Essays over de bescherming van vitale aspecten van de samenleving

Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding

Vitaal

Essays over de bescherming van vitale aspecten van de samenleving

Nibra publicatiereeks, nr. 15

Vitaal Essays over de bescherming van vitale aspecten van de samenlevingx

Samenstelling:x

dr. I. Helsloot ing. D.P. Pattynama, MCDM L.A. Vinck, MCDM ing. A.F.J. van der Vossen, MCDM

Redactie:x M.G. Duyvis en Y. Stassenx Vormgeving:x M. Elbersenx Omslagontwerp:x R. Kruitwagenx Deze uitgave is mede dankzij financiële ondersteuning van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding totstandgekomen. Figure 1 in chapter 5 is a reprint of figure 2.14 (p. 35) from ‘Principles of human physiology’ by William J. Germann and Cindy L.Stanfield. Copyright ©2002 by Pearson Education, Inc. Reprinted by permission. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het Nibra.x © Nibra, februari 2003 ISBN 90-5643-260-5 Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Postbus 7010 Tel. (026) 355 24 00 6801 HA Arnhem Fax (026) 351 50 51 e-mail: [email protected] internet: www.nibra.nl Exemplaren van deze uitgave kunnen worden besteld bij de Uitgeverij van het Nibra, Antwoordnummer 1773, 6800 VR Arnhem of via fax (026) 355 24 27. Bestellen kan ook via onze website.

inleiding

Voorwoord Naar aanleiding van de breed gepercipieerde terroristische dreiging die ‘11-9’ met zich meebracht, is (wederom) de vraag actueel geworden wat nu precies de ‘vitale’ aspecten van onze samenleving zijn die door terrorisme bedreigd kunnen worden en daarom beschermd moeten worden. In onder andere een rijksbreed project wordt geprobeerd dit in kaart te brengen. De vraag ‘wat is vitaal’ is echter geen nieuwe, noch één die alleen de (al dan niet Haagse) crisismanagers bezighoudt of bezig zou moeten houden. Beide voor de hand liggende observaties hebben directe implicaties. Wie de ervaringen uit het verleden niet opnieuw wil beleven, moet dat verleden kennen. Wie wil dat gedachte beschermingsmaatregelen effectief zijn, moet de maatschappelijke context waarbinnen deze uitgevoerd moeten worden, kennen. Het Nibra, als nationaal kenniscentrum voor crisisbeheersing, heeft daarom gemeend een bijdrage aan de discussie over de bescherming van de vitale aspecten van onze samenleving te kunnen leveren door aan verleden en maatschappelijke context van het begrip vitaal aandacht te besteden. Dit initiatief is mede mogelijk gemaakt door financiële bijdragen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding. Aan verschillende auteurs is gevraagd om vanuit hun expertise een essay te schrijven over de verschillende wenselijkheden en mogelijkheden om de vitale aspecten van onze samenleving te beschermen. Op een congres (gehouden op 6 juni 2002 in het Kurhaus in Scheveningen) is dieper ingegaan op de essays van mr. dr. E.T. Brainich von Brainich Felth, prof. mr. dr. E.R. Muller, mr. R.V. Duiven en T. Pine. Het dagvoorzitterschap van het congres was in handen van mr. G.J. de Graaf, voorzitter van het bestuur van het Nibra. Voor u ligt de bundeling van de aangeleverde essays, voorzien van een samenvattende slotbeschouwing die mede gebaseerd is op de discussie van 6 juni. Het Nibra hoopt met dit initiatief een bijdrage te hebben geleverd aan de ontwikkeling van de gedachten over de bescherming van de vitale aspecten van de Nederlandse samenleving. mr. A.L.C. Roelofs directeur Nibra

inleiding

inhoud

Inhoud Inleiding

7

Hoofdstuk 1 Vitaal, of over het omgaan met onzekerheid mr. dr. E.T. Brainich von Brainich Felth

11

Hoofdstuk 2 Omwille van de veiligheid prof. dr. M.A. Hajer

25

Hoofdstuk 3 Grenzen aan de bescherming van vitale belangen? M. van den Doel

33

Hoofdstuk 4 Een vitale samenleving J.G.C.A. Marijnissen

41

Hoofdstuk 5 Vitaal bedreigd: een geneeskundig perspectief prof. dr. J.J.L.M. Bierens, anesthesioloog

47

Hoofdstuk 6 Vitaal, tussen beschouwing en operationalisering mr. R.V. Duiven1

55

Hoofdstuk 7 Vijf schakels voor een vitale infrastructuur ir. H. Prins

67

Hoofdstuk 8 Vitaal: structurele aandacht waard! S.J. van Hulst Hoofdstuk 9 Protecting the Critical Infrastructure T. Pine, BSc MIEM MIMCE Hoofdstuk 10 Vitaal terrorisme Prof. mr. dr. E.R. Muller

77 78 81

89

inhoud

Hoofdstuk 11 Vitaal, naar een programmatische visie dr. I. Helsloot (programmamanager Onderzoek Nibra) L. A. Vinck MCDM (productgroepmanager Oefenen Nibra)n Over de auteurs

99

121

inleiding

Inleiding Sinds de aanslagen op de Verenigde Staten van 11 september 2001 wordt de veiligheidssituatie in de wereld met andere ogen bekeken. Meer dan voorheen is veiligheid een onderwerp van aandacht en discussie. Daarmee zijn ook de vragen welke processen, objecten en belangen van werkelijk vitaal belang voor onze samenleving zijn en hoe deze vitale aspecten beschermd kunnen worden, zeer actueel. Het is van belang dat wat vitaal is te benoemen en de betekenis van het begrip vitaal te onderzoeken. In deze bundel wordt het thema vitaal vanuit zeer verschillende invalshoeken belicht. Een tour d’horizon Mr. dr. E.T. Brainich von Brainich Felth plaatst de ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid in cultureel-historische context in zijn essay Vitaal, of over het omgaan met onzekerheid (hoofdstuk 1). In de tijd beweegt het veiligheidsbeleid tussen het meer of minder accepteren van chaos en onzekerheid, resulterend in een meer algemene of een juist sterk gespecificeerde weten regelgeving - en steeds wordt het gevoerde beleid gezien als het bouwen aan een veiligere samenleving. Het veiligheidsbeleid wordt in termen van te behartigen vitale belangen afgebakend. Het gebruik van het begrip vitaal volgt dezelfde lijnen als het veiligheidsbeleid: wat onder een vitaal belang verstaan wordt, staat niet voor altijd vast, maar is afhankelijk van het moment in de geschiedenis. De valkuilen en kansen van het huidige veiligheidsbeleid worden aan de hand van twee uitgangspunten van het beleid belicht. In Omwille van de veiligheid (hoofdstuk 2) behandelt prof. dr. M.A. Hajer het politiekbestuurlijke thema veiligheid vanuit het sociaal-wetenschappelijk veld van de risicostudies. Terwijl het leven de afgelopen decennia objectief gezien veiliger geworden is, zijn de publieke vraag om meer veiligheid en de politieke onrust juist toegenomen. Een zuiver rationele, analytische benadering miskent de cultuur-politieke dimensie van de veiligheidsvraagstukken. Exacte analyses en berekeningen door deskundigen van risico’s, gevaren en baten, leiden niet vanzelfsprekend tot politieke acceptatie van die risico’s: risicoperceptie is voor een groot deel gebaseerd op de vertrouwenswaardigheid van deskundigen en wetenschappelijke instellingen, sociale afhankelijkheid en de individuele positie binnen de maatschappij. Met veiligheid als een van haar kerntaken is de rijksoverheid verantwoordelijk voor de bescherming van vitale sectoren en belangen. M. van den Doel bespreekt in hoofdstuk 3, Grenzen aan de bescherming van vitale belangen, waarom de overheid niet een volledige garantie kan geven dat de vitale belangen veilig zijn. In de organisatie van de bescherming van de vitale belangen bestaan zwakke punten en het ontbreekt nog aan adequate weten regelgeving, voldoende bevoegdheden en operationele middelen voor het uitvoeren van de kerntaak veiligheid. Bovendien is de moderne samenleving zelf

inleiding

kwetsbaar. Het spanningsveld tussen de veiligheid van de staat en de burgers enerzijds en de vrijheid van de burgers anderzijds, stelt grenzen aan de veiligheidsmaatregelen die de overheid kan treffen. J.G.C.A. Marijnissen stelt in zijn essay Een vitale samenleving (hoofdstuk 4) de veiligheid van de leefomgeving en het dagelijks leven van de mensen als vitaal belang centraal. Omdat collectieve en individuele veiligheid een van haar kerntaken is, zou de rijksoverheid moeten leren van rampen uit het verleden en voldoende aandacht en geld aan de zorg voor veiligheid moeten besteden. Een goed overzicht van risicovolle activiteiten, heldere en eenduidige regelgeving, goed toezicht, consequente handhaving en voldoende middelen om veiligheidstaken uit te voeren en te kunnen oefenen, zijn randvoorwaarden waarin de overheid hoort te voorzien. Het is van belang de rampenbestrijding weloverwogen te organiseren en de effectiviteit en proportionaliteit van veiligheidsmaatregelen in het oog te houden. Wanneer in de geneeskunde over ‘vitaal bedreigd’ wordt gesproken, wordt bedoeld dat vitale functies van het lichaam bedreigd worden en gaat het om leven of dood. In het essay Vitaal bedreigd: een geneeskundig perspectief (hoofdstuk 5) trekt prof. dr. J.J.L.M. Bierens parallellen tussen vitale bedreiging in bestuurlijke en in geneeskundige zin, en constateert daarnaast belangrijke verschillen. In de geneeskunde staan vitale processen centraal en zijn het niet structuren die al dan niet van vitaal belang geacht worden. Deze benadering heeft het mogelijk gemaakt heldere en uniforme protocollen op te stellen voor het reageren bij bedreigingen van vitale functies, gebaseerd op kennis van de vitale processen, het vaststellen van prioriteiten, referentiekaders en tijdsindicatoren. Een overeenkomstige benadering van de vitale processen in de maatschappij kan bestuurders een goede structuur bieden voor de voorbereiding op een slagvaardig en verantwoord optreden bij bedreigingen van de samenleving. De zorg voor handhaving van de vitale infrastructuur is onlosmakelijk verbonden met de zorg voor instandhouding van de maatschappij en de bescherming van haar burgers. In hoofdstuk 6, Vitaal, tussen beschouwing en operationalisering schetst mr. R.V. Duiven het huidige beleid inzake binnenlandse (civiele) crisisbeheersing. Hierin zijn de vitale belangen benoemd: de nationale rechtsorde, de internationale rechtsorde, openbare veiligheid en economische veiligheid. Al voor 11 september 2001 heeft de overheid een aantal trajecten in gang gezet met het doel een structureel verbeterd inzicht in de problematiek van de kwetsbaarheid te verkrijgen en een betere bescherming van de vitale infrastructuur te bewerkstellingen. In het kader van het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid is een omvangrijk, rijksbreed project Vitale infrastructuur ingesteld, gecoördineerd door het Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit project zal aan de hand van een stappenplan de essentiële onderdelen van alle maatschappelijke vitale sectoren benoemen en inventariseren welke maatregelen genomen zijn of genomen moeten worden om hun continuïteit te waarborgen.

inleiding

Als grootste bouwer en beheerder van de Nederlandse infrastructuur heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat een belangrijke taak op het gebied van de externe veiligheid. Ir. H. Prins behandelt in hoofdstuk 7, Vijf schakels voor een vitale infrastructuur het bovengenoemde project Vitale infrastructuur aan de hand van de vijf schakels van de veiligheidsketen: proactie, preventie, preparatie, respons en nazorg. De basis voor het veiligheidsbeleid wordt gevormd door een grondig inzicht in risico’s (verworven door het uitvoeren van risico-inventarisaties) en het vaststellen van het gewenste veiligheidsniveau en prioriteiten. Omdat de kwetsbaarheid van de samenleving geen statisch gegeven is, zal het veiligheidsbeleid periodiek geëvalueerd moeten worden. In Vitaal: structurele aandacht waard! (hoofdstuk 8) belicht S.J. van Hulst ‘vitaal’ vanuit de invalshoek van de informatie- en communicatietechnologie (ICT). De Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) heeft ten aanzien van ‘vitaal’ een adviserende en attenderende taak, en besteedt in het kader van het project Vitale infrastructuur aandacht aan risico- en dreigingsanalyses en ICT-beveiliging. De maatschappij is in haar afhankelijkheid van de ICT in toenemende mate kwetsbaar. Cyberdreigingen richten zich specifiek op de informatiesystemen en bijbehorende communicatie-infrastructuur en kunnen de maatschappij langdurig ontwrichten. Kenmerkend is dat cyberaanvallen betrekkelijk eenvoudig, buiten de openbaarheid en op grote afstand voorbereid en uitgevoerd kunnen worden. Vanwege de internationale dimensie van cyberdreiging verdient het aanbeveling internationale samenwerking aan te gaan. T. Pine bespreekt de strategieën van de Britse regering ten aanzien van de bescherming van de critical infrastructure in zijn essay Protecting the critical infrastructure (hoofdstuk 9). Naar aanleiding van de brandstofcrisis in 2000, die liet zien hoe eenvoudig moderne communicatie-, transport- en bevoorradingssystemen ontregeld kunnen worden, worden deze strategieën en de crisisbeheersingsstructuur momenteel grondig herzien. De kwetsbaarheid van de huidige complexe maatschappij en de aard van het nieuwe terrorisme zijn hierbij belangrijke nieuwe factoren. Een belangrijk concept in de nieuwe strategie is dat van resilience, veerkracht. Veertig jaar dreiging van het Iers-republikeins terrorisme heeft niet alleen politieke veranderingen teweeggebracht, maar heeft het Verenigd Koninkrijk ook voorbereid op toekomstige vormen van terrorisme. In het essay Vitaal terrorisme (hoofdstuk 10) behandelt prof. mr. dr. E.R. Muller het concept ‘nieuw terrorisme’. De aanslagen op de Verenigde Staten zijn een voorbeeld van dit nieuwe terrorisme. Het onderscheidt zich van het traditionele terrorisme door diffuse doelen, de gerichtheid op het verspreiden van een wereldwijde angst, het maken van zo veel mogelijk en willekeurige slachtoffers, het martelaarschap van de terroristen, het opereren in fluïde en internationale netwerken, religieus fundamentalisme, en een ander tijdsperspectief dan de westerse wereld. Het is denkbaar dat de nieuwe terroristen gebruik zullen maken van nucleaire, chemische of biologische wapens. Het nieuwe terrorisme vergt ook in Nederland een nieuwe terreurbestrijding en vraagt om een reorganisatie van het huidige, te ingewikkelde, veiligheidsbestel.

inleiding

Tot slot analyseren dr. I. Helsloot en L.A. Vinck, MCDM, in het essay Vitaal: naar een programmatische visie (hoofdstuk 11) de wijze waarop in verschillende periodes tegen het begrip vitaal werd aangekeken. Als invalshoek zijn de maatregelen gekozen die getroffen werden om vitale belangen te beschermen. De periodes die achtereenvolgens worden beschouwd zijn de Koude Oorlog, de periode van de Koude Oorlog tot ‘11-9’ en de periode van ‘11-9’ tot heden. Deze analyse leert dat het beleid ten aanzien van de bescherming van vitale belangen wordt bepaald door de beschouwde periode en de perceptie van de dreiging in die periode. Voor het ontwikkelen van een heldere beleidsfocus is het echter van belang een inventarisatie van de vitale aspecten van de samenleving dreigingonafhankelijk uit te voeren en op een hoger abstractieniveau dan dat van objecten naar ‘vitaal’ te kijken.

vitaal, of over het omgaan met onzekerheid

Hoofdstuk 1 Vitaal, of over het omgaan met onzekerheid mr. dr. E.T. Brainich von Brainich Felth Na de reorganisatie van de rampenbestrijding in de jaren tachtig bevinden we ons nu in een tweede vernieuwingsslag. Destijds is gekozen voor uitgangspunten en concepten van veiligheidsbeleid die we nu nog belijden. De fase die momenteel al enige tijd gaande is, betreft de professionalisering van de betrokken organisaties en het daadwerkelijk waarmaken van integraal veiligheidsbeleid. Beheersplannen, organisatieplannen, netwerkschema’s, de voorkant of linkerkant van de veiligheidsketen, multidisciplinariteit, risico-inventarisaties en risicoanalyses, maatramp, kwaliteitsnormen, referentiekaders, bestuurlijk oefenen, regio-indeling, bestuurlijke inbedding van veiligheidsregio’s, handhavingscultuur, ongevallenonderzoek en nog steeds het oppakken van zaken die na de omslag van civiele verdediging naar modern veiligheidsbeleid zijn blijven liggen. En dan nog een lijst met vitale bedrijven, instellingen en objecten die na 11 september 2001 weer op de agenda is gezet. Organisaties maken een geschiedenis door; dat geldt ook voor beleidsterreinen. Misschien maken ze zelfs cycli door: ze ontstaan, ontwikkelen zich en op enig moment komen ze weer terug bij af. En dan beginnen ze weer opnieuw. Met een schuin oog naar het leven in het algemeen: geboorte, bloei, verval, nieuwe geboorte. Elk individu maakt dat door, je kunt het mogelijk ook zeggen van culturen in het algemeen. Maar laten we ons nu beperken tot het middel dat de overheid gebruikt om de overvloed van aandachtspunten overzichtelijk te houden: beleidsterreinen. En dan in het bijzonder het veiligheidsbeleid. We kennen allemaal het verhaal van de slinger: het commentaar van degenen die wat langer rondlopen en die bij ‘nieuwe’ ontwikkelingen een déjà vu-ervaring krijgen: 'De slinger gaat weer terug.' Nu zijn de huidige ontwikkelingen in het veiligheidsbeleid in de vorm die ze hebben in elk geval nieuw. Maar - met gebruikmaking van een beeld van de klassieken - achter de fenomenen zit iets constants wat die fenomenen bepaalt. Noem het de essentie van waar het om gaat. Laten we dat constante of die essentie de rode draad noemen. Die rode draad hoeft niet iets te zijn wat voor altijd en eeuwig vaststaat. Het kan juist ook een wat trage ontwikkeling zijn van uitgangspunten. Misschien een ontwikkeling tussen twee polen, heen en weer. En dan komt de cyclus of slinger in beeld. Daarbij kan overigens de uitwerking - de fenomenen - er in een bepaalde periode door veranderde omstandigheden heel anders uitzien dan in een andere periode. Even een kanttekening van methodologische aard voordat het verhaal verder gaat. Het is volgens de wetenschapsopvatting die in de sociale wetenschappen wordt gehanteerd,

Hoofdstuk 1

niet gebruikelijk - misschien zelfs niet bon ton - om dergelijke grotere penseelstreken te maken. Onderzoek naar beleidsprocessen richt zich op modellen die steeds beter recht doen aan de complexe realiteit, de veelvormigheid van het proces van totstandkoming van beleid. De empirische focus op dit proces vraagt echter om een aanvulling vanuit cultureel-historisch perspectief. Dat is overigens niet minder empirisch, maar minder of niet kwantificeerbaar. Dit perspectief is wel zeer relevant. De vaak in een beleidsproces niet onder woorden gebrachte cultureel-historische context van dat proces zal de uitkomst van beleidsontwikkeling sterk bepalen. Als die context wel onder woorden wordt gebracht, lijkt hij voor mensen die binnen die context leven, vanzelfsprekend en triviaal. Maar dat is nu juist waar het om gaat. De vanzelfsprekendheid brengt de coördinaten aan het licht waarbinnen het proces zich beweegt. Nu is het poneren van een slingerbeweging in de ontwikkeling van een beleidsterrein vanuit empirisch oogpunt op zijn minst riskant. Het zou immers een soort wetmatigheid kunnen veronderstellen waarvan de herkomst niet traceerbaar is. Dergelijke grote theorieën zijn tenslotte ook in de geschiedwetenschap en filosofie niet meer gebruikelijk. Het zoeken naar een rode draad hoeft zich echter niet te baseren op ‘grote ontwerpen’. Het is niet meer dan het kijken naar een algemene ontwikkelingslijn waarbij een langere tijdsperiode in acht wordt genomen dan met een bepaalde beleidsontwikkeling strikt genomen is gemoeid. En waarbij gebruik wordt gemaakt van cultureel-historische aspecten of zelfs literaire motieven. De lakmoesproef voor de praktische bruikbaarheid is dat het herkenbare verbanden aanbrengt tussen vermeend geïsoleerde gebeurtenissen. Niet kwantificeerbaar, zoals de wetenschapsopvatting die meestal wordt aangeduid met positivisme dat het liefst ziet, maar een begrijpen vanuit de geschiedenis zelf. Het voert in dit verband te ver om in te gaan op de veronderstellingen en culturele stromingen die aan deze verschillende benaderingswijzen ten grondslag liggen; laten we maar eens gaan kijken of er überhaupt een herkenbare rode draad valt te ontdekken. Wat zou die rode draad in het veiligheidsbeleid kunnen zijn? Of - in modern Nederlands - welke megaontwikkeling is vanuit een helikopterview waar te nemen? En levert dit informatie op over te vermijden valkuilen of over zaken die we niet mogen vergeten? Of werkt de rode draad als een niet te beïnvloeden onzichtbare hand en zijn we gedoemd in de valkuilen te vallen die passen bij de fase waarin we ons nu bevinden? Hoe maakbaar is eigenlijk het veiligheidsbeleid? Chaos en orde Fascinerend aan veiligheidsbeleid is dat het op expliciete wijze uiting geeft aan het oudste thema dat de mensheid heeft beziggehouden, althans voorzover valt te achterhalen uit schriftelijke bronnen. Dat is het thema van het aanbrengen van orde in de chaos of - anders gezegd - de verhouding tussen orde en chaos. Voor de eerste filosofen van rond 600 v. Chr. was dit het centrale onderwerp. Het thema was toen al niet nieuw. Het vormt de basis van de oudste verhalen die wij kennen, de verschillende scheppingsverhalen die bewaard zijn gebleven.


Maar laten we in het bestek van deze paar pagina’s niet de gehele cultuurgeschiedenis onder de loep nemen. Een vergelijking tussen de negentiende en twintigste eeuw, begin eenentwintigste eeuw levert al bruikbare informatie op. De these luidt dat het veiligheidsbeleid zich beweegt tussen het meer of minder accepteren van chaos. Andersom, er wordt meer of minder gestreefd naar orde. Om wellicht wat meer gebruikelijke termen te bezigen, het gaat om het meer of minder accepteren van onzekerheid, het meer of minder inbouwen van zekerheden. Na een periode van het zoeken naar zekerheden worden deze ontmaskerd als schijnzekerheden; ze zouden geen recht doen aan de realiteit, de chaos. Vervolgens komt er weer een periode waarin we vinden dat we te weinig zorg besteden aan veiligheidsbeleid. Die zorg bestaat er dan uit dat meer zekerheid wordt verlangd. Zowel in een periode waarin meer naar zekerheden wordt gezocht, als in een periode waarin dat niet het geval is, wordt dat gezien als het bouwen aan een veiligere samenleving. Schematisch is dit als volgt weer te geven:

Figuur 1.1 De buitenste cirkel geeft de vermeende totale werkelijkheid aan, de chaos; de binnenste cirkel geeft de orde aan, de zekerheid die wij hebben overwonnen op de chaos. De totale werkelijkheid blijft constant, maar de mate waarin wij de chaos hebben bedwongen of denken te hebben bedwongen, varieert.

De negentiende eeuw De negentiende eeuw was een eeuw die deels wordt gekenmerkt door het zoeken naar zekerheid. Interessant is dat diezelfde eeuw duidelijke tegenbewegingen heeft gekend. De romantiek neigt immers naar het irrationele. De heersende opvatting geeft echter blijk van een houding die geen onvoorzienbare problemen verwacht. Waar in de oudheid in bepaalde opvattingen en verhalen ‘orde’ werd gezien als iets dat veroverd was op de bedreigende, alomvattende chaos (als het ware een eiland in de woeste zee), dacht men in de negentiende eeuw de chaos volledig overwonnen te hebben. Dit valt goed te illustreren aan de hand van het recht. Niet dat het thema orde-chaos te reduceren valt tot een juridisch probleem; recht wordt hier gezien als een cultuurfenomeen, een afspiegeling van de tijdgeest. Daarmee is het een indicator voor de in een bepaalde periode heersende mening. Het gaat niet om bepaalde regels, maar om de plaats die aan regels wordt toebedacht en de wijze waarop met regels wordt omgegaan. Uit het negentiende-eeuwse adagium dat alle recht in de wet te vinden zou zijn, blijkt (vanuit onze optiek) het negeren van onzekerheid. Het recht had gezegevierd. En

Hoofdstuk 1

bovendien bepaalde de wetgever wat recht was en wat geen recht was. Het zijn toepassingen van principes uit de Verlichting en in het bijzonder van de Franse Revolutie: maakbaarheid, rationaliteit. De mens bepaalt en er is niet iets waar we geen vat op hebben. Schematisch:

Figuur 1.2 De negentiende eeuw. De binnenste cirkel valt samen met de buitenste cirkel: er zijn geen onvoorzienbare problemen; alle recht staat in de wet.

Tussen twee haakjes, in plaats van het recht kan ook de wetenschap zelf als voorbeeld worden gebruikt ter illustratie van de relatie zekerheid-onzekerheid in een bepaalde periode. Wetenschap is net als recht een cultuurfenomeen. De eerdervermelde wetenschapsopvatting die de sociale wetenschappen domineert, heeft wortels in onder meer deze periode. Empirisme, opgevat als het streven naar kwantificeerbare informatie, is niet anders dan het waar mogelijk uitbannen van onzekerheid. De manier waarop dat in de twintigste, eenentwintigste eeuw gebeurt, is anders dan in de negentiende eeuw. De beweging van alomvattende rationaliteit (verklaring van het ‘al’ met gebruikmaking van metafysica) naar instrumentele rationaliteit (politieke - uiteindelijk subjectieve, irrationele - doelen versus effectieve en efficiënte middelen) laat de variatie zien in de grootte van de binnenste cirkel. In de wereld van veiligheid is de negentiende-eeuwse relatie zekerheid-onzekerheid goed te herkennen in het denken over en de praktijk van de oorlogvoering. Oorlogvoering vond plaats op het slagveld. Het gebruik van dat woord op zich duidt al aan de overzichtelijk en voorzienbaar geachte aard van dit type crisis. En wat het ‘crisis-recht’ betreft, de benodigde noodbevoegdheden werden geacht te zijn voorzien en opgeschreven. Dat gold ook voor de omstandigheden waarin die bevoegdheden nodig zouden kunnen zijn. De twintigste en begin eenentwintigste eeuw De eerste helft van de twintigste eeuw laat de beweging zien van verkleining van de binnenste cirkel. De Eerste Wereldoorlog toont hoe moderne oorlogvoering alle aspecten van een samenleving kan raken, zelfs van een neutrale staat. Het begrip slagveld begint aan betekenis te verliezen. Het civiele gezag moet zich operationeel bemoeien met een type crisis dat daarvoor aan de krijgsmacht werd overgelaten, en wel aan de commandant te velde.


Er komt een besef op van onvoorzienbaarheid van omstandigheden en van de onvoorzienbaarheid van de noodzakelijke reactie daarop. Het ongeschreven noodrecht is (opnieuw) geboren. Wetgeving blijkt een eiland te zijn in een zee van ongeschreven beginselen. Schematisch:

ongeschreven recht wet

daarbuiten: 'niet-recht', onrechtmatigheid

Figuur 1.3 Zekerheid en onzekerheid weerspiegeld in het recht: geschreven (‘voorzien’) recht en ongeschreven (‘onvoorzien’) recht.

De crisis van de jaren dertig en de Tweede Wereldoorlog versterken het beeld dat tijdens en kort na de Eerste Wereldoorlog bestond. Kenmerkend is ook de opkomst van het centrale gezag. Niet alleen bij crises, maar juist ook in normale omstandigheden. De nachtwakersstaat behoort tot het verleden. De Koude Oorlog laat een paradoxale situatie zien. Enerzijds is dit een extrapolatie van de idee van de totale oorlogvoering met alle onzekerheid die daarbij hoort. Anderzijds laten de voorbereidingen ten tijde van de Koude Oorlog de fixatie op één type crisis zien. Deze voorbereidingen werden steeds gedetailleerder. Hoewel het element van onzekerheid formeel werd geaccepteerd - denk aan toepassing van ongeschreven noodrecht bij de evacuatie van Zierikzee in 1953 - begon de omvang van de binnenste cirkel weer toe te nemen. De hoeveelheid wetgeving nam toe; zo ook de hoeveelheid plannen.

Figuur 1.4 Van de eerste helft van de twintigste eeuw naar de Koude Oorlog. Na acceptatie van onzekerheid, neemt de binnenste cirkel weer in omvang toe door steeds gedetailleerder voorbereidingen.

Wat sinds de jaren tachtig crisisbeheersing of crisismanagement heet, is niet iets nieuws. Het is het terugkeren naar het besef dat fixatie op een bepaald type crisis geen recht doet aan de veelvormige werkelijkheid. Uitgangspunt daarvan is het accepteren van

Hoofdstuk 1

onzekerheid. De voorbereidingen moeten nu algemeen van aard zijn om op allerlei omstandigheden te kunnen reageren. Het tweeledige organisatieprincipe van het moderne crisismanagement is geboren: (1) de organisatie die wordt geraakt door een verstoring, is de organisatie die primair verantwoordelijk is voor de respons en (2) de aandacht voor veiligheid dient in het verlengde te liggen van het normale takenpakket. Dit heeft tot gevolg dat decentrale afhandeling het uitgangspunt is: geen automatisme van centralisatie, zoals dat gebruikelijk was ten tijde van de Koude Oorlog. En bovendien kan door deze benadering de opschaling gedoseerd worden uitgevoerd, toegesneden op de omstandigheden. Uiteindelijk leidt dit tot een netwerkbenadering van crisismanagement. Het gaat niet om de focus op bepaalde oorzaken van ontwrichtende gebeurtenissen, maar om samenwerking tussen partijen als vangnet voor wat er ook plaatsvindt. Wetgeving is een indicator van deze beweging. In allerlei noodbepalingen worden specifieke omschrijvingen van noodsituaties geschrapt. Daarvoor komt in de plaats een - overigens niet altijd begrepen en correct toegepaste - neutrale aanduiding: buitengewone omstandigheden. Dat is de term die ook al vóór de Koude Oorlog werd gebezigd om juridisch relevante noodsituaties aan te duiden, ongeacht de oorzaak daarvan. En nu? Dat er in de huidige vernieuwingsslag van de rampenbestrijdingsorganisatie zinvolle dingen gebeuren, is duidelijk. Enerzijds gaat het om de uitwerking van eerdere ideeën. Organisaties die worden geacht te reageren op veelsoortige, nu nog onbekende crises dienen te voldoen aan standaarden van professionaliteit. Organisatorische belemmeringen dienen te worden weggenomen. Samenwerking moet worden bevorderd. Aandacht voor preventie is onontbeerlijk. Enzovoort. Anderzijds neemt de aandacht toe voor specifieke voorbereidingen per ramptype. Hoe dit zich ontwikkelt, valt nu nog niet te zeggen. Maar niet ondenkbaar is dat dit op termijn zal leiden tot de draaiboeken per ramptype die we nu juist kortgeleden hebben gerelativeerd ten gunste van een algemene aanpak. Schematisch:

Figuur 1.5 Van crisisbeheersing naar nieuw veiligheidsbeleid. Meer aandacht voor voorbereidingen per ramptype kan leiden tot het weer groeien van de binnenste cirkel.


Het begrip vitaal Het gebruik van het begrip vitaal volgt dezelfde lijnen als die welke hierboven zijn aangegeven. Om dit keer met de Koude Oorlog te beginnen, destijds beheerde het ministerie van Economische Zaken de lijst met vitale bedrijven en instellingen. Dit was een zeer uitgebreide lijst. De voorbereidingen waren immers gericht op het opzetten van een oorlogseconomie, dat wil zeggen een centraal geleide planeconomie. Alle organisaties die daarin een rol speelden, dienden in oorlogsomstandigheden overeind te worden gehouden door middel van prioriteit bij bevoorrading. Voor vrijwel alle sectoren van de economie werden voorbereidingen getroffen. Ter realisatie van de voortgang van het logistieke proces en in het bijzonder van de bevoorrading van vitale bedrijven en instellingen werden op papier rijksbureaus opgericht. Het betrof instituten die al in de eerste helft van de twintigste eeuw een rol hadden vervuld. De idee van rijksbureaus hing samen met de taak die het centrale gezag voor zichzelf zag weggelegd. En deze hing weer samen met de aard van de crisis waarop men zich voorbereidde. De lijst met vitale bedrijven en instellingen van destijds is niets anders dan een indicator van de grootte van de binnenste cirkel: alles diende te zijn geregeld. In een periode van een sterk gevoel van onzekerheid (‘het gevaar uit het Oosten’) werd die onzekerheid zo veel mogelijk teruggedrongen door het zo uitgebreid en nauwkeurig mogelijk treffen van allerlei voorbereidingen. Rond het einde van de Koude Oorlog werd dit ontmaskerd als schijnzekerheid. Veel organisaties wisten niet dat ze op de lijst voorkwamen. Er werden van deze organisaties geen eigen voorbereidingen verlangd. Door de fixatie op oorlogvoering was het hele scala crises tussen ‘vredescalamiteiten’ en oorlogsomstandigheden niet in beeld. De rijksbureaus waren papieren organisaties. Dat sloot niet meer aan bij het organisatieprincipe van het moderne crisismanagement. Maar ook ten tijde van de Koude Oorlog zou het weinig betekend hebben: er waren acht weken nodig om een rijksbureau op te starten, terwijl de vermeende tijd die de vijand nodig zou hebben om de conventionele verdediging te breken niet langer was dan 48 uur. Dit leidde begin jaren negentig tot een herijking van het begrip vitaal. Daaraan ligt de fundamentele verschuiving van oorzaak naar belang ten grondslag. In plaats van fixatie op een bepaalde oorzaak van een ontwrichting, wordt nu gekeken naar de oplossing van problemen. De oorzaak van een probleem is uiteraard wel relevant voor de te treffen maatregelen, maar de systematiek is algemeen van aard. Deze filosofie was uiteraard de basis van de opheffing van de organisatie Bescherming Bevolking en van de reorganisatie van de rampenbestrijdingsorganisatie vanaf de jaren tachtig. Het veiligheidsbeleid wordt sinds die tijd in termen van te behartigen belangen afgebakend. Het gaat voortaan om de bewaking van vier vitale belangen: • nationale rechtsorde • internationale rechtsorde • openbare veiligheid • economische veiligheid.

Hoofdstuk 1

Deze belangen vormen de vier pilaren van wat wij onder veiligheid verstaan. Dit rijtje was ook destijds niet nieuw. Maar het gewicht dat wordt gegeven aan de behartiging van belangen in plaats van aan het treffen van specifieke voorbereidingen is kenmerkend voor de tijdgeest. Wat valt onder een vitaal belang staat niet voor altijd vast. Het is afhankelijk van wat op een bepaald moment als vitaal wordt ervaren. En dat houdt in dat het kennelijk dermate belangrijk wordt geacht dat het belang zal worden behartigd door het desnoods opzijzetten van normale patronen, structuren en bevoegdheden. Zo was het vitale belang economische veiligheid ten tijde van de nachtwakersstaat ondenkbaar. Sinds de Eerste Wereldoorlog en met name sinds de jaren dertig is het gemeengoed. Betrof het belang internationale rechtsorde aanvankelijk de verdediging van het grondgebied, na de Tweede Wereldoorlog werd dit geïnterpreteerd in termen van het bondgenootschap. En na de val van de Muur blijkt het de handhaving van de internationale vrede en veiligheid te betreffen conform de interpretatie van het VN-Handvest. Het belang nationale rechtsorde betreft de handhaving van de openbare orde, de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de handhaving van de democratische rechtsorde. Openbare veiligheid heeft betrekking op fysieke veiligheid: gezondheid van mens en dier, het milieu, voedselvoorziening en drinkwater, e.d. In het recht komt de verschuiving van oorzaak naar belang tot uiting doordat het begrip buitengewone omstandigheden wordt gedefinieerd aan de hand van deze vier belangen. Een buitengewone omstandigheid is een situatie waarin (1) een vitaal belang wordt bedreigd en waarin (2) de normale bevoegdheden ontoereikend zijn om aan deze dreiging het hoofd te bieden. Deze kenmerken zijn ontleend aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Afwezig in deze definitie is het noemen van de oorzaak van de noodsituatie. Die oorzaak is niet langer relevant voor de constatering dat er een noodsituatie is. Ook hier is er niets nieuws onder zon. Het betreft de definitie van buitengewone omstandigheden zoals die in het noodrecht sinds het begin van de twintigste eeuw wordt gebezigd. Maar in de Koude Oorlog is in de praktijk het noemen van de oorzaak daar weer ingeslopen - oorlogsomstandigheden - net zoals dat gebeurde in de negentiende eeuw. De slinger staat niet stil. Het nieuwe gebruik van het begrip vitaal is in 1994 geformuleerd door de werkgroep Vitaal, waarin met name het ministerie van Binnenlandse Zaken (toen nog het Landelijk Coördinatiecentrum LCC) en het ministerie van Economische Zaken (toen nog de eenheid Crisisbeheersing) participeerden. Dit is als rijksbeleid vervolgens terechtgekomen in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. De lijst met vitale bedrijven en instellingen werd gedecimeerd. Omdat het terrein dat de vier belangen bestrijken zeer breed is, heeft de werkgroep Vitaal een aantal sectoren aangewezen die bij voorbaat de aandacht behoeven. Er werd bovendien een onderscheid gemaakt tussen organisaties die te allen tijde overeind moesten blijven omdat de uitval daarvan tot acute problemen zou leiden, en organisaties die afhankelijk van de omstandigheden prioriteit zouden krijgen. Op grond van de aangewezen sectoren en op grond van het criterium ‘acuut probleem’


werden de meeste organisaties van de lijst geschrapt. Wat overbleef zou niet alleen met naam op de lijst moeten voorkomen; deze organisaties zouden zelf daadwerkelijk voorbereidingen moeten treffen (zogeheten continuïteitsmaatregelen). In termen van de rode draad: de middelste cirkel werd kleiner. Aan de lijst vitale bedrijven en instellingen werden objecten toegevoegd. Daarbij ging het niet om logistiek, maar om beveiliging. Anders dan bedrijven en instellingen werd hier geen onderscheid gemaakt tussen een kerngroep die op de lijst voorkwam, en andere bedrijven. De opsomming van objecten was bedoeld als complete inventarisatie. Of en wanneer een object voor (extra) beveiliging in aanmerking kwam, was afhankelijk van de omstandigheden. Doordat de lijst vitale bedrijven, instellingen en objecten nu niet meer een exclusief logistiek doel diende, werd het beheer van de lijst door EZ overgedragen aan het LCC. Bij de voorbereidingen op de millenniumovergang werd de nieuwe aanpak ontmaskerd als schijnzekerheid. De filosofie achter de lijst bleek niet te zijn geïmplementeerd. Van de bedrijven die op de lijst voorkwamen, werden niet om die reden specifieke voorbereidingen verlangd. Er werden in sommige sectoren wel continuïteitsmaatregelen getroffen (met name in de telecommunicatiesector), maar dat was niet gebaseerd op uitvoering van rijksbreed beleid. Overheden die weet zouden moeten hebben van deze lijst en de toepassing daarvan (met name gemeenten), zijn niet benaderd. Het bleef een boekwerk in het Haagse. De aanpak bij de voorbereidingen op de millenniumovergang is niet anders dan de situatie na 11 september 2001. Met de lijst die in september voorhanden was, was in de periode daarvóór geen ervaring opgedaan en deze werd dan ook in september niet gebruikt. De maatregelen die na 11 september werden getroffen waren heel specifiek gericht op het type dreiging van dat moment. Er kon niet worden teruggegrepen op een algemene systematiek van omgaan met in dit geval vitale objecten. Op dit moment is er reden tot enig optimisme, aangezien in de aanpak voor terrorismebestrijding de lijst nu op de politieke agenda is gezet.1 Mochten de maatregelen die na 11 september zijn en worden getroffen, beklijven (van de maatregelen die ten behoeve van de millenniumovergang zijn getroffen, bleek dat op enkele uitzonderingen na niet het geval te zijn), dan zal de binnenste cirkel waarschijnlijk weer in omvang toenemen. Die toename zal mede worden veroorzaakt door de vernieuwingsslag die nu in de generieke rampenbestrijdingsorganisatie gaande is. Valkuilen en kansen Opvallend is dat in het algemeen de aandacht voor veiligheidsbeleid het moet hebben van crises die zich hebben voorgedaan. Daarmee krijgt de algemene systematiek niet altijd, of vaak niet, de kans die zij verdient. De behoefte aan zekerheid wordt niet zelden bediend door rampspecifieke maatregelen.

