DE KUNST VAN HET AFREKENEN
“Genoeg, mijn goede Stern! Ik, Multatuli, neem de pen op. Gij zijt niet geroepen Havelaars levensgeschiedenis te schrijven. Ik heb u in het leven geroepen ..(..)” Dames en heren, dit zijn de eerste zinnen uit het laatste hoofdstuk van ‘Max Havelaar’ van Multatuli - het pseudoniem van Eduard Douwes Dekker. Het boek verscheen in 1860 en had grote invloed op zowel literatuur als de politiek. Op die laatste bladzijden gebeurt iets bijzonders; de schrijver schuift zijn personages aan de kant en wendt zich direct tot de lezer:. “Ja, Ik Multatuli “die veel gedragen heb” neem de pen op. Ik vraag geen verschoning voor de vorm van mijn boek. Die vorm kwam mij geschikt voor ter bereiking van mijn doel.”
En Multatuli heeft een duidelijk doel: “(…) ik wil gelezen worden.”
Dames en heren, hiermee kom ik op het thema van mijn bijdrage aan u vandaag: gelezen willen worden, gehoord willen worden. Publiek in gedachten hebben. Dat geldt niet alleen voor de schrijvers van romans. Dat is ook uw opgave.
Multatuli zette zijn 19e eeuwse lezer onontkoombaar voor het blok met zijn boodschap dat de Javanen in de Nederlandse koloniën werden uitgebuit en mishandeld. Hij zei zich niet druk te maken over afkeuring van zijn boek, want dan is de kans groter dat hij wordt gehoord. Daar ging het om; als hij wordt gehoord is er een kans dat de positie van de Javanen wordt verbeterd.
1
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
Multatuli ging nog een stap verder dan het direct aanspreken van zijn publiek. Helemaal aan het einde van het boek richt hij zich zelfs direct tot het staatshoofd: “Want aan u draag ik mijn boek op, Willem den derden, koning, groothertog, prins ... meer dan prins, groothertog en koning. Keizer van het prachtig rijk van Insulinde dat zich daar slingert om de evenaar als een gordel van smaragd. Aan u durf ik met vertrouwen vragen of het uw keizerlijken wil is: dat Havelaar wordt bespat met de modder van Slijmeringen en Droogstoppels? En dat daarginds meer dan 30 miljoen onderdanen worden mishandeld en uitgezogen in uw naam?”
De verantwoordelijke koning wordt hier door de schrijver ter verantwoording geroepen over zijn beleid en de schrikbarende gevolgen daarvan!
Dames en heren, wat is de overeenkomst tussen Multatuli en U? Dat is de vraag die ik vandaag voorleg. Wilt u ook gelezen en gehoord worden? Tot wie richt u zich? Of wacht u, tot u ter verantwoording wordt geroepen? En door wie wordt u dan ter verantwoording geroepen?
Deze introductie verraadt mijn letterkundige achtergrond. Toen ik begin dit jaar werd beëdigd als collegelid van de Algemene Rekenkamer vroegen sommigen zich af wat een man van de letteren nu moest in een wereld van cijfers.
Ik ben literatuurwetenschapper en het is de narratologie waarin ik mij specialiseerde. De kunst van het vertellen. Daar hield ik mij mee bezig; met letters en niet met cijfers, zoals mijn neefje, oom en grootvader; 3 generaties die wel het vak van accountant kozen.
2
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
Kun je naar een jaarverslag kijken zoals je ook naar een roman kijkt?
Waarom niet? U - noch de commissie die vandaag de prijs uitreikt voor het beste jaarverslag kijkt toch - of alle optelsommetjes wel correct zijn? U leest toch niet met een calculator in de hand? U beoordeelt welk beeld het jaarverslag oplevert. En daar gebeurt het al: u beoordeelt het ‘beeld’. Het jaarverslag is niet de werkelijkheid zelf, maar de verbeelding van de werkelijkheid. Het jaarverslag vertelt het verhaal achter de cijfers. Maar het is dus een verhaal. En dan bevind ik me op bekend terrein.
