvát lakosság nem kis hányada közben hitetlenkedve és egyre elégedetlenebbül nézi, hogy az EU számukra egészen szokatlan, sôt egyesek szerint vállalhatatlan dolgokat akar az országra kényszeríteni. Az Unióból máris sokan kiábrándultak, mert úgy érzik, hogy Brüsszel hátrányosan megkülönbözteti hazájukat. A közhangulatról sokat elárul a horvát EU-integrációs minisztérium megbízásából 2004 júniusában készített reprezentatív közvélemény-kutatás, amelyben a megkérdezetteknek mindössze 51 százaléka támogatta a csatlakozást, 39 százaléka elutasította azt, a többiek pedig bizonytalanok voltak. A lakosság egy részének ellenszenve, pesszimizmusa és euroszkepticizmusa nem homályosíthatja el a tényt, hogy Horvátországban sok területen kedvezô változások történtek a Tudjman-korszak óta. A gazdaságban beindult pozitív folyamatokat személyesen Günter Verheugen, volt EU-bôvítési biztos dicsérte meg, amikor az Európai Bizottság 2004 áprilisában javasolta a tagfelvételi tárgyalások megkezdését a horvátokkal. A Bizottság már akkor pozitívan értékelte a politikai-gazdasági reformokat Horvátországban. Verheugen ugyanakkor azzal bátorította a horvátokat, hogy gazdaságuk jobb helyzetben van, mint jó néhány – akkor még csatlakozásra váró – országé. Sok elemzô mégis figyelmeztet: a 27–29 milliárd dollárra becsült kárt okozó háború, a korábbi nemzetközi elszigeteltség és egyéb objektív (az ország keleti, Duna menti része csak 1998. január 15-én került vissza az ENSZ ideiglenes közigazgatásától Zágráb fennhatósága alá), továbbá szubjektív okok (a Tudjman-rendszer politikája) miatt Horvátország tíz évet elvesztegetett, és több területen lemaradt az uniós felzárkózásban. A közgazdászok szerint a korábbi nemzeti központú gazdaságpolitikát csak az utóbbi öt évben szorították fokozatosan hátrébb az exportot és a foglalkoztatást serkentô, külföldi beruházásokra épülô törekvések. Ennek ellenére még mindig nem alakult ki a modern nagyipar. A fájdalmasnak tûnô szerkezeti reformok végrehajtására, a piacgazdasági követelmények következetes érvényesítésére, az EU jogrendjének kötelezô átvételére és alkalmazására ugyancsak folyamatosan felhívják Zágráb figyelmét a szakértôk, akik állítják: az uniós csatlakozással a legnagyobb sokk az állami szubvenciókkal segített mezôgazdaságot fogja érni.

Gazdasági nehézségek, strukturális gondok A nemzeti támogatási rendszer hiányosságaira és aránytalanságaira a horvát versenyhivatal is figyelmeztetett már. A hivatal szerint Horvátország 2003-ban a bruttó hazai termék (GDP) 3,2 százalékát használta fel támogatási célokra, az EU-átlag 0,56 százalékával szemben. Két éve a horvát állami szubvenciók 51,2 százalékát a kiemelt ágazatként kezelt hajóépítésre, a közlekedési infrastruktúrára és ide-

90


genforgalmi fejlesztésekre fordították (az EU-ban e területekre a támogatások 21 százaléka jutott 2003-ban), a maradékon többnyire a mezôgazdaság osztozott. A horvát gazdák az 1,72 millió aktív korú népesség egyötödét teszik ki, de a GDP elôállításában csak 8,1 százalékkal vesznek részt. Többségük tôkehiányos családi törpegazdaságokban mûveli a földet, elsôsorban az ország éléskamrájának tartott kelet-horvátországi Szlavóniában. A három hektárnál kisebb területet birtokló gazdaságok száma 400 ezer. A 3,18 millió hektár mezôgazdasági terület 80,4 százaléka magántulajdonban van és 63,5 százalékát mûvelik meg; a fennmaradó rész legelô, nádas, halastó és mocsár. A termôföldtôl eltérôen az erdôknek csak egyötöde van magánkézben. A nehézségek és az égetô strukturális gondok ellenére az elmúlt néhány évben a gazdaság jól teljesített, de az 1990-es években felhalmozódott és részben szônyeg alá söpört problémák még megoldásra várnak. Míg az 1995 és 2002 közötti idôszakot jellemzô, átlagban évenkénti négyszázalékos gazdasági növekedést az újjáépítési aktivitással hozzák összefüggésbe, az utóbbi években a GDP elsôsorban a kiterjedt állami beruházások, ezen belül is fôként az autópálya-építések és a belsô (lakossági) fogyasztás befolyásolták kedvezôen. (Tavaly nyáron készült el a Zágrábból Fiuméig [Rijekáig] vezetô 340 kilométeres gyorsforgalmi út, az idén júliusig tervezik átadni az ugyancsak a Tudjman-érában megkezdett, 390 kilométeres Zágráb-Split autópályát is.) Igaz, a 2002-ben elért kiugróan magas, 5,2 százalékos GDP-bôvülés 2003ban már visszaesett: a Horvát Nemzeti Bank (HNB) két éve már „csak” 4,3 százalékos gazdasági növekedésrôl számolt be. Bár a multinacionális cégek még nem lepték el az országot, és a vegyes tôkével mûködô vállalatok száma is eltörpül a magyarországiak aránya mellett, az utóbbi években látványosan felgyorsult a közvetlen külföldi mûködôtôke (FDI) beáramlása Horvátországba, amelynek gazdaságát sokan kiskapacitásúnak és viszonylag magas költséggel mûködônek tartják. A Nyugat 2000-ig kockázatosnak ítélte Horvátországot, ahol a magánosításra szánt háromezer állami cégbôl kétezret privatizáltak 1991 és 2003 között. A Tudjman-érában elsôsorban kis- és középvállalatok kerültek új tulajdonoshoz. A privatizációs technikák közül többnyire a dolgozói és vezetôi kivásárlásokat, a kuponos módszert és az 1998-ban lezárt aukciós értékesítést alkalmazták. A stratégiai befektetôket sokáig mellôzték, a vonzónak számító állami nagyvállalatok értékesítését halogatták. Emiatt az 1990-es években lezajlott privatizációnak nem volt jelentôs hatása a gazdaságra, a vállalatok termelékenysége nem javult számottevôen, sôt a magánszektor aránya alacsony volt sok régióbeli országéhoz képest; 2003ban még csak 60 százalékot ért el. A horvát vállalatok szerény versenyképessége és gyenge teljesítôképessége miatt megromlott a pozíciójuk a hazai és a nemzetközi piacon is, ami az export visszaeséséhez és az import megugrásához, illetve egyre dagadó külkereskedelmi deficithez és romló folyó fizetési mérleghiányhoz vezetett. Mindezt tetézte a külföldi nagybefektetôk távolmaradása, valamint a pénz és a humántôke beáramlásának elmaradása a vontatottan átalakuló gazdaságba. Az utóbbi években fokozatosan megváltozott a külföldiek álláspontja, és egyre több pénzt ruháznak be Horvátországban. Erre utal a befektetéseik összértéke is,


91

amely 1993 és 2000 között még 4,88 milliárd dollár volt a HNB kimutatása szerint, 2004 végén pedig már elérte a 10,6 milliárd dollárt. Az FDI értéke 2003-ban rekordot döntött, jóllehet, a Racan-kormány az év végén ideiglenesen leállította a privatizációt. 1. táblázat. Horvát export és import, 1993−2003

Érték: milliárd USD Export Import Egyenleg

1993 1994 1995 3.9 4.26 4.63 4.66 5.22 7.51 -0.76 -0.96 -2.88

1996 1997 1998 4.51 4.17 4.54 7.78 9.1 8.38 -3.27 -4.93 -3.84

1999 2000 2001 2002 2003 4.3 4.43 4.66 4.9 6.16 7.79 7.88 9.14 10.72 14.19 -3.49 -3.45 -4.48 -5.82 -8.03

Forrás: Állami Statisztikai Hivatal

A Bank Austria Creditanstalt 2004. októberi beszámolója 1,8 milliárd euróra értékelte a 2003-as rekordnagyságú privatizációs bevételt, amely megegyezik a HNB 1,998 milliárd dolláros kimutatásával. A hirtelen növekedésben fontos szerepe volt a Mol Rt.-nek, amely 2003-ban 505 millió dollárért megvásárolta a horvát nemzeti kôolajtermelô és feldolgozó állami vállalat, az INA d.d. 25 százalékát, plusz egy részvényt. A Mol érdeme, hogy 2003-ban 30,48 százalékos részaránnyal Magyarország volt a legnagyobb befektetô Horvátországban, megelôzve Ausztriát és a harmadik Egyesült Államokat; a két utóbbi állam a horvátországi külföldi beruházásokból 23,61, illetve 19,38 százalékkal részesedett 2003-ban. Az összesített évi átlagos befektetéseket tekintve 1993-tól 2004-ig Ausztria tartotta az elsô helyet, 24,89 százalékos részesedéssel. A külföldi befektetôk között ebben az idôszakban Németország volt a második, 21,01 százalékkal, az Egyesült Államok a harmadik, 16,37 százalékkal. Magyarország sem panaszkodhat: 6,32 százalékos évenkénti átlagos részesedésével (illetve 630 millió dollár összértékû FDI-jével) a negyedik helyen állt 1993 és 2004 között. A horvátországi befektetések 22,5 százaléka ez alatt az idô alatt a távközlésbe, 20,8 százaléka a bankszektorba és 12,1 százaléka a gyógyszeriparba irányult.

Gyorsítják a privatizációt A Nemzetközi Valutaalappal (IMF) tavaly nyáron kötött, 140 millió dollár értékû újabb készenléti hitelkeret megállapodásban a Sanader-kormány vállalta a még 50 százalékban állami kézben lévô társaságok privatizációjának felgyorsítását (az IMF 2001-ig egyébként 1,1 milliárd dollár hitelt folyósított Horvátországnak). Az egyezség értelmében a zágrábi kormány 2005 végéig kivonul a Croatia banka kereskedelmi bankból, igyekszik stratégiai befektetôt találni a helyi postabanknak, a Hrvatska postanska bankának, értékesíti az INA kôolajipari vállalat további, legalább 15 százalékos részvénypakettjét, és befejezi a még részben állami (2001 óta már a Deutsche Telekom többségi) tulajdonában lévô nemzeti távközlési társaság, a T-Hrvatski Telekom magánosítását. A közelmúltban elkészült uniós elôcsatlakozási programjá-

92


ban a Sanader-kormány ugyanakkor 2005 végére már a privatizáció teljes befejezését ígéri. Horvátországban az utóbbi években több fontos intézkedés született a (külföldi) befektetések, a foglalkoztatás és az export ösztönzésére, valamint a mintegy kétmilliárd dolláros vállalati körbetartozások csökkentésére. Ezek a törekvések, az uniós jogharmonizáció, a nagyobb átláthatóság érdekében tett erôfeszítések és a továbbra is jelentôs (becslések szerint legalább 35 százalékos) szürkegazdaság elleni lépések javítják a vállalkozások, közöttük a magyar cégek lehetôségeit a horvát piacon. Zágráb foglalkoztatási és regionális fejlesztési kedvezményekkel, 2000 óta külön törvénnyel és a nyereségadó mérséklésével is igyekszik serkenteni a külföldi beruházásokat. Ennek ellenére a privatizáció ütemét sok külföldi megfigyelô továbbra sem tartja kielégítônek. Kivételt képez a pénzintézeti szféra, hiszen a 41 horvát kereskedelmi bank mérlegfôösszegében – a térségben egyedülálló módon – a külföldi szakmai befektetôk részesedése 2004-ben 91 százalék volt. A szektor sikeres privatizációjának eredményeként stabilizálódott az egész bankrendszer, amelynek konszolidációja 1996ban kezdôdött. Azóta a tíz legnagyobb pénzintézet közül kilenc külföldi szakmai befektetô többségi tulajdonába került. Miközben sokan a magánosítás gyorsítását szorgalmazzák, hazai és külföldi közgazdászok újabb gazdaságélénkítô programokat és a GDP 45 százalékát elôállító kisés középvállalatok további megerôsítését sürgetik. Ezeknek a cégeknek a versenyképessége és jelenléte a nemzetközi piacon még mindig jócskán elmarad a kívánatostól, noha Horvátország 2002-ben liberalizálta kereskedelmét az EU-val. Szakértôk ugyanakkor többször jelezték: az új, versenyképes termelési struktúrák kialakítását jelentôs mértékben hátráltatják a magas bérek, amelyek havi bruttó átlaga az Állami Statisztikai Hivatal 2004 augusztusára vonatkozó összesítésében már 5995 kuna (183 ezer forint), nettó értéke pedig 4178 kuna (128 ezer forint) volt. A Világbank 2003-as elemzésében szintén kiemeli, hogy a horvát bruttó átlagbérek (a fogyasztói árakhoz hasonlóan) a legmagasabbak közé tartoznak a régióban. Az országnak a reálbérek miatt sem kell szégyenkeznie, mert azok fokozatosan emelkednek. Ennek ellenére a horvát keresetek vásárlóértéke csak 38 százaléka a „régi” EU-tagok átlagának. Kormányzati források 6,2 százalékosra teszik a horvát nettó reálkeresetek évenkénti átlagos növekedését az 1995 és 2002 közötti idôszakban. Figyelemre méltó, hogy a gazdaság éves átlagos növekedése ez alatt az idô alatt két százalékkal elmaradt a nettó reálkeresetek mögött. A fizetésekhez hasonlóan folyamatosan, 2002 óta pedig dinamikusan nô az egy fôre jutó GDP is: 2003ban már 6492,5 dollár volt, 1351,6 dollárral több, mint egy évvel korábban, illetve 2463,6 dollárral magasabb az 1995-ös értéknél. Ennek ellenére a jólétrôl sokan csak álmodozhatnak, így az a 440 ezer ember is, akiket egy 2003-as kormányzati tanulmány „abszolút szegénynek” minôsített. A bô egy évtizede súlyos gondokat okozó munkanélküliség már nem nô, de még mindig nagyon magas: az éves munkanélküliségi ráta 2004 októberében – amikor a hivatalos statisztika 1,4 millió alkalmazott mellett 307 508 személyt tartott állásnélküliként nyilván – 17,6 százalékos, a foglalkoztatottság pedig alig 55 százalékos volt.

93


A horvát mércék alapján kimutatott munkanélküliség 1999-ben ugrott hirtelen 19,5 százalékra, s hamarosan 20 százalék fölé kúszott. Az ország függetlenné válása óta 2002-ben érte el a negatív rekordot, kis mértékben meghaladva a 23 százalékot (a regisztrált munkanélküliek száma akkor megközelítette a 390 ezret); azóta hajszálnyit javult a helyzet: 2003-ban 21,3 százalékra mérséklôdött a munkanélküliség. Minthogy a privatizáció az utóbbi évekig többnyire külföldi pénzek bevonása nélkül történt, az uniós tagságról esedékes tárgyalásoktól sokan Horvátország tôkevonzó képességének növekedését várják. Ez már csak a magas, 2003-ban kétmilliárd dolláros, illetve a GDP 7,2 százalékára rúgó folyómérleg-hiány leszorítása végett is hasznos lehet. A fizetési mérleg körüli problémák komoly fejfájást okoznak a kormánynak. Az elemzôk a folyó fizetési mérleg hiányát a horvát gazdaság egyik legégetôbb gondjaként említik, amely rövid idô alatt magas államadósságot generált. Az 1997ben rekordmagasságot elérô, a GDP 12,5 százalékára rúgó deficit ugyan azóta sem ismétlôdött meg, de 2002-ben még mindig 8,4 százalékos volt a GDP-arányos folyó fizetési mérleghiány. Ez sok közgazdászt meg is lepett, ugyanis a hiányt 2000-ben már sikerült lefaragni 2,5 százalékra, amely a legkisebb volt az utóbbi tíz évben.

45

1995

Macedónia

40

Horvátország

45

65

60 40

45

Szerbia és Montenegró

60

Bulgária

50

Bosznia és Hercegovina

60

75

Románia

75

Albánia

80 70 60 50 40 30 20 10 0

2003

Forrás: Southeast European Times. 2. ábra. A versenyszféra részesedése a GDP elôállításában

Segít az idegenforgalom A folyómérleg körüli problémák mellett Zágrábnak javítania kell más fiskális mutatóin is. A horvát külsô államadósság 2004. március végén már elérte a 24,199 milliárd dollárt, azaz a GDP 81,8 százalékát, amelyet minden szakértô fejcsóválással vett tudomásul. A külsô eladósodás megállítását egyes közgazdászok ugyanakkor könnyebb feladatnak tartják a súlyos költségvetési bajok orvoslásánál vagy a magas külkereskedelmi egyensúlyhiány helyreállításánál. Az utóbbi nyolc év aggasztóan magas és növekvô külkereskedelmi

94


deficitjének lefékezôdésére ugyanis semmi sem utal. A hiány – 1997-et kivéve – az 1995– 2001-es idôszakban három- és négymilliárd dollár között ingadozott, azóta viszont rohamosan nô: a 2001-ben jegyzett 4,48 milliárd dolláros deficit, 2002-ben 5,82 milliárd dollárra, 2003-ban már 8,03 milliárd dollárra emelkedett a horvát Állami Statisztikai Hivatal szerint. Miközben az ipari termelés 2001-ben 6 százalékkal, 2002-ben 5,4 százalékkal, 2003-ban pedig 4,1 százalékkal nôtt, a horvát exportôrök dolgát – egyéb okok mellett – nagymértékben nehezítette az 1994-ben hivatalos fizetôeszközként bevezetett kuna, illetve annak árfolyama, amely a dollárhoz képest jócskán túlértékelt. Az utóbbi tíz évben veszített valamennyit értékébôl, de 2003-ban szinte ugyanannyi (6,701) kunát adtak egy amerikai dollárért, mint 1998-ban. Igaz, 2000 és 2002 között egy dollár átlag 8,159 kunát ért. A HNB továbbra is ragaszkodik az erôs kunához, amely nem kedvezô a befektetôknek, de jól jön a külföldi, így a magyar exportôröknek. A nemzetközi pénzügyi szervezetek azt is elvárják Zágrábtól, hogy folyamatosan csökkentse az államháztartás – sokak által túlságosan magasnak tartott – hiányát, amely 1999-ben a GDP 7,4 százaléka, 2003-ban pedig még mindig 6,3 (más források szerint 6,7) százaléka volt. A kormány 2004-ben 4,25–4,5 százalékos hiányt várt, a 2005-ös költségvetési törvény pedig 3,7 százalékos államháztartási deficittel számol. A legkisebb gondot talán az infláció okozza, amely – 2000 kivételével, amikor az éves átlagos pénzromlás elérte a 6,2 százalékot – 1995 és 2001 között 2 és 5,7 százalék között ingadozott. A helyzet az utóbb években még kedvezôbb: 2002-ben ugyanis 1,7 százalékos, 2003-ban pedig 1,8 százalékos éves inflációt regisztrált az országos statisztikai hivatal. Igazán látványos és biztató eredményekkel a horvát idegenforgalom dicsekedhet, amely stratégiai szerepet játszik a nemzetgazdaságban. Míg 2000-ben a GDP 14,5 százaléka származott a 80 ezer embert foglalkoztató ágazatból, 2004-ben már mintegy húsz százaléka. Az elmúlt 14 évben a (nagy) szállodák jó részét privatizálták, de legalább kétszáz idegenforgalmi ingatlan még állami tulajdonban van; magánosításukat ugyancsak tervezik. Az országot mind több külföldi keresi fel, s egyre többet költenek. Az utóbbi tíz évben hajszál híján a hat és félszeresére nôtt a horvát idegenforgalmi bevétel: 1995-ben 1,34 milliárd dollár került az államkasszába a turizmus révén, 2004-ben – amikor 11 hónap alatt 8,7 millió turista (ebbôl 7,5 millió külföldi) 46,4 millió vendégéjszakát töltött Horvátországban – már rekordösszegû 8,6 milliárd dollár. Bozidar Kalmeta turisztikai miniszter a legjobb idénynek nevezte a 2004-est a függetlenség 1991-es kikiáltása óta.

A magyar kapcsolat Az aktív szomszédságpolitika jegyében Budapest többször indítványozta, hogy Horvátország, ahol a 2001-es népszámlálás szerint 16 595 magyar is él, mielôbb megkezdhesse a csatlakozási tárgyalásokat az EU-val. Amióta 1992. január 16-án Magyarország diplomáciai kapcsolatot létesített Horvátországgal, rendszerint hangsúlyozza, hogy a szomszédos államot stratégiai partnerének tekinti. Bár a kilencszáz éves államközösségi múltra is gyakran hivatkozó politikusok pontosan nem fejtették

95


ki, mit is takar ez a megfogalmazás, a stratégiai partnerségen Budapest és Zágráb is többnyire a politikai-gazdasági kapcsolatok erôteljes fejlôdését, elmélyítését érti. A legszembetûnôbb változás talán a két ország közötti turizmust jellemzi. Az Adria minden évben egyre több magyar turistát vonz. A horvát idegenforgalomban Magyarország az egyik legfontosabb küldô ország: 1996-ban még csak százezer magyar nyaralt a szomszédos országban, 2004-ben már négyszer annyi. Az utasforgalom mellett Zágráb prioritásként kezeli az áruszállítást is Magyarország és az adriai Fiume kikötôje között. Nem kis részben horvát-magyar lobbizásnak köszönhetô, hogy a Horvátországot elkerülô V. páneurópai közlekedési folyosó kiegészült az V.b és V.c leágazásokkal, amelyek közül mindkettô Magyarországon keresztül kapcsolódik az Adriai-tenger régiójához. Az V.b a Fiume-Zágráb-Budapest, az V.c a Ploce-Szarajevó-Eszék-Budapest irányt követi. A tervek szerint a magyar fôvárost és Fiumét 2009-re autópálya kötheti össze. A kiváló szomszédság, a problémamentes politikai és látványosan fejlôdô idegenforgalmi együttmûködés dacára a gazdasági lehetôségek kihasználása korántsem kielégítô. Az elmúlt 14 évben kétoldalú gazdasági, beruházás-védelmi, közlekedési, légügyi, árufuvarozási, idegenforgalmi, állat- és növény-egészségügyi, továbbá adóügyi egyezmények születtek. Közülük kiemelkedik a magyar exportot 2002-ben és 2003-ban évi 36 százalékkal fellendítô, 2001-ben aláírt szabadkereskedelmi egyezmény, amely Magyarország uniós csatlakozásával EU-horvát kereskedelmi megállapodássá alakult át. Ennek következményeként romlott a magyar mezôgazdasági és élelmiszeripari termékek pozíciója Horvátországban, miközben a hasonló horvát termékek vámmentesen juthatnak be az Unió piacára. A kétoldalú kereskedelmi kapcsolatokat évek óta erôteljes (2003-ban 346,6 millió dolláros rekordnagyságú) magyar aktívum és stagnáló horvát kivitel jellemzi. Ennek ellenére az éves magyar részesedés aránya a horvát kereskedelmi forgalomban 3–4 százalék. Magyarország a horvát importban a hetedik, az exportban a tizenegyedik helyet foglalja el. Horvátországba jelenleg évente mintegy 1100 magyar cég exportál, és 400 importál onnan árut. A magyar kivitel szerkezete változó, de zömét mezôgazdasági termékek, élelmiszerek, ásványi, vegyipari termékek, gépek és gépi berendezések adják, míg a Magyarországra irányuló horvát exportban az energiahordozók, kôolajszármazékok, üvegáruk, gyógyszerek, kartondobozok és polimerek dominálnak. A háború utáni újjáépítéshez kapcsolódó magyar áruszállítások azonban szinte mindig elmaradtak Budapest várakozásai mögött, hasonlóan a háború utáni helyreállítási munkálatokban való részvételhez. 2. táblázat. Magyar-horvát külkereskedelmi forgalom, 1993−2003

Érték: millió USD Magyar export Horvát export Egyenleg

1993

1994

1995

1996

79

145

172.1 192.3 222.7 211.7 179.1 174.3 227.3 309.9 423.6

57

52

57.1

22

93

115

48.5

1997

50.8

1999

39.7

2000

60.2

2001

2002

2003

59.9

77.9

77.1

143.8 185.8 160.9 139.4 114.1 167.4

232

346.6

Forrás: Gazdasági Minisztérium 1/20/05

36.9

1998

96


A gazdasági együttmûködést jellemzô vegyes eredményekkel valószínûleg egyik fél sem teljesen elégedett. A különbözô nehézségek ellenére a Magyarországon megtelepedett nemzetközi cégek és egyre több közepes nagyságú magyar vállalkozás telepszik meg vagy tervez beruházást Horvátországban, ahol a vállalkozások üzleti lehetôségei fokozatosan javulnak, de a külföldiek zöldmezôs befektetései még mindig vontatottan haladnak. A horvátországi magyar tôkebefektetôk zászlóshajójának számító Mol mellett több másik hazai cég is megvetette már a lábát a szomszédban. A különbözô helyi problémákat leküzdô magyarországi vállalatok közül kiemelkedik a Dunapack Rt., amely 2003 óta Zágráb mellett hullámpapír- és göngyöleggyártó üzemet mûködtet. A Zalakerámia Rt. még korábban kezdte a terjeszkedést: 1997ben többségi tulajdont szerzett Horvátország piacvezetô kerámia- és porcelántermék gyártó cégében, az Inker d.d.-ben. A több száz kis – elsôsorban kereskedelmi és idegenforgalmi – céget leszámítva a horvát tôke az utóbbi 15 évben csak mérsékelten érdeklôdött a magyarországi befektetési lehetôségek iránt. Az elsô nagyobb beruházás a kaproncai (Koprivnica) élelmiszeripari vállalat, a Podravka d.d. nevéhez fûzôdik, amely azonban nyolcévi mûködés után, 2004-ben bezárta az 59 embert foglalkoztató mohácsi élelmiszeripari gyárát. Magyarországot szemelte ki ugyanakkor terjeszkedésre a legnagyobb horvát magáncégcsoportként számon tartott Agrokor d.d., amely 2004 nyarán húszmillió euróért megvásárolta a Baldauf fagylaltgyárat és a fonyódi ásványvíz-palackozót, amelybe 2008-ig 30–40 millió eurót tervez beruházni. Ivica Todoric, a konszern elnök-tulajdonosa az üzletkötés bejelentésekor egy elgondolkodtató adatot is közölt. E szerint Horvátország és a vele ugyancsak szomszédos Szlovénia gazdasági együttmûködése – a kölcsönös politikai civakodások ellenére – ötszöröse a magyarhorváténak, jóllehet a magyar piac ötször nagyobb, mint a szlovén.

97

SZEMLE GYÔRFFY DÓRA

Euró, hiány és növekedés az Európai Unió új tagállamaiban1

A Gazdasági és Monetáris Unióhoz való csatlakozás idôpontja változatlanul komoly vita tárgya az Európai Unió új tagállamaiban, elsôsorban a szükséges megszorító intézkedések esetleges növekedést lassító hatása miatt. A tanulmányban a szerzô bemutatja, hogy a fiskális feltételnek való megfelelés a versenyképesség fenntartása miatt még akkor is elkerülhetetlen lenne az újonnan csatlakozó országokban, ha nem akarnának belépni az eurózónába.

1. Bevezetés Az Európai Unióhoz való csatlakozással a rendszerváltás egyik nagy álma vált valóra a közép-európai országok számára. Az öröm mégis mérsékelt volt. A hosszú várakozás mellett ennek fô oka, hogy a remélt jólét és a Nyugat-Európához való felzárkózás 15 évvel a transzformáció után is elérhetetlennek tûnik a társadalom többségének. Mindezek ellenére az európai integrációt továbbra is viszonylagos konszenzus övezi, melyben a következô lépés a közös valuta, az euró bevezetése. A csatlakozási szerzôdések alapján ez az újonnan csatlakozott országok kötelessége, és politikusok, kutatók egyaránt remélik, hogy a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) további lendületet adhat a felzárkózáshoz. A kérdés csupán az idôpont,

mely komoly vitákat eredményezett az elmúlt idôszakban. A bevezetés körüli fô kérdés, hogy vane, és ha van, milyen mértékû ellentmondás a reálkonvergencia és a nominális konvergencia között. A reálkonvergencia fogalma a fejlettségi szint kiegyenlítôdésére utal az új és a régi tagországok között, míg nominális konvergencián a pénzügyi mutatók közeledését, konkrétan a maastrichti kritériumok teljesítését kell érteni. Az euró bevezetésének fô elônyeiként általában az alacsonyabb kamatszintet és a bôvülô kereskedelmet szokták felhozni, mely akár 0,6–0,9 százalékos növekedési többletet is eredményezhet a magyar gazdaságban a következô húsz évben a Magyar Nemzeti Bank kutatói szerint2. Bár az euró növekedésgyorsító hatásának pontos nagyságáról még nem alakult ki egyetértés, az árfolyamkockázat megszûnése és a nagyobb verseny nyújtotta elônyöket az elemzôk többsége nem vitatja. A problémát sokan ott látják, hogy a megszorító gazdaságpolitika, mely a kritériumok teljesítéséhez szükséges, visszavetheti a valós felzárkózás ütemét és lassíthatja a növekedést3. A legnagyobb vita a költségvetési hiányról szóló feltételt övezi, mely komoly növekedési áldozatot igényelhet az új tagországokban, tekintve az elôttük álló felzárkózási feladatokat. Ebben a tanulmányban ezt az álláspontot szeretném cáfolni és bemutatni, hogy a valós felzárkózáshoz euróövezeti tagság nélkül is szükség lenne az

98 államháztartási hiány csökkentésére. Ennek fényében a GMU-hoz való csatlakozás egyik fô elônyének lehet tekinteni, hogy az újonnan csatlakozókat rákényszeríti a felelôsségteljes államháztartási politikára. A következôkben elôször bemutatom, miért lényeges az eurózóna tagállamaiban az államháztartás hiányának szabályozása, és milyen érvek alapján kérdôjelezhetô meg ezeknek a szabályozásoknak a létjogosultsága az újonnan csatlakozott országokban. Utána a statisztikai adatok alapján a nyolc közép-európai tagállam (EU-8) felkészültségét elemzem, melybôl leszûkíthetô azon országok köre, melyeknek a költségvetési korlát gyengítésére lehet szüksége. Az azt követô részben áttekintem, milyen lehetôségei vannak a régió kormányainak az esetleges további államháztartási hiány kezelésére, és ezeknek milyen hatásuk van a fenntartható növekedésre. Végül az euróövezethez való csatlakozás folyamatának elônyeit fogom kiemelni, melyek önmagukban is javíthatják az államháztartás teljesítményét és így hozzájárulnak egy kedvezôbb befektetési és növekedési környezet kialakításához.

