EKOLOGICKÁ DAŇOVÁ REFORMA

Masa rykova un iverz it a Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika

EKOLOGICKÁ DAŇOVÁ REFORMA Ecological tax reform Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: Ing. Barbora KAPLANOVÁ

Autor: Jana VOJTOVÁ

Brno, červen 2008

Jméno a příjmení autora:

Jana Vojtová

Název diplomové práce:

Ekologická daňová reforma

Název práce v angličtině:

Ecological tax reform

Katedra:

Veřejná ekonomie

Vedoucí diplomové práce:

Ing. Barbora Kaplanová

Rok obhajoby:

2008

Anotace Předmětem diplomové práce „Ekologická daňová reforma“ je popsat a zhodnotit zavádění ekologické daňové reformy, a to především v České republice (ČR). V první části práce je věnována pozornost teoretickému vymezení nástrojů politiky životního prostředí a zařazení ekologických daní a ekologické daňové reformy mezi tyto nástroje. Druhá část práce se věnuje přiblížení Směrnice 2003/96/ES, která hraje důležitou roli v souvislosti s realizací ekologické daňové reformy v ČR. Třetí část se již zcela věnuje zavádění ekologické daňové reformy v ČR. Nejprve jsou zmapovány pokusy o sestavení koncepcí reformy, včetně přiblížení jednotlivých koncepcí. Dále je v této části rozebrána skutečná realizace ekologické daňové reformy v ČR. V poslední části je pak stručně přiblížena realizace ekologické daňové reformy v Německu a Dánsku.

Annotation The subject of the thesis „The ecological tax reform“ is to describe and evaluate the implementation of the ecological tax reform, especially in the Czech Republic. In the first part of the thesis is paid attention to the theoretical determination of the tools of the environmental policy and the insertion of the ecological taxes and the ecological tax reform among these tools. The second part of the thesis approximates The Directive 2003/96/ES which plays an important role in context of the realization of the ecological tax reform in the Czech Republic. Finally in the third part I attend to the implementation of the ecological tax reform in the Czech Republic. First there are detected the trying to making of the reform´s conceptions including the approach of these conceptions. Then there is analysed the real implementation of the ecological tax reform in the Czech Republic in the thesis. In the last part is shortly described the realization of the ecological tax reform in Germany and Denmark.

Klíčová slova Externality, nástroje politiky životního prostředí, Pigouovská daň, dvojí dividenda, ekologická daňová reforma, ekologické daně, Směrnice 2003/96/ES. Keywords Externalities, Tools of the environmental policy, Pigou´s tax, Double dividend, Ecological tax reform, ecological taxes, Directive 2003/96/ES

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Ekologická daňová reforma vypracovala samostatně pod vedením Ing. Barbory Kaplanové a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřním akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 26. června 2008 _________________________________ vlastnoruční podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Barboře Kaplanové za připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji panu Ing. Martinu Klozovi, CSc. za poskytnuté materiály. Pan Ing. Kloz, CSc. byl vletech 1997 až 2003 vedoucím oddělení ekonomických nástrojů na Ministerstvu životního prostředí, nyní pracuje v Analytickém oddělení ČSSD a má na starosti především ekologii a energetiku.

Obsah Úvod ..................................................................................................... 9 1 Ekologické daně jako nástroj politiky životního prostředí ........ 11 1.1 Vznik problémů životního prostředí – selhání trhu .................................................. 11 1.1.1 Nedostatky konkurence ........................................................................................... 12 1.1.2 Veřejné statky .......................................................................................................... 12 1.1.3 Externality................................................................................................................ 13 1.2 Politika životního prostředí a její nástroje ................................................................. 16 1.2.1 Politika životního prostředí...................................................................................... 16 1.2.2 Nástroje politiky životního prostředí ....................................................................... 17 1.3 Ekologické daně ............................................................................................................ 23 1.3.1 Definování pojmu ekologická daň ........................................................................... 24 1.3.2 Funkce ekologických daní ....................................................................................... 25 1.3.3 Klasifikace ekologických daní ................................................................................. 25 1.3.4 Bariery zavádění ekologických daní ........................................................................ 26 1.3.5 Ekologická daňová reforma ..................................................................................... 28

2 Směrnice 2003/96/ES ..................................................................... 31 2.1 Vymezení produktů upravovaných Směrnicí ............................................................ 32 2.2 Minimální sazby daně energetických produktů a elektřiny ..................................... 33 2.3 Možnosti osvobození od daně ...................................................................................... 34

3 Vývoj ekologické daňové reformy v České republice ................. 37 3.1 Motivy realizace ekologické daňové reformy ............................................................. 37 3.2 První pokusy zavedení ekologické daňové reformy v České republice ................... 39 3.3 Koncepce Ekologické daňové reformy Ministerstva životního prostředí z roku 2005 ...................................................................................................................................... 43 3.3.1 Zdanění elektřiny a energetických výrobků podle koncepce ekologické daňové reformy z října roku 2005 ................................................................................................. 43 3.3.2 Zdanění motorových vozidel ................................................................................... 45 3.3.3 Výnosy ekologických daní podle koncepce ekologické daňové reformy ............... 47

3.3.4 Odhadované dopady ekologické daňové reformy navržené koncepcí.....................48 3.3.5 Shrnutí koncepce ekologické daňové reformy z roku 2005 ....................................50 3.4 Zavedení ekologické daňové reformy v České republice ..........................................51 3.4.1 Co předcházelo realizaci ekologické daňové reformy .............................................51 3.4.2 Jednotlivé etapy ekologické daňové reformy ..........................................................53 3.4.3 Konkrétní podoba ekologických daní v České republice ........................................55 3.4.4 Předpokládané dopady první etapy ekologické daňové reformy .............................58 3.4.5 Shrnutí realizace ekologické daňové reformy v České republice ............................61

4 Ekologická daňová reforma v Německu a Dánsku..................... 62 4.1 Ekologická daňová reforma v Dánsku ........................................................................62 4.2 Ekologická daňová reforma v Německu .....................................................................65 4.3 Shrnutí ...........................................................................................................................69

Závěr .................................................................................................. 71 Seznam literatury ............................................................................. 72 Seznam použitých zkratek ............................................................... 77 Seznam tabulek a grafů ................................................................... 78

Úvod Lidská společnost čerpá nejrůznější zdroje z přírody a tyto zdroje jí v podstatě umožňují život, například jedná-li se o základní lidské potřeby, jako je strava, vzduch, voda atd. Všechny tyto potřeby jsou bezpodmínečnou součástí lidského života. S nárůstem počtu obyvatel a jejich individuální spotřeby však postupem času dochází ke snižování dostupnosti a kvality těchto zdrojů a v důsledku tedy také ke snižování kvality života. Příroda je stále více znečišťována a zdroje z ní se stávají stále více vzácnými. Lidé si tuto skutečnost většinou uvědomují a v posledních desetiletích převládá myšlenka, že ke změně chování ekonomických subjektů tak, aby upřednostnily ochranu životního prostředí před případným vyšším užitkem z nadměrné spotřeby zdrojů či spotřeby statků způsobujících znečištění životního prostředí, jsou potřebné zásahy státu. Ochrana životního prostředí se tak stala součástí politiky většiny států. Ty zavádějí nejrůznější nástroje k ochraně životního prostředí. Jedním z těchto nástrojů jsou právě ekologické daně. A protože většina zemí se v dnešní době potýká s poměrně vysokým daňovým břemenem, vznikla myšlenka zavádět ekologické daně v rámci tzv. ekologické daňové reformy, tedy bez navyšování daňové kvóty. Mnohé země ekologickou daňovou reformu provedly a i v České republice je tato reforma již několik let předmětem zájmu odborníků a jednotlivých vlád. Cílem této diplomové práce je popsat a analyzovat zavádění ekologické daňové reformy v České republice. K naplnění cíle jsou v práci použity metody deskripce, analýzy a komparace. Práce je zpracována na základě odborné literatury a materiálů, včetně interních materiálů Ministerstva životního prostředí poskytnutých bývalým vedoucím oddělení ekonomických nástrojů Ministerstva životního prostředí, panem Ing. Martinem Klozem, CSc. Práce je členěna do čtyř kapitol. První z nich se zabývá důvody vzniku problémů v oblasti životního prostředí. Dále se kapitola věnuje různým druhům nástrojů politiky životního prostředí, představeny jsou jejich kladné a méně žádoucích vlastnosti, včetně vymezení situací vhodných pro použití jednotlivých druhů nástrojů. Konkrétně jsou zde potom definovány především ekologické daně a jejich zavedení prostřednictvím ekologické daňové reformy. Druhá kapitola je zaměřena na rozbor Směrnice 2003/96/ES, kterou se mění rámcová struktura předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny. Směrnice je

9

velice důležitá v souvislosti s realizací ekologické daňové reformy v České republice, bez její existence by pravděpodobně proces zaváděni ekologické daňové reformy doposud nepropukl. Třetí kapitola se již plně věnuje ekologické daňové reformě v České republice. Jsou zde zmapovány jednotlivé koncepce a jejich případné dopady na české hospodářství, ale i na jednotlivé subjekty ekonomiky. Druhá část kapitoly se potom zabývá realizací ekologické daňové reformy a jejími možnými dopady. Čtvrtá kapitola poskytuje stručný přehled o zavádění ekologických daňových reforem v některých státech, konkrétně je zde představena reforma v Dánsku a Německu. Dánsko patří mezi průkopníky zavádění ekologických daňových reforem v Evropě. Německá ekologická daňová reforma je pak z pohledu České republiky významná tím, že zkušenosti z její realizace byly hojně využívány tvůrci koncepcí české ekologické daňové reformy. V závěru kapitoly je uvedeno porovnání základních charakteristik ekologických daňových reforem zavedených v Německu, Dánsku a České republice.

10

1 Ekologické daně jako nástroj politiky životního prostředí Ekonomická činnost a příroda jsou spolu propojeny od nepaměti. K tomu, aby mohlo docházet k ekonomickému rozvoji je bezpochyby potřeba využívat vstupů pro ekonomickou činnost. Příroda nám tyto vstupy poskytuje v podobě obnovitelných a neobnovitelných zdrojů (rostliny, zvířata, nerostné suroviny) a spotřebních materiálních, ale i imateriálních statků (voda, čistý vzduch, estetické hodnoty). Zároveň příroda poskytuje stanoviště pro realizaci ekonomických reprodukčních procesů a místo pro zbytkové látky z přírody, jimiž jsou odpady, teplo, hluk a emise.1 Dlouhou dobu s sebou vzájemný vztah přírody a lidské činnosti nenesl žádné konflikty. Lidé využívali přírodních zdrojů neomezeně a příroda stačila dopady zbytkových látek reprodukčních procesů regenerovat. S neustálým růstem počtu obyvatel ovšem dochází ke zvyšování potřeb, nehledě k tomu, že i množství individuálních potřeb jednotlivců se postupem času zvyšuje. Je nutné vyrábět větší množství statků, využívat větší množství zdrojů. A právě díky tomuto vývoji se stávají statky životního prostředí stále více omezenými a tedy stále vzácnějšími. S narůstajícím množstvím vyráběných a poskytovaných statků a služeb se zvyšuje množství produkovaných škodlivin a rychle se snižuje množství neobnovitelných zdrojů. To souvisí také s využíváním nových technologických postupů, zatěžujících životní prostředí. Příroda díky takovémuto vývoji ztrácí postupně schopnost asimilace. Objevují se první problémy poškození životního prostředí, z nichž některé v současné době vyústily až v tzv. problémy globální.2

1.1 Vznik problémů životního prostředí – selhání trhu Problémy životního prostředí by nevznikaly, pokud by trh fungoval dle předpokladů modelu dokonalé konkurence. Tyto předpoklady však často nejsou v reálné situaci trhu plněny a nejinak je tomu i v oblasti životního prostředí. Důsledkem je neefektivní alokace zdrojů.3 Tržní mechanismus může selhávat jak na mikroekonomické, tak na makroekonomické úrovni.

1

ŠTĚPÁNEK, Z., Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí, s. 5 ŠTĚPÁNEK, Z., Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí, s. 5 3 SOUKUPOVÁ, J. a kol. , Mikroekonomie, s. 507

2

11

Selhání trhu na makroekonomické úrovni je způsobeno cyklickým vývojem tržních ekonomik. V některých fázích vývoje ekonomiky dochází k nevyužívání výrobních faktorů a tedy k neefektivní alokaci zdrojů. Jako řešení byla zavedena stabilizační politika, jejímž cílem je udržování dlouhodobé stability vývoje ekonomiky. 4 Selhávání trhu na mikroekonomické úrovni je spojeno s pokřivením nebo dokonce s absencí tržních cen. Mikroekonomické selhání trhu je reprezentováno především projevy nedostatečné konkurence, existencí externalit a veřejných statků.5

1.1.1 Nedostatky konkurence Typicky se nedostatky konkurence projevují v existenci monopolů. Cílem všech ekonomických subjektů je snaha maximalizovat zisk. Jednou z možností jak toho dosáhnout je rozšiřovat svůj podíl na trhu a snažit se jej ovládnout. Pokud se subjektu podaří ovládnout trh s určitou produkcí, snaží se potom maximalizovat své zisky prostřednictvím omezování produkce. Dochází tak k deformaci tržního mechanismu a k neefektivní alokaci zdrojů. Za nedostatek konkurence je také označována nedostatečná informovanost. Spotřebitel potom v důsledku nedokonalé informovanosti není schopen zvolit pro něj nejlepší možnou kombinaci užitků a ceny.

1.1.2 Veřejné statky Jak již bylo výše popsáno, základem každého reprodukčního procesu je určité množství vstupů. V oblasti životního prostředí ale často dochází k tomu, že vstupem je statek, který vykazuje vlastnosti statku veřejného. Veřejný statek je charakterizován dvěma základními vlastnostmi - nerivalitou ve spotřebě a nevylučitelností ze spotřeby. Pro lepší pochopení souvislosti veřejných statků a problémů životního prostředí nazveme vstup z oblasti životního prostředí vykazující vlastnosti veřejného statku environmentálním statkem (např. voda, vzduch, nerostné suroviny). Problém nastává v situaci, kdy v souvislosti s rostoucím objemem potřeb společnosti dochází ke stále intenzivnějšímu užívání vstupů. Díky nevylučitelnosti ze spotřeby dochází k nadměrnému užívání některých environmentálních statků a důsledkem toho je snižována jejich kvalita. 4 5

STRECKOVÁ, Y., MALÝ,I., Veřejná ekonomie pro školu i praxi , s. 35 STRECKOVÁ, Y., MALÝ,I., Veřejná ekonomie pro školu i praxi , s. 36

12

Environmentální statky jsou základním předpokladem života a v některých případech i rozhodujícím faktorem fungování výrobních procesů. Snížená kvalita těchto statků tedy snižuje kvalitu života a působí negativně i ve výrobních procesech. Původní vysoká kvalita environmentálních statků se stává čím dále vzácnější a její opětovné dosažení musí být doprovázeno použitím kapitálových nákladů.6 Environmentální statky jsou nevylučitelné ze spotřeby, proto jejich cena nemůže být určena trhem. Trh může určovat cenu pouze v případě vylučitelnosti, kdy neplatící subjekt je v tržním

mechanismu

ze

spotřeby

automaticky

vyloučen.

Trh

tedy

v případě

environmentálních statků selhává. Mezní náklady spotřeby statku jsou nulové, náklady na poskytování statku však nulové nejsou a prostředky na jejich pokrytí je třeba zčásti nebo i zcela zabezpečit prostřednictvím rozpočtového financování.7 Selhání trhu v podobě existence veřejných statků se tedy často stává argumentem pro zásah státu, a to i v souvislosti s úpravou vztahů mezi jednotlivými spotřebiteli environmentálních statků.

1.1.3 Externality V procesu tržní ekonomiky dochází k produkci nechtěných vnějších efektů, tzv. externalit. Externalita vzniká, když některý ekonomický subjekt podnikne akci, která má vliv na jiný ekonomický subjekt. Tento vliv může být jak pozitivní, tak negativní. Důležité je, že jednotlivec nebo firma za tento vnější vliv jeho činnosti nemusí platit a zároveň mu, v případě kladné externality, není placeno. Trh zde selhává v tom, že neumí ocenit tyto externí efekty činnosti jednotlivých subjektů a dochází tedy ke zkreslování výše nákladů spojených s ekonomickou činností.8 Společenské náklady se v případě externalit nerovnají nákladům soukromým. Externelaity mohou být pozitivní, pokud vnější vliv vyvolaný ekonomickou činností jednoho subjektu přináší užitek jinému. Negativní externalita zahrnuje náklady způsobené ekonomickou činností jednoho subjektu subjektu druhému. V rámci vztahu ekonomické činnosti a životního prostředí se ovšem objevují většinou externality negativní.

6

VIRTULKA, M., Environmentální ekonomie, s.24 VIRTULKA, M., Environmentální ekonomie, s.24 8 STRECKOVÁ, Y., MALÝ,I., Veřejná ekonomie pro školu i praxi , s. 37-41 7

13

Důsledkem přítomnosti negativních externalit je především neefektivní alokace zdrojů. Díky zkreslení výše nákladů na výrobu bude výrobce produkovat vyšší množství zboží či statků, než jaké je optimální množství produkce. Mezní náklady vydávané výrobcem na jednotku produkce podniku jsou nižší, než skutečné „společenské“ mezní náklady výroby. Nabídková křivka je tedy posunuta a výrobce je ochoten nabízet větší množství zboží než optimální.9 To by bylo vyrobeno za předpokladu zahrnutí nákladů na odstranění vlivu externalit do výrobních nákladů. Externí náklady, externality, jak je výše zmíněno, jsou jednou z forem selhávání trhu. Selhání i v tomto případě má za následek nedokonalou alokaci zdrojů a nižší efektivnost tržního mechanismu. Existence externalit proto bývá často uváděna jako argument vládní regulace, například ve formě zavedení regulačních daní nebo dotací. Internalizace externalit Jako jeden z prvních se koncepcí externalit zabýval začátkem 20. století anglický ekonom Artur Cecil Pigou. Právě jemu je přisuzována první formulace myšlenky internalizace externalit.10 Externality způsobují nerovnost soukromých a společenských nákladů ve výrobě. Dle Pigoua může být takovéto zkreslení nákladů odstraněno zavedením daní na trhem neoceněné vedlejší efekty, vznikající při výrobě. Tím bude dosaženo přiblížení nebo v ideálním případě vyrovnání společenských nákladů s náklady výrobce. Tržní subjekt se rozhoduje podle soukromých mezních nákladů. Ty v sobě ovšem nezahrnují náklady znečištění, proto je subjekt ochoten vyrábět množství produktů, které je vyšší než množství pareto optimální. Mezní společenské náklady jsou díky existenci negativní externality vyšší než soukromé. Ve snaze přiblížit soukromé mezní náklady nákladům společenským je tedy vhodné zavést daň t na způsobené znečištění. V důsledku zavedení daně dojde ke snížení produkovaného množství výstupu a bude tedy docíleno efektivní alokace zdrojů.11

9

STRECEKOVÁ, Y. , MALÝ, I. , Veřejná ekonomie pro školu i praxi, s. 38 ŠAUER, P.,LIVINGSTON, M., Stručný průvodce základní literaturou z oblasti ekonomie životního prostředí, s. 3 11 Pigovian tax, cit. 20.4.2008, dostupné z http://en.wikipedia.org/wiki/Pigovian_tax 10

14

Na grafu č. 1 je ukázka takto zavedené daně: Graf č. 1: Pigouovská daň

Zdroj:KERR, S.: Ecological tax reform, dostupné z

Níže položená křivka nabídky Sp zachycuje náklady výrobce. Při dané poptávce D se vyrábí množství Q0 za cenu P0. Každá jednotka vyrobeného množství však vytváří stálou úroveň škody na životním prostředí. Celkové náklady společnosti, tedy včetně nákladů na odstranění negativních externalit v podobě škod na životním prostředí, zachycuje nabídková křivka Ss. Efektivní alokace zdrojů je tedy ve skutečnosti zajištěna při konzumaci množství Q* za cenu P*. K dosažení této efektivní alokace poslouží zavedení optimální daně t, která odpovídá výši marginálních nákladů znečištění.12 Pigouovské daně jsou ale v reálné ekonomice velmi těžce použitelné. Hlavním důvodem je informační náročnost při posuzování velikosti daně. Trh v případě externalit selhává, protože nedokáže určit kdo a kolik získává vlivem externích efektů. To je však zároveň i omezením pro vládní nápravné intervence.13 Je tedy velmi obtížné správně daně nastavit. Dalším problémem je to, že základem pigouovské daně jsou škodlivé emise. V některých případech je těžké vůbec emise měřit, jindy může být takovéto zjišťování velmi nákladné.14 Řešením často

12

KERR, S., Ecological tax reform, s. 4, cit. http://www.motu.org.nz/docs/publications/eco.tax.1.pdf 13 STRECKOVÁ, Y., MALÝ,I., Veřejná ekonomie pro školu i praxi , s. 41 14 KUBÁTOVÁ, K., Daňová teorie a politika, s. 261

15

20.4.2008,

dostupné

z

může být odhad nákladů spojených s externími efekty ekonomické činnosti, ale i toto řešení je poměrně náročné na informace a také poměrně drahé.