Vandaag bekijk ik met die visie het thema publiek verantwoorden. Verantwoorden is immers niet ‘rekenen’ of louter goed ‘boekhouden’. Het jaarverslag is niet de werkelijkheid zelf maar moet die werkelijkheid weerspiegelen. Het is een beeld, zoals een foto, een schilderij, een roman een beeld kan geven van de werkelijkheid. Het is een vorm van communicatie die reactie oproept. En publieke verantwoording via een jaarverslag is ook een vorm van communicatie – en die moet ook reactie oproepen.
Verantwoording is communicatie tussen twee actoren. Wie is de zender en wie ontvanger?
De geschiedenis van verantwoorden begint in de middeleeuwen. Toen bedongen de rijke kooplieden die hun vorst via belastingen financierden om hen te beschermen en oorlog te voeren om controle. Al in de Middeleeuwen ontstonden de eerste Rekenkamers. Het principe was simpel: degene die het geld verstrekt kreeg inzage in de boeken om te zien of dat geld ook was
3
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
gebruikt voor het doel waar het was bestemd. Geld en informatie gaan dus in tegengestelde richting: diegene die geld geeft, krijgt verantwoording daarover; informatie, inzage in de boeken.
Niet iedereen kreeg dat, het werd een specialisme en een voorrecht. In de 19e eeuw werd dat beginsel wel democratisch verankerd. Burgers betalen belastingen en geven via de volksvertegenwoordiging vooraf toestemming en krijgen achteraf inzage in de boeken. De Amerikanen hebben daarvoor een mooi gezegde: “No taxation without representation”.
Ook in ons land kreeg de volksvertegenwoordiging het budgetrecht. Publieke verantwoording is dus het verantwoorden aan het publiek. Daarom werd in 1848 niet alleen de ministeriele verantwoordelijkheid ingevoerd, maar net zo belangrijk: het budgetrecht en het recht op informatie.
Dus sindsdien weten wie de twee actoren zijn bij het communicatieproces van publieke verantwoording: verantwoording wordt gegeven aan de geldschieter, en dat is de belastingbetaler die via zijn volksvertegenwoordiging het laatste woord heeft. Verantwoording is de kern van de democratie.
Nu is er iets merkwaardigs aan de hand. De volksvertegenwoordiging is niet meer de die unieke actor aan wie verantwoording wordt afgelegd. Het parlement heeft niet meer het monopolie, maar deelt die taak met anderen, of heeft die taak uitbesteed, . Het publieke geld, geld dat we via premies en belastingen betalen lijkt weer door bevoorrechten te worden beheerd.
Wat is het verhaal achter de cijfers? Maar eerst, wat zijn de cijfers?
4
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
Totaal betalen we ongeveer 235 miljard aan belastingen en premies. Maar volgens de EMU definitie geven we 250 miljard uit. Het verschil lenen we jaarlijks bij. Laten we premiesectoren buiten beschouwing, zorg en sociale zekerheid, dan houden we het enorme bedrag van 182 miljard aan uitgaven over. Dat is de rijksbegroting Hoeveel van dat geld wordt nu klassiek verantwoord aan de volksvertegenwoordiging; taxation and representation?
Minder dan de helft, ongeveer 47% van de rijksuitgaven voldoet aan de klassieke traditie dat waar belasting word geïnd ook verantwoording wordt afgelegd. Neem je de premiesectoren mee dan is het percentage nog lager: slechts 37%.
Nu hoort daar meteen een kanttekening bij. Een behoorlijk bedrag gaat immers naar provincies en gemeenten. En daar is ook een volksvertegenwoordiging. Tegelijk, ook een deel van het gemeentelijk en provinciaal geld komt terecht bij zelfstandige organisaties die werken met publiek geld. En daar hebben ook de gemeenteraden weinig over te zeggen.