2. A költségvetési hiány szabályozásának szerepe az eurózónában A közös valuta létrehozása magától értetôdôvé tette, hogy a résztvevô országok a monetáris politika intézését az Európai Központi Bankra (EKB) bízzák, és így elveszítik a jogukat, hogy önálló pénzpolitikát folytassanak. Ebben a helyzetben a fiskális politika szerepe felértékelôdött a ciklikus ingadozások kezelésében. A gondot az okozza, hogy a monetáris és fiskális politika nem független egymástól, és így egy tagország költség-


vetési döntéseinek hatása van a többi tagország gazdaságára is. Ez azt jelenti, hogy míg az expanzív gazdaságpolitika elônyei koncentráltan ott jelentkeznek, ahol ilyen politikát folytatnak, a lépés költségei a többi országot is terhelik. Ennek a lehetôsége már az 1970-ben készült Werner-jelentésben felmerült, és az eurózóna intézményi megalapozását közvetlenül elôkészítô Delors-jelentésben is fontos szerepet játszott. A témával foglalkozó tanulmányok általában két lehetséges módot említenek a költségek megosztására. Az elsô lehetôség, hogy az EKB burkoltan segítséget nyújt a magas deficitet produkáló országnak. Bár egy ilyen típusú beavatkozás az európai jog szerint nem megengedett (Maastrichti Szerzôdés 101. cikkely, EKB-szabályzat 21.1 bekezdés), tanulmányában Antonio Fatas és szerzôtársai ennek két lehetséges verzióját is megemlítik. Ex ante segítségrôl lehet beszélni, amikor az EKB szándékosan alacsonyan tartja a kamatszintet, hogy csökkentse a tagország kamatfizetési kötelezettségét. Egy ilyen lépés potenciálisan inflációhoz vezethez az egész euróövezetben. Ex post segítség akkor történik, amikor az EKB az érintett ország nagy mennyiségû adósságát vásárolja fel a másodlagos piacon, mely szintén kollektív költségeket jelent4. A második lehetôség, hogy az EKB betartja az infláció fékezésérôl szóló mandátumát, és emeli a kamatokat az egész euróövezetben, ami természetesen azokat is hátrányosan érinti, akik nem járultak hozzá ennek a lépésnek a kikényszerítéséhez. Intézményi garanciák hiányában mind a két lehetôség fennáll, és ez a tagállamokat túlköltekezésre teheti hajlamossá, hisz a felmerülô költségek nem kizárólag ôket terhelik. Ez vezetett a Maastrichti

99

SZEMLE

Szerzôdésben foglalt deficit-kritériumhoz, mely az eurózónához való csatlakozást a háromszázalékos deficitplafon elérésétôl teszi függôvé. Mivel a lehetôség a túlköltekezésre akkor is fennáll, miután egy ország már tagjává vált az eurózónának, 1997-ben bevezették a Stabilitási és Növekedési Egyezményt (SNE), mely tovább szigorítja a maastrichti célkitûzéseket a gazdaságpolitika koordinálásáról (99. cikkely) és a nagyarányú fiskális deficit elkerülésérôl (104. cikkely). A SNE három részbôl tevôdik össze: az elsô az amszterdami Európai Tanács határozata, melyben az Európai Bizottság, a tagállamok és a Tanács elkötelezi magát a tagországok államháztartási kiadásainak rendszeres felülvizsgálatára a középtávon szükségesnek tartott ’egyensúly-közeli vagy többlet’ cél tükrében. A második a megelôzési pillér, mely az Európai Tanács 1466/97 számú határozata alapján kötelezi a tagországokat a stabilitási és konvergenciaprogramok rendszeres benyújtására. Ez magában foglalja a korai figyelmeztetés lehetôségét is, ha a deficit vagy az adósság várhatóan meghaladja a 3 százalékos referenciaértéket. A harmadik pillér az elrettentést szolgálja a túlzott deficit eljárás keretében, mely azonnali korrekciós lépésekre kötelez, és szigorú szankciókat helyez kilátásba, amennyiben az ország nem tenné meg ezeket a lépéseket (Európai Tanács 1467/97 szabályzat)5. Míg az elsô két pillér minden EU-tagországra vonatkozik6, büntetés csak az euróövezet országaira róható ki7. Bár az utóbbi idôben a SNE egyes részei egyre inkább megkérdôjelezôdtek8, a költségvetési önállóság bizonyos fokú korlátozásának szükségességét a fent említett indokok miatt még a legerôteljesebb keynes-i közgazdászok sem vitatják9. Emiatt ilyen korlátok továbbra is várhatók még abban

az esetben is, ha a tagállamoknak sikerül leküzdeniük a politikai akadályt, melyet a SNE reformjához szükséges egyhangúság követelménye jelent. Ha mégsem így történne, az EKB elveszítené a hitelességét, ami a közös valutát alapjaiban ásná alá.

3. Az új tagállamok sajátos helyzete Az Európai Unió tíz új tagországa a csatlakozással kötelezettséget vállalt a SNE rendelkezéseinek betartására még akkor is, ha jelenleg még nem tagjai az euróövezetnek. Ez azt jelenti, hogy középtávon nekik is az államháztartás egyensúlyát vagy többletét kell kitûzniük célul. Az elôzô részbôl viszont az is nyilvánvaló, hogy ezek a rendelkezések elsôsorban a közösség kollektív érdekeit szem elôtt tartva születtek, és nem az egyes országok jólétének elôsegítése érdekében. Emiatt elôfordulhat, hogy néhány országnak a kollektív jólét érdekében áldozatokat kell hoznia. Tekintve az újonnan csatlakozott országok alacsony fejlettségi szintjét, gyakran elhangzik, hogy számukra a nominális konvergencia kritériumok elérése különösen nagy áldozatot jelent az elôttük álló felzárkózást elôsegítô feladatok és a tagság költségei miatt. A közép-európai országokban a felzárkózási feladatok közé tartoznak az infrastrukturális befektetések, az oktatási és az egészségügyi szektor reformja, a kutatásfejlesztés támogatása és a mezôgazdasági szektor felzárkóztatása, melyek elkerülhetetlenek a fenntartható növekedés érdekében. Ezeknek a reformoknak a becsült költsége Magyarországon a következô évtizedben például a GDP 7 százalékát teszi ki éves átlagban10. A felzárkózást

100 elôsegítô feladatokhoz hozzáadódnak az uniós tagságból fakadó kötelezettségek: az elsô években az új tagállamoknak a teljes hozzájárulást be kell fizetniük, míg a transzferek jelentôs része egyenesen a magánszférába kerül, melynek nincs hatása a költségvetés egyensúlyára. Ráadásul az európai jog általi kötelezettségeiknek is meg kell felelniük, mint például a környezetvédelmi normák betartása, mely önmagában is évi 1.5–2 százalék többletköltséget jelent a GDP arányában11. Ezen túlmenôen a mezôgazdasági támogatások kifizetése az állami költségvetésbôl, valamint a strukturális alapokból adódó elôés társfinanszírozási kötelezettség további terhet jelent, melyet ezeknek a programoknak az admisztrációs költségei még tovább növelnek12. Az itt felsorolt problémákat akkor is komolyan kell venni, ha hinni lehet az Európai Bizottság elemzésének, mely szerint egyik csatlakozó ország sem válik nettó befizetôvé még az elsô években sem: a nettó transzferek nagysága 0,5 százalék körül várható az új tagállamokban már 2004-ben is, és 1 százalék fölé emelkedik 2006-ra13. A strukturális átalakulás költségeit viszont mindez nem érinti, így azok alapján elméletileg feltételezhetô, hogy a 3 százalékos deficit feltétel az érintett országok számára túl szigorú. Mielôtt rátérnék ezeknek a kihívásoknak a tárgyalására, elôször az új tagállamok felkészültségét szeretném bemutatni, ami választ ad arra a kérdésre, hogy melyeknek lehet egyátalán szüksége könnyítésre.

4. A nominális konvergencia különbségei Tekintve a nyolc új közép-európai tagállam közötti különbségeket, érdemes meg-


nézni, hogy az egyes országok hogyan állnak az euró-övezeti csatlakozás folyamatában. Az 1. táblázat bemutatja a különbözô makrogazdasági mutatók (bruttó adósság, deficit/többlet, adósságszolgálat, infláció és növekedés) alakulását az elmúlt három évben. A táblázatból szembetûnik, hogy három új tagországnak (Észtország, Litvánia és Szlovénia) már sikerült megfelelnie az összes GMU-kritériumnak. Ezek az országok 2004. június 27. óta már tagjai az ERM II zónának, amely az euró-övezeti csatlakozás elôszobájának tekinthetô, és azt jelenti, hogy a fenti három országnak jó esélye van arra, hogy már 2007-ben bevezethessék a közös pénzt. Rajtuk kívül a makrogazdasági teljesítménye alapján még Lettországnak is jó esélye van arra, hogy viszonylag hamar a GMU tagja legyen. Az elmúlt három év statisztikája alapján így elmondható, hogy az EU8 közül négynek már sikerült elérni azt a kedvezô helyzetet, amikor az alacsony adósság, alacsony deficit és a magas növekedés egymást erôsíti. Nekik nincs szükségük a SNE gyengítésére. Ezek az országok a kiegyensúlyozott költségvetést és a stabil makrogazdasági környezetet alapfeltételnek tekintik a strukturális reformok végrehajtásához és a kedvezô befektetési környezet megteremtéséhez14. A térség vezetô országaival ellentétben a visegrádi országoknak (Csehország, Lengyelország, Szlovákia és Magyarország) komoly nehézségei vannak a maastrichti követelmények teljesítésével, és így nem meglepô, hogy elsôsorban ôk szorgalmazzák a feltételek könnyítését. Mindemellett azt is meg kell jegyezni, hogy ezen a csoporton belül is komoly eltérések vannak: Magyarország például jóformán egyik feltételnek sem felel meg (az államadósság van egyedül

101

SZEMLE 1. táblázat. Fôbb makrogazadsági mutatók*

Csehország

2001 2002 2003 2004 Észtország 2001 2002 2003 2004 Lettország 2001 2002 2003 2004 Litvánia 2001 2002 2003 2004 Lengyelország 2001 2002 2003 2004 Magyarország 2001 2002 2003 2004 Szlovákia 2001 2002 2003 2004 Szlovénia 2001 2002 2003 2004 EU-15 2001 2002 2003 2004

Bruttó adósság- Államháztartás Kamatfizetések Infláció Növekedés állomány egyenlege 25.2 -6.4 1.1 4.5 3.1 28.9 -6.4 1.5 1.4 2.0 37.8 -12.9 1.3 -0.1 3.1 37.8 -4.8 1.2 2.8 3.8 4.7 0.3 0.3 5.6 6.5 5.7 1.8 0.3 3.6 6.0 5.3 3.1 0.3 1.4 5.1 4.8 0.5 0.3 3.4 5.9 16.2 -1.6 1.0 2.5 7.9 15.5 -2.7 0.9 2.0 6.1 14.4 -1.5 0.8 2.9 7.5 14.6 -2.0 0.8 6.8 7.5 23.4 -2.1 1.8 1.3 6.5 22.8 -1.4 1.6 0.4 6.8 21.4 -1.9 1.3 -1.1 9.7 21.1 -2.6 1.2 1.2 7.1 36.7 -3.5 3.0 5.3 1.0 41.2 -3.6 2.8 1.9 1.4 45.4 -3.9 3.1 0.7 3.8 47.7 -5.6 3.1 3.5 5.8 53.5 -4.4 4.8 9.1 3.8 57.1 -9.3 4.1 5.2 3.5 59.1 -6.2 4.2 4.7 3.0 59.7 -5.5 4.4 6.9 3.9 48.7 -6.0 4.0 7.2 3.8 43.3 -5.7 3.6 3.5 4.4 42.6 -3.7 2.5 8.5 4.0 44.2 -3.9 2.3 7.7 4.9 26.9 -2.7 2.4 8.6 2.9 27.8 -1.9 2.3 7.5 2.9 29.4 -2.0 2.1 5.7 2.5 30.9 -2.3 2.0 3.4 4.0 63.2 -1.0 3.6 2.2 1.7 62.5 -2.0 3.3 2.1 1.1 64.2 -2.7 3.2 2.0 0.9 64.4 -2.7 3.1 2.0 2.3

Forrás: European Commission (2004b) *A GDP százalékában, kivéve infláció, mely az elôzô év árszintjéhez viszonyított százalékos változás.

szûken belül a limiten, és erôsen kérdéses meddig), míg Szlovákia az elmúlt években jellemzôen csökkenô adósságával és hiányával jó úton halad a felzárkózáshoz, miközben a növekedés üteme is töretlen. Teljesítményében az elôbb említett két ország közé esik Csehország és

Lengyelország, melyeknél nem figyelhetô meg a Szlovákiához hasonló javulás, de az alacsonyabb infláció és a kisebb államadósság miatt mindenképpen jobb helyzetben vannak, mint Magyarország. Összességében el lehet mondani, hogy az újonnan csatlakozók közül csak a négy

102 visegrádi ország esetében merül fel, hogy könnyíteni kellene a deficit-kritériumon. Ezért az ô esetükben kell megvizsgálni, hogy a növekedési és az EU-tagságból adódó költségeik finanszírozására milyen lehetôségeik vannak, és mennyiben engedhetô meg a további hiány felhalmozása.

5. Hiány és felzárkózás a visegrádi országokban Annak a bemutatására, milyen lehetôségei vannak a visegrádi országoknak a fejlôdési és az EU-tagságból adódó költségek kezelésére, ebben a részben azzal a feltételezéssel fogok élni, hogy ezeket további hiány felhalmozásával oldják meg. Általánosságban az államháztartási hiányt négyféle módon lehet megközelíteni: infláció, az államadósság növelése, adók emelése és a kiadások csökkentése. Annak megítélésére, hogy milyen következményekkel járna az eurózóna fiskális követelményeinek gyengítése, érdemes áttekinteni, hogy ezek a lépések hogyan befolyásolnák a felzárkózás esélyeit a visegrádi országokban. A terhek szétoszlása miatt a hiány kezelésének politikailag legegyszerûbb módja az infláció növekedése. Ilyenkor a kiadások reálértéke csökken csakúgy, mint a rövid távú kamatkötelezettségek, hiszen a kamatok sokszor csak lassan követik az inflációt15. Erre jó példa Szlovákia, ahol a 8,5 százalékos infláció mellett a rövid távú kamatok mindössze 6,5 százalékon álltak 2003-ban. Ennek ellenére egy ilyen politika elônyei erôsen korlátozottak: ha az infláció tartósan magasan marad, a kamatszint elôbb-utóbb megnövekszik, és még a magasabb infláció kockázata is beleépül a hitel árába. Ez nem csupán azt jelenti, hogy emel-


kedik a beruházások költsége, hanem azt is, hogy a magasabb kamatok magasabb adósságszolgálatot eredményeznek, mely tovább növeli a költségvetési hiányt, és így ahelyett, hogy orvosolná a problémát, csak még súlyossabbá teszi16. Ezek a gondok az inflációból adódó egyéb fontos hatásokon (megtakarítások reálértékének csökkenése, bizonytalanság növekedése és alacsonyabb beruházási kedv) túl jelentkeznek az eladósodott országokban. Mivel a befektetések fenntartása vagy növelése a hosszú távú növekedés és a konvergencia egyik alapfeltétele, az infláció nem jelenthet megoldást a hiány problémájára a vizsgált országokban. Ezek a megfontolások mind a jelenlegi, mind a leendô GMU-tagok számára egyértelmûek, és ebbôl is adódik, hogy az inflációs követelményt sokkal ritkábban kérdôjelezik meg, mint a költségvetési kritériumot. A deficit kezelésének második lehetôsége az államadósság növelése. Hasonlóan az inflációhoz, politikailag ez sem ütközik nehézségekbe, hiszen a jelenlegi kiadások terhe a következô generációra hárul. Mindaddig, míg a GDP-hez viszonyított államadósság nem ér el egy kritikus szintet, mely a közép-európai országok esetében 40–45 százalékra becsülhetô17, ez a lehetôség nyitva áll az alacsony adósságállománnyal rendelkezô kormányok elôtt. Ráadásul, ha a hiteleket szerkezeti változtatásokra vagy infrastrukturális befektetésekre költik, a további adósság teljes mértékben igazolható, hiszen az ilyesfajta átalakítás hasznából nemcsak a jelen, hanem a jövô generációk is részesednek. Az 1. táblázatból viszont az derül ki, hogy a négy vizsgált ország közül mindössze Csehországnak van 40 százalék alatti adósságállománya, és még ebben az esetben is az állomány nagyarányú

103

SZEMLE

növekedése (1999-ben mindössze 14,3 százalék volt, míg 2003-ra elérte a 37,6 százalékot) óvatosságra int. Az adósságállomány Magyarországon is emelkedik, és 2004-ben éppen csak alatta maradt a 60 százalékos küszöbértéknek. A 4,4 százalékos éves kamatkifizetés már önmagában is komoly érv a további adósság felhalmozásával szemben, hiszen a kamatok értékes erôforrásokat emésztenek fel, melyeket az ország felzárkózásához szükséges szerkezeti átalakításokra lehetne fordítani. Ráadásul a magas kamatkifizetések rendkívül nehézzé teszik az államháztartás kiegyensúlyozását, és további hitelfelvételre kényszerítenek, ami nyilvánvalóan nem egy fenntartható pálya. Mindezeket a problémákat a nagy államadósság által okozott egyéb gondokkal (kiszorítási hatás, korlátozott mozgástér recesszió esetén18) együtt kell figyelembe venni.

csony adósságállomány. A 2. táblázat bemutatja, hogy a demográfiai változások mennyiben befolyásolják az EU új tagországait. A számokból kitûnik, hogy még Csehország sem engedheti meg magának a további adósságfelhalmozást, tekintve öregedô társadalmát és az állam által kifizetett nyugdíjak gyorsan növekvô terheit. Bár Lengyelország és Magyarország már komoly lépéseket tett a nyugdíj-privatizáció felé, és így az ô esetükben nem várható robbanás a nyugdíj-kifizetésekben, az egészségügy reformjának késlekedése miatt az öregedésbôl eredô problémák rájuk is hatással lesznek. Mindez azt jelenti, hogy az adósságállomány csökkentése saját érdekük, hogy a jövôben, amikor az öregedô társadalom miatt lelassul a növekedés és nônek a kiadások19, több mozgásterük legyen a költségvetésben. Az infláció és a további adósságfelhalmozás mellett a közterhek növelése

2. táblázat. Demográfiai változások* és az állami nyugdíj-kifizetések várható változásai

Csehország Észtország Magyarország Lettország Litvánia Lengyelország Szlovákia Szlovénia EU-15

2000

2025

2050

Állam által fizetett nyugdíjak, 2000 (GDP %)

20 21 21 22 20 18 17 20 24

36 30 33 31 29 31 27 38 36

61 47 51 50 51 50 50 66 49

7.8 6.9 6.0 9.8 5.3 10.8 7.9 13.2 10.4

Állam által fizetendô nyugdíjak, 2050 (GDP %) 14.6 7.2 7 9.7 18.1 13.3

Forrás: European Commission (2003) * A 65 év felettiek aránya a 15–64 évesek arányában.

Az adósság kívánatos nagyságának megállapításakor még egy speciális körülménnyel is számolni kell: az öregedô társadalom jelentette kihívások miatt egész Európában prioritássá vált az ala-

a kormányok harmadik lehetôsége a hiány kezelésére. Az utóbbi idôkben végzett empirikus tanulmányok azt mutatják, hogy általánosságban véve a bevételi források növelése nem oldja meg hosz-

104


szú távon a túlköltekezés problémáját, két okból kifolyólag: egyrészt a termelési tényezôk magasabb adójának komoly torzító hatása van, másodsorban pedig a hitelesség erôsödése, mely megfigyelhetô a kiadásokat csökkentô intézkedések nyomán, nem velejárója a bevétel-növekedésen alapuló konszolidációnak20. Ráadásul a bevételek növelése a hiány csökkentése érdekében azt is jelenti, hogy az állami koncentráció tovább növekszik, melyet annak tükrében kell átgondolni, hogy a legújabb kutatások szerint egy adott szint felett negatív kapcsolat figyelhetô meg az állami újraelosztás mértéke és a növekedés között21. A fenti gondolatok feltétlenül igazak a visegrádi országok esetében is: amennyiben fel akarnak zárkózni a régi tagokhoz, nem növelhetik tovább az adóikat, mivel ez csökkentené a gazdaságuk versenyképességét. A 3. táblázat a középeurópai országok állami bevételeinek a szerkezetét hasonlítja össze az eurózóna tagállamaiban megfigyelhetô szerkezettel. A négy vizsgált országból háromnak a bevétele a GDP 40 százaléka körül mozog, mely csupán néhány százalékkal marad az EU átlaga alatt. Ráadásul

az alacsonyabb bevétel nem feltétlenül jelenti az alacsonyabb nominális adóterhet, tekintve a nagyszámú kedvezményt és az adóelkerülés gyakoriságát ezekben az országokban. Például a személyi jövedelemadóból és a munkáltatók által fizetett társadalombiztosítási járulékból befolyó összeg Magyarországon 17 százalék körüli, és messze alatta marad az EU 25,5 százalékos átlagának, a teljes munkaerôköltségnek több mint 50 százaléka az adó, míg az EU-átlag 43 százalék22. Bár a magyar eset a régióban is egyedülálló, mivel a többi visegrádi országban a teljes munkaerôköltség adótartalma hasonló az EU-átlaghoz, a probléma érinti az egész régiót: mivel a tôke csak mérsékelten adóztatható, tekintve a munkaerôhöz képesti nagyfokú mobilitását és a külföldi befektetések fontosságát a felzárkózáshoz, a munkaerô terhei már hasonlók vagy felette vannak az EU átlagának. Ez azt jelenti, hogy a versenyképesség megôrzésének érdekében inkább csökkenteni, mint növelni kellene ôket. Ez alól egyedül az ingatlanadó tûnik kivételnek, mely jóval az EU-szint alatt van az új tagállamokban, Szlovénia kivételével. Ez a megoldás azonban több

3. táblázat. Az államháztartás bevételeinek szerkezete 2000-ben (a GDP százalékában) Bevételek Csehország Észtország Magyarország Lettország Litvánia Lengyelország Szlovákia Szlovénia EU-15

39.2 38.7 41.8 36,8 30.4 41.6 36.6 41.5 45

Személyi TársadalomAdóTársasági Indirekt jövedelembiztosítási Ingatlanadó bevételek adó adó adó hozzájárulás 36.7 5 3.9 14.7 0.5 12.6 35.8 7.8 1 12.4 0.4 14.2 36.2 7.2 2.2 9.8 0.9 16 31.3 6 1.7 10.7 1 11.9 28.5 7.8 0.7 7.1 0.6 11.7 39.9 4.6 2 8.7 11.4 34.1 4.6 3 13 13.5 39.2 7.6 13.6 2.3 15.7 44.9 9.9 3 15.6 1.5 13.6

Forrás: European Policy Committee (2003)

SZEMLE

szempontból is kérdéses: egyrészt komoly problémákat vet fel, hogy a társadalom egy meghatározott szegmensére terhelnék a hiányt (mely még csak nem is feltétlen a leggazdagabb réteg, mivel a status-inkonzisztencia – értékes ingatlan és alacsony kereset együttese – gyakori jelenség az átmeneti országokban23), másrészt erôsen megkérdôjelezhetô, hogy az EU-átlag alapján elérhetô 1 százalék körüli többletbevétel megoldhatja-e a költségvetés strukturális problémáit, és további hiányt tenne-e lehetôvé. A bevételen alapuló konszolidáció hiányosságai egyértelmûvé teszik, hogy a deficit kezelése csak a kiadások csökkentése mellett lehet sikeres. A különbözô típusú kiadásokat azonban nem lehet azonosan kezelni, és azokat, amelyek a fenntartható növekedés alapfeltételei, nem szabad csökkenteni. Ilyenek az állami befektetések, a kutatás-fejlesztés, az egészségügy és az oktatás, melyeknek pozitív hatásuk van a növekedésre24. Ennek ellenére az eurózóna jelenlegi tagországaiban a befektetések csökkentése volt az egyik leggyakoribb eleme a maastrichti kritériumok teljesítésének az 1990-es évek második felében25. Ezek a lépések minden gazdaságban károsak, mivel csökkentik a tôke produktivitását, de ez különösen igaz a felzárkózó országokra, hiszen egy ilyen válasz a többlethiány kezelésére pontosan ellentétes lenne azokkal az indokokkal, melyek a magasabb deficitet elméletileg lehetôvé tennék. A kormányok maradék lehetôsége a felmerülô hiány kezelésére így meglehetôsen korlátozott: az állami szektor költségeinek visszafogása és az állami transzferek csökkentése. Empirikus tanulmányok igazolják, hogy a sikeres fiskális kiigazítások elsôsorban ezeket az elemeket tartalmazták. Mivel az ilyen típusú kiadá-

105 sok törvényileg szabályozottak, nagyarányú változást kizárólag szerkezeti reformokkal lehet elérni. Ez azt jelenti, hogy akár megengedhetô a további deficit, akár nem, az államháztartás kiadásainak racionalizálása a tartós növekedés szempontjai szerint elôbb vagy utóbb elkerülhetetlen lesz. Minél gyorsabban történik mindez, annál hamarabb lehet a felszabaduló forrásokat a harmadik részben felsorolt felzárkózási feladatok finanszírozására fordítani. Összegzésként levonható a következtetés, hogy bár az eurózóna fiskális kritériumai a tagság egészének érdekében születtek, és nem az egyes országok jóléte miatt, a szabályozás ennek ellenére egybevág az érintett országok saját érdekével, és elôsegíti a kedvezô beruházási környezet megteremtését. Tekintve a régió sebezhetôségét a nemzetközi tôkemozgások által, a kiegyensúlyozott makrogazdasági teljesítmény és a befektetôk bizalmának megtartása a valós konvergencia egyik, talán legfontosabb feltétele ezekben az országokban. Ezért a maastrichti kritériumok gyengítése nem áll ezeknek az országoknak az érdekében, sôt a szigorú bírálat még segítheti is ôket céljaik elérésében. A következô részben azt elemzem, milyen csatornákon keresztül történik ez a segítség.