Hoofdstuk 1

De valkuilen en kansen kunnen worden geïllustreerd aan de hand van één van de voornemens, het bevorderen van de multidisciplinariteit. Ook de relatie normaal management - veiligheidsbeleid vormt een aanknopingspunt voor het aangeven van valkuilen en kansen. Tot slot is het interessant te bezien wat de bevindingen kunnen betekenen voor het omgaan met vitale bedrijven, instellingen en objecten. Multidisciplinariteit Om met multidisciplinariteit te beginnen, dit heeft deels betrekking op samenwerking tussen organisaties en deels op aandacht voor alle schakels van de veiligheidsketen (met name preventie). De samenwerking tussen organisaties die wordt nagestreefd, betreft vooralsnog in belangrijke mate alleen de relatie politie-brandweer-geneeskundige hulpverlening. Kern van de netwerkgedachte is de samenwerking tussen verschillende partijen. Dit betreft niet alleen het in beeld krijgen van alle betrokkenen, maar ook hetgeen van hen wordt verwacht. Een netwerk komt immers tot stand door de beantwoording van twee vragen: (1) wie vervult welke rol en (2) wie informeert wie. Het bedienen van een netwerk is alleen zinvol, indien gebruik wordt gemaakt van het onderscheid tussen operationele en informatieve opschaling. Niet elke partij heeft een operationele rol. Die rol zal per gebeurtenis moeten worden vastgesteld; bovendien kan die rol zich wijzigen tijdens het verloop van een crisis. Rond het netwerk van partijen dat zorg draagt voor de operationele afhandeling bevindt zich een informatieschil. Het betreft partijen die geen operationele taak vervullen, maar die wel om verschillende redenen dienen te worden geïnformeerd. Het onderscheid tussen deze twee wijzen van opschaling is van groot belang voor enerzijds het op afstand houden van partijen die het operationele alleen voor de voeten zouden lopen, en anderzijds voor het benadrukken van de eigen rol van bestuurlijke niveaus. Deze laatste zijn geneigd zich bezig te houden met het operationele (hetgeen zekerheid biedt: je doet wat, maar dat is vaak overbodig), terwijl hun eigen rol wordt veronachtzaamd (vasthouden van de grote lijn, bestuurlijke afstemming, politieke verantwoording, voorlichtingsbeleid - dus geen operationele hectiek, maar reflectie en rust). Het bestuurlijke niveau kan voor een korte periode worden betrokken bij het operationele, bijvoorbeeld doordat prioriteiten moeten worden gesteld, een typisch beleidsmatige beslissing. Maar daarna dient het bestuurlijke zich weer terug te trekken uit het operationele. Overigens kan het operationele niveau de terechte bemoeienis van het bestuurlijke niveau over zich afroepen, indien onvoldoende informatief wordt opgeschaald. Schematisch:


informatieschil, bestuurlijke betrokkenheid

operationele afhandeling

Figuur 1.6 Operationele en informatieve opschaling: cirkels te trekken over een schematisch weergegeven netwerk, en dat in elke fase van de veiligheidsketen en in elke fase van een crisis. Het gaat hier om een andersoortige relatie dan dan de relatie die is weergegeven in de vorige figuren. Een analogie met deze figuren is wel mogelijk. Het betrokken willen zijn bij de operationele afhandeling terwijl dat niet nodig is, doet de binnenste cirkel groeien. Het levert een gevoel van zekerheid op voor deze partij, omdat hij de minder concrete rol in de informatieschil niet aankan. Anderzijds zal bij een gebrekkige informatieve opschaling door het operationele niveau, het bestuurlijke niveau gedwongen zijn zich operationeel op te stellen; het bestuurlijke niveau verkeert dan immers in onzekerheid over de operationele afhandeling.

Nu is de achilleshiel van veiligheidsbeleid de afstemming tussen organisaties, met name als deze normaal gesproken weinig met elkaar van doen hebben. En dat zowel op operationeel als op bestuurlijk niveau. Het speelt niet alleen tussen politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening, maar met name tussen deze organisaties die de generieke hulpverlening (op landzijde) vormen en organisaties uit andere beleidsterreinen. Denk aan waterschappen, luchthavens, industrie, waterleidingbedrijven, elektriciteitsbedrijven, telecombedrijven, enzovoort. Het is juist dit kijken over de schutting van het eigen dagelijkse netwerk dat essentieel is als vangnet voor het onvoorziene. De ervaring leert dat deze afstemming vooral daar plaatsvindt waar zaken in het verleden mis zijn gegaan. Zo is nu een wijziging van de Wet rampen en zware ongevallen in voorbereiding waarin de afstemming tussen rampenplannen van gemeenten en calamiteitenplannen van waterschappen is opgenomen. Maar een dergelijke afstemming is uiteraard ook vereist met andere sectoren. Multidisciplinariteit als streefdoel verdient alle steun, maar het dient niet op te houden bij de grenzen van de generieke rampenbestrijdingsorganisatie. De netwerksystematiek is het algemene vangnet. Dat dient met name het speerpunt te zijn van een verwant streefdoel, namelijk bestuurlijk oefenen. Dan zal ook in beeld komen waar momenteel nog de witte vlekken van het veiligheidsbeleid zitten. Er is weliswaar sprake van een vernieuwingsslag van de generieke rampenbestrijdingorganisatie, maar dat betreft alleen het vitale belang openbare veiligheid en dan nog slechts een onderdeel daarvan. Momenteel is op verschillende ministeries een modernisering gaande van het crisisbeheersingsbeleid. Niet zelden gaat het daarbij nog om de omschakeling van civiele verdediging naar crisisbeheersing.

Hoofdstuk 1

Relatie normaal management - veiligheidsbeleid Een ander onderwerp dan multidisciplinariteit aan de hand waarvan valkuilen en kansen kunnen worden aangegeven, is een algemeen uitgangspunt van het huidige veiligheidsbeleid: het werken in het verlengde van het dagelijkse takenpakket. Dit kan ook worden geformuleerd als de relatie tussen normaal management en veiligheidsbeleid. Veiligheid mag geen wereld apart zijn, zoals de civiele verdediging dat was. Opvallend in de rapporten en kabinetsstandpunten over de vuurwerkramp Enschede in 2000 en de cafébrand in Volendam tijdens de nieuwjaarsnacht 2001 is de aandacht voor bedrijfscultuur. Alle beschikbare instrumenten ten spijt, gaat het om het al of niet bestaan van een handhavingscultuur. De oplossingen die zijn en worden bedacht voor verbetering van de rampenbestrijdingsorganisatie, hebben echter nauwelijks of geen betrekking op bedrijfscultuur, maar op de structuur. Het is inmiddels in managementliteratuur gemeengoed dat juist de zogenoemde zachte kanten van een organisatie bepalend zijn voor het succes. Het gaat daarbij om motivatie van mensen, vaardigheden van mensen, stijl van leidinggeven en het cement van elke organisatie, de cultuur. Wijziging van structuur heeft niet automatisch verbetering van cultuur tot gevolg. In de algemene discussie die nu gaande is inzake het handhavingsbeleid - als vervolg op het rapport van de commissie Michiels uit 1998 en de genoemde kabinetsstandpunten inzake Enschede en Volendam - wordt wel aandacht gevraagd voor wat wordt genoemd ‘de zachte kanten van het toezicht’. In de nota Kaderstellende visie op toezicht van juni 2001 schrijft het kabinet dat het gaat om de organisatieculturele aspecten.2 En dat als onderdeel van de cultuuromslag waarover is gesproken naar aanleiding van het onderzoek naar de ramp in Enschede. De uitwerking daarvan beperkt zich echter vooralsnog tot personeels- en opleidingsbeleid. Voor een cultuuromslag is echter meer nodig dan personeels- en opleidingsbeleid. Het gaat daarbij met name niet alleen om handhavingscultuur of veiligheidscultuur, maar om organisatiecultuur in het algemeen die de randvoorwaarde vormt voor het zorgvuldig omgaan met taken, zoals handhavingsbeleid in het algemeen en veiligheidsbeleid in het bijzonder. Veel vraagstukken op veiligheidsgebied zijn niet exclusief voor dat terrein. Hoe bekend zijn veiligheidsspecialisten met dergelijke algemene managementvraagstukken? Zijn de vereiste oplossingen op veiligheidsgebied wel technocratisch? (Aandacht voor de meer algemene organisatorische aspecten sluit bovendien goed aan bij een ander punt uit de wereld van veiligheid, namelijk de constatering dat menselijke fouten die leiden tot rampen geworteld blijken te zijn in organisatorische gebreken en slordig management.3) En andersom, de wijze waarop een organisatie omgaat met crisismanagement is een spiegel van het normale functioneren. Gaat crisismanagement wel over crises, of zijn het de normale problemen of onderhuidse hiaten die ten tijde van een crisis uitvergroot op tafel komen?


Het heeft er de schijn van dat de rampenbestrijdingsorganisatie wordt gezien als een puzzel waarvan alleen nog de stukjes goed moeten worden gelegd. Maar hoe maakbaar is deze organisatie? Waar liggen de grenzen, bijvoorbeeld als blijkt dat handhavingstaak en handhavingscultuur niet samenvallen? Het lijkt erop dat veiligheid nog steeds een wereld apart is. Er valt winst te halen uit het leggen van een brug naar leerstukken van algemeen management. Dat is overigens niet eenvoudig. Adviseurs die niet een ruime ervaring hebben met het veiligheidsbeleid, blijken onvoldoende op de hoogte te zijn van ontwikkelingen op dat gebied. Dat komt de communicatie niet ten goede. Terug naar vitale bedrijven, instellingen en objecten Wat betekenen deze valkuilen en kansen voor zoiets als een lijst vitale bedrijven, instellingen en objecten? Om te beginnen zal de vraag moeten worden beantwoord naar de relatie tussen een algemene systematiek en specifieke continuïteitsmaatregelen. Wat is de noodzaak van continuïteitsmaatregelen indien de algemene systematiek is geïmplementeerd? En wat zouden die specifieke maatregelen dan wel moeten behelzen? Hebben bedrijven niet de continuïteit van de onderneming als normale doelstelling op hun prioriteitenlijst? En treffen bedrijven niet reeds allerlei maatregelen in het kader van brandveiligheid, arbeidsomstandigheden en beveiliging? Wat is de meerwaarde van extra continuïteits- en beveiligingsmaatregelen vanuit het oogpunt van de behartiging van vitale belangen? Beantwoording van deze vragen leidt tot een lijst die bruikbaar en handhaafbaar is. Daarbij is het uiteraard de vraag of het beleid inzake vitale bedrijven, instellingen en objecten kan ontkomen aan hetgeen de slinger in beweging houdt: de behoefte aan zekerheid. Snelle acties geven het gevoel van zekerheid. Het streven nu is echter naar structurele oplossingen. Conclusie De hang naar zekerheid in een onzekere wereld schijnt een algemeen menselijke trek te zijn. Het lastige - maar ook het fascinerende - is dat we ons met het veiligheidsbeleid begeven op het grensvlak van zekerheid en onzekerheid. Tussen beide lijkt een beweging te zitten van de manier waarop met onzekerheid wordt omgegaan. Wordt zekerheid gezocht in een algemene aanpak op grond van het besef dat een algemene systematiek beter werkt dan de schijnzekerheid van specifieke maatregelen? Of wordt zekerheid gezocht in een veelheid aan specifieke maatregelen op grond van het besef dat een algemene systematiek niet meer biedt dan schijnzekerheid, omdat te weinig aandacht wordt besteed aan concrete dreigingen? Het veiligheidsbeleid is kennelijk niet een rustig bezit. Het lot van ontmaskering als schijnzekerheid valt nu eens ten deel aan specifieke maatregelen en dan weer eens aan de algemene systematiek. Zo’n ontmaskering is bijvoorbeeld de constatering dat bij bepaalde crises de doelstellingen van de betrokken partijen kunnen verschillen. Wij zijn

Hoofdstuk 1

geneigd te veronderstellen dat eenieder toch het probleem wil oplossen, maar dat er discussie kan ontstaan over de in te zetten middelen, zowel vooraf, als tijdens een crisis. Maar een conflictperspectief bij crises plaatst daar vraagtekens bij.4 Door al deze bewegingen kan het gevoel ontstaan dat de veiligheid objectief gesproken in het geheel niet toeneemt, welke maatregelen ook worden getroffen. Probleem is uiteraard of een objectief oordeel wel mogelijk is. Wie kan ontsnappen aan de opvattingen van de periode waarin hij of zij leeft? Of is dit een ongeoorloofd historisme? Om niet te vervallen tot fatalisme en in elk geval te blijven bouwen aan het veiligheidsbeleid kan wel worden bekeken of de voorgenomen maatregelen zijn gerealiseerd. Als dat niet of niet in voldoende mate het geval is, dan dient dat het oordeel over de effectiviteit van de betreffende maatregelen te nuanceren. Het zou hebben kunnen werken, maar we hebben het (deels) nagelaten. Moeten we het nu anders doen, of moeten we de eerder voorgenomen maatregelen op een andere wijze proberen te implementeren? Misschien is de middenweg de beste, zonder de illusie te hebben dat daardoor de slinger niet meer zal bewegen. Aangezien de chaos toch nooit geheel is te bedwingen, zal een algemene systematiek het uitgangspunt dienen te zijn. Die systematiek moet dan wel worden geïmplementeerd. Kern daarvan is de netwerkbenadering. En kern is ook het werken in het verlengde van het normale takenpakket en de normale bedrijfsvoering. Dus werkelijke multidisciplinariteit en werkelijke wisselwerking tussen algemeen management en veiligheidsbeleid. Dat aangevuld met maatregelen voor voorzienbare problemen, maar altijd tegen de achtergrond van het vangnet.

Kamerstukken II, 2001-2002, 27925, nr. 10, p. 10 en nr. 50, pp. 7-9. Kamerstukken II, 2000-2001, 27831, nr. 1, pp. 5, 6, 7, 23-24. 3 Hart, P. 't, Bezuyen, M. & Otten, M. (2001). Kritieke momenten in de beleidspraktijk: crisismanagement. In T. Abma, R.in ‘t Veld (Red.), Handboek beleidswetenschap (p. 293). Amsterdam. 4 Hart, P. 't (1998). Crisismanagement: ordeherstel of conflicthantering? In COT, Crisis, oorzaken, gevolgen, kansen (pp. 101-115). Leiden. 1 2

omwille van de veiligheid

Hoofdstuk 2 Omwille van de veiligheid prof. dr. M.A. Hajer Hoogleraar Bestuur & Beleid, Universiteit van Amsterdam In de top 100 van de meest gebruikte termen in het politieke discours is veiligheid de afgelopen jaren met stip gestegen. Veiligheid heeft daarbij vele verschijningsvormen: (sociale) veiligheid op straat, het handhaven van brandvoorschriften, de veiligheidsrichtlijnen rond legionella en salmonella’s, de verbetering van de verkeersveiligheid (dodehoekspiegels, handsfree telefoneren, meer airbags), de onbekende gevaren rond GMO’s in het voedsel, de mogelijke stralingsrisico’s van de antennes van het GSM-netwerk, en sinds 11 september ook weer nadrukkelijk de maatschappelijke veiligheid ten opzichte van bedreigingen door terroristen. Institutioneel-bestuurlijk bezien is veiligheid dus een veelkoppig monster. Omdat de vraag naar veiligheid op vele beleidsterreinen echter wel degelijk met grote urgentie wordt gesteld, ligt het voor de hand de afstemming tussen de verschillende elementen nader te verkennen. Ten behoeve van die verkenning wordt in dit essay een bijdrage geleverd vanuit het veld van de risicostudies. Dit veld van wetenschap, waarin de disciplines der bestuurskunde, wetenschaps- en technieksociologie en de sociologie van risico en gevaar op elkaar worden betrokken, doet al zo’n veertig jaar studie naar vragen rond veiligheid, risico’s en gevaar. Vertrekpunt hierbij is de stelling dat de overheid de politiek-bestuurlijke problemen rond veiligheid niet de baas wordt via de meest voor de hand liggende weg: wanneer de overheid zou inzetten op het via rationeel-analytische weg bepalen van de objectieve risico’s om vervolgens een rationele managementbenadering uit te werken, wordt de cultuur-politieke dimensie van het veiligheidsvraagstuk miskend. Dit zal leiden tot een herhaling van teleurstellingen in de overheid. Een alternatieve benadering vertrekt uit een politieksociologische analyse. Hier neemt het vertrouwen in institutionele arrangementen een centrale (en niet een slechts afgeleide) plaats in. De risicoparadox De opkomst van veiligheid als thema in de politiek-bestuurlijke discussie is niet zonder paradoxale kanten. In vele opzichten is het leven de afgelopen decennia tenslotte juist veel veiliger geworden. Het aantal verkeersdoden nam tot voor kort gestaag af, het lood is uit de waterleidingen en de lucht is onmiskenbaar schoner geworden. Voor sociale wetenschappers is deze paradox tussen een teruglopende ‘objectieve’ veiligheid en een toenemende vraag naar veiligheid geen onbekend verschijnsel. Er is geen direct verband tussen de intensiteit van het gevaar en de politieke onrust. De Duitse politicoloog Volker von Prittwitz sprak in dit verband eerder van Das Katastrophenparadox. Uit

Hoofdstuk 2

vergelijkend onderzoek van milieubeleid was hem gebleken dat effectief beleid tegen allerlei omgevingsgevaren het meest werd opgezet op plaatsen en in perioden waarin de milieubelasting relatief laag was, of zelfs duidelijk aan het dalen was. In situaties waar daadwerkelijk rampen dreigden, bleef effectief beleid juist meestal achterwege (Prittwitz 1990). Hoe kan de onrust over veiligheid bij een afnemend gevaar nu toenemen? De standaardverklaring hiervoor verwijst naar de succesvolle modernisering van de samenleving gedurende de laatste honderd jaar. Het succes van deze modernisering komt tot uitdrukking in de toegenomen sensitiviteit: wat vroeger acceptabel was, is nu plotseling een probleem. Er is ook sprake van een meer indirect effect. Niet alleen verbeterde de levensstandaard zich op een ongekende wijze, maar ook het onderwijs bereikte steeds meer mensen. Als gevolg van de emancipatie van steeds grotere groepen burgers werd het ‘geloof’ steeds meer teruggedrongen ten opzichte van het ‘besluit’. ‘Fortuna’ maakte steeds meer plaats voor een eigen inschatting. Lange tijd werd die inschatting van gevaar en onveiligheid nog toevertrouwd aan experts. De positie van de expert Een onbedoeld gevolg van de emancipatie was dat de positie van deskundigen werd ondermijnd. Dit heeft direct gevolgen voor het gevoel van veiligheid. Met name door een aantal bekende inschattingsfouten van de geïnstitutionaliseerde wetenschap (stralingsrisico’s, BSE) is het aureool van de wetenschapper vervaagd. De paradox van de deskundigheid is nu dat in veel gevallen de stelligheid waarmee een expert een situatie als veilig beoordeelt, in een groot aantal gevallen evenredig verbonden is aan de mate van verontrusting. Voor de inschatting van de politieke uitdaging in het veiligheidsbeleid is deze deskundigheidsparadox van belang: politieke onrust ontstaat vaak niet over de fysieke explosiviteit maar over de mate van sociale explosiviteit (Beck 1997). Een begripsmatige ordening Vanuit de sociale wetenschappen bezien is veiligheid niet iets dat je objectief bepaalt, maar een product van allerlei maatschappelijke mechanismen. Om hier zinvol over te kunnen spreken moeten we eerst werken aan een begripsverheldering. Hiervoor maak ik gebruik van de begrippen uit de risicosociologie, een wetenschappelijk specialisme dat zich sinds de jaren zestig met problemen rond industriële en (hoog)technologische risico’s bezighoudt. Een nieuw veiligheidsbeleid zou wellicht baat kunnen hebben bij een preciezer begripsmatig onderscheid tussen verschillende dimensies van veiligheid en onveiligheid. Centrale stelling hierbij is dat er verschillende dimensies zijn die een beleidsmatige vertaling behoeven.


1.

Risico is iets anders dan gevaar: een gevaar ‘loop’ je, een risico ‘ga je aan’. Buiten de sociologische literatuur lijkt men te spreken over risico als zijnde een maat voor gevaar; het is echter van belang deze begrippen van elkaar te scheiden. Gevaar is iedere noemenswaardige mogelijkheid op nadelige gevolgen. Van risico spreekt men daarentegen wanneer hier een beslissing aan voorafgaat: wanneer ik naar buiten ga zonder paraplu neem ik het risico nat te worden. Neem ik de paraplu mee, dan sluit ik dat uit. Omdat we in de samenleving met vele anderen te maken hebben, kan het zo zijn dat één persoon een risico neemt maar dat dit voor anderen een gevaar vormt (namelijk dan wanneer zij geen keuze hebben gehad). Dit laatste duiden we dan aan met gevaren van de tweede orde. 2. Unsafety is niet synoniem aan insecurity: unsafety laat zich vertalen als onveiligheid, dat wil zeggen, de mogelijkheid dat een nadelig gevolg optreedt. Insecurity is het gevoel van onzekerheid (anxiety) en is dus niet gebaseerd op een reële inschatting van de risico’s. In veel gevallen kan een risico (kans maal intensiteit) niet worden bepaald en is er sprake van insecurity/anxiety. 3. Naast safety en security bestaat ook nog certainty: uncertainty kan ook worden vertaald met onzekerheid, maar heeft niet betrekking op het gevoelsmatige maar op het cognitieve: er is wel of niet sprake van kennis over een bepaald fenomeen. 4. Er zijn oude en nieuwe risico’s: de Duitse socioloog Lau maakte een onderscheid tussen drie soorten risico’s (Lau 1989): • traditionele risico’s: gaat men vrijwillig aan. Voorbeelden: de kapitalistische ondernemer. Kenmerken: 1. de risico’s zijn individueel toerekenbaar 2. in de tijd begrensd 3. vrijwillig aangegaan op basis van voor een bepaalde groep bekende spelregels. • industrie-/welvaartsstaatrisico’s: ‘vermaatschappelijking’ van risico’s via herverdeling van kosten van risico’s, meest op basis van statistische berekening van kans, en een monetaire compensatie voor eventuele schade. Voorbeeld: arbeidsongeschiktheid, ziektewet. • nieuwe risico’s: gebaseerd op beslissingen van individuen, waarbij anderen onvrijwillig met consequenties worden geconfronteerd. Voorbeelden hiervan zijn GMO’s in voedsel of het broeikaseffect. Kenmerken: 1. slecht statistisch te berekenen 2. daarmee ook niet door monetaire compensatie te reguleren 3. slecht in de tijd te begrenzen. Met deze begrippen is al enige structuur te brengen in de veiligheidsdiscussie: • Incidenten rond Enschede of Volendam betreffen in wezen ‘traditionele’ of ‘oude’ risico’s. Deze zijn via een handhavingsbeleid verder terug te dringen. • Veiligheidsbeleid dat beoogt de safety te verhogen kan potentieel leiden tot insecurity: een praktisch voorbeeld daarvan is Schiphol. Een luchthaven richt zich van oudsher op het efficiënte vervoer van passagiers. Gegeven het feit dat vliegen een

Hoofdstuk 2

•

risicovolle aangelegenheid is, draait veel om het minimaliseren van de insecurity/ anxiety. Het safety-gerichte beleid sinds 11 september brengt militairen zichtbaar in beeld, en heeft geleid tot een intensivering van de ‘zichtbare veiligheidsmaatregelen’. Afgezien van de vraag of die bijdragen aan een verhoging van de safety, leiden deze maatregelen zeker tot een verhoogde insecurity/anxiety. Problemen rond nieuwe risico’s kunnen niet met een eenvoudige managementbenadering worden aangevat.

De benadering van veiligheid Risicoanalisten zijn gepreoccupeerd met twee vragen, ‘Hoe veilig is veilig genoeg?’ en ‘Welke factoren beïnvloeden de perceptie van risico’s?’. Op zoek naar een ‘rationele’ besluitvormingswijze met betrekking tot keuzen over gevaarlijke technologieën trachtten risicoanalisten een kwantitatieve basis te vormen waarop risico’s konden worden gecalculeerd in relatie tot de ‘opbrengsten’. Deze zoektocht werd ondersteund door wetgevers vanuit de assumptie dat de keuze voor technologische risico’s afgewogen diende te worden aan de sociale baten. Deze pogingen tot het berekenen van risico’s en baten bleken slechte indicatoren te zijn voor de politieke en sociale acceptatie van risico’s. Met name in het antropologisch werk over risico worden de dominante assumpties binnen traditionele opvattingen over management van sociale risico’s betwist. Ten eerste is dat de definitie van risico: de assumptie bestaat dat de essentie van een risico bestaat uit de waarschijnlijkheid van een onbedoeld effect en de grootte van de gevolgen van dit effect. De auteurs bestrijden dat er een definieerbaar of meetbaar fenomeen risico bestaat. Sociale risico’s draaien niet zozeer om sociale relaties, als wel om technische evaluaties van waarschijnlijkheden. Ten tweede bestrijden de auteurs de opvatting dat risicomanagement uit moet gaan van het minimaliseren van waarschijnlijkheden en effecten tegen de laagste kosten. Zij stellen dat dit hoogst irrelevant is voor het omgaan met sociale technologische keuzen. Binnen de discussie over technologische keuzen dienen sociale conflicten over vertrouwen en billijkheid centraal te staan. De auteurs introduceren een benadering voor de analyse van sociale risicomanagementstijlen. Deze benadering richt zich op sociale voorkeuren voor het komen tot overeenstemming over technologieën, de verdeling van verantwoordelijkheden en het investeren van vertrouwen in instituties. Het analytische kader van deze benadering is gebaseerd op een culturele hypothese over risicoperceptie. Baanbrekend werk hieromtrent werd gedaan door Mary Douglas en haar medewerkers. De sociale organisatie van ieder type systeem (competitief/markt; individueel; bureaucratisch/hiërarchisch; egalitair) maakt haar ‘deelnemers’ opmerkzaam op verschillende aspecten van een probleem en leidt ze tot de keuze voor fundamenteel verschillende beleidsstrategieën ten aanzien van (onder meer) sociaal risicomanagement. Dit analytische kader geeft inzicht in het sociaal conflict over billijkheid en vertrouwen bij het maken van keuzes over technologieën (Schwarz and Thompson 1990).

Traditionele opvattingen over de aard van publieke risicowaarneming gaan uit van de assumptie dat de houding van individuen ten opzichte van risico’s objectief meetbaar zou


zijn. Ware dit het geval, dan zou men een veiligheidsbeleid kunnen baseren op instrumenten als bijvoorbeeld een risicoatlas of op het bepalen van zogeheten risicocontouren. Echter, meer recente opvattingen over risicoperceptie suggereren dat deze niet los gezien kan worden en meer gebaseerd is op sociale afhankelijkheid, institutionele vertrouwenswaardigheid en individuele posities binnen de maatschappij dan op percepties van abstracte en nauwkeurige technische definities van zekerheden en waarschijnlijkheden. In een onderzoek naar veiligheidspercepties rond stralingsrisico’s kwam een groep van de Universiteit van Lancaster tot de conclusie dat definities van risico fundamenteel openstaan voor sociale onderhandeling: “More sense could be made of public responses to ‘risks’ by treating them as responses to the more grounded experience of technologies as both hardware and historically rooted social-organisational relationships.” Risicowaarneming, zo meende de groep, moet fundamenteel begrepen worden als een sociaal fenomeen. In de context van chronische onzekerheden zijn individuen afhankelijk van expertsystemen die geacht worden de risico’s te beheersen. De ervaring met deze instituties en hun vertrouwenswaardigheid vormen onderdeel van publieke risicowaarneming. De relatie tussen sociale afhankelijkheid en vertrouwen is een kerndimensie in het zoeken naar begrip van publieke perceptie en reactie op risico’s. De aanwezigheid van stilzwijgende afhankelijkheid van expertsystemen kan onterecht worden opgevat als een signaal van positief vertrouwen in deze systemen. Het ontbreken van een publieke stem tegen deze systemen betekent niet automatisch een weloverwogen geïnvesteerd publiek vertrouwen. Wetenschappelijke experts en instituties ondermijnen de basis voor vertrouwen door onbewust het publiek of publieke groepen en hun kennis te patroniseren (Wynne, Waterton et al. 1993). Deze benadering haakt aan bij het bekende werk van auteurs als Ulrich Beck (de risicomaatschappij (Beck 1997)) of Anthony Giddens (Giddens 1990), maar is ook kritisch ten opzichte van die benaderingen. Vanuit zijn kritiek op auteurs als Beck en Giddens (onkritische reproductie van een realistische opvatting over wetenschappelijke kennis; onderschatting van het belang van de culturele aard van wetenschap; overdreven eendimensionaal begrip van de onderliggende dynamiek van de aard van risico binnen de risicomaatschappij; onderschatten (van het belang) van publieke lay kennis) tracht Brian Wynne een meer cultureel licht te werpen op de heersende begrippen wetenschapper/ expert en risico. Hierin speelt het begrip publiek vertrouwen een belangrijke rol. Een reflexieve publieke houding betekent niet automatisch een kritische houding ten opzichte van expertsystemen. De relatie tussen beide is meer gebaseerd op een gevoel van onvermijdelijke afhankelijkheid dan een weloverwogen en besliste investering van vertrouwen. Publieke waarneming en reactie op risico’s zijn rationeel gebaseerd op oordelen over het gedrag en de vertrouwenswaardigheid van expertinstituties, met name die,

Hoofdstuk 2

die worden verondersteld de risicovolle processen te controleren. “The most germane risks are (social) relational.” Vanuit deze stand van zaken is het logischer dat mensen vragen hoe vertrouwenswaardig deze instituties zijn in plaats van dat zij de grootte van de geclaimde risico’s vaststellen. Met name in het Britse debat is dit, mede onder invloed van de grote problemen rond Windscale/Sellafield en recent BSE, een zeer centrale opgave. Op deze plaats kunnen we leren dat institutionele dimensies (vertrouwenswaardigheid, competentie, onafhankelijkheid etc.) de schaal van materiële risico’s beïnvloeden (Wynne 1996). In die Britse discussies kwam ook naar voren dat een ‘communicatiebeleid’ niet werkt. Het communiceren van ‘wat we allemaal doen’ bevestigt eerder de heersende (voor) oordelen dan dat het deze wegwerkt. Ook de beproefde methode van risk assessment faalt. Volgens de standaardbenadering moeten de risico’s rond bijvoorbeeld biotechnologie in kaart worden gebracht (risk assessment) waarna de overheid na rijp beraad (hoe veilig is veilig genoeg?) een beleid afkondigt om de biotechnologische processen te reguleren. Het publiek is echter vooral bezorgd over alle niet-voorspelde en vaak ook niet te voorspellen gevolgen. Het is bovendien niet zozeer geïnteresseerd in de gevolgen van de technologie als in de betekenis van technologie (‘eugenetica’, ‘Frankenstein food’) en trekt de geloofwaardigheid van sleutelactoren (‘Monsanto’) in twijfel. Waar geloofwaardigheid de sleutel vormt, verergert risk assessment enkel het probleem. Concluderende opmerkingen Uit de hierboven weergegeven reflecties kan ten minste een beleidsopgave worden afgeleid. Een van de opgaven voor een nieuw bovensectoraal veiligheidsbeleid is het opnieuw nadenken over beleidsinstituties. Gegeven het feit dat in veel gevallen de berekening van risico’s onvoldoende mogelijk zal zijn, of burgers geen vertrouwen zullen hebben in de wijze van berekening (risk assessment), zal de overheid meer moeten investeren in het ontwikkelen van instituties die zelfstandig in staat zijn om het vertrouwen te genereren bij burgers en bedrijven die zich van tal van risico’s en gevaren bewust zijn. Alleen dan kan veiligheid in de dubbele zin van safety en security (zie boven) werkelijk worden benaderd. Naast het ontwikkelen van nieuwe ‘reflexieve’ instituties zullen ook de verhouding en verdeling van verantwoordelijkheden tussen burger en overheid opnieuw moeten worden bepaald. Geëmancipeerde burgers zijn hypersensitief voor de ‘overblijvende’ gevaren van het moderne leven, met name in die gevallen waar hun de mogelijkheid wordt onthouden om zelf te bepalen om een risico aan te gaan of niet. Vanuit de overheid geredeneerd kan het individualiseren van bepaalde onderdelen van het veiligheidsbeleid worden overwogen. Op het thema van de verkeersveiligheid is deze tendens ten slotte al vergaand zichtbaar nu consumenten zeer bereid blijken om (veel) geld extra uit te geven voor allerlei veiligheidsfeatures.


Het is passend als de overheid hierbij goed in de gaten houdt dat deze risico’s niet tot ‘gevaren van de tweede orde’ voor andere burgers worden, zoals bijvoorbeeld het geval is bij de steeds zwaarder wordende auto’s die de gevaren voor andere weggebruikers in feite doen toenemen.

Literatuur Beck, U. (1997). De wereld als risicomaatschappij. Essays over de ecologische crisis en de politiek van de vooruitgang. Amsterdam: De Balie. Giddens, A. (1990). The Consequences of Modernity. Oxford: Polity Press. Lau, C. (1989). Risikodiskurse: Gesellschaftliche Auseinandersetzungen um die Definition von Risiken. Soziale Welt, 40(5), 418-436. Prittwitz, V. v. (1990). Das Katastrophenparadox. Opladen: Westdeutscher Verlag. Schwarz, M. & Thompson, M. (1990). Divided We Stand. Redifining politics, technology and social choice. London: Harvester Wheatsheaf. Wynne, B. (1996). May the sheep safely graze. In Lash, Szerszinski & Wynne, Risk, Environment & Modernity. Towards a New Ecology (pp. 44-83). London: Sage. Wynne, B., Waterton, C. et al. (1993). Public Perceptions and the Nuclear Industry in West Cumbria. Lancaster: Lancaster University.

Hoofdstuk 2

grenzen aan de bescherming van vitale belangen?

Hoofdstuk 3 Grenzen aan de bescherming van vitale belangen? M. van den Doel Lid van de Tweede Kamer voor de VVD Lid van de Enquêtecommissie Vliegramp Bijlmermeer (1998-1999) Inleiding De terreuraanslagen in de Verenigde Staten op 11 september vorig jaar hebben een nieuwe impuls gegeven aan de discussie over de veiligheid van de staat en die van de burger in het bijzonder. De idee van de absolute onkwetsbaarheid van het Amerikaanse grondgebied voor een externe vijand, werd plotsklaps een illusie. Het onvoorstelbare werd voorstelbaar. Het internationaal terrorisme had een eigen misdadig gezicht gekregen. Nu de kwetsbaarheid van de Verenigde Staten was aangetoond heeft dit ook zijn weerslag op Europa. De wereld is door de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten ingrijpend veranderd. Dat geldt ook voor Nederland. Non state actors hebben voor de eerste maal - zonder onderscheid te maken in hun slachtoffers - op grote schaal een misdaad tegen de mensheid begaan. Asymmetrisch en non-discriminatoir optreden zijn de kenmerken van deze nieuwe vijand. Veiligheid staat daarom boven aan de politieke agenda. Herijking prioriteiten De topprioriteit die veiligheid nu heeft, staat in contrast met de politieke aandacht van de afgelopen jaren. Door de recessie in de jaren zeventig en tachtig waren de politieke inspanningen gericht op economisch herstel en het terugdringen van de grote werkloosheid. De economische malaise en de toenemende staatsschuld maakten ingrijpende bezuinigingen noodzakelijk. De collectieve uitgaven moesten worden beperkt. Alle overheidssectoren kregen te maken met een krimpscenario; de uitgaven voor veiligheid vormden daarop geen uitzondering. Het gebrek aan veiligheidsurgentie werd nog eens versterkt door de antiautoritaire houding die in de jaren zeventig opgeld deed. Een noodzakelijke bijstelling van de ‘veiligheidsagenda’ bleef achterwege door het ontbreken van externe impulsen. Zo werd Nederland niet getroffen door grote natuurrampen of terreuracties. Ook stond de georganiseerde criminaliteit nog in de kinderschoenen. Wat betreft de externe veiligheid vormden de ontwikkelingen in Oost-Europa juist de aanleiding om de krijgsmacht fors in te krimpen. Het vredesdividend werd volop geïnd. Die periode is nu verleden tijd. De Bijlmerramp (oktober 1992), de Herculesramp (juli 1996), de vuurwerkramp in Enschede (mei 2000) en de cafébrand in Volendam (januari

Hoofdstuk 3

2001) hebben het veiligheidsbewustzijn van de burger vergroot. Politieke bestuurders werden op hun verantwoordelijkheden aangesproken. Die discussie kreeg een extra impuls door de gebeurtenissen in de Verenigde Staten. De veiligheid van de staat en die van de burger is geen vrijblijvend onderwerp meer. De burger verwacht van de politiek dat zij maatregelen neemt om risico’s te beperken. Tegelijkertijd wil de burger zijn verworvenheden behouden en realiseert de overheid zich dat er ook grenzen zijn aan de veiligheidsmaatregelen die kunnen worden genomen. Om vast te kunnen stellen waar die grenzen liggen, is het wenselijk de taken van de overheid nader in kaart te brengen. Kerntaken overheid De kerntaken van de overheid zijn niet eenduidig weer te geven. Dit hangt af van het moment in de historie en de politiek-ideologische benadering die men kiest. Na de totstandkoming van het Koninkrijk der Nederlanden in de negentiende eeuw ontstond de ‘nachtwakersstaat’ die sterk onder liberale invloed stond. De overheid hield zich voornamelijk bezig met openbare orde en veiligheid, politie en waterstaat en de verdediging van het Nederlands grondgebied. Naarmate de maatschappij zich ontwikkelde en groepen mensen, zoals arbeiders, zich emancipeerden, kwamen hier sociale zorg, economische ontwikkeling, onderwijs en infrastructurele ontwikkeling bij.1 A.H. Berg spreekt zelf over een viertal oriëntaties op overheidstaken.2 Hij onderscheidt een juridische, een economische, een sociaal-culturele en een speltheoretische oriëntatie. In het eerste geval betekent dit de waarborging van de rechtsorde en de rechtsstaat, dit zijn voorwaarden voor het handhaven van vrede en veiligheid van de staatsburgers. De tweede oriëntatie betreft het zo veel mogelijk tegengaan van de negatieve bijwerkingen van de markt. De derde betreft het opheffen en voorkomen van sociale ongelijkheid en sociale misstanden. In de vierde oriëntatie treedt de overheid op als centrale bemiddelaar bij verdelingsvraagstukken. Samengevat kan worden gesteld dat de uitvoering van de kerntaken van de overheid de randvoorwaarde is voor het ordelijk functioneren van de maatschappij. Afhankelijk van de politieke stroming wordt de verantwoordelijkheid neergelegd bij de overheid, dan wel vindt er een verantwoordelijkheidsverdeling plaats tussen overheid, burgers en organisaties. Vitale belangen Uit de kerntaken zoals hierboven genoemd, kunnen een aantal vitale belangen worden afgeleid. De overheid formuleerde deze in 1999 naar aanleiding van het actieplan voor de millenniumwisseling. Diezelfde opsomming werd door de regering ook gebruikt in het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid dat naar aanleiding van terroristische aanslagen werd opgesteld.3 De regering spreekt zelf over vitale sectoren. Deze sectoren zijn: • energie, drinkwatervoorziening • telecommunicatie, transport • keren en beheren van oppervlaktewater • betalingsinfrastructuur, belastingsdienst


• • •

openbare orde en veiligheid, rechtspleging, krijgsmacht sociale zekerheid en gezondheidszorg, voedselvoorziening objecten met een verhoogd risico.