1.2 Politika životního prostředí a její nástroje 1.2.1 Politika životního prostředí Koncem 60. let 20. století dochází ke změně postoje společnosti k problematice životního prostředí. Pozornost člověka se poprvé zaměřila na vztah ekonomiky a životního prostředí a ochrana životního prostředí byla také stále častěji předmětem mezinárodních jednání. V souvislosti s tím jsou pak v mnoha zemích zřizovány nové funkce ministrů životního prostředí a vznikají první tzv. politiky životního prostředí.15 Politika životního prostředí je základním dokumentem v oblasti životního prostředí, která se snaží o optimalizaci vztahů mezi makroekonomickými cíly a kvalitou životního prostředí.16 Základním cílem, který si tato politika klade, je uchovat a vylepšit kvalitu životního prostředí, života a lidského zdraví a zároveň respektovat požadavky udržitelného rozvoje.17 Každá země má vlastní politiku životního prostředí, prostřednictvím které si stanovuje základní cíle v oblasti interakce ekonomiky a životního prostředí a postupy jejich dosažení. Každá z těchto politik vychází z obecně platných principů, které by měly být uplatňovány v každé politice životního prostředí. Základný principy politiky životního prostředí:18 •

Princip trvale udržitelného rozvoje

•

Princip prevence

•

Princip znečišťovatel platí

•

Princip subsidiarity

15

ŠAUER,P., Základy ekonomiky životního prostředí, s. 14 VIRTULKA, M., Environmentální ekonomie, s. 27 17 Politika životního prostředí, cit. 22.4.2008, dostupné z http://www.ekoznacka.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPMSFGSJIYY 18 HÁJEK, M., Cesty k efektivnější politice životního prostředí, s. 48, s. 60 16

16

1.2.2 Nástroje politiky životního prostředí Cíle politiky životního prostředí jsou státními orgány jednotlivých zemí prosazovány pomocí k tomu určených nástrojů, tzv. nástrojů politiky životního prostředí. Tyto nástroje ovlivňují v různých formách chování ekonomických subjektů a vztahy mezi ekonomikou a životním prostředím. Nástroje politiky životního prostředí mohou působit v několika rovinách:19 •

Ovlivňují objem a strukturu spotřebovávaných přírodních zdrojů

•

Redukují tok odpadů ekonomické činnosti a emisí do prostředí

•

Podporují opakované užívání výstupů ekonomické činnosti a recyklaci.

•

Usilují o obnovení asimilační schopnosti životního prostředí

Klasifikace nástrojů životního prostředí:20 •

Administrativní nástroje

•

Ekonomické nástroje

•

Ostatní nástroje

Administrativní nástroje Administrativní, nebo také přímé nástroje, jsou založeny na donucovací pravomoci státních orgánů. Patří mezi ně zejména normy, standardy, nařízení, zákazy, které jsou zakotveny v legislativních opatřeních. Administrativní nástroje mohou mít podobu jak limitů (maximálních přípustných hodnot), ale i zákazů určité činnosti (například zákaz skládkování mimo k tomu určené prostory). Administrativní nástroje jsou užívány především v případech, kdy je negativní externí efekt ekonomické činnosti vysoce nežádoucí (například emise vysoce nebezpečných látek) nebo tehdy, když jsou negativní externality produkovány v již opravdu vysokém množství.21

19

ŠTĚPÁNEK, Z., Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí, s. 12-13 HAVRÁNKOVÁ, V. a kol., Návrh nástrojů na podporu zvýšení materiálového využití odpadů, s. 5-6, cit. 24.4 2008, dostupné z http://www.ireas.cz/download/projekty/www_nas/navrh_2003.pdf 21 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 7-8 20

17

Administrativní nástroje jsou velmi platné v určitých specifických případech. Zároveň ale platí, že jejich použití s sebou nese i mnoho nedostatků. Jedním z nich je to, že administrativní nástroje politiky životního prostředí jsou makroekonomicky velmi nákladné. Cíle stanovené politikou životního prostředí nejsou prostřednictvím těchto nástrojů naplňovány s minimálními společenskými náklady. Administrativní nástroje v podobě norem totiž působí plošně a neberou v potaz odlišné náklady ekonomických subjektů na redukci znečišťování.22 Těmto nástrojům lze vytknout i vysoké administrativní náklady, které vznikají díky rozsáhlému administrativnímu aparátu (proto je také název těchto nástrojů „administrativní“). Další nedostatky administrativních nástrojů jsou spjaty především s normami. Ty umožňují ekonomickým subjektům emitovat bezplatně znečištění a to až do určitého bodu stanoveného normou. Nenutí tedy emitovat méně, než je stanoveno.23 Naopak výhodou administrativních nástrojů je jejich poměrně rychlý účinek, je s nimi spojena vyšší jistota reakce subjektu, jehož chování je nástrojem upravováno. Tyto nástroje jsou v porovnání s nástroji nepřímými také jednodušeji aplikovatelné v souvislosti s jasným vymezením žádoucího a nežádoucího chování subjektu.24 Ekonomické nástroje Ekonomické

nástroje

umožňují

v závislosti

na

konkrétních

tržních

podmínkách

ekonomickému subjektu volbu mezi nástrojem a snížením znečištění. Při jasně stanovených podmínkách a pravidlech vede tento systém k efektivnější alokaci zdrojů a dodatečným možnostem zlepšování kvality životního prostředí.25 Ekonomické, nepřímé nástroje vycházejí z cenového mechanismu, jsou založeny na nepřímém ovlivňování chování subjektů poškozujících životní prostředí.26 Subjekt se v rámci působnosti ekonomického nástroje politiky životního prostředí může sám rozhodnout, jestli bude platit za poškozování životního prostředí nebo bude toto poškozování eliminovat a platit tedy méně nebo vůbec.

22

ŠŤĚPÁNEK, Z., Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí, s. 26 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 8 24 HAVRÁNKOVÁ, V. a kol., Návrh nástrojů na podporu zvýšení materiálového využití odpadů, s. 56, cit. 24.4 2008, dostupné z http://www.ireas.cz/download/projekty/www_nas/navrh_2003.pdf 25 HÁJEK, M., Cesty k efektivnější politice životního prostředí, s. 49 26 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 18 23

18

Řešení problémů životního prostředí pomocí ekonomických nástrojů může být prováděno dvěma způsoby:27 •

Stanovením ceny, kdy stanovenou veličinou je tedy cena, například ve formě poplatku či daně. Velikost poškození je potom výsledkem tržního mechanismu.

•

Stanovením velikosti poškození (např. množství emisí), jehož cena je potom utvářena mechanismem trhu. Příkladem mohou být obchodovatelné povolenky.

Graf č. 2: Dopady stanovení ceny za znečištění

Zdroj: Návrh nástrojů na podporu zvýšení materiálového využití odpadů, dostupné z http://www.ireas.cz/download/projekty/www_nas/navrh_2003.pdf

Na grafu č. 2 je znázorněna situace nepřímého ovlivňování ekonomických subjektů stanovením ceny poškozování prostředí. Tato cena je stanovena na úrovni T(P). Každá firma má jiné mezní náklady na snížení znečištění MCz1 a MCz2. Ty jsou odvislé od technologií, které firmy užívají. Ekonomický subjekt se rozhoduje mezi možností platit stanovenou cenu, například formou daně, nebo eliminovat znečištění. Toto rozhodovaní činí na základě porovnání mezních nákladů na snížení znečištění MCz a ceny, kterou by za znečištění museli zaplatit T(P). V bodě, kde se funkce těchto veličin protnou je maximální množství znečištění, které bude podnik produkovat. Produkce vyššího množství by byla charakteristická tím, že

27

HAVRÁNKOVÁ, V. a kol., Návrh nástrojů na podporu zvýšení materiálového využití odpadů, s. 24, cit. 24.4 2008, dostupné z http://www.ireas.cz/download/projekty/www_nas/navrh_2003.pdf

19

cena za znečištění by byla větší než náklady na jeho eliminaci a pro subjekt by to tedy bylo nevýhodné. Na tomto grafu lze také ukázat nevýhodu administrativních nástrojů, a to tu, že neberou ohled na rozdílnost mezních nákladů na odstranění znečištění jednotlivých firem, jak bylo uvedeno výše. Vedou tak k neefektivní alokaci zdrojů. Například stanovení limitu emisí v bodě E1 ukazuje rozdílnost nákladů jednotlivých firem jejich dosažení. Ekonomické nástroje jsou v současnosti stále více prosazovány, ale stejně jako u nástrojů administrativních, i tady platí, že nejsou nástroji univerzálními. V některých případech je jejich užití nevhodné. Při použití ekonomických nástrojů není jisté, do jaké míry se podaří splnit cíl stanovený politikou životního prostředí. Je to právě z důvodu, že tyto nástroje nechávají ekonomickému subjektu prostor pro jeho jednání a rozhodování. Ekonomické nástroje jsou prosazovány především proto, že dokáží efektivněji internalizovat vedlejší náklady ekonomické činnosti subjektů do jejich nákladů výrobních. Je to zejména proto, že tyto nástroje minimalizují celkové společenské náklady na dosažení stanovených environmentálních efektů, motivují subjekty ke snižování znečištění a nejsou příliš administrativně náročné.28 Nevýhodou nepřímých nástrojů je spjata se správným nastavením rámce působnosti nástrojů a jejich výše. Špatné nastavení působení nástrojů může vést ze strany subjektů k jejich obcházení. Jako další nevýhoda nepřímých nástrojů bývá často uváděno to, že nemohou nikdy změnit chování všech ekonomických subjektů. Někdo bude vždy raději platit daně, než aby omezil spotřebu.29 Ekonomických nástrojů je poměrně velké množství a existuje také mnoho klasifikací těchto nástrojů. Velmi často užívanou je klasifikace ekonomických nástrojů podle OECD:30 •

Poplatky za znečišťování životního prostředí1

•

Poplatky za využívání přírodních zdrojů

•

Uživatelské poplatky

28

OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 18-19 HAVRÁNKOVÁ, V. a kol., Návrh nástrojů na podporu zvýšení materiálového využití odpadů, s. 25 ,cit. 24.4.2008, dostupné z http://www.ireas.cz/download/projekty/www_nas/navrh_2003.pdf 30 ŠTĚPÁNEK, Z., Ekonomické nástroje v politice životního prostředí v ČR, s. 47-48 29

20

•

Daně

•

Daňová zvýhodnění

•

Granty, dotace, dary

•

Výhodné půjčky, garance

•

Úlevy

•

Depoziční refundační systémy

•

Další tržně orientované nástroje

Ostatní nástroje politiky životního prostředí Ostatní nástroje politiky životního prostředí jsou do jisté míry nástroji soukromé iniciativy ekonomických subjektů. Tyto nástroje jsou uplatňovány na základě dohod. Dohody jsou uzavírány buď mezi ekonomickými subjekty navzájem nebo mezi subjektem a státem. Ostatními nástroji politiky životního prostředí jsou zejména:31 •

Vyjednávací postupy

Tento přístup k řešení problémů životního prostředí je založen na myšlence, že negativní externí efekty ekonomické činnosti nemusí být internalizovány jen prostřednictvím státních zásahů. Problém lze řešit i na základě obchodování s vlastnickými právy znečišťovat a s právy zachování čistého prostředí. Nejznámějším ekonomem, který se touto myšlenkou zabýval a vlastně položil její základy, je Ronald Coase.32 Ten reagoval na tradiční přístup vycházející z myšlenky Pigoua. Podstatou Pigouovi koncepce je, že pokud subjekt A způsobuje externalitu škodící subjektu B, je nutné dát A pod kontrolu. A má platit daň a nést tak celý rozdíl mezi soukromými a společenskými náklady. Coase tvrdí, že tento přístup je chybný. Podle něho by měla být vyslovována otázka: „Má být dovoleno subjektu A škodit B nebo subjektu B škodit A?“ Myšlenka je založena na tom, že nejen A způsobuje škodu B (např. v podobě vypouštění škodlivých emisí). Pokud by byla zohledněna jen práva subjektu B, pak to způsobí škodu A (např. v podobě snížení produkce

31 32

OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 38 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 39

21

a tedy nižších příjmů). Tato koncepce je označována jako Coasův teorém.33 Konkrétně tento teorém říká, že pokud jsou jasně vymezena vlastnická práva a transakční náklady vyjednávání jsou nulové nebo nízké, povede vyjednávání k optimální alokaci zdrojů. Náklady spojené s existencí externality budou neseny oběma stranami vyjednávání.34 Myšlenka Coasova teorému je poměrně jednoduchá. Pokud bude škoda způsobená subjektu B další vyrobenou jednotkou produktu nižší než příjem z prodeje této jednotky plynoucí subjektu A, bude A ochoten zaplatit náhradu za negativní vliv spojený s výrobou jednotky subjektu B. Pokud naopak bude omezení výroby o jednotku méně nákladné než škody s její výrobou spojené, bude subjekt B ochoten zaplatit subjektu A ztráty spojené s omezením produkce.35 Základními předpokladem Coasova teorému jsou nulové nebo velmi nízké transakční náklady a jasně definovaná vlastnická práva. Aby mohlo k vyjednávání docházet, musí být zajištěna také přenosnost vlastnických práv a každý ze subjektů musí mít jasné preference svého jednání. V takovém případě by nebyly potřeba regulace státu. Ke splnění těchto předpokladů však v reálné ekonomice dochází jen zřídka. Nejčastěji uváděnými komplikacemi jsou existence transakčních nákladů vyjednávání, vysoký počet účastníků vyjednávání a neschopnost dosáhnout dohody, což je spojeno s problematikou stanovení výše škod, která má být mezi subjekty rozdělena.36 Koncepce R. Coase je tedy v reálné ekonomice značně omezena a lze ji užít jen v malém množství případů selhávání trhu. •

Dobrovolné dohody

Dobrovolné dohody jsou dalším z nástrojů, nesoucí s sebou charakter dobrovolné iniciativy jednotlivých subjektů. Ekonomický subjekt se dobrovolně zavazuje k minimalizaci narušování životního prostředí.37 Takovéto chování ekonomických subjektů jistě není nezištné. Častým důvodem je přilákat pozornost poptávky. V období neustálých diskusí o globálních problémech světa a prognózování jejich tragických důsledků může být deklarace dobrovolné ochrany prostředí takticky výhodná. Každopádně jsou tyto nástroje velice ceněny

33

COASE, R., Problém společenských nákladů, s. 16 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 39 35 COASE, R., Problém společenských nákladů, s. 17-19 36 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 40 37 OBRŠÁLOVÁ,I., RUDOLF,E., Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky, s. 42 34

22

především z důvodu, že ekonomický subjekt dobrovolně mění své chování ve prospěch životního prostředí a takovýto vzorec chování si s sebou může nést i do budoucna. •

Označování environmentálně šetrných výrobků

Jedná se o označení environmentálně šetrných výrobků ve snaze změnit chování spotřebitele ve prospěch ochrany životního prostředí. Výrobce tak činí dobrovolně, zejména proto, že v současném období ekologické hysterie může být tento nástroj pro něho poměrně výhodný. Žádné z výše jmenovaných nástrojů nejsou nástroji univerzálními. Vždy dochází k jejich současnému užívání a vzniká tzv. nástrojový mix politiky životního prostředí.

1.3 Ekologické daně Ekologické daně, jak už bylo výše zmíněno, jsou jedním z ekonomických nástrojů politiky životního prostředí. Smyslem těchto daní je omezit existenci negativních externalit, které mají negativní dopady na životní prostředí. Úkolem ekologických daní je prostřednictvím internalizace negativních externích efektů ekonomické činnosti subjektů, zahrnout do ceny produktů i škody páchané na životním prostředí a zprostředkovat tak informaci o skutečné vzácnosti přírodních zdrojů.38 Ekologické daně by měly, zjednodušeně řečeno, zdražit některé procesy, při kterých se využívají neobnovitelné zdroje, a které zároveň nejvíce znečišťují životní prostředí.39 Teoretický základ ekologických daní položil anglický ekonom Artur Pigou, jehož myšlenka internalizace externalit je představena v první částí této kapitoly. Pigouovy daně, jak již bylo uvedeno, jsou daněmi do jisté míry ideálními a v praxi těžko použitelnými. Aby mohly ekologické daně fungovat a naplňovat cíle politiky životního prostředí, je třeba původní Pigouvův koncept upravit. Největší problém je spojen s tím, že základem pigouových daní je negativní externí efekt ekonomické činnosti. V oblasti životního prostředí to může být například emise škodlivin. Tyto emise jsou však v některých případech velmi těžko měřitelné a pokud je měřit lze, tak často jen s využitím nemalých prostředků.

38

MORAVCOVÁ, L., Ekologická daň - je skutečně ekologická?, cit. 11.5.2008, dostupné z 39 VALIŠ, Z., Ekologické daně mají vést lidi k šetrnějšímu chování, cit. 11.5.2008, dostupné z

23

1.3.1 Definování pojmu ekologická daň Obecně na definování ekologických daní nemají ekonomové jednotný názor. Jsou však známy dva přístupy, jak chápat ekologickou daň. 40 1.

Ekologické daně jsou takové daně, při jejichž zavedení nebo zvýšení

se očekává pozitivní vliv na životní prostředí. 2.

Ekologické daně jsou takové, jejichž zavedení či zvýšení se promítne v daňové

základně.

Důležité

je

tady

především,

že

daňová

základna

představuje

environmentálně škodlivou výrobu či spotřebu. Z hlediska první definice mohou být tedy chápány jako ekologické daně i takové, které ve skutečnosti nesníží produkci škodlivin. Naopak z druhé definice vyplívá, že jako ekologická daň může být chápána jakákoliv daň, tedy i ta, která nebyla zavedena za účelem ochrany životního prostředí. Mohou to být jak spotřební daně, tak např. DPH, či daně z příjmů. Nejčastěji používanou definicí ekologických daní je definice OECD a Eurostatu. Podle OECD jsou ekologické daně „povinné neekvivalentní platby do veřejného rozpočtu uvalené na daňové základy považované za relevantní ke vztahu k životnímu prostředí“ 41 Definice Eurostatu zní: „Ekologické daně představují daně, jejichž daňovým základem je fyzická jednotka (nebo její zástupní jednotka) něčeho, co má prokazatelný, specifický negativní vliv na životní prostředí.“42 Eurostat vychází z definice OECD. Pouze zpřesňuje její znění v podobě vymezení daňového základu. Jak bylo uvedeno u definice pigouových daní, není v mnoha případech možné uvalit daň na vypouštěné škodlivé látky díky jejich špatné měřitelnosti. Ekologickými daněmi jsou většinou zdaňovány produkty ještě před spotřebou, která způsobuje externality a tímto způsobem je odstraněn problém Pigouových daní, tedy měřitelnost základu daně. Definice Eurostatu proto uvádí jako základ daně právě fyzickou jednotku (nebo její zástupní jednotku) produkce.

40

KUBÁTOVÁ, K., Daňová teorie a politika, s. 259-260 KUBÁTOVÁ, K., Daňová teorie a politika, s. 260 42 ŠČASNÝ, M., Environmentální daně a poplatky v EU, OECD a zemích střední Evropy. Problematika energetického zdanění a ekologické daňové reformy v EU , s. 102 41

24

OECD považuje za ekologické daně i některé poplatky. Ty jsou definovány Eurostatem jako „povinné nenávratné platby do veřejných rozpočtů nebo mimorozpočtových fondů, které mohou být chápány jako platby za určité služby“43

1.3.2 Funkce ekologických daní Základními funkcemi ekologických daní jsou:44 •

Funkce alokační – ekologické daně mají nápravný charakter a díky zmírnění pokřivení ceny, způsobené existencí externalit, ovlivňují chování ekonomických subjektů. Uvalením ekologických daní dochází ke změně ceny produktů a k realokaci zdrojů ve prospěch nezdaněných, ekologicky šetrnějších substitutů.

•

Funkce redistribuční

•

Funkce fiskální

Redisribuční a fiskální funkce ekologických daní souvisí s funkcemi daní obecně. Jejich úkolem je v podstatě získávat prostředky do rozpočtových a mimorozpočtových fondů a následně jsou tyto prostředky přerozděleny v rámci veřejného sektoru. Fiskální a alokační funkce však nejsou zcela slučitelné. Pokud bude například upřednostňována alokační funkce, bude docházet k omezení spotřeby zdaněné produkce a výnos uvalené daně bude klesat.