6. A GMU hozzájárulása a fenntartható államháztartási politikához Az elôzô rész alapján el lehet mondani, hogy a SNE kritériumainak teljesítése önérdek, és az eurózónához való csatlakozástól függetlenül is szüksége van rá a tárgyalt országoknak. Az, hogy ez mégsem így történik, azt mutatja, hogy ko-

106 moly ellentétes érdekek is léteznek, és az EMU-hoz való csatlakozás egyik fontos elônye lehet, hogy ellensúlyozza ezeket a tényezôket. A szakirodalom számos elméletet alkotott már arról, miért alakulhat ki túlköltekezési hajlam a demokratikus berendezkedésû országokban. Az összes modell alapja, hogy egy versenyen alapuló politikai rendszerben a politikusok elsôdleges célja a hatalom megszerzése vagy megtartása, és nem a közérdek. Ezért hajlamosak a költségvetési döntéseiket a politikai céljaiknak alárendelni. Választások elôtt ez a veszély még inkább fennáll, és a kormányzatok általában növelik a kiadásaikat, hogy az újraválasztásukat biztosítsák26. Így az üzleti ciklus okozta ingadozások mellett létrejön a politikai ciklus is, mely további ingadozásokat és bizonytalanságot okoz a gazdaságban. A szavazók ezt a viselkedést általában a „fiskális illúzió” miatt hajlamosak tolerálni, ami azt jelenti, hogy túlbecsülik az adott idôszak költekezésének a hasznát, míg alábecsülik a jövôben várható magasabb adók költségét, elsôsorban az adórendszer bonyolultsága miatt27. Ha a jelenlegi költekezés terheit a következô generációkra hárítják, ez a fajta viselkedés még tökéletes elôrelátás mellett is racionális lehet. Magyarországon a 2002-es választások tapasztalatai és az azóta állandósult átpolitizált légkör azt mutatja, hogy ezek az elméletek egyre inkább érvényesek a visegrádi országokban is. A deficit nagy részének politikai eredete Közép-Európában ezért megkérdôjelezi azt a tételt, hogy a fiskális kritériumok gyengítésével megengedett további deficitet a fejlôdést elôsegítô feladatokra fordítanák-e. A szükséges reformok és szerkezetváltozások késleltetése a rövid távú politikai célok érdekében


egy sokkal valószínûbb forgatókönyvnek tûnik28. Bár a SNE fegyelmezô ereje egyre inkább megkérdôjelezôdik az Európai Unió Tanácsának Franciaország és Németország irányában 2003-ban tanúsított elnézô magatartása után, a politikai ciklusok csökkenése a GMU-tagországokban fontos elôrelépés29. Az, hogy ezek a ciklusok teljes mértékben megszûntek-e, komoly vita tárgya, hisz tanulmányukban Buti és Van den Noord még mindig találnak egy 0,5 százalék körüli lazulást a választásokat megelôzô és a választási években30. Ez még mindig sokkal jobbnak tûnik, mint az a 2–3 százaléknyi lazulás, mely Magyarországon megfigyelhetô volt a 2002-es választások idején. A fenti megfontolások a GMU fiskális követelményét más megvilágításba helyezik: ahelyett, hogy felesleges teher lenne ezeknek az országoknak, referencia- pontot jelent a politikai szereplôknek a felelôsségteljes pénzügyi magatartásról. Ez hasonló az EU által játszott szerephez a transzformáció idején: azok az országok, melyek reálisan pályáztak a tagságra, sokkal jobban teljesítettek a szerkezeti átalakulás terén, mint azok, melyeknek nem volt ilyen esélyük, vagy ez az esély túlzottan messzinek látszott31. Az átmenet idején az acquis communautaire által szabályozott területeken a jogalkotásban kevés vita merült fel, ami a széles nemzeti konszenzus meglétét jelezte az EU-hoz való csatlakozásról. Bár a maastrichti kritériumoknak való megfelelés nyilvánvalóan jóval bonyolultabb, mint egy adott jogszabály elfogadása, az euró által elérhetô elônyök egyetértést alakíthatnak ki a szükséges feltételekrôl is. A referenciapont megléte így fontos mértékegységként szolgálhat a politikai élet összes szereplôje számára, beleértve a kormányt, az ellenzéket

SZEMLE

107

és a médiát32. Ilyen vonatkoztatási pont tal magasabb költségvetési hiány prognélkül a magas növekedési ütem, melyet nosztizálható 2004-re. A konvergencia a tranzíciós pálya tesz lehetôvé33, elfedné programok további követelménye az ösza makrogazdasági egyensúlytalanságokat, szes állami kiadás feltüntetése, mint pélés így veszélybe kerülne a felzárkózás a dául az állami garanciavállalások vagy a fejlett országokhoz. különbözô alapok, melyek nem mindenhol A számszerû cél révén biztosított re- szerepelnek a költségvetésben. Ezeknek ferenciaszerepet tovább erôsítik az euró- a kiadásoknak az elszámolása okozta zónához való csatlakozás folyamata során Magyarországon a kiemelkedô 2002-es felmerülô kötelezettségek. Mivel az EU- hiányt vagy Csehországban a 2003-as ban azoknak az országoknak is az egyen- 12 százalék feletti adatot. Ennek az elvsúlyra vagy a többletre kell törekedniük, nek a végrehajtása szintén fontos lépés melyek nem tagjai az eurózónának, és az volt a deficitre való hajlam csökkentéséúj csatlakozó országoknak kötelességük ben az elôbb említett országokban, mibelépniük az euróövezetbe a csatlakozá- vel jelentôsen szûkítették a kormányok si szerzôdésben foglaltak miatt, a kon- mozgásterét a parlament felhatalmazávergencia programot minden évben be sa nélküli költekezésben. Végül, a költkell nyújtaniuk az Európai Tanácsnak és ségvetés alapját képezô makrogazdasáa Bizottságnak felülvizsgálatra. Ennek a gi elôrejelzéseket is szigorúan ellenôrzi programnak a benyújtása már önmagá- az Európai Bizottság, melyek manipulában is elôsegíti a hatékonyabb döntés- lása általában a késôbbi felelôsség elkehozatalt a költségvetésrôl szóló kérdé- rülésének egyik fô metódusa35. A konversekben. Mivel a benyújtott programok- gencia programok értékelésekor Magyarnak egy négyéves idôszakot kell felölel- országgal kapcsolatosan az egyik fô kritiniük, rákényszerítik a kormányokat a kö- ka az volt, hogy a kiigazítást szolgáló lézéptávra szóló tervezésre, mely számos pések túlzottan optimista várakozásokOECD-tagállamban járult hozzá a hiány ra épülnek például a kamatszint vagy az csökkentéséhoz, mint például Ausztrália, ÁFA-bevételek alakulásáról36. A középtáFinnország, Dánia, Svédország vagy vú tervezés, a költségvetés átfogó bemuNagy-Britannia34. Bár elkötelezettség nél- tatása és a pontosabb elôrejelzések mind kül ezek a tervek látszólag nem sokat je- hozzájárulnak a nagyobb átláthatóságlentenek – fôleg, ha rendszeresen átír- hoz, mely lehetôséget teremt nemcsak a ják ôket, mint például Magyarországon Bizottságnak, hanem a közvéleménynek –, az abban foglalt vállalások azonban is, hogy pontosan figyelemmel kísérje a számonkérhetôvé válnak, ahogy az Euró- költségvetés alakulását, és ítéletet alkospai Bizottság meg is tette tavaly decem- son a kormány pénzügypolitikájáról37. berben a konvergencia programok érA referenciaérték és az Európai tékelésekor: a visegrádi országok közül Bizottság általi rendszeres felülvizsgáCsehország, Lengyelország és Szlovákia lat ösztönzést jelenthet a tárgyalt orszáesetében megállapította a javulást, míg gok kormányainak további reformok beMagyarországgal kapcsolatban felhívta vezetésére. Ilyen reform lehet a költséga figyelmet a további intézkedések szük- vetési folyamat további központosítása, ségességére, mivel a májusban benyújtott belsô stabilitási egyezmények megkötéprogram vállalásánál 0,9 százalékpont- se vagy a költségvetés hosszú távon kí-

108


vánatosnak tartott sarokszámainak tör- vés a rögtöni javuláshoz, mint azt sajnos vényben való rögzítése38. Ezek a típusú épp Magyarország esete mutatja a leginváltoztatások fontos szerepet játszottak kább, a kérdés napirenden tartása azonaz OECD-országokban az államháztartá- ban már hozzájárulás az egészségesebb si hiány leküzdésében az 1990-es évek- gazdaságpolitikához. ben, és elsôsorban azokban az országokban voltak a legelterjedtebbek, melyek magas adósságállománnyal rendelkeztek, 7. Összegzés mint például Belgium, Hollandia vagy Írország39. A közép-európai régióban a A tanulmányban bemutattam, hogy a lengyel alkotmányban rögzített 50 szá- fiskális feltételnek való megfelelés a verzalékos adósságállomány-plafont lehet senyképesség fenntartásának fontossáilyen lépésként értékelni. Egy ennél átfo- ga miatt elkerülhetetlen lenne az újongóbb, rendkívül sikeres államháztartási nan csatlakozó országokban még akkor reformot hajtottak végre Észtországban, is, ha nem akarnának belépni az euróahol áttértek a teljesítményalapú költség- zónába. Négy új tagállam (a három balvetési tervezésre, a kiadások a növe- ti ország és Szlovénia) ezt már felismerkedési prioritások alapján történô fel- te, és ôk már 2007-ben az euróövezet osztására és a nagyobb átláthatóság tagjai lehetnek. Velük ellentétben a vibiztosítására40. segrádi országoknak még nem sikeÖsszességében az euró-övezeti csat- rült a feltételeket teljesíteni. Az ô eselakozás direkt és indirekt módon is sar- tükben a nominális konvergencia-folyakallja az újonnan belépô országokat a mattal járó kötelezettségek fontos refejobb költségvetési teljesítményre. A köz- renciapontot jelentenek a fiskális politivélemény ráébresztése ezeknek a kérdé- kában, és hozzájárulnak a valós konverseknek a fontosságára erôs ösztönzést gencia feltételeinek megteremtéséhez. jelent olyan politika folytatására, mely Ezt figyelembe véve az államháztartási biztosítja a kedvezô befektetési környe- hiányt szabályozó kritérium nem gátolja zetet és alapot jelent a felzárkózáshoz. a valós konvergenciát, hanem hozzájárul Bár a külsô kényszer önmagában ke- alapjainak megteremtéséhez.

109

SZEMLE

Felhasznált irodalom Alesina, Alberto–Roberto Perotti (1996): “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects.” NBER Working Paper 5730. Alesina, Alberto–Bouriel Roubini–Gerald D. Cohen (1997): Political Cycles and the Macroeconomy. Cambridge, MA and London: MIT Press. Alesina, Alberto–Roberto Perotti–Jose Tavares (1998): “The Political Economy of Fiscal Adjustments.” Brookings Papers on Economic Activity 1:1998.: 197–266. Alesina, Alberto–S. Ardana–Roberto Perotti–F. Schiantarelli (2002): “Fiscal Policy, Profits and Investment.” American Economic Review. Vol. 92: 571–589. Andrikopoulos, Andreas–Ioannis Loizides–Kyprianos Prodromidis (2004): “Fiscal Policy and Political Business Cycles in the EU.” European Journal of Political Economy. Vol. 20: 125–152. Barcza György (2004): “A stabilitási paktum fellazulása: pillanatnyi elônyök.” Figyelô. 2004/48: 22. Buchanan, James M.–Richard E. Wagner (1977): Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes. Academic Press INC.: San Diego and London. Buiter, Willem H. (2004): “To Purgatory and Beyond: When and How Should the Accession Countries from Central and Eastern Europe Become Full Members of EMU?” CEPR Discussion Paper No. 4342. Clemens Grafe (2004): “Patching up the Pact: Some Suggestions for Enhancing Fiscal Sustainability and Macroeconomic Stability in an Enlarged European Union.” Economics of Transition. Vol. 12. No. 1: 67−102. Buti, Marco–Paul van den Noord (2003): “Discretionary Fiscal Policy and Elections: The Experience of the early Years of EMU.” OECD Economics Department Working Paper No. 351. Csaba László (2005): The New Political Economy of Emerging Europe. Akadémiai Kiadó. Csajbók Attila–Csermely Ágnes (2002): “Az euró bevezetésének várható hasznai, költségei és idôzítése.” MNB Mûhelytanulmányok 24. Economic Intelligence Unit (2004): Business Eastern Europe. June 14. Erdôs Tibor (2003): Fenntartható Gazdasági Növekedés. Budapest: Akadémiai Kiadó. European Commission (2004a): “Public Finance in EMU – 2004.” European Economy Directorate-General for Economic and Financial Affairs: Brussels. European Commission (2004b): “Economic Foredcasts, Autumn.” European Economy. Directorate-General for Economic and Financial Affairs: Brussels. European Commission (2004c): “Commission assessment in relation to the Commission recommendation for a Council decision establishing whether effective action has been taken by HUNGARY in response to the Council recommendation under Article 104(7).” Directorate-General for Economic and Financial Affairs: Brussels. European Policy Committee (2003): “Key Structural Challenges in the Acceding Countries: The Integration of the Acceding Countries into the Community’s

110


Economic Policy Coordination Processes.” European Commission DirectorateGeneral for Economic and Financial Affairs Occasional Papers no. 4. Brussels. Fatas, Antonio–Jurgen von Hagen–Andrew Hughes Hallett–Rolf R. Strauch–Anne Sibert (2003): “Stability and Growth in Europe: Towards a Better Pact.” Monitoring European Integration 13. Center for Economic Policy Research: London. Gleich, Holger (2003): “Budget Institutions and Fiscal Performance in Central and Eastern European Countries.” European Central Bank Working Paper No. 215. Hallett, Martin (2004): “Fiscal Effects of Accession in the New Member States.” European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Economic Papers No. 203. Brussels. Hughes Hallett–Andrew, John Lewis–Jurgen von Hagen (2003): “Fiscal Policy in Europe 1991-2003: An Evidence-Based Analysis.” Center for Economic Policy Research: London. IMF (2001): “Fiscal Improvements in Advanced Economies.” World Economic Outlook 2001 Chapter 3. Washington: IMF: 85−115. IMF (2003a): “Growth and Institutions.” World Economic Outlook 2003. Chapter 3. Washington: IMF: 95-128. IMF (2003b): “Hungary: Selected Issues.” IMF Country Report No. 03/125. Washington: IMF. Kopits György (2001): “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornaments?” IMF Working Paper No. 01/145. Inotai András (2004): “Remarks.” In: Szapáry György–Jurgen von Hagen: Monetary Strategies for Joining the Euro. Edward Elgar: Cheltenham, UK and Northampton, US. Mathieu, Catherine–Henri Sterdyniak (2003): “Reforming the Stability and Growth Pact: Breaking the Ice.” Elôadás: International Conference on Policy Modeling. Isztanbul, 2003 július 3-5. A szöveg elérhetô: http://www.ecomod.net/conferences/ ecomod2003/ecomod2003_papers.htm McMorrow, Kieran–Werner Roger (2003): “Economic and financial Market Consequences of Ageing Populations.” European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Economic Papers No. 182. Brussels. Mucsányi Marianna (2004): “Polgármix: Kik alkotják a magyar középosztályt?” Figyelô. 2004/12: 28-31. OECD (2001): “Fiscal Implications of Ageing: Projections of Age-Related Spending.” OECD Economic Outlook 69. Chapter IV: 145-167. OECD (2003): “Fiscal Stance over the Cycle: The Role of Debt, Institutions and Budget Constraints.” OECD Economic Outlook 74. Chapter IV: 125-142. OECD (2004): ”Economic Survey of Hungary 2004: Recommendations for Fiscal Consolidation.” Orbán Gábor–Szapáry György (2004): “A stabilitási és növekedési paktum az új tagállamok szemszögébôl.” Közgazdasági Szemle. Vol. 51. No. 9: 810-830. Pedastsaar, Eliko (2002): “EU Accession – Developing Fiscal Policy Frameworks for Sustainable Growth.” Elôadás: “EU Accession—Developing Fiscal Policy Frameworks for Sustainable Growth” Konferencia az Európai Bizottság, az IMF és

111

SZEMLE

az OECD szervezésében. Brüsszel 2002 május 12–14. A szöveg elérhetô: http:// europa.eu.int/comm/economy_finance/events/2002/events_brussels_130502_ en.htm Perotti, Roberto–Rolf Strauch–Jurgen Von Hagen (1998): Sustainability of Public Finances. London: CEPR and ZEI. Rostowski, Jacek (2003): “When Should the Central Europeans Join the EMU?” International Affairs. October 2003: 993-1008. Sutherland, A (1997): “Fiscal Crises and Aggregate Demand: Can High Public Debt Reverse the Effects of Fiscal Policy?” Journal of Public Economics. Vol. 65. No. 2: 147-162. Vintrova, Ruzena (2004): “The CEE Countries on the Way into the EU – Adjustment Problems: Institutional Adjustment, Real and Nominal Convergence.” Europe-Asia Studies. Vol. 56. No. 4: 521-541. Von Hagen, Jurgen–Andrew Hughes Hallett–Rolf Strauch (2001): “Budgetary Consolidation in EMU.” European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs Economic Papers No. 148. Brussels.

Jegyzetek 1 2 3 4 5 6

7 8

9 10 11 12 13 14 15 16

A tanulmány az EACES 8. konferenciáján (Belgrád, 2004. szeptember 23–25.) “Adopting the Euro – A Path to Fiscal Sustainability” címmel tartott elôadás magyar változata. A korábbi verziókhoz fûzött hasznos észrevételekért köszönettel tartozom Csaba Lászlónak. Csajbók–Csermely (2002): 9 Vintrova (2004): 536–538. Fatas–Von Hagen–Hughes Hallett–Strauch–Siebert (2003): 4 A jogi dokumentumok az ECOFIN weboldalán elérhetôk: http://www.europa.eu.int/comm/economy_ finance/about/activities/sgp/main_en.htm Az európai jog két fô indokkal magyarázza, miért kell a közös pénzhez nem csatlakozó EU-tagországoknak is visszafogniuk az államháztartás hiányát: egyrészt az egészséges gazdaságpolitika az EU-ban közös probléma és koordinálni kell (Maastrichti Szerzôdés 99. cikkely), másrészt a valós valutaárfolyam kiegyensúlyozottsága közös érdek, melyhez a nominális fluktuációt is minimálni kell (Európai Tanács 1467/97 szabályzat). Az Európai Tanács engedékenysége 2003-ban Németországgal és Franciaországgal szemben azt mutatja, hogy az elrettentést szolgáló pillér nem hatékony még az eurózóna tagországai számára sem. A fô kritikák: elméleti megalapozottság hiánya, szimmetria hiánya, rugalmasság hiánya, a költségvetési konszolidáció minôségének figyelembe nem vétele és végül az érvényesíthetôség. Bôvebben lásd Orbán–Szapáry (2004): 812–814. A különbözô reformtervek összegzését adja Fatas és szerzôtársai (2003): 52–62. és Mathieu–Sterdyniak (2003): 21–43. Mathieu–Stredyniak (2003): 44 Erdôs (2003): 391 Pedastsaar (2002) Inotai (2004): 13-14 Hallett (2004): 16 Eliko Pedestaar, az észt Pénzügyminisztérium munkatársának elôadása (2002) Erdôs (2003): 180 Erdôs (2003) 181–182.

112


17 Orbán és Szapáry (2004): 827 18 Bôvebben OECD (2003):128 19 Az öregedô tárasadalom gazdaságra gyakorolt hatásainak részletes elemzését nyújtja OECD (2001) és McMorrow– Roger(2003). 20 Alesina–Perotti–Tavares (1998): 207–213. és Perotti–Strauch–Von Hagen (1998): 15–17. 21 Hughes Hallett–Lewis–Von Hagen (2003): 4041., European Commission (2004a):179 22 IMF (2003b): Elsô pillantásra úgy tûnhet, hogy jelentôs többletbevételt eredményezhetne a nagyarányú adóelkerülés megoldása, így az okok megszüntetése és az adóbeszedés hatékonyságának növelése. A probléma abban áll, hogy épp a magas adókulcsok lehetnek felelôsek a gondokért, és a megoldás hosszú távon az adók csökkentése. Az egyszerûsített vállalkozói adó sikere ezt a tételt látszik megerôsíteni csakúgy, mint a szlovák egykulcsos adó eredményessége. Ezért, bár némi javulás az adómorál javításával elérhetô, a jelentôs többletbevétel (mely további hiányt tenne lehetôvé) lehetôsége erôsen megkérdôjelezhetô. 23 A státus-inkonzisztencia bôvebb elemzése megtalálható Mucsányi (2004): 30 24 Hughes Hallett et al (2003): 40 25 Von Hagen et al (2001): 9 26 Alesina et al (1997): 245 27 Buchanan–Wagner (1977): 129–131. 28 Magyarország esetében Barcza (2004) fogalmaz meg ilyen irányú félelmeket a nyugdíjreform költségeinek elszámolásával kapcsolatosan. 29 Andrikopoulos (2004): 147 30 Buti–Van den Noord (2003): 13 31 IMF (2003a): 102 32 Csaba (2005) az SNE legfôbb erôsségének éppen a pontos számszerû feltételt tekinti, ami a médiának komoly segítséget nyújt a gazdaságpolitika megítélésében, mely a „médiademokrácia” idején kritikus jelentôségû. 33 A tranzíciós pályán való gyorsabb növekedést az teszi lehetôvé, hogy az alacsonyabb fejlettségi szinten levô országokban a technológiai fejlôdés elérhetô imitáció által, míg a legfejlettebb technológiát alkalmazó országokban a sokkal költségesebb innovációk megalkotása szab határt az elérhetô növekedési ütemnek. Ezen túlmenôen pedig a csökkenô hozadék miatt az alacsonyabb tôketermelés-aránnyal rendkezô országokban nagyobb lehet a tôkehatékonyság egyéb tényezôk (emberi tôke, intézményi feltételek) meglétét feltételezve. Bôvebben: Erdôs (2003). 34 IMF (2003a): 58. 35 Alesina–Perotti (1996): 26. 36 European Commission (2004c): 3 37 A görög adatok meghamisításának nyilvánosságra kerülése 2004-ben ezt az érvet csak erôsíti, hiszen a hasonló esetek elkerülése érdekében az ellenôrzés jelentôs szigorítása várható. 38 Az államháztartási szabályozások fontossága a hiány alakulásában mára elfogadottá vált és komoly irodalma van. Lásd. Perotti–Strauch–Von Hagen (1998), Kopits (2001), Gleich (2003) 39 Von Hagen–Hughes Hallett–Strauch (2001): 47–50. 40 Pedastsaar (2002)

113

ÔRY TAMÁS

Adóharmonizáció az Európai Unióban

a nemzeti szuverenitásnak, s a nemzeti jogalkotás (a nemzeti parlament) kivétel nélkül magáénak követeli az adótörvények elfogadásának jogát. Az Európai Parlament azonban ilyen jogalkotási jogosultsággal sem most, sem várhatóan a közeljövôben nem fog rendelkezni. A pénzügyi szuverenitáson túl az adóztatás az egyik legfontosabb eszköze a nemzeti gazdaság- és társadalompolitikai célok megvalósításának. Az adóztatás felhasználható pl. a jövedelem újraelosztására, a befektetések és megtakarítások ösztönzésére, bizonyos termékek fogyasztásának korlátozására. Ahogy az adóharmonizáció egyre komolyabb eredményeket ért el közösségi szinten – leginkább a forgalmi adók területén –, úgy kezdtek a tagállamok egyre inkább ragaszkodni a pénzügyi szuverenitás még nemzeti keretek között levô „maradékához”. Ez a ragaszkodás tükrözôdik abban, hogy a társasági adózás területén a harmonizációs folyamat csak 1990-ben, míg a jövedéki termékeket érintôen – teljeskörûen – csak 1992ben öltött jogszabályi formát. A fent kifejtettekbôl is kitûnik, hogy „európai adóhatóság” által beszedett „euAz uniós adóharmonizáció rópai adó” nem létezik (egyetlen kivéáltalános jellemzôi tel talán a közösségi alkalmazásban álló köztisztviselôk, az ún. eurokraták munAz adóharmonizáció – különösen a köz- kabérébôl levont járulék). A közösségi savetlen adókat érintôen, de egyes jöve- ját források (own resources)1 rendszere déki termékek adóztatását illetôen is – sem tekinthetô „euroadónak”, mert azoadópolitikailag igen érzékeny terület. A kat a tagállamok hatóságai szedik be, és pénzügyi szuverenitás alapvetô eleme a Közösség részére átutalt összeg a nemMagyarország EU-taggá válása az adózás területén komoly jogalkotási és jogalkalmazási feladatokat rótt és ró a magyar pénzügyigazgatás rendszerére. A feladatok megfelelô teljesítése érdekében nagy jelentôsége van az uniós adóharmonizáció szabályai, fejlesztési irányai megismerésének. Az uniós adóharmonizációt bemutató sorozat célja, hogy átfogó képet adjon az EU adózást érintô jogalkotásáról és a jogszabályok gyakorlati alkalmazása kapcsán felvetôdô legfontosabb problémákról. A sorozat részletesen bemutatja az adóharmonizáció történetét, elemzi a közvetett és közvetlen adózással kapcsolatos jogszabályokat és javaslatokat. Ennek során ismerteti a közösségi hozzáadottértékadó(VAT)-rendszer legfontosabb elemeit, a jövedéki adózás területén hatályban lévô közösségi szabályokat, a közvetlen adózást érintô irányelveket és javaslatokat, a tagállami adóügyi együttmûködésre vonatkozó jogszabályokat. A cikksorozat elsô részeként az Európai Közösség adóharmonizációs tevékenységének néhány általános jellemzôjérôl lesz szó.

114 zeti GDP-hez viszonyítva relatíve alacsony. Az azonban kétségtelen, hogy a tagállamok adórendszereire komoly hatással van a közösségi adópolitika, s ez a hatás az adózás legtöbb területét érinti. A legnagyobb hatás minden bizonnyal a közös áfa-rendszer bevezetésének eredményeként érte a tagállamokat. A közvetlen adók területén az Európai Bíróság ítéletei áttételesen alakítják a nemzeti adópolitikákat. Ezek a hatások a Magyarországot sem fogják elkerülni. Jóllehet, az 1957-ben aláírt Római Szerzôdés (a továbbiakban: Szerzôdés) viszonylag kevés kifejezetten adózásra vonatkozó rendelkezést tartalmaz, nem kérdéses, hogy a közös piac, illetve késôbb az ún. belsô piac megvalósítása az adójogra is jelentôs hatást gyakorol. A közös, illetve belsô piacon az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tôke szabad mozgásának, illetve a Közösségen belüli vállalatalapítás (és ezzel összefüggésben a letelepedés) szabadságának érvényesülését nehezítik, illetve akadályozzák az olyan tényezôk, mint a fenti „szabadságok” fiskális eszközökkel való korlátozása, a hazai és az importáruk és szolgáltatások, valamint a rezidens és nem rezidens személyek eltérô adóügyi megítélése, a külföldi forrásból származó jövedelem kettôs adóztatása és általában a tagállami, nemzeti adórendszerek jelentôs különbsége. Ezek az akadályok, illetve különbségek a piac nemzeti határok mentén történô felosztódásához vezethetnek, s ennek felismerése vezetett az adóharmonizáció elindításához, illetve a tagállamok közötti koordináció intenzívebbé tételéhez. Az adóharmonizáció végsô célja ugyanakkor nem szükségszerûen egy szövetségi adórendszer létrehozása, hanem a már meglévô nemzeti adójogszabályok fokozatos közelítése. Ez még akkor is így van,


ha pl. egységes forgalmiadó-mérték kialakítására történt már kísérlet.2 A hazai és az importáruk eltérô adóügyi megítélésének tilalmáról (adósemlegesség – fiscal neutrality) a Szerzôdés 95. cikkelye rendelkezett3. Kimondja, hogy a tagállamok más tagállamból származó árukra sem közvetve, sem közvetlenül nem vethetnek ki olyan adót, amelynek mértéke magasabb, mint a hasonló jellegû hazai árukra kivetett adó mértéke. A cikkely második bekezdése a fiskális protekcionizmus tilalmát rögzíti, amikor megtiltja a tagállamoknak olyan adók kivetését, amelyek közvetve más tagállamból származó termékkel szemben valamely hazai termék védelmére szolgálnak. A 90 (95). cikkely gyakorlati jelentôségének megvilágítására jó például szolgál az Humblot-eset.4 A francia Humblot úr nagy teljesítményû, német gyártmányú autót vásárolt. Franciaországban a gépjármû használata után a gépjármû teljesítményétôl függô, progresszív útadót kellett fizetni. Az adó mértéke azonban csak egy bizonyos teljesítményhatárig volt progresszív, e határ felett az adót tételesen, minden gépjármûre 5000 FF/év szerint állapították meg. Mivel azonban a progresszív adómérték maximuma csak 1100 FF/év, a nagy teljesítményû gépjármûveket négy és félszer magasabb adóteher sújtotta. Humblot úr az ilyen megkülönböztetést diszkriminatívnak, s mint ilyent, a 95. cikkellyel ellentétesnek tartotta. Álláspontja szerint a diszkrimináció abban rejlik, hogy Franciaországban fôleg kisebb teljesítményû gépjármûveket gyártanak, amelyeket így a külföldi nagy teljesítményû gépjármûvekhez képest alacsonyabb adóteher érint. A Bíróság határozatában kimondta a vonatkozó francia jogszabálynak a Szer-

SZEMLE

115

zôdéssel ellentétes voltát. Tette ezt an- Ebben az esetben viszont nyilvánvaló a nak ellenére, hogy a francia szabály nem versenyfeltételek torzulása, amit a hoza származási helyek – Franciaország, záadottérték-típusú adózás rendszere illetve Németország – alapján tett különb- – semlegessége révén – küszöbölt ki. Az séget az egyes gépjármûvek között.5 A adó ebben a rendszerben arányos az árral, Bíróság álláspontja szerint a hátrányos független az adó-megállapítást megelôzô, megkülönböztetés nem csak abban rej- a termelési és a disztribúciós szakaszban lik, hogy a magasabb adómérték kizá- felmerülô ügyletek számától. A rendszerrólag a külföldi gyártású gépjármûveket rel a célország (country of destination) terheli, hanem abban is, hogy a legmaga- szabályai szerinti adózás alkalmazására sabb progresszív adómérték és a tételes került sor, ami azt jelenti, hogy az adót a adómérték közötti különbség (450%) végsô felhasználás országában kell megfiaránytalanul nagyobb, mint a progresz- zetni. Ezzel egyidejûleg az export 0%-os szív mértékek fokozatai közötti különb- adómérték alá esik, míg az import áfa-köség. Ily módon a fogyasztóknak nem éri teles. A rendszer elônye, hogy megszünmeg külföldi gyártású gépjármûvet vásá- tette a visszatérítéseken alapuló korábbi rolni, hiszen annak üzemeltetési költsé- burkolt exporttámogatások lehetôségét. ge jóval magasabb, mint a belföldi gyárA közvetett adók, mindenekelôtt az tásúaké. áfa közösségi szintû harmonizációja soE példa jól illusztrálja a Szerzôdés ren- rán számos irányelv és egyéb jogszabály delkezéseivel való közvetlen kollíziót. A megalkotására került sor. A legfontosabkésôbbiek során több olyan esettel fo- bak közé a közös áfa-rendszer alapjait gunk találkozni, ahol a kollízió csak átté- megteremtô elsô és második irányelv6, a teles, lévén a nemzeti szabály egy másod- közös áfa-rendszer egységes alkalmazálagos közösségi jogszabállyal ellentétes. sát bevezetô, korábbiakban már említett hatodik irányelv, illetve az átmeneti áfa-rendszer szabályairól rendelkezô A közvetett adók harmonizációja irányelv7 tartozik. Irányelv rendelkezik az egyes tagállaA közvetett adózás területén a harmoni- mokban alkalmazott áfa-mértékek közezáció a Szerzôdés 93. (99). cikkelye alap- lítésérôl, illetve a minimumráták megálján történik. A korábbi, tagállamokban al- lapításáról.8 kalmazott kumulatív többfázisú forgalmi A Belsô Piac mûködésének kezdetétôl, adók rendszerét a hozzáadottérték-típu- vagyis a határellenôrzések megszüntetésésú adózás (VAT, az egyszerûség kedvéért tôl (1993. január 1.) kezdve az áfa-köteáfa) rendszere váltotta fel. A kumulatív lezettséget nem az import, hanem az ún. többfázisú forgalmi adók rendszerében a Közösségen belüli ügylet (intra-Community terméket minden egyes ügylet után ter- transaction) váltja ki. Az eredetileg 1997. heli az adó, tehát a teljes adóteher nem- január 1-jén bevezetni szándékozott végcsak az adómérték, hanem az ügyletek leges áfa-rendszer ki tudja meddig várat számának függvénye is. Ez a rendszer az magára, mûködésének kezdetéig az átmeún. vertikálisan integrált vállalatok számá- neti-rendszer szabályai alkalmazandók. ra kedvez, ahol a termelési és disztribúA Szerzôdés 93. (99) cikkelye a harciós folyamat nem kerül ki a rendszerbôl. monizációs alapja a jövedéki adóknak is.