De regering stelt dat voor het goed blijven functioneren van de samenleving het essentieel is dat genoemde maatschappelijk onmisbare diensten, aangeboden door de overheid en/of het bedrijfsleven, kunnen blijven functioneren. Het moge duidelijk zijn dat de overheid voor een aantal van deze sectoren niet alleen verantwoordelijk is. Hier ligt een medeverantwoordelijkheid bij individuele burgers, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Bescherming vitale belangen Om de kerntaken te kunnen uitvoeren en daardoor de samenleving ordelijk te kunnen laten functioneren dienen de hiervoor genoemde vitale belangen te worden beschermd. Van belang daarbij zijn enerzijds de middelen die de overheid daarvoor ter beschikking staan en anderzijds de mogelijkheden en beperkingen waarmee de overheid wordt geconfronteerd bij de inzet van die middelen. Welke middelen ten dienste staan, werd duidelijk uit een inventarisatie die door de regering werd gemaakt van de ‘veiligheidssector’ in Nederland.4 Veiligheidsorganisaties De overheidsorganisaties die zich primair bezighouden met de bescherming van vitale belangen zijn de politie en de justitie, de krijgsmacht en specifiek de inlichtingendiensten die ressorteren onder de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BVD), respectievelijk onder de minister van Defensie (MID). De primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid en de opsporing van strafbare feiten ligt bij justitie en politie. De krijgsmacht heeft hierin geen zelfstandige rol en verleent in het kader van haar derde hoofdtaak alleen ondersteuning in de vorm van militaire bijstand. In concreto betekent dit dat er een beroep kan worden gedaan op arrestatieteams, die zijn ingedeeld bij de Bijzondere Bijstandseenheden (Korps Mariniers, Koninklijke Marechaussee) of de nationale reserve voor bewaking en beveiligingstaken. Een deel van het werk van de voornoemde organisaties is gericht op preventie en proactie (o.a. het inlichtingenwerk), terwijl het andere deel is gericht op handhaving en repressie. Dat geldt ook voor de hulpdiensten binnen de rampenbestrijdingsketen zoals de brandweer en ambulancediensten. De hiervoor genoemde overheidsorganisaties zijn belast met de uitvoering van de kerntaken en de bescherming van vitale belangen. Wel zijn hierbij een aantal zwakheden te constateren. De organisaties worden door verschillende ministeries aangestuurd, hetgeen de coördinatie bemoeilijkt. Daarnaast is er in veel gevallen sprake van decentralisatie. Zo worden hulpdiensten op lokaal en regionaal niveau aangestuurd. Ook de verschillen in takenpakket en organisatiecultuur bemoeilijken het daadkrachtig optreden. In dit laatste geval kan er sprake zijn van bureaupolitieke conflicten tussen de verschillende organisaties die kunnen voortkomen uit, onder meer, verschillen in belangen en cultuur.5

Hoofdstuk 3

De genoemde kwetsbaarheden zijn onder meer aan het licht gekomen bij het onderzoek naar de vliegramp Bijlmermeer, de Herculesramp, de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Maar ook uit de parlementaire enquête Opsporingsmethoden, de commissie-Van Traa, werd duidelijk hoe politie en justitie kunnen ‘ontsporen’. Deze beperkingen en kwetsbaarheden kunnen terreurbestrijding en het handhaven van veiligheid bemoeilijken. Verbeteringen zijn dan ook dringend noodzakelijk om de effectiviteit van de inzet van de middelen en daarmee de veiligheid van de burger te vergroten. Hiermee is het noodzakelijk dat zowel de aansturing op rijksniveau als die op regionaal niveau (de veiligheidsregio’s) in één hand komt. Centrale regie in plaats van ‘het gepolder’ door de verschillende actoren. Veiligheidsgarantie? Kan de overheid met alle hiervoor genoemde middelen een volledige garantie geven dat vitale belangen veilig zullen zijn? Neen. De overheid heeft wel de plicht om met alle haar ter beschikking staande middelen ervoor te zorgen dat de vitale belangen worden beschermd. Een volledige garantie voor veiligheid is echter niet mogelijk. Nederland heeft een open en daarmee kwetsbare samenleving. Dit is inherent aan een westerse democratie waarin de vrijheid van de burger als een hoog goed wordt gezien en waar het ingrijpen van de overheid in die vrijheid van burgers met terughoudendheid gebeurt. Ook het vrije verkeer van personen en goederen binnen de Europese Unie heeft die kwetsbaarheid vergroot. Wie eenmaal de EU-buitengrens is gepasseerd, heeft vrij spel in Europa. De kwetsbaarheid van een democratische samenleving wordt onder meer duidelijk in het rapport van de U.S. Commission on National Security/21st Century waarin wordt gewezen op de gebreken in het Amerikaanse overheidsapparaat en de kwetsbaarheid van Amerika die het gevolg is van de open democratie.6 Dat geldt ook voor Nederland, dat door zijn geostrategische ligging en zijn transitofunctie een grotere kwetsbaarheid heeft dan bijvoorbeeld Luxemburg. Het tolerante asielbeleid vergroot deze kwetsbaarheid. Op deze manier is het mogelijk dat criminelen, oorlogsmisdadigers en ‘slapers’ van terroristische netwerken misbruik maken van de asielprocedure om Nederland als uitvalsbasis te kiezen voor hun activiteiten. Hun verblijf wordt vereenvoudigd door de nadruk op privacy die er in Nederland heerst en het strak gereguleerde instrumentarium van opsporingsdiensten. Forse aanscherping van bestaande wetgeving, waaronder de vreemdelingenwetgeving, is noodzakelijk om de risico’s te beperken. De kwetsbaarheid van de moderne westerse maatschappij wordt ook vergroot door de hoge mate van interdependentie. Alle sectoren in de maatschappij zijn dermate verweven dat het uitvallen van de ene sector gevolgen heeft voor de andere sector. Een aanslag op de energievoorziening heeft gevolgen voor de industrie, wat weer gevolgen heeft voor de economie, wat weer gevolgen kan hebben voor de maatschappelijke rust en de welvaart in een samenleving.7 Vaak is ook niet goed te overzien wat de gevolgen van een aanslag of ramp zullen zijn.8


Randvoorwaarden scheppen: Adequate weten regelgeving Om deze kerntaak te kunnen uitvoeren dient er in de eerste plaat heldere, beknopte en uitvoerbare weten regelgeving te zijn. Hier ontbreekt het helaas aan. De regelzucht van de afgelopen decennia heeft de handhaving niet vergemakkelijkt. Veel wetten zijn te complex en vaak onderling tegenstrijdig. Wanneer burgers, instanties, ondernemers het zicht kwijtraken op wat er van hen wordt verwacht, valt de bodem uit de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en samenleving. De acties die gestart zijn naar aanleiding van de rapporten Oosting en Alders moeten hierin verandering brengen. Daarnaast is het van belang dat opsporingsdiensten voldoende bevoegdheden hebben om de strijd tegen criminele en terroristische organisaties aan te binden. Daarenboven dient de overheid zich voortdurend af te vragen of er, in het geval dat vitale sectoren volledig zijn geprivatiseerd, voldoende wettelijke garanties zijn dat de vitale belangen niet in gevaar kunnen komen, zonder dat de overheid kan ingrijpen. Wettelijk instrumentarium dient daarin te voorzien. Voldoende operationele middelen In de tweede plaats dienen voldoende middelen in de gehele veiligheidsketen beschikbaar te zijn om de handhavingstaken uit te voeren. Een overheid die niet afdoende toeziet op en optreedt tegen overtreding van regels, boet in aan gezag. Dit geldt in het bijzonder voor de politie. Het gevolg is dat er een neerwaartse spiraal ontstaat en normen vervagen. Dat geldt ook voor vervolging van strafbare feiten. Een openbaar ministerie dat niet slagvaardig op kan treden, verliest zijn geloofwaardigheid. Het effectief functioneren van de gehele opsporings- en vervolgingsketen is van groot belang. Grenzen aan bescherming van vitale belangen Zoals reeds aangegeven is de overheid in de eerste plaats verantwoordelijk voor de bescherming van vitale belangen. De uitvoering van deze overheidstaak laat geen ruimte over voor het overlegmodel. Naarmate de belangen die op het spel staan groter zijn, dient ook de overheid haar mandaat volledig te gebruiken. Hierin past geen cultuur van overleg en compromissen. Berg stelt: “De overheid moet regeren en heeft niet alleen het recht, maar ook de plicht om bindende besluiten te nemen en daarbij zo nodig dwangmiddelen toe te passen. De burger is hier het object van eventueel noodzakelijke en legitieme machtsuitoefening.” 9 Dit is gemakkelijker gezegd dan gedaan, aangezien het woord ‘macht’ en daardoor ook het woord ‘machtsuitoefening’ gevoelig ligt. De Nederlandse burger is doorgaans wars van machtsuitoefening door de overheid. Zeker indien dit ten koste gaat van grondrechten van burgers die gelden onder normale omstandigheden. Uitoefening van macht ter bescherming van vitale belangen kan daarbij botsen met die grondrechten.

Hoofdstuk 3

Los van deze dilemma’s zal het openbaar bestuur toch zijn kerntaak openbare orde en veiligheid moeten kunnen uitvoeren. Wanneer het daarin tekortschiet, wordt het door diezelfde burgers bekritiseerd. Daar waar vitale belangen in het geding zijn, heeft de overheid de plicht de benodigde stappen te ondernemen. Basis blijft natuurlijk de Grondwet en de daarvan afgeleide wetten, maar naarmate er meer sprake is van een veranderende situatie waarin de dreiging concreter wordt, zal een afweging gemaakt moeten worden. Inperking van vrijheden behoort hiertoe. Hiermee is in de wetgeving rekening gehouden. Wanneer overheidsorganen ‘in tijd van nood’ niet meer normaal kunnen werken met bestaande wetgeving kan er worden teruggevallen op de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden.10 In de Coördinatiewet wordt verwezen naar bepalingen in diverse wetten die verwijzen naar een noodtoestand of die tezamen of afzonderlijk kunnen worden gebruikt naar gelang de ernst van de situatie (beperkte of algemene noodtoestand). Hierin is ook opgenomen dat in bepaalde gevallen van de Grondwet kan worden afgeweken. Het gaat hierbij onder meer om de rechten van verdachten van delicten11, de vrijheid van meningsuiting12 en de persvrijheid13 maar ook om de bevoegdheden van de diverse bestuurslagen14. Dit stelsel is opgezet vanuit het idee van flexibele crisisbeheersing. Alleen die buitengewone bevoegdheden kunnen worden gebruikt die nodig zijn in een bepaalde situatie. Verder zijn er voor de burger beroepsmogelijkheden indien hij door noodmaatregelen individueel wordt getroffen. Tevens is geregeld dat het openbaar bestuur en de maatschappij weer teruggaan naar de ‘normale’ toestand als de noodtoestand voorbij is. De vraag die zich wel aandient, is of de wetgeving voldoende mogelijkheden biedt voor ‘flexibele opschaling’. De huidige wetgeving is daarvoor te rigide opgesteld. Op basis van de ervaringen van de afgelopen jaren zou een evaluatie van de huidige wetgeving wenselijk zijn. Een flexibele vorm van crisisbeheersing (opschalen indien nodig) past immers bij het uitgangspunt dat naarmate de dreiging toeneemt, de mate van ingrijpen door de overheid verdergaand moet kunnen zijn. In het uiterste geval moeten grondrechten tijdelijk buiten werking kunnen worden gesteld. Indien de risico’s kleiner zijn, zal de noodzaak tot het gebruik van speciale bevoegdheden minder groot zijn en kan worden volstaan met de reguliere middelen. De uiteindelijke afweging van de overheid moet zijn of het algemeen belang de individuele belangen van de burgers overstijgt of niet. Bescherming vitale belangen en operationele middelen Met het opschalen van het wettelijk instrumentarium dienen de operationele middelen natuurlijk in de pas te lopen. Tot voor kort werd er met het opschalen ter bescherming van vitale sectoren onvoldoende rekening gehouden. De MKZ-crisis heeft echter aangetoond dat voor langere duur een extra beroep op operationele diensten moest worden gedaan. Het tijdelijk sluiten van de binnengrenzen om veiligheidsredenen moet, indien hiertoe zou worden besloten, ook operationeel uitvoerbaar zijn. Op dit moment is dit niet het geval. Deze veranderende situatie moet in de planning en operationele voorbereiding structureel worden meegenomen. Dit vergroot de noodzaak tot een hechte


samenwerking tussen alle actoren in de veiligheidsketen inclusief het ministerie van Defensie. Integrale plannen dienen hiervoor de komende maanden te worden uitgewerkt. Regie op rijksniveau is hiervoor vereist. Tot slot Veiligheid als kerntaak van de overheid betekent dat de overheid verantwoordelijk is voor de bescherming van die vitale belangen die essentieel zijn voor het ordelijk functioneren van de maatschappij en de bescherming van haar burgers. Daarbij hebben burgers, ondernemers en bedrijven wel hun medeverantwoordelijkheid. De overheid kan immers geen volledige garantie voor de veiligheid geven. In ieder geval moet de overheid zorgen voor heldere en duidelijke wetgeving en deze ook handhaven. Ook dienen de operationele diensten goed te zijn voorbereid en met voldoende middelen te zijn uitgerust. Dat is niet overal het geval. Het oplossen van deze knelpunten verdient een hoge prioriteit in de volgende kabinetsperiode. Daarnaast is het de vraag hoe ver de overheid kan gaan in het beschermen van vitale belangen. Waar liggen de grenzen? Door middel van machtsuitoefening beschermt de overheid vitale belangen, maar kan hiermee in botsing komen met een aantal rechten voor burgers die in de Grondwet zijn opgenomen. Er is dus een spanningsveld tussen enerzijds de vrijheid van de burgers en anderzijds de veiligheid van de staat en die van zijn burgers in het bijzonder. Ingrijpen door de overheid kan noodzakelijk zijn om erger te voorkomen. Hier moet de overheid niet afwachten, maar optreden.

Hoofdstuk 3

Literatuur 3 4 1 2

7 8 5 6

9

10 11

12

13

14

Zie ook: Koopmans, T. (1998, achtste druk). Compendium staatsrecht. Berg, A.H. (1998). De eigen aard van de overheid. Derde voortgangsrapportage m.b.t. het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid, 15 maart 2002. Voortgangsbericht terrorismebestrijding en veiligheid/Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid, 5 oktober 2001. Rosenthal, U. (1984). Rampen, rellen en gijzelingen: crisisbesluitvorming in Nederland. Hart G. & Rudman, W.B. (2001). Road Map for National Security: Imperative for change. COT/Universiteit Leiden (1998). Crisis: Oorzaken, gevolgen, kansen. Zie ook: Perrow (1984), waarin gesproken wordt over de complexiteit van technologische systemen. Een complexe technologie is rampgevoelig omdat het systeem zo ingewikkeld is dat niemand het gehele systeem nog begrijpt. In gevaarlijke situaties weet men niet precies hoe te handelen. Berg, A.H. (1998). De eigen aard van de overheid. Zie ook: Koopmans, T. (1998, achtste druk). Compendium staatsrecht. Noodwet rechtspleging, artikel 17, eerste lid: "In geval op grond van artikel 8, eerste lid, van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, bepalingen uit de Oorlogswet voor Nederland in werking zijn gesteld, kan Onze Minister van Justitie verklaren dat in door hem aan te wijzen gedeelten van Nederland de burgerlijke rechter geacht wordt niet in staat te zijn van strafbare feiten kennis te nemen." Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, artikel 13 [nog niet in werking]: "1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken is bevoegd beperkende bepalingen vast te stellen omtrent het vervaardigen, uitgeven, voorhanden hebben, verspreiden, aanbrengen of in de handel brengen van geschriften, opschriften, tekeningen of afbeeldingen. Hij kan een en ander ten aanzien van bepaalde geschriften, opschriften, tekeningen of afbeeldingen geheel verbieden." Mediawet, artikel 174; eerste lid: "Onze Minister-president is bevoegd in de algemene noodtoestand, na overleg met Onze Minister, regels te stellen ten aanzien van de inhoud van radio- en televisieprogramma’s en het toezicht daarop. In die regels kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 134." Wet buitengewone bevoegdheden burgelijk gezag, artikel 7 [nog niet in werking]: "1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken is bevoegd te voorzien in de uitoefening van de bevoegd heden van de commissaris van de Koning en de burgemeester die betrekking hebben op de handhaving van de openbare orde en veiligheid, door die uitoefening geheel of ten dele naar zich toe te trekken dan wel daarmee geheel of ten dele een ander orgaan van burgerlijk gezag te belasten."

een vitale samenlevinG

Hoofdstuk 4 Een vitale samenleving J.G.C.A. Marijnissen Fractievoorzitter van de SP in de Tweede Kamer Vitaal is iets dat levenskracht bezit maar vitaal is ook wezenlijk en noodzakelijk voor het leven. Als het gaat om de vraag ‘wat is vitaal in een samenleving’, zou ik het niet willen beperken tot belangrijke objecten en diensten, maar dit willen verbreden naar bedreigingen en risico’s in het dagelijkse leven en de leefomgeving van de mensen. De staat waarin de publieke voorzieningen zich bevinden, is in hoge mate bepalend voor hoe mensen zich voelen, hoe mensen door het leven gaan en welke kansen ze hebben. In dat geval kun je zeggen dat een vitale samenleving voorziet in alle primaire levensbehoeften. De primaire levensbehoeften zijn dus vitaal. En in deze behoeften zal moeten worden voorzien. Eén van deze primaire behoeften is veiligheid. Veiligheid is meer dan alleen bescherming tegen criminaliteit. Het is ook het voorkomen van milieurampen, het zorgen voor verkeersveiligheid en beschermen tegen oorlog en terrorisme. Een absolute bescherming tegen alle gevaren en dreigingen, en dus een volledig veilige samenleving, kan niemand garanderen. Ook de overheid niet. Wel mag iedere burger van een overheid verwachten dat zij alles in het werk zal stellen om veiligheid zo veel mogelijk te waarborgen. Burgers moeten over straat kunnen lopen, ook ’s avonds, zonder daarbij slachtoffer te worden van beroving, geweld of andere vormen van criminaliteit. Burgers moeten zonder milieurisico’s kunnen wonen, werken en leven. Daarnaast heeft iedere burger een eigen verantwoordelijkheid voor een veilige samenleving. Hij zal zich ook zo moeten gedragen dat hij andere mensen niet in gevaar brengt. Veiligheid is hiermee zowel een individueel als een collectief gegeven. Maslov zei ooit: “Er zal moeten worden voorzien in de persoonlijke behoefte van de mens, maar wie heeft daarbij nu de hoofdverantwoording?” De zorg voor de veiligheid is een van de oudste kerntaken van de rijksoverheid. Het staat voor mij als een paal boven water: de landelijke overheid heeft een grote maatschappelijke verantwoording om de veiligheid voor de burger zo groot mogelijk te maken. Je zou dus ook mogen aannemen dat er te allen tijde voldoende aandacht en geld is en wordt besteed om zowel de collectieve als de individuele veiligheid zo goed mogelijk te kunnen waarborgen. Dat blijkt helaas niet zo te zijn. Als je ervan uitgaat dat de bescherming van de bevolking in haar dagelijkse leven en directe leefomgeving vitaal is in een samenleving, heeft de landelijke overheid daarin gefaald. De recente rampen in Enschede en Volendam zijn daar het afschrikwekkende bewijs van. De overheid heeft niet op adequate wijze zorg gedragen voor de veiligheid van de burger. Terwijl zij alle instrumenten in handen heeft. Tijdens het debat over de vuurwer-

Hoofdstuk 4

kramp in Enschede heeft de regering laten zien een niet-handhavende, een niet-alerte, maar misschien nog erger: een niet-lerende overheid te zijn geweest. Immers, in 1991 was er al eens een soortgelijke ramp gebeurd. Als gevolg van een zware explosie verdween op 14 februari 1991 vuurwerkfabriek MS Vuurwerk in Culemborg praktisch van de aardbodem. Bij de explosie in de fabriek verloren drie mensen het leven, moesten vier werknemers worden behandeld voor verwondingen en psychische problemen en raakten enige tientallen mensen gewond. Dertig nabijgelegen woningen en boerderijen liepen zware schade op. In een interview dat loco-burgemeester Koedam van Culemborg op 15 mei 2000 gaf aan NRC Handelsblad, staat het volgende: “MS Vuurwerk had kort voor de ramp een hinderwetvergunning gekregen, zeer tot ongenoegen van de buurtbewoners. Die tekenden in 1986 ‘met alle mogelijke middelen’ protest aan, toen het stadsbestuur besloot MS Vuurwerk een hinderwet- en bouwvergunning te verlenen. Ze gingen zelfs in beroep bij de Raad van State. ‘Maar het was voor de gemeente onmogelijk Koolen tegen te houden. Nogmaals: hij hield zich perfect aan alle normen, het vuurwerk lag in speciale kluizen van bunkers’, aldus Koedam.” In het geval van Enschede heeft de overheid de door haarzelf gestelde regels niet dwingend opgelegd en heeft ze verzuimd te controleren en een illegale situatie gedoogd. Bij collectieve veiligheid - het beschermen van de samenleving tegen rampen als Volendam en Enschede - is een aantal bestuurslagen van belang. Naast de overheid die de regels vaststelt, en de gemeente die het vastgestelde beleid met betrekking tot veiligheid en rampenbestrijding moet uitvoeren, zijn er nog andere belangrijke bestuurslagen: de brandweerregio’s en de provincies. De brandweerregio’s zijn verantwoordelijk voor de coördinatie en voor de verdeling van capaciteit. De provincies moeten toezicht houden. Al deze genoemde bestuurslagen staan letterlijk met hun handen in hun zakken als de rijksoverheid niet eerst de kaders vaststelt en de voorwaarden schept. De belangrijkste bestuurslaag en tegelijkertijd de hoofdverantwoordelijke is dus de rijksoverheid. Deze overheid is verantwoordelijk voor het maken van het beleid en moet zorgen voor een heldere en eenduidige regelgeving, alsmede voor een goed toezicht, een consequente handhaving én voldoende middelen om dit uit te voeren. Iets wat vele jaren geleden al had moeten gebeuren is na Volendam en Enschede wél gebeurd: de externe veiligheid is topprioriteit van het kabinet geworden. Het weinige vertrouwen dat de burger nog heeft in de overheid moest weer hersteld worden en daarmee begon opnieuw het papieren gevecht. De wetgeving moest verbeterd worden en het schrijven van kwaliteitsverbeteringsnota’s kwam in volle gang. Een van de actiepunten hierbij is het centraal registreren van risicovolle activiteiten, zodat betrokken overheden en burgers hierover kunnen worden geïnformeerd. Het is onthutsend te moeten constateren dat de overheid het overzicht kwijt is over risicovolle bedrijfsactiviteiten. Ze weet niet welke activiteiten er precies zijn, maar ook niet waar deze activiteiten zich in Nederland bevinden. Een terugtrekkende overheid die de verantwoording steeds meer bij haar burgers legt, is hier zeker debet aan.


Aan papieren regelgeving heeft het echter nooit ontbroken. In 1975 initieerde het toenmalige kabinet al het opzetten van een nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie. Vanaf dat moment hebben de verantwoordelijke ministers stapels nota’s en rapportages gepubliceerd over deze vorm van veiligheid. Pas in 1996, 21 jaar na dato, beschikten alle gemeenten over een rampenplan. Nog zorgwekkender is dat tot op de dag van vandaag nog steeds niet alle rampenplannen in de gemeenten van voldoende kwaliteit zijn. Van papier en nota’s wordt Nederland echt niet veiliger. “In gelul kan je niet wonen”, zei Schaefer ooit; ‘van gelul wordt de samenleving niet veiliger’ is een toepasselijke variant. Naar aanleiding van de rampen van Volendam en Enschede heeft de landelijke overheid geconstateerd dat er een aantal belangrijke lessen te leren is. Ten eerste moet er gedaan worden wat er afgesproken is of, zoals minister Pronk al zei bij de presentatie van het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan: “Zullen we het beleid niet eens uitvoeren”. Verder moet de gedoogcultuur ten einde komen en moet de preventie van rampen hoog op de agenda komen. Of uit de rampen daadwerkelijk lering getrokken is, kan betwijfeld worden. De situatie bij DSM in Geleen is weer een angstaanjagend voorbeeld van hoe het niet moet. De veiligheidssituatie bij chemieconcern DSM in Geleen heeft opnieuw geleerd dat Paars een kabinet was van veel woorden maar weinig daden. Sinds de privatisering van DSM, gelegen op een steenworp afstand van een woonwijk, zijn er zoveel bezuinigingsmaatregelen genomen dat er onderhand ernstig getwijfeld moet worden aan het huidige niveau van de operationele veiligheid. Na de grote ramp met de naftakraker in 1975 is DSM herhaaldelijk in het nieuws gekomen door incidenten zoals de ontsnapping van enkele honderden kilo’s van het dodelijke blauwzuur in 1999. Toch was er eind 2001 een verzoek van de SP en GroenLinks nodig om de overheid een onderzoek te laten starten naar de veiligheid van een aantal installaties van het DSM-complex in Geleen. Het is ook de taak van de overheid om eerlijk te zijn tegenover de burgers over eventuele gevaren. Burgers hebben recht op eerlijke informatie als er zich een calamiteit voordoet, maar hebben vooraf ook recht op informatie over eventuele risico’s. Mensen willen én moeten weten waarin ze werken of waar ze vlakbij wonen. Het standaardzinnetje ‘Er is geen gevaar voor de volksgezondheid’ om paniek te voorkomen, gelooft, denk ik, nagenoeg geen enkele burger meer. Als er bedrijfsactiviteiten in of vlakbij een woonwijk zijn, moeten burgers daarover ingelicht worden en bij voorkeur niet in onbegrijpelijke ambtenarentaal. Restaurants hebben sterren om aan te geven hoe goed ze zijn. Waarom verplichten we bijvoorbeeld bedrijven niet om zichtbaar te maken welke veiligheidsrisico’s ze binnen de bedrijfsmuren herbergen door middel van sterren op de gevel en op het dak? Risicovolle bedrijven mogen, wat mij betreft, nooit in de buurt van een woonwijk staan. Maar als dat niet anders kan, moet op z’n minst expliciete toestemming van omwonenden bij vergunningen voor bedrijven in woonwijken een eerste vereiste zijn. Waarbij wel belangrijk is dat mensen eerlijk en helder verteld wordt wat een bedrijf doet, welke risico’s er zijn en

Hoofdstuk 4

welke veiligheidsmaatregelen er al dan niet genomen zijn. Opvallend is wel dat je zelden bedrijven in of bij dure nieuwbouwwijken en monumentale villawijken vindt. Zaterdag 27 mei 2000. Er rijdt een goederentrein van Freeport in de Amerikaanse staat Texas naar Livonia in buurstaat Louisiana. Aan boord van het 113 wagons tellende gevaarte bevinden zich minstens twaalf verschillende giftige en brandbare chemicaliën, waaronder acrylzuur, dichloorpropaan en methylchloride. De trein van de firma Union Pacific rolt rustig richting bestemming, maar vlakbij het stadje Eunice in het zuidwesten van Louisiana gaat het mis. Om nog onduidelijke redenen ontsporen negenentwintig tankwagons. Er volgen enkele enorme explosies die tot op vijf kilometer afstand voelbaar zijn. Vervolgens ontstaat er een vuurzee, waaruit giftige rookwolken tot zeventig meter hoog opstijgen. Binnen een straal van vier kilometer daalt vervuilde as neer. De Amerikaanse autoriteiten evacueren aanvankelijk een paar honderd bewoners van Eunice, maar later op de dag wordt de gevarenzone plotseling uitgebreid: 3500 personen krijgen bevel hun huizen te verlaten. Maar het wordt nóg erger. Twee wagons komen in het Lake Eunice terecht, zodat de chemicaliën direct in de drinkwatervoorziening dreigen door te lekken. De vlammenzee beschadigt bovendien de glasvezeltelefoonkabels langs het spoor, waardoor de communicatie tussen een aantal hulpverlenende instanties ter plekke ernstig ontregeld wordt. En tot overmaat van ramp blijken bluswerkzaamheden uit veiligheidsoverwegingen (!) onmogelijk, omdat sommige wagons geladen zijn met chemicaliën die zeer agressief op schuim reageren, terwijl andere weer stoffen bevatten die absoluut geen water verdragen. De trein zal nog dagenlang blijven branden. Waarom beschrijf ik deze geschiedenis? Nederland heeft ook een trein vol gevaren: de chloortrein. Elke week dendert hij ’s nachts van de Akzo-chloorfabrieken in Delfzijl en Hengelo naar de Botlek bij Rotterdam. In tegenstelling tot de trein in de Verenigde Staten, die door een zeer dunbevolkt gebied rijdt, rolt de chloortrein dwars door dichtbewoonde gebieden en doet hij de binnensteden aan van onder meer Groningen, Zwolle, Amersfoort, Diemen-Duivendrecht, Gouda, Deventer en Almelo. Niet alleen deze trein is een groot gevaar, ook over de weg en het water gaan in ons land soms rijdende bommen. Het is toch de verantwoordelijkheid van de overheid om onveilige situaties zo veel mogelijk te voorkomen, bijvoorbeeld door zo min mogelijk te slepen met gevaarlijke stoffen? Maar de reden dat de discussie over de chloortrein al jaren voortsleept, is dat er onder andere economische belangen spelen. In 1996 berekende het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (RIVM) voor het hele land de sterftekans door grote ongelukken, radioactieve stoffen en straling en luchtverontreinigende stoffen en geluid. De gebieden waar de risiconorm (sterftekans jaarlijks tussen 1:100.000 en 1:1.000.000) overschreden wordt, werden op een landkaart rood gekleurd. Op het einde van de rit bleek tweederde van de kaart van Nederland rood te zijn.


Veel meer dan nu zou een overheid in haar afwegingen over ‘vitale belangen’ de bedreigingen en risico’s in het dagelijkse leven en de leefomgeving van de mensen moeten meenemen. Dat zou er bijvoorbeeld toe moeten leiden dat de chloortransporten stoppen, rampenplannen van gemeenten up-to-date zijn, kritischer naar het verstrekken van vergunningen gekeken wordt en niet in de laatste plaats: regels gecontroleerd en gehandhaafd worden. Het is, zoals eerder gesteld, onmogelijk burgers absolute veiligheid te garanderen. Ook bij een overheid die zo veel mogelijk onveilige situaties voorkomt, maatregelen neemt om de leefomgeving zo veilig mogelijk te maken, zijn calamiteiten nooit uit te sluiten. Zeker niet als er opzet in het spel is, bijvoorbeeld bij terroristische aanvallen. Preventie is bij opzet ook heel moeilijk. Als iemand echt kwaadwillend is, zijn er natuurlijk legio mogelijkheden om de bevolking en samenleving te bedreigen en schaden. De gebeurtenissen op 11 september, waarbij vliegtuigen het leven van zoveel mensen zó hebben kunnen verwoesten, hebben de hele wereld op dit punt wel wakker geschud. En je moet er niet aan denken wat voor ramp iemand alleen ‘bewapend’ met een doosje lucifers en wat benzine zou kunnen aanrichten bij de petrochemische industrie in Rijnmond. Dat preventie heel moeilijk is, wil niet zeggen dat alle veiligheidsmaatregelen die mogelijk en effectief zijn, maar niet genomen moeten worden. Het wil niet zeggen dat vitale en risicovolle objecten niet zo goed mogelijk bewaakt moeten worden. Wel moeten we oog blijven houden voor de effectiviteit en proportionaliteit van maatregelen. Ik heb de indruk dat de aandacht en maatregelen en zeker ook de te verwachten effectiviteit van maatregelen tegen het terrorisme, niet in verhouding staan tot de nonchalance waarmee de overheid omgaat met de dagelijkse bestaande gevaarlijke risicovolle situaties. De beste bestrijding van terrorisme is toch het wegnemen van de voedingsbodem. Er zou een coalitie van landen moeten komen die onder leiding van de VN een positieve agenda formuleert, een agenda gericht op het wegnemen van de grote sociaal-economische tegenstellingen in de wereld, politieke uitsluiting en gebrek aan perspectief voor meer dan één miljard mensen. Deze agenda is tevens het meest effectieve antwoord op het groeiende geweld (oorlogen en terrorisme), omdat het de voedingsbodem voor haat en fanatisme wegneemt. De preventie van (milieu)rampen en het voorkomen van terroristische aanslagen heeft uiteraard een belangrijke prioriteit. Maar juist omdat ze nooit voor honderd procent uit te sluiten zijn, is een weloverwogen rampenbestrijding van vitaal belang. In 1999 constateerde de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, De Vries, dat er te weinig geoefend werd. Het Rijk heeft echter nooit de intentie gehad om voldoende geld hiervoor vrij te maken, waardoor gemeenten nog steeds fiks mee moeten betalen om oefeningen daadwerkelijk uit te kunnen voeren. Sinds jaar en dag wordt er al gesoebat over voldoende financiële middelen voor rampenbestrijding. Al in oktober 1998 heeft de SP aangedrongen op extra geld voor rampenbestrijding, maar opnieuw legde het kabinet het leeuwendeel van de kosten op het bordje van de gemeenten. Ook bij de uitvoering

Hoofdstuk 4

van de actiepunten Slagen voor veiligheid, opgesteld naar aanleiding van de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand, is er gesteggel over de financiën tussen gemeenten en het Rijk. De noodzakelijke verbeteringen om veiligheid beter te kunnen garanderen mogen nooit afhankelijk gemaakt worden van de bereidheid en de financiële armslag van gemeenten. Veiligheid is toch niet iets om jarenlang over te zwartepieten, zou je zeggen?

vitaal bedreigd: een geneeskundig perspectief

Hoofdstuk 5 Vitaal bedreigd: een geneeskundig perspectief prof. dr. J.J.L.M. Bierens, anesthesioloog Hoogleraar Urgentiegeneeskunde, afdeling Anesthesiologie, VU Medisch Centrum Amsterdam Inleiding Wanneer in de geneeskunde gesproken wordt over ‘vitaal bedreigd’, wordt hiermee bedoeld ‘bedreiging van vitale functies’. Wanneer vitale functies bedreigd zijn, gaat het om de essentie van de geneeskunde: leven of dood. Het begrip ‘vitaal bedreigd’ kent daardoor een lange geschiedenis. In dit hoofdstuk zal eerst beschreven worden waarom bedreiging van vitale functies leidt tot verstoringen van levensprocessen. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van de protocollen die artsen toepassen bij de behandeling van een patiënt met bedreiging van vitale functies. De protocollen houden rekening met referentiekaders en tijdsindicatoren, en zijn gebaseerd op vooraf gemaakte afspraken en het stellen van prioriteiten. Parallellen zullen getrokken worden met de verstoring van maatschappelijke processen en er zal in overweging gegeven worden dat kennis van processen en het kiezen van een vooraf vastgestelde werkwijze van belang kunnen zijn voor bestuurders, om bij bedreigingen van de maatschappij slagvaardig op te kunnen treden en dit optreden achteraf te kunnen verantwoorden. Tot slot zal aandacht gevraagd worden voor de burger, die door bedreiging van de samenleving in een vitaal bedreigende situatie kan komen. Uiteindelijk zijn het de aantallen van doden, opgenomen patiënten in ziekenhuizen en andere gewonden die voor een belangrijk deel de maat stellen voor het goed functioneren van bestuur en rampenorganisatie. Bedreiging van vitale functies: parallellen tussen geneeskundige en maatschappelijke processen Het menselijk lichaam is een complexe samenhang van ledematen en organen, opgebouwd uit cellen die verantwoordelijk zijn voor een of meerdere specifieke processen. Ofschoon de processen per cel anders zijn, is het basisprincipe hetzelfde. Via het bloed worden zuurstof en energie (suikers) aangevoerd naar de cellen. Door onderdelen van de cel worden, via biochemische reacties, de celspecifieke processen uitgevoerd (figuur 5.1). Bij verstoring van de aanvoer van zuurstof, bij lage lichaamstemperatuur waardoor de biochemische reacties langzamer verlopen, of bij onvoldoende aanbod van suiker gedurende een langere tijd zullen deze processen minder efficiënt verlopen. Vooral een tekort aan zuurstof leidt snel tot problemen. Voor sommige cellen, bijvoorbeeld hersencellen en hartcellen, mag deze periode slechts enkele seconden tot minuten duren. Een langere periode van zuurstoftekort in deze cellen heeft tot gevolg dat de cellen de processen niet kunnen uitvoeren. De cellen zullen tevens desintegreren. Bij herstel van het aanbod van zuurstof is de cel niet meer in staat om te functioneren.

Hoofdstuk 5

Voor andere cellen, bijvoorbeeld van organen of ledematen, is het gebrek van zuurstofaanbod gedurende enkele uren geen bezwaar. Deze cellen kunnen ook na een langdurig tekort aan zuurstof blijven functioneren en kunnen tijdelijk overschakelen op andere processen waarvoor geen zuurstof nodig is.

Figuur 5.1 Basisstructuur van een menselijke cel. Door middel van de onderdelen van de cel komen de celspecifieke functies tot stand. Bron: Fig. 2.14, p. 35 from ‘Principles of human physiology’ by William J. Germann and Cindy L. Stanfield. Copyright 2002 by Pearson Education, Inc. Reprinted by permission.

Naast de acute bedreiging van het functioneren van de cel zijn er de invloeden van gestoorde stofwisseling, ziekte en het natuurlijke verouderingsproces, die het functioneren van de cellen beïnvloeden. Dit heeft in het algemeen een chronisch verloop. Bij chronische processen treedt geen, of pas na verloop van veel tijd, een vitale bedreiging op. Geneeskundig reageren op bedreiging van vitale processen Inzicht in de onderliggende processen bij vitale bedreigingen heeft in de geneeskunde geleid tot een uniform en geprotocolleerd schema van reageren. Dit zogenoemde ABC-principe (A = Airway; B = Breathing; C = Circulation) is in de jaren zestig door de Amerikaanse anesthesioloog Peter Safar ontwikkeld voor reanimatiesituaties. Safar was als wetenschapper geïnteresseerd in het mechanisme en herstel van bedreigde vitale functies en heeft bewezen dat zijn aanpak effectiever was dan eerder gebruikte reanimatietechnieken. Het ABC-principe introduceert een structuur in het denken over en het handelen bij situaties met vitaal bedreigde patiënten, en is gebaseerd op de wijze en volgorde waarop vitale bedreiging van processen plaatsvindt. Een afgesloten luchtweg (A) en inadequate ademhaling (B) kunnen binnen enkele minuten tot onherstelbare schade


leiden in de meest belangrijke organen: hersenen en hart. Bij een bedreigde circulatie (C) zal er over het algemeen meer tijd nodig zijn voordat deze schade intreedt. In de benadering van bedreigde vitale functies worden de prioriteiten gelegd bij de processen die het snelst overlijden tot gevolg hebben: het veiligstellen van de vrije luchtweg (A), het overnemen van de ademhaling door (mond-op-mond)beademing (B) en het overnemen van de bloedtoevoer naar de cellen door het ritmisch drukken op de borstkast en medicijnen (C). Het is bij deze aanpak minder belangrijk om te weten door welke oorzaak de bedreiging van de vitale functies is opgetreden. Al snel is het ABC-principe internationaal toegepast zodat geen discussie meer plaatsvindt tussen hulpverleners over de technieken en volgorde van handelen. Het ABCprincipe is nu ongeveer veertig jaar een internationaal geaccepteerd principe om in geval van reanimaties en anesthesiologische calamiteiten te reageren. Waarschijnlijk hebben de volgende factoren bijgedragen aan de internationale acceptatie van het systeem. • Er is een erkende wetenschappelijke basis aanwezig die door internationale wetenschappers gesteund werd voordat het principe werd geïntroduceerd. • Er is multidisciplinair en internationaal samengewerkt. • Er bestaat een internationaal en interdisciplinair netwerk dat onderhouden wordt door onderzoek, congressen, wetenschappelijke tijdschriften en boeken. Hierdoor kan het principe voortdurend worden verbeterd en uitgebreid, maar ontwikkelen zich ook deskundigen en opinion leaders. • Het ABC-principe is eenvoudig te leren en te onthouden. • Het ABC-principe is opgenomen in de basisopleiding van medische en para medische beroepen, maar ook van leken, zodat een breed draagvlak aanwezig is bij alle betrokken organisaties. Enige tijd later is het ABC-principe bij de opvang van poli-traumapatiënten (patiënten met meerdere letsels) uitgewerkt. De invoering van het ABC-principe heeft geleid tot een gestructureerde en gestandaardiseerde aanpak bij ongevalsslachtoffers. In het verleden zorgden de verschillende specialisten op ad-hocbasis en zonder afspraken en afstemming voor chaos rondom de vitaal bedreigde traumapatiënten. Afhankelijk van competentie, betrokkenheid, persoonlijke belangstelling, financiële overwegingen of ongewenste interactie met de routinematige werkzaamheden, waren artsen al dan niet bij de opvang van traumapatiënten aanwezig. Door het ABC-principe ook bij de organisatie en opvang van traumapatiënten toe te passen bestaat nu een grote mate van orde en afstemming. Deze afstemming kan overigens per ziekenhuislocatie of land anders zijn, maar is altijd gebaseerd op vooraf gemaakte afspraken. Zo zal in de meeste Nederlandse ziekenhuizen de chirurg zich vooral bezighouden met de operatie-indicaties en de uit te voeren operatieve ingrepen. De anesthesioloog zal zich tijdens de opvang van een traumapatiënt met vitaal bedreigde functies bezighouden en deze zo veel mogelijk stabiliseren. Dit komt overeen met de dagelijkse werkzaamheden en verantwoordelijkheden in de operatiekamer of intensive care. Indien nodig zijn andere specialisten onmiddellijk be-

Hoofdstuk 5

schikbaar (bijvoorbeeld radioloog, neuroloog, neurochirurg) of kunnen zij onmiddellijk opgeroepen worden (bijvoorbeeld longarts, orthopedisch chirurg, intensive care-arts, plastisch chirurg, KNO-arts, psychiater). Zijn de vitale functies niet bedreigd (bijvoorbeeld bij een gebroken enkel of bij een bloedneus) dan zal de patiënt alleen gezien worden door de meest geëigende arts. Vaak is het niet onmiddellijk duidelijk in hoeverre een letsel of ziektebeeld tot een zodanige verandering van de gezondheidstoestand zal leiden dat er bedreiging van de vitale functies ontstaat. In tabel 5.1 worden de middelen om het omslagpunt naar vitale bedreiging te herkennen en de acties om hierop te reageren genoemd. Kwaliteitsverbetering van handelen Door de acceptatie van het ABC-principe bij reanimatie en opvang van traumapatiënten is het mogelijk de organisatie van personeel en middelen (en hun kwaliteiten) te standaardiseren en afspraken te maken over wie noodzakelijk en verantwoordelijk is voor welk deelproces. Scholing en procesevaluaties worden door een gestandaardiseerde, geprotocolleerde aanpak mogelijk. Altijd dient men ook de vraag stellen of het beste voor de patiënt gedaan is. Om steeds betere kwaliteit van zorg aan deze patiënten te kunnen leveren is het belangrijk dat men bereid is te leren van ervaringen. Een continue registratie van de toestand van de vitale functies van de patiënt en van de handelwijze van de hulpverleners (op papier, via een elektronisch datamanagementsysteem of door middel van constante video-opnames) maken evaluaties achteraf mogelijk. Wetenschappelijk onderzoek, multidisciplinaire besprekingen van fouten en bijna-fouten, publicaties van casereports, casestudies, de resultaten van obducties en dierexperimenteel onderzoek kunnen zorgen voor een continu systeem van kennistoename, kwaliteitsmonitoring en kwaliteitsborging. Het gaat hierbij om inhoudelijke leermomenten met het doel bij een volgende keer beter te kunnen handelen. In een aantal landen heeft deze aandacht geleid tot een aparte medische specialisatie voor de behandeling van patiënten met acuut bedreigde vitale functies.