Er komt dus veel behoorlijk veel geld bij publieke organisaties die niet direct verantwoording afleggen aan de belastingbetaler via een volksvertegenwoordiging. Omdat het geld terecht komt bij private organisaties, die een publiek doel dienen en daartoe vaak ook een wettelijke taak hebben. Daar eindigt de verantwoording bij de bevoorrechte raden van toezicht. Maar waar is het publiek?
Dat maakt voor deze organisaties de kwaliteit van het jaarverslag zo mogelijk nog belangrijker. Deze organisaties werken met geld van de belastingbetaler zonder dat een volksvertegenwoordiging jaarlijks vooraf toestemming geeft of achteraf decharge verleent aan het bestuur.
5
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
Hoe komt het dat hier, terwijl het over zo veel geld gaat, betrekkelijk weinig over wordt gesproken? Misschien wel door onze taal. Het woord ‘verantwoordelijkheid’ heeft namelijk diverse betekenissen die bijvoorbeeld in het Engels worden onderscheiden door ook verschillende woorden te gebruiken. In het Engels wordt ‘accountable’ onderscheiden van ‘responsible’. En om dat woord accountable gaat het vandaag. Rekenschap geven. Afrekenbaar zijn. Dat is de kern van verantwoording afleggen. Rekenschap geven is niet louter berekenen, maar ook het verhaal vertellen in je verantwoording.
Het openbaar bestuur verantwoordt zich jegens de belastingbetaler over de met het belastinggeld behaalde resultaten. De democratie is gebaat bij een stevig debat daarover. Dat is de reactie waar een jaarverslag om moet vragen. Net zoals Multatuli: gehoord wilde worden.
Met die blik heb ik jaarverslagen gelezen die zijn genomineerd voor de Kordes-trofee. Prikkelen de jaarverslagen het publiek om met uw bestuurders in debat te gaan? Worden lezers aangezet tot nadenken over uw organisatie en het stellen van kritische vragen? Wilt u gehoord worden?
Uw jaarverslagen moeten stuk voor stuk het verhaal vertellen van professionals en hun prestaties. Moeten laten zien wat de organisatie presteert voor de maatschappij. Rekenschap aan de belastingbetaler die recht heeft op die informatie.
Laat ik daarover eerlijk en direct zijn. Die vorm van rekenschap geven is niet het sterkste punt dat ik aantrof. In alle jaarverslagen komt het woord
6
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
‘verantwoording’ voor. Maar aan wie wordt er verantwoording afgelegd, en waarom? Dat wordt niet duidelijk.
Het jaarverslag is toch het middel waarmee u in gesprek gaat met het publiek over het publiek belang? Het algemeen belang, dat is dus iets anders dan het belang van stakeholders. Patiënten, studenten, cliënten, over hen lees ik veel. Het zijn belangrijke belanghebbenden. Maar dacht u dat Shell kon volstaan te communiceren met benzinegebruikers en de aandeelhouders links kan laten liggen?
Zou het niet goed zijn dat er na publicatie van uw jaarverslag een publiek debat plaatsvindt waarin rekenschap wordt gegeven? Die ambitie heb ik in geen van de Kordes-genomineerde jaarverslagen teruggezien. En daarnaar was ik wel op zoek. Gehoord willen worden. Het publiek opzoeken.
Het jaarverslag lijkt bovendien in veel gevallen te gaan over een eenmalige gebeurtenis, in plaats van onderdeel te zijn van een reeks. Noem het een feuilleton, of een vervolgverhaal; het jaar dat vooraf gaat en het jaar dat volgt liggen in elkaars verlengde.
In betekenisvolle jaarverslagen worden cijfers vergeleken met cijfers uit voorgaande edities van het jaarverslag, waardoor vooruitgang of achteruitgang zichtbaar wordt. Meestal gaat het jaarverslag over vooruitgang. Voorbeelden van achteruitgang of stilstand zijn in uw werk over het algemeen minder gemakkelijk te vinden.