116 Jelenleg egy ún. horizontális9 és több vertikális irányelv szabályozza ezt a területet. A horizontális irányelv fogalmazza meg a jövedékiadó-köteles termékek tárolására, mozgására és figyelemmel kísérésére vonatkozó általános szabályokat és határozza meg a jövedékiadó-köteles termékkört. A vertikális irányelvek a három fô termékkör: az ásványolaj, az alkohol és a dohánytermékeket érintô közösségi elôírásokat tartalmazzák (termékrészletezés, adómérték). Az Unió Tanácsa továbbá 2003 novemberében fogadta el azt az irányelvet, amely a széndioxid-kibocsátást, illetve az energiafelhasználást adóztatja. 2004 novemberében egy további jogszabály elfogadására került sor. Ez rendeletként írja elô a tagállamok között jövedéki ügyben történô adóügyi együttmûködést. Az EK adóharmonizációs tevékenységét bemutató sorozatban e szabályokat is ismertetjük.

A közvetlen adók harmonizációjának kérdése A közvetlen adók harmonizációja a Szerzôdés általános harmonizációs rendelkezései10 alapján indult meg, s ezen a területen nem találunk olyan kiterjedt szabályozást, mint a közvetett adóknál. Mindössze négy irányelv elfogadására került sor. Az elsô az ún. fúziós (merger directive),11 a másik az anya-leányvállalati irányelv12. Mindkettôrôl részletesen szó lesz a késôbbiekben. A harmadik a kamat-megtakarítás adóztatását szabályozó irányelv13, amelynek inkább adóigazgatási vonzatai vannak, míg a negyedik a kapcsolt vállalkozások közötti kamat- és jogdíjkifizetések adózását szabályozó irányelv14. A sorozatban ezen irányelveket is bemutatjuk. Több olyan javaslat is készült a fent említett általános harmonizációs cikkelyek


alapján, amelyekbôl nem lett jogszabály. Ennek oka a tagállamok közötti konszenzus hiánya, amely az adózással kapcsolatos jogszabályok meghozatalának feltétele. Ilyen javaslat volt pl. a vállalatcsoportok határokon átnyúló veszteségleírásával kapcsolatos javaslat, vagy az 1994-ben visszavont a kamat és jogdíj forrásadóztatásának megszüntetését célzó irányelvjavaslat. A közvetlen adózás területén kiemelt fontossággal bír a rezidens és nem rezidens magánszemélyek adóügyi megítélését rendezô ajánlás.15 Errôl a késôbbiekben szintén lesz szó. Fentieken túl a tagállamok aláírtak egy ún. arbitrációs egyezményt, amely a kapcsolt vállalkozások nyereség-megállapításával kapcsolatban felmerülô kettôs adóztatás kérdését rendezi.16 Az egyezményt a sorozat egy késôbbi cikkében mutatjuk be.

A tagállamok közötti adóügyi együttmûködés A nemzetközi adókikerülés jelenti az egyik legfontosabb problémát a Közösség számára. A jelentôs költségvetési bevételkiesés mellett (csak az áfa-csalás több ezer milliárd eurót jelent évente) a versenyfeltételek igen komoly torzulását eredményezi. Az adókikerülés területén természetesen számos tagállamok közötti bilaterális egyezmény létezik, de a közösségi szintû problémákra közösségi szintû választ kellett adni. Az Unió Tanácsának részérôl az elsô közös lépések megfogalmazására 1975ben, egy tanácsi döntés (resolution)17 formájában került sor, s ebben a tagállamok közötti kölcsönös információcsere szükségességét rögzítették. Ez az információcsere a tôke-és jövedelemadók helyes megállapítása érdekében törté-

117

SZEMLE

nik, különös tekintettel a különbözô tagállamokban mûködô vállalkozások közötti mesterséges nyereségtranszferre, vagy a harmadik országon keresztül bonyolódó ún. háromszög-ügyletekre (triangular-transactions). Ez a döntés vetette fel elôször az egyes tagállamok adótisztviselôinek más tagállam tisztviselôivel való közös munkáját. A kezdeményezés jogszabályi formát 1976-ban, majd 1977-ben öltött a tagállamok illetékes hatóságainak kölcsönös segítségnyújtásáról szóló behajtási, valamint információs jogsegély irányelv elfo-

gadásával.18 Az irányelveket a késôbbiek folyamán többször módosították. A fenti irányelvek kiegészítéseként fogadta el a Tanács 1992-ben – a határellenôrzések megszüntetésének ellensúlyozására – a közvetett adózás területén érvényesülô igazgatási együttmûködést szabályozó rendeletet, mely a Közösségen belüli ügyletek áfa-ellenôrzéséhez szükséges információk átadásának jogszabályi alapját teremti meg.19 2004-ben megszületett az adózást érintô második tanácsi rendelet is, amely a jövedéki együttmûködés jogi kereteit rendezi20.

Jegyzetek 1 2

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

A közösségi saját források a következôk: 1. Egyes mezôgazdasági lefölözések, 2. A Közösségen kívüli forrásból származó import utáni vám, 3. A nemzeti áfa-bevételek meghatározott százaléka, 4. A GDP meghatározott százaléka. (A Tanács 88/376/EGK, Euratom határozata - OJ No. L 185 of 15.07.1988) A Tanács 77/388/EGK irányelvének (OJ No.L145 of 13.06.1977), az ún. hatodik irányelvnek a 12. cikkely 3(a) pontja határozza meg az általános, illetve a mérsékelt áfa-kulcs minimumszintjét (15 és 5%). A minimumszintek kialakítására éppen azért került sor, mert a Bizottság által javasolt egységes adókulcs bevezetését a tagállamok nem támogatták. Az RSZ eredeti számozásáról van szó, amely számozást az 1997-es Amszterdami Szerzôdés módosította. Ennek megfelelôen az RSZ jelenlegi (az Európai Alkotmány hatálybalépéséig hatályos) számozása szerint a korábbi 95. cikkely 90. cikkelyként szerepel. Case 112/84 Michel Humblot v. Directeur général des impots, 1985. ECR 1376. A Bírósághoz a perben eljáró francia bíróság fordult, kérve az RSZ elôzetes értelmezését. A gépjármûadó közösségi szintû harmonizációjára csak 1993-ban, a Tanács 93/89/EGK irányelvének (OJ No.L279 of 12.11.1993) elfogadásával került sor. Az irányelv hatálya azonban elsôsorban az áruszállító haszongépjármûvekre terjed ki. A Tanács 67/227/EGKés 67/228/EGK irányelve (OJ No. L 71 of 14.04.1967) A Tanács 91/680/EGK irányelve (OJ No. L 376 of 31.12.1991) A Tanács 92/77/EGK irányelve (OJ No. L 316 of 31.10.1992) A Tanács 92/12/EGK irányelve (OJ No. L 76 of 23.03.1992) 100. és 100a. cikkely 90/434/EGK irányelv (HL L 225/1., 1990. augusztus 20.) 90/435/EGK irányelv (HL L 225/6.,1990. augusztus 20.) 2003/48/EK irányelv (HL L 157/38., 2003. június 26.) 2003/49/EK irányelv (HL L 157/49., 2003. június 26.) 94/79/EK bizottsági ajánlás (HL L 39/22.,1994. február 10.) 90/436/EGK egyezmény (HL L 225/10.,1990. augusztus 20.) HL C 35/1., 1975. február 14. 76/308/EGK irányelv (HL L 73/18., 1976. március 19.) és 77/799/EGK irányelv (HL L 336/15., 1977. december 27.) 218/92/EGK rendelet (HL L 24/1., 1992. február 1.) Rekodifikálta a 1798/2003/EK rendelet (HL L 264/1., 2003. október 15.) 2073/2004/EK rendelet (HL L 359/1., 2004. december 4.)

118

UNIÓS AKTUALITÁSOK KÜLÜGYMINISZTÉRIUM

2004 mérlege és a 2005-ös tervek

Már talán unalmas közhelynek számít, de azért így az év fordulójának környékén, a mérlegkészítés és a kitekintés idôszakában nem felesleges csöndben megismételni: 2004 volt Magyarország EU-csatlakozásának éve. Egy évszázados törekvés és egy több évtizedes álom valóra vált. Az is fokozatosan bizonyítást nyer, hogy ez több volt, mint álom. Nem légvárakra, hanem komoly, valós teljesítményre építtetett. Ezzel magyarázható, hogy az a bôvítés, amely a legnagyobb méretû volt az európai integráció eddigi és a belátható jövôbeni történetében, amely éveken keresztül váltott ki aggodalmakat és félelmeket, amely a szemünk elôtt játszódik le, szépen csöndben, esetenként észrevétlenül ment végbe. Természetesen még nem fejezôdött be minden tekintetben a csatlakozás, de azért kijelenthetjük, hogy sem a régi, sem az új tagállamokat és polgáraikat nem érte sokk, a csatlakozás a tervezett „puha landolás” formájában végbement. A közös feladat immár a kibôvített Európai Unió konszolidálása, további erôsítése és bôvítése. Ez a munka már 2004-ben megkezdôdött, de 2005-ben új lendületet kap.

2004 Európai Uniója, magyar szemmel Európai uniós csatlakozásunk éve nem kezdôdött túlságosan jól. A Kormányközi

Konferencia 2003. decemberi – utólag átmenetinek bizonyult – kudarca, ill. részben erre is alapozva egyes politikai körök által sugallt válság-forgatókönyvek bizonytalan politikai környezetet teremtettek 2004 elejére. Az európai összetartozás érzését egy tragikus esemény erôsítette föl. 2004. március 11-én megrendítô erejû terrortámadás érte a spanyol fôvárost. Sokkhatásként tudatosult Európa lakosaiban, hogy az „Európa Ház” nemcsak logisztikai háttér, hanem immár konkrét célpont is. A 2004. márciusi Európai Tanács során ugyan háttérbe szorult a klasszikus „tavaszi” napirendi pont, a lisszaboni folyamat, de született számos olyan döntés (akcióterv, koordinátori poszt, szolidaritási klauzula), amely elhalkította a dezintegrációs felhangokat, és ismét a közös cselekvés igénye és szükségessége került elôtérbe. Az ír elnökség a háttérben megkezdte a felkészülést a Kormányközi Konferencia hivatalos újraindítására. Ehhez jó alapot szolgáltatott a 2004. május 1-jei bôvítés zökkenômentes megvalósulása. A kérdés az volt, hogy amirôl 15+10 ország nem tudott megállapodni, arról majd egyezségre jut-e 25 tagállam. 2004 júniusa igazi európai hónap volt. Tele eseményekkel, tele fordulatokkal, egyrészrôl negatívabb, másrészrôl kifejezetten pozitív fejleményekkel. A június 10– 13-ai európai parlamenti választások so-

UNIÓS AKTUALITÁSOK

rán tapasztalt alacsony részvétel sokakat aggodalommal töltött el. Néhány nappal késôbb a tagállamok politikai megállapodásra jutottak az alkotmányszerzôdésrôl. 2004. június 17-én éjjel az Európai Tanács még eredménytelenül próbált dûlôre jutni a következô Európai Bizottság elnökének személyérôl, majd alig tíz nap múlva közfelkiáltással konszenzus született a portugál miniszterelnök személyérôl. 2004 júliusában megalakult az Európai Parlament, és elsô plenáris ülésén áldását adta Barroso személyére. A biztosjelöltek meghallgatása során azonban az EP a vártnál nagyobb mértékben „önállósította magát”, és a kötélhúzásban a Bizottság elnöke engedett. Emiatt aztán három hetet késett a Nizzai Szerzôdés utolsó intézményi rendelkezésének hatálybalépése. Mint utólag kiderült, az Európai Bizottság körüli politikai és intézményközi küzdelem összességében nem ártott, sokak szerint pedig kifejezetten használt Európának, az intézmények legitimitásának. 2004. május 1-jén nemcsak a tíz új tagállam csatlakozására került sor, de teljesült az 1999-es tamperei program döntô része, kifutottak az Amszterdami Szerzôdés átmeneti rendelkezései. Erre alapozva az Európai Unió 2004. november 5-én elfogadta azt a Hágai Programot (majd annak kiegészítéseként december folyamán a Drog Stratégiát), amely középtávon kijelöli az EU polgárai szempontjából kiemelten jelentôs területen elvégzendô feladatokat és határidôket. Az intézményi változások mellett a 2004-es év két fontos „jövô-projekt” tárgyalását is elôtérbe helyezte. A 25 tagú Unió jövôje, mûködése, a politikák kiterjesztése és továbbfejlesztése szempontjából meghatározó jelentôsége van a 2007 utáni idôszakra szóló pénzügyi perspektívának. Az Európai Bizottság által 2004.

119 februárban beterjesztett induló javaslatokról csak lassan, fokozatosan kezdôdött meg, és politikai szintre igazából még a mai napig sem került a vita. A szakértôk részleteiben áttekintették az egyes fejezeteket, néhány leegyszerûsített kérdésrôl folyt is némi politikai polémia, de az megállapítható, hogy ez a politikailag rendkívül érzékeny dosszié csak a luxemburgi elnökség idôszakában kerülhet érdemben napirendre. A másik nagy 2004-es politikai projekt a bôvítés volt. Egy új tagállam számára talán némileg furcsa, de ez alatt nem a mi május 1-jei csatlakozásunkat, hanem a bôvítés további menetét értem. A 2004. december 17-ei Európai Tanács hozta meg erre vonatkozóan a döntéseket, amelyek lényege a következôkben összegezhetô: Bulgária, Románia: Az EiT rögzítette a csatlakozási tárgyalások lezárását. Az EP hozzájárulása esetén a csatlakozási szerzôdés aláírására 2005 áprilisában kerülhet sor. Egyúttal megerôsítést nyert, hogy a két országnak a csatlakozásig még nagyszámú feladatot kell teljesíteni. A vállalások teljesítését az EU szigorúan nyomon követi (monitoring), és a csatlakozásig, ill. az azt követô három évben szükség esetén alkalmazni fogja a védzáradékokat. Románia esetében a konklúziók külön is kiemelik a bel- és igazságügy, a verseny és a környezetvédelem fejezetét. Horvátország: A Tanács március 17ét határozta meg a csatlakozási tárgyalások megkezdésére. A tárgyalások egyéni, Horvátországra szabott keretét a Bizottság ezt megelôzôen kell, hogy kialakítsa. Azzal, hogy a tárgyalások lefolytatása és lezárása egyéni, testre szabott keretben történik majd, lehetôvé válik, hogy a tárgyalások a horvát felkészültség ütemében haladjanak elôre, s így mielôbb sor kerüljön déli szomszédunk csatlakozására.

120


Törökország: Kiterjedt és érdemi vita hogy a politikai vita a következô hónaelôzte meg azt a döntést, miszerint az pokban is folytatódni fog. Unió 2004. október 3-án megkezdi a Tárgyalási keret: Annak ellenére, hogy a csatlakozási tárgyalásokat. A Bizottság jövôbeni bôvítésekre az EiT egy fejezeten és a tagállamok megítélése szerint Tö- belül határozta meg a követendô alapelrökország elégséges szinten teljesíti a veket, azok között számos olyan elem koppenhágai politikai kritériumokat, kapott helyet, amelyek biztosítják az azaz azokat a feltételeket, amelyeket az egyéni feltételek figyelembevételét, azt, Unió korábban a tárgyalások megkezdé- hogy pl. Horvátország az egyéni teljesítsének feltételéül támasztott. A koppen- mény alapján haladjon elôre és zárja le hágai kritériumoknak való megfelelés a tárgyalásokat, és esetében ne kerüljön azonban továbbra is feltétel marad: an- sor a tárgyalási keretben – más tagjelölt nak teljesülésérôl a Bizottság a további- miatt – szereplô összes biztonsági elem akban is rendszeresen jelentést tesz. A (felfüggesztés, „benchmarks”, hosszú tárgyalások megkezdésének további fel- átmeneti mentességek, derogációk, áltétele, hogy Törökország gondoskodjon landó védzáradékok) alkalmazására. A annak a hat, még hiányzó törvénykezé- tárgyalási kereten belül jelenik meg az si aktusnak a hatálybaléptetésérôl, ame- az elem, amely szerint Törökország eselyek elfogadását Ankara éppen az EiT- tében is a csatlakozás a tárgyalások célhez kapcsolódóan jelentette be. A csat- ja, de a végeredmény nem garantálható lakozási tárgyalások összetett és hosz- elôre, a folyamat nyitott jellegû lesz. szú folyamatnak ígérkeznek. Bár a csatlakozási tárgyalások célja egyértelmûen a tagság elérése, azonban ez, mint azt 2004 az EU-taggá vált a döntés világosan jelzi, elôre nem ga- Magyarország szemszögébôl rantálható, így a folyamat mind az idôigényét, mind a végeredményt tekint- 2004 elsô hónapjai még a jogharmonive nyitott jellegû. Ez azt jelenti, hogy záció és az intézményfejlesztés utolsó léamennyiben Törökország részérôl me- péseinek megtételével teltek. Ezzel párrülnének föl olyan problémák, ame- huzamosan folyt a „Tagállami mûködés lyek miatt nem lenne képes teljesíte- programjának” végrehajtása és a felkéni a tagság objektív követelményrend- szülés a május 2-ai helyzetre, azaz arra szerét, úgy az EU a lehetô legszoro- a pillanatra, amitôl kezdve a magyar sabb kapcsolat létrehozására (ami nem képviselôk az uniós intézményrendszer szükségszerûen azonos a tagsági vi- minden elemében és minden szintjén szonnyal) törekszik majd. A tárgyalá- már teljes joggal vesznek részt a döntéssok jellege mellett a másik komoly vi- hozatalban. tát kiváltó kérdés Ciprus elismerése volt. Sem tartalmilag, sem statisztikailag Törökország vállalta, hogy a csatlakozá- nem célom mérleget vonni. Azt azonsi tárgyalások tényleges megkezdéséig ban érdemes talán megjegyezni, hogy az kiterjeszti az Ankarai Megállapodás ha- acquis communautaire mûködik Magyartályát a 10 újonnan csatlakozott EU-tag- országon. Alapvetôen kielégítôen mûködállamra, ami lényegében Ciprus elisme- nek az adminisztratív kapacitások, a régi rését jelentené. Feltételezhetô egyúttal, tagállamok sem éltek olyan panaszokkal,

121


miszerint az új tagországok nem tennének eleget kötelezettségeiknek. Mindez persze nem jelenti azt, hogy makulátlan lenne a helyzet a tíz új tagállamban, de azt azért igazolja, hogy ezek egyike sem jelent veszélyt a belsô piac zavartalan mûködésére. Azt is az eredmények között tarthatjuk számon, hogy a magyar képviselôk kisebb döccenôk árán, de gyorsan alkalmazkodtak az uniós intézmény- és döntéshozatali rendszer sajátosságaihoz. Kialakultak azok az eljárások, hazai és brüsszeli egyeztetési mechanizmusok, amelyek biztosítják, hogy Magyarország ténylegesen része lehessen a mindennapok döntéseinek. A feladat ma már sokkal inkább az, hogy lehetôség szerint a folyamat minél korábbi szakaszához zárkózzunk föl, és az eljárási szabályok kialakításán és alkalmazásán túl egyre több idô és energia legyen fordítható a tartalmi vonatkozásokra. Ez ugyanis joggal kérhetô számon az apparátusokon, miközben azt is látni kell, hogy a korábban csatlakozott országok többsége is mind a mai napig küzd az irtózatos ügytömeg kellô mélységû feldolgozásával, a nemzeti prioritások kialakításának és hatékony képviseletének problémájával. Ez az alkalmazkodás konkrét eredményeket is hozott, hiszen számos magyar prioritás jelenik meg az alkotmányszerzôdésben. Ugyancsak hordoz magyar kézjegyet a 2004. decemberi bôvítési csomag, vagy a pénzügyi perspektíva eddigi tárgyalásait összegzô dokumentumcsomag. Magyarországon is létrejöttek a politikai és kormányzati egyeztetési struktúrák, mûködik az Országgyûlés és a kormány közti egyeztetési eljárás, az EP magyarországi képviselôivel folytatott együttmûködés. Átalakult a kormányzati szerkezet, létrejött az európai ügyekért

felelôs tárca nélküli miniszteri poszt és az Európai Ügyek Hivatala. Egyre több magyar állampolgár dolgozik az Európai Unió intézményeiben. A kormány kijelölte a delegált tisztviselôket (a biztostól az ügynökségek igazgató tanácsáig). Nemzeti szakértôink száma megnôtt. Kifejezetten jó eredménnyel pályáztak a magyarok az alsó- és a középvezetôi posztokra. Már a Bizottságban és a Tanács Fôtitkárságán is dolgoznak vezetôi beosztásban korábbi kollégáink. Természetesen ezek az eredmények nem elégségesek, de az ismert körülmények és feltételek között biztatónak számítanak. Végezetül rögzíthetjük, hogy két tagállam, köztük Magyarország 2004. december 20-án már ratifikálta az alkotmányszerzôdést.

A 2005-ös politikai naptár Ha 2004 a nagy intézményi változások éve volt, akkor 2005-nek a munka és a döntések évének kell lennie. Speciális, rendkívüli helyzetek mindig lehetségesek, de remélhetôleg ilyenekre nem kerül sor, hiszen a politikai naptár így is igen zsúfolt. A 2005-ös év „párhuzamos” projektje az alkotmányszerzôdés ratifikációjának folyamata. A népszavazások sorát 2005. február 20-án Spanyolország kezdi, amit kilenc-tíz további referendum követ. Egyes tagállamok belsô helyzete alapján azonban az is megállapítható, hogy korántsem csak a népszavazás jelenthet problémát, esetenként a parlamenti szavazás eredménye is eléggé bizonytalannak látszik. Egyelôre azonban senki nem dolgozott ki „B-tervet”, vagy válság-forgatókönyvet, hiszen van esély arra, hogy – ha nehézségek árán is – az

122 alkotmányszerzôdés 2006. november 1jén hatályba léphessen. A 2005. márciusi Európai Tanács fô témája a lisszaboni folyamat félidôs felülvizsgálata és jövôje lesz. A vita indító iratának számító ún. Kok-jelentés még 2004 novemberében jelent meg, de a vita további menetét döntôen az új Európai Bizottság által február 2-án közzéteendô ajánlások határozzák majd meg. A luxemburgi elnökség két másik központi kérdése a Stabilitási és Növekedési Egyezmény reformja és a pénzügyi perspektíva. Elôbbi lebegtetett politikai cél, a másik esetében viszont a többéves stratégiai munkaprogram is célul tûzte ki a 2005. júniusi megállapodást. Többen kapcsolatot vélnek felfedezni a két témakör és annak tárgyalása, ill. megoldása között. Most még korai lenne az esélyeket latolgatni, hiszen a luxemburgi elnök-


ség csak ezekben a napokban teszi közzé a tárgyalások szerkezetére és ütemezésére vonatkozó elképzeléseit, amelyek alapján az elsô egy-két hónapban a helyzet felmérése esedékes, és csak azt követi a politikai tárgyalások fokozatos beindítása. 2005 elsô félévében kezdôdnek meg továbbá a csatlakozási tárgyalások Horvátországgal, majd aláírásra kerül a Csatlakozási Szerzôdés Romániával és Bulgáriával. Az Európai Unió további mélyítés és bôvítés elôtt áll. Magyarország már a teljes évet tagállamként dolgozza végig. Valamennyi uniós napirendi pont esetében van lehetôségünk és esélyünk arra, hogy hozzájáruljunk az uniós és a magyar érdekek minél nagyobb összhangjának megteremtéséhez. GYÖRKÖS PÉTER

123

ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Az Európai Unió kohéziós politikája 2007 után Az Európai Bizottság jogszabálytervezetei a 2007-2013 közötti kohéziós politikára vonatkozóan

Az Európai Bizottság harmadik jelentése a gazdasági és társadalmi kohézióról 2004 februárjában látott napvilágot. A jelentést a 2004 májusában megrendezett harmadik kohéziós fórum követte, majd a Bizottság 2004. július közepén bemutatta a kohéziós politikára vonatkozó jogszabálytervezeteket. Ezek a javaslatok képezik a 2007– 2013 közötti pénzügyi idôszak kohéziós politikájának alapját az Európai Unióban. A cikk ezen javaslatoknak a lényegét és a végleges elfogadásig hátralévô folyamatot mutatja be.