Herkenning van bedreiging van vitale functies: • kennis van de conditie van de patiënt en van de processen die plaats kunnen gaan vinden (op basis van ervaring, theoretische scholingen en praktische scholing) • indirecte monitoring van de processen (zuurstof in bloed, hartslag, bloeddruk). Actie bij bedreiging van vitale functies: • de vrije luchtweg veiligstellen (plaatsen van een beademingsbuis) • ademhaling overnemen (kunstmatige beademing) • extra zuurstof toediening • circulatie herstellen door middel van: • vocht • bloed en plasma • medicatie om de circulatie zo ver mogelijk te herstellen • medicatie om de circulatie zo lang mogelijk op gang te houden

Tabel 5.1 Herkenning van en actie bij bedreiging van vitale functies.

Parallellen en verschillen tussen de geneeskundige en de bestuurlijke benadering van het begrip vitaal In dit boek gaat het vooral om ‘het van vitaal belang zijn’: van personen, goederen, objecten, bedrijven, instellingen, maatschappelijke sectoren, infrastructuren, diensten, onderdelen van het bedrijfsleven en organisaties. Er blijken interessante parallellen en verschillen te bestaan tussen geneeskundige en bestuurlijke structuren wat betreft het begrip vitaal (tabel 5.2). Belangrijk is nu vast te stellen dat deskundigen in de geneeskunde niet de structuren centraal stellen, maar de processen die plaatsvinden. Tevens lijkt het erop dat het begrip vitaal door bestuurders veel minder eenduidig gebruikt wordt dan in de geneeskundige wereld. Door niet het begrip ‘vitaal proces’ centraal te stellen, maar het begrip ‘vitaal belang’, lijkt een voortgang in de gedachteontwikkeling lastig. Wat is immers van vitaal belang? Voor de Italiaans ijsverkoper die ik tijdens het hardlopen langs de Amstel tegenkom, is een mooie zomer van vitaal belang. Toen een voorbijganger in de Amstel viel, was het van vitaal belang dat de ijsverkoper een GSM bij zich had om 112 te bellen en dat deze drenkeling bijtijds door de brandweer uit het water kon worden gehaald. Toen de ijsverkoper zelf werd neergeschoten, was het van vitaal belang dat er 20 minuten later een klem op zijn centrale lichaamsslagader geplaatst werd, waardoor zijn leven gered werd. Doordat het begrip 'vitaal belang’ in allerlei situaties subjectief gebruikt kan worden, wordt het vaag en onbruikbaar.

Hoofdstuk 5

Vitale structuren in de maatschappij Vitale structuren in het lichaam milieu infrastructuur communicatie transport

lichaamscellen bloedvaten zenuwstelsel bewegingsapparaat

Tabel 5.2 Parallellen tussen vitale structuren van de maatschappij en lichaam.

Bij reanimaties en de opvang van traumapatiënten vond men vroeger ook dat allerlei zaken van vitaal belang waren. Men is echter de vitale processen beter gaan begrijpen. De vitale processen zijn benoemd en gelimiteerd: A-B-C. Op basis hiervan zijn prioriteiten in tijd en handelingen gesteld om tot een gestructureerde en gemeenschappelijk gedragen handelwijze te komen om de vitale processen veilig te stellen. De prioriteiten zijn vastgesteld op basis van de processen die van belang zijn bij het in leven houden van de patiënt. Medisch gezien is iets niet vitaal als het leven er niet van afhangt. Een gebroken enkel bij een profvoetballer kan mogelijk een maatschappelijke carrière ruïneren. Medisch gezien veroorzaakt het letsel geen vitale bedreiging. Voor het beheersen van vitaal bedreigde processen in de samenleving heeft men mogelijk ook baat bij het vaststellen van prioriteiten, gebaseerd op kennis van de effecten van de uitval van de processen. Daarbij is het van belang één referentiekader te kiezen waarbinnen het belang van deze processen geplaatst moeten worden. Is dat bijvoorbeeld een politiek, economisch of het menselijk referentiekader? In de geneeskunde is tot een imperatief en eenduidig referentiekader besloten, maar voor bestuurders is dit blijkbaar moeilijker. Maatschappelijke emoties, politieke correctheid en partijbelangen lijken mij diffuse, wegwaaiende kaders waarbinnen het moeilijk is om tijdloze, objectiveerbare en toetsbare besluiten te nemen en prioriteiten te stellen. Het maakt echter veel uit of men maatschappelijke bedreigingen in een politiek, economisch of menselijk kader plaatst. Zo zijn een MKZ-crisis of een eventuele terroristische ICT-aanval minder vitaal bedreigend in het kader van het menselijk welbevinden dan binnen een politiek of economisch referentiekader. Men kan zelfs tot de conclusie komen dat de menselijke gevolgen van de politieke en economische reacties op de MKZ-crisis een grotere bedreiging voor het menselijk welbevinden zijn geweest dan wat een MKZziekte zelf veroorzaakt zou kunnen hebben. Een terroristische ICT-aanval lijkt ook geen plotselinge onoverkomelijke bedreigingen op te leveren voor het menselijk welbevinden. Wel is er een afhankelijkheidssituatie aan het ontstaan en daardoor kan een ICT-aanval leiden tot bedreiging van vitale maatschappelijke functies. Een vergelijking: tijdens scubadiving blijven alle vitale functies normaal functioneren dankzij duikapparatuur. Bij uitval van de ademregulator of bij tekort aan zuurstof beschikt de duiker over een reserveregulator en over een geringe hoeveel-


heid extra zuurstof. Hiermee kan hij aan de oppervlakte komen en daar zonder verdere hulpmiddelen in leven blijven. Gaat de duiker echter dieper, dan zal hij door deze afhankelijke positie komen te sterven in geval van een calamiteit. Door de afhankelijkheid van externe factoren worden de vitale functies bedreigd. Het beperken van de afhankelijkheidssituaties is een bestuurlijke uitdaging die de veiligheid zal vergroten. Een laatste opvallend verschil tussen de bestuurlijke en de geneeskundige benadering is dat vanuit geneeskundig perspectief eenmaal uitgevallen processen door de schade in de cellen niet, of uiterst zelden, weer actief gemaakt kunnen worden. Dit heeft het overlijden van de patiënt tot gevolg. Bij de bestuurlijke benadering gaat men ervan uit dat nieuwe structuren geactiveerd kunnen worden bij uitval van vitale structuren. Dit subsidiariteitsprincipe lijkt bij werkelijk vitale processen niet realistisch. Conclusie Ofschoon er een aantal parallellen te trekken zijn tussen vitaal bedreigde situaties in de mens en in de maatschappij, zijn er ook aanzienlijke verschillen. Dit hoofdstuk benoemt een aantal hiervan. Maatschappelijk vitale bedreigingen treden op als bepaalde processen niet meer voldoende functioneren, waardoor de samenleving duurzaam ontwricht wordt. Het is aan het bestuur om de vitale processen te benoemen en hierin prioriteiten vast te stellen. Een structuur met prioriteiten en tijdsindicatoren, waarbinnen vitale bedreigingen in de samenleving plaatsvinden, bestaat blijkbaar niet ten behoeve van bestuurders. Wel heeft men veel aandacht voor de oorzaken (rampentypen) die voor bedreiging kunnen zorgen. In de geneeskunde heeft men een dergelijke structuur recentelijk wel ontwikkeld. De structuur is gebaseerd op kennis van processen en het vaststellen van prioriteiten en tijdsindicatoren. Deze gestructureerde aanpak heeft aanzienlijk bijgedragen aan een betere en toetsbare werkwijze bij bedreigingen van vitale functies van het menselijk lichaam. gebeurtenis (ziekte/ramp) subacuut/chronisch

acuut

vitaal niet bedreigend

lidmaat of orgaan bedreigend

vitaal bedreigend

ziekte

eczeem

slechte bloeddoorstroming

chronische longziekte (taaislijmziekte)

ziekte 10% brandwond op been

ramp

ziektegolf

bedreiging volksgezondheid, grootschalige ordeverstoring

oorlog

ramp

Tabel 5.3

vitaal niet bedreigend

luchtongeval, ongeval te water verkeersongeval op het land, brand of instorting grote gebouwen, natuurbrand

lidmaat of orgaan bedreigend

vitaal bedreigend

afklemming been, nieruitval door vergiftiging met geneesmiddelen

verdrinking

ongeval in tunnels

kernongeval, overstroming, extreme weersomstandigheden uitval nutsvoorzieningen

Indeling van ziekten en rampentypen volgens een vergelijkbaar kader.

Hoofdstuk 5

Een suggestie zou zijn om de prioriteiten bij een vitale bedreiging van de samenleving niet vast te stellen op basis van subjectieve belangen, maar te baseren op de ernst van de schade en de snelheid waarmee de schade kan optreden. In tabel 5.3 zijn daarom de achttien ramptypen ondergebracht zoals deze genoemd zijn in de Leidraad Maatramp en in de Leidraad Operationele Prestaties, als betrof het ziektebeelden. In de tabel is een poging gedaan om een onderscheid te maken tussen chronische rampen en acute rampen. Tevens is, parallel aan de indeling van lichamelijke aandoeningen, een poging gedaan om vitaal bedreigende rampen te onderscheiden van niet-vitaal bedreigende rampen. Uit parallellen tussen geneeskundige en maatschappelijke processen zou kunnen blijken dat maar enkele ramptypen een acute vitale bedreiging vormen voor de maatschappij. De aandacht bij de voorbereiding op deze rampen zou niet moeten uitgaan naar de oorzaken, maar naar de volgorde waarin herstel van de vitale processen moet worden uitgevoerd. De burger, het potentiële slachtoffer, zou daarbij een waardevol referentiekader kunnen zijn bij wie de prioriteit van bestuurlijke keuzes moet worden gelegd.

vitaal, tussen beschouwing en operationalisering

Hoofdstuk 6 Vitaal, tussen beschouwing en operationalisering mr. R.V. Duiven1 Hoofd Nationaal Coördinatie Centrum, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Inleiding Vanouds is een kerntaak voor de staat de zorg voor de instandhouding van de maatschappij en de bescherming van de ingezetenen tegen allerlei vormen van onheil. Crisisbeheersing en handhaving van de openbare orde en de openbare veiligheid spelen daarbij een belangrijke rol. In de huidige, ook in technologisch opzicht, zeer gecompliceerde samenleving zijn deze beleidsonderwerpen onlosmakelijk verbonden met de zorg voor de handhaving van de essentiële infrastructuur. Dit thema is ingebed in het crisisbeheersingsbeleid. Dit beleid is de afgelopen decennia aan sterke verandering onderhevig geweest. Het was oorspronkelijk beperkt tot één crisissituatie, een grootschalig gewapend conflict tussen het Oostblok en het Westen. Sedert het veranderde denken over oorlog in de jaren tachtig van de twintigste eeuw is het crisisbeheersingsbeleid ingrijpend veranderd. Thans strekt het beleidsterrein zich uit over alle denkbare vormen van crisis. Het beleid met betrekking tot de bescherming van de infrastructuur is daarmee ook veranderd, waarbij rekening is gehouden met de lessen die getrokken zijn uit de opgedane ervaring, zoals de oliecrisis. De gebeurtenissen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten zijn opnieuw van invloed geweest op het Nederlandse beleid op het terrein van crisisbeheersing en hebben onder meer de afhankelijkheid en kwetsbaarheid van vitale onderdelen van overheid en bedrijfsleven hernieuwd onder de aandacht gebracht. Enkele voorbeelden Algemeen Het functioneren van de huidige gecompliceerde samenleving was en is zeer afhankelijk van haar vitale infrastructuur. In de Kamer is dit onderwerp dit jaar al een aantal keren aan de orde geweest bij de besprekingen over het onderzoek naar de kwetsbaarheid van het internet. Het uitvallen van, zelfs maar een deel, van de vitale infrastructuur leidt al na korte tijd tot ernstige ontwrichting van de maatschappij, zo blijkt uit onderzoek dat is verricht in verband met de millenniumovergang. Hierover is medio 1999 aan de Kamer gerapporteerd (Tweede Kamer 1998-1999, 25674, nr. 45). Het maakt voor de gevolgen niet zoveel uit of de uitval veroorzaakt is door kwade opzet, natuurlijke oorzaken (acts of God) of technische problemen.

Hoofdstuk 6

Niet alleen kunnen de economische gevolgen van een dergelijke uitval of zelfs de dreiging daarvan groot zijn, ook de veiligheid van de burgers kan in het geding komen. De gebeurtenissen in Amerika op 11 september jongstleden hebben deze kwetsbaarheid van vitale onderdelen van overheid en bedrijfsleven nogmaals onderstreept. Hier was een terroristische daad de oorzaak. Oorzaken van uitval van de vitale infrastructuur kunnen echter van velerlei aard zijn. Zij kunnen de maatschappij treffen op willekeurige momenten. Eén en ander vereist een voortdurende alertheid en preparatie. Enkele voorbeelden uit de praktijk illustreren dit. De voorbeelden hebben gemeen dat zij als incident werden gezien en als zodanig werden behandeld en opgelost. Het heeft evenwel in Nederland en elders zelden geleid tot een samenhangende beleidsontwikkeling op het gehele terrein van de bescherming van de vitale infrastructuur. IJsstorm Canada Van 5 tot 10 januari 1998 viel in Noord-Amerika een (ijs)neerslag van 100,6 mm. Tot het getroffen gebied behoorden Québec, het oosten van Ontario, de zeeprovincies en het noordoosten van de Verenigde Staten. Door deze ijsstorm worden meer dan vijf miljoen mensen op enigerlei wijze getroffen, met name door elektriciteitsuitval. Al in de eerste week van de storm viel de elektriciteit uit en werd mede als gevolg daarvan telecommunicatie onmogelijk. Ook onderdelen van de fysieke infrastructuur zijn op vele plaatsen lamgelegd. Wegen zijn onbegaanbaar door omgevallen bomen en elektriciteitsmasten. Het herstel komt traag op gang, omdat de overheid evenmin beschikt over telecommunicatie, onder meer ten behoeve van de crisisbesluitvorming. Vooral de afhankelijkheid van elektriciteit werd pijnlijk duidelijk. Zo was ook de verwarming vrijwel geheel uitgevallen. Bij temperaturen ver beneden het vriespunt gaf dat een ernstig probleem voor de volksgezondheid. Het duurde drie weken voordat de elektriciteitsvoorziening weer op orde was. Als direct gevolg van de ijsstorm zijn er 21 doden gevallen (CO-vergiftiging, onderkoeling, brand, verwondingen). De schade bedroeg bijna 900 miljoen dollar, er werden 578.950 verzekeringsclaims ingediend. Ook in Nederland kennen we soms barre weersomstandigheden. In 1979 was er tijdens de beruchte ijzel- en sneeuwwinter sprake van extreme sneeuwval. De vorst viel met grof geweld in, waarbij er ten noorden van de lijn Amsterdam-Zwolle veel sneeuw viel en in Groningen ook veel sneeuw vanuit Duitsland naar het westen waaide. Het verkeer liep geheel vast, Amsterdam was op sommige momenten onbereikbaar. Groningen en Friesland raakten enkele dagen geheel ingesneeuwd. In Groningen kwamen sneeuwduinen voor van drie tot zeven meter hoog. De wind bereikte in vlagen snelheden van honderd kilometer per uur.


Stroomstoring Auckland, Nieuw Zeeland Op 20 februari 1998 deed zich in Auckland, Nieuw Zeeland een enorme storing voor in de elektriciteitsvoorziening, waardoor de stroom uitviel in het centrum van een stad met ongeveer 1.000.000 inwoners. De storing begon met een aantal opvolgende problemen in het hoogspanningsdistributienet. Deze problemen veroorzaakten een dominoeffect met als resultaat het uitvallen van de elektrische centrales. Het getroffen gebied, het zakencentrum van de stad, had een oppervlakte van twee vierkante mijl, waarin ongeveer 120 huizen- en kantorenblokken met ongeveer 8000 ondernemingen en circa 5000 woningen stonden. Als direct gevolg ontstond een chaos. Zo liep het verkeer volkomen vast door het uitvallen van verkeerslichten, hekken van parkeergarages bleven vastzitten, liften bleven steken en alle computersystemen, betaalautomaten, airconditioning en dergelijke vielen uit. Na enkele dagen van improvisatie met dieselaggregaten was nagenoeg het gehele zakencentrum van Auckland uitgestorven. De storing duurde bijna twee maanden. De directe schade bedroeg 300 miljoen pond, terwijl de indirecte schade begroot werd op enkele miljarden ponden. De vice-premier van Nieuw Zeeland schatte later dat de economische schade een verlaging van de economische groei van het land van 0,2% tot gevolg had. Ook in Nederland hebben we flinke stroomstoringen gehad, zij het niet zo ernstig als in Auckland. Een voorbeeld is de stroomstoring in de regio Utrecht op 23 juni 1997, die ongeveer zes uur duurde. De oorzaak was een aantal toevallige omstandigheden waardoor achtereenvolgens drie elektriciteitscentrales uitvielen. Het openbare leven in de regio Utrecht raakte ernstig verlamd, ook delen van Flevoland en Gelderland waren korte tijd getroffen. Het treinverkeer rondom Utrecht lag uren stil. Het openbare telefoonnet viel al snel voor een belangrijk deel uit. De hulpverleningsdiensten ondervonden veel last van het feit dat het alarmnummer 112 evenmin functioneerde. Ook de lokale omroep was uit de lucht, zodat het lang duurde voordat het publiek begreep wat er aan de hand was. Er kwamen bij de betrokken elektriciteitsleverancier bijna 2500 schadeclaims binnen: 850 van particulieren (waarvan 550 klanten) en 1500 van bedrijven. ICT-storingen Uitval van belangrijke, essentiële en ogenschijnlijk onverminderd beschikbare producten en diensten als elektriciteit, handhaving van de openbare orde en veiligheid, voedselvoorziening, medische zorg et cetera, kan zich ook uitstrekken tot het domein van de informatie- en communicatietechnologie (ICT). De sector zelf kan daarbij getroffen worden, alsmede die sectoren die afhankelijk zijn van de ICT. De millenniumwisseling heeft laten zien dat de ICT zodanig is verweven met alle sectoren van de maatschappij, waaronder de vitale onderdelen daarvan, dat uitval van de ICT een zeer grote impact heeft.

Hoofdstuk 6

In de rapporten De Digitale Delta2 en Kwetsbaarheid Internet (KWINT) wordt een helder inzicht gegeven in allerlei mogelijke verstoringen in de ICT-infrastructuur. Het toenemende gebruik van informatie- en communicatietechnologie in het algemeen en internet in het bijzonder betekent ook dat de samenleving steeds afhankelijker van deze technologie wordt. Daardoor kan de maatschappelijke en economische schade van incidenten verontrustende vormen aannemen. Daarbij zal, wanneer het aantal incidenten toeneemt, een deel van het vertrouwen van burgers en bedrijven verloren gaan. En vertrouwen in internet en de beschikbaarheid daarvan, is een belangrijk fundament geworden van de informatiesamenleving. Regelmatig zien we in de media voorbeelden van incidenten die de indruk wekken dat de betrouwbaarheid van internet nog wel wat te wensen overlaat. Zo werden in het jaar 2000 websites van enkele prominente internetbedrijven en CNN geruime tijd uitgeschakeld. Recent is opgevallen het mislukken van de chatsessie van de Prins van Oranje en zijn verloofde, ondanks de garantie van de betrokken provider dat het systeem beschikbaar zou blijven. Een onderzoek naar aard en omvang van de kwetsbaarheid van internet in Nederland, door het kabinet aangekondigd in De Digitale Delta, heeft het in de media geschetste beeld bevestigd. Het onderzoek naar de kwetsbaarheid van internet laat zien dat het aantal voorvallen waarbij inbreuk is gemaakt op de beschikbaarheid, vertrouwelijkheid of integriteit van informatie(systemen) de laatste jaren enorm is toegenomen. De opkomst van internet heeft de grenzen tussen informatiesystemen die vroeger los van elkaar stonden, doen vervagen. Door het grote aantal onderlinge koppelingen van netwerken op wereldwijde schaal, vormen bedreigingen een steeds groter risico. Overigens hebben ook buitenlandse overheden dit gevaar onderkend. Het onderkennen kwetsbaar te zijn voor risico’s is de eerste, vaak lastige, stap op weg naar het voorkomen dat die risico’s zich daadwerkelijk zullen manifesteren. De notie van kwetsbaarheid is een conditio sine qua non voor de bereidheid zich weerbaar te willen maken. Dit is eerder ingezien op het terrein van de bescherming van de maatschappelijk vitale sectoren, zij het niet altijd met blijvend succes. Historische terugblik en geleerde lessen In de Koude Oorlogperiode zijn vitale belangen vooral bezien vanuit één crisissituatie, een mogelijke oorlog. Men keek vooral naar essentiële objecten, sleutelpunten genoemd, die een doel zouden kunnen zijn bij een mogelijke vijandelijke aanval. Er werd daarbij onderscheid gemaakt tussen civiele en militaire sleutelpunten. Na de val van de Berlijnse Muur is een meer algemeen crisisbeheersingsbeleid ontwikkeld, waarbij oorlog één van de oorzaken van een crisis is. Op 12 juli 1994 heeft de minister van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer geïnformeerd over de herziening van het beleid inzake binnenlandse (civiele) crisisbeheersing. In het nieuwe beleidsconcept staat crisisbeheersing voor het geheel van maatregelen en


voorzieningen dat de overheid in samenwerking met andere organisaties treft met het oog op (acute) noodsituaties ter waarborging van de veiligheid in brede zin. Niet langer wordt uitgegaan van dreigingen, maar van belangen die, afhankelijk van de context, vitaal kunnen zijn. Veiligheid ‘in brede zin’ omvat in dit verband de volgende vier vitale belangen, die essentieel zijn voor de basisstructuren en de fundamentele waarden en normen van ons maatschappelijk systeem: • de nationale rechtsorde Het gaat hierbij om de bescherming van de rechtsorde tegen bedreigingen; tot dit begrip worden de openbare orde en democratische rechtsorde gerekend. • de internationale rechtsorde Het belang dat Nederland hecht aan de internationale rechtsorde is vastgelegd in de Grondwet. Onder dit begrip valt de verdediging van het grondgebied en/ of de veiligstelling van de onafhankelijkheid van de staat en het handhaven of herstellen van de internationale rechtsorde in het kader van het VN-handvest. • de openbare veiligheid Dit belang betreft de bescherming van personen en zaken, zonder dat de rechtsorde in het geding is; het gaat hierbij met name om grootschalige rampen (overstromingen, epidemieën, branden). • de economische veiligheid Dit belang betreft de bescherming van de economie. De overheid heeft een verantwoordelijkheid voor het nemen van maatregelen indien één van de vier vitale belangen wordt aangetast. Indien een (dreigende) aantasting abrupt of ernstig is, zal de overheid maatregelen in het kader van crisisbeheersing moeten nemen. De in 1994 bestaande overzichten van sleutelpunten waren, zoals aangegeven, grotendeels gebaseerd op de dreigingsanalyses ten tijde van de Koude Oorlog. De veranderde internationale militair-politieke veiligheidssituatie en de economische en technologische ontwikkelingen maakten ook op dit terrein een herziening wenselijk. Bij deze herziening vormden de vier genoemde belangen de criteria om vast te stellen welke bedrijven, instellingen en objecten ‘vitaal’ zijn. Binnen de verschillende belangen zijn vitale functies te onderscheiden die aangaven welke voorzieningen cruciaal zijn om het belang in kwestie te handhaven. Vitale functies werden op hun beurt weer instandgehouden door vitale goederen en diensten. Ten slotte kon worden bezien welke organisatie deze goederen en diensten leverde. Dit resulteerde uiteindelijk in een nieuwe lijst van vitale bedrijven, instellingen en objecten. Het bleek in de praktijk echter moeilijk om één en ander te concretiseren. Het resultaat van de gekozen aanpak was een lijst met de omvang van een telefoonboek. Deze lijst was in de praktijk onhanteerbaar. Bovendien bleken de gegevens snel te verouderen en moeilijk up-to-date te houden. Dit werd vooral veroorzaakt doordat het onderwerp onvoldoende was ingebed in het ‘normale’ proces van beleidsontwikkeling. De relatie van objecten tot het functioneren van de samenleving in crisissituaties was onvoldoende inzichtelijk en bood daarom te weinig inzicht bij het stellen van prioriteiten.

Hoofdstuk 6

In de periode rondom de millenniumwisseling zijn goede ervaringen opgedaan met een procesgerichte benadering, toegepast op de als vitaal aangemerkte sectoren van onze maatschappij. Hierbij deed zich evenwel het probleem voor dat de gegevens uit de verschillende sectoren moeilijk met elkaar vergelijkbaar waren. Op basis van de geleerde lessen is nu bij de aanpak van de problematiek van de bescherming van de vitale infrastructuur gekozen voor een andere benadering, gericht op de onderliggende processen in de vitale sectoren in plaats van op de individuele objecten. Hierbij wordt gewerkt vanuit de normale departementale bedrijfsvoering en de gebruikelijke overlegstructuren. Voorts wordt in alle sectoren hetzelfde stramien gebruikt. De resultaten van de inspanningen waren tot nog toe vooral beschouwend. De thans gevolgde aanpak, waarop in de volgende paragrafen nader wordt ingegaan, is gericht op operationalisering. Wat doet de overheid? Zoals eerder aangegeven was vóór 11 september al een aantal trajecten in gang gezet om een betere bescherming van de infrastructuur te bewerkstelligen. Recent is door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het Computer Emergency Response Team - Rijksoverheid (CERT-RO) opgericht. Het CERT-RO biedt ondersteuning aan de rijksoverheid op het gebied van preventie en afhandeling van ICT-gerelateerde veiligheidsincidenten, zoals computervirussen en hacking. CERT-RO is het centrale meld- en coördinatiepunt voor deze voor de overheid relevante incidenten en heeft ten aanzien van deze incidenten een alerterende functie. Voorts werkt de organisatie aan verbetering van de kwaliteit, betrouwbaarheid en veiligheid van ICT bij de overheid door informatie-uitwisseling en concrete oplossingen. Samen met het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) zal BZK onderzoeken of en hoe vanuit een maatschappelijke verantwoordelijkheid een CERT ook een waarschuwingsfunctie voor andere sectoren en burgers in Nederland kan vervullen. Een snelle en effectieve waarschuwing over informatiebeveiligingsincidenten, zoals virussen en computerinbraken, zou de schade kunnen beperken. Het ministerie van V&W heeft het Nationaal Continuïteitsplan Telecommunicatie (NACOTEL) ontwikkeld.3 De doelstelling van NACOTEL is tweeledig. Enerzijds voorziet het plan in afspraken tussen overheid en telecommunicatieaanbieders om zo veel mogelijk storingen te voorkomen. Anderzijds moeten er plannen worden opgesteld om eventueel toch optredende verstoringen zo snel mogelijk te verhelpen en de nog functionerende voorzieningen zo veel mogelijk beschikbaar te stellen aan de gemeenschap. Het NACOTEL bouwt de al bestaande wettelijke regelingen bij verstoringen verder uit en voorziet daarnaast in een samenwerkingskader in de telecommunicatiemarkt. In juni 2001 is een overeenkomst getekend met de partijen Ben, BT Ignite, Dutchtone, Energis, KPN, Libertel, Telfort Mobiel en het ministerie van V&W om NACOTEL in de komende twee jaar verder uit te werken en te implementeren in de organisaties.


Onder de paraplu van het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing (NPC) opereert de stuurgroep Informatietechnologie en Criminaliteit. Tal van partijen zijn verenigd in deze stuurgroep. Om er enkele te noemen: KPN Telecom, Cap Gemini, Interpay, de Federatie Nederlandse IT, VNO-NCW, de afdeling Digitaal Rechercheren van de dienst Nationale Recherche Informatie en diverse ministeries (Justitie, Economische Zaken, Financiën, Verkeer en Waterstaat en Binnenlandse Zaken). In algemene bewoordingen geformuleerd houdt de stuurgroep zich bezig met de aard en omvang van het probleem van ICT-criminaliteit, het signaleren van knelpunten en het adviseren over de beste aanpak. Zo heeft ze het NPC voorzien van het advies Bescherming vitale IT-infrastructuur. In dit ‘digitale dijkenplan’ wordt gepleit voor een nationale aanpak, waarbij een integrale benadering in plaats van de huidige sectorale aanpak het uitgangspunt vormt. De aanslagen in Amerika van 11 september 2001 hebben de afhankelijkheid en kwetsbaarheid van vitale onderdelen van overheid en bedrijfsleven opnieuw aangetoond. Genoemde gebeurtenissen hebben ertoe geleid dat het kabinet een actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid4 heeft opgesteld. In dit actieplan is als actiepunt 10 opgenomen dat onder leiding van de minister van BZK een samenhangend pakket van maatregelen ter bescherming van de infrastructuur van overheid en bedrijfsleven (waaronder ICT) wordt ontwikkeld. In de eerste voortgangsrapportage over het actieplan is aangegeven dat het actiepunt tevens beoogt uitvoering te geven aan de motie Wijn.5 Over de uitvoering ervan is bericht dat het kabinet “een ministeriële stuurgroep zal instellen, die onder voorzitterschap van de minister van BZK, allereerst de omvang van de vitale sectoren en vervolgens de essentiële onderdelen zal definiëren en inventariseren”. Deze stuurgroep zal vervolgens in beeld brengen “welke maatregelen inmiddels genomen zijn om de beschikbaarheid van die onderdelen te waarborgen. Vervolgens zullen waar nodig aanbevelingen worden gedaan met betrekking tot aanvullende maatregelen. Ter ondersteuning van de stuurgroep wordt een ambtelijke werkgroep gevormd waarin de ministeries vertegenwoordigd zijn die direct verantwoordelijkheid dragen voor de beschikbaarheid van vitale onderdelen van overheid en bedrijfsleven.” Daarna wordt een onderscheid gemaakt tussen de beleidsontwikkeling op zeer korte termijn en die op langere termijn. De eerstgenoemde zal “in het teken staan van de actuele ontwikkelingen en mogelijke dreiging tegen bepaalde essentiële objecten binnen de vitale sectoren”. De beleidsontwikkeling op de wat langere termijn zal “een breed karakter hebben. Niet alleen de overheid, maar nadrukkelijk ook de private sector zal betrokken worden.” In de derde voortgangsrapportage over het actieplan aan de Tweede Kamer van 15 maart 2002 bericht het kabinet dat ter uitvoering van actiepunt 10 besloten is tot het instellen van een omvangrijk project. Dit project zal aan de hand van een stappenplan alle maatschappelijke vitale sectoren bezien en de onderlinge afhankelijkheden en ketens, alsmede de internationale dimensie in kaart brengen. De uitvoering van dit project zal vanzelfsprekend in nauwe samenwerking geschieden tussen de betrokken publieke en private partijen. Het Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van BZK is opgedragen het project te coördineren.

Hoofdstuk 6

Stappenplan Inleiding Uitgangspunt voor het opstellen van een stappenplan ter uitvoering van actiepunt 10 is dat het voor het naar behoren blijven functioneren van de samenleving essentieel is, dat maatschappelijk onmisbare diensten, aangeboden door overheid en/of bedrijfsleven, blijven draaien. Het waarborgen van de beschikbaarheid van deze diensten is dan ook geboden. Dat stelt eisen aan de aanwezigheid, bedrijfszekerheid en vervangbaarheid van die diensten. Met beschikbaarheid wordt bedoeld de continuïteit van de dienst door overheid of bedrijfsleven volgens een (vast te stellen) norm. Besloten is bij de uitvoering van het stappenplan te kiezen voor een hoog ambitieniveau: dat betekent dat tegelijkertijd onderzoeken worden uitgevoerd in alle maatschappelijk vitale sectoren (zie volgende paragraaf). Dit is noodzakelijk om ook de onderlinge afhankelijkheden en ketens in kaart te brengen, alsmede de internationale dimensie. De keuze voor het hoge ambitieniveau betekent ook dat Nederland qua opzet aansluit bij landen als de Verenigde Staten, Canada en het Verenigd Koninkrijk. In de eerdergenoemde motie Wijn wordt naar twee van deze landen verwezen. De keuze voor het hoge ambitieniveau betekent wel dat de uitvoering van actiepunt 10 een zeer omvangrijk project zal zijn, waarbij veel actoren zijn betrokken; dat het een aanzienlijke doorlooptijd zal hebben; dat een forse projectstructuur nodig zal zijn, zoals bij de aanpak van de problemen rondom de millenniumovergang. Het stappenplan is als volgt opgebouwd. Eerste stap: Inventarisatie Vastgesteld moet worden van welke door overheid en/of bedrijfsleven verleende diensten de beschikbaarheid moet worden gewaarborgd. In het kader van de aanpak van de millenniumproblematiek is destijds een inventarisatie gemaakt van wat werd genoemd maatschappelijk vitale sectoren: dat zijn energie, drinkwatervoorziening, telecommunicatie, transport, keren en beheren van oppervlaktewater, betalingsinfrastructuur, belastingdienst, openbare orde en veiligheid, rechtspleging, krijgsmacht, sociale zekerheid en gezondheidszorg, voedselvoorziening en objecten met verhoogd risico bij rampen. Binnen die sectoren zal moeten worden bekeken: 1. wat de door de sector te leveren essentiële product/producten of essentiële dienst/diensten zijn (bij energie is dat bijvoorbeeld stroom, bij drinkwatervoorziening schoon drinkwater) 2. welk(e) (bedrijfs)proces(sen)/onderdelen een directe bijdrage aan de totstandkoming van het/de essentiële product/producten of dienst/diensten leveren


3. in hoeverre die processen en onderdelen afhankelijk zijn van processen en onderdelen bij overheid en bedrijfsleven in andere eerdergenoemde sectoren. Die processen en onderdelen die komen uit exercitie 2 en 3 moeten beschikbaar blijven en aan de continuïteit daarvan worden eisen gesteld. Deze processen en onderdelen zijn vitaal. De in het kader van dit stappenplan beoogde inventarisatie zal het karakter hebben van een quick scan, waarbij in belangrijke mate gebruikgemaakt moet worden van de kennis die nog aanwezig is, bijvoorbeeld op basis van hetgeen geleerd is rondom de millenniumovergang. Met name in de inventarisatiefase is het van belang dat in de verschillende sectoren een gelijkvormige structuur gehanteerd wordt, om een zinvolle en administratief overzichtelijke vergelijking van de resultaten in een later stadium mogelijk te maken. Een aandachtspunt is voorts, dat door de grote omvang en complexiteit van de onderhavige problematiek het risico bestaat dat de aanpak ervan onbeheersbaar wordt. Getracht moet worden dit te voorkomen door tijdig een juiste wijze van benadering te kiezen. In verband hiermee heeft het ministerie van BZK TNO-FEL opdracht gegeven een rapport op te stellen dat inzicht geeft in het soort vragen dat gesteld moet worden, de methode en techniek van de vraagstelling en de methode en techniek van de presentatie van de resultaten, met het oog op bruikbaarheid voor de in de volgende stappen beoogde analyse. Dit rapport is inmiddels gereed6, evenals de tussenresultaten van de quick scan. Deze zullen in het hoofdstuk Trends worden besproken. Tweede stap: Werkconferentie overheid - bedrijfsleven Voor het welslagen van het project is een nauwe samenwerking tussen de betrokken publieke en private partijen noodzakelijk. Gelet op het grote belang van tijdige betrokkenheid van het bedrijfsleven en de verzekering van voldoende draagvlak wordt daarom een werkconferentie georganiseerd. In deze werkconferentie moet de start van een voortdurende dialoog tot stand gebracht worden om wederzijdse standpunten en ideeën uit te wisselen op het gehele terrein van bescherming van de infrastructuur. Voor deze conferentie worden in ieder geval vertegenwoordigers van de betrokken koepels en sectoren uitgenodigd. Het NCC zal het initiatief nemen om een dergelijke werkconferentie te organiseren. Voorafgaand zal een oriënterend gesprek met VNONCW belegd worden. Derde stap: Formuleren van de beschikbaarheidseisen waaraan de bij de inventarisatie gevonden vitale processen en onderdelen moeten voldoen Dat zijn eisen aan de mate van aanwezigheid, de mate van bedrijfszekerheid en de mate/ snelheid van vervangbaarheid. Hoe aanwezig, bedrijfszeker en (snel) vervangbaar moet het product of dienst zijn? Daarvoor zullen normen moeten worden ontwikkeld in zijn algemeenheid of per vitaal proces en onderdeel.