De gemeente Deventer presenteert op de eerste pagina van het jaarverslag een stoplichtmodel. Voor elke beleidsdoelstelling is duidelijk gemaakt of deze volledig is gerealiseerd, aangegeven met groen, deels gerealiseerd,
7
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
aangegeven met geel en oranje, of totaal niet is gerealiseerd, rood. Uit hoge percentage groen kan ik afleiden dat Deventer stevige resultaten boekt. Het kan bijna niet anders dan dat daar vooral tevreden burgers wonen.
Het vertellen van een aardig verhaal met tevreden stakeholders en belanghebbenden in de hoofdrol is makkelijker dan het blootleggen van zwaktes, mindere eigenschappen, risico’s. Toch gebeurt dat gelukkig wel.
Op de website van de gemeente Uden trof ik een hele beknopte, overzichtelijke risicoanalyse aan. De risico’s die zich voordoen zijn heel verschillend van aard, maar toch is men erin geslaagd om ze vergelijkbaar te presenteren, te kwantificeren hoe groot het risico is en wat de kans is dat het risico zich voordoet en aan te geven hoe de gemeente met het risico om wil gaan. Uden moest dit jaar rapporteren dat de gemeente flink meer structureel risico loopt dan vorig jaar. Het verslag laat zien dat over die risico’s helder wordt gecommuniceerd.
De inzendingen laten ook zien dat organisaties volop aan het experimenteren zijn met digitale verslaglegging. Een aantal verslagen is alleen digitaal toegankelijk.
Die nieuwe techniek helpt ons het verhaal nog beter te vertellen. Ik hoef mijn tablet er maar bij te pakken en Fier Frysland, genomineerde in de categorie zorg, komt mijn huiskamer binnen. Je kunt met de collega’s van Fier chatten over de kans slachtoffer te worden van huiselijk geweld. Dit voorbeeld illustreert goed wat ik bedoel. Het is even zoeken naar het jaarverslag van Fier op de website, maar voor de mensen die Fier nodig hebben is hulp letterlijk binnen handbereik.
8
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
De lezers van uw jaarverslagen zijn op zoek naar specifieke informatie over uw organisatie. Digitaal publiceren, zowel van cijfers als van het verhaal, helpt de lezer om selectief te zijn en alleen dat deel van het verhaal te lezen waarin hij geïnteresseerd is. Dat is belangrijk in een tijd waarin er zo ontzettend veel informatie beschikbaar is. De lezer krijgt de instrumenten om zelf te selecteren in het aanbod. Ik denk dat dat een goede bijdrage is aan modern verantwoorden.
Hoewel het verhaal vooral via het geschreven woord tot het publiek komt, wordt er ook veel geëxperimenteerd met andere manieren van vertellen. Podcastst en luisterboeken maken mondelinge overdracht van een verhaal weer actueel. Film heeft daar een visuele dimensie aan toegevoegd. Bij het bekijken van het jaarverslag van Staatsbosbeheer vielen de filmpjes op. Het maakt het werk van de organisatie tastbaar.
Het voorbeeld van Staatsbosbeheer laat ook zien hoe je de lezer bij je verhaal kan betrekken. De filmpjes zijn ingezonden door mensen die in de gebieden van Staatsbosbeheer recreëren. Alle Nederlanders mochten via internet stemmen op de filmpjes van Staatsbosbeheer. Welk filmpje is het allermooist? Die vraag werd via ‘Hart van Nederland’ voorgelegd.
Opnieuw een nieuwe manier om eindgebruikers te betrekken bij je werk en het jaarverslag. Bij Staatsbosbeheer dus een verhaal waarin de ‘lezer’ en de ‘gebruiker’ centraal staan. En ook die lezer kan selectief zijn.
Terug naar het verhaal van het jaarverslag zelf. Dat moet de basis vormen voor een zinvol debat.