Az Európai Bizottság 2004. február 10én fogadta el az Európai Unió 2007– 2013 közötti költségvetésére vonatkozó javaslatot1. A szakzsargonban pénzügyi perspektívának nevezett büdzsétervezet erre az idôszakra már a tovább bôvülô, 27 tagú Unióval számol. A javaslatban a Bizottság megállapította, hogy számos kulcsfontosságú politikai területen – köztük a kohéziós politika terén is – az Unió fokozott szerepvállalására van szükség. A pénzügyi csomagban elôirányzott ambiciózus kohéziós politika megalapozása érdekében a Bizottság 2004. február 18-án közzétette a harmadik kohéziós jelentést2. A gazdasági és társadalmi kohézióról készült harmadik jelen-

tés már tükrözi a második kohéziós jelentés óta (2001) a kohéziós politika jövôjérôl körvonalazódott vita eredményeit. A harmadik kohéziós jelentésben a Bizottság részletes javaslatot terjesztett elô a kohéziós politika új generációs programjainak prioritásairól és végrehajtásáról, amely összhangban van a pénzügyi perspektívában közzétett átfogó iránymutatásokkal. A 2004. február 18-ai javaslatok alapján a Bizottság 2004. július 14-én részletes javaslatcsomagot fogadott el, amely már tartalmazza az Unió 2007–2013 közötti kohéziós politikájára vonatkozó rendelettervezeteket is. A csomag a kohéziós politika általános célkitûzéseit, alkalmazási területeit, pénzügyi forrásait tartalmazó rendelettervezetbôl, a Kohéziós Alap létrehozásáról szóló rendelettervezetbôl, az Európai Szociális Alapról szóló rendelettervezetbôl, az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló rendelettervezetbôl, valamint az európai határokon átnyúló együttmûködési csoportosulás létrehozásáról szóló rendelettervezetbôl áll. Az általános rendelkezéseket tartalmazó dokumentumról és a Kohéziós Alapról szóló dokumentumról a Tanács hozzájárulási eljárás keretében dönt. Ez azt jelenti, hogy az Európai Parlament (EP) nem tehet módosításokat az eljárás során, a javaslat elfogadásához azonban elôzetes

124


egyetértése szükséges. A másik három célkitûzéseket, amelyek megvalósításához rendelettervezet esetén az együttdönté- az alapok hozzájárulnak, a tagállamok és si eljárás kerül alkalmazásra. Az Európai régiók támogathatóságának kritériumaSzociális Alapról szóló rendeletterveze- it, a rendelkezésre álló pénzügyi forrásotet kivéve az öt rendelettervezetbôl álló kat és elosztásuk szempontjait. A tervecsomag közül négy esetében az Európai zet leírja továbbá a stratégiai irányelvek Parlamentben a Regionális Fejlesztési meghatározásának módszerét, a nemzeBizottság felelôs az egyes jelentésekért. ti stratégiai referenciakeretet, a közösAz Európai Szociális Alapról szóló ren- ségi szintû éves vizsgálatot, valamint az delettervezetért az EP Foglalkoztatási és együttmûködés, a programozás, az értéSzociális Bizottsága felelôs. Az Európai kelés, az irányítás – ideértve a pénzügyi Parlament illetékes bizottságai várhatóan irányítást –, a monitoring tevékenység és 2005 májusában fogadják majd el a ter- az ellenôrzés elveit és szabályait. vezeteket, amelyekrôl elôreláthatóan a 2005. júliusi plenáris ülés fog majd sza- Célkitûzések, eszközök, földrajzi vazni. A Tanácsban a Strukturális Akciók jogosultság és pénzügyi keret munkacsoport 2004. szeptember elején kezdte meg a rendelettervezetek tárgya- A tervezet kimondja, hogy a Közösség lását, amelyekrôl elképzelhetô, hogy még harmonikus, kiegyensúlyozott és fennaz idén, 2005-ben sikerül megállapodásra tartható fejlôdése érdekében erôsíteni jutni a Gazdasági és Pénzügyminiszterek kell a gazdasági és társadalmi kohéziót Tanácsában. a kibôvült Európai Unióban. Ehhez nyújAz alábbiakban bemutatjuk azokat a tanak támogatásokat a Strukturális és rendelettervezeteket, amelyeket a Bizott- Kohéziós Alapok, az Európai Befektetési ság 2004. július 14-ei javaslatában tett Bank és más pénzügyi eszközök. A közzé. Miután a Tanács és a Parlament Bizottság javaslata alapján a 2007–2013 megvitatta és elfogadta a rendeletter- közötti idôszakban globálisan 336,1 milvezeteket, ezek képezik majd a kohézi- liárd euró nagyságú forrásból lenne fiós politika alapját az Európai Unió 2007– nanszírozható a kohéziós politika (lásd: 2013 közötti költségvetési idôszakában. 1. táblázat). A Bizottság az összes rendelkezésre álló forrásból tagállamok szerinti éves indikatív bontást készít, és az I. A 2007 és 2013 közötti összeget évente 2%-kal indexálja. kohéziós politika három A 2004 februárjában bemutatott kohéziós jelentés alapján a közösségi pénzfinanszírozási forrásának közös rendelkezéseit megállapító ügyi támogatások a kohéziós politika általános rendelettervezet következô három alapvetô célkitûzésének megvalósításához járulnak hozzá: Az általános rendelettervezet3 megállapítja az Európai Regionális Fejlesztési Alap 1. Konvergencia: A jelenlegi 1. célki(ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA) tûzéshez közel álló konvergencia célki– a továbbiakban: Strukturális Alapok – tûzés a legkevésbé fejlett tagállamok és a Kohéziós Alap esetén irányadó álta- és régiók felzárkózásának gyorsítását lános szabályokat. Tartalmazza azokat a támogatja, a növekedést és a foglalkoz-

125


1. táblázat. A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap kötelezettségvállalási elôirányzatai éves bontásban a 2007–2013 közötti idôszakra vonatkozóan

(milliárd EUR – 2004-es árak) 2007 46,333

2008 47,168

2009 47,879

2010 48,024

2011 48,163

2012 48,923

2013 49,704

ÖSSZESEN 336,1

Forrás: Európai Bizottság

tatást elôsegítô feltételek javításával. A három célkitûzés közül prioritással bíró konvergencia célkitûzés megvalósításához az ERFA, az ESZA, valamint a Kohéziós Alap járul hozzá. Támogatottjai között azok az ún. NUTS II.4 régiók állnak, amelyek vásárlóerô-paritáson mért egy fôre jutó GDP-je a rendelet elfogadása elôtti három év adatai alapján számítva nem éri el a kibôvült Unió átlagának 75%-át. Átmeneti és 2013-ig fokozatosan csökkenô támogatásban részesülnek a Strukturális Alapokból továbbá azok a régiók, amelyek vásárlóerôparitáson mért egy fôre jutó GDP-je a rendelet elfogadása elôtti három évben a közösségi átlag 75%-a felé kerül a bôvítés ún. „statisztikai hatása” miatt. A konvergencia célkitûzés kiterjed a Kohéziós Alap támogatásaira is azokban a tagállamokban, ahol a vásárlóerôparitáson mért egy fôre jutó bruttó nemzeti jövedelem a rendelet elfogadása elôtti három évben nem éri el a közösségi átlag 90%-át, és amely tagállamok rendelkeznek a gazdasági konvergencia feltételek megvalósítására irányuló programmal. A konvergencia célkitûzés alapján az ERFA specifikus támogatásából részesednek továbbá az Unió legtávolabbi régiói a belsô piaci integrálódás megkönnyítése érdekében. A rendelet hatálybalépését követôen a Bizottság elfogadja majd azon régiók és tagállamok jegyzékét, amelyek teljesítik a konvergencia célkitûzés feltételeit. A lista a következô költségvetési idôszak

alatt, azaz 2007. január 1-jétôl 2013. december 31-ig lesz érvényben. A Bizottság javaslatában a konvergencia célkitûzés forrásai az összes költségvetési forrás 78,54%-át teszik ki. Ez a tervezet szerint a kohéziós politika rendelkezésére álló teljes összegbôl 264 milliárd eurót jelentene, és a következôk szerint kerülne felosztásra: • 67,34% jut azoknak a régióknak, amelyek egy fôre jutó GDP-je az átlag 75%-a alatt van (a tagállamonkénti bontás kritériuma a támogatható népesség, a nemzeti fejlôdés és a munkanélküliség). • 8,38% jut a „statisztikai hatás” által érintett régióknak (a tagállamonkénti bontás kritériuma ugyancsak a támogatható népesség, a nemzeti fejlôdés és a munkanélküliség). Ezek a támogatások éves bontásban 2007. január 1-jétôl kezdve fokozatosan csökkennek, a 2007-es elôirányzat eleve alacsonyabb, mint a 2006-os. Ez alól kivételt képeznek azok a régiók, amelyek 2000. január 1-jén az 1260/1999/EK5 rendelet alapján nem feleltek meg teljes mértékben az 1. célkitûzésnek. Esetükben a 2007-es elôirányzatot külön állapítják meg. • 23,86% jut a Kohéziós Alap kedvezményezett országainak (a tagállamonkénti bontás kritériuma a népesség, az egy fôre jutó GNI és a terület). • 0,42% jut a legtávolabb esô régióknak (a tagállamonkénti bontás kritériuma a támogatható népesség).

126


sok éves bontásban 2007. január 12. Regionális versenyképesség és foglalkozjétôl kezdve fokozatosan csökkenek, tatás: Ez a célkitûzés az Unió többi, a legés a 2007-es elôirányzat alacsonyabb, kevésbé fejlett régióin kívül esô régiók mint a 2006-os. Itt is kivételt képezversenyképességének és vonzerejének, valamint foglalkoztatási mutatóinak növenek azok a régiók, amelyek a 1260/ lését célozza. A regionális versenyképes1999/EK rendelet alapján 2000. január 1-jén nem feleltek meg teljes mérség és foglalkoztatás célkitûzésének teljesítését az ERFA és az ESZA támogattékben az 1. célkitûzésnek. Ilyenkor a ják. A célkitûzés támogatásaiból minden, 2007-es elôirányzatot külön állapítják a konvergencia kritérium által nem érinmeg. tett térség részesülhet. A tagállamok feladata, hogy benyújtsák azon NUTS I.6 és 3. Európai területi együttmûködés: NUTS II. régiók jegyzékét, amelyek ese- Az új keletû harmadik célkitûzés a hatében programot kívánnak készíteni az tárok mentén történô együttmûködést ERFA támogatásaira. Azok a jelenleg 1. igyekszik megerôsíteni. Ezt a közös hecélkitûzés alá esô NUTS II. régiók, ame- lyi kezdeményezéseken keresztül, és lyek gazdasági fejlôdésük eredménye- a megfelelô területi szinten kialakított képpen 2007-tôl kiesnek a konvergencia hálózatok és tapasztalatcsere útján kícélkitûzésbôl, 2013-ig jogosultak fokoza- vánja elérni. Ehhez a célkitûzéshez az tosan csökkenô mértékû átmeneti támo- ERFA nyújt pénzügyi támogatást. Az gatásra a Strukturális Alapokból. Ezeknek ERFA támogatására jogosultak azok a a régióknak a listáját a Bizottság a rende- NUTS III.7 régiók, amelyek a belsô és let hatálybalépését követôen elfogadja. egyes külsô szárazföldi határok menA Bizottság elképzelése alapján a re- tén fekszenek, illetve a tengeri határok gionális versenyképességi és foglalkozta- mentén helyezkednek el, átlagban legtási célkitûzésre a kohéziós politika ösz- feljebb 150 km távolságra. A rendelet szes forrásának 17,22%-a jutna. Ha a hatálybalépését követôen a Bizottság javaslatot változatlanul elfogadják, ak- haladéktalanul elfogadja majd ezen rékor ez 57,9 milliárd eurót jelentene, és a giók jegyzékét is. A Bizottság a tagálkövetkezôképpen oszlana meg: lamokkal történô egyeztetést követôen • 83,44% jut a konvergencia célkitûzés a közösségi stratégiai irányelvek alapalól kiesô régióknak, ahol a támo- ján elfogadja a támogatható transznagatásokat az ERFA és az ESZA ál- cionális területek jegyzékét. Az európai tal finanszírozott programok között együttmûködési hálózatok és tapasztaegyenlôen osztják el (a tagállami bon- latcsere céljából az Unió egész területe tás kritériumai: a támogatható népes- jogosult a támogatásra. ség, regionális fejlôdés, munkanélküliAz európai területi együttmûködés ség, foglalkoztatottság, népsûrûség). forrásai a javaslat szerint az összes for• 16,56% jut a konvergencia célkitûzés- rás 3,94%-át teszik ki, ami 13,2 milliárd bôl a természetes gazdasági fejlôdés eurónak felel meg, és a Bizottság elképútján kiesô régióknak (a tagállami bon- zelései szerint a következô komponensek tás kritériumai: a támogatható népes- között kerülne felosztásra: ség, regionális és nemzeti fejlettség, • 35,61% jut a határokon átnyúló együttmunkanélküliség). Ezek a támogatámûködés finanszírozására (a tagálla-


127

monkénti bontás kritériuma a támo- A kohézió stratégiai megközelítése gatható népesség). • 12,12% jut az Európai Szomszédsági Az alapok felhasználásának szempontjait és Partnerségi Eszköz és az Elôcsatla- a Tanács által létrehozott gazdasági, tárkozási Eszköz határokon átnyúló ré- sadalmi és területi kohézióról szóló straszére az ERFA által biztosított hozzá- tégiai irányelvek biztosítják. A stratégiai járulás keretében. irányelveket az Átfogó Gazdaságpolitikai • 47,73% jut a transznacionális együtt- Irányelvek és az Európai Foglalkoztatási mûködés finanszírozására (a tagálla- Stratégia prioritásainak figyelembevétemonkénti bontás kritériuma: támo- lével dolgozták ki. A Közösség stratégigatható népesség). ai irányelveit e rendelet elfogadása után • 4,54% jut az együttmûködési hálóza- legkésôbb három hónappal fogadja el a tok és a tapasztalatcsere finanszírozá- Tanács a Bizottság javaslatára, az Európai sára. Parlamenttel, a Gazdasági és Szociális A Bizottsági dokumentum szerint a há- Bizottsággal, valamint a Régiók Bizottsárom célkitûzés szerint nyújtott támoga- gával történô konzultáció után. Az iránytások megfelelô módon hozzájárulnának elvek szükség esetén félidôs felülvizsgáa városok fejlesztéséhez, valamint a vi- lat tárgyát képezhetik. déki területek és a halászattól függô teA közösségi stratégiai irányelvek elforületek gazdasági diverzifikáció révén gadását követôen a tagállamok a lehetô történô megújulásához. Támogatnák to- leghamarabb benyújtják a Bizottsághoz vábbá a földrajzi vagy természeti hátrá- a nemzeti stratégiai referenciakeretre nyokkal rendelkezô területeket, úgy- vonatkozó javaslatukat, amely összhangmint a legkülsô régiókat, az alacsony ban van a közösségi stratégiai irányelnépsûrûségû északi területeket, bizonyos vekkel. Valamennyi nemzeti stratégiai reszigeteket, sziget-tagállamokat és hegy- ferenciakeret tartalmaz egy rövid összevidéki területeket. A három célkitûzés foglalást a tagállam stratégiájáról és ankeretében elosztott összes elôirányzat nak operatív végrehajtásáról. A referena tagállamok között nem ruházható át. ciakeretet a tagállamok a saját intézméUgyanakkor a harmadik célkitûzésen be- nyi struktúrájuknak megfelelôen készílül a tagállamonkénti keretösszeg eseté- tik el, szoros együttmûködésben a regiben a támogatás 10%-áig megengedhetô onális, helyi, városi, gazdasági és társaa rugalmasság a határokon átnyúló és a dalmi partnerekkel (partnerség elve). A transznacionális támogatások elosztásá- Bizottság a nemzeti stratégiai referennál. A kohéziós politika támogatásainak ciakeretre vonatkozó javaslatot a part0,30%-át a Bizottság kezdeményezésére nerség elve jegyében tárgyalja meg, majd nyújtott technikai segítségnyújtásra8 for- döntést hoz róla. dítanák. A Bizottság biztosítja majd, hogy A Bizottsági javaslat alapján a tagállaaz alapokból származó évi összes bevé- moknak elsô alkalommal 2008-ban, majd tel (ideértve a vidékfejlesztésre és a ha- ezt követôen évente legkésôbb október lászatra szánt alapokat is) bármely tagál- 1-jéig jelentést kell tenniük a stratégia lamban ne haladja meg az adott tagállam végrehajtásában elért elôrehaladásról. A GDP-jének az intézményközi megállapo- tagállamok jelentése és más rendelkedás elfogadásakor számított 4%-át. zésre álló információ alapján a Bizottság

128 elsô alkalommal 2009-ben, majd minden év elején éves jelentést tesz a közösségi stratégiai irányelvhez és a nemzeti stratégiai referenciakeretekhez kapcsolódó fôbb fejlesztésekrôl, trendekrôl és kihívásokról. A Bizottság éves jelentését, az Átfogó Gazdaságpolitikai Iránymutatások végrehajtásáról szóló jelentéssel, a Foglalkoztatásról szóló közös jelentéssel, valamint a Belsô Piaci Stratégia végrehajtási jelentésével együtt megküldi a Tanácsnak, valamint véleményezésre az Európai Parlamentnek, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. A Tanács ezeket minden tavasszal megvizsgálja, és a Bizottság javaslatára következtetéseket fogad el a közösségi stratégiai irányelvek végrehajtásáról. Az Európai Unió létrehozásáról szóló Szerzôdés 159. cikkének megfelelôen a Bizottság jelentést készít a gazdasági és társadalmi kohézió terén elért elôrehaladásról, és arról, hogy az alapok és más pénzügyi eszközök, közösségi és nemzeti politikák hogyan járultak ehhez hozzá. A kohéziós jelentés benyújtásának évében helyettesíti az éves bizottsági jelentést. Programozás

A kohéziós politika új javaslatai szerint a tagállamok a nemzeti stratégiai referenciakereten belül operatív programokat dolgoznak ki. Az operatív programok a 2007. január 1.– 2013. december 31. közötti idôszakra és a három célkitûzés közül csak egyre vonatkoznak. Az operatív programokat a tagállam a referenciakeret benyújtásával egyidejûleg vagy a referenciakeretrôl hozott döntést követôen a lehetô leghamarabb nyújtja be a Bizottságnak. A Bizottság értékeli, hogy


az operatív programjavaslat hozzájárule a nemzeti és a közösségi célok megvalósításához. Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az operatív programjavaslat ennek nem felel meg, felkéri a tagállamot a program felülvizsgálatára. Az operatív programok a monitoring bizottság jóváhagyása után a tagállam vagy a Bizottság kérésére felülvizsgálhatók a gazdasági-társadalmi változások vagy a közösségi prioritások jobb figyelembevétele céljából. Alapszabályként az operatív programok csak egy alapból részesülhetnek finanszírozásban, azonban az ERFA és az ESZA az operatív program minden egyes prioritásának 5%-áig finanszírozhatja a másik alaphoz tartozó intézkedést, amenynyiben ez a megvalósításhoz szükséges és az adott mûvelethez közvetlenül kapcsolódik. A Kohéziós Alapból részesülô tagállamokban az ERFA és a Kohéziós Alap együttesen nyújt támogatást a közlekedési infrastruktúra és a környezetvédelem operatív programjai számára. Az operatív programok földrajzi hatóköre célkitûzésenként változik. A konvergencia célkitûzés esetén a programokat minimum a NUTS II. régiók szintjén kell kidolgozni. Ezzel szemben a Kohéziós Alapból nyújtott támogatás tagállami szintû kidolgozást igényel. A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitûzés esetén a tagállam saját intézményrendszerének megfelelôen ERFA-finanszírozásnál NUTS I. vagy NUTS II. szinten dolgozza ki az operatív programokat, míg ESZA-finanszírozásnál a tagállam által kijelölt szinten. A harmadik célkitûzés esetén a határmenti együttmûködésre vonatkozó programoknál NUTS III. szintû a földrajzi hatókör, transznacionális együttmûködésre vonatkozó programoknál pedig transznacionális együttmûködési

129


zónánként dolgozzák ki a programokat. A hálózati együttmûködésre irányuló programok az Unió egész területére vonatkoznak. Az Európai Befektetési Bank és az Európai Befektetési Alap részt vehetnek a támogatások programozásában, a nemzeti stratégiai referenciakeret és az operatív programok elôkészítésében. Ezenkívül a nagyobb projektek elôkészítésére, a finanszírozás szabályozására és a közszféra és a magánszféra együttmûködésére (publicprivate partnership) irányuló tevékenységben is részt vállalhatnak, fôként az innováció, a tudásalapú gazdaság, a humántôke, a környezetvédelem és az alapinfrastruktúra területén. Értékelés, tartalékok

A rendelettervezet alapján értékelés tárgyát képezik a közösségi stratégiai irányelvek, a nemzeti stratégiai referenciakeret és az operatív programok. Az értékelés célja a támogatások és az operatív programok minôségének, hatékonyságának és konzisztenciájának javítása. Az értékeléseket, amelyek lehetnek stratégiai vagy operatív jellegûek, a programozási idôszak elôtt, alatt és után is végezhetik. Az értékelés a tagállam vagy a Bizottság felelôsségi körébe tartozik, és minden esetben független szakértôk hajtják végre. Az értékeléseket a technikai segítségnyújtás költségvetésébôl finanszírozzák, az eredményt nyilvánosságra hozzák. A rendelettervezet szerint a tagállam feladata lesz gondoskodni az értékeléshez szükséges emberi és pénzügyi erôforrásokról, a szükséges adatok összegyûjtésérôl, és a monitoring rendszer által biztosított adatok hasznosításáról. Legkésôbb 2010-ben a tagállamok értékelést készítenek vagy az egyes célkitûzések

operatív programjairól vagy az egyes operatív programokról. A tagállamok elôzetes értékelést készítenek a nemzeti stratégiai referenciakeretrôl és az 1. és 2. célkitûzés szerinti operatív programokról, amelyek célja az, hogy optimalizálják a költségvetési források elosztását és javítsák a programozás minôségét. Továbbá eseti értékelést végeznek azon operatív programok esetén, ahol jelentôs eltérés mutatkozik az eredeti célkitûzéshez képest, vagy ahol javasolják a program felülvizsgálatát. A Bizottság a közösségi stratégiai irányelvek elôkészítéséhez és ellenôrzéséhez kapcsolódóan végez értékeléseket. Utólagos értékelést készít továbbá minden egyes célkitûzés minden egyes operatív programjáról, amelynek célja, hogy következtetéseket állapítson meg a gazdasági, társadalmi és területi kohézióra vonatkozóan. Az utólagos értékeléseket a Bizottság 2015. december 31-ig készíti el. A kiinduláshoz képest legnagyobb elôrehaladást elérô tagállamok jutalmául a Tanács 2011-ben elosztja közöttük a minôségi és teljesítési tartalékot. Ezen túlmenôen a tagállamok ún. nemzeti készenléti tartalékot tartanak fenn a gazdasági és társadalmi szerkezetváltás és a kereskedelmi nyitás következményeivel összefüggô, elôre nem megjósolható válsághelyzetek fedezésére. Ennek forrását a konvergencia célkitûzéshez a Strukturális Alapokból származó éves hozzájárulás 1%-a, illetve a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitûzéshez a Strukturális Alapokból származó éves hozzájárulás 3%-a jelenti. Az alapok pénzügyi hozzájárulása

Minden célkitûzés minden operatív programjának elfogadásakor rögzítik az operatív program számára az alapok hozzá-

130


nyal küzdô területek esetén, amellyel járulásának maximális arányát és összeazonban nem lehet meghaladni a priogét, amelyet a teljes állami kiadás arányában számítanak ki. Az alapok hozzáritásra szánt közkiadások 60%-át. járulásának felsô határai a Bizottság ol- A meghatározott plafonok ellenére az elsô vasatában a következôk: két célkitûzés keretében, az ESZA által tá• A Kohéziós Alap által társfinanszíro- mogatott operatív programok esetében ugyancsak 10%-kal növekedhet a hozzázott közkiadás 85%-a. • Konvergencia célkitûzésre jogosult ré- járulása, ha régiók közötti és nemzetek giók operatív programjaiban az ERFA közötti együttmûködésrôl van szó. vagy az ESZA által társfinanszírozott A rendelettervezet elôírja továbbá, hogy közkiadás 75%-a (kivételes esetben az alapokból származó hozzájárulás minlegfeljebb 80%-ra növelhetô, ha a ré- den prioritás esetében legalább a közkiagiók a Kohéziós Alaphoz tartozó tag- dás 20%-át teszi ki. Fontos tudnivaló még, államban vannak). hogy egy prioritás egyidejûleg csak egy • Regionális versenyképesség és foglal- alapból részesülhet támogatásban, valakoztatás célkitûzésre jogosult régiók mint egy mûvelet egy alapból egyidejûleg operatív programjaiban az ERFA vagy csak egy operatív program keretében réaz ESZA által társfinanszírozott köz- szesülhet támogatásban. kiadás 50%-a. • Európai területi együttmûködés célki- Irányítás, monitoring tûzésre jogosult régiók operatív programjaiban az ERFA által társfinanszí- Az operatív programok irányításához és rozott közkiadás 75%-a. ellenôrzéséhez a tagállamok kijelölik a • Legkülsô régiók számára elkülönített megfelelô hatóságokat. A rendeletterveösszeg keretében finanszírozott intéz- zet megállapítja azokat az általános alapkedéseknél a társfinanszírozott köz- elveket, amelyek a tagállamok által létrekiadás 50%-a. hozott irányító és ellenôrzô rendszerekAz alapok hozzájárulása maximum a köz- re irányadóak. Az általános alapelvekkiadás 85%-ára növelhetô a legkülsô ré- kel összhangban tehát a tagállamok a giókban az elsô két célkitûzés operatív következô hatóságokat jelölik ki: programjai, valamint a külsô görög szi- • Irányító Hatóság: a tagállam által az getek konvergencia célkitûzése szerinti operatív program irányítására kijeoperatív programjai esetében. lölt hatóság, nemzeti, regionális vagy A fentiekben meghatározott támogahelyi állami vagy magánszerv, vagy a tási plafonok ellenére az ERFA által tátagállam maga. mogatott operatív programok esetében • Igazoló Hatóság: a tagállam által kijea következô hozzájárulás növekmények lölt olyan szerv, helyi, regionális vagy jöhetnek létre: nemzeti hatóság, amely a Bizottsághoz • 10% az elsô két célkitûzés keretén való elküldést megelôzôen tanúsítja a belül a régiók közötti együttmûködés kiadásigazoló nyilatkozatokat és a kiesetén. fizetés iránti kérelmeket. • 5% a regionális versenyképesség és • Ellenôrzô Hatóság: a tagállam által foglalkoztatás célkitûzés keretén beminden egyes operatív programhoz lül a földrajzi vagy természeti hátránykijelölt olyan szerv, amely az irányí-


131

tó és ellenôrzô rendszerek megfelelô amelyrôl a Bizottság a benyújtást követô mûködéséért felel és független az Irá- 10 munkanapon belül dönt. A jelentések tartalmáról a Bizottság két hónapon benyító és az Igazoló Hatóságoktól. Ezen túlmenôen a tagállam kijelöl még lül hoz döntést, ez az idôszak a zárójeegy szervet a Bizottságtól érkezô kifizeté- lentés esetén öt hónap. Az éves végrehajsek fogadására, valamint egy vagy több tási jelentés benyújtásakor a Bizottság és szervet a kedvezményezettek felé történô az Irányító Hatóság a végrehajtás javíkifizetések lebonyolítására. A fenti szer- tása érdekében megvizsgálja az operaveknek és hatóságoknak a Bizottsággal tív programban történt elôrehaladást, az és a tagállammal való viszonyára, illet- elôzô évben elért eredményeket, a pénzve a hatóságok kölcsönös viszonyára vo- ügyi végrehajtást és más tényezôket. Eznatkozó szabályokat a tagállam határoz- után a Bizottság észrevételeket tehet a za meg. A hatóságok feladataikat teljes tagállam és az Irányító Hatóság irányámértékben a tagállami intézményi, jogi ban, amelyek informálják errôl a monitoés pénzügyi rendszerek szerint végzik. ring bizottságot. Az észrevételekre váAz Irányító Hatósággal egyetértésben laszként hozott intézkedésekrôl a tagálés a partnerekkel folytatott konzultációt lam informálja a Bizottságot. követôen a tagállamok minden operatív Az európai polgárok és a kedvezményeprogramhoz létrehoznak egy monitoring zettek tájékoztatására, valamint a Közösbizottságot az operatív program jóváha- ség szerepének kiemelése és az átláthagyásától számított három hónapon belül. tóság biztosítása céljából a tagállamok A monitoring bizottság elnöki tisztségét a információt szolgáltatnak a társfinanszítagállam vagy az Irányító Hatóság tölti be, rozott programokról és mûveletekrôl. összetételérôl a tagállam dönt a partnerség elvét figyelembe véve. A Bizottság, az Ellenôrzés Európai Befektetési Bank és az Európai Befektetési Alap egy-egy képviselôje ta- Az irányító és ellenôrzô rendszerek haténácsadóként részt vehet a monitoring kony mûködésének biztosításáért a telbizottság munkájában, utóbbi két intéz- jes programozási idôszak alatt a tagálmény abban az esetben, ha hozzájárulnak lamok felelnek. Ôk biztosítják, hogy az az operatív programhoz. A monitoring bi- operatív programok elfogadását megezottság feladata gondoskodni az operatív lôzôen már létrehozzák az irányító és programok végrehajtásának hatékonysá- ellenôrzô rendszereket. A tagállamok fegáról és minôségérôl a rendelettervezet- lelôssége az is, hogy az operatív prograben meghatározottak szerint. mok hatékony és eredményes pénzgazAz Irányító Hatóság elôször 2008-ban, dálkodással, a háttérben zajló tranzakmajd ezt követôen minden év június 30- ciók pedig jogszerûen és szabályosan ig éves jelentést nyújt át a Bizottságnak mûködjenek. Ennek érdekében a tagálaz operatív program végrehajtásáról, lamok biztosítják, hogy az illetékes ha2016. június 30-ig pedig megküldi a Bi- tóságok elegendô iránymutatásban rézottságnak az operatív program végrehaj- szesüljenek a közösségi finanszírozás tásáról szóló zárójelentést. A rendelet- hatékony és helyes felhasználásához. A tervezet részletes leírást ad a jelenté- felderített szabálytalanságokról a tagálsek elfogadhatóságának kritériumairól, lamok értesítik a Bizottságot, és folya-

132 matosan tájékoztatják az igazgatási és jogi eljárás elôrehaladásáról. Az operatív programok elfogadásától számított három hónapon belül a tagállamok benyújtják a Bizottságnak az irányítást és ellenôrzést végzô hatóságok felépítését és eljárásait. A Bizottság felelôssége az ellenôrzés terén arra terjed ki, hogy az éves ellenôrzô jelentések és saját ellenôrzései alapján megbizonyosodik arról, hogy a tagállamok létrehozták az irányítási és ellenôrzési rendszereket, és azok a programozás teljes idôszaka alatt hatékonyan mûködnek. Ennek érdekében a Bizottság tisztviselôi vagy az általa felhatalmazott képviselôk helyszíni ellenôrzést is folytathatnak, ami magában foglalhatja az operatív programban szereplô mûveletek ellenôrzését is, feltéve, ha errôl a Bizottság legalább egy munkanappal korábban elôzetes értesítést adott. Továbbá ilyen célból a Bizottság helyszíni ellenôrzés elvégzésére kötelezheti a tagállamot is. Az ellenôrzési erôforrások legjobb kihasználása és a duplikáció elkerülése érdekében a Bizottság együttmûködik az operatív programok ellenôrzô hatóságaival, összehangolják ellenôrzési terveiket és könyvvizsgálati módszereiket, illetve tájékoztatják egymást az eredményekrôl. A Bizottság és az Ellenôrzô Hatóság rendszeresen, de évente minimum egyszer találkozik. Pénzügyi irányítás

A közösségi költségvetési kötelezettségvállalásokat minden alap esetében évente hajtják majd végre 2007. január 1.– 2013. december 31. között. Az elsô költségvetési kötelezettségvállalásra az operatív program Bizottság általi jóváhagyása elôtt kerül sor.