Hoofdstuk 6

Voor wat betreft het formuleren van beschikbaarheideisen zal als vertrekpunt voor een normering uitgegaan worden van een momentopname van de huidige situatie in Nederland. Vierde stap: Formuleren van maatregelen om aan de geformuleerde beschikbaarheideisen te kunnen voldoen Om dat te kunnen moet (ook) bekend zijn op welke wijze de beschikbaarheid kan worden belemmerd. Per onderdeel of proces is daarvoor een risicoanalyse nodig. Die analyse houdt in dat er wordt gekeken welke (potentiële) bedreigingen er zijn en hoe daaraan het hoofd kan worden geboden. Daarbij kan gedacht worden aan: 1. natuurgeweld (acts of God) 2. bedreigingen als gevolg van bewust menselijk handelen: • acties van internen (personen die werkzaam zijn in het betrokken onderdeel van overheid of bedrijfsleven) • acties van externen (terrorisme, activisme) 3. bedreigingen als gevolg van onbewust menselijk handelen (fouten, ongelukken). Welke maatregelen zijn nodig om aan die bedreigingen het hoofd te bieden? Dat is het wenselijke weerstandsniveau (de soll-situatie). Vijfde stap: Inventarisatie van de reeds getroffen maatregelen Per vitaal proces of onderdeel wordt geïnventariseerd welke maatregelen al zijn getroffen om te bewerkstelligen dat het proces/onderdeel beschikbaar is. Dat is het feitelijke weerstandsniveau (de ist-situatie). Zesde stap: Welke aanvullende maatregelen zijn nog nodig? (van ‘ist’ naar ‘soll’) Aanvullende maatregelen zijn nodig indien er verschil is in het wenselijke weerstands-niveau en de feitelijke gerealiseerde weerstand. Hierbij kan gedacht worden aan een breed spectrum van instrumenten zoals: (aanpassing van) regelgeving, gerichte investeringen in de (fysieke) infrastructuur, fysieke dan wel organisatorische beveiliging, informatiebeveiliging, personele beveiligingsmaatregelen, redundantie aanbrengen en het creëren van uitwijkmogelijkheden. Projectaanpak De projectgroep Vitale Infrastructuur coördineert rijksbreed, namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als coördinerend bewindspersoon, het geheel aan werkzaamheden voortvloeiend uit actiepunt 10 van het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid zoals vastgesteld door het kabinet op 5 oktober 20014 en aangevuld bij brief aan de Tweede Kamer van 26 oktober 2001. Het overleg tussen de betrokken departementen vindt plaats op zowel politiekbestuurlijk als operationeel niveau. In nauwe samenwerking met VNO-NCW wordt een structuur opgezet voor overleg tussen de overheid en het bedrijfsleven over dit on-


derwerp en voor het afstemmen van relevante activiteiten. Het project zal medio 2004 afgerond worden. Stand van zaken De in het kader van het stappenplan als stap 1 beoogde inventarisatie heeft in eerste instantie het karakter van een quick scan, waarbij in belangrijke mate gebruik gemaakt is van de aanwezige kennis, bijvoorbeeld op basis van hetgeen geleerd is rondom de millenniumovergang. Met name in de inventarisatiefase is het van belang dat in de eerdergenoemde vitale sectoren een gelijkvormige structuur gehanteerd wordt, om een zinvolle en administratief overzichtelijke vergelijking van de resultaten in een later stadium mogelijk te maken. Een aandachtspunt is voorts dat door de grote omvang en complexiteit van de onderhavige problematiek het risico bestaat dat de aanpak ervan onbeheersbaar wordt. Getracht is dit te voorkomen door tijdig een juiste wijze van benadering te kiezen. De inventarisatie door de beleidsverantwoordelijke departementen heeft daarom plaatsgevonden op basis van een, in opdracht van BZK, door TNO-FEL ontwikkelde vragenlijst en analysemodel6. Ten behoeve van de quick scan is gekozen voor het hanteren van een werkdefinitie voor een vitaal product of dienst. Deze definitie is deels afgeleid van de omschrijving in het Nationaal Continuïteitsplan Telecommunicatie3: een product of dienst is als product of dienst (deliverable) van een maatschappelijke sector vitaal, indien: • daarmee een essentiële bijdrage wordt geleverd aan de instandhouding van een algemeen aanvaard minimumkwaliteitsniveau van de nationale of internationale rechtsorde, de openbare veiligheid, het economisch leven, de algemene gezondheid en het milieu; dan wel • het deels of geheel verstoord raken dan wel wegvallen van dat product of die dienst, de bevolking en/of het bestuur op nationale schaal kan schaden en het minimumkwaliteitsniveau in potentie of feitelijk in gevaar komt. Voorafgaand aan de inventarisatie zijn in de IWVI afspraken gemaakt over de aanpak en taakverdeling bij de uitvoering van de quick scan. De genoemde maatschappelijk vitale sectoren zijn, waar nodig, ten behoeve van de quick scan gesplitst in subsectoren. Bij het doorwerken van de genoemde TNO-FEL-vragenlijst in alle subsectoren kwam de complexiteit van het onderhavige probleem evenwel nadrukkelijk in breedte en diepte naar boven. Aanpassing van de eerder gedefinieerde subsectoren bleek noodzakelijk. Ook bleek de aanwezig veronderstelde kennis niet altijd voorhanden. In opdracht van het ministerie van BZK heeft TNO-FEL een analyse gemaakt van de resultaten van de quick scan. De tussentijdse aanpassingen in subsectoren, de kennislacunes en het feit dat bij de analyse bleek dat in een aantal (sub)sectoren grote verschillen zijn bij de inschatting van wederzijdse belangen, maken het in dit stadium slechts mogelijk een tussenrapport op te stellen. In mei is door TNO-FEL een tussenrapport uitgebracht.11 In september 2002 wordt het eindrapport van de quick scan verwacht.

Hoofdstuk 6

En verder Het resultaat van de huidige projectaanpak zal niet zijn een momentopname, bijvoorbeeld in de vorm van een lijst, maar een mechanisme dat inzicht zal genereren in de problematiek van de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur. Dit mechanisme zal bovendien geplaatst worden in een geborgde structuur, zo veel mogelijk ingebed in de normale bedrijfsprocessen, waardoor het met weinig extra inspanning blijvend kan worden onderhouden. Een structureel verbeterd inzicht in de onderhavige problematiek en het onderkennen van de kwetsbaarheid voor risico’s is een noodzakelijke stap om te voorkomen dat die risico’s zich daadwerkelijk zullen manifesteren. De notie van kwetsbaarheid is een conditio sine qua non voor een weerbare samenleving. Kwetsbaar maar weerbaar dus.

Met dank aan ir. A. Clobus voor zijn bijdrage aan dit essay. Ministeries van OCW, FIN, V&W, JUS, BZK en EZ. De Digitale Delta, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26643, nr. 1. 3 Ministerie van Verkeer en Waterstaat/DGTP, juni 2000, Den Haag. 4 Tweede Kamer, 2001-2002, 27925, nr. 10. 5 Tweede Kamer, 2000-2001, 26643, nr. 20. 6 TNO-FEL. FEL-02-C065 (februari 2002). Is Nederland Kwetsbaar? Aanzet voor de inventarisatie van vitale producten en diensten. 7 TNO-FEL. FEL-02-C123 (mei 2002). Is Nederland kwetsbaar? Tussenrapportage quick scan ‘Vitale producten en diensten’. 1 2

vijf schakels voor een vitale infrastructuur

Hoofdstuk 7 Vijf schakels voor een vitale infrastructuur ir. H. Prins Directeur-Generaal Rijkswaterstaat In het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is in Nederland sinds een aantal jaren een proces op gang gekomen van professionalisering. Belangrijk kantelpunt was de opheffing van de Bescherming Bevolking in 1986. In dat verband werd besloten dat de reguliere hulpdiensten aan de rampenbestrijdingstaken inhoud moesten geven. Inmiddels wordt steeds helderder dat niet alleen voor de hulpdiensten, maar ook voor vele andere organisaties in het openbaar bestuur en deels het bedrijfsleven een belangrijke rol is weggelegd in dat verband. ‘Multidisciplinair’ omvat inmiddels meer dan ‘rood/ wit/blauw’ (brandweer, politie, ambulancehulpverlening) alleen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) heeft als grootste bouwer en beheerder van de Nederlandse infrastructuur een belangrijke taak op het vlak van (externe) veiligheid. Die taak strekt zich uit tot alle schakels van de veiligheidsketen. Binnen V&W wordt de veiligheid, en daarbinnen de crisisbeheersing, gezien als onderdeel van de integrale verantwoordelijkheid binnen de sectoren van het departement (keren en beheren van water, luchtvaart, telecom en post, verkeer en vervoer, etc.). De crisisbeheersing op rijksniveau richt zich in hoofdlijn op vier belangrijke aspecten, namelijk: • internationale rechtsorde • nationale rechtsorde • economische veiligheid • openbare veiligheid. Indien zich crises voordoen waarbij sturing en coördinatie op rijksniveau noodzakelijk zijn, worden de procedures en processen gehanteerd die zijn vastgelegd in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Daarin is uitgewerkt hoe de interdepartementale coördinatie plaatsvindt en hoe de aansturing binnen de beleidsterreinen van de departementen is geregeld. Echter, de basis voor een adequate sturing op veiligheid en de veiligheidsketen, en daarbinnen de respons en de preparatie daarop, wordt gevormd door een grondig inzicht in het risicobeeld. Dat, en een vastgesteld veiligheidsniveau bepalen het beleid, de inzet van mensen en middelen en de te leveren veiligheidsprestatie van de (rijks)overheid. In mijn perceptie wordt dat inzicht verworven door het uitvoeren van risico-inventarisaties en het benoemen van de mogelijke inbreuken op de veiligheid, zoals onder andere is aangegeven door de benoeming van de ramptypen in de Wet rampen en zware ongevallen. Absolute veiligheid kan niet worden geboden. Daarom dienen in de huidige

Hoofdstuk 7

maatschappelijke context afspraken te worden gemaakt over de mate van veiligheid en de prioriteiten. Dat is een zaak voor de politiek. Op lokaal/regionaal niveau wordt daartoe inmiddels de Leidraad Operationele Prestaties uitgewerkt en vastgesteld. Bij de beheersing van crises op rijksniveau lag het accent de laatste jaren vooral op de procesmatige aspecten. Het verwerven van een fundamenteel inzicht in het risicobeeld mocht zich tot voor kort niet verheugen in een overweldigende belangstelling. Inmiddels is in dat verband een kentering ontstaan na de recente rampen, en vooral na 11 september. Er is een ministeriële Stuurgroep Terrorisme en Veiligheid ingesteld die eind 2001 het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid vaststelde. Punt 10 van dat actieplan luidt: “Onder leiding van de minister van BZK zal een samenhangend pakket van maatregelen ter bescherming van de infrastructuur van overheid en bedrijfsleven (waaronder ICT) worden ontwikkeld”. In mijn visie wordt daarmee een krachtige stap gezet naar professionalisering van het veiligheidsbeleid en de crisisbeheersing op rijksniveau. In dit essay zal ik nader ingaan op het project Vitale Infrastructuur. Daarin wil ik in hoofdlijnen de vijf schakels van de veiligheidsketen volgen. Het project Vitale Infrastructuur Interdepartementaal wordt het project Vitale Infrastructuur gemanaged door het ministerie van BZK, onder leiding van de Directeur-Generaal Openbare Orde en Veiligheid. Een stuurgroep is ingesteld die op DG-niveau het project aanstuurt. De stuurgroep heeft een stappenplan opgesteld dat de komende twee jaar wordt uitgewerkt. In eerste instantie wordt een quick scan opgesteld waarbij de vitale processen worden geïnventariseerd. Op de werkwijze zal ik hier niet ingaan. Essentieel is de vraag: ‘wat is vitaal?’ Daartoe zijn criteria benoemd die betrekking hebben op de mate waarin de Nederlandse samenleving wordt ontwricht bij (langdurige) uitval van de betreffende processen. Het gaat dan om criteria als: • verlies van mensenlevens • verlies van een deel van de veestapel • grote materiële schade • verlies van veel werkgelegenheid et cetera. Er zijn op basis van de criteria drie segmenten benoemd: laag vitaal, middel vitaal en hoog vitaal. Voor V&W zijn meerdere sectoren benoemd en daarbinnen subsectoren: • keren en beheren van water • telecom en post • verkeer en vervoer • weerberichtgeving.


Per sector worden de vitale processen geïnventariseerd en gesegmenteerd. Tevens worden de onderlinge afhankelijkheden uitgewerkt. In de volgende stappen wordt bepaald welke mate van beschikbaarheid van de vitale processen dient te worden geborgd, welke maatregelen daartoe al zijn getroffen en welke nieuwe maatregelen noodzakelijk zijn. Uiteindelijk zal een implementatietraject volgen. Duidelijk zal zijn dat een pendel zal ontstaan tussen interdepartementaal beleid op hoog aggregatieniveau enerzijds en departementaal beleid waarbij uiteindelijk de maatregelen per sector op objectniveau inhoud moeten krijgen, anderzijds. Binnen V&W wordt een project Vitale Objecten voorbereid waarbij niet alleen wordt aangesloten op de interdepartementale ontwikkeling, maar waarbij tevens de eigen verantwoordelijkheid voor de rijksinfrastructuur nader wordt uitgewerkt. Waarschijnlijk zullen daarbij minder zware criteria worden gehanteerd. Binnen de V&W-sectoren zullen derhalve meer vitale processen en projecten worden geïdentificeerd dan binnen het interdepartementale project. Maatschappelijke ontwikkelingen in relatie tot vitaal Zoals gezegd hangen vitale processen direct samen met de kwetsbaarheid van de samenleving. Interessant is dat die kwetsbaarheid om meerdere redenen niet een constant beeld oplevert. Ik geef daarvan een aantal voorbeelden die samenhangen met de V&W-beleidsterreinen. Met de groei van de bevolking en meer nog de groei van de economie is de ruimtebehoefte in Nederland sterk toegenomen. Dat heeft ertoe geleid dat inmiddels een zeer groot deel van de Nederlandse samenleving en economie zich onder het zeeniveau afspeelt. Daarnaast leidt de toename van de gemiddelde temperaturen in de atmosfeer tot het smelten van de poolkappen waardoor het zeeniveau langzaam toeneemt. Een vergelijkbaar probleem is ontstaan ten aanzien van de grote rivieren. Deze rivieren zijn in de loop der jaren smaller geworden doordat de ruimte daarvan andere bestemmingen kreeg. Door de klimaatveranderingen smelten gletsjers en krijgen rivieren de komende jaren steeds meer water te verwerken. Duidelijk zal zijn dat daardoor de kwetsbaarheid van de samenleving toeneemt, en de afhankelijkheid van waterkeringen, gemalen, etc. De kwetsbaarheid van de samenleving voor hoog water nam drastisch toe en het keren en beheren van water is daarmee een zeer vitaal proces geworden. Het tijdelijk terugtrekken op een terp van mensen en vee is al lang geen optie meer. Andere voorbeelden zijn te vinden in de sfeer van verkeer en vervoer. Nederland heeft zich ontpopt tot een economische grootheid waarbij de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van alle modaliteiten cruciaal is geworden. Grootschalige uitval daarvan, bijvoorbeeld van de luchtvaart, zou catastrofale gevolgen hebben. Interessant is ook de ontwikkeling in de communicatie-infrastructuur. Op dat vlak lijkt elke voorziening wel te leiden tot een behoefte. Mobiele telefonie vervulde tot voor tien jaar in Nederland nauwelijks een rol van belang, en bestond tien jaar daarvoor niet eens. Heden ten dage zou een grootschalige uitval van deze voorziening ons voor enorme problemen plaatsen.

Hoofdstuk 7

Voor de overheid maar ook voor bedrijven is het van belang om nu op systematische wijze de kwetsbaarheid van de Nederlandse samenleving in kaart te brengen. Even belangrijk is dat het niet bij een momentopname blijft, maar dat dit overzicht periodiek wordt geëvalueerd. Proactie Hiermee wordt het beleid bedoeld dat erop is gericht om structurele risico’s te voorkomen. Het voorkomen van structurele risico’s helpt ook voorkomen dat onnodig nieuwe kwetsbaarheden en afhankelijkheden ontstaan. Zoals al aangegeven is kwetsbaarheid lang niet altijd een statisch gegeven. Nieuwe kwetsbaarheden kunnen ontstaan en bestaande kwetsbaarheden kunnen zich ontwikkelen door exogene omstandigheden, die vaak niet kunnen worden beïnvloed. Dat is overigens geen excuus om ten aanzien van proactief beleid wat terughoudend te zijn. Naar mijn mening wordt namelijk aan proactief beleid in Nederland nog steeds te weinig inhoud gegeven. De gebruikelijke gang van zaken lijkt dat bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen los van de veiligheidsvraagstukken zo hun eigen dynamiek kunnen hebben. Het veiligheidsbeleid moet daarbij concurreren met zaken als economische ontwikkelingen, ruimtelijke ordening, etc. Na verloop van tijd groeit het besef dat deze ontwikkeling eigenlijk tot een ongewenst risicobeeld heeft geleid, met andere woorden dat ongewenste kwetsbaarheden zijn ontstaan. Vervolgens ontwikkelt zich, reactief dus, een veiligheidsbeleid. Er worden risico-inventarisaties opgesteld, mogelijke rampscenario’s geïnventariseerd waarbij de ramptypen uit de Wet rampen en zware ongevallen uitgangspunt zijn, en er worden maatregelen genomen in preventieve, preparatieve of repressieve zin. Triest is dat zich vaak eerst ernstige omstandigheden moeten voordoen voordat deze veiligheidstrein gaat rijden. Zo heeft 11 september een veelheid van maatregelen, waaronder het project Vitaal, teweeggebracht, hebben de calamiteiten in een aantal Europese wegtunnels het veiligheidsbeleid in de Nederlandse tunnels verscherpt, en leiden calamiteiten als Enschede, Volendam en de Bijlmer tot een scala van maatregelen tot op het hoogste bestuurlijke niveau. Een uiting daarvan is dat op rijksniveau de scheiding van beleid, uitvoering en handhaving in een stroomversnelling is gekomen. Als het kalf verdronken is, dempt men de put. Tot nog toe lijkt het erop dat proactief beleid, voorzover dat al wordt toegepast, zich veelal richt op het niveau van objecten (nieuwe luchthavenconcepten, tunnels, structuurplannen, etc.). Ik zou willen bepleiten dat proactief beleid zich ook nadrukkelijk richt op processen en diensten. Daarmee zou vooraf ook de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van nieuwe ontwikkelingen kunnen worden beoordeeld. Aandachtspunt is dan nog wat ik de veiligheidsprestatie zou willen noemen. Absolute veiligheid is niet te koop. Echter, mij is niet helder of er een eenduidig veiligheidsniveau is of kan worden gedefinieerd. In mijn beleving wordt een calamiteit in de luchtvaart of een overstroming met honderd doden anders gewogen dan honderd doden in het ver-


keer in een maand. Het veiligheidsniveau of een veiligheidsprestatie kan wellicht in koele cijfers worden uitgedrukt en vastgesteld. De vraag is echter hoe die zich verhoudt tot de gepercipieerde veiligheid bij bijvoorbeeld de bevolking of de politiek. In het project Vitale Processen zijn criteria benoemd waaraan moet worden voldaan, wil een proces als vitaal worden bestempeld. De kwetsbaarheid is daarmee gevangen in cijfers. Het is de vraag of er uiteindelijk, wanneer het aankomt op het implementeren van maatregelen en doen van de bijbehorende investeringen, voldoende draagvlak zal zijn bij de politiek. Methodisch lijkt mij in het kader van proactief beleid het instrument Veiligheid Effect Rapportage (VER) bruikbaar om aan de bovengenoemde elementen aandacht te besteden. Er dienen beleidsinstrumenten te worden ingezet om veiligheid eerder en beter in de besluitvorming en afwegingen te betrekken. Dat geldt in de eerste plaats voor proactief beleid. Daarin wordt uitgewerkt in hoeverre processen, diensten en objecten van invloed zijn of kunnen worden op de kwetsbaarheid van de samenleving, dan wel kunnen leiden tot structurele onveiligheid. In dat verband wordt ook de gewenste veiligheidsprestatie c.q. het veiligheidsniveau benoemd, waarbij er naast harde criteria ook plaats is voor de veiligheidsperceptie. Tevens wordt in dat verband vooraf uitgewerkt hoe de verschillende schakels van de veiligheidsketen bijdragen aan de veiligheidsprestatie. Preventie Hieronder wordt verstaan het pakket van maatregelen waardoor de veiligheid van een proces, dienst of object wordt geborgd. In dat verband moet niet alleen worden gedacht aan fysieke maatregelen zoals lange tijd gebruikelijk was in onder meer de brandpreventie. Het veilige gebruik kan zeker ook bijdragen aan meer veiligheid en dient in de preventieve maatregelen te worden betrokken. Dit doet zich onder andere voor op het vlak van de tunnelveiligheid, een onderwerp dat stevig op de veiligheidsagenda prijkt. In dit essay wil ik echter een aantal andere preventieve onderwerpen aansnijden op het vlak van keren en beheren van water. Eerder in deze notitie stipte ik reeds aan dat van de rivierbeddingen steeds meer ruimte is afgesnoept, terwijl het maatgevend debiet van de grote rivieren toeneemt. Nederland vormt het deltagebied van de Rijn en de Maas. Het Rijnwater stroomt van Lobith via de Waal en Merwede, Nederrijn-Lek, IJssel en IJsselmeer af naar zee. Het Maaswater voegt zich hierbij in het Hollandsch Diep. De dijken langs de Rijntakken en de bedijkte Maas beschermen het rivierengebied tegen overstromingen als gevolg van hoge waterstanden in de rivier. In het benedenrivierengebied wordt daarbij tevens rekening gehouden met hoogwaterstanden veroorzaakt door storm op zee. Het rivierengebied heeft in het afgelopen decennium tweemaal te kampen gehad met zeer hoge waterstanden. In 1993, maar vooral in 1995 steeg het water tot grote hoog-

Hoofdstuk 7

ten. Omdat de dijken op vele plaatsen niet op sterkte waren, was het niet zeker dat zij ‘het zouden houden’. Uit voorzorg zijn in 1995 daarom vele mensen en dieren uit het rivierengebied geëvacueerd. De economische, maar ook de emotionele schade was groot. In reactie op de hoogwaterstanden van 1993 en 1995 is een plan opgesteld om de rivierdijken op sterkte te brengen. Dit zogenoemde Deltaplan Grote Rivieren voorzag erin dat de noodzakelijke dijkversterkingen in het rivierengebied versneld konden worden uitgevoerd. Het plan is inmiddels voor een groot deel uitgevoerd. Daarmee is bereikt dat de Rijnafvoer van 15000 m3/s bij Lobith veilig afgevoerd kan worden naar zee. Dit is een voorbeeld van preventieve maatregelen op een zeer grote schaal, gericht op het reduceren van de kwetsbaarheid van de Nederlandse samenleving en economie. Verdergaande klimaatsveranderingen kunnen ertoe leiden dat het rivierensysteem in de toekomst nog hogere afvoeren te verwerken krijgt. In de huidige scenario’s wordt rekening gehouden met een toekomstige Rijnafvoer van 18000 m3/s en een Maasafvoer van 4600 m3/s. De dijkverbeteringen die in het kader van het Deltaplan Grote Rivieren hebben plaatsgevonden, voldoen niet aan de eisen die uit deze nog hogere waterafvoer voortvloeien. In en langs de Rijn zijn er in de loop der tijd vele maatregelen genomen om wateroverlast te bestrijden en de bevaarbaarheid te verbeteren. Door ontwikkelingen in het landgebruik langs de Rijn stroomt het water sneller naar de rivier toe. Door bochtafsnijdingen en kanalisaties stroomt het water sneller door de rivier. Ook heeft de rivier in de loop der tijd steeds minder ruimte gekregen om het water af te voeren. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat hoogwaterpieken sneller dan voorheen ontstaan. Inmiddels is het inzicht dat dit proces doorbroken moet worden, door te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen en een aanpak waarbij: • (regen)water wordt vastgehouden en minder snel naar de rivieren wordt afgevoerd • afvoerpieken worden afgevlakt door tijdelijke berging • rivieren meer ruimte wordt gegeven. Deze aanpak wordt algemeen gezien als een meer duurzame oplossing van de veiligheidsproblematiek. Op grond hiervan zal een nieuwe visie op de manier waarop het rivierengebied in de toekomst beveiligd wordt, worden opgesteld. Dijkverhoging is dan naar verwachting niet meer de eerst aangewezen maatregel voor de beveiliging van het rivierengebied. Middels preventieve maatregelen is het mogelijk om inbreuken op vitale processen, diensten en producten qua aard, omvang en frequentie te beperken. Deze maatregelen kunnen worden onderscheiden in fysieke maatregelen, zoals dijkverhogingen, en maatregelen in het gebruik (in dit voorbeeld de ruimtelijke inrichting).


Preparatie Hiermee wordt bedoeld het pakket van maatregelen gericht op het voorbereiden van de responsfase in de veiligheidsketen. Ook aan dit aspect wordt binnen alle sectoren van de V&W-organisatie veel aandacht besteed. Gesteld zou kunnen worden dat de preparatie, de respons en de nazorgfase zich richten op het restrisico waarmee we ondanks het proactieve beleid en de preventieve maatregelen worden geconfronteerd. De uitkomsten van het project Vitale Processen, Diensten en Objecten vormen een belangrijke input voor de voorbereiding op een eventuele respons. Immers, het ligt voor de hand goed voorbereid te zijn op die terreinen waar de kwetsbaarheid van de samenleving het grootst zal blijken te zijn. Voor de crisisbeheersing op rijksniveau is het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming van toepassing, dat door het kabinet is vastgesteld. Dit handboek regelt vooral het proces van crisisbeheersing op interdepartementaal niveau. Binnen V&W is het Handboek Crisismanagement vastgesteld. Daarin is geregeld hoe crises binnen de V&W-kolom worden afgehandeld. Zowel het nationale als het V&W-handboek richten zich op het proces van de crisisafhandeling. Voor alle V&W-sectoren (10) is uitgewerkt welke maatregelen onder crisisomstandigheden moeten worden genomen, wie die maatregelen treft en wat daarvoor de wettelijke basis is. Het DCC (Departementaal Coördinatie Centrum) van V&W heeft als taak erop toe te zien dat de risico’s goed in kaart zijn gebracht en dat calamiteitenplannen zijn opgesteld. Daarnaast worden binnen de V&W-diensten door het DCC circa veertig crisisoefeningen per jaar georganiseerd waarbij de sectoren, beleidsdirecties en de regionale directies van Rijkswaterstaat jaarlijks tenminste eenmaal oefenen. Deze oefeningen zijn afgestemd op dezelfde tien beleidssectoren die ook in het project Vitale Processen, Diensten en Objecten worden gehanteerd. Noemenswaard is in dit verband nog dat wordt overwogen om een aantal noodoverloopgebieden langs de grote rivieren in te richten. In geval van hoogwaterproblemen is veelal sprake van een zeer grote golf die de rivier afkomt. Daarbij kunnen uiterst kritische waterhoogtes worden bereikt. In een uiterst geval zouden dan daarop voorbereide gebieden kunnen worden geïnundeerd. Doel is dan om spontane dijkdoorbraken te voorkomen. Analyses, onder andere in het verband van de commissie-Luteijn die de haalbaarheid van zogenoemde noodoverloopgebieden onderzoekt, hebben uitgewezen dat spontane dijkdoorbraken kunnen leiden tot vele doden, het omkomen van veel vee en tientallen miljarden euro’s schade. Ook het in gebruik nemen van een noodoverloopgebied leidt tot economische schade, echter van geringere omvang (maximaal twee miljard euro), en dodelijke slachtoffers zullen dan niet voorkomen omdat de betreffende gebieden zullen worden geëvacueerd voor ingebruikname. Het betreft gebieden die bewoond zijn en die een economische functie hebben.

Hoofdstuk 7

Evident is dat het landsbestuur dit middel alleen in het uiterste geval zal inzetten. Belangrijk is dat de noodzaak tot ingebruikname onomstotelijk vaststaat. De kwaliteit van de hoogwaterprognose, maar ook andere technische parameters dienen aan zeer hoge eisen te voldoen. Timing is tevens cruciaal. Te vroeg of te laat inunderen zou het effect verloren doen gaan. Tot de aanleg van de noodoverloopgebieden is nog niet besloten. Deze maatregel zou over enkele jaren beschikbaar moeten zijn, en op lange termijn overbodig worden indien het beleid Ruimte voor Rivieren is geëffectueerd. Voor het optreden in mogelijke tunnelcalamiteiten is inmiddels een concept-calamiteitenplan opgesteld, dat in samenwerking met alle relevante partijen is ontwikkeld. Multidisciplinair dus. Dit plan regelt het gezamenlijk optreden van de hulpdiensten en V&W in tunnelincidenten. Preparatie op een eventueel optreden onder crisisomstandigheden is van wezenlijk belang voor alle overheidsorganisaties. Gedegen inzicht in de kwetsbaarheid van de samenleving vormt een belangrijke input daarbij. De vitale belangen moeten goed in kaart zijn gebracht. Daarnaast dient de organisatie plannen te hebben voorbereid en dient geregeld te worden geoefend. Tevens kunnen ook in de preparatiefase fysieke maatregelen worden voorbereid. Respons Deze fase heeft betrekking op het feitelijk optreden onder crisisomstandigheden. Voor V&W kunnen daarbij in hoofdlijn twee typen crises worden onderscheiden, namelijk: • beleidscrises • uitvoeringscrises. Onder de eerste categorie vat ik bijvoorbeeld de effecten van 11 september. Als gevolg van de terreuracties besloten verzekeringsmaatschappijen dat zij in het vervolg de risico’s van terreur in de luchtvaart niet langer geheel wilden of konden dekken. Ook luchthavens en luchtvaartmaatschappijen waren niet bij machte om voor dergelijke risico’s op te draaien. Wat dreigde was dat het vliegverkeer zou worden stilgelegd, met alle catastrofale gevolgen van dien. Uiteindelijk hebben landen in internationaal verband besloten om voor dit risico (tijdelijk) garant te staan. Onder de tweede categorie valt bijvoorbeeld het optreden van Rijkswaterstaat bij hoogwaterproblematiek. Interessant in dat verband is dat onder dagelijkse omstandigheden organisaties als V&W integraal verantwoordelijk zijn voor beleid, het ontwikkelen van infrastructuur en het beheren daarvan. Die integrale verantwoordelijkheid betreft zeker niet in de laatste plaats de veiligheid. Zodra rampomstandigheden zich voordoen, ontstaan bijzondere bevoegdheden voor burgemeesters en hulpdiensten. Zij treden ‘multidisciplinair’ op. Daaronder wordt vooral verstaan dat brandweer, politie en ambulancehulpverlening gecoördineerd gaan samenwerken.


Wat betwijfeld mag worden is of in die gevallen wel voldoende gebruik wordt gemaakt van de kennis en mogelijkheden van de niet-hulpdiensten. Ik ben van mening dat dit lang niet overal gebeurt. De voorgenomen modernisering van de waterstaatswetgeving 1900 en de daarmee samenhangende aanpassingen van onder andere de Wet rampen en zware ongevallen verplichten overheden binnenkort gezamenlijk plannen op te stellen en die te beoefenen. Binnen V&W is zoals al eerder gesteld een tiental sectoren onderscheiden: binnenvaart, wegvervoer, spoorvervoer, zeescheepvaart, havens en Noordzee, pijpleidingen, luchtvaart, waterkwantiteit, waterkwaliteit, telecom en post, en weerberichtgeving. Voor deze sectoren zijn zogeheten netwerkkaarten ontwikkeld. In deze kaarten zijn per sector alle betrokken actoren opgenomen alsmede hun onderlinge relaties. Van alle actoren is in beeld gebracht wat hun taken en verantwoordelijkheden zijn. Bij een feitelijk optreden wordt de crisisbesluitvorming binnen V&W voorbereid door een gecoördineerde inbreng qua: • inhoud uit de sectoren • communicatie • procesregie. Meldingen komen centraal binnen bij het DCC dat de loketfunctie vervult. Afhankelijk van de aard en omvang bepaalt het DCC in welke mate wordt opgeschaald en welke netwerken worden geactiveerd. Uitgangspunt is dat de inhoudelijke inbreng altijd de verantwoordelijkheid is van de sectoren, zowel binnen als buiten V&W. Bijzondere omstandigheid vormt nog het niet-gemeentelijk ingedeelde deel van de Noordzee, waar de minister van V&W het bevoegd gezag heeft bij rampen en ongevallen. Wanneer het gaat om de bestrijding van rampen en crises, vooral wanneer die de samenleving treffen waar deze het kwetsbaarst is (vitale processen, diensten en objecten), dan is het gecoördineerd optreden door de overheid essentieel. Er zou veel meer aandacht moeten zijn voor de mogelijkheden van andere diensten dan brandweer, politie en ambulancediensten. Een verdergaande netwerkbenadering zou daarvoor een uitstekend handvat kunnen zijn. Nazorg In deze schakel horen alle maatregelen thuis die moeten worden getroffen nadat een crisis of ramp is afgewikkeld. Uiteraard kunnen de responsfase en de nazorgfase elkaar overlappen. Belangrijke aspecten zijn daarbij de zorg die noodzakelijk is om mensen te helpen schokkende ervaringen te verwerken, en dat de afhandeling van een crisis behoorlijk

Hoofdstuk 7

wordt geëvalueerd en alle aanbevelingen worden geïmplementeerd, zodat volgende crises nog weer beter kunnen worden afgehandeld. In het verband van Vitale Objecten wil ik het volgende aanstippen. Het project Vitale Objecten richt zich op het inzicht in de kwetsbaarheid van de samenleving ten aanzien van de uitval van vitale processen. Zoals al gememoreerd kunnen absolute waarborgen niet worden geboden. Wanneer een vitaal proces om welke reden dan ook uitvalt, wordt de samenleving per definitie geconfronteerd met enorme gevolgen. Dat ligt besloten in de criteria waaraan een proces moet voldoen om vitaal te zijn. Ik ben van mening dat het onvoldoende zou zijn wanneer de maatregelen ten aanzien van de borging van de continuïteit van vitale processen, zich zouden beperken tot het voorkomen van de uitval van die processen alleen. Het lijkt mij van belang om ook te onderzoeken wat kan en moet worden gedaan om in voorkomende gevallen weer zo snel als mogelijk en wenselijk de situatie te herstellen. In de onderzoeken naar de noodoverloopgebieden die ik onder de paragraaf Preparatie al besprak, is een van de belangrijke onderdelen hoe een geïnundeerd gebied weer zo snel mogelijk kan worden leeggepompt en in gebruik worden genomen en welke maatregelen daarvoor noodzakelijk zijn. Het is van belang om binnen het project Vitale Processen aandacht te besteden aan de vraag welke maatregelen worden ingezet om uitgevallen vitale processen weer zo spoedig mogelijk in gebruik te kunnen stellen.

vitaal: structurele aandacht waard!

Hoofdstuk 8 Vitaal: structurele aandacht waard! S.J. van Hulst hoofd Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) Met genoegen heb ik de uitnodiging van het Nibra aangenomen om in een essay mijn visie te geven op ‘vitaal’. Het biedt mij de gelegenheid om aan te geven dat dit onderwerp structurele aandacht verdient. Het samenhangend pakket van maatregelen ter bescherming van de infrastructuur van overheid en bedrijfsleven (inclusief ICT) waaraan, in het kader van het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid van 5 oktober 2001, onder leiding van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt gewerkt, vormt daarvoor een goed aanknopingspunt. Voorts ga ik in op de rol die mijn dienst, vanaf 29 mei 2002 de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) geheten, op dit terrein kan spelen. Volgens artikel 6 van de Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten 2002 heeft de AIVD, in het belang van de nationale veiligheid, onder meer tot taak het bevorderen van maatregelen ter bescherming van die onderdelen van overheid en bedrijfsleven die naar het oordeel van onze terzake verantwoordelijke ministers van vitaal belang zijn voor de instandhouding van het maatschappelijk leven. Mijn dienst bepaalt dus niet wat vitaal is. Dat geven de betrokken vakministers aan. In het kader van de millenniumovergang zijn energie, drinkwater, telecommunicatie, transport, keren en beheren van oppervlaktewater, betalingsinfrastructuur, belastingdienst, openbare orde en veiligheid, rechtspleging, krijgsmacht, sociale zekerheid, gezondheidszorg, voedselvoorziening en objecten met een verhoogd risico bij rampen (bijvoorbeeld kerncentrales) als maatschappelijk vitale sectoren gekenschetst. Het is dan bijvoorbeeld de minister van Economische Zaken die aanwijst welke onderdelen in de energiesector vitaal zijn, en de minister van Verkeer en Waterstaat bepaalt wat vitaal is bij het transport, het keren en beheren van oppervlaktewater en telecommunicatie. Verder heeft de AIVD ten aanzien van vitaal geen sturende maar een adviserende, ondersteunende en alerterende rol. Na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten staat ‘vitaal’ wederom in de aandacht. Dat is, zo heeft de praktijk ons geleerd, de gewoonte in tijden van crises (zie ook Golfoorlog (nucleaire dreiging), millenniumprobleem). Daarbij hoorde echter ook dat, nadat de crisis geweken was of het incident was afgedaan, de aandacht weer afkalfde. Alhoewel die dynamiek begrijpelijk is, ware met die traditie te breken, want vitaal is de structurele aandacht van de betrokkenen waard. Aan de hand van een analysemodel dat binnen mijn dienst veel wordt gebruikt zal ik dat nader toelichten. Daarbij staan drie elementen centraal: welk belang is aan de orde, waardoor wordt dat bedreigd en welke weerstand kan hiertegen, ter bescherming van het belang, geboden worden?

Hoofdstuk 8

‘Vitaal’ heeft betrekking op veel verschillende sectoren en kan vanuit veel invalshoeken benaderd worden. Ik beperk mij in dit essay tot één invalshoek. Ik heb gekozen voor ICT (informatie- en communicatietechnologie) omdat dat binnen alle vitale sectoren van toenemende betekenis is. Hieraan is overigens ook aandacht besteed in de publicatie Een Digitaal Dijkenplan van het Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing, het rapport Kwetsbaar Internet (KWINT) en publicaties uitgebracht door de denktank Infodrome. Deze rapporten vormden een bron van inspiratie voor de analyse in dit essay. Het is van belang dat voorzieningen die van vitaal belang zijn voor het draaiend houden van onze samenleving, beschikbaar blijven. Gebeurt dat niet of onvoldoende, dan kan het maatschappelijk leven ernstig ontregeld raken, hetgeen als een aantasting van de nationale veiligheid kan worden beschouwd. Het binnendringen van ICT in onze maatschappij vormt daarbij een extra uitdaging. ICT wordt immers steeds meer ingezet ter ondersteuning van bedrijfs- en dienstverleningsprocessen bij overheid en bedrijfsleven, ook in vitale sectoren. Bovendien raken die systemen met elkaar verknoopt in nationale en internationale netwerken. Dit heeft tot gevolg dat we in onze samenleving in toenemende mate afhankelijk zijn van (de beschikbaarheid van) ICT. Daardoor wordt de kwetsbaarheid van de maatschappij bij een verstoring in die voorzieningen groter. De onderlinge verknoping kan daarbij bovendien tot gevolg hebben dat een verstoring een domino-effect krijgt en daardoor ook andere vitale sectoren treft. Dit kan dus grote schade voor de maatschappij veroorzaken. Wat kan er worden gezegd over de dreigingen? Het gaat daarbij niet alleen om fysieke dreigingen, maar ook om dreigingen die specifiek op de informatiesystemen en de daarbij behorende communicatie-infrastructuur gericht zijn, ook wel cyber- of digitale dreigingen genoemd. Ik geef wat voorbeelden. IT-systemen kunnen in hun werking belemmerd worden doordat zij van buitenaf worden geïnfecteerd door virussen (I love you, Koernikova) en wormen (Melissa, Code Red, Sircam). Ook kunnen ‘Trojaanse paarden’ in een systeem worden gebracht. Dat zijn programma’s die onschuldig lijken, maar die onbevoegde gegevensverzameling, exploitatie, vervalsing en vernietiging van de data in de ‘gastcomputer’ mogelijk maken (Back Orifice). Systemen kunnen ook (geheel) ‘platgelegd’ worden door zogenoemde Distributed Denial of Service-aanvallen (DDOS). Daarbij worden met behulp van een groot aantal gehackte computers enorme hoeveelheden data naar bepaalde IP-adressen gestuurd, waardoor het achterliggende systeem het niet meer aankan en uiteindelijk uitvalt. Als gevolg van zo’n DDOS-aanval liep bijvoorbeeld de chatsessie met onze kroonprins en zijn verloofde mis. Alhoewel ik deze daad niet wil bagatelliseren, kunnen dreigingen van de soort die ik omschreef ook uit kwaadaardiger hoek komen. Wat dacht u van terroristen of vreemde mogendheden? In dit verband baart het zorg dat cyberdreigingen heimelijk van aard zijn. In de regel vindt noch de voorbereiding noch de daadwerkelijke digitale aanval in de openbaarheid plaats. Dat heeft tot gevolg dat de zichtbaarheid en de voorspelbaarheid hiervan afnemen. Bovendien hoeft de aanvaller zich niet daadwerkelijk op de plek van het doel te

vitaal: structurele aandacht waard!

bevinden. Op duidenden kilometers afstand van het doel kan worden toegeslagen. Dat geeft deze dreiging tevens een internationale dimensie. Voorts is het betrekkelijk eenvoudig om een cyberdreiging tot uitvoer te brengen. Je hebt er slechts een computer en een modem voor nodig. Door Michael Vatis (Dartmouth College) wordt over cyberaanvallen gezegd dat deze in aantal, geraffineerdheid en gecoördineerdheid toenemen. Er zijn voorbeelden bekend van vreemde mogendheden die cyberaanvallen organiseren. Zo zijn, volgens Vatis, tijdens de oorlog in Kosovo in 2000 NAVO-infrastructuren belaagd door hackers van wie wordt aangenomen dat ze in dienst waren van het Joegoslavische leger. Alle ongeveer 100 NAVO-servers die de internationale website en het e-mail verkeer ondersteunden, werden bestookt met DDOS-aanvallen en duizenden e-mails die vaak schadelijke virussen bevatten. Dat bracht een uitval van diverse servers teweeg gedurende een aantal dagen. Tegelijkertijd zouden ook websites van de Amerikaanse overheid en leger zijn bestookt door Servische, Russische en Chinese sympathisanten. Het is wat futuristisch misschien, maar cyberaanvallen kunnen zelfs geheel in de plaats komen van een conventionele oorlog. Rob de Wijk (Clingendael) merkte, tijdens de presentatie van het advies om een Instituut voor de Kwetsbaarheid van ICT op te richten (Infodrome, 28 juni 2001), op dat landen als China en Rusland belang kunnen hebben bij cyber warfare. Zij vormen geen militaire bedreiging voor het Westen, maar zijn wel in staat om onze economie langdurig te ontwrichten met cyberaanvallen. Het verdient in dit verband onze aandacht, u kunt dat lezen in het jaarverslag 2000 van de Binnenlandse Veiligheidsdienst, dat er aanwijzingen zijn dat Russische inlichtingendiensten steeds actiever worden op het terrein van ICT en dat zij daarbij kunnen putten uit een enorm reservoir aan hoogopgeleide computerdeskundigen. Een klemmende vraag is natuurlijk ook of terroristen op enige termijn ICT-infrastructuren als doelwit voor hun acties zullen gaan kiezen. Voorzover bekend is er nog geen terrorist opgestaan die plannen heeft in die richting. De grote onzekerheid is of dit zo zal blijven. Bekend is dat terroristische groeperingen ICT als middel gebruiken om de eigen communicatie en organisatie beter af te schermen. De stap om diezelfde ICT ‘offensief’ te gebruiken hoeft dus niet zo groot te zijn. Zeker als in beschouwing wordt genomen dat het rijke Westen, gelet op de toenemende kwetsbaarheid, hiermee hard getroffen kan worden. Aan de cyberdreigingen zal de AIVD dus de nodige aandacht moeten besteden. Hiervoor zijn vanaf 2002 binnen de begroting van het ministerie van BZK structureel middelen vrijgemaakt. We moeten overigens niet de fout maken ons blind te staren op de dreigingen. Het is ook van groot belang om ervoor te zorgen dat de samenleving minder kwetsbaar is of wordt voor de dreigingen. Aan dat weerstandsvermogen zal veel aandacht besteed moeten worden. Nog onvoldoende is duidelijk waar de kwetsbaarheden zitten en er is meer kennis nodig over de onderlinge afhankelijkheden tussen vitale sectoren. Ik ondersteun en waardeer dan ook ten volle de manier waarop thans actie 10 in het kader van het actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid wordt aangepakt. Het gaat daarbij

Hoofdstuk 8

overigens niet alleen om ICT, maar om het hele palet van invalshoeken. Hierover kunt u meer lezen in het, tevens in deze bundel opgenomen, essay van het hoofd van het Nationaal Coördinatie Centrum. Gelet op zijn wettelijke taak ten aanzien van ‘vitaal’ is de AIVD bij de uitvoering van actie 10 betrokken. De inbreng van mijn dienst kan, als het project wat verder is gevorderd, bestaan uit het, binnen onze capaciteit, ondersteunen van vakministeries en vitale sectoren bij het uitvoeren van risicoanalyses. Op basis van de gedetecteerde kwetsbaarheden kan de AIVD adviseren over beveiligingsmaatregelen. Te denken valt daarbij aan adviezen over fysieke, organisatorische, personele en ICT-beveiliging. Als sluitstuk op dergelijke maatregelen kan het aanwijzen van vertrouwensfuncties worden overwogen. Dat is mogelijk op basis van de Wet veiligheidsonderzoeken en heeft tot gevolg dat door of namens de AIVD veiligheidsonderzoeken worden ingesteld. Verder is natuurlijk het vervaardigen van dreigingsanalyses een deskundigheid van mijn dienst. Dergelijke analyses zijn met name waardevol als ze kunnen worden toegespitst op concrete kwetsbaarheden. Op basis daarvan kunnen risicoanalyses door de vitale sectoren en vakministeries verder worden aangescherpt. Eerder in mijn essay constateerde ik dat de cyberdreiging een internationale dimensie heeft. Het is dus van belang om internationale samenwerking aan te gaan. Een eerste stap in die richting kan worden gezet door in Nederland een gestructureerd verband tot stand te brengen ter bescherming van vitale sectoren (critical infrastructures) zoals deze de laatste jaren zijn ontstaan in landen als de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Canada. Zo is in de Verenigde Staten in 1998 het NIPC (National Infrastructure Protection Center) opgericht. Dit centrum fungeert als centraal punt voor de federale overheid, voor het uitgeven van waarschuwingen tegen cyberaanvallen gericht op de nationale kritische infrastructuren. Het NIPC is een publiek-privaat samenwerkingsverband. In het Verenigd Koninkrijk bestaat sinds 20 december 1999 het NISCC (National Infrastructure Security Coordination Center). Deze interdepartementale organisatie coördineert de werkzaamheden binnen overheden, instituten en organisaties in de private sector ter bescherming van de nationale infrastructuur. Canada heeft sinds 5 februari 2001 het OCIPEP (Office of Critical Infrastructure Protection and Emergency Preparedness). Ook dit verband heeft de bedoeling overheden en private sector samen te laten werken ter bescherming van de vitale infrastructuren. In die verbanden functioneren ook de veiligheidsdiensten van die landen. Niet alleen vanwege de ICT en de cyberdreiging heeft ‘vitaal’ een internationale dimensie. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor energie en bij het keren en beheren van oppervlaktewater. Ik heb geen inzicht in hoeverre de betrokken vitale sectoren contact hebben met andere landen op deze terreinen. Het lijkt me wenselijk dat hieraan in het kader van actie 10 aandacht wordt besteed. Zo zorgen we dat we niet alleen nationaal maar ook internationaal de handen meer blijvend in elkaar kunnen slaan. Vitaal is immers onze structurele aandacht waard!