1.3.3 Klasifikace ekologických daní Existuje více kritérií, podle kterých lze ekologické daně klasifikovat. Takovými kriterii jsou například předmět a technika zdanění, cíle zdanění nebo také druhy ekologických daní. Klasifikace podle Nellora, je klasifikací podle druhu ekologických daní. Rozlišuje tři základní typy daní: 45 •

Čisté Pigouovské daně46

43

KUBÁTOVÁ, K., Daňová teorie a politika, s. 260 HAVRÁNKOVÁ, V. a kol. , Návrh nástrojů na podporu zvýšení materiálového využití odpadů, s. 52, cit 24.4. 2008, dostupné z http://www.ireas.cz/download/projekty/www_nas/navrh_2003.pdf 45 KUBÁTOVÁ, K. , Daňová teorie a politika, s. 260 46 Tyto daně jsou vysvětleny v první časti kapitoly na straně 13-14 44

25

•

Nepřímé ekologické daně

Nepřímé ekologické daně se snaží odstranit nedostatky čistých Pigouovských daní. Od nich se liší především tak, že nejsou ukládány na jednotku emisí, ale na jednotku produktu, jehož výroba či spotřeba je doprovázena negativními externími efekty. Například v případě uhlí není daňovým základem množství emisí vznikajících jeho spalováním, ale množství (jednotky) uhlí s cílem eliminovat emise škodlivin. Výhodou je snadnější a méně nákladné určení základu daně. Problémem ale nastává při definování výše daně. Vztah mezi množstvím spotřebovaného statku a ekologickou škodou spojenou s výrobou nebo spotřebou tohoto statku není většinou jasně definován a může se měnit v čase.47 •

Daně s neplánovanými ekologickými dopady

Jedná se o daně, které nebyly primárně zaváděny za účelem ochrany životního prostředí, ale mají na něj pozitivní vliv. Jejich hlavní funkce není tedy ochrana životního prostředí, ale především získávání peněžních prostředků, tedy fiskální funkce. Mezi tyto daně patří např. spotřební daně (především daň z tabákových výrobků, daň z pohonných hmot), ale i daň z přidané hodnoty, které tím že omezují spotřebu, snižují i emise škodlivých látek.48 OECD do svých statistika a modelů zahrnuje jak přímé ekologické daně, tak daně s neplánovanými ekologickými dopady. Z uvedených definic a klasifikací je zřejmé, že ekologické daně jsou jako nástroj politiky životního prostředí užívány i v České republice. Až doposud ovšem byly reprezentovány především formou poplatků, jak na znečištění životního prostředí, tak na využívání přírodních zdrojů. Dále jsou u nás, stejně jako v jiných státech, ekologické daně v rámci pojetí OECD zastoupeny ve formě spotřebních daní (např. spotřební daně z tabákových výrobků, z minerálních olejů atd.) a DPH. Novinkou jsou pouze nepřímé ekologické daně, zaváděné ekologickou daňovou reformou k 1. 1. 2008.

1.3.4 Bariery zavádění ekologických daní Podle některých autorů, je použití ekologických daní značně problematické a například Šauer tvrdí, že použití daní v rámci politiky životního prostředí za účelem dosažení pozitivních 47

VÍTEK, L., Vybrané problémy ekologického zdanění: Teorie dvojího užitku (dvojí dividendy), cit. 11.5.2008, dostupné z http://nb.vse.cz/~kubatova/teorie%20ekologickych%20dani.htm 48 VÍTEK, L., Vybrané problémy ekologického zdanění: Teorie dvojího užitku (dvojí dividendy), cit. 11.5.2008, dostupné z http://nb.vse.cz/~kubatova/teorie%20ekologickych%20dani.htm

26

ekologických přínosů nevede k očekávaným výsledkům a předpovídá tak těmto daním krátkou dobu životnosti.49 Jeho prognózy se ovšem nenaplnily a ekologické daně jsou dnes nástrojem podporovaným mnoha mezinárodními organizacemi, jako je např. OECD nebo Evropská unie. Svou myšlenku Šauer zakládá na následujících předpokladech:50 Ekologické daně nemusí vést ke snížení výroby či spotřeby zdaňované produkce. Platí to zejména u výrobků, jejichž substituce není možná nebo je omezena. Zdaňovaný produkt a jeho substitut nemají většinou stejnou užitnou hodnotu. Uživatel pak nemusí rozeznat, zda platí více kvůli dani nebo kvůli vyšší užitnosti statku. Možnost ovlivnit chování ekonomických subjektů ekologickými daněmi je zde tedy značně omezena. Náklady ekologické daně jsou zanedbatelnou položkou mezi ostatními náklady potřebnými k produkci statku. Spotřebitel tak nemusí rozeznat, že vyšší cena produktu je způsobena zdaněním. Náklady na výrobu substitutu zdaňovaného produktu mohou být vysoké a v důsledku toho může být jeho cena vyšší než cena produktu zatíženého daní. Opět zde dochází k narušení předpokladu o ovlivňování chování ekonomických subjektů prostřednictvím ekologických daní. Odpůrci ekologických daní mají mnoho argumentů, proč by tento ekonomický nástroj politiky životního prostředí neměl být implementován. Nejčastějším argumentem je, že zavedení ekologické daně v zemi sníží mezinárodní konkurenceschopnost v nejvíce znečišťujících, často energeticky náročných, odvětvích. Zavedení daně zvýší náklady podniků (především energeticky a materiálově náročných podniků), a to se promítne i v cenách produkce. Z obavy snížení mezinárodní konkurenceschopnosti proto většina zemí při zavádění ekologických daní definuje také množství výjimek, především pro energeticky náročný průmysl.51 To ale podstatně snižuje význam ekologických daní a jejich cílů, protože právě energeticky náročný průmysl je často významným zdrojem znečištění. Existuje několik možností, jak snížit riziko omezení konkurenceschopnosti. Předně by mělo být zavádění ekologických daní předem deklarováno. To umožní podnikům na situaci 49

ŠAUER, P., Základy ekonomiky životního prostředí, s. 129 ŠAUER, P., Základy ekonomiky životního prostředí, s. 129-130 51 ŠČASNÝ, M., Environmentální daně: Otázky a strategie (neutralizovaný překlad materiálu OECD), s. 20 50

27

dostatečně včas reagovat a zavádět inovace v oblasti technologií. Zavádění daní může být doprovázeno i přechodnými daňovými úlevami poskytnutými proti závazku snížení energetické spotřeby a znečištění. Například ve Velké Británii a v Nizozemí je poskytována snížená sazba daně z energií firmám, které se zaváží zavést opatření ke snížení energetické náročnosti své výroby.52 Daňové úlevy lze nahradit tak, že část z příjmů ekologických daní bude podnikům navrácena prostřednictvím transferů vázaných na inovace. Doporučuje se také ekologické daně zavádět v rámci širší fiskální reformy, kdy mohou být případné negativní projevy ekologických daní na konkurenceschopnost alespoň částečně potlačeny efektem jiné části reformy.53 V souvislosti se zaváděním ekologických daní se také často diskutuje o problému rozdělování příjmů. Některé ekologické daně jsou do určité míry regresivní, jejich zátěž tedy pocítí především domácnosti s nižšími příjmy. Řešením tohoto problému je buď snížení daňové sazby pro domácnosti s nízkými příjmy nebo přímá podpora těchto domácností prostřednictvím transferů.54 Další problémem ekologických daní nastává, pokud plní funkci, pro kterou byly zavedeny. Tzn. ovlivnit chování subjektů k využívání environmentálně méně škodlivých produktů. Způsobily by tak korozi svého daňového základu. Postupně by se snižovaly jejich výnosy a musely by se opět zvyšovat původně snížené náklady práce. Ekologické daně ovlivňují chování ekonomických subjektů. Odstranění neefektivní alokace na jednom trhu prostřednictvím tohoto nástroje může způsobit neefektivní situaci na jiném trhu.55

1.3.5 Ekologická daňová reforma Každá daňová reforma s sebou nese změny daňového systémy. V rámci ekologické daňové reformy se tyto změny týkají především daní u komodit s nejvyššími negativními dopady na životní prostředí. Hlavním podnětem pro zavádění ekologické daňové reformy je obecně rostoucí spotřeba vzácných zdrojů a poškozování životního prostředí. 52

HNUTÍ DUHA, Ekologická daňová reforma, s. 4, cit. 11.5.2008, dostupné z http://www.hnutiduha.cz/publikace/Ekologicka%20danova%20reforma.pdf 53 CHEVASSUS, S., Dvě vnímané obavy z EDR: konkurenceschopnost a rozdělení příjmů. Jak tyto obavy překonat? s. 187 54 ŠČASNÝ, M., Environmentální daně: Otázky a strategie (neutralizovaný překlad materiálu OECD), s. 20 55 KUBÁTOVÁ, K., Daňová teorie a politika, s. 264

28

Prvními ekonomy, kteří v 70. letech rozvinuli koncepci ekologické daňové reformy (EDR), byli Binswanger, Geisseberger a Ginsburg. Tito ekonomové přišli s myšlenkou, že by EDR měla být založena na zdražování produkce nesoucí sebou negativní externality poškozující životní prostředí a výnosy by měly podporovat vznik nový pracovních míst.56 V současné době se pod pojmem EDR rozumí změny daňového systémy zvyšující daně u komodit s negativními dopady na životní prostředí, které jsou kompenzovány snížením jiných plošných plateb. Z toho vyplývá, že základní vlastností EDR je její výnosová neutralita. Příjmy státu se v rámci EDR nemají ani zvýšit ani snížit. Cílem EDR je dlouhodobě snížit poptávku po komoditách s negativními dopady na životní prostředí a vytvořit motivaci pro přijímání environmentálně přijatelnějších technologií.57 Jak bylo již uvedeno, EDR je založena na principu neutrality. Tzn. že v jejím rámci nedochází ke zvyšování celkového daňového břemene. O výnosy získané z ekologických daní jsou snižovány jiné daňové příjmy, nejčastěji je snižováno zdanění práce. EDR tedy přináší tzv. dvojí užitek, dvojí dividendu.58 Jednak je snižována spotřeba produkce poškozující životní prostředí a druhý užitek plyne ze snížení jiných daní. Například při snížení zdanění práce, což se také v rámci zavádění EDR používá nejčastěji, se předpokládá, že snížení nákladů práce zvýší poptávku po ni a dojde ke zvýšení zaměstnanosti. Druhým užitkem zde je tedy snižování nezaměstnanosti. Námitkou proti fungování dvojí dividendy může být samotná podstata ekologických daní. Jejich cílem je eliminace škod na životním prostředí pomocí omezení produkce. Tím ovšem dochází ke snížení základu daně a ke snižování příjmů ekologických daní určených ke krytí snižování ostatních daní. Je narušována celková stabilita daňového systému.59 Jako řešení tohoto problému jsou ekologické daně často uvalovány na komodity, jejichž spotřeba není výrazně citlivá na změnu cen. Při jejich zdanění tedy nedojde ke snížení spotřeby. Tím je ale zase porušena alokační funkce ekologických daní.60 Další námitkou proti teorii dvojí dividendy je to, že pokud bude snižováno zdanění práce v ekonomice s pouze dobrovolnou nezaměstnaností, nedojde ke vzniku druhého užitku, tedy

56

MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 80 HÁJEK, M. , Cesty k efektivnější politice životního prostředí, s. 57 58 KUBÁTOVÁ, K., Daňová teorie a politika, s. 265 59 GUESS, E., RITSCHELOVÁ, I., Ekologická daňová reforma-vybrané problémy a bariéry proveditelnosti, s. 148 60 HNUTÍ DUHA, Ekologická daňová reforma, s. 6, cit. 11.5.2008, dostupné z http://www.hnutiduha.cz/publikace/Ekologicka%20danova%20reforma.pdf 57

29

zvýšení nezaměstnanosti. Je to v podstatě problém týkající se elasticity poptávky po práci.61 V dnešních ekonomikách je ale spíše problém s nezaměstnaností nedobrovolnou, proto je také teorie dvojí dividendy mnohými státy přijímána a v rámci zavádění EDR i uváděna v praxi.

61

SCHÖB, R , The double dividend hypothesis of environmental taxes: A survey, s. 1 , cit. 12.5 2008, dostupné z http://www-f.uni-magdeburg.de/~vwl1/forschung/forschung_dateien/taxation02.pdf#search=%22doubledividend%20hypothesis%22

30

2 Směrnice 2003/96/ES62 Přesný název této směrnice zní: „Směrnice 2003/96/ES, kterou se mění rámcová struktura předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny.“63 (Dále jen Směrnice). Směrnice byla jednomyslně přijata Evropskou radou a Evropským parlamentem 27. října roku 2003 a v platnost vstoupila 1. ledna roku 2004. Hlavním cílem Směrnice je harmonizovat výši spotřebních daní u energetických produktů a elektřiny v rámci EU. Směrnice zavazuje členské státy zavést minimální sazby spotřebních daní pro energetické produkty, především elektřinu, zemní plyn a uhlí. Dále upravuje možnosti úlev na daních a osvobození od daní. Aktualizuje také minimální sazby daní minerálních olejů, které byly předtím naposledy revidovány v roce 1992.64 Se vstupem do Evropské unie se stala tato Směrnice závazná i pro Českou republiku. Ta si vyjednala výjimku pro implementaci minimálních sazeb spotřebních daní pro pevná paliva, uhlí a zemní plyn na vytápění. Dle této výjimky měla ČR zavést minimální sazby daní u těchto produktů nejpozději do 1. ledna 2008.65 Jako hlavní důvody vzniku tohoto dokumentu Směrnice uvádí: •

neexistence minimálních sazeb zdanění energetických produktů, která může negativně ovlivnit vnitřní trh Společenství

•

existují značné rozdíly ve zdanění energetických produktů v jednotlivých členských státech

•

společný postup v rámci problematiky životního prostředí

62

Výklad směrnice je zpracován na základě dokumentu Směrnice 2003/96/ES, kterou se mění rámcová struktura předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, citace je uvedena níže 63 Směrnice 2003/96/ES, kterou se mění rámcová struktura předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny , cit. 27.3.2008, dostupné z www.czp.cuni.cz/ekoreforma/EDR/32003L0096-CZ.doc 64 Energy taxation: Commission welcomes Counciladoption of new EU rules, s. 1, cit. 28.3.2008, dostupné z http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/EDR/energy_tax_adopt.pdf 65 KUBÁT, A., Ekologická daňová reforma v České republice, cit. 28.3.2008, dostupné z http://www.techtydenik.cz/detail.php?action=show&id=2812&mark=

31

2.1 Vymezení produktů upravovaných Směrnicí Jak bylo zmíněno výše, Směrnice upravuje zdanění u energetických produktů a elektřiny. Konkrétně se týká následujících energetických produktů: 66 •

rostlinné a živočišné oleje a jejich frakce, pokud mají být použity jako palivo nebo pohonná hmota

•

černé uhlí, brikety, bulety a podobná tuhá paliva vyrobená z černého uhlí; hnědé uhlí, koks a polokoks

•

černouhelný, hnědouhelný nebo rašelinový dehet, produkty destilace černouhelných dehtů, smola a smolný koks z černouhelného dehtu nebo jiných minerálních dehtů

•

minerální oleje a oleje ze živočišných nerostů

•

methanol, pokud má být použit jako palivo nebo pohonná hmota

•

svítiplyn, vodní plyn a generátorový plyn

•

ropné plyny a jiné plynné uhlovodíky

•

mazací prostředky obsahující minerální oleje nebo oleje ze živočišných zdrojů

•

antidetonační přípravky (proti klepání motoru)

•

připravená pojidla pro licí formy nebo jádra a některé chemické výrobky, které mají být použita jako palivo nebo pohonná hmota

Směrnice se naopak nevztahuje na: •

zdanění dřevěného uhlí a dřeva

•

energetické produkty používané jinak než jako pohonné hmoty a paliva

•

elektřinu používanou v elektrolytických a metalurgických procesech, a elektřinu užívanou pro účely chemické redukce

66

Ve směrnici jsou jednotlivé komodity vymezeny kódy celní nomenklatury. Seznam kódů a jejich význam je dostupný na portálu Celní správy ČR, Nařízení Komise ES č.1214/200, cit. 29.3.2008. dostupné z http://www.cs.mfcr.cz/NR/rdonlyres/27FB109E-0167-4CE6-9324FFEE987DF93F/0/l_28620071031cs00010894.pdf

32

•

dvojí použití energetických produktů

•

elektřinu, pokud představuje více jak 50% nákladů na výrobek

•

mineralogické postupy

2.2 Minimální sazby daně energetických produktů a elektřiny Směrnice jasně vymezuje minimální sazby zdanění výše zmíněných energetických produktů a elektrické energie. Výše sazeb je odvislá od způsobu užití těchto produktů. Jiné minimální sazby jsou u produktů užívaných jako palivo a jiné u produktů užívaných jako pohonná hmota. Dále se liší sazby daní při obchodní a neobchodní spotřebě energetických produktů a elektřiny. Členské státy ovšem nemusejí zavádět přesně tyto sazby zdanění, ale mohou zvolit sazby jiné. Jedinou podmínkou je, že nesmějí být nižší, než minimální sazby vynucované směrnicí. Tabulka č. 1: Minimální sazby daně zavedené směrnicí pro pohonné hmoty 1. ledna 2004

1. ledna 2010

Olovnatý benzín (v eurech na 1 000 l)

421

421

Bezolovnatý benzín (v eurech na 1 000 l)

359

359

Plynový olej (v eurech na 1 000 l)

302

330

Petrolej (v eurech na 1 000 l)

302

330

Zkapalnělý plyn (LPG) (v eurech na 1 000 l)

125

125

Zemní plyn (v eurech na gigajoule spalného tepla)

2,6

2,6

Zdroj: Směrnice 2003/96/ES

33

Tabulka č. 2: Minimální sazby daně pro paliva a elektřinu

Obchodní účely

Neobchodní účely

Plynový olej (v eurech na 1 000 l)

21

21

Těžký topný olej (v eurech na 1 000 l)

15

15

Petrolej (v eurech na 1 000 l)

0

0

Zkapalnělý plyn (LPG) (v eurech na 1 000 l)

0

0

Zemní plyn (v eurech na gigajoule spalného tepla)

0,15

0,3

Uhlí a koks (v eurech na gigajoule spalného tepla)

0,15

0,3

0,5

1,0

Elektřina (v eurech na MWh) Zdroj: Směrnice 2003/96/ES

Členské státy dále mohou dle Směrnice zavádět rozlišené sazby zdanění energetických produktů a elektřiny: •

jestliže jsou rozlišené sazby vázány na jakost výrobku v závislosti na množstevních úrovních spotřeby elektřiny a energetických produktů

•

v případě užití produktů zdravotně postiženými, v místní veřejné dopravě, v rámci ozbrojených sil a veřejné správy a v případě spotřeby vozidly záchranné služby

•

k rozlišení sazeb dochází také důsledkem rozlišení obchodního a neobchodního využívání energetických produktů a elektřiny

Technika rozlišování sazeb má vést společnost především k ekologicky šetrnějšímu užívání energetických produktů a elektřiny.

2.3 Možnosti osvobození od daně Členské státy mohou snížit úroveň zdanění nebo poskytnou úplné osvobození od daně a to buď přímo, nebo právě popsaným rozlišením sazeb. Mohou také navracet část vybrané daně nebo i celou daň. Konkrétně mohou dle Směrnice státy poskytovat plné nebo částečné osvobození od daně, především v případě: •

elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů, jako je biomasa, sluneční energie, větrná energie, energie vln, geometrální energie 34

•

výrobků užívaných ve vývoji ekologicky příznivějších výrobků

•

využívání elektřiny a energetických produktů v kolejové dopravě a ve vnitrozemské plavbě

•

elektřiny, zemního plynu, uhlí a pevných paliv využívaných domácnostmi a organizacemi v oblasti dobročinnosti

•

energetických produktů a elektřiny užívaných při kombinované výrobě tepla a elektřiny a v případě elektřiny vyrobené kombinovanou výrobou tepla a elektřiny

•

zemního a zkapalněného plynu, který je užívaný jako pohonná hmota

•

využívání elektřiny a energetických produktů k výrobě elektřiny

•

využívání elektřiny a energetických produktů v zemědělství, při chovu ryb, při zahradních pracích a v lesnictví

Směrnice také umožňuje zvýhodnění podniků. A to jak energeticky náročných, tak i energeticky nenáročných podniků. Energetická náročnost je definována dvěma možnými indikátory. První z nich je, že náklady na energetické produkty a elektřinu jsou minimálně 3% hodnoty produkce. Druhým indikátorem je to, že vnitrostátní splatná daň z energie je alespoň 0,5% přidané hodnoty. U energeticky nenáročného podniku mohou členské státy uplatňovat až 50% úlevy na daních, tedy snížení minimálních sazeb u energetických produktů a elektřiny diktovaných směrnicí na polovinu. U energeticky náročného podniku pak mohou státy uplatňovat až nulovou úroveň zdanění. Takovéto zvýhodnění musí být ovšem v obou případech doprovázeno předložením závazku dosahování cílů ochrany životního prostředí nebo se podnik musí podílet na emisním obchodování.67 Rada může také na návrh Komise povolit částečné i úplné osvobození od daně na základě konkrétní žádosti členského státu.