A Bizottság a költségvetési kötelezettségvállalásoknak megfelelôen végzi a kifizetéseket, amelyek elôfinanszírozás, idôközi kifizetés és zárókifizetés formájában történnek. A tagállam legkésôbb január 31ig minden évben elküldi a Bizottságnak a folyó évre s a következô évre szóló kifizetési kérelme elôrejelzését. A Bizottság az operatív programhoz való hozzájárulását követôen egyszeri elôfinanszírozási összeget fizet a tagállam által kijelölt szervnek. Ez az elôleg a Strukturális Alapokból az operatív programhoz adott hozzájárulás 7%-át, a Kohéziós Alap esetén a hozzájárulás 10,5%-át teszi ki. Ha az elôfinanszírozás elsô részletének teljesítését követô 24 hónapon belül nem érkezik kifizetési kérelem a tagállamtól az operatív program keretében, akkor az elôfinanszírozás teljes összegét vissza kell fizetni. Az elôfinanszírozás és a teljesített idôközi kifizetés halmozott összege nem haladja meg az operatív programhoz az alapokból nyújtott hozzájárulás 95%-át. Az idôközi kifizetéseket minden operatív program részére teljesítik. A Bizottság akkor teljesíti az idôközi kifizetéseket, ha bizonyítékot kap arra nézve, hogy az operatív program irányítási és ellenôrzési rendszerei megfelelôen mûködnek. Az idôközi kifizetések feltételei továbbá, hogy a Bizottságnak elküldték a kifizetés iránti kérelmet és a költségnyilatkozatot, az Irányító Hatóság határidôn belül elküldte a legutóbbi éves végrehajtási jelentést, valamint nem áll fenn az adott mûvelettel kapcsolatban a kifizetések felfüggesztése vagy jogsértéssel kapcsolatos bizottsági vélemény. Az egyes prioritások teljes idôszakára legfeljebb az alapokból származó támogatási maximum biztosítható. Az Igazoló Hatóság biztosítja, hogy a kifizetési kérelmeket évi három különálló alkalom-

133


mal küldi el a Bizottságnak, úgy, hogy a folyó évben teljesítendô kifizetéshez a kérelmet legkésôbb október 31-én be kell nyújtani. A Bizottság a kérelmet a nyilvántartásának napjától számított két hónapon belül teljesíti, a fenti feltételek teljesülése esetén. A Bizottság teljesíti a záróegyenleg-fizetést, amennyiben 2016. június 30-ig megkapja a záró-kifizetési kérelmet és költségnyilatkozatot, az operatív programról szóló végrehajtási jelentést, a zárókifizetés iránti kérelem érvényességét igazoló nyilatkozatot és a záró ellenôrzô jelentést. A Bizottság legfeljebb 45 nappal a záró végrehajtási jelentés és a záró-kifizetési kérelem érvényességét igazoló nyilatkozat elfogadása után kifizeti az egyenleget. Az Irányító Hatóság feladata azt biztosítani, hogy az operatív program kifizetéseit és ellenôrzését érintô minden dokumentum a program lezárását követôen legalább három évig a Bizottság és a Számvevôszék rendelkezésére álljon. A kifizetést az engedélyezésre jogosult tisztviselô legfeljebb hat hónapra megszakíthatja, amennyiben kétségek merülnek fel az irányítási és ellenôrzési rendszerek helyes mûködését illetôen, vagy ha a tisztviselônek további információra van szüksége az ellenôrzéshez, vagy ha súlyos szabálytalanságok merülnek fel a kiadásokkal kapcsolatban. Errôl a Bizottság haladéktalanul tájékoztatja a tagállamot, amely meghozza a szükséges intézkedéseket a helyzet mielôbbi rendezésére. A Bizottság határozhat úgy, hogy 20%-ot visszatart az idôközi kifizetések összegébôl, ha a korrekciós cselekvési terv alapvetô elemeit már végrehajtották, azonban további módosításokra van szükség, hogy a Bizottság bizonyítékot nyerjen az irányítási és ellenôrzési rendszerek megfelelô mûködésérôl. Er-

rôl a Bizottság azt követôen dönt, hogy lehetôséget nyújt a tagállamnak észrevételei két hónapon belül történô benyújtására. Továbbá a Bizottság felfüggesztheti az idôközi kifizetések egy részét vagy egészét a prioritások vagy programok szintjén, ha a program irányítási és ellenôrzési rendszere súlyos hiányosságokkal bír, vagy a kifizetésekhez súlyos szabálytalanságok kapcsolódnak. Errôl a Bizottság azt követôen határozhat, ha lehetôséget adott a tagállamnak észrevételei két hónapon belül történô benyújtására. A Bizottság azonban megszüntetheti a kifizetések felfüggesztését, ha a tagállam megtette a szükséges intézkedéseket. A Bizottság automatikusan visszavonja az operatív program szerinti költségvetési kötelezettségvállalásnak azt a részét, amelyet nem használtak fel az elôfinanszírozásra vagy az idôközi kifizetésekre, vagy amelyekre vonatkozóan nem nyújtottak be kifizetési kérelmet a program szerinti költségvetési kötelezettségvállalás évét követô második év december 31-ig. A Bizottság idôben tájékoztatja a tagállamot és az érintett hatóságot a kötelezettségvállalás visszavonásáról és ennek összegérôl. A tagállamnak az információ kézhezvételétôl számítva két hónap áll rendelkezésére, hogy elfogadja azt, vagy benyújtsa észrevételeit. A Bizottságnak a költségvetési kötelezettségvállalás évét követô második év december 31-tôl számított kilenc hónapon belül kell végrehajtania az automatikus kötelezettségvállalás visszavonását. Pénzügyi korrekció

Elsôdlegesen a tagállamok feladata a szabálytalanságok kivizsgálása, a támogatás-

134


sal kapcsolatos minden változás nyomán A Kohéziós Alap feladata a rendelettertörténô intézkedés és a pénzügyi korrek- vezetben foglaltaknak és az eddigieknek ciók elvégzése. Ennek megfelelôen a tag- megfelelôen a gazdasági, szociális és teállamok elvégzik az operatív programok rületi kohézió megerôsítésének támogasorán észlelt egyedi vagy rendszeres tása a fenntartható fejlôdés ösztönzésészabálytalanságokkal kapcsolatos pénz- nek céljából. ügyi korrekciókat. A pénzügyi korrekciA Bizottság javaslatai alapján a Kohéziók a közösségi hozzájárulás teljes vagy ós Alap, figyelembe véve a kedvezményerészleges visszavonására is kiterjednek. zett tagállamok befektetési és infraAz így felszabaduló közösségi alapokat a strukturális igényeit, a következô ágazatagállam 2015. december 31-ig használ- tokat támogatná: hatja fel. Nem lehet felhasználni a hoz- • Transzeurópai közlekedési hálózatok, zájárulást a korrekció tárgyát képezô különös tekintettel az európai érdekû mûvelethez vagy mûveletekhez. Ha rendprojektekre. szerbôl adódó hibához kötôdött a pénz- • Környezetvédelmi közösségi politika ügyi korrekció, akkor az adott prioritáskapcsolt prioritásaihoz illeszkedô célhoz tartozó egyéb mûveletekhez sem kitûzések. használható fel a hozzájárulás. • A fenntartható fejlôdést elôsegítô és A Bizottság a közösségi hozzájárutiszta környezeti dimenziót bemutalás részleges vagy teljes visszavonásával tó ágazatok, valamint a transzeurópai hajthat végre pénzügyi korrekciókat az hálózaton kívül esô közlekedési ágaoperatív programon, amennyiben a progzatok. ram irányító és ellenôrzô rendszerében A Kohéziós Alap nem támogatja az ÁFA-kiaz eddigi kifizetéseket veszélyeztetô, sú- adásokat, a hitelkamatokat, a szállásköltlyos hiányosságok észlelhetôk, vagy ha ségeket, az atomerômûvek szétszerelését, szabálytalan kifizetés található az igazolt valamint az érintett mûveletre adható tákimutatásban és ezt a tagállam a korrek- mogatások teljes összegének 10%-át megciós eljárás megindítása elôtt nem javí- haladó összegért történt földvásárlást. totta ki, vagy a tagállam nem tett eleget A Kohéziós Alapból nyújtott támogatáa kötelezettségeinek. sok feltételesek, attól függôen, hogy az adott tagállamban nem áll-e fenn költségvetési hiány, és hogy a tagállam megII. A Kohéziós Alap létrehozásáról tett-e minden szükséges intézkedést az szóló rendelettervezet elôterjesztett ajánlás alapján. Amennyiben a tagállam ezeket az intézkedéseket nem A rendelettervezet9 célja, hogy meghatá- tette meg, vagy helytelenül tette meg, akrozza a Kohéziós Alap feladatát és speciá- kor a Tanács az érintett tagállam részélis alkalmazási módját. A Kohéziós Alapból re az alapból nyújtott pénzügyi támogakedvezményezett tagállamoknak meg kell tást (kötelezettségvállalást) teljesen vagy felelniük a Szerzôdésben szereplô konver- részben felfüggeszti a következô év janugencia-programok feltételeinek, valamint ár elsejei hatállyal. A támogatás felfüga Gazdasági és Monetáris Unióban részt gesztését a Tanács akkor szünteti meg, vevô tagállamokra megállapított tényle- ha úgy látja, hogy a tagállam hatékony ges hiány feltételének. korrekciós intézkedéseket tett.


III. Az Európai Szociális Alapról szóló rendelettervezet A rendelettervezet10 az alapokról szóló általános rendelettervezettel és az Európai Foglalkoztatási Stratégia irányelveivel és ajánlásaival összhangban meghatározza az Európai Szociális Alap célkitûzéseit, támogatási körét és a támogatható kiadások fajtáit. Az ESZA célkitûzése a gazdasági és társadalmi kohézió erôsítése azon tagállami politikák támogatásán keresztül, amelyek a teljes foglalkoztatást, a munka minôségének és termelékenységének javítását, valamint a regionális foglalkoztatás egyenlôtlenségeinek csökkentését célozzák. A Bizottság felfogása szerint az ESZA a konvergencia és a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitûzések keretében a következô területeken nyújtana támogatást: • dolgozók és vállalatok alkalmazkodóképességének növelése; • munkát keresôk és inaktívak munkalehetôségeinek javítása, a munkanélküliség megelôzése, munkában töltött idô meghosszabbítása, nôk és bevándorlók munkaerô-piaci részvételének növelése; • hátrányos helyzetûek társadalmi integrációja, diszkrimináció elleni küzdelem; • reformok a foglakoztatás és integrációs terén. Továbbá a konvergencia célkitûzés keretében az ESZA az alábbi prioritásokat támogatja még: • humántôke-befektetések bôvítése és fejlesztése; • nemzeti, regionális, helyi közigazgatások és közszolgálatok hatékonyságának és intézményi kapacitásának erôsí-

135 tése a gazdasági, foglalkoztatási, szociális, környezetvédelmi és igazságügyi reformok és a felelôsségteljes kormányzás érdekében. A felsorolt célkitûzések és prioritások megvalósítása során az ESZA különösképpen támogatja az innovatív tevékenységeket, valamint a transznacionális és a régiók közötti együttmûködést. Az ESZA által nyújtott támogatásokat azokra a területekre kell koncentrálni, ahol az ESZA támogatása szignifikánsan hozzá tud járulni a program célkitûzésének megvalósításához. A Bizottság meggyôzôdése szerint az ESZA felhasználásának mechanizmusai elôsegítik a felelôsségteljes kormányzást. A Bizottság tervezete szerint az ESZAtámogatások programozása, végrehajtása és ellenôrzése során a tagállamok és az operatív programok Irányító Hatóságai gondoskodnának a szociális partnerek bevonásáról és a megfelelô szintû nem kormányzati érdekelt felekkel való konzultációról. A tagállamok és az Irányító Hatóságok biztosítanák továbbá, hogy az operatív programokban szerepeljen a nemek egyenlôségének ösztönzése, az innovatív tevékenységek kiemelt kezelése, a transznacionális és a régiók közötti együttmûködés keretében végzett tevékenységek. Az éves és a végrehajtási jelentések összefoglalják a nemek közötti egyenlôség, a bevándorlók és kisebbségek társadalmi beilleszkedése és foglalkoztatása, az innovatív tevékenységek, valamint a transznacionális és a régiók közötti együttmûködés keretében végzett tevékenységek megvalósítását. A bizottsági javaslat szerint az Európai Szociális Alap támogatná azokat a közkiadásokat, amelyek vissza nem fizetendô egyedi vagy globális támogatá-

136 sok, visszafizetendô támogatások, hitelkamat visszatérítés és mikrohitel, valamint áruk és szolgáltatások közbeszerzéses vásárlásának formájában jelentkeznek. Nem lennének jogosultak ESZA-támogatásra a visszatéríthetô ÁFA, a tartozások kamatai, az infrastruktúra, amortizálható ingóságok, ingatlan- és földvásárlás.

IV. Az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló rendelettervezet Az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló rendelettervezet11 megállapítja az ERFA feladatait, a támogatás hatókörét, valamint a támogatásra jogosult kiadások típusait. Ezenkívül meghatározza a városi és vidéki, valamint a halászattól függô területek, illetve a legkülsô régiók és természetileg hátrányos területekre vonatkozó különleges rendelkezéseket. A bizottsági javaslat rámutat arra, hogy az ERFA célkitûzése csökkenteni a regionális különbségek mértékét, és támogatni a regionális gazdaság strukturális fejlesztését és kiigazítását. A célkitûzések megvalósítása folyamán az ERFA elônyben részesíti a Közösség prioritásait, különös tekintettel a versenyképességre, az innovációra, a fenntartható munkahelyekre és a környezetvédelmileg megfelelô növekedésre. Az ERFA támogatásainak típusa a konvergencia, a regionális versenyképesség és foglalkoztatás, valamint az európai területi együttmûködés célkitûzések eltérô természetét tükrözi. A támogatások a termelékeny beruházások, az infrastruktúra, más fejlesztési kezdeményezések, valamint a technikai támogatások finanszírozásához járulnának hozzá.


A konvergencia célkitûzés keretében az ERFA a kutatás- és technológiafejlesztés, az innováció és a vállalkozás, valamint az információs társadalom, a környezet, a kockázat-megelôzés, a közlekedési és oktatási befektetések, az energia, az egészségügy, és a kis- és középvállalkozásokba való befektetések területén nyújtana elsôsorban támogatást. A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitûzés alatt az ERFA az innovációt és a tudásalapú társadalmat, a regionális innovációs stratégiákat, a környezet és kockázat-megelôzést, valamint a városi központokon kívül esô, általános gazdasági szolgáltatásokhoz való hozzáférést támogatná. Az európai területi együttmûködés célkitûzésen belül az ERFA támogatná a határokon átnyúló gazdasági és társadalmi tevékenységek fejlesztését a fenntartható fejlôdésre irányuló közös stratégiák révén, továbbá a transznacionális együttmûködés kialakítását és továbbfejlesztését, illetve a regionális és helyi hatóságok közötti kapcsolatépítés és tapasztalatcsere ösztönzését. A rendelettervezet szerint nem lenne jogosult azonban az ERFA támogatásaira a hozzáadottérték-adó, a hitelkamat, az érintett mûvelet teljes támogatható kiadásának 10%-át meghaladó földvásárlás, a lakhatás, a nukleáris erômûvek leállítása. Területi jellemzôk kezelésére vonatkozó egyedi rendelkezések

A városi dimenziók esetén az ERFA támogatja azokat az integrált stratégiákat, amelyek a városi agglomerációkat érintô, gazdasági, környezetvédelmi és társadalmi problémák kezelésére irányulnak. A vidéki és halászattal összefüggô területek támogatása esetén biztosítani kell


137

ló együttmûködési szerzôdés a hatáskörébe utal. A szerzôdés megállapítja továbbá a csoportosulás feladatkörét, mûködési idôtartamát és felszámolásának feltételeit. Pontosítja a tagok felelôsségét a csoportosulás és harmadik személyek felé. A szerzôdés lefekteti az alkalmazandó jogot, amely az érintett tagországok egyikének a jogszabálya. Az európai határokon átnyúló együttmûködési szerzôdés alapján a csoportosulás elkészíti az Alapokmányt, amely rendelkezik a tagokról, a csoportosulás feladatkörérôl és rendeltetésérôl, az elnevezésrôl és székhelyrôl, a szerveirôl és hatásköreirôl, a mûködésrôl, a határozathozatali mechanizmusról, a munkanyelv(ek)rôl, a tagok pénzügyi hozzájárulásáról, a költségvetési és számviteli szabályokról, valamint egy független pénzügyi ellenôrzési és külsô ellenôrzési szerv megbízásáról. A csoportosulást egy igazV. Az európai határokon gató képviseli, a csoportosulás a tagok átnyúló együttmûködési képviselôibôl álló közgyûlést hozhat létre. csoportosulás létrehozásáról A csoportosulás költségvetési tervezetet szóló rendelettervezet készít, amelyet a tagok fogadnak el, valamint éves tevékenységi jelentést, amelyet A rendelettervezet12 meghatározza azo- független szakértôk igazolnak. kat a feltételeket és módokat, amely alapján létre lehet hozni az európai határo*** kon átnyúló együttmûködési csoportosulást. A csoportosulás – amely egy jogi sze- Az új jogszabálycsomag teljes mértékben mélyiséggel rendelkezô intézmény – cél- tükrözi a februári javaslat alapelveit, amely ja, hogy a gazdasági, szociális és területi alapján a Bizottság több szolidaritást, nakohézió erôsítése érdekében könnyebbé gyobb konvergenciát és jobb versenyképestegye a tagállamok, illetve a regionális és séget szeretne elérni a kohéziós politika helyi önkormányzatok határokon átnyúló reformja nyomán. A javaslat fô célkitûzése együttmûködését. A csoportosulás tagál- az Unió versenyképességének és növekelamokból, regionális és helyi önkormány- désének elômozdítása. Az új keret lehetôvé zatokból vagy más helyi közintézménybôl tenné, hogy a kohéziós politika célzottabáll, amelyeket tagoknak hívunk. bá, decentralizáltabbá és egyszerûbbé válA csoportosulás feladata végrehajtani jon, és ezzel nagyobb hatékonyságot, átazokat a feladatokat, amelyeket a tagok láthatóságot és politikai elszámoltathatóáltal megkötött, európai határokon átnyú- ságot biztosítson a jövôben. A támogatáaz összhangot az Európai Halászati Alap, a vidékfejlesztéssel foglalkozó európai mezôgazdasági alap és az ERFA között. Az ERFA támogatásainak a vidéki és a halászattal összefüggô területek gazdasági diverzifikációjára kell összpontosítania. A természeti hátrányokkal érintett területeken az ERFA a hozzáférhetôség javítását célzó befektetéseket, a kulturális örökséggel kapcsolatos gazdasági tevékenységeket, a természeti erôforrások fenntartható használatát és a turizmus ösztönzését támogatja. A legtávolabbi régiók esetében az ERFA az áruszállítási szolgáltatásokat támogatja, továbbá a raktározási problémákhoz, a túlzott mérethez és termelôeszközök karbantartásához, valamint a helyi munkaerôpiac humánerôforrás-hiányához kapcsolódóan nyújt támogatást.

138


sok jogosultsági köre három fô jogcímre húzódik össze. A támogatások koncentrálódása mellett ugyanakkor megmaradnak a speciális jogosultságot élvezô területek, mint például a városok, ultraperiférikus területek, hegyvidékek, szigetek. A kibôvült Európai Unió egyik célja a jólétbeli nagy különbségek leépítése, amelyhez jó eszközt szolgáltat a megerôsített kohéziós politika. A tervezet a stratégiai megközelítésen keresztül a pénzügyi források koncentrálását javasolja azon tagállamok és régiók felé, amelyeknek a legnagyobb szüksége van rá. Ennek megfelelôen a tíz új tagállam támogatásai 2007-tôl kezdve várhatóan az összes támogatás mintegy felét teszi ki. A rendelettervezet alapján a Tanács felülvizsgálja a Strukturális Alapokra vonatkozó általános rendelkezéseket legkésôbb 2006. december 31-ig. A Bizottság kiemelte, hogy 2005 folyamán el kelle-

ne fogadni a rendelkezéseket annak érdekében, hogy 2006-ot az új pénzügyi idôszak programozásának szentelhessék. A vita azonban még messze nem dôlt el. A kohéziós politika bizottsági javaslatait a tagállamok saját érdekeinek megfelelôen módosítják a Tanácsban. A pénzügyi perspektíváról szóló vita kimenetele egyelôre még nem látható, hiszen még az összköltségvetési plafon szintjérôl sem született megállapodás. A vita a hétéves idôszak átlagos kiadási szintjérôl zajlik elsôsorban a Bizottság javaslatában meghatározott GNI 1,14%-át támogatók, valamint a hat nettó befizetô tagállam által javasolt 1%-os plafont támogatók között. A kohéziós politika reformja és jövôje tehát attól függ, hogy milyen megállapodást sikerül elérni a költségvetési vita során. CZURIGA ESZTER

Jegyzetek 1

COM (2004) 101, A Bizottság közleménye a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez – Közös jövônk építése, A kibôvített Európai Unió politikai kihívásai és költségvetési eszközei, 2007–2013. 2 COM (2004) 107, A Bizottság közleménye, Harmadik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról. 3 COM (2004) 492, 2004/0163 (AVC), A Tanács rendelettervezete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról. 4 NUTS II.: Az Eurostat révén létrejött Statisztikai Területi Egységek Nómenklatúrája, a NUTS-rendszer ötszintû hierarchikus osztályozásának egyik regionális szintje, amely a tulajdonképpeni tervezési-statisztikai régiót jelöli. 5 EK 1260/1999, A Tanács rendelete a Strukturális Alapokra vonatkozó általános jogszabályokról. 6 NUTS I.: Az Eurostat révén létrejött Statisztikai Területi Egységek Nómenklatúrája, a NUTS-rendszer ötszintû hierarchikus osztályozásának egyik regionális szintje, amely Magyarország esetében az országot jelenti. 7 NUTS III.: Az Eurostat révén létrejött Statisztikai Területi Egységek Nómenklatúrája, a NUTS-rendszer ötszintû hierarchikus osztályozásának egyik regionális szintje, amely általában megyei (fôváros) szintet jelöl. 8 A Bizottság kezdeményezésére e rendelet végrehajtása érdekében az alapok finanszírozhatnak elôkészítô, monitoring, igazgatási és technikai segítségnyújtási, értékelési, ellenôrzési és felügyeleti intézkedéseket saját éves összegeik 0,30%-áig. 9 COM (2004) 494, 2004/0166 (AVC), Tanácsi rendelettervezet a Kohéziós Alap létrehozásáról. 10 COM (2004) 493, 2004/0165 (COD), Az Európai Parlament és a Tanács rendelettervezete az Európai Szociális Alapról. 11 COM (2004) 495, 2004/0167 (COD), Az Európai Parlament és a Tanács rendelettervezete az Európai Regionális Fejlesztési Alapról. 12 COM (2004) 496, 2004/0168 (COD), Az Európai Parlament és a Tanács rendelettervezete egy európai határokon átnyúló együttmûködési csoportosulás létrehozásáról.

139

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

EU-csatlakozás a statisztikák tükrében Az Európai Unió (EU-25) ipari termelése 2004 októberében 0,3 százalékkal csökkent az elôzô hónaphoz viszonyítva a szezonálisan kiigazított adatok szerint. A beruházási javakat termelô ágazat kivételével – amely egy hónap alatt 0,1 százalékos növekedést jegyzett – valamennyi ágazatban csökkent a termelés volumene. A legjelentôsebb mértékben a nem tartós fogyasztási cikkek gyártása esett vissza, 0,3%-kal. A tagállamok közül – melyekre rendelkezésre állnak októberi adatok – kilenc országban nôtt az ipari termelés volumene, közülük a legnagyobb mértékben

Írországban (+3,9%), Csehországban (+3,0%), Magyarországon (+2,3%) és Svédországban. Az elôzô hónap kibocsátásánál kilenc ország októberi eredménye volt rosszabb, leginkább a portugál (–5,8%), a szlovén (–2,4%), a spanyol (–1,8%) és a dán (–1,0%) ipar termelése csökkent. Belgiumban és Hollandiában nem történt változás szeptemberhez képest. Az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva az ipari termelés volumene mindössze 1 százalékkal nôtt az EU 25 tagállamának átlagában. A vizsgált idôszakban csökkent az energiatermelô, a

% 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 jan.

febr.

márc.

ápr.

máj.

jún.

júl.

aug.

szept.

EU-25

Csehország

Németország

Magyarország

okt.

1. ábra. Az ipari termelés volumenének változása az elôzô év azonos idôszakához képest, 2004

140


1. táblázat. Az EU-tagállamok fontosabb gazdasági mutatóinak alakulása

Ország

Ausztria Belgium Ciprus Csehország Dánia Egyesült Királyság Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia EU-15 EU-25

Ipari termelés volumenváltozása*, % 2004. okt./ 2003. okt. 6,6a) 3,2 –0,8a) 10,8 –2,9 –1,8 6,3 7,0 0,6 0,8a) 0,2 –5,8 8,2 2,4 4,6 5,2a) 8,4 .. 2,6 –0,5 –7,3 –1,5 6,4 0,1 –3,0 0,6 1,0

*Munkanapokkal kiigazított érték.

Munkanélküli ségi ráta**, % (ILO definíció alapján) 2004. okt. 4,5 7,9 5,0 8,4 5,3a) 4,5b) 8,5 8,7 9,5 .. 4,7a) 4,4 18,6 9,7 10,1 4,3 6,0 7,0 9,9 8,5c) 6,7 10,5 6,3 17,7 5,9 8,0 8,9

Fogyasztói árak változása, % 2004. nov./ 2003. nov.

Külkereskedelmi egyenleg, milliárd euró 2004. jan.-szept.

2,4 2,3 2,6 2,6 1,0 1,5 4,4 0,2 2,2 3,2 1,5 2,8 4,5 7,2 2,9 4,0 5,7 1,9 2,0 2,0 2,6 3,5 1,1 6,0 3,8 2,0 2,2

0,1 12,9 –2,7 –0,9 5,3 –71,0 –1,6 6,1 –7,8 –22,5 23,4 27,4 –9,0 –1,7 –1,8 –2,3 –3,6 –0,8 121,8 0,0 –11,1 –40,5 14,6 –0,9 –0,8 .. ..

** Szezonálisan kiigazított érték.

nem tartós, valamint a tartós fogyasztási cikkeket gyártó ágazatok kibocsátása: rendre 1,7, 0,8 és 0,6 százalékkal. A beruházási javakat gyártó ágazat termelése bôvült a legnagyobb mértékben: 4,1 százalékkal. Azon országok közül, melyekre rendelkezésre állnak az októberi adatok, 13-ban nôtt az ipari termelés volumene, közülük is legjelentôsebb mértékben Csehországban

a) szept. – b) aug. – c) jan.

(+10,8%), Magyarországon (+8,4%), Lengyelországban (+8,2%) és Finnországban (+7,0%). Hét tagállamban kisebb volt az ipari termelés volumene, mint egy évvel korábban, közülük is a portugál, az ír, a szlovén és a dán ipar teljesítménye csökkent a leginkább: 7,3, 5,8, 3,0 és 2,9 százalékkal. Az Európai Unió 25 tagállamának átlagában 2004 októberében 8,9 százalékos

141


volt a szezonálisan kiigazított munkanélküliségi ráta, egytized százalékponttal alacsonyabb, mint az elôzô hónapban és kéttized százalékponttal kedvezôbb, mint az elôzô év azonos idôszakában. A 15–74 éves munkanélküliek gazdaságilag aktív népességhez viszonyított aránya Luxemburgban, Írországban, Ausztriában, az Egyesült Királyságban (augusztusban) és Hollandiában (szeptemberben) volt a legalacsonyabb. A legmagasabb Lengyelországban (18,6%) és Szlovákiában (17,7%) volt a munkanélküliek aránya. A tagállamok közül, melyekre rendelkezésre állnak a legfrissebb adatok, az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva tíz tagállamban nôtt, tizenkettôben csökkent, egyben pedig nem változott a munkanélküliek aránya. Luxemburgban 0,4, Cipruson, Csehországban, Magyarországon, Portugáliában és Svédországban 0,3 százalékponttal nôtt a munkanélküliségi ráta értéke. Számottevô mértékben csökkent a munkanélküliek aránya Litvániában (12,2-rôl 10,1%-ra), Észtországban (10,1-rôl 8,5%-ra) és Máltán (8,0-ról 7,0%-ra).