Protecting the Critical Infrastructure

Hoofdstuk 9 Protecting the Critical Infrastructure T. Pine, BSc MIEM MIMCE consultant in Crisis Management, Formerly of New Scotland Yard The same day that a conference was convened in The Hague with the theme ‘Vital Interests’, the Times newspaper (6.6.02 London) published the headline: MI5 lists 350 terror targets in Britain: Al-Qaeda suicide missions prompt urgent security review The newspaper then went on to show on a map of the UK the major Seveso II sites, nuclear power plants and so on. Confirmation, if it was needed, of the importance of the subject which in the US and UK has come to be known as the critical infrastructure. Introduction In fact it is nothing new! When construction workers were building the new international railway terminus alongside Waterloo Station in the heart of London, they came across an unforeseen problem that delayed progress for some time. The engineers were excavating deep under the present station to accommodate the new booking halls and departure lounges that the high-speed rail link to continental Europe would demand. Instead of tunnelling through the relatively soft London clay bed, the machines hit hard concrete. Surveys showed this phenomenon to be quite extensive and without any apparent reason. Eventually with the help of World War II archives, the enigma was solved. During the aerial bombing Blitz of London it was of course important to keep the road and railway transport systems operating. As soon as the bombers had done their worst, convoys of lorries would enter London to make good the damage in time for the next working day. Bomb craters on roads and railways were filled with quick-setting concrete so that temporary repairs could be affected... and in the heat of war forgotten. A crude but effective method of protecting the critical infrastructure. Throughout the Cold War that followed, the United Kingdom optimistically expected that there would be a long period of international tension that would precede a nuclear attack. During this time it was anticipated that the Soviet Union would seek to sabotage key installations such as airfields, railways, ports and so on, by landing small teams of Spetznaz soldiers behind our lines. It was a police function, assisted by units of the military reserve forces, to protect such installations. The idea of identifying those elements of the nation’s infrastructure that are critical to the survival of civilian and military life,

Hoofdstuk 9

grew from this, very similar to the steps that commerce and industry take to remain in business after a disaster such as a factory fire or financial collapse. There are other lessons we can learn from this era. In the UK the then radical socialist Greater London Council (led then by the now Mayor of London, Ken Livingstone) rebelled against the Thatcher Government by using civil protection funds to commission a study of the effects of a nuclear war on London. The resulting study was published in 1986 as London Under Attack. A number of scenarios was considered. Of interest to the current climate, the study also looked at the socio-economic effects on London of the threat of war and the period of international tension that might precede an attack. It found that the multi-cultural urban society was less stoical than the planners supposed and that a run on the banks, stockpiling of stores and family migrations could be expected. Even after the fall of the Soviet Bloc the UK had to contend with the bombing campaign of the Provisional IRA. The latter soon realised that government took notice when they attacked the mainland capital and when they caused economic damage. Thus much effort was expended by the security services, mainly the civil police, to prevent attacks and make plans to deal with the consequences. However it was not the events of September 11 that caused the government to rethink its strategy, but the politically embarrassing fuel crisis of 2000 which dramatically showed how easily modern systems of communication, transport and supply can be disrupted by a small number of activists. The concept of 'Resilience’ grew from these humble beginnings and was well advanced by the time of Al-Qaeda’s assault on the West. This idea is not far removed from the measures in place during the Cold War and concerns the nations ability to respond to a threat, manage the recovery phase, rebuild and, if a criminal or terrorist attack, bring those responsible to justice. The ‘Critical Infrastructure’ President Clinton responded to a wave of terrorist attacks on US interests in the mid-1900’s and the revelations of the Iraq arms inspections after the Gulf War, by establishing a number of initiatives and setting aside budgets for counter-terrorist contingency plans, including the US Critical Infrastructure Assurance Office (established in July 1996). This highlighted a number of activities deemed to be critical to the survival of the USA and established project teams from the industries involved, namely: • I & C Technology • Energy, including Electrical Power, Gas & Oil • Banking and Finance • Transport • Water Supply • Government, and the • Emergency Services.


The vulnerability of such vital industries and systems to both conventional attack and new methods, especially the cyber threat, was acknowledged: “Today, the right command sent over a network to a power generating station’s control computer could be just as effective as a backpack full of explosives, and the perpetrator would be harder to identify and apprehend ... The rapid growth of a computer-literate population ensures that increasing millions of people possess the skills necessary to consider such an attack ...” It was also very apparent that not only the civilian population were threatened: “At the same time, the effective operation of our military forces depends more and more on the continuous availability of infrastructures, especially communications and transportation, that are not dedicated to military use.” The question often posed by scholars, but taken for granted by politicians, is whether something changed on September 11. All the evidence however, much of which comes from American sources, is that although something has changed, it started some years ago and is an evolutionary process, not a dramatic shift in the global sense: providing one discounts the world’s remaining super-power being the primary victim. Globalisation is not confined to the economy. Terrorism has become global in motivation and is exploiting the complexity of modern western society as well as some new weapons and methods. Of course it is ironic that none of these weapons or methods were invented by the terrorists! In fact this neatly illustrates the inherent difficulty with using the new weapons of mass destruction – when the wind changes the aggressor can become the victim. The ‘New’ Terrorism Traditionally the terrorist was rational and seeking to achieve an outcome through his actions. He was trying to gain recognition from a political system in order to extract specific concessions, usually self-rule for a minority community, and at the same time keep that community behind him. Violence was proportionate to the outcome to be achieved - a perverse form of decision theory. Is the ‘new’ terrorism really any different? Perhaps it is the scale that has changed and now conceals the traditional characteristics of terrorism. The ruthlessness of the new terrorism (or the despair) was first hinted at by a relatively unknown Osama bin Laden in January 1999, in the now infamous interview with Jamal Ismail in Newsweek: “If the Israelis are killing the small children in Palestine and the Americans are killing innocent people in Iraq, and if the majority of the American people support their dissolute president, this means the American people are fighting us and we have the right to target them ... We don’t

Hoofdstuk 9

consider it a crime if we tried to have nuclear, chemical or biological weapons. Our holy land is occupied by Israeli and American forces. We have the right to defend ourselves and to liberate our holy land.” In December 2001 the normally conservative British parliamentary Select Committee on Defence was forced to accept: “Although we have seen no evidence that either Al-Qaeda or other terrorist groups are actively planning to use chemical, biological and radiological weapons, we can see no reason to believe that people who are prepared to fly passenger planes into tower blocks, would baulk at using such weapons. The risk that they will do so cannot be ignored.” But there was a chilling reminder recently in London when a British extremist, Anjem Chudary, head of Al-Muhajiroun, spoke to the newspapers about the potential for a martyrdom operation against a 40,000 strong pro-Israel demonstration by Jews: “If those people were financing the state of Israel or they were supporting the killing of Muslims in the occupation land then, yes, under the sharia they are a legitimate target.” This new ruthlessness has also spawned a pre-occupation with the weapons of mass destruction, chemical, biological, radiological and nuclear weapons, known collectively as CBRN. The co-incidence of an anthrax postal campaign in the USA beginning in October 2001, was naturally linked to Al-Qaeda and led to an almost hysterical interest in these new weapons (which of course were perfected in Western laboratories). In fact, at the time of writing it now seems that the anthrax may have come from government sources and that the perpetrator may be a government scientist. Apart from ruthlessness and new weapons the other factor is that modern western society is more vulnerable than ever before, as a result of trends in society towards privatisation, globalisation, deregulation and organisational streamlining. So-called ‘just in time’ supply chains are easily disrupted and difficult to re-instate. Our almost total reliance on information and communications technology means that our infrastructure is vulnerable to attack from anywhere in the world and with minimal investment by an enemy or even a disgruntled citizen. But a fortress mentality is no longer an option. People have changed and have higher expectations of freedom and accountability. Western democracies are finding that a lawyer needs to be included in their crisis team to deal with such issues as human rights and freedom of information. The need for a political solution to neutralise the demands of the terrorist is paramount because without it not only will the campaign of terror continue, but new recruits will be found to replace those terrorists arrested by the authorities or killed in action. One of the most pernicious aspects of the ‘New Terrorism’ is the martyrdom of young men


and women, which seems to have an exponential effect on recruiting followers. The strategy has to be to isolate the terrorists from their constituency of support by showing their potential supporters that their violence is no longer proportional to their goals. Lessons from Irish Republican Terrorism In the UK we have lived with the threat of Irish Republican Terrorism for over forty years. Some 3673 people from both the Republican and Loyalist factions, the security forces and many ordinary people have lost their lives in that time, a similar toll to 11th September. However, it is the attacks on mainland Britain that both brought about political change and also taught the security forces valuable lessons that can be used in the new wave of terrorism. First there must be a security policy. This is simple. The UK never gives in to terrorism and this has held good for forty years. Then there is a range of equally simple strategies that everyone understands. Target hardening will persuade the terrorist to look for easier prey. Defensive searching reduces the disruption to civilian life, as does risk assessment. Now that we are not dealing with acts of God the contingency plans must be maintained and implemented. And most important of all, the values of our civil society and democracy must be maintained whilst we seek a political compromise. Defensive Searching On 12 October 1984 a bomb planted several weeks earlier by the IRA, exploded in Room 629 of the Grand Hotel, Brighton, during Mrs Margaret Thatcher’s Conservative Party conference, killing and injuring many prominent politicians. Police had searched the hotel but the bomb was hidden within the fabric of the building! In April 1985 the first course for specialist police search advisors was held at the Royal School of Military Engineering and subsequently in April 1993 national standards for UK police search advisors (known as POLSAs) and their teams were adopted. POLSAs are now trained, examined, licensed and subsequently regularly inspected by the UK Police National Search Centre at Chattenden in Kent. The objective of this investment in such simple but effective specialist techniques is: • to avoid the disruption and fear caused by bomb threats and hoaxes • to establish that a building, vehicle, ship, plane or open space is free from any device • to then keep the above sterile • post event, to secure evidence • post arrest, to secure evidence. Risk Assessment In 1992 the IRA attacked the main terminal railway stations in London. To add to the impact and the confusion the IRA also made a number of hoax bomb calls, such that the London underground (subway) railway was often brought to a standstill. Since the air

Hoofdstuk 9

supply in the deep tunnels is maintained by the ram action of trains passing through the tunnels, this stoppage was a serious hazard. An underground railway train may have 2000 passengers in the peak commuter periods and this could not continue. The government commissioned a study by an external consultant, Brian Appleton, into the “frequency of stoppages... for reported fire alerts, reported suspect packages and telephoned bomb alert calls.” From this study there emerged a range of risk assessment tools and procedures to manage the threat, but the crux was that the risk from a stoppage was greater than that from a bomb! London was moving again and indeed the new policy proved effective. Target Hardening Between 1992 - 1993 attacks against economic targets and the critical infrastructure intensified. It is thought that the bomb at Bishopsgate in the business centre of the City of London led to the financial houses putting pressure on the government. Whatever the cause, there was a sea change in policy from counter-terrorism strategies involving the secret intelligence services, to the mobilisation of the ordinary civilian uniform police in high profile operations. The aim was to reassure both the public and foreign investors and to make life difficult for the terrorist. The plan, which placed a discrete protective cordon around central London, consisted of: • a ‘menu’ of tactical options, escalating in severity depending on the threat • centrally directed operations • based on profiling and risk assessment, not intelligence • a focus for all police and other agency activity • the co-ordination of all public assets. In the first year of activity there were no police powers or other legislation. It was all done with the popular support of the general public. Crisis management in the UK The national crisis management centre for the UK is the Cabinet Office Briefing Room (COBR) which co-ordinates the central government response and provides the Government’s political strategy, albeit the responsibility for dealing with an incident is a local matter. One of the problems that a relatively stable constitutional history has given the UK, is a plethora of over-lapping committees and a confusing system of so called Lead Government Departments. This is something of a misnomer given that government departments rarely show any leadership and indeed this very failing has led to recent changes in the crisis management structure of the UK. It was the fuel crisis in 2000, when a handful of citizens held the country to ransom, that caused the government to radically review the government structure and centralise its response under one roof, the new Civil Contingencies Secretariat (CCS), which in turn reports to the Cabinet Contingencies Committee (CCC) and ultimately the Prime Minister. Another major inter-departmental programme looking at improving our resilience is the Ministerial Group on Preventative and Protective Security, and both that group and the CCC have a range of lesser committees and sub groups feeding into them.


A document outlining the revised responsibilities of the ‘Lead Government Departments’ has recently been circulated. It has done little to remove the many anomalies in UK crisis management. Sadly the restructuring was not enough to convince the UK Parliament’s Defence Committee, which recently reported that the Civil Contingencies Secretariat: “... was unable, however, to use its position at the heart of government to lead a strategic response to the new threats post-11 September. Instead of being the solution to the habitual ‘departmentalism’ of Whitehall, it has become a casualty of it.” Conclusion Republican terrorism has been a training ground and prepared us against future forms of terrorism. On another front we may at times curse the bureaucracy of the European Commission, but such Directives as Seveso II and the corresponding requirements to plan for nuclear power stations, pipelines, and biotechnology sites, have meant that we have carried out risk assessments, made plans and even purchased specialist equipment (including iodine tablets for radiological exposure). Chernobyl was a salutary lesson to Europe that even an incident outside the borders of the EU can have a profound and lasting impact. The terrorists have also forgotten the lessons of recent history. The shallow politics of the USA conceals the true character of the people. They are now united in a way that happened twice in the last century. The evidence is that the enormous industrial might and intellectual effort of the United States is being brought to bear on terrorism. Provided that the political injustices that fuel terrorism can be addressed, there may be cause for some optimism.

Literatuur Appleton, B. (1992). Report of an inquiry into health and safety aspects of stoppages caused by fire and bomb alerts on London Underground, British Rail and other mass transit systems. Health and Safety Executive, London HMSO. GLAWARS Commission (1986). London Under Attack: the report of the Greater London Area War Risk Commission. Oxford: Blackwell. McKittrick & McVea, D. (2001). Making Sense of the Troubles. Penguin Books. Presidents Commission on Critical Infrastructure Protection (1997). Critical Foundations: Thinking Differently, Critical Infrastructure Assurance Office, USA. Select Committee on Defence (2001) Second Report: The Threat from Terrorism, HMSO. Select Committee on Defence (2002) Sixth report: Defence and Security in the UK, HMSO.

Hoofdstuk 9

VITAAL TERRORISME

Hoofdstuk 10 Vitaal terrorisme Prof. mr. dr. E.R. Muller Directeur COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Hoogleraar Conflictbeslechting Universiteit Leiden Directeur Nederlandse Politie Academie Inleiding De westerse wereld, en dus ook Nederland, krijgt te maken met een nieuw soort terrorisme. De vraag is in hoeverre Nederland klaar is voor dit soort terrorisme. Het terrorisme lijkt – na toch enkele jaren op een verminderde belangstelling te hebben kunnen rekenen – weer volop vitaal. Van politie, justitie, bestuur en ook de brandweer zal een nieuwe vitaliteit gevraagd worden om deze nieuwe vorm van terrorisme aan te kunnen. Een deel van dit artikel is eerder gepubliceerd in het Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg (Jaargang 1, nummer 1, juli 2002, pp. 18-32). Hoewel ik hier steeds spreek van ‘nieuw terrorisme’ gaat het eerder om een verdere ontwikkeling van het terrorisme. Terrorisme is niet nieuw maar kan al eeuwen terug gevonden worden. Wel zijn enkele elementen van het hedendaagse terrorisme nieuw en dat stelt politie, justitie en inlichtingendiensten voor nieuwe uitdagingen. Primair gaat het om een nieuwe ontwikkelingsfase van terrorisme. Nieuw terrorisme In vergelijking met het traditionele terrorisme kan een nieuwe vorm van terrorisme worden onderscheiden. Er zijn inmiddels verschillende voorbeelden te geven van dit nieuwe terrorisme: • Bomaanslag World Trade Center, 1993 • Bomaanslag Oklahoma, 1995 (Michel and Herbeck, 2001) • Aanslagen en geweld Algerije, vanaf 1992 • Aanslagen metro Parijs, 1995-1996 • Autobom militair hoofdkwartier VS, Dahran, Saoedi-Arabië, 1996 • Sarinaanslagen Aum-sekte Japan, 1995 • Aanslagen VS-ambassades Nairobi en Dar es Salaam, Afrika, 1998 • Aanslagen World Trade Center en Pentagon, 2001 • Aanslag Bali, 2002 De terroristische organisaties die achter deze aanslagen zitten, zijn vooral terug te vinden in het religieus extremisme (onder andere moslimfundamentalisme en sekten). Het gaat dan om terroristische organisaties zoals Al Qaida met als leider Osama Bin Laden (Alexander and Wetnam, 2001; Bergen, 2001; Bodansky, 2001; Reeve, 1999; Jacquard, 2002), de Algerijnse GIA en de Aum-sekte (Kaplan and Marshall, 1996). Ook de

Hoofdstuk 10

Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) schrijft dat dergelijke vormen van terrorisme primair zijn toe te schrijven aan religieus geïnspireerde groeperingen (BVD 2001: 20). Het onderscheid tussen oud en nieuw terrorisme is gebaseerd op een scala aan moderne wetenschappelijke literatuur (Laquer, 1999; Lesser, 1999; Harmon, 2000; Hoffman, 1998; Schweitzer, 1998, Stern, 1999), maar inmiddels zijn er ook enkelen die zich afvragen hoe nieuw het nieuwe terrorisme daadwerkelijk is (zie bijvoorbeeld Tucker, 2001). Hieronder bespreek ik de cruciale karakteristieken van het nieuwe terrorisme. Diffuse doelen In de eerste plaats zijn de achterliggende doelen van deze nieuwe terroristen diffuus. Het gaat de nieuwe terroristen niet om de bevrijding van specifieke gevangenen of een specifiek land. Het gaat hen om de strijd tegen het Amerikaans imperialisme en om het vernietigen van het verdorven westers kapitalisme (zie ook Barber, 2001). Het nieuwe terrorisme gaat dan ook niet of nauwelijks gepaard met specifieke eisen; de nieuwe terroristen concentreren zich op algemene eisen (Laquer, 1999). Het gaat daarbij in ieder geval niet om een specifiek doel dat geografisch is aan te duiden. Het gaat veelal ook niet om economische of sociale achterstand. De achterliggende motieven voor deze nieuwe terroristen moeten vooral gevonden worden in een fundamentalistische levenshouding waarbij gestreefd wordt te leven en te laten leven volgens de strakke regimes van veelal religieuze wetten en regels. Een dergelijk fundamentalisme - sommigen spreken van extremisme - dient volgens deze terroristen niet alleen in de privé-levens van de burgers dominant te zijn, maar dient ook de basis te zijn voor de wijze waarop de overheid en de staat zijn georganiseerd. Bij een dergelijk fundamentalisme is nauwelijks meer sprake van een scheiding van religie en staat. Zij streven er vooral naar om deze scheiding op te heffen en een zo maximaal mogelijke integratie te realiseren (vergelijk Reich, 1998; Horgan and Taylor, 2001). De redenering is dat als in de westerse democratieën blijkt dat hun leiders niet in staat zijn de veiligheid van de eigen burgers te waarborgen, de burgers van deze democratieën gevoeliger zullen zijn voor alternatieve regeringsvormen (Silke, 2000). Wereldwijde angst Het primaire doel van de nieuwe terroristen is het creëren van angst opdat er ruimte ontstaat voor fundamentele veranderingen. De nieuwe terroristen nemen het woord terreur zo letterlijk mogelijk. Met behulp van vergaande acties proberen deze nieuwe terroristen angst te zaaien onder de bevolking, zo mogelijk wereldwijd. Angst ontstaat als op onverwachte momenten, op onverwachte plaatsen en tegen onverdachte personen aanslagen worden gepleegd die veel doden en gewonden met zich brengen. Dat maakt dat eenieder slachtoffer kan worden van deze vorm van terreur. Ook bij het oude terrorisme was het zaaien van angst een van de doelen. De creatie van angst richtte zich echter vooral op een bepaalde bevolkingsgroep, specifieke autoriteiten of specifieke momenten. Niet iedereen hoefde bang te zijn (McCauley, 2001).

VITAAL TERRORISME

Onmiskenbaar is dat met behulp van de aanslagen op 11 september voor langere tijd gelukt. Vele burgers hebben zeker in de eerste maanden na de aanslagen hun gedrag aangepast aan de mogelijke dreiging van het nieuwe terrorisme. Vanuit het perspectief van de terroristen waren de aanslagen een onvergelijkbaar succes. Cruciaal voor het realiseren van angst is het meerdere malen herhalen van terroristische acties. Indien de terroristische organisatie erin slaagt meerdere malen achter elkaar diep ingrijpende aanslagen te plegen, zal de bevolking zich ervan bewust worden dat de staat haar veiligheid niet meer kan garanderen. In de herhaling van terroristische acties zit een verdere escalatie van angst. Tot op dit moment (mei 2002) is er van een systematische herhaling van de acties van 11 september geen sprake. Desalniettemin zijn er met enige regelmaat waarschuwingen dat zich nieuwe aanslagen door deze groeperingen zullen voordoen. Zo veel mogelijk slachtoffers In de derde plaats lijken deze nieuwe terroristen niet terug te schrikken voor het willekeurig doden van zo veel mogelijk mensen. De sarin in de metro’s van Japan en de aanslagen op het WTC tonen dat het primaire doel was zo veel mogelijk slachtoffers te maken. In de wetenschappelijke literatuur werd eerder uitgegaan van een rationalistische benadering van de terroristen. Terroristen zouden niet meer slachtoffers maken dan zij nodig achten voor het realiseren van hun politieke doelen. Dat ging uit van het idee dat de ‘oude’ terroristen handelden op basis van een logisch doel-middelschema dat kon worden geïnterpreteerd vanuit het westers georiënteerde rationele denken. Bij het nieuwe terrorisme lijkt minder sprake te zijn van dergelijke westerse rationele redeneringen. Daarbij speelt het feit dat het hier veelal gaat om religieus georiënteerde groeperingen, een belangrijke rol. Nieuwe terroristen kiezen weloverwogen de eigen dood. Voor de nieuwe terroristen is het eigen leven geen overweging meer bij het realiseren van terroristische aanslagen. Het martelaarschap is voor de nieuwe terroristen de hoogste eer. Dit wordt versterkt door een diep geloof in een mooier leven na de dood. Met deze vorm van terrorisme is tot voor kort nauwelijks rekening gehouden. Verderop in de tekst ga ik in op de mogelijkheid en bereidheid om gebruik te maken van biologische, chemische en nucleaire wapens. De methoden van de nieuwe terroristen zijn tevens gericht op veel slachtoffers. Het plegen van een omvangrijke aanslag voldoet aan dit criterium. Gijzelingen, ontvoeringen, verstoringen van ICT (Zannini, 1999) en andere vormen van terroristische methoden zijn minder frequent te zien bij nieuwe terroristen. Willekeurige slachtoffers In de vierde plaats kan worden geconstateerd dat er nauwelijks een relatie bestaat tussen de slachtoffers en het politieke doel dat wordt nagestreefd. Bij het oude terrorisme bestond er bij terroristische organisaties een voorkeur om zich primair te richten op vertegenwoordigers van het land waartegen de terreuracties zich richtten. Zo was de IRA toch vooral gericht op Britse militairen. Bij het nieuwe terrorisme ontbreekt veelal

Hoofdstuk 10

een dergelijke relatie. Daarbij is het ook niet uitgesloten dat door de terroristische acties dood en verderf ontstaan onder de eigen bevolking of lotgenoten. De zogenoemde terroristische omweg1 maakte duidelijk dat er geen relatie hoeft te bestaan tussen de slachtoffers en het doel van de terroristen om van terrorisme te kunnen spreken. Desalniettemin laten analyses van het terrorisme in de voorbije jaren juist zien dat een dergelijke relatie er bij voorkeur wel was. Dit had voor de terroristische organisaties twee voordelen. In de eerste plaats kon daarmee onmiskenbaar worden aangegeven dat het ging om een specifiek doel en dat de actie/het terrorisme veelal was gericht tegen vertegenwoordigers - veelal militairen en politici - van een specifiek land of regio. In de tweede plaats kon daarmee de angst onder de bevolking worden verminderd. Er was sprake van een gerichte actie tegen specifieke personen met een bepaalde achtergrond. Anderen hoefden in principe niets te vrezen, tenzij zij net toevallig in de buurt van een aanslag waren. Op die manier probeerden deze terroristische organisaties ook steun en legitimiteit onder de bevolking te realiseren. Religieus fundamentalisme In de vijfde plaats lijkt het nieuwe terrorisme vooral zijn wortels te vinden in het religieus fundamentalisme. Hoewel velen zich daarbij concentreren op het moslimfundamentalisme is het goed denkbaar dat andere vormen van religieus fundamentalisme zoals sekten een rol gaan spelen in het terrorisme. Het blijkt voor de rationeel georiënteerde terreurbestrijding moeilijk te zijn om om te schakelen naar waardengerelateerd terrorisme, zoals religieus fundamentalisme of extremisme kan worden aangeduid. Er zit een niet altijd in de westerse wereld te herkennen logica in de voorbereidingen en acties van religieuze fanatici. Dat neemt niet weg dat religieus fundamentalisten wel een eigen rationaliteit herkennen in hun handelen. Daarbij komt dat de nieuwe terroristen het gevoel wordt gegeven te strijden voor een religieuze eer, waarbij het hoogste is het leven te geven in de strijd. Dat maakt dat de nieuwe terroristen veel minder bang zijn zelf het leven te laten tijdens een terreuractie. Daarmee worden de mogelijkheden en middelen voor de terroristen sterk uitgebreid. Bij het ‘oude’ terrorisme gingen zowel de terroristen als de terreurbestrijders ervan uit dat ook de terroristen het maximale wilden doen om te voorkomen dat zij zouden overlijden bij de actie. Deze veronderstelling is een van de grondslagen van de onderhandelingen tijdens terreurincidenten. Indien deze grondslag ter discussie komt te staan, doordat terroristen hun eigen leven willen opofferen, noodzaakt dat politie, justitie en inlichtingendiensten tot een fundamentele aanpassing van de verschillende vormen van terreurbestrijding. Internationaal Het nieuwe terrorisme is primair internationaal. Er is geen sprake van een aan een land gebonden vorm van terrorisme. Het nieuwe terrorisme heeft de wereld als werkterrein. Daarbij maken de nieuwe terroristen gebruik van de vrijheden die in het internationale verkeer inmiddels gebruikelijk zijn. Er wordt intensief gereisd. Er is sprake van nauwe

VITAAL TERRORISME

verbanden tussen cellen in verschillende landen. Er vindt intensieve communicatie plaats tussen de vertegenwoordigers van de nieuwe terroristen in de verschillende landen, mede via het internet. De nieuwe terroristen vestigen zich als eerzame burgers in verschillende landen. Zij wonen, leven en werken volgens de tradities en cultuur van het betreffende land. Voor politie, justitie en inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn zij nauwelijks opvallend. Deze constatering geldt ook al voor het meer traditionele terrorisme. Daarvan kan echter gesteld worden dat deze meer traditionele vorm van terrorisme over het algemeen een thuisbasis had in een land. Bij het nieuwe terrorisme is hier geen sprake meer van. Daarbij moet wel een uitzondering worden gemaakt voor sponsorlanden van terrorisme. Landen als Afghanistan (tijdens het Taliban-regime) en Iran zijn bekend als landen die terroristische organisaties ondersteunen. Maar dat neemt niet weg dat specifieke terroristische groepen ook in andere landen actief zijn. Fluïde netwerk Bij het nieuwe terrorisme is geen sprake van een strak geleide organisatie waarbij vanuit één punt alle orders worden gegeven. Hoewel dit ook al niet meer het geval was bij de meer traditionele vormen van terrorisme, is dat bij het nieuwe terrorisme nog minder het geval. De nieuwe terroristen weten soms zelf niet of nauwelijks dat zij onderdeel zijn van een groter geheel. Er is sprake van een fluïde netwerk waarbij vele kernen beslissingen nemen tot het uitvoeren van terreuracties. Er is nauwelijks sprake meer van specifieke cellen van een organisatie. Er wordt gebruikgemaakt van een breed scala aan mensen en middelen die in verschillende landen ter beschikking staan. Velen verrichten slechts een onderdeel van de gehele terreuractie (Arquilla and Rohnfeldt, 2001). Daarbij komt dat een eenduidig profiel van de nieuwe terrorist niet valt te formuleren (Dingley, 1997). De daders van de eerdergenoemde aanslagen variëren op nagenoeg elk denkbaar criterium. Alleen een zekere mate van religieus extremisme hebben zij allen gemeen. In de literatuur wordt dan ook gesproken van amateur-terroristen die geen specifieke training hebben ontvangen, maar wel worden ingezet om een onderdeel van een terroristische actie te realiseren (Tucker, 2001). De toegenomen mogelijkheden tot internationale communicatie maken dat, eenvoudiger dan in het verleden, medestanders kunnen worden gevonden en bereikt. De financiering van het terrorisme is tevens van een fluïde karakter. Het is nauwelijks aan te geven en uit te zoeken op welke wijze de financiering van terrorisme vorm krijgt. Zeker als er sprake is van complexe fluïde netwerken, is nauwelijks meer te achterhalen wie op welke wijze als financier voor terreuracties optreedt. Daarbij komt dat in toenemende mate sprake lijkt te zijn van een vervlechting van het nieuwe terrorisme met georganiseerde misdaad. De financiering van het nieuwe terrorisme vindt dan plaats door middel van het plegen van strafbare feiten in georganiseerd verband (drugssmokkel, vrouwenhandel, overvallen, valsemunterij, etc.) (Lyman and Potter, 2000).

Hoofdstuk 10

De BVD geeft een voorbeeld van een dergelijk netwerk, in een rapport dat werd gepubliceerd voor 11 september 2001: “Tegen het einde van de jaren negentig heeft deze steenrijke Saoedi (Usama Ben Laden, EM), die aanvankelijk domicilie had in Soedan en sinds 1997 in Afghanistan verblijft onder protectie van het Taliban-regime, zich meer en meer ontpopt als een inspirator voor een internationaal terroristisch netwerk. Dit zogeheten UBL-netwerk (...) bestaat uit verschillende transnationale verbanden van radicale geestverwanten, die kunnen beschikken over grote sommen geld. Zij streven, zonder duidelijke centrale sturing, naar internationalisering van de islamitische strijd.” (BVD, 2001: 19) Tijd Een element dat ik oorspronkelijk niet had onderscheiden maar dat wel van belang is voor het nieuwe terrorisme, is de factor tijd. Nieuwe terroristen hebben een ander tijdsperspectief dan de westerse wereld. Er zijn aanwijzingen dat de nieuwe terroristen rustig tientallen jaren wachten voordat zij een aanslag plegen. De eeuwigheid is voor hen van groter belang dan de huidige tijd. Een jaar is dan ook nauwelijks relevant voor de nieuwe terroristen. Zij kunnen lange tijd nemen om zich te nestelen in de westerse samenleving teneinde uiteindelijk aanslagen te kunnen plegen. Lange tijd gedragen zij zich dan als gewone burgers op wie politie, justitie en inlichtingendiensten geen zicht hebben. De nieuwe terroristen hebben letterlijk en figuurlijk de tijd aan zichzelf en aan de eeuwigheid. NBC-wapens en het nieuwe terrorisme In de literatuur wordt veel aandacht besteed aan de relatie tussen het nieuwe terrorisme en massavernietigingswapens, in het bijzonder nucleaire, biologische en chemische wapens (NBC-wapens). Op basis van de hierboven weergegeven kenmerken van het nieuwe terrorisme is het denkbaar dat de nieuwe terroristen zich zullen richten op het gebruikmaken van dergelijke wapens. Zeker als een primair doel van de nieuwe terroristen het maken van zo veel mogelijk slachtoffers is, zou het gebruik van NBCwapens een effectief middel kunnen zijn. Vanuit deze veronderstelling is in deze paragraaf een korte analyse gemaakt van de belangrijkste literatuur op dit terrein (Gurr and Cole, 2000; Alexander and Hoenig, 2001; COT, 2001; Falkenrath, 1998; Van Leeuwen, 2000; Foxell, 1997; Miller, Engelberg and Broad, 2001). Op dit moment worden NBC-wapens nog slechts in beperkte mate door terroristen gebruikt. De verwachting in de wetenschappelijke literatuur is dat in de toekomst terroristen gebruik zullen maken van deze wapens. Deze indicatie is gebaseerd op het feit dat het aantal dreigingen met NBC-wapens door terroristische organisaties de afgelopen jaren sterk is toegenomen. In de wetenschappelijke literatuur wordt aangegeven dat er feitelijke mogelijkheden zijn voor terroristen om NBC-wapens te verkrijgen. De gevolgen van het gebruik van NBC-wapens zijn zeer verschillend. Daarbij moet gedifferentieerd worden tussen de verschillende vormen van NBC-wapens. Hoewel een aanval met bepaalde NBC-wapens in potentie dramatische consequenties kan hebben,

VITAAL TERRORISME

zijn er verschillende - vooral technische en kennis - barrières die de inzet van NBCwapens als massavernietigingswapen bemoeilijken. De meeste NBC-wapens zullen bij inzet waarschijnlijk individuele of kleine aantallen slachtoffers maken. Het produceren van voldoende hoeveelheden van de verschillende vormen van NBC-wapens is minder eenduidig dan op internet en in de populaire media wel wordt gesuggereerd. De productie van nucleaire bommen is voor de meeste terroristen te complex. In de wetenschappelijke literatuur wordt het gebruik van radiologische bommen (conventionele bommen gecombineerd met radioactief materiaal) het meest waarschijnlijk geacht. Wel bestaat het risico dat op een zwarte markt zoals de voormalige Sovjet-Unie materialen van nucleaire wapens worden verkocht aan terroristen (Cameron, 1999). Het ontwikkelen van kleine hoeveelheden biologische en chemische materialen is volgens de wetenschappelijke literatuur relatief eenvoudig. De mogelijke toepassing zal naar verwachting conventioneel zijn, bijvoorbeeld door het verzenden van postpakketten en het verwerken van materialen in conventionele bommen. Uit de wetenschappelijke literatuur komt geen terroristische groepering naar voren die momenteel in staat is om hoogontwikkelde biologische of chemische wapens op massavernietigende schaal te ontwikkelen. Wel wordt het voorbeeld van de Aum-sekte veelvuldig aangehaald om te onderstrepen dat terroristen op termijn hiertoe in staat moeten worden geacht (Bachevic, 2000). Cruciaal om tot het gebruik van NBC-wapens te kunnen overgaan is een zekere mate van organisatie aan de kant van de terroristische organisatie. Er moet sprake zijn van inhoudelijke en technische kennis en expertise. Tevens dient de organisatie in staat te zijn politie, justitie en inlichtingendiensten langere tijd te ontlopen. Binnen de organisatie moet tevens sprake zijn van een zekere mate van interne cohesie en disciplinering waartoe opleiding en training behoren. Deze elementen zijn nodig om de vele handelingen die nodig zijn om een massavernietigingswapen in te zetten, te kunnen uitvoeren. Tevens moet een dergelijke terroristische organisatie kunnen beschikken over ruime financiën, aangezien het verwerven en ontwikkelen van NBC-wapens een kostbare aangelegenheid is. Daarbij wordt het niet waarschijnlijk geacht dat bepaalde state sponsors of terrorism massavernietigingswapens zullen verkopen aan terroristen vanwege het risico dat deze wapens door de terroristen tegen de staten zelf gebruikt kunnen worden (Quillen, 2000). Nieuwe terreurbestrijding Wat betekent het nieuwe terrorisme nu voor de terreurbestrijding in Nederland? Nederland heeft intensief gereageerd op de aanslagen van september vorig jaar. Er is een uitgebreid actieprogramma in werking gezet en inmiddels zijn daadwerkelijk vele initiatieven gerealiseerd. Wel moet ik constateren dat een jaar na de aanslagen in de Verenigde Staten de aandacht voor terrorisme veel minder is geworden. In het Veiligheidsplan van het kabinet, verschenen in het najaar van 2002, komen terrorisme en terreurbestrijding niet of nauwelijks voor.