9
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
Eén van de jaarverslagen uit de categorie zorg bevat een bijlage getiteld ‘kwaliteit en veiligheid’. Op de laatste pagina staat dat bij deze organisatie sinds 2008 steeds meer incidenten voorkomen die samenhangen met medicatie. Hetzelfde geldt voor het aantal gevaarlijke situaties. Gelukkig blijft het aantal calamiteiten beperkt tot 0.
Harde feiten. Maar hoe gaat het bestuur daarmee om? Worden er maatregelen genomen om het aantal incidenten in te perken? Of zorgen de bezuinigingen ervoor dat er geen ruimte is om deze trend te keren? Hier ontbreekt het verhaal, de duiding van het verantwoordelijk dus aanspreekbaar bestuur bij de cijfers. Daar moet het publiek dus om vragen.
Twee lagen zijn essentieel voor goede verantwoording: eerst natuurlijk de feiten en vervolgens de duiding daarvan door het verantwoordelijk bestuur. Over de feiten mag geen enkele twijfel bestaan. Als het goed is zorgt de accountantsverklaring ervoor dat dit ook niet gebeurt. Je kunt je ook afvragen of die feiten permanent en real-time kunnen worden aangepast op de website van de organisatie. Zou dat niet een mooie ambitie zijn?
Over de duiding van de feiten moet een debat kunnen worden gevoerd. Vertaald naar het hier en nu: oké, risico’s of tegenvallende financiële resultaten, maar wat doen we daar mee? Veel organisaties moeten bijvoorbeeld afboeken op hun eigen vastgoed. Als het alleen om je eigen kantoren gaat, is dat wellicht een beheersbaar probleem. Maar als je ook veel geïnvesteerd hebt in ontwikkelingsgrond hebt, of bezig bent met grote bouwprojecten, kan dat grote gevolgen hebben voor de organisatie.
Dan dient het publiek te weten hoe groot het financiële risico precies is, wat de kans is dat de organisatie dat verlies ook gaat pakken en hoe we omgaan
10
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
met dat risico. Niet wegstoppen, mitigeren of rommelen met waardebepalingen. De duiding van de getallen in het jaarverslag. Verantwoorden aan het publiek als je werkt met publiek geld. Dit is waar het gesprek inhoud krijgt. En geen probleem werd ooit opgelost door het te negeren.
Een jaarverslag is de basis voor het gesprek tussen een organisatie die werkt met publieke middelen en het publiek dat die middelen ter beschikking stelt. Die belastingbetaler moet een eerlijk beeld krijgen van uw organisatie. Dat beeld moet op een toegankelijke en moderne manier worden gecreëerd. En waar het gaat om inzet van publieke middelen moet publieke toegankelijkheid zo breed mogelijk worden geïnterpreteerd. Dus informatie is niet ván de organisatie, informatie is van het publiek. Dat is het principe achter de beweging van open data/open spending die de algemene Rekenkamer zo ondersteunt.
Dames en heren. ik ben mijn voordracht begonnen met het slot van de Max Havelaar. Dus ik eindig nu met de proloog, het begin van de Max Havelaar de beroemde parabel die bekend is als “Barbertje moet hangen”.
Het is een klein toneelstukje. Een man, Lothario, wordt ervan beschuldigd Barbertje te hebben vermoord. De rechter veroordeelt hem ter dood. Lothario verdedigt zich: hij heeft Barbertje altijd goed verzorgd, en hij weet niets van de moord. Dat maakt de zaak alleen maar erger: de rechter beschuldigt hem ook nog van eigenwaan, en ook daar staat de doodstraf op. Op dat moment komt een springlevende Barbertje de rechtszaal binnenwandelen. De rechter moet dan toegeven dat Lothario niet van moord
11
DE KUNST VAN HET AFREKENEN
beschuldigd kan worden. Maar Lothario is volgens de rechter nog steeds schuldig aan eigenwaan. En dus wordt hij ter dood veroordeeld. Kijk, zo moet het dus niet. Verantwoorden en rekenschap is niet alleen afhankelijk van degene die gehoord wil worden, maar ook van degene die goed moet luisteren. Ik dank u, voor uw aandacht.
12