2004 októberében az elôzô év azonos idôszakához képest az EU-25 átlagában mind a férfiak, mind a nôk körében egytized százalékponttal mérséklôdött a munkanélküliek aránya: elôbbieké 8,3-ról 8,2%-ra, utóbbiaké 10,0-rôl 9,9%-ra. A 25 éven aluliak munkanélküliségi rátája 18,2%-os volt az EU-25 esetében, kéttized százalékponttal alacsonyabb, mint egy évvel korábban. Hollandiában (7,8% szeptemberben), Dániában (7,9% szeptemberben) és Írországban (8,1%) volt a legalacsonyabb, Lengyelországban (39,0%) és Szlovákiában (31,4%) a legmagasabb a fiatal munkanélküliek aránya. 2004 novemberében a fogyasztói árak1 az EU-25 átlagában nem változtak az elôzô hónaphoz viszonyítva. 14 tagállamban meghaladta a fogyasztói árak átlagos színvonala az egy hónappal korábbi szintet, legjelentôsebb mértékben Cipruson, Észtországban és Lettországban. Franciaországban és Magyarországon nem nôttek a fogyasztói árak, kilenc országban pedig alatta maradtak az elôzô hónap átlagos árszínvonalának. Máltán egy hónap alatt 4 százalékkal csökkentek az árak. Novemberben az EU-25 átlagában csökkentek a szeszes

% 25 20 15 10 5 0 u pr Ci

s

or eh Cs

á sz

g

z rs

o zt És

ág

á sz lor ye g n Le

g

z rs tto Le

ág

2003. október

n vá Lit

ág

ia

sz or

r ya ag M

a á lt M

2004. október

2. ábra. Munkanélküliségi ráta

ia

ák lo v Sz

ia

én lo v Sz

142


italok és dohányáruk, a közlekedés és szállítás, a távközlés, a szabadidô és kultúra, valamint a vendéglátás és szálláshely-szolgáltatás árai. Legjelentôsebb mértékben a ruházat és lábbeli árai nôttek egy hónap alatt, 0,6%-kal. Az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva 2004 novemberében a fogyasztói árak átlagosan 2,2%-kal nôttek az EU 25 tagállamában. A 25 ország átlagában olcsóbbá vált a távközlés (2,1%-kal), a ruházat és lábbeli, valamint a szabadidô és kultúra (mindkettô 0,3%-kal). Az egy évvel korábbi szinthez képest az egészségügyi szolgáltatás (+7,0%), a közlekedés és szállítás (+4,8%), a szeszes italok és dohányáruk (+4,6%), illetve az oktatás (+4,1%) árai emelkedtek a legnagyobb mértékben. A tagállamok közül a fogyasztóiár-növekedés éves üteme novemberben Finnországban (0,2%), Dániában (1,0%), Svédországban (1,1%), az Egyesült Királyságban és Hollandiában (egyaránt 1,5%) volt a legkisebb. Lettországban, Szlovákiában és Magyarországon hónapról hónapra csökkent az inflációs ráta, de még mindig ebben a három országban volt a leg-

magasabb. Az elôzô hónaphoz képest 16 tagállamban – köztük Magyarországon – mérséklôdött, háromban nem változott, hatban pedig erôsödött a fogyasztóiárnövekedés éves üteme. Az elôzô év azonos idôszakához képest 14 országban nôtt, egyben nem változott, tízben csökkent az inflációs ráta értéke. Az újonnan csatlakozott országok közül Észtországban, Lengyelországban, Lettországban és Litvániában 3 vagy több százalékponttal erôsödött az árnövekedés éves üteme, Magyarországon csak 0,1 százalékponttal. Ciprusnak, Szlovákiának és Szlovéniának ugyanakkor sikerült mérsékelnie az inflációt. Az elôzô év azonos hónapjához viszonyítva novemberben az átlagosnál jóval nagyobb mértékben drágultak az élelmiszerek és alkoholmentes italok Lettországban (+9,4%), Lengyelországban (+7,4%) és Észtországban (+6,7%). A szeszes italok és dohányáruk éves árnövekedési üteme Máltán (+14,1%), Magyarországon (+11,5%), Hollandiában (+9,3%) és Luxemburgban (+7,6%) volt kiugró. A lakásszolgáltatás, víz, villamos energia, gáz és egyéb

% 12 10 8 6 4 2 0 -2

rus

Cip

Cse

g szá

hor

g g zág rszá rszá tors yelo etto L g Ész n Le

2003. nov.

2004. nov.

zág ánia ors Litv yar g a M

ta Mál

Szlo

vák

ia

ia vén Szlo

Maastrichti-határérték, 2004. nov.

3. ábra. Fogyasztóiár-változás éves üteme

143


tüzelôanyagok árai a legjelentôsebb hozott a 25 tagállam EU-n kívüli külkemértékben Szlovákiában (+15,9%), reskedelme. Szlovéniában (+11,5%), Magyarországon A szeptemberi részletes adatok sze(+11,0%) és Görögországban (+8,5%) rint a 2004. év elsô kilenc hónapjában az nôttek. Az egészségügyi szolgáltatá- energiahordozók külkereskedelmének hisért Németországban (20,2%-kal), Lett- ánya nôtt az elôzô év azonos idôszakához országban (14,1%-kal), Litvániában képest: 106,1 milliárd euró volt, szem(11,5%-kal), Hollandiában (11,0%-kal) ben az egy évvel korábbi 96,6 milliárddal. kellett jóval többet fizetni november- A gépek és szállítóeszközök kereskedelben, mint egy évvel korábban. A közle- mi többlete ugyanakkor erôteljes növekedés és szállítás éves árnövekedési üte- kedést mutatott: 62,4 milliárd eurót tett me Lengyelországban és a három bal- ki a 2003-as 50,8 milliárd után. A veti államban volt a legnagyobb, 11% kö- gyi termékek külkereskedelmi szufficite rüli. Máltán és Csehországban jelentôsen ugyancsak nôtt, 49,3 milliárd eurós volt, drágult a távközlés: 17,7, illetve 10,6%- míg egy évvel korábban 45,7 milliárd. kal. Az oktatás, valamint a vendéglátás Az EU-25 külkereskedelmi forgalés szálláshely-szolgáltatás inflációs rá- ma január-szeptemberben a fontotája Szlovákiában, Magyarországon és sabb külkereskedelmi partnereivel nôtt Lettországban volt a legnagyobb. A másik az elôzô év azonos idôszakához viszooldalon ugyanakkor a ruházat és lábbeli nyítva. Ez alól kivétel az Egyesült Álfogyasztói árai 14 tagállamban is alatta lamokból származó behozatal, illetve maradtak az egy évvel korábbi szintnek, a Kanadába irányuló kivitel. Elôbbi egy a távközlés 19, a szabadidô és kultúra 9 százalékkal csökkent, utóbbi nem válországban vált olcsóbbá. tozott az elôzô év azonos periódusához Elôzetes adatok szerint az EU-25 viszonyítva. A legjelentôsebb mértékUnión kívülre irányuló (extra-EU25) ben a Kínából (+21%), Törökországból külkereskedelme 2004 októberében 7,1 és a Koreai Köztársaságból (mindkettô milliárd eurós hiánnyal zárt, míg az elôzô +18%), valamint a Brazíliából (+17%) év azonos idôszakában a deficit 2,4 milli- és Oroszországból (+14%) jövô behoárd euró volt. A kivitel szezonálisan kiiga- zatal, illetve a Törökországba (+34%), zított értéke 1,2%-kal alacsonyabb volt Oroszországba (+21%) és Kínába 2. táblázat. Külkereskedelmi termékforgalom

(milliárd euró) Forgalom Extra-EU25 export Extra-EU25 import Extra-EU25 egyenleg Intra-EU25 forgalom

2004. okt. 2003. okt. Növekedés, % 84,6 91,6 –7,1 179,9

83,3 85,8 –2,4 172,7

az elôzô havinál, ugyanakkor a behozatal 0,8%-kal nôtt. Az év elsô tíz hónapjában összesen 51 milliárd eurós deficitet

1% 7% – 4%

2004. jan-okt. 794,2 845,2 –51,1 1 658,8

2003. jan-okt. 732,8 782,9 –50,0 1 552,0

Növekedés, % 8% 8% – 7%

(+18%) menô kivitel értéke nôtt. Az év elsô kilenc hónapjában – az elôzô év azonos idôszakához képest – az

144


EU-25 külkereskedelmi többlete nôtt az gyobb mértékben. Nyolc tagállamban jaEgyesült Államokkal (+55,1 milliárd euró vult, 17-ben romlott a külkereskedelmi az elôzô évi +49,3 milliárddal szemben), mérleg egyenlege. Svájccal (+9,9 milliárd euró a +8,9 milliárdhoz viszonyítva) és Törökországgal szemben (+5,8 milliárd euró a +2,2 mil- Kibôvült növénytermesztés liárdhoz képest). Az EU-25 külkereskedelmi hiánya Kínával (–54,6 milliárd A tíz új tagállam Európai Unióhoz való euró az elôzô évi –44,5 milliárd euróhoz csatlakozásával a szántóterületek 25%képest), Oroszországgal (–25,3 milli- kal gyarapodtak. A 2001 és 2003 köárd euró szemben a 2003. év elsô kilenc zötti idôszak átlagában az Unió 25 orszáhavi –23,8 milliárddal) és Norvégiával gának összes szántóterülete 85,6 millió (–18,3 milliárd euró az elôzô évi –17,4 hektárt tett ki, ebbôl az újonnan csatlamilliárd után) szemben nôtt, ugyanak- kozott államok 22 millió hektárral renkor Japánnal szemben 23 milliárd euró- delkeztek. A gumós növények és a gabora csökkent az egy évvel korábbi 23,6 nafélék vetésterületéhez nagyobb, a hümilliárdról. velyesek, a takarmánynövények, illetve A tagállamok összes (intra- és ext- az ipari növények esetében kisebb volt a ra-EU25) külkereskedelmi forgalmát te- „tízek” hozzájárulása az EU-összesenhez. kintve 2004 január-szeptemberében NéA vizsgált idôszakban 53 millió hekmetország halmozta fel a legnagyobb táron termesztettek gabonát az Európai többletet, 121,8 milliárd eurót, ôt kö- Unióban. A tíz új tag ebbôl 15,5 millió vette Írország (+27,4 milliárd euró), hektáron, azaz az összes vetésterület Hollandia (+23,4 milliárd), Svédország 29,5%-án vetett gabonát. Lengyelország (+14,6 milliárd) és Belgium (+12,9 mil- egymaga több mint a felét adta a „tízek” liárd). A legjelentôsebb hiányt az Egye- vetésterületének 8,4 millió hektárával. sült Királyság 71 milliárd euróval regiszt- Az EU-25 által termesztett gabona terrálta, a következô legnagyobb összegû mésmennyisége a három év átlagában deficitet Spanyolország 40,5 milliárd 189,8 millió tonna volt, ehhez a tíz új euróval, Görögország 22,5 milliárd tagállam 49 millió tonnával (20%) jáeuróval, Portugália 11,1 milliárddal és rult hozzá. Az új tagok területbôl és Lengyelország 9 milliárddal jegyezte. Az termésmennyiségbôl való részesedése év elsô kilenc hónapjában az elôzô év közötti különbséget az eltérô termeléazonos idôszakához viszonyítva Ciprus kenység és a vetésterület másfajta szer(+50%), Lengyelország (+24%), Lett- kezete okozza. ország (+22%), Csehország (+22%) és A közönséges búza (nem tartalmazÉsztország (+20%) kivitelének értéke za a durumbúzát) összes vetésterülenôtt leginkább, az Egyesült Királyságé te 18,8 millió hektár volt az Európai (+1%), Máltáé és Portugáliáé (mindkettô Unióban, melybôl a 10 ország csatlakozá+2%) a legkisebb mértékben a tagálla- sa 5,4 millió hektáros bôvülést jelentett. mok közül. Egyedül a görög export esett A 25 ország együtt 20,1 millió tonnával, vissza, 2%-kal. A vizsgált idôszakban 18,9%-kal termelt több búzát, mint koa ciprusi, az észt és a szlovák behoza- rábban az EU-15. A termésátlagok azontal értéke nôtt 20%-kal vagy annál na- ban jelentôsen különböztek. Az EU-25

145


egy hektárra jutó átlagos terméseredménye 5660 kg volt, az EU-15-é 6430, a tíz új tagállamé 3750 kg. Az EU-ban 13,4 millió hektáron vetettek árpát, ebbôl 2,8 millió hektáron az újonnan csatlakozott országokban. A fôbb szántóföldi növények közül az árpának az új tagállamok által termelt volumene növelte legkisebb mértékben az uniós összesent, 15%-kal. Mivel viszonylag korlátozott az árpa vetésterületéhez a „tízek” hozzájárulása, illetve a termésmennyiség sokkal kiegyenlítettebb, az EU-25 átlagtermése (4200 kg/ ha) sokkal közelebb van az EU-15 átlagához (4520 kg/ha), mint a búza esetében. A tíz új tagállam kukoricával bevetett területe a búzához hasonló mértékû többletet adott az Európai Uniónak. A kukorica vetésterülete az unió 25 országában együttesen 6,3 millió hektárt tett ki 2001–2003 átlagában, ebbôl 1,8 millió volt az új tagok részesedése, melynek több mint 68%-át csak Magyarország

adta. A termésmennyiség jelentôsen változott a kibôvülés nyomán, 8590 kg/haról 7730 kg/ha-ra. Az EU-hoz újonnan csatlakozott tagállamok a gabonafélék közül a rozs esetében járultak hozzá legnagyobb arányban a vetésterülethez és a termékmennyiséghez. A tíz ország 1,9 millió hektárával csaknem 3 millió hektárra növelte az EU25 rozzsal bevetett területét, 4,6 millió tonnás terméseredményével pedig 9,3 millió tonnára duzzasztotta az EU-25 rozstermelését 2001–2003 átlagában. Az Európai Unió kibôvülése a szántóterület különbözô gabonafélékkel vetett földjeinek arányát nem változtatta meg számottevôen. A búzával és kukoricával vetett területek aránya ugyanakkora maradt. A rozs, a zab és más gabonafélék vetésterületének aránya az árpa és a durumbúza rovására nôtt. A gumós növények az a kategória, melyben a legjelentôsebb mértékben növelte a „tízek” csatlakozása az EU öszszes vetésterületét és termésmennyisé-

50000

ezer hektár

40000 30000 20000 10000 0

naf bo Ga

k élé m kar

Ta

y ek

vén nö y n á

r

Ipa

k nye é v i nö

10 új tagállam

m Gu

n ós

k nye é v ö

EU-15

4. ábra. Néhány növény vetésterület, 2001−2003

y vel Hü

k

ese

146


9000 8000 7000

kg/ha

6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Közönséges búza

Árpa

EU-25

Kukorica

EU-15

Rozs

10 új tagállam

5. ábra. Gabonafélék termésátlaga, 2001−2003

gét. 50%-kal nagyobb területen vetettek burgonyát, és 32%-kal több termést takarítottak be. A cukorrépával bevetett terület 22%-kal bôvült, a termésmenynyiség 16,5%-kal. Az ipari növények esetében kevésbé markáns változásokat hozott az EU kibôvülése. Az olajos magvak, valamint közülük különösen a káposztarepce és a réparepce vetésterülete és termésmennyisége nôtt számottevôen (25,5, illetve 19,6%-

kal), ugyanakkor a rostnövényekkel bevetett terület mindössze 4,1%-kal gyarapodott. A többi ipari növény közül az újonnan csatlakozott országok a komló vetésterületéhez járultak hozzá jelentôs mértékben (28,8%-kal), viszont a dohánytermesztést csak 15,4%-kal nagyobb területen mûvelik az EU-ban a bôvülést követôen. NÉMETH ESZTER

147


Források EUROSTAT (Luxembourg) [1] Euro-indicators news release 141/2004, 152/2004, 153/2004, 155/2004. [2] Statistics in focus, 28/2004. OECD (Párizs) [3] Main Economic Indicators 2004/11. [4] OECD Latest short-term indicators, 2004. november. továbbá [5] az EUROSTAT és az európai nemzeti statisztikai hivatalok interneten közzétett statisztikái.

Jegyzetek 1

Az infláció mérésére az Eurostat által közölt harmonizált fogyasztóiár-indexek (HICP) szerepelnek az összeállításban.

148

OLVASÓLÁMPA

Stéphane Leclerc: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes (Az Európai Unió és az Európai Közösségek intézményi joga) Gualino éditeur, Paris, 2003, 279 oldal

A könyv a Gualino kiadó „Mémentos” nevû sorozatának egyik darabja, ami arról árulkodik, hogy szerzôje, illetve kiadója nem kifejezetten a nagy, átfogó jellegû közösségi jogi tankönyvek versenytársának szánta. Mint a sorozat címe is mutatja, inkább olyan jellegû kiadványról van szó, amely az európai szervezôdés intézményi hátterének és jogi alapjainak viszonylag rövid, egyszerû, a gyakorlatban könnyen használható áttekintésére törekszik. A szerzô, aki közjogi tanársegéd a Caen-i Egyetemen, kitûnôen oldja meg ezt a feladatot. A könyv négy részre tagolódik, az elsô az európai integráció történetét mutatja be 1945-tôl napjainkig. A napjainkig kifejezés egyáltalán nem túlzás az elsô rész címében, hiszen az Európa jövôjével foglalkozó Konvent ismertetésén túl, még az általa kidolgozott alkotmányos szerzôdés tervezetének fontosabbnak tartott elemeit is tartalmazza. Szintén ez a naprakészség jellemzô a bôvítésekkel foglalkozó fejezetre is, amelyik egészen a 25 tagállamú Unió kialakulásáig kalauzol el bennünket. Hasznosnak tûnik az a megoldás, hogy a fejezet a csatlakozási procedúra és a kritériumok általános jellegû áttekintésével kezdôdik, majd

ezután nyerünk betekintést az egymás után következô csatlakozások sajátos jellemzôibe. A következô rész az Európai Unió és az Európai Közösségek intézményrendszere címet viseli, de még mielôtt belevágna az intézmények egyenkénti ismertetésébe, a szerzô az Unió és a Közösségek jogállását, a Közösségeket megilletô kiváltságokat és mentességeket, valamint a hatáskörmegosztás elveit tekinti át. Öt fô intézményt (Európai Tanács, Bizottság, Európai Unió Tanácsa, Európai Parlament, Számvevôszék) az „összetétel – mûködés” séma szerint mutat be, majd ezután következik az Európai Ombudsman, a konzultatív szervek (Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, Régiók Bizottsága), az Európai Beruházási Bank, és a monetáris unió szervezeti rendszerének vizsgálata. Egy ilyen jellegû, gyakorlati megközelítésû könyvtôl elvárható, hogy megemlítse a komitológia bizottsági rendszerét, és az ügynökségekrôl se feledkezzen meg. Nem is marad el ezeknek a rövid bemutatása, még ebben a fejezetben, intézmények által létrehozott közösségi szervek címszó alatt. Az intézmények és szervek bemutatását, külön fejezetként, hatásköreik is-

OLVASÓLÁMPA

mertetése követi, funkciónkként (szabályozó, költségvetési, végrehajtó, ellenôrzô, nemzetközi) rendszerbe osztva, a közösségi és a két kormányközi pillér megkülönböztetésével. Nem csak ennél a résznél jellemzô a pillérenkénti kiemelés, témától függôen felbukkan a könyv más részein is, ezáltal is segítve a minél jobb átláthatóságot és a közösségi rendszer könnyebb megértését. A harmadik rész a közösségi jogrenddel foglalkozik. A jogforrási rendszer bemutatása után áttér a közösségi jog elsôbbségének, a közvetlen hatály és alkalmazhatóság elveinek bemutatására, illetve az ezekbôl fakadó, az egyes magánszemélyeket megilletô jogosultságok garanciáira. Ez utóbbi bemutatása külön kis címként jelenik meg, amely nagyon hasznosnak tûnik, erôsíti a könyv gyakorlati megközelítését. Fôleg, ha figyelembe vesszük az elôszóban írtakat, miszerint nemcsak a különbözô egyetemi szakok hallgatói és az intézményi versenyvizsgákra készülôk számára íródott, hanem célul tûzi ki azt is, hogy az európai konstrukció iránt érdeklôdôk választ kaphassanak belôle az esetlegesen felmerülô kérdéseikre. Az utolsó rész a közösségi igazságszolgáltatási rendszert tárgyalja. Itt, és nem az intézményekkel foglalkozó résznél találjuk a Bíróság részletes bemutatását, amelyet aztán az egyes eljárások leírása követ. Ez a megoldás is mutatja, hogy a szerzô a tematikai felépítéssel egy olyan logikai rend kialakítására törekszik, amely a laikusok számára is biztosítja az átláthatóságot és a könnyû megértést. E cél mellett nem marad azonban el azoknak a tájékoztatása sem, akik esetleg kedvet kapnak egy-egy téma mélyebb megismerésére. Minden egyes feje-

149 zet után találunk egy kisebb irodalomjegyzéket, amely segítheti a továbblépést, és mindenhol megtaláljuk a témához tartozó közösségi weboldal címét is, amely az egyes változások követésében tehet jó szolgálatot. A gyakorlatiasság a könyv egészére jellemzô, ahol csak lehet, adatokkal, táblázatokkal támasztja alá a szerzô a leírtakat. A kiadás óta eltelt rövid idô ellenére is óvatosan kell azonban bánni ezekkel az adatokkal. Például a Bizottság tagjainak helyébe a könyv kéziratának elkészülte óta mások léptek, de ugyanez a helyzet az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnökével is. Szintén óvatosan kell kezelni az alkotmányos szerzôdés tervezetét ismertetô részt is, hiszen a Kormányközi Konferencia alakított a szövegen, vagyis mielôtt bárki a leírtakra alapozná ismereteit az alkotmányos szerzôdésrôl, jobban teszi, ha öszszeveti a könyv tartalmát az állam- és kormányfôk által elfogadott szöveggel. A könyv az általa kitûzött célt, vagyis a közösségi intézményrendszer általános bemutatását tökéletesen eléri, ennél messzebbre azonban nem merészkedik. Ennek egyik példája, hogy a COREPERrôl szóló résznél a COREPER I és II megismeréséig már nem jutunk el. Ezt talán ellensúlyozza a bírósági joggyakorlat viszonylag széles körû ismertetése, és a hivatkozott határozatok kimerítô jegyzéke. A tárgyjegyzék viszont kifejezetten hiányosnak tûnik, a könyv méretéhez képest elnagyolt, az egyes kifejezések visszakeresése emiatt elég nehézkesen oldható meg. Annak ellenére például, hogy külön kis rész foglalkozik a komitológia bizottsági rendszerével, a komitológia kifejezést a tárgyjegyzékben hiába keressük.

150 Mindezek ellenére a könyv kategóriájának egyik jól megírt darabja, szerkezeti felépítése, gyakorlatias tematikája, logikai láncolata mind a könnyû megértést szolgálja, így hasznos olvasmány lehet bárki számára, aki érdeklôdik az európai konstrukció iránt. Olvasmányos


jellege, könnyed nyelvezete miatt bátran ajánlható mindenkinek, aki francia nyelvtudását használva kívánja megismerni az európai szervezôdés belsô felépítését. GÁL KRISZTINA

151

MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból

Der Standard

Új kihívások az EU számára A magyar külügyminiszter lépésrôl lépésre haladó stratégiát sürget Ukrajnával szemben a népszerû bécsi napilapnak adott interjújában, emellett más nemzetközi problémákról is nyilatkozott Josef Kirchengastnak. „Az ukrajnai helyzet új kihívást teremtett az EU számára.” Somogyi Ferenc a Der Standardnak nyilatkozva némi elégtétellel utal arra, hogy országa már az aktuális eseményeket megelôzôen kiállt amellett, hogy az Unió Ukrajnával szemben alakítson ki megfelelô stratégiát. Tette ezt egyébként Ausztriával közösen. A két ország által Ukrajnáról kidolgozott anyag képezte a most elôterjesztett cselekvésterv alapját, mely az európai szomszédságpolitika keretében készült. Az EU külügyminisztereinek, államés kormányfôinek legutóbbi találkozóján közös álláspontként fogalmazódott meg, hogy amikor ennyi ukrán hitet tesz a demokrácia és Európa mellett, erre válaszolni kell, még a választások megismétlése elôtt pozitív jelzéseket kell küldeni. Ez a cselekvési terv azonnali megvalósításának konkrét megkezdését is jelenti. „Bizonyos árnyalatnyi eltérések” mutatkoznak ugyan Somogyi szerint a tagállamok között a tekintetben, hogy meddig kell elmennie az EU-nak. Az általános-

ságban elfogadottnak tekintett következtetés azonban ez: „Hozzuk ki a lehetô legjobbat a cselekvési terv keretébôl, hogy közelebb segítsük Ukrajnát az európai struktúrákhoz”. Az ukrán EU-tagság specifikus kilátásairól beszélni még korai. Ez azonban nem jelenti azt, hogy kizárnánk csatlakozásának lehetôségét. A fokozott együttmûködés „éretté teheti az országot a következô lépésre”. Lehetséges, hogy Gerhard Schröder német kancellár és Vlagyimir Putyin orosz elnök demonstratív egysége – melyet legutóbbi találkozójuk alkalmával tanúsítottak – újra történelmi félelmeket támaszt Közép- és Kelet-Európában, mindenekelôtt Lengyelországban? Somogyi hangsúlyozza, hogy nem beszélhet a lengyelek nevében, még kevésbé szólhat a lehetséges érzéseikrôl. Amikor azonban két nagy ország úgy vélekedik saját kapcsolatairól, hogy azok jobbak, mint valaha a történelem folyamán, ez pozitív értelmû megállapítás, amely „nem indokol hátsó gondolatokat”. Annál is kevésbé, mert az EU-n belül általános egyetértés uralkodik arról, hogy „Oroszország irányában ápolt normális, kooperatív kapcsolatok az Unió jól felfogott érdekeit szolgálják”. Mit tegyen az EU a Moszkvához fûzôdô kapcsolatok terén? Beszéljen nyíltabban az Oroszországban érvényesülô centralisztikus és tekintélyelvû tendenciákról? Vagy a gazdasági érdekeket szem elôtt tartva folytasson egyszerûen reálpolitikát? „Ez nem igen vagy nem kérdése” – vélekedik

152


a külügyminiszter. Az EU-nak a többi or- az iraki haderô számára tartandó NATOszághoz fûzôdô kapcsolatai „értékekre és kiképzési programban. érdekekre” alapulnak. Ha valamely országA határon túli magyarok kettôs álban a fejlemények távolodást mutatnak az lampolgárságáról szóló, nemrégiben kuEU mércéitôl, és elérnek egy bizonyos szin- darcot vallott magyar népszavazás kaptet, „akkor kötelesség szóvá tenni a csaló- csán a miniszter úgy véli, „legfôbb ideje”, dottságot vagy az aggályokat”. Eljöhet az a hogy ezt a kérdést ne a múltra tapadva pont, amelytôl kezdve nem követhetjük to- közelítsék meg. Azt azért nem mondaná, hogy a népszavazás kudarcával sikerült vább a gazdasági érdekeket. Az Európa és az Egyesült Államok jö- legyôzni a „trianoni traumát”. Esély nyílt vôbeni kapcsolatait firtató kérdésre So- azonban a kérdés „pozitív hazafias érmogyi „teljes mértékig hitet tesz” a jó telemben” történô megoldására, amely transzatlanti viszony mellett. Az Irak kap- összhangban áll egyfelôl a mindenkocsán támadt viszályok után „már mindkét ri magyar kormány alkotmányos köteoldalon megjelentek az elsô gesztusok, lezettségeivel, másfelôl az európai elváés megnyíltak a lehetôségek ablakai”. A rásokkal, együttmûködésben a szomszéfelek felismerik az együttmûködés szük- dos országokkal. A cél az, hogy a hatáségességét. ron túli magyaroknak jó életet tegyünk Magyarország EU-csatlakozása nem lehetôvé „ott, ahol élnek”. változtatott azon, hogy egy „valóban hatékony és harmonikus transzatwww.derstandard.at lanti viszonyban vagyunk érdekeltek”. „Támogatjuk az Egyesült Államok szeSME repvállalását Európa biztonságának egyik garantálójaként. Tudatában vagyunk az amerikai-magyar együttmûZavaros fejek éve volt ködések hasznának, legyen szó akár kétoldalú, akár a NATO vagy bármi- A magyar jobboldal útja egyre síkosabb lyen ad hoc projekt keretében történô – összegzi véleményét Grendel Lajos Kosegyüttmûködésrôl a globális kihívások suth-díjas felvidéki író a liberális pozsoösszefüggéseiben”. nyi napilap szlovák olvasóinak. Ez utóbbi területen Budapest befejeA magyarországi kettôs állampolgárzett egy együttmûködési projektet Wash- ságról szóló népszavazás sikertelensége ingtonnal. Irakból kivonták a háromszáz hideg zuhanyként hatott rám, még aktagú magyar kontingenst. A balközép kor is, amikor ez úgyszólván hozzátarkormány katonái mandátumának 2005. tozott a játékhoz. Az év végén az úgynemárcius végéig való meghosszabbítá- vezett nagypolitikának sikerült megoszsát tervezte, ám az elképzelés a nemze- tania nemcsak Magyarországot, hanem ti-konzervatív ellenzék ellenállása mi- az egész nemzetet, egymással szembeatt meghiúsult. Somogyi közlése szerint állította a magyarokat, nemcsak ellenfélMagyarország mindazonáltal 150 tagú ként, hanem halálos ellenségként. Slota, katonai alakulattal, tizenkét kiképzôvel Seselj, Tudor és a többi, Európa számára és az iraki biztonsági erôknek szánt elfogadhatatlan, összeférhetetlen ember harckocsikkal szándékozik részt vállalni csak tapsolhat ennek a teljesítménynek.

