EIND RAPPORT. Samenwerking Hillegom-Lisse- Noordwijkerhout

EIND RAPPORT

Samenwerking Hillegom-LisseNoordwijkerhout 6 maart 2009

Inhoudsopgave Voorwoord Leeswijzer 1 1.1

Inleiding en vraagstelling Vraagstelling onderzoek “samenwerking + samenvoeging”

2 2.1 2.1.1 2.2

Overzicht modellen en afwegingscriteria Gehanteerd normenkader: vijf gemeentelijke rollen centraal Overige beoordelingscriteria Samenwerkingsvormen: wat is denkbaar & hoe ziet het er uit?

8 8 11 12

3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.5 3.5.1 3.5.2

Beoordeling potentie van samenwerking De gemeente als organisatie Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Potentiële meerwaarde van samenwerking De gemeente als dienstverlener Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Potentiële meerwaarde van samenwerking De gemeente als gemeenschap Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Potentiële meerwaarde van samenwerking De gemeente als partner in het bestuurlijk bestel Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Potentiële meerwaarde van samenwerking De gemeente als beleidsbepaler Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Potentiële meerwaarde van samenwerking

17 17 17 18 20 20 22 23 23 24 24 24 26 26 26 28

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Beoordeling samenwerkingsmodellen Beoordeling potentiële meerwaarde samenwerking per ‘rol’ Overige beoordelingscriteria Financiële situatie Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout De positie van Noordwijk en Teylingen

29 29 33 34 34

5

Samenvatting

36

6 6.1 6.2

Conclusies & Aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen

40 40 43

Samenwerking Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout

5 6

ii

Bijlagen 1 2 3

Overzicht van gesprekspartners Analyses per beleidsveld Seta & Shared Service Center


3

Voorwoord De Bollenstreek, waar de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout deel van uitmaken, is niet alleen in Nederland bekend, maar ook internationaal vermaard. Die grote bekendheid is te danken aan de Keukenhof en de bloemenvelden die in het leven van de mensen die wonen en werken in de Bollenstreek een cruciale rol spelen. Om in een moderne samenleving als gemeenten vorm, inhoud en uitvoering te geven aan beleid dat voldoet aan de wensen en behoeften van de inwoners, het bedrijfsleven en de maatschappelijke instellingen hebben de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout behoefte aan een onderzoek naar een bundeling van krachten met als uitgangspunt een intensivering van de samenwerking en coördinatie tussen de diverse gemeenten. Op een aantal terreinen gebeurt dit al, De vraag is daarbij dan of het nog beter kan. De opdracht van de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout aan Ernst & Young was tweeledig. Op de eerste plaats om te komen met een analyse van en voorstellen voor een verbetering van de samenwerking en de vorm waarin dit het beste kan. Ten tweede om te bezien op welke wijze deze drie gemeenten krachtiger kunnen opereren binnen de eigen regio, de provincie Zuid-Holland en in de richting van het Rijk. Daarnaast werd gevraagd naar de mogelijkheden om de gemeenten Noordwijk en Teylingen te betrekken bij het onderzoek naar een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking. In dit rapport worden de mogelijkheden geschetst en op welke wijze dat naar onze mening het beste vorm kan worden gegeven. Tijdens onze werkzaamheden hebben wij met veel mensen gesproken. Ernst & Young is hen dankbaar voor de open manier waarop zij hun ervaringen met ons deelden en hun eigen visie kenbaar hebben gemaakt. De samenwerking met de projectgroep en de stuurgroep was zeer plezierig en hun bijdrage was van grote waarde voor dit rapport. Een speciaal woord van dank geldt de projectsecretaris, die door zijn inzet het gehele proces soepel heeft laten verlopen.