Hoofdstuk 10

Ik noem als afsluiting vijf onderwerpen waaraan de komende tijd nader aandacht zou moeten worden besteed. Er is geen enkele noodzaak om te wachten tot Nederland ook zelf wordt opgeschrikt door een grote terroristische aanslag. Alle signalen zijn aanwezig; het Nederlands openbaar bestuur heeft alleen zichzelf verwijten te maken als het zich nu niet adequaat voorbereidt. Daarbij besef ik dat de diffuse dreiging van terrorisme het moet opnemen tegen steeds weer nieuwe en andere prioriteiten. Terrorisme zou echter naar mijn oordeel een van de belangrijkste prioriteiten moeten zijn omdat het de basisfuncties van de samenleving ingrijpend kan verstoren. Terrorismewet Het zou verstandig zijn als wij in Nederland een expliciete Terrorismewet gaan maken. Niet dat een Terrorismewet alle problemen oplost, maar zo’n wet kan wel meer duidelijkheid geven over de bevoegdheden en verantwoordelijkheden als een terreurincident dreigt of daadwerkelijk plaatsvindt. Onnodig te zeggen dat bij de tunnelincidenten van vorig jaar op dit vlak wel het nodige is misgegaan. Ik pleit dan ook voor een Terrorismewet - sterk vergelijkbaar met de Rampenwet - waarin deze zaken zijn geregeld. Het zou kunnen voorkomen dat steeds weer ad hoc wordt gereageerd op specifieke gebeurtenissen. Ik heb het hier niet over de strafbaarstelling van terroristische handelingen, want dat wordt op dit moment geregeld. Helemaal mooi zou het zijn als we in dit land zouden gaan werken aan een Crisiswet die van toepassing is op allerlei verschillende soorten crises, maar ik heb altijd begrepen dat we vooral kleine stapjes moeten zetten. Vitale organisaties, personen en processen Noodzakelijk is een scan van vitale organisaties, personen en processen ten aanzien van de dreiging van terrorisme. Er is zelden een specifieke dreiging; in veel gevallen is er een algemene dreiging. Bij deze scan dient bepaald te worden in hoeverre een specifiek proces, mens of organisatie cruciaal is voor het functioneren van de samenleving. Als dit het geval is, dient daar een adequaat beveiligingsniveau op te worden toegepast. Dit proces is inmiddels in gang gezet. Net zo belangrijk is dat de overheid de burgers duidelijk maakt dat niet alle terreuraanslagen zijn te voorkomen. Al te lang laat de overheid de illusie bestaan dat zij in staat is de burgers volledige zekerheid te verschaffen. Dat moet weg. In een open democratische samenleving als de onze bestaat steeds de kans dat ook terroristen gebruikmaken van deze vrijheden. Terrorisme is voor een deel de prijs die je als democratie betaalt. Natuurlijk neemt dat niet weg dat er alles aan gedaan moet worden om het te voorkomen. Maar aan dat ‘alles’ zitten grenzen. Bewustwording In de derde plaats is het noodzakelijk dat politie, brandweer, geneeskundige keten, gemeenten, justitie en anderen er daadwerkelijk bewust van worden gemaakt dat terrorisme ook in Nederland kan voorkomen. Ondanks alle grote maatregelen tijdens de tunnelincidenten ging niemand er echt van uit dat zich een dergelijke terreuraanslag in Nederland zou kunnen voordoen. Dat moet echt weg. Nederland is net zo kwetsbaar als andere landen. Er is geen enkele reden om dat te veronachtzamen. We houden inmiddels serieus rekening met rampen en ordeverstoringen. Maar slechts een enkele be-

VITAAL TERRORISME

stuurder, politiechef of brandweerchef realiseert zich echt dat terrorisme ook bij hem of haar kan plaatsvinden. Daarvoor is het nuttig in scenario’s, simulaties en andere vormen zichtbaar te maken welke terroristische aanslagen denkbaar zijn. Waarom geen maatscenario’s gemaakt voor terrorisme in Nederland? Oefening, trainen en opleiden Nederland is zich aan het voorbereiden op terrorisme. Het actieprogramma toont dat ook. Dat neemt niet weg dat de gemiddelde politiechef, brandweerchef, officier van justitie en burgemeester zelden geconfronteerd zijn met terrorisme. Een raar voorbeeld als Helden of de gijzeling bij de Griekse residentie toont dat al. In beide gevallen worden fouten op fouten gestapeld. Oefenen, trainen en opleiden zijn van cruciaal belang. De voor terrorisme geldende procedures moeten bekend worden, de specifieke achtergronden en redenen voor terrorisme moeten een bredere bekendheid krijgen. Het oefenen rond rampen is inmiddels redelijk ingeburgerd in dit land; hetzelfde zou ook moeten gebeuren met terrorisme. Veiligheidsbestel Terreurbestrijding is onderdeel van het complexe Nederlandse veiligheidsbestel. Vele organisaties zijn betrokken bij terrorismebestrijding: AIVD, RID-en, CRI, Landelijk Parket, BZK, Justitie, NCC, College van PG’s, burgemeesters, officieren van justitie, politie, brandweer, geneeskundige keten, BBE’s, etc. Het is te ingewikkeld. Er zijn te veel grenzen. Er doen zich te veel kansen voordat het mis gaat. Het tunnelincident maar ook de gijzeling in de Griekse residentie tonen dat dit zo gaat. Geen van beide is echt geëvalueerd. Er zijn niet echt lessen getrokken uit die problemen. Het huidige veiligheidsbestel past niet bij een vitale manier om de terreurbestrijding vorm te geven. Niet alleen de terreurbestrijding maar ook de andere taken van de veiligheidssector maken het noodzakelijk dat wij nu daadwerkelijk werk moeten maken van een reorganisatie van het gehele veiligheidsbestel. Afronding Een nieuw terrorisme en een nieuwe terreurbestrijding. Vitaal bezien in het licht van terrorisme betekent voor mij vooral dat in Nederland het denken en handelen met betrekking tot terreurbestrijding nieuw leven wordt ingeblazen. Dat is hard nodig: de dreiging is reëel en potentieel zeer verstorend.

1

“Cruciaal voor terrorisme is de zogenoemde terroristische omweg. De directe doelwitten van geweld zijn bij terrorisme veelal niet de hoofddoelwitten. De terroristen proberen door het beïnvloeden van de publieke opinie, veelal met behulp van de massamedia, de hoofddoelwitten zoals de politieke elite, familie, bedrijven of persoonlijke contacten te bewegen tot het inwilligen van eisen.” (Muller, 1994, 2002)

Hoofdstuk 10

Literatuur Alexander, Y. & Wetnam, M.S. (2001). Osama bin Laden’s Al-Qaida. Baarn. Alexander, Y. & Hoenig, M. (2001). Super terrorism. New York. Arquilla, J. & Rohnfeldt, D. (2001). Networks and netwars. Rand. Bachevic, A.J. (2000). Looming security threats: Bad medicine for biological terror. Ethics and International affairs, 14, 221-237 Barber, B.J. (2001). Jihad versus McWorld. New York. Bergen, P.L. (2001). Holy war Inc. New York. Binnenlandse Veiligheidsdienst (2001). Terrorisme aan het begin van de 21e eeuw. Leidschendam. Bodansky, Y. (2001). Bin Laden: The man who declared war on America. New York Cameron, G. (1999). Nuclear Terrorism. London. COT (2001). Terroristisch gebruik NBC-wapens. Den Haag. Dingley, J. (1997). The terrorist: Developing a profile. International Journal of Risk, 2, 1, 22-27. Falkenrath, R.A. (1998). America’s Achilles heel. London. Foxell, J.W. (1997). The prospect of nuclear and biological terrorism. Journal of Contingencies and Crisis Management, 5, 2, 98-118. Gurr, N. & Cole, B. (2000). The new face of terrorism. New York. Harmon, C.C. (2000). Terrorism today. London. Hoffman, B. (1998). Inside terrorism. London. Horgan, J. & Taylor, M. (2001). Origins of terrorism. Jane’s Intelligence Review, December 2001, 16-18. Jacquard, R. (2002). In naam van Osama Bin Laden. Amsterdam. Kaplan, D. & Marshall, A. (1996). De sekte aan het einde van de wereld. Amsterdam. Laquer, W. (1999). The new terrorism. Oxford. Leeuwen, M. van (2000). Crying wolf: Assessing unconventional terrorism. Den Haag. Lesser, I.O. (1999). Countering the new terrorism. Rand. Lyman, M.D. & Potter, G.W. (2000). Organized crime, New Jersey. McCauley, C.R. (2001). The psychology of terrorism. SSRC. Michel, L. & Herbeck, D. (2001). American terrorist: Timothy McVeigh and the tragedy at Oklahoma City. New York. Miller, J., Engelberg, S. & Broad, W. (2001). Germs: The ultimate weapon. New York. Muller, E.R. (1994). Terrorisme en politieke verantwoordelijkheid: Gijzelingen, aanslagen en ontvoeringen in Nederland. Arnhem. Muller, E.R. (2002). Nieuw terrorisme. Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, 1, 1, 18-32. Reeve, S. (1999). The new Jackals: Ramzi Yousef, Osama Bin Laden and the future of terrorism. London. Reich, W. (1998). Origins of terrorism. Washington. Schweitzer, G.E. (1998). Super terrorism. New York. Silke, A. (2000). Beating the water: The terrorist search for power, control and authority. Terrorism and Political Violence, 12, 2, 76-96. Stern, J. (1999). The ultimate terrorists. London. Tucker, D. (2001). What is new about the new terrorism and how dangerous is it. Terrorism and Political Violence, 13, 3, 1-14. Quillen, C. (2001). Terrorism with weapons of mass destruction. Terrorism and Political Violence, 12, 1, 47-65. Zannini, M. (1999). Middle Eastern terrorism and netwar. Studies in Conflict and Terrorism, 22, 247-256.

VITAAL, naar een programmatische visie

hoofdstuk 11 Vitaal, naar een programmatische visie dr. I. Helsloot (programmamanager Onderzoek Nibra) L.A. Vinck MCDM (productgroepmanager Oefenen Nibra)1 Inleiding Zoals in de inleiding van deze bundel al is gememoreerd, is naar aanleiding van de breed gepercipieerde terroristische dreiging die ‘11-9’ met zich meebracht, (wederom) de vraag actueel geworden wat nu precies de ‘vitale’ aspecten van onze samenleving zijn die door terrorisme bedreigd kunnen worden en daarom beschermd moeten worden. De vraag ‘wat is vitaal’ is echter geen nieuwe. Al op verschillende momenten in de vorige eeuw heeft een soortgelijke vraag gespeeld. In de bijdragen van Duiven en van Brainich von Brainich Felth aan deze bundel wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van de perceptie van ‘vitaal’. In dit hoofdstuk wordt teruggekeken op de wijze waarop in verschillende periodes tegen het begrip vitaal werd aangekeken en op de wijze waarop men dacht de vitale aspecten in de samenleving te beschermen. Op basis van deze analyse wordt in een slotbeschouwing gepoogd te komen tot de in de inleiding aangekondigde en gewenste bijdrage aan de ontwikkeling van een programmatische visie op de bescherming van de vitale aspecten van onze maatschappij. De eerste nader beschouwde periode is de periode van de Koude Oorlog. Van 1950 tot ongeveer 1985 stond de oorlogsdreiging vanuit het Oosten centraal. Overigens betekent deze keuze niet dat daarvoor geen perceptie van ‘vitaal’ bestond, noch dat er geen gedachten waren over de bescherming ervan. De eerste noodwetgeving, bedoeld om vitale belangen te beschermen, dateert immers al uit de negentiende eeuw. De tweede beschouwde periode is de periode vanaf de Koude Oorlog via het millennium tot vorig jaar september. In deze periode ontwikkelt zich zichtbaar een andere basisfilosofie voor de bestrijding van rampen. De derde periode is die na ‘11-9’. De confrontatie met de dreiging van allesbedreigend terrorisme vraagt om een reactie van de zijde van de rijksoverheid. Een mogelijke invalshoek om te bepalen wanneer op wat voor wijze naar de vitale zaken in de samenleving werd gekeken, is het bestuderen van de genomen beschermingsmaatregelen. Dit is de centrale invalshoek van dit hoofdstuk. Een belangrijk voorbeeld van deze beschermingsmaatregelen is de Nederlandse noodwetgeving. Brainich von Brainich Felth heeft specifiek hieraan een proefschrift gewijd2. Per beschouwde periode worden (na een korte periodebeschrijving) de feiten gerubriceerd rondom de volgende vragen: • Wat was de centrale dreiging die de basis vormde voor het veiligheidsbeleid rondom ‘vitaal’?

Hoofdstuk 11

• • •

Hoe werd die dreiging gepercipieerd door politiek, overheid en burgers? Wat was de beleidsmatig geformuleerde reactie van de overheid? Welke beschermingsmaatregelen zijn (concreet) genomen?

Bij de beantwoording van de vragen worden, waar relevant, steeds de drie te onderscheiden niveaus in het oog gehouden: microniveau (objectniveau en burgers), mesoniveau (gemeente, regio, provincie) en macroniveau (landelijk, mondiaal). Vervolgens wordt het kader van de veiligheidsketen gevolgd om de beschermingsmaatregelen in de beschouwde periodes te rubriceren en te analyseren: • Proactieve maatregelen zijn maatregelen die beogen (veelal in de ontwerpfase) om op structurele wijze het optreden van onveiligheid te voorkomen. Een typisch voorbeeld is het dubbel uitvoeren van de defensiepijpleidingen naar Duitsland in de periode van de Koude Oorlog. • Preventieve maatregelen zijn maatregelen die beogen de kans op of het effect van incidenten te beperken. Een zichtbaar voorbeeld is het aanscherpen van de beveiliging op (door terrorisme) bedreigd geachte locaties. • Preparatieve maatregelen zijn maatregelen die beogen de reactie op een incident te optimaliseren. Het meest bekende voorbeeld hiervan is de oprichting van de Bescherming Bevolking (B.B.) in de jaren vijftig.


Intermezzo: periode ‘pre-Koude Oorlog’ In dit hoofdstuk wordt geen aandacht besteed aan de ontwikkeling van het begrip vitaal in de periode vóór de Koude Oorlog. Voor een beter historisch begrip wordt in dit intermezzo wel een drietal concepten beschreven dat centraal staat in de ontwikkeling van het begrip vitaal en de bescherming tegen uitval van vitale belangen in die periode. Het proefschrift van Brainich von Brainich Felth2 is een goede bron van informatie over deze periode. In de eerste plaats heeft het concept van de ‘verzorgingsstaat’ in het begin van de twintigste eeuw het toen heersende concept van de ‘nachtwakersstaat’ als doel van het overheidsbeleid vervangen. Op meer en meer terreinen nam de overheid een verantwoordelijkheid op zich voor de dagelijkse zorg voor de bevolking. Hierdoor ontstond ook de vanzelfsprekende verantwoordelijkheid om als overheid tijdens noodsituaties in te grijpen op die terreinen. In de tweede plaats accepteerde men in deze periode nog dat niet alles van tevoren was te voorzien. Door verschillende factoren, zoals de toenemende complexiteit van de samenleving, werden de oorzaken en verschijningsvormen van crises steeds onzekerder. Dat gold (daarmee) ook voor de te ondernemen acties. De combinatie van enerzijds deze onzekerheid en anderzijds het meer en meer vastleggen van aspecten van de samenleving in regels (nodig voor de totstandkoming van de verzorgingsstaat) leidde tot de opkomst en acceptatie van het ongeschreven noodrecht: optreden van de overheid in strijd met de wet of zelfs in strijd met bestaande noodwetten voor meer specifieke situaties. In de derde plaats zien we een grotere rol van de rijksoverheid bij crisisbeheersing. Dat is bijvoorbeeld het geval bij overstromingen en verstoringen van de openbare orde. Hoewel overstromingen in Nederland al eeuwen voorkwamen, stamt de eerste regeling waarin op dit terrein aan de rijksoverheid noodbevoegdheden werden toegekend uit 1921.

Periode ‘Koude Oorlog’ Het algemene kenmerk van de periode van de Koude Oorlog is de fixatie op een voorzienbare crisis: de dreiging van een militaire aanval vanuit de Sovjet-Unie en OostEuropa. Een korte schets van de periode De periode van de Koude Oorlog begon snel na het einde van de Tweede Wereldoorlog. De westerse mogendheden zagen geen vorm om met de toenmalige Sovjet-Unie samen te werken in Europa. Eind jaren veertig liepen de spanningen op. Dit leidde in 1948, onder andere als reactie op de communistische machtsovername in Praag in datzelfde jaar, tot het Pact van Brussel, de opmaat voor de oprichting van de NAVO. In de jaren vijftig en zestig was er over en weer sprake van een uitgesproken vijandbeeld. In het begin van de jaren zeventig begon de politiek van Détente in Europa vorm te krij-

Hoofdstuk 11

gen. De perceptie van de dreiging van oorlog in Europa nam toen snel af. De periode van de Koude Oorlog eindigde in 1989 definitief met de val van de Muur in Berlijn. De dreiging Zoals gezegd was de allesoverheersende dreiging in die periode die van een inval vanuit het Oosten. Deze dreiging kan gespecificeerd worden naar het nationale macroniveau, het mesoniveau van de lokale overheid en het microniveau van de burger. Als dreiging op nationaal niveau werden de algemene gevolgen van oorlogshandelingen en een eventuele bezetting gezien. Een specifiek benoemde dreiging was die van de ‘vijfde colonne’: sabotage door infiltranten vanuit het Oostblok. De aard van de dreiging veranderde in deze periode vanwege de toenemende beschikbaarheid en kracht van kernwapens. Uiteindelijk was er sprake van de bedreiging van de existentie van de gehele staat als gevolg van de mogelijke inzet van kernwapens. Tijdens een congres van de Nederlandse Vereniging voor Medische Polemologie (NVMP) zei het Tweede-Kamerlid F. Buurmeyer: “Nederland is in feite één groot doelwit voor kernwapens.” 3 Op gemeentelijk en provinciaal niveau werd (zeker in het begin van de periode) de bedreiging als geografisch verschillend geduid. Strategische objecten, zoals olieraffina-derijen, bruggen, spoorwegen en havens, werden als primaire militaire doelen gezien. Voor waterstaatkundige werken gold hetzelfde. De bedreiging in gebieden als de Botlek of het platteland was daarmee zeer verschillend. Naarmate de dreiging van de inzet van kernwapens toenam, viel dit onderscheid echter weg. Op microniveau werd de bevolking bedreigd door zowel de directe gevolgen van oorlogshandelingen zoals bombardementen, als door de indirecte gevolgen die samenhingen met het wegvallen van het lokaal bestuur, de voedselvoorziening, en dergelijke. De perceptie van de dreiging De hierboven beschreven dreiging kan gezien worden als de perceptie van de rijksoverheid (van de dreiging). Door de bevolking werd de dreiging vooral waargenomen via de pers en de uitlatingen van de verschillende overheden. De dreiging werd gevoeld dat de communisten het vrije westen zouden aanvallen (‘de Russen komen!’) en een dictatuur zouden vestigen. In 1948 meende driekwart van Nederland dat de Russen de wereld wilden beheersen.4 De oprichting in 1952 van de Bescherming Bevolking (B.B.) als beschermer van de bevolking in oorlogsomstandigheden vond tegen die achtergrond plaats. Zo lang het beeld bij de bevolking bestond dat er bescherming gevonden moest worden tegen een conventionele oorlog (zoals de toen recente Tweede Wereldoorlog) - in plaats van bescherming tegen een kernoorlog - leek de dreiging hanteerbaar en de voorbereiding erop door de B.B. zinvol.


Het rijksuitgangspunt bleef, ook in de jaren erna, dat de bedreiging hanteerbare gevolgen zou hebben. Mocht dat niet zo zijn dan zouden er immers geen beschermende maatregelen tegen de dreiging denkbaar zijn. Waarschijnlijk terecht was de politiekpsychologische inschatting dat dit onverkoopbaar naar de bevolking zou zijn. Immers, toen in de jaren tachtig uit verschillende hoeken, zoals vanuit de vredesbeweging, scenario’s werden geschetst waarbij de dreiging bestond uit de vernietiging van de gehele maatschappij in Nederland, ontstond er grote weerstand tegen het concept van nucleaire afschrikking. Overigens werd al in de jaren zeventig een verdediging tegen de directe gevolgen van een kernoorlog door velen voor onmogelijk gehouden. Een omschrijving van de gevolgen van een aanval met een 20 megaton wapen, op hetzelfde congres als waarop Buurmeyer sprak, gaf aan dat een verdediging feitelijk onmogelijk was omdat de verwoesting van het land de facto vrijwel totaal zou zijn.5 Snel na de bewustwording van het gevaar van een atoomoorlog ontstond er een vorm van (al dan niet terecht) fatalisme. Dat leidde in de jaren zestig en zeventig tot het hoe langer hoe minder serieus nemen van de B.B. als organisatie en heeft uiteindelijk bijgedragen aan de opheffing van deze instantie in 1986. Aan het einde van de beschreven periode nam de perceptie van dreiging sterk af; als gevolg van de tanende invloed van de Sovjet-Unie werd de waarschijnlijkheid van een aanval hoe langer hoe lager ingeschat. De reactie op de dreiging De rijksoverheid formuleerde een veelsporenbeleid om beschermingsmaatregelen tegen de dreiging te nemen. Op rijksniveau werd beleid geformuleerd en werden maatregelen genomen om de kwetsbaarheid van de eerste levensbehoeften van de bevolking, van de regering en van het economisch leven te verminderen. Dat betekende bijvoorbeeld dat voorraden aardolie, noodrantsoenen en geneesmiddelen moesten worden gespreid. Ook in technisch opzicht diende de kwetsbaarheid verminderd te worden: het was beleid bij belangrijke transportmodaliteiten te kiezen voor een structurele netwerkachtige oplossing. Voor de defensiepijpleidingen voor brandstoftransport naar Duitsland werden daartoe meerdere wegen gekozen, er werd aandacht geschonken aan het creëren van meerdere verbindingen voor het noord-zuidverkeer, etc. Een andere maatregel was het voorbereiden op een snel herstel van getroffen vitale objecten: noodraffinage van olie, bevoorrading van vitale bedrijven, arbeidsvoorziening, instandhouding van vervoer en reparatie van bruggen en spoorwegen en inrichting van noodhavens en noodankerplaatsen werden overwogen. De oprichting van de B.B. was een andere, al genoemde, maatregel die ook beoogde adequaat te kunnen reageren als er daadwerkelijk oorlog zou uitbreken.

Hoofdstuk 11

De rijksoverheid legde verder gemeenten, maar ook bedrijven6, eisen op waar het de voorbereiding op oorlogsomstandigheden betrof. Gemeenten dienden zich voor te bereiden op bijvoorbeeld de distributie van voedsel en de continuïteit van het lokaal bestuur te kunnen garanderen. Overheidsbedrijven zoals de PTT, elektriciteitsbedrijven en drinkwaterbedrijven kenden tamelijk gedetailleerde verplichtingen in preventieve en preparatieve zin. Om ook de individuele burger zich te laten voorbereiden gaf de rijksoverheid voorlichting over te nemen maatregelen. Klassiek zijn de folders ‘Wenken voor de bescherming van uw gezin en uzelf’7 en ‘Wenken voor zelfbescherming in oorlogstijd’8 geworden. De eerste folder werd huis aan huis verspreid, de tweede folder werd op de gemeentehuizen gereedgelegd. De folders suggereerden een mogelijke bescherming tegen de gevolgen van kernwapens. De algemene reactie van de bevolking was er een van ongeloof en “op zijn best onrealistisch of naïef, op zijn ergst misleidend”.9 De dreiging werd weliswaar als reëel ervaren, de beschreven bescherming daarentegen niet. In 1984 werden in de Nota Civiele Verdediging10 de beleidsuitgangspunten voor het civiele verdedigingsbeleid geherformuleerd. Ten eerste werd beoogd de civiele verdedigingsvoorbereidingen in belangrijke mate af te stemmen op grootschalige nood- en rampsituaties die zich in vredestijd kunnen voordoen. Ten tweede zou, in het kader van de voorbereidingen in bondgenootschappelijk verband, de aandacht meer dan tot dan toe worden gericht op de beschikbaarheidstelling van voorzieningen die nodig zijn in een periode van verhoogde internationale spanning. Ten derde werd het beleid geen voorbereidingen (meer) te treffen voor de bescherming tegen de gevolgen van een massale aanval met chemische strijdmiddelen en een kernwapenconflict op grote schaal. Ten vierde werd het wél beleid voorbereidingen te treffen voor het opvangen van de gevolgen van conventionele oorlogshandelingen, de effecten van een beperkte inzet van chemische strijdmiddelen of oorlogshandelingen waarbij een beperkt gebruik werd gemaakt van nucleaire wapens. Ten slotte gold voor alle benodigde aanvullende voorzieningen dat waar mogelijk werd voortgebouwd op reeds bestaande voorzieningen. Concreet genomen beschermingsmaatregelen Op nationaal niveau werden in deze periode uitgebreide overzichten van vitale objecten gehanteerd. Voorbeelden zijn de ‘lijst van vitale bedrijven en instellingen’, de ‘krijgsmachtsleutelpuntenlijst’, de ‘lijst vitale waterstaatswerken’ (GOMAT1 genaamd) en de ‘lijst met kwetsbare installaties welke essentieel zijn voor de instandhouding van landtransport, zee- en luchtvaart alsmede telecommunicatie’. Zoals beschreven zou op basis van deze lijsten het geformuleerde beleid gericht op de vermindering van kwetsbaarheid voor en de adequate respons op de gevolgen van een oorlog moeten worden uitgevoerd. Voor de uitvoering van dit beleid werd echter geen


draagvlak in de politiek gevonden. Tot 1979 werd het voornamelijk met de mond beleden. De feitelijke uitvoering van het beleid is, vooral om financiële redenen, nooit echt van de grond gekomen.11 De meest concrete beschermingsmaatregelen op nationaal niveau waren derhalve de oprichting van de B.B. en het schuilkelderbeleid. Het beleid om schuilplaatsen voor de bevolking te maken is lange tijd volgehouden. Er werden onder veel openbare gebouwen openbare schuilplaatsen gecreëerd die veiligheid moesten bieden aan de mensen die op straat waren op het moment van een aanval. De schuilplaatsen boden geen bescherming tegen de directe inwerking van kernwapens, maar moesten wel bescherming bieden tegen straling en fall-out. De B.B. had onder andere de verantwoordelijkheid voor de instandhouding van die schuilgelegenheden. Op B.B.-Kringniveau was er verder sprake van enige praktische voorbereiding, door het voorhanden hebben van materialen en extra materieel voor de (oorlogs)brandbestrijding en het transport van gewonden. Daarnaast werd er (in de verschillende kringen met een wisselende frequentie) enige oefeninspanning geleverd. Ten slotte kan hier nog een tamelijk lange lijst van in deze periode gerealiseerde noodwetgeving weergegeven worden, als voorbeeld van een heel ander type beschermingsmaatregel. Op deze plaats mag een vermelding van de planvorming tegen de dreiging van ‘de vijfde colonne’ niet ontbreken: Operatie Diepvries behelsde het arresteren en afvoeren van gevaarlijke personen. Oorspronkelijk werden hiervoor ongeveer 10.000 Nederlandse burgers ‘aangewezen’. Uiteindelijk (1962) reduceerde men dit aantal tot ongeveer 450 personen. Operatie Diepvries werd officieel beëindigd in 1987.12 Op het mesoniveau van de lokale overheid werd de inspanning gericht op de gang van zaken rondom distributie, schuilgelegenheden voor noodbestuur en het hebben van de nodige bestuurlijke voorbereiding in de vorm van noodverordeningen, etc. Het daadwerkelijke effect was zeer gering. Met betrekking tot de distributie van goederen is te zeggen dat op vele plaatsen de bonnen in de kast lagen13 zonder dat er veel voorbereid was. De schuilgelegenheden voor de noodbestuurspost bestonden veelal uit een kelder van een van de gemeentelijke gebouwen, waarin enkele rudimentaire voorbereidingen getroffen waren op het gebied van verbindingen. Meer concrete beschermingsmaatregelen op dit niveau zijn er nauwelijks genomen. Op het microniveau bereidde de individuele burger zich slechts zeer beperkt voor. De voorbereidingen zoals die geformuleerd werden in de Wenken, werden bijvoorbeeld nauwelijks opgevolgd. Slechts 6,5% van de Nederlandse bevolking gaf bij een onderzoek in 1962 aan dat zij de Wenken had opgevolgd.14 Incidenteel lieten Nederlanders privé-schuilkelders bouwen. Naar Amerikaans voorbeeld werd er hier en daar door vaak welgestelden een ondergrondse schuilgelegenheid voor eigen gebruik gebouwd.

Hoofdstuk 11

Analyse In de periode van de Koude Oorlog was er sprake was een enkelvoudige dreiging: een inval door eenheden van het Warschaupact. In het begin werden de effecten van een dergelijke inval voor de Nederlandse samenleving vergelijkbaar geacht met de ernstige maar beheersbare effecten van de Tweede Wereldoorlog. Later waren de effecten van een mogelijke inval in de perceptie van bestuur en burger echter gelijk aan de niet te bestrijden effecten van een kernaanval. In het begin van de periode van de Koude Oorlog bestond er derhalve een notie dat de civiele verdediging een noodzaak was om zich voor te bereiden op een inval vanuit het Oosten. Er werd beleid geformuleerd dat moest leiden tot een voorbereiding op grootschalige oorlogshandelingen, maar de consequenties daarvan bleken zo groot dat voor (volledige) uitvoering geen politieke dekking gevonden werd. In de landelijke politieke gremia werden echter geen andere doelstellingen geformuleerd, zodat de gerealiseerde maatregelen noodzakelijkerwijs achterbleven bij de geformuleerde doelstellingen. Door de enkelvoudige gerichtheid van de voorbereidingen ten tijde van de Koude Oorlog was er een leemte ontstaan tussen het voorziene optreden tijdens oorlogsomstandigheden en het optreden bij vredescalamiteiten. Aan het eind van de periode werd dat ook onderkend (zoals bijvoorbeeld in de Nota Civiele Verdediging). De maatregelen die in deze periode zijn genomen om de dreiging het hoofd te bieden, waren vooral nationaal geïnitieerd. Er werden wel lokaal in de gemeenten en regionaal in de kringen acties ondernomen, maar deze acties kwamen vooral voort uit activiteiten die de B.B. ondernam, opgelegd door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken. De acties die werden ondernomen, waren hoofdzakelijk gericht op dreiging. Er werd georganiseerd om het oorlogsgevaar en de gevolgen daarvan te kunnen beheersen. Het gebruik van de B.B. als rampenbestrijdingsorganisatie voor overige ongevallen en rampen is, hoewel voor de hand liggend, nooit echt van de grond gekomen. Spanningen tussen de B.B. en de reguliere hulpverleningsdiensten en het lokaal bestuur hebben hier mede een rol in gespeeld. Kijkend naar de strategie die toegepast werd om aan de dreiging het hoofd te bieden, blijkt dat er voornamelijk op twee wijzen werd gereageerd. • Proactief In de eerste plaats is er gekeken naar de mogelijkheid om netwerkachtige oplossingen in de voorbereiding te creëren; het dubbel uitvoeren van infrastructuur, de spreidingsgedachte van bevolking en voorraden, etc. • Preparatief In de tweede plaats is er getracht om de nodige veerkracht te kunnen opbrengen. Beschermde onderkomens, noodbestuursposten en het voorhanden hebben van extra op oorlogsbrandbestrijding gericht materieel zijn daar voorbeelden van. Om voor de hand liggende redenen waren bij deze dreiging preventieve maatregelen niet goed denkbaar: maatregelen die de (effecten) van een oorlog moesten voorkomen


waren slecht denkbaar (overigens met uitzondering van die van het optreden van de ‘vijfde colonne’). Periode ‘post-Koude Oorlog - 11/9’ In de vorige paragraaf is aangegeven dat een bredere perceptie van (on)veiligheid in het begin van de twintigste eeuw werd versmald tot de perceptie van een enkelvoudige dreiging tijdens de Koude Oorlog (zie het intermezzo ‘pre-Koude Oorlog’). Na de Koude Oorlog was dit constante beeld van een duidelijke dreiging verdwenen. Het zal blijken dat objectieve dreigingen in deze periode in het algemeen slecht benoemd kunnen worden: een dreiging is pas een dreiging als deze als zodanig zichtbaar is geworden en de aandacht van de publieke opinie heeft. Korte periodeschets De val van de Muur leidde tot een periode van groot optimisme. De euforie van een nieuwe wereldvrede had de overhand. De vijanden van weleer achter het IJzeren Gordijn waren een democratiseringsproces begonnen en werden bondgenoten (in spé). Het Midden-Oosten leek af te stevenen op vrede. In 1991 maakte de gewijzigde internationale constellatie, door de Golfoorlog tegen Irak, daar een internationale vredesconferentie mogelijk. Twee jaar later leidde dit tot een vredesoverleg tussen Israël en de PLO in Oslo. Ook in Ierland was vrede nabij. De burgeroorlog leek ten einde toen de Britse premier Blair op Goede Vrijdag 1998 vrede tussen de katholieken en de protestanten bewerkstelligde. Een duidelijke (internationale) dreiging was derhalve niet meer herkenbaar. Wel bleek op verschillende momenten dat aspecten van onze samenleving bedreigd kunnen worden: wateroverlast, millenniumdreiging, salmonella, etc. Een heftige publieke reactie leidde dan in het algemeen tot (rijks)overheidsbeleid dat de betreffende specifieke dreiging moest voorkomen. De dreiging Zoals al aangeven ontbrak er een constante zichtbare dreiging tijdens deze periode. Wel was er sprake van een veelheid aan ‘crises’ en een enkele ‘ramp’ die angst opriepen voor herhaling. Het betrof met name bedreigingen van de volksgezondheid: Creutzfeld-Jacob, BSE, AIDS, salmonella en varkenspest dienden zich aan. Kenmerkend is dat telkens nádat zich een crisis of ramp had voorgedaan de dreiging werd gevoeld en de reactie werd ingezet. Uitzonderingen waren de millenniumdreiging en, in zekere zin15, de Europese voetbalkampioenschappen in 2000. Natuurlijk zijn er objectieve bedreigingen te benoemen. Alle dreigingen die op een gegeven moment zichtbaar werden, waren feitelijk immers daarvoor al een objectieve bedreiging en vaak ook al zo beschreven. De Duitse socioloog Beck16 benoemde bijvoorbeeld gezondheidsbedreigingen al lang als een primaire bedreiging van onze mo-

Hoofdstuk 11

derne maatschappij. Of deze bedreigingen nu werkelijk de maatschappij ontwrichten of ‘slechts’ als zodanig gepercipieerd worden, is nog voor discussie vatbaar (zie de volgende subparagraaf). De perceptie van de dreiging In deze periode is zichtbaar dat burgers in toenemende mate het optreden van vormen van maatschappelijke ontwrichting niet accepteren. Een bekend voorbeeld is het buiten de oevers treden van de grote rivieren in 1993 en 1995. De resulterende wateroverlast werd niet meer geaccepteerd, terwijl dat vroeger wel heel gewoon was. Daar waar de publieke opinie zich krachtig roert, kan de politiek niet achterblijven. Na elke ramp of crisis werd er zwaar ingezet op het voorkomen van die specifieke gebeurtenis. Slechts een enkeling probeerde tegengas te geven: “Rampen en schade horen nu eenmaal bij het leven. Het is onmogelijk de wereld voor 100 procent veilig te maken. Garantie geven kan niet.”17 De perceptie van de dreigingen in deze periode was er dan ook telkens een van het onterecht overvallen worden door een gebeurtenis en de resulterende angst voor herhaling. Zoals al gesteld, was met name de millenniumdreiging een uitzondering: het was waarschijnlijk de enige dreiging na de Koude Oorlog waartegen ook individuele burgers (zij het niet en masse) voorbereidingsmaatregelen namen. De reactie op de dreiging Een onmiddellijke reactie van de rijksoverheid op het wegvallen van de (centrale) internationale dreiging was het leggen van de verantwoordelijkheid voor rampenbestrijding bij de lokale overheden (Rampenwet 1985) en de ontmanteling van de rijksactiviteiten op het gebied van de rampenbestrijding. Zo werd in 1986 de organisatie Bescherming Bevolking opgeheven en werd de lokale en regionale brandweer geacht haar taak over te nemen (overigens zonder dat daarvoor substantieel aanvullende middelen beschikbaar werden gesteld). In deze beleidslijn past de adoptie van de zogenoemde netwerkstrategie: de gedachte werd dat organisaties met hun reguliere middelen in staat moeten zijn om het onvoorzienbare aan te kunnen, mits zij maar effectief gebruikmaken van de mogelijkheden die hun netwerk biedt. De rijksoverheid trok zich daarmee bewust terug van een van haar kerntaken: de zorg voor de veiligheid van haar burgers.18 Zij koos ook bij dreigingen als het millennium voor de faciliterende rol zonder de eindverantwoordelijkheid te willen nemen. De casus van de dreiging van de millenniumbug is hier een treffende illustratie van: de rijksoverheid was zich bewust van de grote afhankelijkheid van de ICT. Met de overgang naar het nieuwe millennium werd dat door allerlei instanties, niet in de laatste plaats door de ICT-sector zelf, duidelijk gemaakt. Ook het kabinet onderkende de potentiële dreiging en vond dat het millenniumprobleem ernstig werd onderschat. Daarom richtte het kabinet medio 1997 samen met VNO-NCW het millenniumplatform


op en zette het in op een bewustwording van de dreiging bij publiek, bedrijven en lagere overheden - en heeft het daarbij gelaten. De rijksoverheid ondernam in deze periode overigens wel pogingen om tot een classificatie van dreigingen te komen, om op basis daarvan beleid te kunnen definiëren. De coördinerende bewindspersoon voor crisisbeheersing, de minister van Binnenlandse Zaken, is in een brief aan de Kamer van 12 juli 1994 hierop ingegaan. De bedreigingen werden onderverdeeld in een viertal categorieën: • Bedreigingen van de openbare veiligheid zijn de bekende bedreigingen van de fysieke veiligheid. Het betreft dan zowel de klassieke rampen als bedreigingen van de volksgezondheid. • Bedreigingen van de nationale rechtsorde zijn schendingen van de openbare orde en van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. • Bedreigingen van de internationale rechtsorde betreft bedreigingen van de inter nationale vrede en veiligheid zoals gedefinieerd door de VN-veiligheidsraad. • Bedreigingen van de economische veiligheid. De sociaal-economische deelterreinen die bedreigd kunnen worden, zijn onbepaald. De harde kern vormen: energie, transport, telecommunicatie en financieel verkeer. Tot een helder overzicht van dreigingen leidde dit verder niet. Met het leggen van de nadruk op het effect van een dreiging in plaats van op de dreiging zelf, tezamen met de adoptie van het uitgangspunt dat organisaties met behulp van hun reguliere middelen crises moeten kunnen beheersen (de netwerkstrategie), verdween ook de beleidsmatige noodzaak om dieper inzicht te hebben in de dreiging. Op het mesoniveau van de lokale overheden was in de periode een continue, maar schoksgewijze, versterking zichtbaar van de aandacht voor de rampenbestrijding. Deze aandacht werd gevoed door de verschillende crises die zich voordeden en op de gevolgen waarvan de lokale overheid aangesproken werd. Deze lokale aandacht had vanzelfsprekend een lokale en regionale scope. Concreet bereikte beschermingsmaatregelen In de periode na de Koude Oorlog was vooral een versterking van de lokale weerbaarheid bij rampen bereikt, door de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op rampen bij de lokale overheid te leggen. Overigens was er vooral sprake van een afname van het proactieve en preparatieve niveau ten opzichte van voorgaande jaren. Behalve met de al genoemde rijksbeleidslijn had dit ook te maken met de verdergaande privatisering van overheidsbedrijven in de telecommunicatie, de energiesector en de drinkwatersector. Om rendementsredenen werden bestaande proactieve, preventieve en preparatieve maatregelen niet (meer) doorgevoerd. Een van de producten op rijksniveau was de introductie van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming.19 De waarde van dit Handboek is in de eerste plaats de praktische

Hoofdstuk 11

toepasbaarheid. Ten tweede is het een richtlijn tijdens de ambtelijke voorbereiding op crisisbeheersing. Op basis van de beschreven hoofdlijnen worden waar nodig specifieke afspraken gemaakt over bepaalde crisistypen en de wijze van voorbereiding, en vastgelegd in departementale handboeken crisisbeheersing. Door de in 1997 in werking getreden Coördinatiewet uitzonderingstoestanden zijn de inwerkingstellingsprocedures van en de terminologie in de noodwetgeving grotendeels geharmoniseerd. Bij de behandeling van deze wetgeving in de Staten-Generaal is er van meerdere kanten op gewezen dat deze technische/procedurele wijziging van ons noodrecht moet worden gevolgd door een inhoudelijke herziening. Deze is nodig omdat een groot deel van de huidige wetgeving is geschreven voor worst case scenario’s, lees oorlogsomstandigheden. Hierdoor is het wettelijke instrumentarium voor een deel ongeschikt bij andersoortige crises. Analyse Tijdens de Koude Oorlog werd het denken over crises gekenmerkt door de fixatie op één type dreiging, of anders gezegd, de fixatie op een mogelijke oorzaak van een noodsituatie. De blik was oorzaakgericht. Het beleid na de Koude Oorlog beoogde niet naar de oorzaak, maar naar de effecten van een crisis te kijken: of iets een probleem is, hangt niet van de oorzaak af, maar van de mate waarin belangen zijn geschaad. Een voorbeeld: of een sluis nu disfunctioneert omdat hij bezet is door havenarbeiders, de stroom is uitgevallen, de software het jaar 2000 niet aankan of omdat een schip een sluisdeur heeft geramd: er is een probleem dat, ongeacht de oorzaak, kan nopen tot het treffen van noodmaatregelen. De feitelijkheid is echter dat door decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de rampenbestrijding, er geen overheid meer was die zich bekommerde om de (bedreiging van) vitale aspecten in onze samenleving. De casus van de millenniumbug laat zien dat zelfs bij een dreiging die de maatschappij werkelijk kon ontwrichten de rol van de rijksoverheid ‘slechts’ primair faciliterend en voorlichtend was. De focus van het overheidsbeleid ter bescherming van vitale aspecten van onze samenleving lag met name op het nemen van preventieve maatregelen als reactie op optredende crises zoals hoogwater, legionellabesmetting en dergelijke. De op departementaal niveau zichtbare filosofie van ‘crisismanagement is netwerkmanagement’ leidde op onderdelen tot een efficiëntere departementale crisisbeheersingsorganisatie. Voorspelbaar is echter dat bij een echte bedreiging of aantasting van een nationaal belang de reguliere dagelijkse ‘regel’capaciteit tekort zal schieten, hoe efficiënt deze ook wordt ingezet voor beheersing van de crisis. Over het geheel moet worden geconstateerd dat het niveau van voorbereiding op crises die de gemeentegrens overstijgen, zeker niet is toegenomen: zo verdwenen eerder geformuleerde nationale proactieve uitgangspunten en werden preparatieve maatregelen


in kwetsbare sectoren als de telecommunicatie en de energie- en drinkwatersector na privatisering van deze sectoren teruggedraaid. Daar waar alles goed gaat, bestaat er geen vanzelfsprekende aandacht voor crisisbeheersing. Het risico van dit feit wordt goed verwoord in de zogenoemde kwetsbaarheidsparadox: hoe veiliger, hoe kwetsbaarder. Op velerlei terreinen neemt door steeds betere faciliteiten en door strengere normen de veiligheid toe, maar daar staat tegenover dat als het een keer misgaat, de gevolgen des te ernstiger zijn. Dit mede vanwege de steeds groter wordende onderlinge afhankelijkheid van logistieke processen (bijvoorbeeld justin-time-delivery) en techniek (elektriciteit, automatisering, telecommunicatie). Voor bestuurders geldt dat de tendens van deze periode om (centrale) overheidstaken op afstand te zetten in veel gevallen heeft geresulteerd in onduidelijkheid over de politieke verantwoordelijkheid voor veiligheid. In een enkel geval heeft dit tot de veronderstelling geleid dat deze verantwoordelijkheid is verdwenen. De recente crises tonen echter aan dat een minister altijd aanspreekbaar is op zijn beleidsterrein. Waar een ministerie zaken laat liggen die, achteraf bezien, wel degelijk tot de politieke verantwoordelijkheid horen, levert dit een politiek risico op. In dit verband is de verhouding tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken en de provincies en gemeenten illustratief. Het is evident dat de minister van Binnenlandse Zaken op zijn veiligheidsgebied uiteindelijk aanspreekbaar is. Hoewel hier geen sprake is van een hiërarchische verhouding, heeft hij aan provincies en gemeenten de plicht opgelegd zich voor te bereiden op calamiteiten, bijvoorbeeld door rampenplannen te ontwikkelen.20 Heeft een bewindspersoon op enig moment geen instrument ter beschikking, dan vormt dit geen vrijwaring. Zo nodig kan met een wetswijziging een instrument in het leven worden geroepen. De bewindspersoon kan er dus, wanneer het misloopt, ook op worden aangesproken al dan niet alert te zijn geweest en zo nodig te hebben ingegrepen. Periode ‘post 11-9, aanslagen VS’ ‘11-9’ is een markant begrip geworden. De terroristische aanslagen op de Verenigde Staten, uitgevoerd door met vliegtuigen in het WTC in New York te vliegen en door met een vliegtuig op het Pentagon neer te storten, lieten een wereldwijde reactie zien. Ook in Nederland veroorzaakten zij een gevoel van ‘crisis’ hoewel er geen sprake was van een direct aantoonbare dreiging. De rijksoverheid kwam daarop met een breed scala aan initiatieven. Korte periodeschets Voor de aanslagen op 11 september geldt dat, net zoals bij andere historische gebeurtenissen zoals de dood van Kennedy, de meeste mensen nog weten wat zij deden op het moment dat zij van de aanslagen hoorden. Korte tijd hierna vonden er in de Verenigde Staten ook nog aanslagen plaats met antraxbrieven. Ook in Nederland ontstond grote angst voor dergelijke aanslagen.