67

SCHLEGELMILCH, K., Ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik: Die Ökologische Steuerreform in der Bundesrepublik Deutschland, cit. 29.3.2008, dostupné z http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/EDR_diseminace/prezentace/Schlegelmilch_06032006.pdf

35

Jak již bylo zmíněno, je ponecháno na vládách jednotlivých zemí, zda budou popsaná osvobození zavádět a v jakém rozsahu. Většina zemí výjimky v rámci implementace směrnice zavedla. Hojně užívány jsou především ty, u kterých lze argumentovat jejich přínos pro životní prostředí, například částečné osvobození od daně u komodit užívaných ve veřejné dopravě nebo pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Často jsou také zaváděny nejrůznější sazbové diferenciace tak, aby zvýhodnili užití nebo spotřebu zdaňovaných komodit environmentálně šetrnými postupy. Jak je uvedeno ve Směrnici, některé země si vyjednaly specifické, či rozsáhlejší výjimky než jiné země. Itálii se například podařilo vyjednat pro regiony Gorizia a Val d´Aosta osvobození od daně u všech Směrnicí definovaných komodit. Pro konkrétní zeměpisnou oblast získaly výjimku i Francie a Portugalsko. Na rozdíl od Itálie, se ale osvobození v regionech těchto zemí týkalo jen některých komodit. Další specifické osvobození si vyjednalo Dánsko, kde je snížena sazba spotřební daně z benzínu prodávaného v čerpacích stanicích, které splňují přísnější normy pro vybavení a provoz.

36

3 Vývoj ekologické daňové reformy v České republice 3.1 Motivy realizace ekologické daňové reformy V České republice je používání ekonomických nástrojů politiky životního prostředí tradicí již od 60. let 20. století. V době centrálně plánované ekonomiky však nebyl příliš kladen důraz na ochranu životního prostředí a tyto nástroje tak plnili spíše funkci fiskální, než funkci ochrany prostředí. Hospodářství ČR bylo a stále ještě velkou měrou je založeno na energeticky a materiálně náročné produkci a to ve spojení s nepříliš velkými ohledy na životní prostředí s sebou neslo značné znečišťování prostředí, ale i neefektivní využívání přírodních zdrojů a jejich nadměrné užívání. V 90. letech 20. století bylo provedeno velké množství legislativních změn týkajících se nástrojů politiky životního prostředí a došlo tak k jejich efektivnějšímu užívání. České republice se i díky tomu, ale především díky strukturálním změnám v průmyslu, podařilo snižovat emise oxidu uhličitého a ostatních skleníkových plynů poměrně rychlým tempem. Zpráva OECD - Hodnocení politiky, stavu a vývoje životního prostředí v ČR z roku 2005 dokonce uvádí, že Česká republika nasadila rychlejší tempo snižování emisí než většina z bývalé patnáctky členských států EU. Ovšem v přepočtu emisí CO2 na obyvatele už to pro Českou republiku tak dobře nevypadá. Česká republika produkuje dle zprávy ročně zhruba 12 tun oxidu uhličitého na obyvatele a řadí se tak mezi největší znečišťovatele ze zemí OECD. Poměr emisí CO2 na jednotku HDP dosahoval v ČR hodnoty 0,82 (kg CO2/ 1000 USD HDP) a podle tohoto ukazatele je ČR nejhorším znečišťovatelem v rámci OECD vůbec.68 Dalším problémem, který je České republice ve zprávě OECD vytýkán je, že ekonomika ČR je příliš energeticky a materiálově náročná. I přesto, že od roku 1989 došlo k poměrně velkému zlepšení, konkrétně se v letech 1998 až 2005 snížila tato náročnost ekonomiky až o 5%, patří ČR k energeticky a materiálově nejnáročnějším ekonomikám OECD, hůře je na tom v rámci tohoto ukazatele již jen Slovensko.69 Z výše napsaného je zřejmé, že Česká republika má v oblasti ochrany životního prostředí stále mnoho co dohánět, v některých oblastech znečišťování je ČR dokonce jedním z nejhorších států OECD a proto je důležité hledat způsob možné nápravy. OECD ve své zprávě vydalo 68

OECD podruhé hodnotí životní http://ekolist.cz/zprava.shtml?x=755665 69 OECD podruhé hodnotí životní http://ekolist.cz/zprava.shtml?x=755665

prostředí

České

republiky,

cit.

15.5.2008,

dostupné

z

prostředí

České

republiky,

cit.

15.5.2008,

dostupné

z

37

množství doporučení, jak může ČR vztah k životnímu prostředí zlepšit. Jedním z doporučení bylo i zavedení ekologických daní prostřednictvím výnosově neutrální ekologické daňové reformy (EDR).70 Tento nástroj politiky životního prostředí se zdá být pro Českou republiku výhodný i vzhledem k dalším oblastem ekonomiky. Obecně je přijímáno stanovisko, že daňová kvóta by se neměla zvyšovat. Složená daňová kvóta v ČR se dlouhodobě pohybuje kolem 35% hrubého domácího produktu (HDP). Konkrétně v roce 2005 dosáhla podle Eurostatu 36,3 % HDP.71 Daňové příjmy v ČR jsou typické vysokým podílem příspěvků na sociální a zdravotní zabezpečení na celkovém zdanění. I když daňová kvóta ČR nedosahuje ani průměru zemí EU (v roce 2005 byl 39,9% HDP)72, nebylo by příliš pozitivně přijímáno její navyšování zaváděním nových spotřebních daní či zvyšováním jejich sazeb. EDR je výnosově neutrální, tzn. že daňové příjmy z ekologických daní jsou přerozděleny v rámci snižování daní jiných. Po zavedení EDR by tedy daňová kvóta měla zůstat nezměněna. Výnosy z ekologických daní jsou nejčastěji přerozdělovány ve prospěch snižování nákladů práce. Sníženy mohou být odvody sociálního a zdravotního pojištění, sazba daně z příjmu nebo může být změněn základ daně z příjmů. I tato vlastnost EDR je výhodná. V ČR jsou náklady na práci poměrně vysoké, dokonce vyšší než je průměr zemí EU. Jejich snížení tedy může přinést zvýšení poptávky po práci a za určitých okolností i snížení nezaměstnanosti. V roce 2005 dosáhla implicitní sazba na práci v ČR 41,3%, zatímco průměr EU byl 36,5%, viz. graf č. 3. Implicitní sazba na práci představuje podíl daní a veřejnoprávního pojistného (placených jak zaměstnavatelem, tak zaměstnancem) k celkovým nákladům práce (celkový objem náhrad vyplacených zaměstnancům včetně daní z mezd bez zahrnutí výnosů ze sociálních transferů). V ČR je tato sazba dlouhodobě nad průměrem zemí EU, jak ukazuje následující graf.73

70

OECD podruhé hodnotí životní prostředí České republiky, cit. 15.5.2008, dostupné z http://ekolist.cz/zprava.shtml?x=755665 71 Daňové trendy v zemích EU, cit. 16.5.2008, dostupné z http://www.businessinfo.cz/cz/clanek/daneucetnictvi/danove-trendy-v-zemich-eu/1000465/44923/ 72 Daňové trendy v zemích EU, cit. 16.5.2008, dostupné z http://www.businessinfo.cz/cz/clanek/daneucetnictvi/danove-trendy-v-zemich-eu/1000465/44923/ 73 Implicite taxe rate on labour, cit. 16.5.2008, dostupné z http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=PORTAL&scree n=detailref&language=en&product=STRIND_EMPLOI&root=STRIND_EMPLOI/emploi/em045

38

Graf č. 3: Implicitní daňová sazba práce v ČR a EU27

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

CR EU27

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

%

Implicitní daňová sazba práce

Zdroj: zpracováno dle Eurostatu: Implicite tax rate on labour, dostupné z http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=POR TAL&screen=detailref&language=en&product=STRIND_EMPLOI&root=STRIND_EMPLOI/emploi /em045t

Dalším velmi důležitým motivem k zavedení EDR v ČR byla existence směrnice Evropského parlamentu a rady 2003/96/ES popsaná v minulé kapitole. Ta stanovuje minimální daňové sazby produktů v ní uvedených. Česká republika některé z těchto sazeb splňovala bez nutnosti zvyšování spotřebních daní, ale zároveň u některých produktů, konkrétně u pevných paliv, zemního plynu a elektřiny chybělo zdanění zcela. Proto bylo potřeba tento nedostatek napravit a ČR se tak rozhodla učinit prostřednictvím zavedení EDR.

3.2 První pokusy zavedení ekologické daňové reformy v České republice První ekologická daňová reforma proběhla v ČR již v roce 1997, kdy byly zvýšeny spotřební daně a zároveň byla snížena daň z příjmů. Tento daňový posun však ještě nebyl nazýván ekologickou daňovou reformou, i když měl její charakter. Během 90. let začala být EDR tématem akademických diskuzí, zpočátku však jen v okruhu několika ekonomů a environmentalistů. Postupně se ale do těchto diskusí začali zapojovat i politici a koncem 90. let bylo z iniciativy Ministerstva životního prostředí (MŽP) vypracováno několik výzkumných studií, zabývajících se implementací EDR v ČR. Na základě diskusí a výsledků studií byl zpracován Návrh zákona o ekologizaci daňové soustavy, který byl dokončen ve spolupráci MŽP a MF během roku 2000.74

74

ŠČASNÝ, M. , Environmentální daně a poplatky v České republice v datech. Možnosti pro zavedení environmentální daňové reformy, s. 165

39

Návrh zákona o ekologizaci daňové soustavy vycházel z v té době posledního uceleného návrhu EU o zdanění energetických výrobků a inspiroval se i německým návrhem EDR. Realizace ekologické daňové reformy v EU měla probíhat od 1. ledna 2004 do 1. ledna 2008. V návrhu české EDR se ale předpokládalo, že ČR si vyjedná přechodné období a EDR bude realizovat v letech 2004 až 2010. Sazby z titulu ekologické daňové reformy se měly každoročně zvyšovat o stejnou částku tak, aby po ukončení zavádění EDR dosáhly hodnot prosazovaných návrhem EU.75 Tabulka č.3: Předpokládaný náběh sazeb spotřebních daní dle návrhu EDR z roku 2000 Sazba platná v ČR

Minimální sazba platná v EU

Navrhovaný meziroční nárůst sazeb

10 840 Kč/1000 l 8 150 Kč/1000 l

10 255 Kč/1000 l 8 754 Kč/1000 l

940,5 Kč/1000 l 820,5 Kč/1000 l

lehký topný olej

8 150 Kč/1000 l

643 Kč/1000 l

134,6 Kč/1000 l

těžký topný olej

0 Kč/t

464 Kč/t

147,4 Kč/t

2 850 Kč/t

3 573 Kč/t

752,7 Kč/t

0 Kč/t

1 286 Kč/t

176 Kč/t

pevná paliva

-

-

46,6 Kč/t

elektřina

-

-

0,011 Kč/kWh

Komodita benzin motorová nafta

bezolovnatý

zkapalněný plyn pro dopravu LPG mimo dopravu

Zdroj: Alternativní řešení s využitím nového daňového titulu ”Daně k ochraně životního prostředí”, příloha č. 1, interní materiál MŽP

Graf číslo 6 naznačuje vývoj sazeb na bezolovnatý benzin a naftu dle zmiňovaného návrhu EDR. Sazba daně na bezolovnatý benzín se měla zvyšovat od roku 2004 z tehdejších 10,84 Kč/l na více než 17 Kč/l v roce 2010 (tedy o 60%), sazba na naftu z 8,15 Kč/l na téměř 14 Kč/l (tedy o 70%). Uvažujeme-li však změny v reálných cenách (výchozí rok 2001) a průměrnou míru inflace, nebude navrhované zvýšení sazeb daní na motorová paliva tak významné. Zdanění benzínu by se zvýšilo přibližně o 22% a zdanění motorové nafty asi o 28%. V prvních dvou letech zavádění EDR by došlo přibližně jen k 10% reálnému navýšení příslušných sazeb.76

75

Návrh postupných kroků realizace ekologických daní, interní materiál MŽP ŠČASNÝ, M. , Environmentální daně a poplatky v České republice v datech. Možnosti pro zavedení environmentální daňové reformy, s. 166 76

40

Graf č. 4: Zvýšení sazeb spotřebních daní z benzínu a nafty dle návrhu EDR z r. 2000 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7

benzin Kč/l, b.c. benzin Kč/l-c.2001 naf ta-Kč/l, b.c. naf ta-Kč/l, c.2001

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Zdroj: Environmentální daně a poplatky v České republice v datech. Možnosti pro zavedení

environmentální daňové reformy. Výše popsaný návrh byl na přelomu let 2000 a 2001 projednán vládou ČR a Radou pro sociální a ekonomickou strategii. Ta měla materiál přepracovat a jako návrh věcného záměru zákona předložit vládě a návrh se potom měl stát předmětem meziresortního připomínkového řízení. Další práce týkající se zavádění EDR na úrovni vlády byly ale v červnu 2001 na základě usnesení vlády přerušeny s tím, že část koncepce se měla stát součástí komplexnější reformy veřejných financí ve střednědobém horizontu.77 Z voleb v roce 2002 vyšla vítězně Česká strana sociálně demokratická (ČSSD) a vytvořila koalici s křesťanskými demokraty (KDU-ČSL) . Koalice si stanovila jako prioritu provedení několika projektů týkajících se politiky životního prostředí. Mezi nimi také zavedení EDR. Vláda se tedy v srpnu 2002 ve svém programovém prohlášení zavázala k bezodkladnému zahájení prací na výnosově neutrální EDR. Ministerstvo životního prostředí dostalo za úkol předložit návrh koncepce vládě do 31. srpna 2004. Spolupředkladatelem návrhu mělo být Ministerstvo financí. Vláda předpokládala, že zákon o EDR bude v Parlamentu odsouhlasen v červnu roku 2005.78 Dle tehdejšího ministra životního prostředí, Libora Ambrozka, měla být v koncepci EDR naplněna především následující kriteria:79 •

Reforma poskytující dostatečný čas pro přizpůsobení jednotlivých subjektů nové ekonomické situaci

77

ŠČASNÝ, M. , Environmentální daně a poplatky v České republice v datech. Možnosti pro zavedení environmentální daňové reformy, s. 166 78 TEWS, K., Der Transfer einer Innovation, s. 2, cit. 20.5.2008, dostupné z http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/EDR/Tews_Transfer_einer_Innovation.pdf 79 AMBROZEK, L. , Ekologická daňová reforma v České republice, s. 130-131

41

•

Flexibilně konstruované daně, aby umožnily pružnou reakci na změnu ekonomických podmínek

•

Zavádění daní s dlouhodobou perspektivou, která by měla vytvořit předvídatelné hospodářské klima

•

Daně musí být přehledné a politicky prosaditelné

•

Daně nesmí působit na ekonomiku celkově negativně.

Na počátku vzniku koncepce EDR založila vláda meziresortní skupinu, která se podílela na jejím vytváření. Představiteli této skupiny byli jak jednotliví ministři, tak zástupci neziskových organizací, odborů a průmyslu. Zároveň s nimi pracovala i skupina expertů, která měla pro ministerstvo posoudit návrh EDR a modelovat možné dopady jejího zavedení na zaměstnanost, sociální spravedlnost, vliv na spotřebu energie a na průmyslovou restrukturalizaci. Představiteli této expertní skupiny byli zejména odborníci z Centra pro otázky životní prostředí z Karlovy univerzity. Vláda také požádala o pomoc odborníky, kteří se podíleli na zavedení EDR v Německu. Konkrétně Libor Ambrozek oslovil německého ministra životního prostředí, Jürgena Trittina, a ten mu přislíbil spolupráci prostřednictvím poskytování zkušeností s EDR, která v té době již v Německu probíhala.80 Koncepce EDR se tak poměrně značnou měrou inspirovala právě v Německu. Hlavní zkušenost, kterou koncepce převzala, byla výnosová neutralita založená na snižování nákladů práce. Podobné byla i snaha zavést EDR v několika fázích a postupně navyšovat sazby komodit. V roce 2004 proběhly předčasné volby a ekologická daňová reforma nebyla již v novém programovém prohlášení vlády uvedena. Ministrem životního prostředí se ale po volbách stal opět Libor Ambrozek a na koncepci EDR se nepřestávalo pracovat. Vláda pouze změnila termín pro předložení koncepce, a to do 31. března 2006. V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie a s existencí Směrnice 2003/96/ES byla práce na koncepci ovlivněna tak, aby její konečná podoba splňovala implementaci Směrnice.

80

TEWS, K., Der Transfer einer Innovation, s. 2 a 5, cit. http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/EDR/Tews_Transfer_einer_Innovation.pdf

42

20.5.2008,

dostupné

z

3.3 Koncepce Ekologické daňové reformy Ministerstva životního prostředí z roku 2005 V říjnu roku 2005 Ministerstvo životního prostředí dokončilo materiál Koncepce ekologické daňové reformy (dále jen koncepce).81 Na základě návrhu měla EDR proběhnout v pěti fázích v letech 2007 až 2015. V průběhu tohoto období mělo dojít k postupnému navyšování sazeb jednotlivých ekologických daní. EDR byla navrhována jako výnosově neutrální s tím, že výnosy z ekologických daní budou přerozděleny ve prospěch snížení nákladů práce. Ne však v plné výši. Předpokládalo se, že část těchto výnosů bude přerozdělena ve prospěch nízko-příjmových domácností, které měly důsledky EDR postihnout nejvíce. Koncepce byla zpracována na základě rozlišení sazeb podle směrnice 2003/96/ES a tato diferenciace se tedy promítla i do sazeb daní navrhovaných k zavedení v ČR. Konkrétně se ekologické daně v ČR měly týkat užití energetických produktů, motorových vozidel a elektřiny.

3.3.1 Zdanění elektřiny a energetických výrobků podle koncepce ekologické daňové reformy z října roku 2005 Předmětem těchto ekologických daní je podle koncepce elektřina na výstupu a energetické produkty pro výrobu tepla. Plátci daně jsou potom subjekty, které elektřinu a energetické produkty uvádějí na trh. Návrh koncepce EDR uvažoval i komodity, které nebudou zdaňovány. Jednalo se konkrétně o energetické

produkty

použité

pro

účely

chemické

produkce,

v elektrolytických

a metalurgických procesech a v mineralogických procesech. Koncepce EDR vycházela v tomto bodě přímo z 2. článku Směrnice, která tento postup povoluje. Koncepce vymezovala také komodity, které budou od daně zcela nebo částečně osvobozeny. Úplné osvobození od daně se týkalo především elektřiny získávané z obnovitelných a druhotných zdrojů, tedy například ze sluneční, větrné nebo geotermální energie, elektřiny 81

Koncepce ekologické daňové reformy, verze pro vnitřní připomínkové řízení Ministerstva životního prostředí, interní materiál MŽP, Praha, 2005 Kde je dále v textu uvedeno „dle koncepce…“ čerpá autor z tohoto dokumentu.

43

vyrobené ve vodních elektrárnách či elektřiny vyrobené z biomasy. Dále měla být od daně osvobozena biomasa užitá pro výrobu tepla. Částečné osvobození od daně se týkalo elektřiny používané za účelem přepravy osob a zboží, tedy takové, která je využívaná ve veřejné dopravě, tzn. na železnicích a v městské hromadné dopravě (metro, trolejbusy, tramvaje). Částečné osvobození navrhla koncepce i pro kombinované generátory výroby elektřiny a tepla, šetrné k životnímu prostředí a vyrábějící s vysokou účinností. Žádné další výjimky nebyly akceptovány. Sazby ekologických daní z elektřiny a energetických produktů se měly navyšovat postupně, a to konkrétně v pěti krocích, v letech 2007 až 2015. Již v prví fázi však byly sazby stanovené v koncepci vyšší, než sazby požadované Směrnicí. Sazby měly být zaváděny postupně z důvodu, aby EDR nezpůsobila šok z růstu cen energií ekonomickým subjektům a aby se mohly na připravované změny daní dostatečně v předstihu adaptovat. Tabulka č. 4: Náběh sazeb daní na elektřinu, dle užitého paliva při výrobě elektřiny, v Kč/kWh (v běžných cenách /stálých cenách roku 2005) 2007

2009

2011

2013

2015

Hnědé uhlí, lignit, TTO, mazut, oleje

0,20/0,19

0,40/0,36

0,70/0,56

1,00/0,80

1,30/1,01

Černé uhlí

0,10/0,12

0,30/0,28

0,50/0,42

0,70/0,55

0,90/0,66

Zemní plyn

0,05/0,13

0,10/0,12

0,15/0,11

0,20/0,16

0,30/0,20

Jádro

0,05/0,05

0,10/0,09

0,15/0,13

0,20/0,16

0,30/0,23

0

0

0

0

0

Obnovitelné a alternativní zdroje

Zdroj: Koncepce ekologické daňové reformy, Verze pro vnitřní připomínkové řízení Ministerstva životního prostředí

Velikost zdanění energetických produktů pro výrobu tepla je v koncepci stanovena tak, že palivo užité pro výrobu bylo zatíženo shodnou daní jako elektřina, kterou je možné ze stejného množství paliva vyrobit. Předpokladem bylo, že ze stejného množství energie obsažené v palivu (12MJ) je možné vyrobit 1 kWh elektřiny nebo 9MJ tepla.