Utrecht, 6 maart 2009


Eric R.M. Balemans Senior Manager Ernst & Young

4

Leeswijzer Dit rapport heeft betrekking op een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking in opdracht van de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout en kent in totaal 6 hoofdstukken en 3 bijlagen. In hoofdstuk 1 (Inleiding en vraagstelling) wordt beschreven wat de aanleiding was voor de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout om opdracht te geven voor dit onderzoek. Dit hoofdstuk bevat daarnaast een beschrijving van de vraagstelling. In hoofdstuk 2 (Overzicht modellen en afwegingscriteria)wordt het gehanteerde normenkader beschreven, dat afgeleid is van de vijf gemeentelijke rollen die voor de gemeente worden onderscheiden. Deze rollen zijn: de gemeente als organisatie, als dienstverlener, als gemeenschap, als partner in het bestuurlijk bestel en als beleidsmaker. Tot slot wordt in dit hoofdstuk beschreven welke samenwerkingsvormen denkbaar zijn en wat de bestaande samenwerkingsverbanden van de drie gemeenten zijn. In hoofdstuk 3 (Beoordeling potentie van samenwerking) wordt ingegaan op de potentiële meerwaarde van verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking per gemeentelijke rol. Daarbij wordt de meerwaarde per rol beoordeeld. In hoofdstuk 4 (Beoordeling samenwerkingsmodellen) worden de samenwerkingsmodellen per gemeentelijke rol beoordeeld indien de samenwerking door Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout vorm wordt gegeven en indien ook Noordwijk en Teylingen hieraan deel gaan nemen. Verder wordt ingegaan op de financiële positie van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout. Tot slot wordt ingegaan op de positie van Noordwijk en Teylingen. Hoofdstuk 5 (Samenvatting) is een samenvatting van de bevindingen uit het rapport die leiden tot de specifieke invulling van de samenwerking volgens het SETA-model (SETA=Samen en Toch Apart). In hoofdstuk 6 (Conclusies & Aanbevelingen) staan de conclusies en aanbevelingen zoals die voortvloeien uit het onderzoek. In bijlage 1 zijn de gesprekspartners vermeld. Bijlage 2 geeft, op basis van de gevoerde gesprekken, een beknopt overzicht van de belangrijkste beleidsterreinen en gemeentelijke taken. Het is een niet uitputtende weergave van de meningen en gedachten van de geïnterviewden. Tot slot wordt in bijlage 3 een beschrijving gegeven van het SETA-model als de vorm van een Shared Service Center specifiek bedoeld voor de overheid. Het verdient aanbeveling om deze bijlage in ieder geval te lezen voorafgaand aan hoofdstuk 2.


5

1

Inleiding en vraagstelling

Intenties De Colleges van B&W van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout hebben op 8 maart 2005 een intentieovereenkomst getekend waarin het streven naar “niet-vrijblijvende samenwerking” is vastgelegd. Na het uitspreken van deze intentie is er veel gebeurd, om enkele mijlpalen te benoemen: – Op 6 december 2005 is een gezamenlijke “strategische visie Noordelijke Bollenstreek” vastgesteld, op basis van een uitgebreid interactief proces met inwoners, instellingen, bedrijfsleven en medewerkers. – Begin 2006 is vervolgens een plan van aanpak opgesteld, “Aan het werk met…”, waarin onder meer inhoudelijke thema’s zijn geselecteerd waarop de samenwerking van de drie gemeenten zich zou kunnen focussen en er is een uitgebreide projectorganisatie uitgewerkt. – Eind 2007 is de ingezette niet-vrijblijvende samenwerking geëvalueerd1. – In december 2007 en januari 2008 is de nota “Ruimtelijk Perspectief 2030” door de drie gemeenteraden vastgesteld. Tussenbalans Deze evaluatie heeft een aantal positieve en minder positieve oordelen opgeleverd. Als pluspunten staan op de balans dat per saldo de drie gemeenten méér met elkaar zijn gaan samenwerken, dat de samenwerking per saldo resulteert in tijdwinst en kwaliteitsverbeteringen en op bestuurlijk niveau is de invloed in de regio toegenomen. Hier staan ook enkele kanttekeningen tegenover: “de samenwerking op basis van een aantal projecten heeft er niet toe geleid dat de doelstellingen voor de ambtelijke organisatie zoals vermindering van de kwetsbaarheid van de organisatie, vergroting van de deskundigheid in het ambtelijk apparaat en verbetering van de doelmatigheid zijn bereikt”. Hoe verder? De stuurgroep heeft mede vanwege de laatste conclusies de volgende aanbevelingen gedaan: – “Focus in het tweede deel van het samenwerkingsproject op het op zorgvuldige wijze realiseren van een keuze voor een samenwerkingsvorm met een voldoende draagvlak. – Onderzoek de mogelijkheden van een Shared Service Centre2 en een fusie. – Limiteer daarbij niet het aantal gemeenten, maar betrek hierbij ook andere gemeenten in de Bollenstreek. – Rond onderzoek, discussie en besluitvorming binnen maximaal één jaar af.” Over deze aanbevelingen en het nu in te zetten vervolgtraject heeft uitgebreide discussie plaatsgevonden in de gemeenteraden en Colleges van B&W van Lisse, Hillegom en Noordwijkerhout. Beknopt geformuleerd is daaruit gebleken dat alle drie gemeenten de verdere noodzaak en meerwaarde van samenwerking verder wil onderzoeken en dat Lisse en Hillegom bovendien de optie van gemeentelijke herindeling op een gedegen wijze willen 1 2