Hoofdstuk 11

Achteraf kunnen de aanslagen geplaatst worden tegen de achtergrond van een haperende wereldeconomie en van twijfel aan de ‘nieuwe’ internationale wereldorde. Zelfs het Noord-Ierse vredesproces haperde weer. De aanslagen hadden dan ook een grote impact op de publieke opinie. Dit betekende dat zichtbare overheidsinitiatieven ontplooid moesten worden. Nu, ruim een jaar na de aanslagen, is de dreiging nog steeds voelbaar en fysiek zichtbaar, maar wordt deze al veel minder als maatschappijontwrichtend beschouwd. De dreiging De dreiging is zoals in de Koude Oorlog een enkelvoudige: die van terroristische aanslagen. De dreiging is echter tevens een veelkoppige: allerlei vormen van klassiek terrorisme en terrorisme met nucleaire, biologische en chemische wapens (NBC-terrorisme) kunnen in principe optreden. De aanslagen hebben ook hun weerslag op het vitaal belang economische veiligheid. Op 20 september 2001 meldde de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer dat de aanslagen in de VS ook in Nederland voelbare gevolgen voor de economische activiteit hadden. Verschillende branches hadden te maken met een plotseling teruglopende vraag als gevolg van deze aanslagen en de daardoor ontstane situatie. Voor luchtvaartmaatschappijen dreigde het onmogelijk te worden om te vliegen als de verzekeraars de molestdekking van luchtvaartmaatschappijen zouden beperken en de premie omhoog zouden schroeven. De perceptie van de dreiging De dreiging werd publieksbreed als reëel ervaren. De reactie op de mogelijkheid van antrax-brieven in Nederland liet dit duidelijk zien: in het hele land werden enige honderden gevallen van verdachte pakjes of brieven gemeld. Uiteindelijk bleek geen daarvan besmet; de enige vastgestelde besmettingen vonden alle in de V.S. plaats. De massaliteit van overheidsinitiatieven (vrijwel zonder uitzondering op rijksniveau) laat zien dat de rijksoverheid de ernst van de dreiging volledig onderschreef. Vooruitlopend op de analyse kan echter de vraag gesteld worden of in de perceptie van de rijksoverheid de oorspronkelijke dreiging de serieuze is, of dat het met name de (economische) gevolgen van de dreiging zijn die serieus genomen moeten worden. De reactie op de dreiging De dreiging werd, zoals gesteld, publiekelijk onmiddellijk zeer serieus genomen. Een breed scala aan reacties was daarom ook ogenblikkelijk zichtbaar. Een illustratie van het internationale karakter van de dreiging is het in werking treden van het inmiddels bekende Artikel 5 van het Noord-Atlantisch verdrag21. De NAVO betuigde haar solidariteit met de Verenigde Staten door in een verklaring van 12 september te stellen dat, indien vastgesteld zou worden dat deze aanval vanuit het buitenland was gestuurd, deze als een daad die onder Artikel 5 van het Verdrag van Washington valt, zou worden beschouwd. Op 2 oktober deelde de Nederlandse regering aan de Tweede


Kamer mee dat de Verenigde Staten op basis van de beschikbare gegevens hadden geconcludeerd dat de terroristische aanvallen van 11 september inderdaad van buitenaf werden gestuurd22. Daarmee trad Artikel 5 in werking. De Nederlandse regering gaf aan dat het voor haar zeer belangrijk was23 dat de terroristische aanslag op de VS een rechtstreekse aanval vormde op alles waar het Westen voor staat (in de wereld): democratie, de instellingen die de vrijheden en plichten van het individu beschermen, de mogelijkheid tot vrij debat, het vrije ondernemerschap en de verantwoordelijkheid ten opzichte van de internationale gemeenschap. De beleidsmatige reactie van de Nederlandse rijksoverheid kent vier hoofdlijnen. • Er werden concrete maatregelen genomen voor de korte termijn. Het betreft hier met name beveiligingsmaatregelen als economische steunmaatregelen (zie subparagraaf Concrete beschermingsmaatregelen). • Vervolgens werd door de Nederlandse regering een pakket van maatregelen opgesteld: het Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid. Dit plan werd opgesteld onder leiding van de Ministeriële Stuurgroep Terrorismebestrijding en Veiligheid (MSTV, zie hieronder). • Een volgend pakket van maatregelen moet volgen uit het door de overheid geïnitieerde en in samenwerking met het bedrijfsleven uit te voeren project Bescherming van kwetsbare infrastructuur. • Ten slotte wordt gekozen voor het versterken van de preparatie op de gevolgen van terrorisme. Op 5 oktober 2001 werd door het kabinet het bovengenoemde Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid aan de Tweede Kamer aangeboden24. Het actieplan is een pakket van 43 maatregelen om daden van terrorisme te voorkomen. Een belangrijk onderdeel van het actieplan is het actiepunt ‘Bescherming van kwetsbare infrastructuur’. Voor het naar behoren blijven functioneren van de samenleving is het essentieel dat maatschappelijk onmisbare producten en diensten, aangeboden door overheid en/of bedrijfsleven, blijven draaien25. Het waarborgen van de beschikbaarheid (continuïteit) van deze producten en diensten is dan ook geboden. Dat stelt ‘nader te bepalen eisen’ aan de aanwezigheid, bedrijfszekerheid en vervangbaarheid van die producten en diensten. Daarom moet volgens het actieplan in de eerste plaats vastgesteld worden van welke door overheid en bedrijfsleven verleende diensten de beschikbaarheid moet worden gewaarborgd. De laatste aangekondigde reactie van de Nederlandse overheid betreft het versterken van de preparatie op de gevolgen van terrorisme. Zo versnelt VWS de kabinetsreactie op het rapport 2001/16, ‘Verdediging tegen bioterrorisme’, van de Gezondheidsraad. LNV intensiveert de ontwikkeling van een draaiboek Crisisbeheersing Voedselveiligheid. VROM zet in op verbetering van de voorbereiding op aanslagen met nucleair en chemisch materiaal, bijvoorbeeld door verbetering van de uitrusting van de Milieu Ongevallen Dienst van het RIVM. Interdepartementaal beoogt men de expertise van het Beleid

Hoofdstuk 11

Ondersteunend Team Milieu Incidenten (BOT-mi) te vergroten. VROM overlegt daarnaast met de Vereniging van Waterleidingbedrijven over extra bewaking en beveiliging van de drinkwatersector. Defensie onderzoekt welke aanvullende eisen aan de rol van Defensie worden gesteld in verband met de bestrijding van terrorisme. BZK neemt deel aan responssystemen zoals het NATO Precautionary System (NPS), en er wordt informatie uitgewisseld in Europees verband over de maatregelen die lidstaten nemen op het terrein van de civiele bescherming. Onder druk van de gebeurtenissen van de elfde september worden de werkzaamheden van het al jaren bestaande interdepartementale project ‘NBC-terrorisme’ geïntensiveerd en is een aantal voorlopige bevindingen c.q. beleidsaanbevelingen versneld in uitvoering genomen in het kader van het actieplan van 5 oktober 200126. Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid Het kabinet werkt aan een samenhangend pakket maatregelen om de vitale infrastructuur van de overheid en de samenleving te beschermen. De maatregelen zijn een uitwerking van het Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid dat is opgesteld na de aanslagen op 11 september 2001 in de Verenigde Staten. Maatschappelijk vitale sectoren zijn energie- en drinkwatervoorziening, voedselvoorziening, telecommunicatie, transport, waterkering en waterbeheer, betalingsverkeer, belastingdienst, openbare orde en veiligheid, rechtspleging, krijgsmacht, sociale zekerheid en de bescherming van objecten met een verhoogd risico bij rampen. Om de samenleving in tijden van crises draaiend houden, is het essentieel dat de overheid en het bedrijfsleven bepaalde maatschappelijk onmisbare producten en diensten in stand houden. De overheid en de private sector zullen gezamenlijk een inventarisatie maken van de producten en diensten waar het precies om gaat, welke beschermingsmaatregelen al zijn genomen en welke aanvullingen nog nodig zijn. Een ander speerpunt voor de overheid is het verbeteren van veilige elektronische gegevensuitwisseling tussen het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de departementale en provinciale coördinatiecentra.27

Op 19 februari 2002 werd de Voortgangsrapportage Crisisbeheersing door de overheid op rijksniveau afgerond en aangeboden aan het kabinet (NCC2002/58347). In deze rapportage worden de speerpunten in de beleidsontwikkeling gepresenteerd. Dat zijn de bescherming van de vitale infrastructuur, de aansluiting van de rijksstructuren op de afspraken en voorzieningen op provinciaal en regionaal niveau, de elektronische gegevensuitwisseling tussen coördinatiecentra, publiciteit en voorlichting, internationale aspecten van crisisbeheersing en kwaliteitsborging van crisisbeheersing28. Ook op internationaal niveau zijn er maatregelen aangekondigd. De EU nam een actieplan aan ter voorbereiding op NBC-terrorisme en er werd besloten een Europees Coördinator op het terrein van de civiele bescherming aan te stellen. Tijdens de vergadering van de Noord-Atlantische Raad (NAR) van 3 oktober werd instemming verzocht met een aantal door de Verenigde Staten voorgestelde maatregelen. De Nederlandse


regering stemde hiermee in29. In NAVO-kader is op 26 november 2001 een ‘CEP Action Plan for the Improvement of Civil Preparedness against Possible Attacks against the Civilian Population with Chemical, Biological or Radiological agents’ aangenomen. Concrete beschermingsmaatregelen Door de rijksoverheid werd direct en voor de korte termijn een aantal concrete en vooral zichtbare beveiligingsmaatregelen genomen. Deze betroffen buiten de aangescherpte bewaking van specifieke personen vooral de beveiliging van ‘vitale’ objecten zoals luchthavens en kerncentrales. Het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC) werd operationeel gesteld met als taak het coördineren van het overheidsoptreden waar het gaat om concrete preparatieve of repressieve maatregelen, en het voorlichtingsbeleid. Er werden daartoe snel mogelijke scenario’s ontwikkeld om inzicht te krijgen in de diverse potentiële dreigingen en voorbereidingen. Zowel de reactie op de golf van pakketjes die mogelijk antrax bevatten, als de reactie op de dreiging van een terreuraanslag op de tunnels in Rotterdam en Amsterdam liet echter zien dat een landelijk beleid nog ontbreekt, evenals adequate beschermingsmaatregelen. Omdat ook het vitaal belang economische veiligheid dreigde te worden aangetast werd een aantal economische steunmaatregelen genomen: • De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besloot de aanslagen in de VS te beschouwen als een mogelijke grond voor collectieve werktijdverkortingen. Een enkele maal werd hier daadwerkelijk gebruik van gemaakt. • Als reactie op de door de verzekeraars aangekondigde beperking van de aansprakelijkheidsdekking voor luchtvaartongevallen besloot de Europese Commissie dat de lidstaten dat deel van de dekking voor hun rekening mogen nemen dat nodig is om de luchtvaartmaatschappijen te kunnen laten blijven vliegen. Ook de Nederlandse overheid deed dit. • Het toezicht op de financiële sector werd door De Nederlandse Bank (DNB) en de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) verscherpt. Op het mesoniveau van de gemeentelijke overheid werden feitelijk geen structurele maatregelen genomen. Analyse De aanslagen op 11 september (in combinatie met de antrax-aanslagen korte tijd later) zorgden voor een wereldwijde angst voor terroristische (NBC-)aanslagen. De Nederlandse overheid kwam daarom met een breed pakket aan (aangekondigde) maatregelen. Waar hier over overheid wordt gesproken is feitelijk alleen sprake van (een reactie van) de rijksoverheid. De lokale overheden reageerden eigenlijk slechts op ad-hocbasis wan-

Hoofdstuk 11

neer er sprake was van een specifieke lokale dreiging (zoals een pakketje dat mogelijk antrax bevatte, of een bommelding). Illustratief is het feit dat een jaar na de antrax-episode de verantwoordelijkheid ex Brandweerwet van de regionale brandweer (en daarmee van de lokale overheid) voor de ontsmetting van personen nergens daadwerkelijk is of wordt ingevuld. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen de dreiging van (de effecten van) terrorisme zelf en de dreiging van de effecten van de angst voor terrorisme. In vergelijking met de dreiging uit de Koude Oorlog lijkt duidelijk dat de overheid de dreiging van terrorisme zelf minder serieus neemt. De beperkte voortgang van aangekondigde projecten een jaar na dato is hier een illustratie van, evenals het feit dat er bijvoorbeeld geen evaluatie is geweest van de antrax-episode en verwerking van de lessen daarvan. Objectief gesproken, zo stellen verschillende deskundigen30, is er ook nauwelijks reden om te denken dat Nederland doelwit van internationaal terrorisme is. Wel neemt de rijksoverheid de dreiging van de effecten van de angst voor terrorisme zeer serieus: symbolische maar zichtbare beveiligingsmaatregelen werden direct genomen, effectieve economische steunmaatregelen volgden vrijwel direct en politieke beleidsmatige daadkracht werd uitgestraald door aanname van een omvangrijk actiepakket. Wanneer de concrete en aangekondigde maatregelen worden onderscheiden in proactieve, preventieve en preparatieve maatregelen, valt op dat de concrete maatregelen vrijwel uitsluitend preventief waren. Aangekondigd werden vooral preparatieve maatregelen, voor het geval er terroristische aanslagen op vitale aspecten van de Nederlandse samenleving zouden plaatsvinden. Samenvattende analyse De voorgaande paragrafen hebben laten zien dat de perceptie van bedreiging van vitale objecten afhankelijk is van de beschouwde periode. In de periode van de Koude Oorlog was de primaire dreiging een Russische aanval. Het was rijksbeleid om de voor de verdediging en bescherming van de bevolking noodzakelijke objecten en processen in kaart te brengen. Maatregelen werden op rijksniveau getroffen om de kwetsbaarheid daadwerkelijk te verminderen (aanpassing van de infrastructuur) en om te kunnen reageren (zoals voorbereide noodwetgeving, maar ook de oprichting van de B.B.). In de periode na de Koude Oorlog tot en met het millennium was een grote verschuiving zichtbaar (zie ook de bijdrage van Brainich von Brainich Felth in deze bundel). Zonder concrete dreiging om zich op voor te bereiden, trok de rijksoverheid zich grotendeels terug van de bescherming van nationale vitale belangen. De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding werd ex Rampenwet een lokale. De dreiging van de millenniumbug leidde eind jaren negentig weer tot een meer actieve


overheidsbemoeienis, maar wel een die zich met name richtte op het bevorderen van het nemen van de eigen verantwoordelijkheid door bedrijven en gemeenten. Daartoe werd wel een nationale risico-inventarisatie uitgevoerd. De rijksoverheid nam derhalve vooral een faciliterende, voorlichtende en normstellende rol op zich. Waar het gaat om de voorbereiding op rampenbestrijding en crisisbeheersing ontstond een nieuwe filosofie die zichtbaar is in het Nationaal Handboekcrisisbeheersing en de ‘crisisbeheersing is netwerkmanagement’-filosofie van het Departementaal Coördinatiecentrum (DCC) van het ministerie van Verkeer en Waterstaat: crisisbeheersing is het effectief en gecoördineerd inzetten van de normale mogelijkheden in niet-normale omstandigheden. De aanslagen op het Pentagon en het WTC veroorzaakten een verschuiving in attentie naar de dreiging van terrorisme. De nadruk ligt vooral op beveiliging, hoewel bijvoorbeeld Van Hulst in zijn bijdrage aan deze bundel ook aandacht vraagt voor het verminderen van de kwetsbaarheid van ICT. Een interessante vraag is derhalve wat de beleidsfocus in de toekomst zou moeten of kunnen zijn. Hieronder worden een aantal ‘stellingen’ geponeerd die aan de discussie hierover kunnen bijdragen. Na elke stelling volgen uitwerking en nuancering. De aanslagen in de VS hebben gezorgd voor een breed besef van de kwetsbaarheid van de hedendaagse samenleving voor acties van groepen en personen van kwade wil. Beveiliging is daarmee een prominent thema geworden. Dit besef van kwetsbaarheid van de samenleving moet worden vastgehouden en gebruikt. Traditioneel lijkt in Nederland het besef van kwetsbaarheid laag. Dit is zichtbaar wanneer er ten behoeve van beveiliging sprake is van een mogelijke aantasting van privacyen vrijheidsbeperkingen. Op die momenten ontstaat er een automatische publieke (in ieder geval in de media) en politieke weerstand. De vraag is dan ook of het wel realistisch is om te streven naar behoud van dit idee van urgentie. In het bijzonder geldt dit voor de beveiliging van complexe (elektronische) infrastructuur. Beveiliging hiervan is zo ingewikkeld (en daarmee kostbaar) en belastend voor de privacy van de burger dat initiatieven hiertoe het niet lang zullen ‘maken’ zonder een langjarig overheidsprogramma. Het begrip vitaal object is een te statisch begrip dat teveel al een richting aan het denken geeft. Voor het ontwikkelen van een heldere beleidsfocus is het noodzakelijk dat op een hoger abstractieniveau naar ‘vitaal’ wordt gekeken. Er is immers meer vitaal dan alleen ‘objecten’. Een verfijning van de eerste orde zou het kijken naar vitale (delen van) ketens of infrastructuur kunnen zijn. In de Voortgangsrapportage crisisbeheersing door de rijksoverheid van maart 2002 wordt het aspect ‘vitale infrastructuur’ centraal gesteld31. De aandacht voor immateriële maar vitale aspecten van onze samenleving die direct of indirect bedreigd kunnen worden, zou men een verfijning van de tweede orde kunnen noemen.

Hoofdstuk 11

Pregnante voorbeelden zijn de effecten van enkele antrax-brieven in de Verenigde Staten. Een direct gevolg was het wegvallen van de postbezorging (eerste orde) gedurende korte tijd. Indirect gevolg (in combinatie met ‘11-9’) was het door verschillende deskundigen gesignaleerde wegvallen van het kritische vermogen (tweede orde) van de Amerikaanse media. Om de noodzaak van een abstractere definitie te benadrukken gebruiken we vanaf nu de notie ‘vitaal aspect’. Juist de beperkte mogelijkheden tot het gedurende langere tijd beveiligen van vitale aspecten van onze samenleving vragen om een precieze vaststelling van wat de werkelijk vitale aspecten zijn. De insteek eerst een vitale inventarisatie te maken is niet nieuw. In alle onderzochte perioden is een dergelijke poging gedaan, maar wel telkens direct gekoppeld aan de dreiging (oorlog, millennium of terrorisme). Het lijkt waardevol deze inventarisatie eens uit te voeren zonder direct een specifiek type dreiging in het achterhoofd te hebben. Een eerste stap moet dan een abstractere definitie dan een richtlijn van ‘1000 doden of 1 miljard schade’ zijn. Democratie is een voorbeeld van een vitaal aspect dat bedreigd kan worden: in zekere zin kan gesteld worden dat de voortdurende dreiging in gebieden als Noord-Ierland of Baskenland daar tot aantasting van de lokale democratie heeft geleid. Voor onderkende vitale aspecten dient een aspectspecifieke beveiligingsstrategie te worden benoemd om de maatschappij te beveiligen tegen uitval ervan. Een volgende stap is het nadenken over de vraag hoe vitale aspecten beschermd kunnen worden. Voor veel aspecten zal gelden dat een volledige en voortdurende beveiliging niet mogelijk is. Op voorhand zijn er drie beveiligingsstrategieën te onderscheiden: • richt je systeem bewust veerkrachtig in32. • ga uit van redundantie als ontwerpprincipe. Herontwerp vitale aspecten zo dat hun functie kan worden overgenomen door andere. Op microniveau is dit een bekend principe: de meeste banken hebben al een reserve dealingroom, maar ook de rijksoverheid kent een reserve Trèveszaal. Op het mesoniveau van de infrastructuur zou dit kunnen betekenen dat er vanuit een netwerkgedachte gekeken wordt hoe het wegvallen van vitale knooppunten kan worden opgevangen. • vermijd vitale aspecten. Wanneer uit onderzoek blijkt dat een bepaalde industriële activiteit als vitaal aspect moet worden gekenschetst omdat sabotage tot duizenden doden kan leiden en er geen beveiliging mogelijk is, lijkt het voor de hand te liggen om deze activiteit te verplaatsen dan wel op een andere (kleinere) schaal uit te voeren.


De inventarisatie en beveiliging van vitale aspecten kan niet anders dan een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid zijn. De inventarisatie en beveiliging van vitale aspecten is een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. De huidige (wettelijk vastgelegde) filosofie is dat de voorbereiding op crisisbeheersing een lokale verantwoordelijkheid is. De rijksoverheid heeft derhalve ‘slechts’ een systeemverantwoordelijkheid. De Leidraad Maatramp is een voorbeeld van een rijksinstrument waarmee de lokaal verantwoordelijken (in regionaal verband) het vereiste niveau van voorbereiding kunnen vaststellen. Op lokaal en zelfs regionaal niveau valt echter niet of nauwelijks vast te stellen wat de vitale aspecten van onze samenleving als geheel zijn. Of bijvoorbeeld een tunnel een vitaal object is voor onze nationale infrastructuur kan regionaal niet worden vastgesteld. Ook beveiligingsstrategieën als redundantie en vermijding kunnen nauwelijks lokaal worden uitgevoerd. Veelal zullen alleen al de financiële aspecten ervan om rijksinvesteringen of -normering vragen. Er dient een goed beschreven en ‘dreigingonafhankelijke’ systematiek te komen voor het uitvoeren van een nationale vitale inventarisatie. In de verschillende beschouwde periodes, en in het bijzonder op dit moment, zijn er vitale inventarisaties gehouden. Al deze inventarisaties zijn primair vanuit de op het desbetreffende moment actuele dreiging gehouden, dat wil zeggen dat het impliciete principe van de inventarisatie was: ‘welke vitale aspecten worden bedreigd door...’ Voor het vaststellen van rijksbeleid is het gewenst dat er een ‘dreigingonafhankelijk’ inzicht bestaat in de vitale aspecten van onze samenleving. Wees ervan bewust dat een aantal vitale aspecten van de Nederlandse maatschappij niet vanuit Nederland te beschermen (en ten minste te beveiligen) is. De economische terugval die werd veroorzaakt of ten minste verscherpt door ‘11-9’ had, als zij dieper was geweest, mogelijk internationaal en dan zeker ook in Nederland tot een economische crisis kunnen leiden die een handvol vitale aspecten van onze samenleving (sociale zekerheid, toegang tot de gezondheidszorg, maar ook luchttransport) had kunnen aantasten. Vanuit Nederland zou hier geen maatregel tegen te nemen zijn. Een specifiek voorbeeld van de onmogelijkheid om vitale aspecten preventief te beveiligen (met als gevolg dat alleen ingezet kan worden op veerkracht) is het vitale aspect volksgezondheid dat door bioterrorisme bedreigd kan worden. In het recente rapport van de Gezondheidsraad van 14 juni 2001 komt men feitelijk uit op de conclusie dat preventieve beveiliging tegen bioterrorisme onmogelijk is en dat er daarom moet worden ingezet op het organiseren van een voorbereide reactie wanneer bioterrorisme plaatsvindt.

Hoofdstuk 11

Met medewerking van ing. D.P. Pattynama MCDM en ing. A.F.J. van der Vossen MCDM. Brainich von Brainich Felth, E.T. (1993). Staatsnoodrecht. 3 F. Buurmeyer, lid van de Tweede Kamerfractie PvdA, 25-4-1981, NVMP-congres te Arnhem. Zie: Bescherming van de burgerbevolking bij een atoomaanval (1981). Amsterdam, NVMP. 4 Blom, J.C.H. (1989). Jaren van tucht en ascese. Enige beschouwingen over de stemming in herrijzend Nederland. In Crisis, bezetting en herstel. Tien studies over Nederland 1930-1950. Den Haag. 5 Chivian, E. (1981). De medische gevolgen van een nucleaire oorlog. In Bescherming van de burgerbevolking bij een atoomaanval. Amsterdam. 6 In het Besluit Bedrijfszelfbescherming 7 Wenken voor de bescherming van uw gezin en uzelf, folder van de Organisatie Bescherming Bevolking, 1961. 8 Wenken voor zelfbescherming in oorlogstijd, folder van de Organisatie Bescherming Bevolking, 1970. 9 Boom, B. van der (2000). Atoomgevaar? Dan zeker de B.B. De geschiedenis van de Bescherming Bevolking (p. 227). Den Haag: SDU Uitgevers. 10 Nota Civiele Verdediging 1984, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1984-1985, 18646, nrs. 1-2. 11 Zie o.a. Boom, B. van der (2000). Atoomgevaar? Dan zeker de B.B. De geschiedenis van de Bescherming Bevolking (p. 184 e.v.). Den Haag: SDU Uitgevers. 12 Zie Boom, B. van der (2000). Atoomgevaar? Dan zeker de B.B. De geschiedenis van de Bescherming Bevolking (p. 28). Den Haag: SDU Uitgevers. 13 Het distributiesysteem kreeg na de oorlog nog eenmaal zijn uitwerking. Bij de autoloze zondagperiode en de daarbij behorende brandstofdistributie in 1973 is het bonnensysteem nog een keer in werking geweest. 14 Zie o.a. Boom, B. van der (2000). Atoomgevaar? Dan zeker de B.B. De geschiedenis van de Bescherming Bevolking (p. 232). Den Haag: SDU Uitgevers. 15 De dreiging van voetbalvandalisme is er een die bijna dagelijks zichtbaar was rondom de Europese voetbalvelden. 16 Beck, U. (1992). Risk society: Towards a new modernity. London. 17 Pieterman, R., symposium 14 november 2001 te Arnhem;. Zie artikel Alert, nr. 1, 2002. 18 Rosenthal, U., Muller E.R. e.a. (2001). Veiligheidsniveaus: over menselijke fouten, het systeem en nieuwe zondebokken. In Ramp en Recht. Leiden. 19 Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (NHC) dat op 28 februari 1997 door de ministerraad is aanvaard, is een beschrijving op hoofdlijnen van eenduidige coördinatie- en besluitvormingsstructuren voor de beheersing van interdepartementale crises door de rijksoverheid. 20 Wet rampen en zware ongevallen, art. 6. 21 Deze bepaling geeft uitdrukking aan de bondgenootschappelijke solidariteit in geval van een aanval op een van hen. Die solidariteit bestaat eruit dat elke bondgenoot, individueel of tezamen met de overige bondgenoten, die actie onderneemt die hij nodig acht om “de veiligheid van het Noord-Atlantische gebied te herstellen en in stand te houden”. Die actie kan - afhankelijk van de situatie en de mogelijkheden - het hele scala van optreden van de overheid omvatten, met inbegrip van militair optreden, maar is tot dat laatste niet beperkt. Met deze verklaring wordt ook aangesloten bij het Strategisch Concept van 1999. Dat document legt in feite vast dat de NAVO als veiligheidsorganisatie ook relevant is in omstandigheden zoals deze, die uiteraard bij de opstelling van het Verdrag van Washington nog niet voorstelbaar waren. 22 Tweede Kamer, Vergaderjaar 2001-2002, 27925, nr. 5. Terroristische aanslagen in de Verenigde Staten. 23 Tweede Kamer, Vergaderjaar 2001-2002, 27925, nr. 1.Terroristische aanslagen in de Verenigde Staten. 24 Nota Civiele Verdediging 1984, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1984-1985, 18646, nrs. 1-2. 25 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2002). NCC2002/58347 (p. 2).Voortgangsrapportage crisisbeheersing door de overheid op rijksniveau. Den Haag. 26 Nota Civiele Verdediging 1984, Tweede Kamer, Vergaderjaar 1984-1985, 18646, nrs. 1-2. 27 Persbericht RVD d.d. 8 maart 2002. 28 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2002). NCC2002/58347 (p. 2).Voortgangsrapportage crisisbeheersing door de overheid op rijksniveau. Den Haag. 29 Tweede Kamer, Vergaderjaar 2001 – 2002, 27925, nr. 8. Terroristische aanslagen in de Verenigde Staten. 30 Onder andere de hoogleraren Van Rossem en Muller op het congres ‘Vitaal’ d.d. 6 juni 2002 in Den Haag (Scheveningen). 31 Op 6 december 2001 heeft er ook een ‘Connekt’-sessie plaatsgevonden met als thema ‘Beveiliging van infrastructuur’. Van het verslag van deze sessie is hier gebruikgemaakt. 32 De socioloog Wildavsky is een bekend bepleiter van de stelling dat door uit te gaan van veerkracht een ‘veiliger en welvarender’ samenleving kan worden verkregen dan door uit te gaan van restrictieve regelgeving. 1 2

over de auteurs

Over de auteurs Mr. dr. E.T. Brainich von Brainich Felth is in 1993 gepromoveerd op het onderwerp Staatsnoodrecht. Sindsdien heeft hij verschillende functies vervuld op het terrein van crisismanagement, waaronder het opzetten van het Departementaal Coördinatie Centrum van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Hij is nauw betrokken bij de modernisering van de voor crises relevante wetgeving van de ministeries van Economische Zaken en van Verkeer en Waterstaat. Sinds 2000 is hij zelfstandig werkzaam als adviseur en docent. Prof. dr. M.A. Hajer is hoogleraar Politicologie, in het bijzonder op het gebied van beleids- en bestuursprocessen, aan de Universiteit van Amsterdam. Na zijn studies politicologie en planologie en zijn promotie aan de University of Oxford werkte hij achtereenvolgens bij het Institut für Soziologie van de Ludwig-Maximilian-Universität München, de Amsterdamse School voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. M. van den Doel was van 1994 tot januari 2003 lid van de VVD-fractie in de Tweede Kamer. Hij is van oorsprong officier bij de Koninklijke Landmacht en heeft, onder andere, als wetenschappelijk medewerker bij het Instituut Clingendael gewerkt. Hij was lid van de Enquêtecommissie Vliegramp Bijlmermeer (1998-1999). In de Tweede Kamer hield hij zich bezig met defensie, Europese zaken en economische zaken. J.G.C.A. Marijnissen is sinds 1994 fractievoorzitter van de Socialistische Partij (SP) in de Tweede Kamer. Eerder werkte hij onder andere gedurende tien jaar bij verschillende bedrijven in de metaalindustrie en was hij voor de SP lid van de gemeenteraad van Oss en van de Provinciale Staten van Noord-Brabant. Eind jaren tachtig werd hij landelijk voorzitter van de SP. In de Tweede Kamer houdt hij zich bezig met economische zaken, financiën en buitenlandse (met name Europese) zaken. Prof. dr. J.J.L.M. Bierens is hoogleraar Anesthesiologie, in het bijzonder de urgentiegeneeskunde, aan het VU medisch centrum Amsterdam. Hij is opgeleid als anesthesioloog en urgentiearts en beschikt over de erkenning als intensivist. Zijn klinische ervaring vond plaats in Honduras (Médecins sans Frontières), België (Antwerpen, hoofd afdeling intensive care en centrum voor hyperbare zuurstoftherapie) en Nederland (Venlo, Amsterdam). Zijn wetenschappelijke belangstelling betreft vooral verdrinking, onderkoeling en extramurale hulpverlening. Als hoogleraar Urgentiegeneeskunde is zijn aandachtsgebied de transdisciplinaire en transmurale zorg aan patiënten met vitaal bedreigde processen. Mr. R.V. Duiven is hoofd van het Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Hij heeft in verschillende functies bij het ministerie van BZK gewerkt, achtereenvolgens bij de directie Politie, het Landelijk

Coördinatiecentrum en als hoofd van de afdeling Beleid en Expertise, tevens plaatsvervangend Directeur Beveiliging bij de Binnenlandse Veiligheidsdienst. Ir. H. Prins is Hoofdingenieur-directeur van de directie IJsselmeergebied van Rijkswaterstaat. Tot december 2002 was hij Directeur-Generaal Rijkswaterstaat. Eerder was hij plaatsvervangend Directeur-Generaal Rijkswaterstaat en Hoofdingenieur-directeur bij de Meetkundige Dienst en bij de directie Zuid-Holland. S.J. van Hulst is hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Na zijn opleiding aan de Politie Academie werkte hij bij de Rijkspolitie en later als korpschef van de regio Holland-Midden. In 1997 maakte hij de overstap naar de Binnenlandse Veiligheidsdienst, de huidige AIVD. T. Pine is zelfstandig consultant crisismanagement en tevens gelieerd aan Hoorweg & Quint Associates (Den Haag). Zijn deskundigheid betreft de bestrijding van nucleair, chemisch en biologisch terrorisme. Eerder was hij hoofd van de Forward Planning Unit van New Scotland Yard, onder andere belast met de beveiliging van vitale objecten. Prof. mr. dr. E.R. Muller is directeur van het Crisis Onderzoek Team, hoogleraar Bestuurskundige aspecten van geschillenbeslechting aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden, en directielid van de Nederlandse Politie Academie. Hij was als secretaris verbonden aan de Parlementaire Enquêtecommisie Opsporingsmethoden en aan de Tijdelijke Commissie Evaluatie Opsporingsmethoden. Zijn werk concentreert zich onder andere op terrorisme en terreurbestrijding, incidenten crisismanagement, rechtspleging, politie en veiligheid en conflictmanagement en geschillenbeslechting. Dr. I. Helsloot is programmamanager Onderzoek van het Nibra. Hij is als projectleider betrokken geweest bij de evaluaties van de rampenbestrijding na de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand te Volendam. In 2002 was zijn afstudeerscriptie voor de opleiding Master of Crisis and Disaster Management gewijd aan de bescherming van vitale belangen. L.A.Vinck MCDM is vakgroepcoördinator Opleiden en oefenen crisisbeheersing en rampenbestrijding bij het Nibra. Na zijn opleiding aan de Koninklijke Militaire Academie werkte hij bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, onder andere als plaatsvervangend en waarnemend hoofd van het Departementaal Coördinatie Centrum. Hij maakt deel uit van het United Nations Disaster Assessment and Coordination team (UNDAC), is actief reserve-officier in de rang van kolonel en maakt deel uit van de groep Deskundigen Civiele Rampenbestrijding bij het Nationaal Commando van de Koninklijke Landmacht. In 2002 rondde hij de leergang Master of Crisis and Disaster Management af met een scriptie over de bescherming van vitale belangen.

eerder verschenen publicaties

Eerder verschenen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

Watersnood 1995; een terugblik voor de toekomst Brandweer en hulpverlening in 2000+ De meldkamer van de toekomst behoort tot het verleden Veiligheidsrisico’s bij repressief brandweeroptreden Als de nood het hoogst is ... Brandpreventie in relatie tot brandveiligheid (niet meer verkrijgbaar) Evaluatie melasse-incident Delft (niet meer verkrijgbaar) ‘Raison d’être’ en ‘En steekende de spuitpyp door de deur’ Incidentmanagement bij verkeersongevallen met gevaarlijke stoffen Oorzaken en gevolgen van woningbranden Verkeersveiligheid brandweerchauffeurs (niet meer verkrijgbaar) Modern terreinbeheer in natuurgebieden; brandrisico’s en brandbestrijding Evaluatie brand De Bonte Wever Leidraad Veiligheid publieksevenementen

Essays over de bescherming van vitale aspecten van de samenleving

Recommend Documents