44

Tabulka č. 5: Náběh sazeb daní pro energetické produkty pro výrobu tepla, v Kč/GJ spalného tepla Kč/GJ – spalné teplo

2007

2009

2011

2013

2015

Hnědé uhlí

15,0

30,0

50,0

75,0

100,0

Černé uhlí

10,0

25,0

40,0

55,0

70,0

Zemní plyn

10,0

10,0

10,0

15,0

20,0

Zdroj: Koncepce ekologické daňové reformy, Verze pro vnitřní připomínkové řízení Ministerstva životního prostředí

Jednotlivé sazby byly v koncepci stanoveny na základě určení hodnot negativních externích efektů ekonomické činnosti, způsobených spalováním či využíváním zdaňovaných komodit při výrobě elektřiny a tepla. Pro každou komoditu je hodnota externalit jiná, proto také diferencované sazby daní. Zdanění postupně roste a k úplnému zahrnutí externalit do ceny mělo dojít až v roce 2015. Navržené sazby ekologických daní hned v první fázi zavádění EDR splňují kriteria evropské Směrnice. Minimální sazby by byly nejen dosaženy v roce 2007, u některých komodit stanovené zdanění překračuje již v tomto roce sazby diktované Směrnicí, a to i několikanásobně. Například elektřina vyrobená z hnědého uhlí by byla podle návrhu již v roce 2007 zdaněna 200 Kč/MWh. Evropská unie však požaduje minimální daň 1 Euro/MWh. V přepočtu tehdejšího kurzu (1 Euro asi 30Kč) by zdanění elektřiny v ČR přesahovalo minimální sazbu téměř sedminásobně.82 Oproti zemím, které pouze implementovaly směrnici s minimálními sazbami, mohla být tedy ČR v poměrně značné konkurenční nevýhodě. Po ukončení navyšování zdanění v roce 2015 by sazby ekologických daní byly mnohonásobně vyšší než sazby směrnice. V ČR by například daň z elektřiny vyrobené z hnědého uhlí v roce 2015 dosáhla na 1300 Kč/MWh, což je asi 43 násobek minimální sazby požadované směrnicí.

3.3.2 Zdanění motorových vozidel V koncepci byla navržena tzv. daň z motorových vozidel. Tato daň by byla novinkou v daňové soustavě České republiky. Podle návrhu měla vzniknout jako transformace stávající silniční daně, která má z pohledu preventivního opatření poškozování životního prostředí 82

BENEŠ, M.,Analýza koncepce ekologické daňové reformy, s. 12 , cit. 10.6.2008, dostupné z http://energie.tzb-info.cz/download.py?file=docu/predpisy/download/edr_analyza.pdf

45

několik nedostatků. Podle tvůrců koncepce není důvod, aby nebyla zdaňována i vozidla určená k nekomerčnímu užívání o nižší hmotnosti než 12 tun, tak jak to stanovila silniční daň. Dalším zdůrazňovaným negativem je, že silniční daň nezohledňuje stáří vozů a nemotivuje tak k obnově vozového parku a výrazně nerozlišuje jednotlivé sazby podle následků na životním prostředí. Sazby silniční daně jsou sice diferencované na základě emisních norem EU, tzv. EURO norem. Ovšem tyto normy například nezahrnují emise oxidu uhličitého. Nezobrazují tak skutečné následky a životní prostředí. Navrhované sazby daně z motorových vozidel jsou oproti silniční dani diferencované opravdu pečlivě. Je tomu tak především díky snaze, aby sazby odrážely relativní environmentální zátěž užívání různých vozidel. Sazby daně byly v koncepci navrženy v různé výši, nejen podle stáří vozidel a emisí dle EURO norem, ale měly se lišit také podle druhu užívaného paliva, podle množství emisí oxidu uhličitého na km, sledovat se měla i normovaná spotřeba paliva. U nákladních vozů se dále rozlišovaly sazby podle počtu náprav, podle hmotnosti náprav a u autobusů se uvažovala například i délka vozidla. Výsledným efektem široké sazbové diferenciace byla kritika z mnoha stran kvůli administrativní náročnosti takto navržené daně. Koncepce EDR předpokládala osvobození pro některá vozidla s cílem podporovat přechod na méně škodlivé pohonné zdroje. Osvobozena byla například vozidla jezdící na bioplyn, vozidla na elektrický pohon, na hybridní pohon, nebo vozidla využívaná v kombinované dopravě.83 Ekologická daň z motorových vozidel měla být fiskálně velmi významnou. Dle predikce Ministerstva životního prostředí uvedené ve směrnici, by výnosy z ní dosáhly hned v prvním roce reformy zhruba 27 miliard korun (ve stálých cenách 2005).84 Oproti výnosům ze silniční daně, které činily v roce 2004 asi 5,5 miliardy korun, se tedy jednalo o značné navýšení zátěže užívání motorových vozidel.

83

Kombinovaná doprava využívá v oblastech, kde jsou dostačující podmínky, ekologicky šetrnější dopravní prostředky. Pokud už nejsou podmínky pro přepravu zboží tímto ekologicky šetrnějším způsobem, je zboží přeloženo zpět na nákladní vozy. Příkladem může být kombinovaná doprava železnice a doprava nákladními vozy. 84 Odhadovaný výnos daně z motorových vozidel obsahuje i výnos integrované silniční daně.

46

3.3.3 Výnosy ekologických daní podle koncepce ekologické daňové reformy V koncepci EDR jsou uvažovány dvě možnosti rozdělení výnosů z ekologických daní: • Snížení příspěvků na sociální zabezpečení • Zvýšení nezdanitelného základu daně z příjmů fyzických osob (DPFO) Očekávané výnosy z ekologických daní měly nabývat hodnot uvedených v tabulce. Tabulka č. 6: Predikce výnosů ekologických daní ve stálých cenách 2005, v mld. Kč 2007 2009 2011 2013 2015 Elektřina 6,4 12,0 18,5 23,5 27,3 Hnědé uhlí 3,0 5,2 7,1 8,4 8,8 Černé uhlí a koks 1,1 1,1 1,1 1,5 1,8 Zemní plyn 1,8 1,7 1,6 2,3 2,9 85 Motorová vozidla 21,7 19,9 18,1 16,4 14,7 CELKEM 34,0 39,5 46,2 51,7 55,6 - z toho: - domácnosti 40% 37% 35% 34% 33% - energetika+průmysl 60% 63% 65% 66% 67% Zdroj: Koncepce ekologické daňové reformy, Verze pro vnitřní připomínkové řízení Ministerstva životního prostředí

První varianta rozdělování příjmů z ekologických daní se zabývala především možností snížení příspěvků na politiku zaměstnanosti. Pokud budou veškeré výnosy použity právě tímto způsobem, dojde postupně až k zániku příspěvku a byly by tak ušetřeny i administrativní náklady s ním spojené. Podle výpočtů Ministerstva životního prostředí uvedených v koncepci, by výnosy ekologických daní měly postačovat ke snížení sazby sociálního zabezpečení u zaměstnanců až o 9 procentních bodů, u zaměstnavatelů asi o 4 procentní body při využití celého daňového výnosu. Pokud by byla využita kombinovaná varianta snížení sazeb u zaměstnanců i zaměstnavatelů, vedlo by to právě až k odstranění příspěvku na politiku zaměstnanosti. V kombinované variantě snížení sazeb ze sociálního zabezpečení by zaměstnanci odváděli o 1,5 procentního bodu méně a zaměstnavatelé o 3 procentní body méně. Tehdejší sazba na politiku

zaměstnanosti

činila

asi

0,4%

85

z hrubé

mzdy

zaměstnance

a

1,6%

V tabulce jsou uvažovány čisté dodatečné výnosy daně z motorových vozidel, bez započtení výnosů silniční daně. Výnosy ze silniční daně již existovaly před reformou, proto nejsou do výnosů nových ekologických daní započítány.

47

u zaměstnavatele. Příspěvky na politiku zaměstnanosti by tak mohly být nahrazeny v plné výši výnosy z ekologických daní. Druhá varianta rozdělování výnosů z ekologických daní je založena na zvýšení nezdanitelného základu DPFO. Tato varianta by měla příznivější efekt na trh páce z důvodu snížení mezní efektivnosti daňové sazby, což by mohlo vést ke zvýšení nabízeného množství práce. Na druhou stranu měl tento typ kompenzací snižováním nákladů práce progresivní charakter. Relativně větší přínos by tak z něho plynul domácnostem s vyššími příjmy. Podle propočtů ministerstva životního prostředí uvedených v koncepci mohl vzrůst nezdanitelný základ daně přibližně o 47 tisíc korun již na počátku reformy v roce 2007 a o 77 tisíc korun v roce 2015. Nezdanitelný základ daně v roce 2005 činil 38 tisíc korun a v roce 2015 by tak dosáhl 115 tisíc korun. Propočty ministerstva v obou variantách předpokládaly plné navrácení výnosů ekologických daní do ekonomiky. V koncepci není důsledně zpracován možný systém kompenzačních opatření pro domácnosti bez pracovních příjmů, kterých by se přerozdělení výnosů ekologických daní popsanými způsoby vůbec nedotklo. I z tohoto důvodu se později koncepce stala cílem kritiky.

3.3.4 Odhadované dopady ekologické daňové reformy navržené koncepcí Neočekával se nijak významný vliv EDR na makroekonomické prostředí ČR. Cenová hladina mohla být zvýšena v důsledku růstu cen zdaňovaných komodit. Proti zvyšování inflace by ale působilo snižování ceny práce. Očekával se tedy jen minimální vliv na celkovou cenovou hladinu. Předpokládalo se také, že EDR přinese zvýšení zaměstnanosti a díky tomu i zvýšení soukromé spotřeby. Na druhou stranu je pravděpodobné, že díky zvýšení cen některých komodit by se naopak objevil tlak na snížení spotřeby. Ekonomika ČR je stále založena z velké části na energeticky a materiálově náročných odvětvích. Ekologické daně tak mohly znevýhodnit postavení subjektů sekundárního sektoru na mezinárodním trhu, zejména díky výši zvolených sazeb jednotlivých daní. Příznivý vliv by pak měla EDR především na odvětví služeb, kde by se snížení nákladů práce projevilo nejvíce. Lze tedy předpokládat, že v důsledku zavedení ekologických daní se mohl snížit export produkce sekundárního sektoru a v důsledku toho by poklesla i aktiva obchodní

48

bilance. Tento trend by byl z části potlačován právě růstem méně energeticky náročných odvětví.86 Výraznější důsledky by navrhovaná koncepce přinesla zejména pro jednotlivé subjekty ekonomiky. Jednotlivé skupiny výrobců a domácností by byly ovlivněny různě a některé z nich by EDR postihla negativně. To je samozřejmé vzhledem k tomu, že kompenzace snížením pojistného nedopadá na všechny sociální skupiny, podnikatele a firmy stejně. V roce 2006 provedl tým odborníků z ČVUT a VŠE v Praze studii nazvanou Analýza koncepce ekologické daňové reformy (dále jen Analýza).87 Studie se zaměřila na dopady zavádění EDR dle výše popsané koncepce na jednotlivé sociální skupiny. Ty byly v Analýze zastoupeny důchodci, zaměstnanci, osobami samostatně výdělečně činnými (OSVČ) a zemědělci. Z Analýzy jasně vyplývá, že nejvíce postiženou sociální skupinou by byly důchodci, kteří nemají žádný pracovní příjem. Netýkaly by se jich tak kompenzační opatření v podobě snížení zdanění práce. Viz. tabulka č. 10 Spotřební výdaje důchodců činily dle Analýzy v roce 2005 průměrně 90 tisíc korun. Zavedení EDR by tyto výdaje zvýšilo v roce 2015 o 3 800 korun (ve stálých cenách 2005). Tabulka č. 7: Navýšení spotřebních výdajů domácností v důsledku zavedení EDR (koncepce 2005) Zvýšení výdajů domácností

2007

2009

2011

2013

2015

Průměr

0,59%

1,02%

1,48%

2,04%

2,56%

Zaměstnanci

0,53%

0,93%

1,35%

1,86%

2,35%

OSVČ

0,50%

0,87%

1,27%

1,74%

2,19%

Zemědělci

0,50%

0,87%

1,30%

1,76%

2,22%

Důchodci

0,86%

1,48%

2,15%

2,15%

3,73%

Zdroj: Analýza koncepce ekologické daňové reformy, dostupné z http://energie.tzbinfo.cz/download.py?file=docu/predpisy/download/edr_analyza.pdf

V rámci jednotlivých zdaňovaných komodit by zatížily ekologické daně nejvíce hnědé uhlí a elektřinu a teplo z něj vyrobené. Podle propočtů uvedených v Analýze se ceny za teplo88 z centrálních zdrojů vytápěných hnědým uhlím měly v roce 2015 zvýšit až o 68% oproti ceně

86

BENEŠ, M., Analýza koncepce ekologické daňové reformy, s. 12 , cit. 10.6.2008, dostupné z http://energie.tzb-info.cz/download.py?file=docu/predpisy/download/edr_analyza.pdf 87 BENEŠ, M. a kol, Analýza koncepce ekologické daňové reformy, cit. 10.6.2008, dostupné z http://energie.tzbinfo.cz/download.py?file=docu/predpisy/download/edr_analyza.pdf 88 Ceny za teplo byly stanoveny na základě roční spotřeby na vytápění, ohřev vody a vaření v GJ

49

z roku 2006. Ceny tepla z individuálních topných jednotek se pak při spalování hnědého uhlí v roce 2015 zvýší téměř o 106%. Například pro městské domácnosti odebírající teplo z centrálních zdrojů by to znamenalo zvýšení výdajů zhruba o 14

tisíc korun,

při individuálním vytápění dokonce o více než 26 tisíc korun za kalendářní rok. Dopady zavedení EDR na jednotlivá odvětví ekonomiky ČR by závisely na jejich energetické, kapitálové a pracovní náročnosti. Energeticky náročná odvětví by byla postižena relativně více, naopak odvětví v nichž převažuje faktor práce by byla postiženy méně. Dle koncepce patří v ČR mezi energeticky nejnáročnější odvětví výroba energie (E), těžba nerostných surovin (CA) a zpracovatelský průmysl (D). V oblasti zpracovatelského průmyslu je potom energeticky nejnáročnější průmysl kožedělný (DC), chemický (DG), výroba paliv (DF) a metalurgie (DJ) 89 Podle propočtů Ministerstva životního prostředí uvedených v koncepci měla mít EDR největší vliv právě na tato odvětví. Konkrétní navýšení výdajů na energie je shrnuto v tabulce. Tabulka č. 8: Procentní podíl výdajů na energie na produkci v energeticky nejnáročnějších odvětvích v roce 2003 a po zavedení EDR v roce 2015 (v cenách 2003)90 E CA DC DG DF DJ V roce 2003 15% 16% 12% 9% 10% 6% V roce 2015 31% 29% 15% 13% 15% 8% Zdroj: Koncepce ekologické daňové reformy, Verze pro vnitřní připomínkové řízení Ministerstva životního prostředí

Zavedení EDR by nejvíce postihlo odvětví výroby energie, kde se výdaje oproti roku 2003 zvedly o 16%. Nejméně by se z uvedených odvětví zvýšily výdaje na energie v metalurgickém průmyslu, i přes to, že je spojen s poměrně vysokou spotřebou černého uhlí, těžkých topných olejů, zemního plynu i energie. Vysvětlení je jednoduché, v tomto odvětví probíhá většina metalurgických procesů a ty jsou ze zdanění vyjmuty.

3.3.5 Shrnutí koncepce ekologické daňové reformy z roku 2005 Ekologická daňová reforma navržená na podzimu roku 2005 stanovila výši sazeb ekologických daní poměrně razantně. Jako jedny z mála, měly ekologické daně v ČR 89

Zkratky jsou uvedeny dle odvětvové klasifikace ekonomických činností, http://www.czso.cz/csu/klasifik.nsf/i/odvetvova_klasifikace_ekonomickych_cinnosti_(okec) 90 Procentní hodnoty jsou zaokrouhleny na celá čísla

50

dostupné

na

obsáhnout úplné náklady negativních externalit ekonomické činnosti. Většina ostatních členských zemí EU přitom zaváděla zdaněním do cen komodit jen část hodnoty externalit. Uvažovaná EDR tak s sebou nesla velké zatížení domácností, ale i některých podniků, v porovnání s ostatními zeměmi EU. Odpůrci EDR mohli v případě takto navržené koncepce využít oba hlavní argumenty proti jejímu zavedení, konkrétně snížení mezinárodní konkurenceschopnosti významných odvětví českého hospodářství a dopady na nízkopříjmové domácnosti. Koncepce se tak stala poměrně těžce politicky prosaditelnou. Koncem roku 2005 byla postoupena Ministerstvu financí (MF) k připomínkám. Následovala složitá jednání, protože MF odmítlo některé požadavky MŽP uvedené v koncepci akceptovat.91 Jednalo se zejména o zavedení daně z motorových vozidel, která byla definována velice složitě, a diferenciace zdanění elektřiny podle jejího původu. Oba tyto požadavky by s sebou nesly velké administrativní náklady. Nevýhodou koncepce bylo i její představení několik měsíců před parlamentními volbami, protože zavádění nových daní není nikdy vhodným bodem předvolebního programu. Koncepce se tak do vlády už nedostala.

3.4 Zavedení ekologické daňové reformy v České republice 3.4.1 Co předcházelo realizaci ekologické daňové reformy V červenci roku 2006 se uskutečnily volby do Parlamentu České republiky. Po těchto volbách nastala téměř sedm měsíců trvající patová situace politického vyjednávání ve snaze sestavit vládu. To se podařilo až v lednu 2007, kdy 9. ledna prezident Václav Klaus jmenoval vládu, složenou z koalice občansko-demokratické strany (ODS), křesťanských demokratů (KDUČSL) a strany zelených (SZ), v čele s Mirkem Topolánkem. Důvěru tato vláda získala 19. ledna 2007. Již v koaliční smlouvě se vláda zavázala realizovat od 1. ledna 2008 výnosově neutrální ekologickou daňovou reformu. V této smlouvě byly zahrnuty také základní charakteristiky EDR, jako počet fází, komodity zdanění, atd. EDR nebyla později zcela přesně zavedena tak, jak byla v koaliční smlouvě vymezena. Smlouva například nepředpokládala osvobození

91

KUTÁK, A., Ekologická daňová reforma v České republice, cit. 28.4.2008 http://www.techtydenik.cz/detail.php?action=show&id=2812&mark=

51

domácností od daně ze zemního plynu užívaného pro výrobu tepla. V podstatě ale obsahovala základy realizované EDR. ČR se zavázala implementovat Směrnici 2003/96/ES od 1. 1. 2008 a zbývalo tedy už jen několik málo měsíců na předložení konkrétního návrhu EDR vládě a Parlamentu ČR. Je tedy patrné, že realizace ekologické daňové reformy v České republice byla ponechána na poslední chvíli. Bylo tomu tak i z důvodu povolební situace, ale i přesto měly předešlé vlády dostatek času k tomu, své závazky ohledně EDR splnit. Ministrem životního prostředí se stal Martin Bursík. Ten se podílel na tvorbě předešlých koncepcí EDR, bylo tedy možné očekávat, že nová koncepce se nebude od té z roku 2005 příliš lišit. Po kritice MF z konce roku 2005 ale bylo patrné, že aby EDR prošla vládou, bude muset MŽP zahájit práce na obecnějším návrhu EDR. Na podobě nové koncepce se nakonec promítl nedostatek času potřebného k jejímu sestavení, ale i to, že se EDR měla stát součástí reformy veřejných financí. Tato reforma přinesla mnoho nových opatření v různých oblastech české ekonomiky. Z pohledu občanů však byla reforma veřejných financí přijímána negativně. Příliš ambiciózní návrh EDR tak mohl jen snížit šance na schválení reformy veřejných financí. Jak bylo zmíněno, EDR byla zahrnuta do reformy veřejných financí. Zároveň už nebyla možnost její zavedení oddálit z důvodu implementace Směrnice 2003/96/ES. EDR se tedy stala nutností a něčím, o čem se v podstatě nevedly žádné zvláštní diskuse. Ministerstvo financí nakonec povinnost implementace vyřešilo komplexní transformací směrnice a tak vlastně ani neexistoval podnět k diskusi. Reforma veřejných financí s sebou navíc nesla poměrně velké množství změn zdravotního, daňového, důchodového, ale i sociálního systému. EDR se tak stala v reformním balíku samozřejmostí a oproti jiným reformním částem málo významnou v rámci dopadů jak na ekonomiku, tak na jednotlivé subjekty vůbec. Počátkem roku 2007 vláda přijala dokument nazvaný „Principy a harmonogram ekologické daňové reformy,“ (dále jen harmonogram).92 V něm představila podobu navrhované koncepce EDR. Podle harmonogramu bude realizace EDR probíhat v období 2008 až 2017 a bude rozdělena do tří etap.