MONITOR

„A Magyarok Világszövetsége olyan biztonsági, politikai és stratégiai kockázatot jelent, amelyet nem akceptálhatok”. Kedves olvasó, találd ki, hogy ki a fenti mondás szerzôje? Gyurcsány Ferenc? Nem. Kuncze Gábor? Nem. Ezt Orbán Viktor mondta, egy politikus, aki egyszeriben megragadta a Világszövetség dilettáns kezdeményezését és egyfajta magyar Cipollaként ezzel próbálta – eredménytelenül – befolyásolni a magyar közvéleményt. És most ennek isszuk meg a levét, fôleg mi, kisebbségi magyarok. Hogy ez most egy vagy több liter lesz, azt még nem tudjuk. Ezen már az sem változtatna, ha Patrubány Miklós, a Magyarok Világszövetségének elnöke hallgatna Kasza József javaslatára és „elhúzna a francba”. „Az egész csetepatét katasztrófának tekintem. Azokat, akik kitalálták mindezt, felfuttatták és támogatták ezt a népszavazást, cinikusoknak tekintem. El kell tûnniük a közéletbôl. Ôk azonban nem tûnnek el, és nekem életem hátralévô részében el kell viselnem az arcukat. Eltekintve az eredménytôl, a magyarok közötti viszony véglegesen megromlik; minden frusztráció felszínre kerül – az itteniek már most dühösen szidják, és románnak nevezik a bejövôket, a határokon túl pedig minket szidnak. Ez nagyon durva dolog. És ez még nem minden. A gyomromban érzem a problémákat.” Ezt egy kollégám, a szintén író Kukorelly Endre mondta, aki tudatára ébredt a problémának. Viszont Erdélyben nem égettek zászlót? Na, jó. De a kiábrándulás, harag vagy horribile dictu a gyûlölet magvait már sikerült elvetni sok kisebbségi magyar lelkébe. És ami megtörtént, azt nehéz lesz kijavítani. Ezért nem felelôs sem Gyurcsány Ferenc, sem Kuncze Gábor, de Dávid Ibolya sem.

153 Amennyiben a sikertelen népszavazás jó lehetne valamire, akkor arra, hogy a zavaros fejek kijózanodjanak, és abbahagyják nemzeti ámokfutásukat. Most azonban semmi ilyet nem látunk, legkevésbé a nagypolitikában. A támogatók gyôzelemrôl kurjongatnak, ugyanúgy, mint a Világszövetség öszszes szkítája, hunja és sumérje. Ady Endre, Bajcsy-Zsilinszky Endre, Bibó István, Nagy Imre és a múltszázadbeli többi igaz magyar hazafi öröksége a mai fejetlen nagy magyar kiáltozásban visszhang nélkül tûnik el. Miközben arról kellene okosan vitatkoznunk, hogy mit is kezdünk a nemzeti stratégia területérôl érkezô kihívásokkal, amelyek EU-tagságunkból erednek, és hogyan használjuk fel valamennyiünk, az egész nemzet javára az új perspektívákat. Erre nem elegendô a pityókás, félmûvelt szkíta melldöngetés, a meddô önsajnálat és a sirámok. Nem elég szóvirágokat rikoltozni – elôször a polgári Magyarországot kell létrehozni. Mert a mai társadalom inkább törzsi, mint polgári. Hiába kiabál a magyar jobboldal a gyôzelemrôl, az igazsághoz hozzátartozik az, hogy a magyar polgárok többsége fütyül a jobbos frazeológiára. A mérsékelt jobboldalt csak maroknyi ember alkotja, akik egy ideig víz fölött tudják tartani a Magyar Demokrata Fórumot. A jobboldali Magyarország ma nem ajánl nemzetének konstruktív, modern európai szintû programot, csak dohos jelszavai vannak. A népszavazás a nemzetet zsákutcába manôverezte be. A határokon túl óriási a csalódás; normális demokráciában ezért valakinek lakolnia kellene. Csakhogy egyelôre nem látunk ilyesmit. A magyar jobboldal pályája több mint nyolcvan éve síkos és a szélsôjobb felé lejt. A baloldalnak és a liberálisoknak kellene elvállalniuk a szerepet, amellyel a

154


nemzetet a jelenlegi zsákutcából kivezetik. Bizonyos mértékig ôk is felelnek azért, ami történt, és ôk sem ma vesztették el szüzességüket. www.sme.sk

Uutispäivä Demari

Magyarország: egyik lába a NATO-ban, a másik az EU-ban A finn szociáldemokratákhoz közel álló napilap közli Kari Arola fôszerkesztô hazánkkal foglalkozó írását, amelyet az alábbiakban részletesen ismertetünk. A cikkíró a bevezetôben megállapítja: „Rokonnépünk szilárdan, két lábon áll: egyrészt az Európai Unióra, másrészt – a NATO-n keresztül – az euroatlanti kapcsolatokra támaszkodik.” Magyarország 1999-ben csatlakozott a NATO-hoz. Mohácsi István, a Külügyminisztérium magyar-amerikai kapcsolatokért felelôs fôosztályvezetôje a lapnak nyilatkozva azzal indokolta a csatlakozást, hogy Magyarország nyugati demokrácia lett. Az Európai Uniónak és ezáltal Magyarországnak fontosabb az USA-val való kapcsolatok ápolása, mint akár az Oroszországhoz fûzôdô kapcsolatok. Mohácsi fôosztályvezetô szerint George W. Bush elnök második periódusa során fontos, hogy javuljon az európaiamerikai kapcsolatrendszer. Magyarország biztonságpolitikai „esernyôt” keresett és kapott a NATO-ban, az USA szövetségese volt már az afganisztáni katonai akcióban, s az maradt az iraki válságban is. De az is igaz, hogy Gyurcsány Ferenc, fiatal szocialista párti miniszterelnök arra kényszerült, hogy Irakból viszszarendelje a magyar katonákat. Mohácsi

szerint nem csak a hasonló demokratikus értékek miatt ápolja Magyarország a kapcsolatot az USA-val. Emlékeztetett arra is, hogy az Egyesült Államoknak 1,7 millió magyar származású polgára van. A jelenlegi magyar politika másik fô oszlopa az EU. A pár évvel ezelôtti népszavazáson a választók több mint 80 százaléka igent mondott a csatlakozásra. Magyarország legnagyobb kihívásai a mezôgazdaság felzárkóztatása, a közigazgatási rendszer megerôsítése, a roma kisebbség helyzetének javítása és a korrupció elleni küzdelem. A cikkíró idézi Martin József Pétert, a Figyelô gazdasági folyóirat fôszerkesztôjét, aki szerint Magyarországon még jelentôs a korrupció – de a korrupciót nehéz leleplezni. Egyébként is a magyar szokások sokban eltérnek az északi országokétól: például a kórházban hálapénzt adnak a sebészorvosnak a betegek, és nálunk szinte elfogadott hobbinak számít az adócsalás – mondta Martin. Szerinte Magyarország legnagyobb kihívása a versenyképesség fenntartása, illetve visszaállítása, mert befektetési célországként Magyarország már nem érdekli a külföldi cégeket olyan mértékben, mint korábban. A magyar gazdaság nagymértékben külföldi vállalatoktól függ. Hetényi Géza, a Külügyminisztérium integrációért és a külgazdasági kapcsolatokért felelôs fôosztályvezetô-helyettese szerint a külföldi vállalatok terjeszkedése a feketemunka csökkenését hozta magával. Az átlagos bruttó fizetés nagyjából havi 550 euró, és annak ellenére, hogy nagyon gyorsan nônek a fizetések, nagyon sokan még mindig másodállásban dolgoznak – feketén. Magyarország célja, hogy 2010-ben csatlakozzon az euróövezethez és elôtte az ERM II. rendszerhez. Az út nehéz: 2004-ben közel 7 százalékos volt az in-

155

MONITOR

fláció, az idén becslések szerint 5 százalékos lesz. A költségvetés hiánya közel 6 százalékos szinten marad 2005-ben is, az alapkamat jelenleg tíz százalékon áll, ami iszonyúan magas az EMU-országok átlagához képest. A szocializmus után gyorsan haladt a privatizáció, és az egészségügyi-szektorban is megjelent már a magántôke. Ez helyes és fontos, mert az államnak nincs elég pénze az egészségügyre, a betegeknek pedig fizetség ellenében lehetôségük nyílik jobb ellátásra – mondta Vadai Ágnes szocialista képviselônô. Magyarországon mintegy kétszáz finn vállalatot jegyeztek be, közülük száz mûködik aktívan. A legjelentôsebbek közé tartozik a Sanoma Budapest – amely a kezében tartja a magyar sajtópiac több mint 40 százalékát –, valamint a Nokia és az Elcoteq. Magyarországot azért választották, mert itt növekvô piacot láttak, és alacsony költségszintet. A finn vállalatok szerint a magyar munkaerô ma is viszonylag olcsó, de ami ennél sokkal fontosabb: könnyû jól képzett munkaerôt találni. Például a diplomás mérnökök képzése nagyon magas szintû. A fiatal magyar alkalmazottakat szorgalmasnak és lelkiismeretesnek tartják. Azokat azonban nem alkalmazzák szívesen a finn vállalatok, akik már a szocializmus idején is dolgoztak, az akkori rosszhírû munkamorál miatt, továbbá mert az idôsebbek nem beszélnek idegen nyelveket. A finn cégek képviselôi szerint a szürke gazdaság még mindig probléma, és a magyar vállalkozók elônyös helyzetben vannak, mert jobban tudják kihasználni mind a szürke gazdaság, mind a korrupció adta lehetôségeket. www.demari.fi

Hospodárske noviny

A tokaji bor védelménél szövetségeseink vannak Brüsszelben Szlovákia és Magyarország együtt lépett fel az ellen, hogy Ausztrália a saját borai gyártásánál a Tokaj nevet használja – írta a prágai szerkesztésû gazdasági napilap szlovákiai mutációjában Vladimír Turansky. Az Európai Bizottság megígérte, hogy ezeket a tiltakozásokat figyelembe veszi. Simon Zsolt, a Szlovák Köztársaság földmûvelési minisztere üdvözölte, hogy az Unió további hat tagja támogatta országainkat annak ellenére, hogy közülük is néhánynak abba kell hagynia ennek a márkának a használatát. A márkavédelem felsôbb érdek. Jelenleg a Tokaj márkanevet Szlovákián és Magyarországon kívül még Olaszországban, Franciaországban és Szlovéniában használják. Ez azonban megszûnik, miután letelik az átmeneti idôszak. 2006 után a tokaji bort csak nálunk és a déli szomszédunknál lehet majd elôállítani. Magyarország és Szlovákia a 2004-es évben tárgyalásokon kérte a tokaji régió egységes elismerését, valamint a terület geográfiai védelmét. „Kellemesen meglepett az, hogy azok az országok is, amelyeknek a Tokaj megnevezéssel problémájuk van, csatlakoztak a kezdeményezésünkhöz. Mivel a geográfiai védelem olyan országok részére is, a felsôbb érdek elvét jelenti mint Olaszország, Franciaország és Németország” – jegyezte meg Simon miniszter. A Tokajról bizottság dönt. A szlovák kormány jóváhagyta a szôlészetrôl szóló törvényt. Ennek egyik részében a tokaji területrôl van szó. A törvény-

156


ben meghatározták a területek egyes szôlészeti minôségi fokozatokba történô besorolását. Mindenkinek, akinek ebben a régióban van szôleje, fel kell kérnie a bizottságot arra, hogy végezze el annak ellenôrzését, és vesse össze a tokaji területre meghatározott feltételekkel. A bizottság bírálja el azt, hogy az egyes szôlôskerti parcellák megfelelnek-e a meghatározott kritériumoknak. Amennyiben igen, akkor a bizottság elvégzi a besorolásukat a tokaji régióba. Ez az eljárás a miniszter szerint azért is szükséges, hogy Szlovákia oldja meg Magyarországgal a közös tokaji terület kérdését. „A mi jogrendünk nem tesz lehetôvé más megoldást. Ezért a jogi-mûszaki megoldás keretében ezt az eljárást kell választanunk, és minden egyes parcellát külön-külön kell elbírálnunk.” Milyen nagy lesz a hivatalos terület? Kérdésünkre, hogy végül is Szlovákiában a tokaji terület nagyobb lehet-e, mint a tervezett 565 hektár, a miniszter igennel válaszolt, de hozzátette, hogy ez kevesebb is lehet. Meggyôzôdése szerint ez végül 565,5 hektár lesz, azonban szerinte ez az említett bizottság bírálatától függ. A bizottság a mi szakértôinkbôl és az önkormányzat képviselôibôl áll. A munkáját csak a szôlészetrôl szóló törvény elfogadása után kezdi meg, talán áprilisban. Ezzel – mondta a tárca vezetôje – a mi tokaji területünk jogi-mûszaki szempontokból hasonlóképpen alakul, ahogyan ez Magyarországon is megtörtént. „Egyforma parcellák, amelyeknek egyformák a mûszaki paramétereik, azonos kategóriába kerülnek besorolásra” – mondta a miniszter. Eredetileg a mi tokaji területünkre 908 hektárt jelöltek ki. Simon Zsolt azonban „nem tudta kinyomozni azt az okot, ami alapján pont ekkora területet határoztak meg”. www.hn.hnonline.sk

Frankfurter Allgemeine Zeitung

A magyar sport az állam játéka lett A Magyar Olimpiai Bizottságtól elvonják a jogköröket és a forrásokat – írja alcímében a magyar sport helyzetével foglalkozó terjedelmes cikkében a tekintélyes német napilap. Matematikai számítások szerint a magyarok a világ legsikeresebb nyárisportnemzetének tekintik magukat. Ha a körülbelül tízmilliós lélekszámot elosztjuk az 1896 óta nyert olimpiai érmekkel, akkor ez az elmélet megerôsítést is nyer. Az atléták megannyi diadala a mai napig a nemzeti identitás, a magyarságtudat egyik fontos építôeleme, s az elmúlt évszázad összes politikusa számára kiemelkedô fontossággal bírt. A 2005. év küszöbén azonban az állam jóindulata nagy hirtelenséggel alábbhagyott, a magyar sport visszavonhatatlan töréstôl tart, és hangosan segítségért kiált. A panaszok jogosságát nemcsak a puszta adatok támasztják alá. Magyarországon elkeseredett harc folyik a szocialista kormánypárt (MSZP) és az ellenzéki Fidesz között. A vezéralakok elementáris ellentétei a sport támogatásában is lecsapódnak. Orbán Viktor volt miniszterelnök (Fidesz) hû maradt a hagyományhoz, és felállított egy sportminisztériumot, számos programot és szolgáltatást vezetett be az utánpótlás megsegítésére, és gondoskodott mindezek finanszírozásáról. A 2002. évre 22,5 milliárd forint (hozzávetôlegesen 90 millió euró) állt rendelkezésre. Ekkor jött a kormányváltás, és a sport számára is új korszak kezdôdött.

MONITOR

Most, két évvel késôbb, kijózanító a kép. A 2005. évi költségvetésben már csak 15 milliárd forint (60 millió euró) jut a sportnak. A versenysport, amely az olimpiai játékok évében 3,4 milliárd forint felett rendelkezett, most nem egész 14 millió euróval kénytelen megelégedni. Ugyanakkor az állam négymilliárdos garanciát vállalt a Budapest melletti Hungaroring Forma 1-es versenyére, jóllehet, Baumgartner Zsolt, az egyetlen magyar pilóta, még a látványosság statisztáinak körében is alárendelt szerepet játszott. A legfontosabb sportágak gondozásával megbízott állami Sportfólió Kht. nem tudta ellátni feladatát, a sportcsarnokok és stadionok piaci értékesítését, hanem 3,5 milliárd forintos hiányt termelt. Ezt az adósságot most a sportnak kell kinyögnie. A Magyar Olimpiai Bizottság, amely rövidesen száztíz éves fennállását ünnepli, úgy érzi, hogy kétszeresen is sújtják. A szervezetnek csupán 50 millió forint (200 ezer euró) áll a rendelkezésére. Ez a 2004. évi összeg fele, éppen csak anynyira futja belôle, hogy a bizottság mindennapos költségeit fedezni tudják. De ennél még fájdalmasabb a kompetenciák megnyirbálása. A Magyar Olimpiai Bizottság eddig a versenysportok pénzügyi támogatásának elosztása és szakmai ellenôrzése ügyében egyaránt illetékes volt. Most a kormány által életre hívott és közvetlenül az MSZP-s miniszterelnök, Gyurcsány Ferenc alá rendelt Nemzeti Sporttanács nevû hatóság kapta meg a jogot, hogy a versenysportok ügyét irányítsa, az idevágó munkákat ellenôrizze. Ezáltal a magyar sport hátraarcra kényszerül, vissza kell térnie az államilag irányított struktúrákba. A sporttanács ugyanis ezenkívül még – egy új törvény által is megtámogatva – ki fog

157 dolgozni egy támogatási kerettervet is, és javaslatot terjeszt elô a pénzelosztás elveire és mértékére vonatkozóan. „Fenyegetô idôket élünk, különösen, ami az egyesületeket illeti. Ki ellenôrizhetné szakmailag az edzôi munkát, ha nem a Magyar Olimpiai Bizottság?” – vonja le a keserû végkövetkeztetést Schmitt Pál, a Magyar Olimpiai Bizottság sok éve szolgáló, tapasztalt elnöke, akit a Nemzetközi Olimpiai Bizottságban is nagyra értékelnek. A versenysportok alapjait, a klubokat illetô aggodalmakat teljes mértékig indokoltnak tartja Móna István is, a Mexikóvárosban rendezett 1968-as játékok olimpiai bajnok öttusa-csapatának tagja, aki néhány évvel ezelôttig a Honvéd vívószakosztályának élén állt. „A legtöbb klub már most is a létminimumra szorult vissza. A gazdasági életbôl érkezô szponzorok egyre inkább egyes élsportolókra összpontosítják a figyelmüket, amilyen például Nagy Tímea aranyérmes párbajtôrözô, vagy sikeres csapatokra, például a vízilabda válogatottra, amely Sydneyben és Athénben is olimpiai bajnok lett.” Felületes megfigyelô azt gondolhatná, hogy a válság elsôsorban anyagi jellegû. Ám a színfalak mögött a politikai erôpróbák határozzák meg a fejleményeket. Gyurcsány Ferenc szocialista miniszterelnök – aki korábban maga is sportminiszter volt, majd utóbb, már kormányfôként megszüntette ezt a tárcát – ellenséges versenytársat lát a Magyar Olimpiai Bizottság elnökében. Schmitt Pál az ellenzéki polgári párt, a Fidesz alelnöke. A júniusi európai választásokon aratott gyôzelem óta az Európai Parlamentnek is tagja, ezáltal a 2006-os választásokat bevezetô kampány egyik meghatározó alakja. A jelenlegi elôzetes felmérések alapján ezek a választások akár a Gyurcsány-kabinet végét is jelenthetik.

158 A heves szóbeli támadások napirenden szerepelnek. „A szocialisták a sportolókat is becsapták. Az MSZP a választások elôtt azt ígérte, hogy az államháztartás egy százalékát erre az egészségpolitikailag is oly fontos területre fordítja, most pedig már 0,3 százalékra zuhantunk” – állapítja meg Schmitt. Így ért véget a magyar sport számára oly kedvezôtlenül alakult év. Kevesen hisznek a szebb idôkben. Az, hogy a görög fôvárosban öt magyar atlétát, köztük két aranyérmest diszkvalifikáltak a doppingtilalom megszegése miatt, csupán az érem egyik oldala. A másik az, hogy a felülrôl diktált pénzügyi megszorítások sötét árnyékot vetítenek elôre. Illúzióvá foszlott az álom, hogy egy demokratikus államban egyszer majd sikerül a sport számára önálló és független struktúrákat kialakítani. És máris felsejlett a következô nemzetközi blamázs.


Egy csúcsmodern uszodaközpont csillogóvillogó építészeti tervének elôterjesztése nyomán elfogadták a magyaroknak a 2006-os Európa-bajnokság megrendezésére vonatkozó pályázatát. A létesítmény tervezett költsége kilencmilliárd forint. Hosszas vitákat követôen azonban egyelôre csak 2,2 milliárd forint áll rendelkezésre. Ezért az összegért legfeljebb a margitszigeti Nemzeti Sportuszodát lehet még egy tízpályás, ötvenméteres medencével kibôvíteni. Feltéve, hogy a környezetvédôk, akik meg akarnak menteni hatvan öreg fát, nem torpedózzák meg a tervet. Ha a zöldek kerekednek felül, vagy ha sikerül nekik márciusnál tovább eltolni az építkezések megkezdését, akkor a magyar úszószövetségnek minden bizonnyal búcsút kell vennie a bajnokság vendéglátójának címétôl. www.faz.net

159

TABLE OF CONTENTS GÁBOR GÁNGÓ: One-dimension Citizen – EU Maturity of the Hungarian Political Community .... 3 FERENC GAZDAG: Theories of the External Policy of the EU Integration ....................... 19 ANNAMÁRIA INZELT–LÁSZLÓ CSONKA: Research and Development in Hungary within EU Context .......................................................................... 39 ÁRPÁD GORDOS: Role of Small and Medium states in Drafting the European Constitution ............................................................................... 72 JÓZSEF SZABÓ: Croatia: EU within Reach ................................................................... 82

Review DÓRA GYÔRFFY: Euro, deficit and growth in the new Member States of the European Union ....................................................................................... 97 TAMÁS ÔRY: Tax harmonisation within the European Union ........................................... 113 Current affairs in the EU Ministry of Foreign Affairs PÉTER GYÖRKÖS: 2004 balance sheet and 2005 plans .............................................. 118 Foreign Affairs Office of the National Assembly ESZTER CZURIGA: EU Cohesion Policy after 2007 .................................................... 123 Hungarian Central Statistical Office ESZTER NÉMETH: EU accession as reflected in the statistics ...................................... 139 Book review Stéphane Leclerc: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes (Institutional law of the European Union and European Communities) ................ 148 Monitor ................................................................................................................. 151 English Summaries................................................................................................ 159

160

SUMMARIES

GÁBOR GÁNGÓ ONE-DIMENSION CITIZEN - EU MATURITY OF THE HUNGARIAN POLITICAL COMMUNITY In this socio-historical philosophy study the author seeks an answer to the question about the tasks of Hungary, as a political community, in becoming an EU Member State by concluding that the meaning of the word ‘community’ indicates that the EU mission is not to promote individual progress as an interest-oriented association but to give a form to a morally superior life. Gángó points out that the statement according to which for Hungary the most important aspect of accession is to have relations with Western Europe is slightly misleading. For Hungary the most important meaning of the European community is a chance to be in peace and have co-operation as well as potential friendship with Slovakia, Slovenia, Czech Republic, Poland and later Romania. Accession to the EU requires all states to overcome the injuries of the past.

FERENC GAZDAG THEORIES OF THE EXTERNAL POLICY OF EU INTEGRATION The European Community is turning into an increasingly successful international organisation in international relations. The organisation, developing after the enlargement and integration, has established its international relations and the EU has become one of the key actors in world politics. Therefore we must ask a question about the EU’s role in international politics. There are already regular discussions about the analysis, interpretation and description of EU external policy, which will only increase as the organisations and contents of the common external, security and defence policy also grow. On the other hand, one might be almost certain that no theoretical concept will develop within the foreseeable future without provoking contrary opinions. – These are the author’s assumptions describing the theories on the subject in his study.

ANNAMÁRIA INZELT−LÁSZLÓ CSONKA RESEARCH AND DEVELOPMENT IN HUNGARY WITHIN EU CONTEXT Scientific research systems, institutional structures and financing are changing all over the world. Reacting to new challenges is an important issue for all European countries, including Hungary. Implementation of the Lisbon Strategy adopted by the European Union in 2000 imposes a great challenge for old and new EU Member States alike. The implementation instruments include actual status analysis and identification of

SUMMARIES

161

the factors promoting and hindering the achievement of objectives. The EU-15 chose benchmarking as a policy making instrument. The former candidate countries, now Member States, did not take part in the first phase of this study. The study referred to in the article tried to measure and position within the 15 EU countries Hungary’s innovation potential and performance based on EU benchmarking indicators.

ÁRPÁD GORDOS ROLE OF SMALL AND MEDIUM STATES IN DRAFTING THE EUROPEAN CONSTITUTION The European Convent negotiating the Constitution Treaty (CT) held its closing meeting on 13 June 2003, 48 hours after the issue of the joint written position of government delegates questioning the draft CT in its foundations. Despite this, the closing plenary session declared the approval of the draft based on a consensus. A consensus may be declared but appearance is not deceiving. Hidden problems pop up again. The Intergovernmental Conference (IC) therefore unavoidably was trapped by the Convent acting without procedural rules and relying on a consensus without any legal interpretation. It was only liberated by the action and catharsis, approval of the text resulting from months of political fermentation following the failure on 13 December 2003. The analysis intends to illustrate these hidden problems between large and small countries, describing the views of various country groups confronting each other and trying to find an answer for the reasons. This subject should be analysed along with its development in time, ending with the final outcome of the Intergovernmental Conference and discussion of future outlook. More specifically, are the conflict between small, medium and large countries only occasional ones, and do reasons and motivations prevent their reoccurrence or at least do they make them highly unlikely? What factors suggest what coalitions; what could Hungarian aspects be like?

JÓZSEF SZABÓ CROATIA: EU WITHIN REACH The European Union had hardly announced that it would start accession negotiations with Croatia, a country of nearly four and a half million, as several Zagreb (government) politicians already tried to set the target date of accession. The optimists projected the EU accession of their country for 2007, more prudent ones put the date one or two years later. Those hoping for quick accession, including Neven Mimica, Chairman of the Integration Committee of the Croatian Parliament (Sabor), are eager to refer to the statement made by Günter Verheugen, former EU Commissioner for Enlargement in the European Parliament of Strasbourg. Accordingly, Croatia is better prepared for membership than some of the ten countries that joined the European Union on 1 May 2004. Later the author tries to analyse to what extent this is the actual situation and what should be done in order to make it actually true.

162


DÓRA GYÔRFFY EURO, DEFICIT AND GROWTH IN THE NEW MEMBER STATES OF THE EUROPEAN UNION The date of accession to the Economic and Monetary Union is still subject to serious disputes in the new EU Member States primarily because of the potential growth deceleration effect of the necessary restrictive measures. In his study, the author shows that these measures would be unavoidable in the new Member States in order to comply with fiscal requirements and maintain competitiveness even if they did not wish to join the euro zone.

TAMÁS ÔRY TAX HARMONISATION WITHIN THE EUROPEAN UNION Hungary’s EU accession imposed and still continues to impose serious legislation and jurisdiction tasks on the Hungarian financial administration system in terms of taxation. In order to fulfil the tasks satisfactorily, it is extremely important to learn about the tax harmonisation rules and development directions of the European Union. The objective of the series describing tax harmonisation within the EU is to provide a comprehensive overview of tax legislation within the EU and the key problems of application. The series describes in detail the history of tax harmonisation and analyses legislation and proposals in terms of direct and indirect taxation. In this context, it explains the key elements of the Community value added tax, the effective Community legislation applicable to excise duty, guidelines and proposals for direct taxation and legislation governing co-operation in taxation within Member States. The first part of the series describes a few general characteristic features of the tax harmonisation activities of the European Union.

163

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME GÁBOR GÁNGÓ

literary historian, Hungarian Academy of Sciences (MTA), Institute of Philosophy, research worker

FERENC GAZDAG

research professor, Kodolányi János College, Székesfehérvár

ANNAMÁRIA INZELT

director of Innovation Research Centre

LÁSZLÓ CSONKA

staff member of Innovation Research Centre

ÁRPÁD GORDOS

senior advisor, of the Prime Minister’s Office, Office of European Affairs

JÓZSEF SZABÓ

freelance journalist, expert of South-east Europe region

DÓRA GYÔRFFY

doctoral candidate of Central European University

TAMÁS ÔRY

senior advisor of the Tax Administration Department at the Ministry of Finance, secretary of the taxation expert group of the European Co-ordination Inter-Ministerial Committee, certified tutor of the tax consultants and certified tax expert training scheme

PÉTER GYÖRKÖS

diplomat, chief secretary in the Ministry of Foreign Affairs, secretary of the European Integration Inter-Ministerial Committee

ESZTER CZURIGA

economist. Member of staff of the EU Department of the Office for Foreign Relations, Hungarian National Assembly

ESZTER NÉMETH

economist, Head of the International Dissemination Section of the Hungarian Central Statistical Office

KRISZTINA GÁL

staff member of the Department of the European Community Law at the Ministry of Justice

E számunk szerzôi

GÁNGÓ GÁBOR

irodalomtörténész, az MTA Filozófiai Intézetének tudományos munkatársa

GAZDAG FERENC

kutatóprofesszor, Kodolányi János Fôiskola, Székesfehérvár

INZELT ANNAMÁRIA

az Innovációs Kutató Központ igazgatója

CSONKA LÁSZLÓ

az Innovációs Kutató Központ munkatársa

GORDOS ÁRPÁD

a MEH Európai Ügyek Hivatala szakmai fôtanácsadója

SZABÓ JÓZSEF

szabadúszó újságíró, a délkelet-európai térség szakértôje

GYÔRFFY DÓRA

a Közép-európai Egyetem doktorandusz hallgatója

ÔRY TAMÁS

a Pénzügyminisztérium Adóigazgatási fôosztályának vezetô-tanácsosa, az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság adózás szakértôi csoportjának titkára, az adótanácsadói és okleveles adószakértôi képzés akkreditált oktatója

GYÖRKÖS PÉTER

diplomata, a Külügyminisztérium fôcsoportfônöke, az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság titkára

CZURIGA ESZTER

közgazdász, az Országgyôlés Külügyi Hivatala EU Fôosztályának munkatársa

NÉMETH ESZTER

közgazdász; a Központi Statisztikai Hivatal Nemzetközi Tájékoztatások Osztályának vezetôje

GÁL KRISZTINA

az Igazságügyi Minisztérium Európai Közösségi Jogi Fôosztályának munkatársa

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Recommend Documents