92

Principy a harmonogram ekologické http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/cz/

daňové

52

reformy,

cit.

12.6.2008,

dostupné

z

3.4.2 Jednotlivé etapy ekologické daňové reformy První etapa ekologické daňové reformy První etapa EDR již v ČR probíhá, a to od 1. ledna 2008. Jak již bylo zmíněno, z důvodu časového i obsahového, se nakonec vláda rozhodla pro velmi mírnou podobu EDR, alespoň v první fázi její realizace. První etapa představuje v podstatě komplexní transpozici Směrnice 2003/96/ES. Česká republika splňuje již od roku 2004 minimální sazby u spotřební daně z minerálních olejů, proto se první etapa EDR týká jen komodit, které tyto požadavky EU nesplňují. Konkrétně se jedná o zdanění pevných paliv, zemního plynu a elektřiny. Tato etapa má být, stejně jako ostatní, výnosově neutrální. Vláda se v harmonogramu zavázala, že příjmy z ekologických daní budou přerozděleny ve prospěch snížení nákladů práce s cílem povzbudit zaměstnanost. I když se vláda zavázala jak v koaliční smlouvě, tak v programovém prohlášení k realizaci EDR, zatím se dá hovořit pouze o zavedení ekologických daní. EDR v ČR tak jak je odsouhlasena a zavedena legislativně totiž prozatím chybí důležitá charakteristika, a to výnosová neutralita. Již v harmonogramu je uvedeno, že MŽP a MF budou pracovat na možné podobě snížení nákladů práce tak, aby konkrétní opatření vstoupila v platnost k 1.1 2008. To se ale nepodařilo. Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) tak dostalo koncem roku 2007 od vlády za úkol vyhodnotit do poloviny roku 2008 výnosy z ekologických daní, učinit roční odhad výnosů a navrhnout novelu zákona o sociálním pojištění tak, aby mohla být konkrétní opatření týkající se snížení nákladů sociálního pojištění platná od roku 2009.93 I když je už ale polovina roku téměř za námi, žádný návrh se zatím neobjevil. Ministr financí, Miroslav Kalousek, sice přišel s návrhem snižování sazeb pojistného na sociální zabezpečení, ovšem rozhodně ne ve spojitosti se zavedením ekologických daní. Snaží se tak spíše vyhnout slibu, který byl podmínkou pro odsouhlasení reformy veřejných financí kladenou ze strany některých politiků, především bývalého ministra financí Vlastimila Tlustého. V roce 2009 by dle tohoto slibu měla být snížena rovná daň z 15% na 12,5%. Fiskálně výhodnější by ale bylo právě snížení sazeb sociálního zabezpečení, které se snaží prosadit ministr financí.94

93

Martin Bursík představil poslancům EDR, cit. 13.6. 2008, dostupné z http://www.zeleni.cz/4904/clanek/martin-bursik-predstavil-poslancum-ekologickou-danovou-reformu/ 94 Kalousek už poslal na vládu návrh, jak snížit daně, cit. 13.6.2008, dostupné z http://ekonomika.ihned.cz/c410070850-24178550-001000_d-kalousek-uz-poslal-na-vladu-navrh-jak-snizit-dane

53

První etapa EDR tak přinesla pouze zavedení daně z pevných paliv, zemního plynu a elektřiny, tak jak to požaduje směrnice. K dalším plánovaným krokům se zatím vláda nedostala. Druhá etapa ekologické daňové reformy Druhá etapa EDR by měla podle harmonogramu probíhat v období 2010 až 2013, ovšem její konkrétní podoba ještě není navržena. Na její koncepci má pracovat Ministerstvo životního prostředí společně s Ministerstvem financí. Vláda se na usnesení z 3. ledna 2007 zavázala k tomu, že do konce roku 2007 připraví konkrétní návrh druhé etapy EDR. To se ale nepodařilo. Nakonec byl termín pro představení konkrétního návrhu druhé etapy prodloužen do 30. 6. 2008, kdy by měla o tomto návrhu jednat vláda. Věcně a legislativně by pak měla být připravena druhá etapa dle harmonogramu do konce roku 2008. Měla by se týkat zdanění energetických produktů a elektřiny, pravděpodobně dojde k navyšování sazeb daní u těchto komodit. Dále by měla být provedena revize stávajících poplatků a ostatních nástrojů v oblasti životního prostředí. Vláda ve svém programovém prohlášení uvedla, že v této fázi EDR bude zavedena tzv. emisní daň z oxidu uhličitého, která vznikne transformací stávajícího poplatku za nečištění ovzduší se záměrem podpořit inovativní technologické postupy, šetrnější k životnímu prostředí. Cílem vlády, dle programového prohlášení, pak bude výnos ekologických daní v roce 2010 o velikosti 0,5 až 1% HDP.95 I když se blíží termín předložení koncepce druhé etapy vládě, nebyl zatím žádný konkrétní návrh zveřejněn ani diskutován. Třetí etapa ekologické daňové reformy Třetí etapa EDR v ČR proběhne dle harmonogramu v období 2014 až 2017, její konkrétní podoba však není zatím vymezena vůbec. Na její koncepci se bude pracovat v průběhu druhé etapy, hotova by měla být do konce roku 2012. Její podoba bude odvozena především z vyhodnocení předchozích fází realizace EDR a bude zváženo další prohloubení reformy. Harmonogram EDR uvažuje, že ekologické daně by mohly být v této fázi rozšířeny i na další surovinové zdroje, výrobky, služby a užití přírody. Harmonogram bere v úvahu i možné nerovnoměrné rozdělení výnosů ekologických daní prostřednictvím snižování zdanění práce mezi jednotlivé subjekty ekonomiky. Některých 95

Programové prohlášení vlády, cit. 13.6.2008, dostupné http://www.volic.cz/Programove_prohlaseni_vlady_2007_ODS_KDU-CSL_SZ_Topol%C3%A1nek.htm#2.

54

z

skupin subjektů se bude snižování nákladů práce týkat jen málo, některých vůbec. Konkrétní kompenzační opatření však mají být realizována až v průběhu druhé a třetí etapy EDR, po vyhodnocení reálných důsledků pro jednotlivé skupiny ekonomických subjektů.

3.4.3 Konkrétní podoba ekologických daní v České republice96 Ekologické daně byly implementovány do české legislativy prostřednictvím Zákona č. 261/2007 Sb. o stabilizaci veřejných rozpočtů (dále jen zákon), jehož součástí je i zavedení ekologických daní na plyn, pevná paliva a elektřinu. Zákon podepsal 5. října 2007 prezident ČR s účinností od 1. ledna 2008. Daň ze zemního plynu a některých dalších plynů Podle zákona je plátcem daně dodavatel, který dodal plyn na území ČR konečnému spotřebiteli. Zákon tak neuvaluje daň na plyn prodávaný do zahraničí. Toto se netýká jen zdanění plynu, ale všech tří zdaňovaných komodit, tedy i pevných paliv a elektřiny. Předpokládá se, že takto exportované komodity budou zdaněny ekologickými daněmi příslušného státu. Zákon tak zvýhodňuje exportéry. Předmětem daně z plynu je zemní plyn a další plyny. Základem daně je množství spotřebovaného plynu v MWh a sazby daně se potom rozlišují podle typu plynu a podle způsobu jeho užití. Pokud nelze stanovit spalné teplo z plynu, je zákonem základ daně stanoven jako 15 násobek hmotnosti plynu v tunách. U daně z následujících plynů - etylen, propylen, butylen, butadien, svítiplyn, vodní plyn, generátorový plyn - používaných pro pohon motorů, se uplatňuje sazba 264,80 Kč/MWh spalného tepla. Pro zemní plyn používaný ke stejnému účelu je pak od 1. ledna 2008 uplatňována nulová sazba daně.

Až v roce 2012 se dle zákona sazba zvýší z nuly na

34,20 Kč/MWh a postupně se bude navyšovat až na 264,80 Kč/MWh platných od roku 2020. Daň ve výši 30,60 Kč/MWh se pak od roku 2008 platí z plynu používaného pro výrobu tepla a z plynu používaného pro pohon stacionárních motorů, pro stroje používané na stavbách a pro vozidla využívaná mimo veřejné cesty. Zákon vymezuje i možnosti osvobození od daně ze zemního plynu a dalších plynů. Nejdůležitější je pravděpodobně osvobození od daně u zemního plynu, který je využíván

96

Ekologické daně jsou v textu dále představeny na základě Zákona č. 261/2007 Sb. o stabilizaci veřejných rozpočtů, část 46 až 48

55

v domácnostech. Důvodem je i to, že stát investoval nemalé prostředky na podporu plynofikace obcí a snaží se tak zvýhodnit subjekty, které již změnily své chování a přešly z vytápění pevnými palivy na plyn. Vláda tak chtěla podpořit ekologičtější formu vytápění, než je užívání uhlí. Další osvobození se týká plynu užívaného k výrobě elektřiny, aby se zamezilo dvojímu zdanění, plynu užívaného pro jiný účel než pro výrobu tepla nebo jako pohonná hmota. Dani nepodléhá ani plyn užívaný jako pohonná hmota lodní dopravy, což platí i pro daň z pevných paliv. Další osvobození se týká užití plynu pro kombinovanou výrobu tepla a elektřiny pro domácnosti, v metalurgických procesech a v mineralogických postupech. Toto osvobození je společné i pro daň z pevných paliv a z elektřiny. Daň z pevných paliv Plátcem daně je dle zákona dodavatel pevných paliv konečnému spotřebiteli. Předmětem daně je černé uhlí a palivo z něj vyrobené, koks, rašelina a hnědé uhlí a palivo z něj vyrobené. Základ daně z pevných paliv je stanoven jako množství vyjádřené v GJ spalného tepla. Pokud nelze vyjádřit spalné teplo, pak se základ daně stanoví jako 33 násobek hmotnosti pevných paliv v tunách. V případě daně z pevných paliv je definována pouze jedna sazba, a to 8,50 Kč/GJ spalného tepla. Dani podle zákona nepodléhají pevná paliva užívaná k výrobě elektřiny a koksu, aby nedošlo ke dvojímu zdanění. Dále jsou osvobozena pevná paliva užitá v chemických redukčních procesech a ve vysokých pecích. Daň z elektřiny Plátcem daně je i zde podle zákona dodavatel elektřiny konečnému spotřebiteli na území ČR. Základ daně se stanoví jako množství elektřiny v MWh a sazba je pro tuto komoditu jednotná ve výši 28,30 Kč/MWh. Není rozlišeno, z jakého zdroje je elektřina vyrobena, tak jak tomu bylo v koncepci EDR z roku 2005, daň tedy nezohledňuje rozdílnou hodnotu negativních externalit u různých komodit spotřebovávaných za účelem výroby elektřiny. Jedinou výjimkou je osvobození od daně u elektřiny ekologicky šetrné, tedy takové, která je vyrobena z obnovitelných zdrojů. Jedná se o elektřinu vyrobenu ve vodních a větrných elektrárnách, ze sluneční, geotermální energie, z biomasy nebo elektřinu vyrobenou z palivových článků.

56

Zákon dále osvobozuje od daně i elektřinu využívanou ve veřejné dopravě, tedy vlaky, tramvajemi a trolejbusy. I tady se vláda snažila podpořit ekologičtější chování subjektů, a to tím, že zvýhodňuje cestování hromadnou dopravou. Takové zvýhodnění ale nebude mít na chování subjektů pravděpodobně nijak zvláštní účinek, vzhledem k cenám dopravy v ČR. Například v Praze, kde přestupní jízdenka stojí 26Kč, se již dnes mnohým vyplatí použít raději vlastní vozidlo, nemluvě o užitku v podobě pohodlí a soukromí při cestování. Osvobozená od daně je dále i elektřina vyrobená v dopravních prostředcích, pokud je tam i spotřebována, elektřina užívaná v elektrolytických procesech, k technologickým účelům nutným pro výrobu elektřiny a ke krytí ztrát přenosové a distribuční soustavy. Všechny nově zavedené daně se stávají součástí základu daně z přidané hodnoty. Cena komodity se tak zvýší o příslušnou sazbu ekologické daně a zároveň o 19% (sazba DPH) velikosti sazby ekologické daně. Z pohledu ochrany životního prostředí došlo v roce 2007 ještě k jedné poměrně významné změně v zákoně, a to konkrétně v zákoně o dani z přidané hodnoty (DPH). Od 1. srpna vstoupila v platnost novela zákona, která přeřadila některá ekologicky šetrnější paliva do snížené sazby DPH. Jednalo se především o palivové dřevo a veškerá paliva na bázi dřeva, například oštěpky a peletky.97 Výnosy ekologických daní první etapy ekologické daňové reformy Předpokládaný výnos ekologických daní je dle Důvodové zprávy k ekologickým daním (dále jen důvodová zpráva)98 přibližně 4,3 mld. Kč ročně. Z toho daň ze zemního plynu a ostatních plynů se podílí 1,5 mld. korun, daň z pevných paliv se má podílet na výnosech 1,7 mld. korun a daň z elektřiny 1,1mld. korun. Dle pokladního plnění státního rozpočtu však příjmy z ekologických daní dosáhly za první čtvrtletí jen asi 0,4 mld. korun.99 Důvodem může být odlišná poptávka po energetických produktech spojená s ročním obdobím. Tzn., že celkové roční výnosy nemusí být rovny čtyřnásobku doposud získaných. Je to ovlivněno různou mírou poptávky po zdaňovaných komoditách v rámci jednotlivých ročních obdobích. Zároveň ale pravděpodobně došlo i k předzásobení komoditami ještě před nabytím účinnosti Zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů. 97

Novela zákona o DPH zařadí palivové dřevo do nižší, 5% sazby DPH, cit. 14.6.2008, dostupné z http://www.tzb-info.cz/t.py?t=3&i=4230 98 Důvodová zpráva, ekologické daně, cit. 14.6. 2008, s. 8, dostupné z http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/cz/default.htm 99 Pokladní plnění státního rozpočtu, s. 8, cit. 14.6.2008, dostupné z http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/ctvrt_poklpln_39329.html?year=PRESENT

57

Jak bylo zmíněno, výnosy mají být podle návrhu vlády využity ke snížení nákladů práce až od roku 2009. Prozatím není vymezen způsob užití těchto dodatečných daňových výnosů a stávají se tak součástí státního rozpočtu bez účelového určení užití.

3.4.4 Předpokládané dopady první etapy ekologické daňové reformy Pokud bylo již u dopadů koncepce z roku 2005 zmíněno, že nebude mít nijak velké důsledky na makroekonomické ukazatele české ekonomiky, tak v případě odsouhlasené první etapy EDR to platí ještě o něco více. Sazby jsou mnohem mírnější, neočekává se tedy nijak významný vliv na snižování spotřeby zdaňovaných komodit. Největší sazba daně je stanovena pro pevná paliva, která jsou sice součástí spotřeby některých energeticky náročných odvětví. Zároveň ale existují výjimky, které tyto odvětví od daně osvobozují. V případě platební bilance by se snad mohla projevit zvýšení pasiv s ohledem na energetickou náročnost českého hospodářství. Na druhou stranu, ve většině zemí EU již implementace Směrnice 2003/96/ES proběhla. ČR zavedla nejnižší možné sazby diktované směrnicí, neměl by tedy vznikat tlak na snižování mezinárodní konkurenceschopnosti (alespoň v rámci EU) a vliv zavedení ekologických daní na platební bilanci by neměl být nijak významný. Na rozdíl od koncepce z roku 2005, nebude případné zvyšování pasiv obchodní bilance potlačeno kladným efektem snižování nákladů práce v některých odvětvích. Snižování nákladů práce u odvětví, kde tento faktor převažuje, by podpořilo jejich růst. První etapa EDR v ČR však zatím kompenzačními opatřeními v podobě snižování nákladů práce legislativně nevymezila. Ministerstvo financí v důvodové zprávě přepokládá vliv zavedení ekologických daní na celkovou cenovou hladinu ve výši asi 0,2 procentního bodu, z čehož největší měrou se na zvýšení inflace podílí zavedení daně ze zemního plynu výší 0,12 procentního bodu, dále pak daň z elektřiny s 0,059 procentního bodu a nakonec zdanění pevných paliv s 0,025 procentního bodu.100 V souvislosti s ostatními faktory působícími na inflaci, především se jedná o v současnosti velmi rychlý růst ceny ropy, je efekt zavedení ekologických daní na cenovou hladinu téměř zanedbatelný. Zavedení daní se promítne v podobě vyšších cen zdaňovaných komodit. U pevných paliv by dle důvodové zprávy mělo dojít k zhruba 9,1% nárůstu ceny. Cena hnědého uhlí v roce 2005 byla dle Českého statistického úřadu (ČSÚ) 188,60 Kč/kg při výhřevnosti 17 MJ/kg.

100

Důvodová zpráva, ekologické http://www.czp.cuni.cz/ekoreforma/cz/default.htm

daně,

58

cit.

14.6.2008,

dostupné

z

Zavedení daně 8,50 Kč/GJ by tak znamenalo navýšení ceny o 17,20 Kč včetně DPH (sazba 19%) na 100kg uhlí. Důvodová zpráva dále uvádí, že cena elektřiny v roce 2005 byla dle ČSÚ 3,42 Kč/kWh. Zdanění sazbou 28,30 Kč/MWh a 19% sazba DPH tedy znamená navýšení ceny elektřiny asi o 0,034 Kč/kWh. U zemního plynu dojde k navýšení ceny asi o 0,0364 Kč/MWh včetně DPH. Cena elektřiny se tedy zvýší o 1% a cena zemního plynu zhruba o 4,2%. Vliv zavedení ekologických daní na poptávku po jednotlivých komoditách nebude nijak významný, právě díky poměrně malému navýšení cen jednotlivých komodit. U elektřiny se jedná o snížení spotřeby o 0,5% (předpokládáme elasticitu poptávky po elektřině -0,5 a navýšení ceny elektřiny o 1%). U zemního plynu se pak při stejné elasticitě a navýšení ceny o 4,2% bude jednat o pokles spotřeby o 2,1% a u pevných paliv je potom přepokládán pokles spotřeby zhruba o 4,5%, opět při elasticitě poptávky -0,5 a zvýšení ceny pevných paliv o 9,1%.101 Nejvyšší vliv tak bude mít zavedení ekologických daní na poptávku po pevných palivech.102 Zavedení ekologických daní s sebou nese důsledky pro ekonomické subjekty. Jednotlivé skupiny budou ovlivněny různě, ať už se jedná o domácnosti či jednotlivá odvětví ekonomiky. Zavedení ekologických daní se dotkne samozřejmě domácností. Dokument Analýza dopadů návrhu první fáze koncepce ekologické daňové reformy (dále jen Analýza dopadů)103 se zabývá vlivem zdanění energetických produktů na jednotlivé druhy domácností, zastoupené zaměstnanci, osobami samostatně výdělečně činnými, důchodci a zemědělci. Z Analýzy dopadů jasně vyplývá, že nejvíce by se náklady zvýšily osobám samostatně výdělečně činným, a to o 845 Kč za rok. Nejméně pak důchodcům, o 607 Kč za rok. Nutno podotknout, že průměrný počet členů domácnosti důchodců je jen 1,47 (z toho ekonomicky aktivních 0), zatímco průměrný počet členů domácnosti OSVČ je 2,96 (z toho ekonomicky aktivních 1,65). Dopady by tak byly u domácnosti OSVČ neseny větším počtem členů a reálně by tak byly nižší než pro domácnost důchodců. Pokud by byla zároveň zavedena kompenzační opatření snížením nákladů práce, opět by to bylo výhodnější pro domácnosti s ekonomicky aktivními členy. Naopak, důchodci tímto opatřením nebudou dotčeni a dopady EDR v porovnání s ostatními pro ně budou nejvyšší. S ohledem na to, že vláda chystá snížení sazby 101

Analýza dopadů návrhu první fáze koncepce ekologické daňové reformy, s. 14 Uvedené hodnoty jsou pouze předpokladem. V době vzniku diplomové práce je EDR v ČR teprve na počátku své realizace a na vyhodnocení skutečných změn je tedy ještě příliš brzy. 103 Analýza dopadů návrhu první fáze koncepce ekologické daňové reformy, vnitřní materiál MŽP, dokončen odborem ekonomických nástrojů v dubnu 2007 102

59

sociálního pojištění již v roce 2009, ale případná kompenzační opatření by měla být zavedena až v průběhu druhé a třetí etapy, budou tedy důchodci nejméně jeden rok nejvíce postiženými domácnostmi bez jakýchkoliv kompenzací. Tabulka č. 9: Dopady zvýšení cen energií pro jednotlivé domácnosti v Kč/rok (na základě výše výdajů roku 2005) Zaměstnanci

Zemědělci

OSVČ

Důchodci

Čisté peněžní příjmy domácnosti

293 194

275 246

322 484

143 537

Výdaje na energie na domácnost

24 222

24 408

28 542

20 511

717

722

845

607

Dopad zvýšení cen energií po zdanění

Zdroj: Analýza dopadů návrhu první fáze koncepce ekologické daňové reformy, s. 18

V rámci jednotlivých odvětví se samozřejmě zavedení ekologických daní projeví nejvíce v energeticky náročných odvětvích. Naopak, v odvětví, u kterých tvoří energetické vstupy jen malou část nákladů, se projeví zavedení daní jen velmi mírně. U odvětví, kde převažuje faktor práce by se zavedení EDR mělo od roku 2009 projevit pozitivně v důsledku plánovaného snížení nákladů práce. Jak uvádí Analýza dopadů, v ČR je nejdůležitějším odvětvím zpracovatelský průmysl, který se podílí na tvorbě HDP zhruba 30%. Zároveň je toto odvětví jedno z nejvíce energeticky náročných

v českém

hospodářství.

Největší

dopady

ekologických

daní

v rámci

zpracovatelského průmyslu by nesla metalurgie (DJ) ve výši 1 730 mil. Kč dodatečných nákladů, výroba paliv (DF) ve výši 440 mil. Kč dodatečných nákladů a výroba ostatních nekovových minerálních výrobků (DI) ve výši 375 mil. Kč dodatečných nákladů.104 V důsledku daňových osvobození se však těchto odvětví zavedení ekologických daní nijak nedotkne. Budou tak od roku 2009 pouze těžit ze snížených nákladů práce, pokud vláda v tomto roce opravdu sníží sazby sociálního pojištění, tak jak se zavázala. Nejvíce se zavedení EDR dotkne odvětví dobývání nerostných surovin (C), kde by měly dle údajů z Analýzy dopadů vzrůst výdaje na energie o 598 milionů korun, což znamená navýšení celkových nákladů tohoto odvětví asi o 0,7%. Nejméně se pak projeví zavedení ekologických daní v odvětví rybolovu, kde Analýza dopadů počítá s nulovým navýšením v důsledku první etapy EDR.

104

Analýza dopadů návrhu první fáze koncepce ekologické daňové reformy, s. 26

60

3.4.5 Shrnutí realizace ekologické daňové reformy v České republice Ekologická daňová reforma byla v České republice zavedena v podstatě především kvůli nutnosti implementovat Směrnici 2003/96/ES. Pokud by tato směrnice neexistovala, byla by pravděpodobně EDR odsunuta na pozdější dobu a vláda by se zabývala aktuálnějšími problémy, například reformou důchodového systému, zdravotnictví, atd. To potvrzuje i další postup vlády v oblasti realizace EDR. Již byl posunut jak termín pro předložení koncepce druhé etapy EDR, ale i termín pro předložení návrhu snížení sazeb sociálního pojištění. Realizace první etapy, i přes její nepříliš vysoké ambice stanovení sazeb ekologických daní, položila institucionální základy EDR a jejímu pokračování tak nestojí nic v cestě. Stačí pouze, aby se vláda dohodla na její další podobě. V současné politické situaci ovšem EDR není rozhodně hlavním bodem jejího jednání a je otázkou, zda budou naplněny postupy stanovené harmonogramem.

61

4 Ekologická daňová reforma v Německu a Dánsku Česká republika není v oblasti zavádění ekologické daňové reformy žádným novátorem. Již začátkem devadesátých let proběhla první vlna zavádění EDR, a to především v zemích severní Evropy. V této kapitole bude představena konkrétní podoba zavedení EDR v Dánsku, které je představitelem právě první vlny zavádění EDR v Evropě. Jako druhá bude představena realizace EDR v Německu. Německo je představitelem druhé vlny zavádění EDR v Evropě, která proběhla na přelomu tisíciletí. Důvodem k alespoň stručnému přestavení je také to, že německá EDR se stala inspirací při zavádění EDR v ČR. Při vytváření koncepcí české EDR již od roku 2000 spolupracovali její tvůrci s německými odborníky a v mnohých směrech se realizovanou EDR v Německu inspirovali.

4.1 Ekologická daňová reforma v Dánsku S EDR v Evropě přišly jako první právě severské země. Jednou z nich bylo i Dánsko. Dánsko zavedlo první energetické daně již koncem 70. let. Konkrétně se jednalo o zdanění elektřiny a lehkých a těžkých topných olejů (LTO a TTO). V následujících několika letech byl dále zdaněn technický plyn, svítiplyn a uhlí. Tyto daně však nebyly původně zavedeny za účelem ochrany životního prostředí, ale především z fiskálních důvodů.105 V roce 1992 zavedlo Dánsko daň z oxidu uhličitého (CO2). Tato daň byla nastavena ve výši 100 DKK (13,3 EUR při kurzu 7.5 DKK za EURO) za tunu CO2. Nejprve daň platily pouze domácnosti, a to od 1.5.1992. Od 1. ledna 1993 pak této dani podléhal i CO2 vznikající v průmyslovém a komerčním sektoru. Sazba daně z CO2 nebyla stanovena dle hodnot externalit, ale čistě dle politického rozhodnutí. CO2 daň se vztahovala i na většinu paliv zdaňovaných již energetickými daněmi (například TTO a LTO). Se zavedením daně z CO2 proto došlo zároveň ke snížení sazeb energetických daní u těchto paliv, například u TTO a LTO, a to tak, že celkové daňové zatížení paliv zůstalo po zavedení CO2 daně nezměněné. Jak pro energetické daně, tak pro daň z CO2 platilo v Dánsku několik výjimek. Ty se týkaly především komerčního sektoru. Došlo ke snížení sazby daně z CO2 na polovinu pro průmyslové podniky. Zároveň měly energeticky náročné podniky možnost zažádat o až 100% refundace, díky nim se podnikům vracela většina nákladů vynaložených na tyto daně.

106

Vláda se tak snažila předejít snížení mezinárodní konkurenceschopnosti dánských podniků. 105

MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 82 HOERNER, A. , BOSQUET, B., Environmental tax reform: The European experience, s. 11, cit. 15.6.2008, dostupné z http://www.rprogress.org/publications/2001/eurosurvey_2001.pdf 106

62

V této době se však v Dánsku stále nedá hovořit o EDR. Zavedení daní totiž nemělo za následek přerozdělení jejich výnosů ve prospěch snížení sazeb jiných daní. První fáze EDR byla v Dánsku přijata v roce 1993, s účinností od roku 1994. Hlavním bodem reformy bylo získaní tzv. dvojí dividendy, a to přerozdělením příjmů z energetických daní a daně z CO2 ve prospěch snížení sazeb daně z příjmů ve všech příjmových skupinách. Postupně tak došlo k přesunu základu zdanění od příjmů na zdanění čerpání přírodních zdrojů a znečištění. V letech 1994 až 1998 došlo ke snížení výnosů daní z příjmu o 2,2% HDP a mezní míra zdanění příjmu se snížila o 10%, zároveň došlo k rozšíření daňového základu tzv. zelených daní, čímž se zvýšil příjem z nich o 1% HDP.107 Během pěti let došlo v Dánsku k nárůstu příjmů ze zelených daní a poplatků z 10% na 15% HDP.108 Druhá fáze EDR v Dánsku probíhala od roku 1996. Hlavním cílem druhé fáze bylo splnění závazku stanoveného Kjótským protokolem, tedy snížit emise CO2 o 20% oproti roku 1988. V období mezi roky 1998 až 2000 došlo postupně až k 25% nárůstu sazby daně z energie. Důležitým prvkem tohoto období bylo zvýšení podílu komerční sféry a průmyslu na výnosech CO2 daně. Dánsko rozdělilo průmysl a komerční sféru do tří skupin:109 •

Nízkovýhřevné procesy

•

Procesy energeticky nenáročného průmyslu

•

Procesy energeticky náročného procesu

Velikost sazby daně z CO2 se potom odvozovala právě podle energetické náročnosti podniku. Tabulka č. 10: Sazby daně z CO2 dle energetické náročnosti průmyslu v DKK/tunu CO2 1995

1996

1997

1998

1999

2000

Nízkovýhřevné procesy

50

200

400

600

600

600

Procesy energeticky nenáročného průmyslu

50

50

60

70

80

90

Procesy energeticky náročného průmyslu

0-2

5

10

15

20

25

Zdroj: Environmental tax reform: The European experience, dostupné z http://www.rprogress.org/publications/2001/eurosurvey_2001.pdf

107

HOERNER, A., BOSQUET, B. , Environmental tax reform: The European experience, s. 12, cit. 15.6. 2008, dostupné z http://www.rprogress.org/publications/2001/eurosurvey_2001.pdf 108 MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 83 109 MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 83

63

Pro podniky patřící do skupiny nízkovýhřevných procesů tak již od roku 1998 neplatila snížená daňová sazba, nově platily stejnou CO2 daň jako domácnosti. Zvýšení výnosů z ekologických daní bylo dosaženo především snížením refundací a odstraněním některých výjimek. Jak ukazuje tabulka, základní sazba CO2 se od roku 1998 nenavyšovala, docházelo pouze k odstraňování výhod pro průmysl. Dalším důležitým prvkem druhé fáze EDR v Dánsku bylo to, že v roce 1996 byla zavedena nová daň, a to daň z oxidu siřičitého (SO2). Podléhají jí fosilní a další paliva s obsahem síry. Sazba daně byla nastavena na 10 DKK (1,3 EUR) na 1kg síry. V období druhé fáze EDR se podstatná část výnosů daní z průmyslu vracela podnikům ve formě dotací v případě, že podnik uzavřel dobrovolnou dohodu o energetické účinnosti a zavázali se provádět a předkládat výsledky pravidelných kontrol. Část výnosů z ekologických daní uvalených na průmysl byla rozdělena ve formě investic do inovací, část na podporu malých podniků a část na snížení sazeb sociálního zabezpečení. Mezi roky 1996 až 2000 tak poklesla sazba sociálního zabezpečení o 0,53%. Od roku 2000 byly ale zrušeny dotační programy a veškeré výnosy jsou přerozdělovány ve prospěch snížení nákladů práce.110 Do roku 2002 docházelo ještě k dalším změnám, především se týkaly zdanění práce, kdy se snižovaly daňové sazby u nízkých příjmů a zároveň se zvyšovaly sazby zdanění vyšších příjmů v souvislosti s EDR. Došlo i k mírnému nárůstu sazeb ekologických daní.111 Koncem roku 2002 vydala Dánská ekologická rada návrh tzv. zelené rozpočtové reformy. Dle tohoto návrhu se měly příjmy z ekologických daní v Dánsku do roku 2010 zdvojnásobit. Dle návrhu by tak ekologické daně přinesly výnosy až 8 mld. EUR což by pokrylo až 18,5% výnosů daní z příjmů. V roce 2001 ale došlo v Dánsku ke změně vlády a s ní přišla i změna politiky životního prostředí.112 Předchozí vláda mnoho let následovala cíle ochrany životního prostředí, přechod z pevných paliv na plyn a podporu inovací. Vláda, která nastoupila v roce 2001 však sledovala jediný cíl, splnění závazků Kjótského protokolu, a to co „nejlevněji“, například odkupem emisních povolenek z Ruska. Od nástupu této vlády tedy nedochází

110

HOERNER, A., BOSQUET, B. , Environmental tax reform: The European experience, s. 13, cit 15.6. 2008, Dostupné z http://www.rprogress.org/publications/2001/eurosurvey_2001.pdf 111 HOERNER, A., BOSQUET, B. , Environmental tax reform: The European experience, s. 13, cit 15.6. 2008, Dostupné z http://www.rprogress.org/publications/2001/eurosurvey_2001.pdf 112 The Danish Ecological Council proposes a conprehensive Danish Green Budget reform, cit. 16.6.2008, dostupné z http://www.ecocouncil.dk/default.htm?http&&&www.ecocouncil.dk/english/archive/gbn/gbn0301_dec_proposes.htm

64

v oblasti EDR k žádným závažným změnám a Dánsko kvůli tomu již bylo kritizováno z mnoha stran.113 Zavedení EDR přineslo Dánsku přínosy nejen ve snížení konečné energetické spotřeby, a to dokonce i u domácností. Zvýšil se také poměr obnovitelných zdrojů energie v primární energetické spotřebě a při výrobě elektřiny.114 Díky poměrně širokému systému dobrovolných dohod došlo také ke značným inovacím ze strany podniků. Dánsko se stalo jedním ze světových výrobců techniky pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů, především v oblasti větrných elektráren. To s sebou nese i vznik nových pracovních míst. Společně se snižováním zdanění práce tak Dánsko vytvořilo výborné podmínky pro podporu zaměstnanosti.

4.2 Ekologická daňová reforma v Německu O ekologických daních a EDR se v Německu hovořilo poměrně dlouhou dobu. Myšlenka ochrany životního prostředí se objevila koncem 70. letech. Ovšem političtí představitelé se nedokázali shodnout, jakým způsobem tento problém řešit. Někteří prosazovaly myšlenky volného trhu a řešení pomocí spolupráce mezi znečišťovatelem a státem, někteří zmiňovali právě možnost zavedení ekologických daní. Koncem 80. let se potom v Německu objevila první koncepce EDR a tato reformy se stala zájmem všech politických stran. Během 90. let vzniklo ještě několik koncepcí EDR, žádná ale nebyla prosazena.115 Úspěch protagonistů politiky životního prostředí přišel až v březnu roku 1999, kdy byla parlamentem a Spolkovou radou odsouhlasena první etapa německé EDR a vešla v platnost prostřednictvím Zákona o ekologické daňové reformě. Tímto zákonem byla tedy v Německu 1. dubna 1999 nastartována realizace EDR. Zákon vymezoval zvýšení sazby daně z pohonných hmot, z lehkých topných olejů (LTO), ze zemního plynu. Nově potom zákon zavedl daň z elektřiny. Tabulka č. 11: Sazby daní první fáze EDR v Německu Pohonné hmoty

Zemní plyn

LTO

Elektřina

Zvýšení daně o

6Pf/l 4Pf/l 0,32Pf/kWh 2PF/kWh (3,07centu/l) (2,05centu/l) (0,164centu/kWh) (1,02centu/kWh) Zdroj: Ökosteuer, dostupné z http://www.agenda21-treffpunkt.de/thema/oekosteuer.htm 113

Energy and Climate Policy in the EU and Denmark, s. 8, cit 16.6. 2008, Dostupné z http://www.ecocouncil.dk/download/Energy_Climate_booklet_English.pdf 114 MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 83 115 MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 86

65

EDR v Německu byla konstruována jako výnosově neutrální a příjmy z ekologických daní byly přerozděleny ve prospěch snížení nákladů práce. Již v první etapě EDR tedy vláda odsouhlasila snížení příspěvků na důchodové pojištění, sazba se snížila z 20,3% z hrubého příjmu platných v roce 1998 na 19,5% v roce 1999.116 Hned na počátku realizace EDR také německá vláda odsouhlasila program tržních pobídek na podporu obnovitelných zdrojů energie, který byl spuštěn ještě v roce 1999 a měl během následujících 5 let k dispozici 510 mld. EUR na dotace a půjčky spojené s využíváním obnovitelných zdrojů energie.117 V listopadu 1999 byl schválen Zákon o pokračování ekologické daňové reformy. Tento zákon vymezil, že EDR bude v Německu pokračovat ještě v dalších čtyřech etapách, kdy byly postupně každoročně navyšovány některé sazby ekologických daní. Konkrétně se zvyšování sazeb týkalo elektřiny, pohonných hmot. Sazba elektřiny v letech 2000 až 2003 zvyšovala každoročně o 3,07 centu/kWh, sazba pohonných hmot o 0,26 centu/l. Nově byla zavedena daň z TTO. Ta byla zavedena jednorázově v roce 2000 ve výši 0,26 centu/l.118 V lednu roku 2003 vstoupil v platnost Zákon o dalším vývoji ekologické daňové reformy. Ten upravoval především zdanění zemního plynu užívaného jako pohonná hmota, zkapalněných plynů a těžkých topných olejů. S ohledem na zachování mezinárodní konkurenceschopnosti hospodářství zavedla vláda některá zvláštní opatření. Například pro výrobní podniky, zemědělství a lesní hospodářství platilo do roku 2002, že pokud se náklady na daně zvýší díky zavedení ekologických daní o 1000 DM, tedy asi o 511 EUR za rok, budou podniky platit jen 20% ze zákonem předepsané sazby daní. Od roku 2003 potom takovéto podniky platí 60% ze zákonem předepsané daně. Mezi odvětví využívající této výhody patří i hornictví, stavebnictví, zásobování plynem, vodou a elektřinou. Další zvýhodnění bylo pro podniky, u kterých náklady vzniklé zavedením ekologických daní převýšily 1,2 krát sumu z výnosu podniku ze snížení odvodů na důchodové pojištění. Takový podnik si potom mohl odečíst částku převyšující 1,2 násobek výnosů ze snížení pojištění, a to až do výše celkových nákladů spojených se zavedením ekologických daní. Od roku 2003 si potom podniky mohly odečíst ne

116

Einführung Ökologische Steuerreform, cit. 17.6. 2008, Dostupné z http://www.ecotax.info/de/einfuehrung.html 117 MEZ, L. , Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 87 118 Einführung Ökologische Steuerreform, cit. 17.6. 2008, Dostupné z http://www.ecotax.info/de/einfuehrung.html

66

celou sumu nákladů převyšujících 1,2 násobek výnosů ze snížení důchodového pojištění, ale 95% z této částky.119 Částečnou výjimku zavedl Zákon o pokračování EDR i pro akumulační vytápění kamny instalovanými před rokem 1994. Do roku 2002 platily subjekty využívající tento způsob výhřevu 50% z řádné sazby a od roku 2003 pak 60% této sazby. Zákon se také snažil podpořit ekologičtější způsoby dopravy. Proto zvýhodnil veřejnou kolejovou dopravu tak, že snížil sazbu daně pro energii na provoz na polovinu. Snížena byla na polovinu i sazba na pohonné hmoty využívané při místní osobní dopravě. Dále byly zvýhodněny pohonné hmoty se sníženým obsahem síry. Zcela byla od daně osvobozena i elektřina vyrobená z obnovitelných zdrojů.120 Během zavádění ekologické daňové reformy docházelo také postupně ke snižování sazeb důchodového pojištění. Asi 90% výnosů daní bylo použito právě tímto způsobem. Před zavedením EDR tvořilo důchodové pojištění 20,3% z hrubého příjmu. Do roku 2003 se tento podíl snížil na 19,5%. Ovšem díky ekonomické situaci by v Německu v roce 2003 bez ekologických daní byl podíl důchodového pojištění na hrubém příjmu 21, 2%. EDR tak přispěla ke 1,7 % poklesu tohoto podílu.121 V roce 2004 vstoupila v platnost směrnice 2003/96/ES. Pro Německo ovšem tato směrnice nepředstavovala velké změny. Téměř všechny požadavky směrnice totiž Německo již splňovalo. Zbývalo pouze zavést daň z pevných paliv užívaných pro výrobu tepla. V roce 2006 byl v Německu zaveden Zákon o energetické dani. Tento zákon zastřešil zdanění nejen minerálních olejů a zemního plynu, ale také topiv a paliv. Tímto zákonem jsou také vymezeny podmínky pro zdaňování pevných paliv, konkrétně černého a hnědého uhlí a koksu. Sazba daně pro uhlí a uhelné produkty činí 0,33 EUR/GJ spalného tepla a podle zákona jsou od této daně osvobozeny až do konce roku 2008 všechny domácnosti. Zákon také nově upravil výši sazby daně ze zemního plynu. Daň je stanovena ve výši 19,90 EUR za 1MWh, a tato sazba bude dle zákona platit až do konce roku 2018.122

119

HANHOFF, I. , BURGER, A. , Ökesteuer-sparen oder zahlen, s. 10, cit. 17.6.2008, Dostupné z http://www.umweltdaten.de/medien/oekostb.pdf 120 HANHOFF, I. , BURGER, A. , Ökesteuer-sparen oder zahlen, s. 10, cit 17.6.2008, dostupné z http://www.umweltdaten.de/medien/oekostb.pdf 121 Einführung Ökologische Steruerreform, cit. 17.6.2008, dostupné z http://www.ecotax.info/de/einfuehrung.html 122 NESNÍDAL, P., Nová energetická daň, cit. 18.6.2008, dostupné z http://managerweb.ihned.cz/c4-1011145022360850-T00000_d-nova-energeticka-dan

67

EDR v Německu dosáhla stanovených cílů a naplnila myšlenku dvojí dividendy. Došlo ke snížení znečištění životního prostředí, konkrétně poklesly emise oxidu uhličitého o 20 milionů tun v roce 2003 a jejich pokles nepřestal, i když nedocházelo k dalšímu navyšováni sazeb ekologických daní.123 EDR promítla také ve snížení spotřeby benzínu. V roce 2000 poklesla spotřeba benzínu o 4,5% oproti roku předchozímu, v roce 2001 klesla o další 3% v roce 2002 o 3,3%. Lidé využívají více veřejnou dopravu, v roce 2003 cestovalo veřejnou dopravou o 1,5% více lidí než v roce předchozím.124 Zároveň se odhaduje, že do roku 2010 vznikne v důsledku zavedení EDR v Německu 250 000 nových pracovních míst.125 EDR přispěla snížením sazeb důchodového pojištění také k menšímu počtu lidí „pracujících na černo“, v roce 2003 došlo asi 1,6% poklesu takto pracujících lidí.126

123

KNIGGE, M., GÖRLACH, B., Die Ökologische Steuerreform-Auswirkungen auf Umwelt, Beschäftigugn und Innovation, s. 8, cit. 18.6.2008, dostupné z http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-k/k2961.pdf 124 Einführung Ökologische Steruerreform, cit. 17.6.2008, dostupné z http://www.ecotax.info/de/einfuehrung.html 125 Wirkunken der ökologischen Steuerreform in Deutschland, dostupné z http://www.foes.de/de/downloads/studien/DIWOESR.pdf 126 Einführung Ökologische Steruerreform, cit. 17.6.2008, dostupné z http://www.ecotax.info/de/einfuehrung.html

68

4.3 Shrnutí Tabulka č. 12: Srovnání základních vlastností EDR v Německu, Dánsku a v ČR Dánsko

Německo

Česká republika

Rok zavedení EDR

1994

1999

2008

Počet etap

několik

5

3

Způsob zavedení

Součást balíku

Základy pro zdanění

Pevná paliva, LTO, TTO, svítiplyn, zemní plyn, CO2, SO2 1998:Energetická daň 41DKK/GJ (5,5EUR/GJ) , 600DKK/t CO2 (80EUR/t), 10DKK/kg síry 1998-2002 25% nárůst daní z energie (199841DKK/GJ, 2002 51DKK/GJ) 1998: 4,89%HDP, tj. asi 56,9 mld. DKK

Pohonné hmoty, LTO, TTO, plyn, elektřina, pevná paliva 1999: Paliva-3,07centu/l, LTO-2,05centu/l, plyn0,16centu/kWh, elektřina1,02centu/kWh Postupný nárůst sazeb u jednotlivých komodit

Plyn, elektřina, pevná paliva

1999: 4,3 mld. EUR

2008: Očekávané 4,3 mld. Kč

Využití výnosů

Snížení sazby daní z příjmů, dotační programy za účelem inovací, podpora drobných podniků včetně zemědělství, snižování sazeb sociálního zabezpečení.

Snižování důchodového pojištění, část výnosů použita na podporu inovací a užívaní ekologicky šetrnějších technologií.

Zatím žádné, předpokládá se snížení sazeb sociálního pojištění, část výnosů bude pravděpodobně využita jako kompenzační opatření pro nízkopříjmové domácnosti.

Vliv na zaměstnanost

pozitivní

Předpokládá se vznik 250 000 nových pracovních míst do roku 2010; pokles množství lidí zaměstnaných na černo o 1,6% v r. 2003 Snížení emisí oxidu uhličitého o 20 mil, snížení spotřeby benzínu, více cestujících ve veřejné dopravě,

Po snížení nákladů práce se očekává pozitivní vliv na zaměstnanost.

Sazby daně

Vývoj sazeb

Výnosy

Vliv na prostředí

reformního Samostatná reforma

životní Přechod z pevných paliv na plyn a obnovitelné zdroje při výrobě elektřiny, inovace podporované dohodami v průmyslu, snížení konečné spotřeby energie a spotřeby energie domácnostmi

Součást reformy VF

2008: Zemní plyn30,6Kč/MWh, elektřina28,3Kč/MWh., pevná paliva-8,5Kč/GJ Předpokládá se nárůst sazeb v 2. etapě EDR

Snížení spotřeby paliv oproti roku 2005 o 0,2% až 4% (podle druhu paliva)

Zdroj: MEZ, L. , Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání, s. 89-90, doplněno autorem na základě dat z diplomové práce

69

Česká a německá EDR jsou si podobné zejména v koncepci. Také ČR plánuje několik fází EDR, tak jak to bylo provedeno v Německu. Oproti tomu, v Dánsku přicházely jednotlivé fáze EDR neplánovaně, někdy se ani nedá přesně vymezit, kdy jedna fáze začíná a jiná končí. EDR v Německu a ČR jsou také podobné ve zdaňovaných komoditách. Původně měla být EDR v ČR zavedena také jako samostatný balík, tak aby se o ní diskutovalo a byla představena veřejnosti. Nakonec však byla EDR zavedena jako součást reformy veřejných financí a tak povědomí o ni není příliš vysoké. Veřejnost je většinou informována pouze o zavedení ekologických daní, a to především z řad opozice, která tuto informaci využívá v kampani proti současné vládě. Málo už ale veřejnost ví o dvojí dividendě, která má být prostřednictvím EDR dosahována. Vláda plánuje dosažení druhé dividendy prostřednictvím snižování sazeb sociálního zabezpečení. K tomuto kroku ale nemusí vůbec dojít, nebo může být vládou neustále posouván, právě i z důvodu nízké informovanosti veřejnosti. Vláda by tak mohla dodatečné výnosy z ekologických daní využít v mnoha jiných oblastech veřejné správy. Zároveň platí, že v současné době se v ČR poměrně často manipuluje se zdaněním práce. Za plánované snížení sazby sociálního zabezpečení, které má proběhnout v rámci realizace EDR, tak může být v budoucnu označeno i takové snížení sazeb sociálního pojištění, které by bylo provedeno i bez existence EDR a druhá dividenda by tak nebyla dosažena.

70

Závěr První pokusy o zavedení ekologické daňové reformy se objevily v České republice již v druhé polovině 90. let. Velmi nadějnou a propracovanou byla především koncepce z roku 2005. Nakonec však tato koncepce, stejně jako předchozí, nebyla realizována. Zavedení EDR tak bylo v České republice ponecháno až na rok 2008. Reforma byla zahájena především z důvodu nutnosti implementovat Směrnici 2003/96/ES nejpozději k 1.1. 2008. Nedostatek času na přípravu se na realizované koncepci značně podepsal. Ekologická daňová reforma má proběhnout v několika etapách, ovšem konkrétní průběh byl prozatím zpracován jen pro počátek první etapy. Reálně se reforma projevila zatím pouze zavedením nových ekologických daní, a to z plynu, pevných paliv a elektřiny. Vláda přislíbila výnosovou neutralitu reformy, což je základní charakteristikou ekologické daňové reformy obecně, a to formou snížení sazeb sociálního zabezpečení. Zatím ale k tomuto kroku nepřistoupila a je tedy otázkou, zda lze zavedení ekologických daní opravdu nazývat ekologickou daňovou reformou v České republice. Na základě pozitivních zkušeností se zaváděním ekologické daňové reformy v ostatních zemích je, dle mého názoru, v zájmu České republiky, aby reforma byla skutečně provedena a nezůstalo pouze u prvních kroků realizace. Bohužel pro ekologickou daňovou reformu se v poslední době na politické scéně objevily důležitější body diskuze, jako například reforma zdravotnictví, důchodového a sociálního systému a další. Ekologická daňová reforma se tak dostala do ústraní zájmů. Jak ukazuje zkušenost se samotným startem realizace reformy, musela být Česká republika k tomuto kroku postrčena legislativou EU. Je tak otázkou, kdy a zda vůbec se ekologická daňová reforma dostane opět na pořadí jednání a zda budou realizovány i další vládou plánované postupy, jako snížení sociálního pojištění, postupné zvyšování sazeb ekologických daní a rozšíření jejich základu. Cílem této diplomové práce bylo popsat a analyzovat zavádění ekologické daňové reformy v České republice. Jednotlivé koncepce jsou v práci zmíněny, ty důležitější jsou rozebrány včetně možných dopadů na ekonomiku a jednotlivé subjekty ekonomiky v rozsahu, ve kterém to dovolila dostupnost potřebných materiálů. Domnívám se tedy, že cíl práce byl splněn, a že práce je svým obsahem přínosná a ojedinělá, neboť jsem v průběhu jejího zpracování na žádný podobný dokument mapující vývoj ekologické daňové reformy v České republice nenarazila.

71

Seznam literatury AMBROZEK, L. , Ekologická daňová reforma v České republice. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s. 129-132. ISBN 80-86732-00-2 COASE, R., Problém společenských nákladů. In ŠAUER, P., LIVINGSTON, M.: Ekonomie životního prostředí a ekologická politika. Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 1996. s. 15-30. ISBN 80-902168-1-1 GUESS, E., RITSCHELOVÁ, I., Ekologická daňová reforma-vybrané problémy a bariéry proveditelnosti. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 145-156. ISBN 80-86732-00-2 HÁJEK, M.: Cesty k efektivnější politice životního prostředí. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 44-61. ISBN 80-86732-00-2 CHEVASSUS, S., Dvě vnímané obavy z EDR: konkurenceschopnost a rozdělení příjmů. Jak tyto obavy překonat? In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 185-195. ISBN 80-86732-00-2 KUBÁTOVÁ, K.: Daňová teorie a politika. 4. vydání. Praha: ASPI, 2006. 279 s. ISBN 80-7357-205-2 MEZ, L., Ekologická daňová reforma-inovace environmentální politiky v mezinárodním srovnání. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 79-92. ISBN 80-86732-00-2 OBRŠÁLOVÁ, I., RUDOLF, E.: Environmentální ekonomika, Nástroje environmentální politiky. 2. doplněné vyd. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2000. 99 s. ISBN 80-7194-289-8 SOUKUPOVÁ, J. a kol.: Mikroekonomie. 4. vyd. Praha: Management Press, 2006. 573 s. ISBN 80-7261-150-X STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Praha: Computer Press, 1998. 214 s. ISBN80-7226-112-6 ŠAUER, P. a kol.: Základy ekonomiky životního prostředí. 1. vyd. Praha: Vysoká škola ekonomická, 1996. 185 s. ISBN 80-7079-890-4 ŠAUER, P.,LIVINGSTON, M.: Stručný průvodce základní literaturou z oblasti ekonomie životního prostředí. In ŠAUER, P., LIVINGSTON, M.: Ekonomie životního prostředí a ekologická politika. Praha: Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, 1996. s. 3-13 ISBN 80-902168-1-1 ŠČASNÝ, M. , Environmentální daně a poplatky v České republice v datech. Možnosti pro zavedení environmentální daňové reformy. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 157-175. ISBN 80-86732-00-2 72

ŠČASNÝ, M., Environmentální daně: Otázky a strategie (neutralizovaný překlad materiálu OECD). In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s 17-24. ISBN 80-86732-00-2 ŠČASNÝ, M., Environmentální daně a poplatky v EU, OECD a zemích střední Evropy. Problematika energetického zdanění a ekologické daňové reformy v EU. In ŠČASNÝ, M.,: Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii. Praha: Matfyzpress, 2002. s. 102-125. ISBN 80-86732-00-2 ŠTĚPÁNEK, Z.: Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí. 1. vyd. Olomouc: Vydavatelství Univerzity Palackého, 1997. 74 s. ISBN 80-7067-737-6 ŠTĚPÁNEK, Z.: Ekonomické souvislosti ochrany životního prostředí. In MOLDAN, B. a kol.: Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. Praha: Karolinum, 1997. s. 12-28. ISBN 80-7184-434-9 ŠTĚPÁNEK, Z.: Ekonomické nástroje v politice životního prostředí ČR. In MOLDAN, B. a kol.: Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. Praha: Karolinum, 1997. s. 47-68. ISBN 80-7184-434-9 VIRTULKA, M.: Environmentální ekonomie. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2005. 106 s. ISBN 80-210-3654-0 Směrnice 2003/96/ES, kterou se mění rámcová struktura předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny Zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů 261/2007 Sb. Internetové zdroje BENEŠ, M. a kol. Analýza koncepce ekologické daňové reformy [online].s. 33. 3/2006 [cit. 2008-06-10]. Dostupné z WWW HANHOFF, I. , BURGER, A. Ökesteuer-sparen oder zahlen [online]. 11/2002 [cit. 2008-0617]. Dostupné z WWW HAVRÁNKOVÁ, V. a kol. Návrh nástrojů na podporu zvýšení využití materiálového odpadu [online]. s. 118. 11/2003 [cit. 24-04-2008]. Dostupné z HOERNER, A. , BOSQUET, B. Environmental tax reform: The European experience [online]. 2/2001 [cit. 2008-06-15]. Dostupné z WWW KERR, S. Ecological tax reform, [online]. 23.1. 2001 [cit. 20-04-2008]. Dostupné z WWW: KNIGGE, M. , GÖRLACH, B. Die Ökologische Steuerreform-Auswirkungen auf Umwelt, Beschäftigugn und Innovation [online]. 10/2005 [cit. 2008-06-18]. Dostupné z WWW KUTÁK, A. Ekologická daňová reforma v České republice. [online]. 2007 [cit. 2008-04-28]. Dostupné z WWW 73

MORAVCOVÁ, L. Ekologická daň - je skutečně ekologická? [online] 2005. 11.11.2005 [cit. 2008-05-11]. Dostupné z WWW NESNÍDAL, P. Nová energetická daň [online]. 7.11.2007 [cit. 2008-06-18]. Dostupné z WWW SCHLEGELMILCH, K. Ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik: Die Ökologische Steuerreform in der Bundesrepublik Deutschland. [online]. 6.3.2006 [cit. 2008-03-29]. Dostupné z WWW SCHÖB, R. The double dividend hypothesis of environmental taxes: A survey [online]. 3/2003 [cit. 2008-05-12]. Dostupné z WWW TEWS, K. Transfer einer Innovation [online].s. 39. [cit. 2008-05-20]. Dostupné z WWW VALIŠ, Z. Ekologické daně mají vést lidi k šetrnějšímu chování. [online]. 27.10. 2005 [cit. 2008-05-11]. Dostupné z WWW VÍTEK, L. Vybrané problémy ekologického zdanění: Teorie dvojího užitku (dvojí dividendy) [online]. [cit. 11-05-2008]. Dostupné z WWW Internetové stránky Wikipedia: Pigovian tax [online] 2005-2008. [cit. 20-04-2008]. Dostupné z WWW: Internetové stránky CENIA: Politika životního prostředí [online]. [cit. 22-04-2008]. Dostupné z Internetové stránky Hnutí duha, Ekologická daňová reforma [online]. 2003 [cit. 2008-05-11]. Dostupné z WWW Energy taxation: Commission welcomes Counciladoption of new EU rules. [online]. s. 6. 10/2003 [cit. 2008-03-28]. Dostupné z WWW Internetové Celní správy České republiky: Nařízení Komise ES č.1214/200. [online]. 20.11.2007 [cit. 2008-03-29]. Dostupné z WWW Internetové stránky EKOLIST: OECD podruhé hodnotí životní prostředí České republiky [online]. 25.10.2005 [cit. 2008-05-15]. Dostupné z WWW

74

Internetové stránky Businessinfo: Daňové trendy v zemích EU. [online]. 26.6.2007 [cit. 200805-16]. Dostupné z WWW Internetové stránky Eurostat: Implicite taxe rate on labour [online]. 2006 [cit. 2008-05-16]. Dostupné z WWW Internetové stránky Platforma pro environmentální fiskální reformu v ČR: Principy a harmonogram ekologické daňové reformy [online]. 3.1.2007 [cit. 2008-06-12]. Dostupné z WWW Internetové stránky Strana zelených: Martin Bursík představil poslancům ekologickou daňovou reformu [online]. 2007 [cit. 2008-06-13]. Dostupné z WWW Internetové stránky VOLIČ: Programové prohlášení vlády [online]. 2007 [cit. 2008-06-13]. Dostupné z WWW Internetové stránky TZBinfo: Novela zákona o DPH zařadí palivové dřevo do nižší, 5% sazby DPH [online]. 20.7.2007 [cit. 2008-06-13]. Dostupné z WWW Internetové stránky Platforma pro environmentální fiskální reformu v ČR: Důvodová zpráva, ekologické daně [online]. 2007 [cit. 2008-06-14]. Dostupné z WWW Internetové stránky Ministerstva financí: Pokladní plnění státního rozpočtu [online]. 2008 [cit. 2008-06-14]. Dostupné z WWW Internetové stránky Ecocouncil: The Danish Ecological Council proposes a conprehensive Danish Green Budget reform [online]. 1/2003 [cit. 2008-06-16]. Dostupné z WWW Internetové stránky Ecocouncil: Energy and Climate Policy in the EU and Denmark [online]. 1/2004 [cit. 2008-06-17]. Dostupné z WWW Internetové stránky FÖS: Einführung Ökologische Steuerreform [online]. [cit. 2008-06-17]. Dostupné z WWW Internetové stránky Agenda 21 Treffpunkt: Ökosteuer [online]. [cit. 2008-06-17]. Dostupné z WWW Internetové stránky Ihned.cz: Kalousek už poslal na vládu návrh, jak snížit daně [online]. 21.4.2008 [cit. 2008-06-13]. Dostupné z WWW 75

Ostatní zdroje Alternativní řešení s využitím nového daňového titulu ”Daně k ochraně životního prostředí”, příloha č. 1, interní materiál Ministerstva životního prostředí, Praha: 2000 Návrh postupných kroků realizace ekologických daní, interní materiál Ministerstva životního prostředí, Praha: 2000 Koncepce ekologické daňové reformy, verze pro vnitřní připomínkové řízení Ministerstva životního prostředí, interní materiál Ministerstva životního prostředí, Praha: 1.10. 2005 Analýza dopadů návrhu první fáze koncepce ekologické daňové reformy, interní materiál Ministerstva životního prostředí, Praha: duben 2007

76

Seznam použitých zkratek ČR

Česká republika

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

ČSÚ

Český statistický úřad

ČVUT

České vysoké učení technické

DPFO

Daň z příjmů fyzických osob

DPH

Daň z přidané hodnoty

EDR

Ekologická daňová reforma

ES

Evropské společenství

EU

Evropská unie

HDP

Hrubý domácí produkt

KDU-ČSL

Křesťanská a demokratická unie-česká strana lidová

LTO

Lehké topné oleje

MF

Ministerstvo financí

MPSV

Ministerstvo práce a sociálních věcí

MŽP

Ministerstvo životního prostředí

ODS

Občanská demokratická strana

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

OSVČ

Osoba samostatně výdělečně činná

SZ

Strana zelených

TTO

Těžké topné oleje

VŠE

Vysoká škola ekonomická

77

Seznam tabulek a grafů Seznam tabulek Tabulka č. 1: Minimální sazby daně zavedené směrnicí pro pohonné hmoty Tabulka č. 2: Minimální sazby daně pro paliva a elektřinu Tabulka č. 3: Předpokládaný náběh sazeb spotřebních daní dle návrhu EDR z roku 2000 Tabulka č.4: Náběh sazeb daní na elektřinu, dle užitého paliva při výrobě elektřiny, v Kč/kWh (v běžných cenách /stálých cenách roku 2005) Tabulka č. 5: Náběh sazeb daní pro energetické produkty pro výrobu tepla, v Kč/GJ spalného tepla Tabulka č. 6: Predikce výnosů ekologických daní ve stálých cenách 2005, v mld. Kč Tabulka č. 7: Navýšení spotřebních výdajů domácností v důsledku zavedení EDR (koncepce 2005) Tabulka č. 8: Procentní podíl výdajů na energie na produkci v energeticky nejnáročnějších odvětvích v roce 2003 a po zavedení EDR v roce 2015 (v cenách 2003) Tabulka č. 9: Dopady zvýšení cen energií pro jednotlivé domácnosti v Kč/rok (na základě výše výdajů roku 2005) Tabulka č. 10: Sazby daně z CO2 dle energetické náročnosti průmyslu v DKK/t CO2 Tabulka č. 11: Sazby daní první fáze EDR v Německu Tabulka č. 12: Srovnání základních vlastností EDR v Německu, Dánsku a v ČR

Seznam grafů Graf č. 1: Pigouovská daň Graf č. 2: Dopady stanovení ceny za znečištění Graf č. 3: Implicitní daňová sazba práce v ČR a EU27 Graf č. 4: Zvýšení sazeb spotřebních daní z benzínu a nafty dle návrhu EDR z r. 2000

78