Stuurgroep Intergemeentelijke samenwerking, Evaluatierapport samenwerking Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, 27 november 2007. Navolgend wordt Shared Service Centre afgekort tot SSC.


6

‘doordenken’. Noordwijkerhout heeft bestuurlijk uitgesproken hieraan geen medewerking te willen en zullen verlenen.

1.1

Vraagstelling onderzoek “samenwerking + samenvoeging”

Vanwege de hiervoor verwoorde uitdrukkelijke uitspraak van de gemeente Noordwijkerhout, namelijk dat zij niet wenst mee te werken aan het nader onderzoeken van de meerwaarde van gemeentelijke herindeling, heeft de Stuurgroep besloten om twee onderzoekstrajecten te starten: – Onderzoek van meerwaarde en vorm van intensievere samenwerking (met de opzet van SSC’s als één van de mogelijke varianten), waarvoor Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout als opdrachtgever optreden. – Onderzoek van meerwaarde en vorm van gemeentelijke herindeling in opdracht van Hillegom en Lisse. Door de Stuurgroep is de vraagstelling voor beide trajecten als volgt geformuleerd: Onderdelen van vraagstelling Inventariseer en beschrijf, rekening houdend met de besluitvorming van de raden, de theoretische (publieken privaatrechtelijke) samenwerkingsvarianten Onderzoek een fusie van Hillegom en Lisse en betrek daarbij ook de mogelijkheden van fusie met andere gemeenten in de regio, te weten Noordwijk, Noordwijkerhout en Teylingen Analyseer in hoeverre de varianten voldoen aan doelen en randvoorwaarden zoals gesteld in de intentieverklaring van 8 maart 2005 en in de besluitvorming van de raden Betrek bij het bovenstaande in ieder geval de vastgestelde strategische visie voor de Noordelijke Bollenstreek voor 2020 en de reeds bestaande samenwerkingsverbanden Selecteer op basis daarvan de best mogelijke varianten Maak een stappenplan met tijdpad dat voldoet aan de uitgangspunten en leidt tot besluitvorming in de raden overeenkomstig besluitvorming tot dusverre.

Samenwerking

Samenvoeging

Ö Ö

Ö

Ö

Ö

Ö

Ö

Ö

Ö

Ö

Door Ernst & Young zijn beide onderzoeken uitgevoerd, waarbij na overleg met de Stuurgroep is gekozen voor afzonderlijke rapportages. De synergie tussen beide onderzoeken is echter groot. Er zijn ten behoeve van beide onderzoeken veel gesprekken gevoerd, zowel bestuurlijk als ambtelijk met betrokkenen vanuit de gemeenten en met externe stakeholders, en de uit deze gesprekken voortgekomen inzichten zijn uiteraard benut voor beide onderzoeken. Daarbij is er ook inhoudelijk sprake van een sterke samenhang. Voor zowel het onderzoek naar samenwerking als het onderzoek naar samenvoeging is het van belang dat een gedegen analyse wordt gemaakt van de wijze waarop de gemeenten momenteel hun taken uitvoeren en bij de uitwerking van de meerwaarde van samenvoeging is het essentieel dat deze (ook) wordt vergeleken met de door samenwerking te realiseren meerwaarde.


7

De samenhang tussen het integrale traject en het ‘enge onderzoekstraject’ waarbij alléén samenwerkingsopties worden verkend, uitgewerkt en beoordeeld, is navolgend visueel weergegeven: Zowel ‘samenwerking’ als ‘samenvoeging’

Noordwijkerhout

Alléén ‘samenwerking’

Lisse Teylingen

Hillegom

Noordwijk

Wat zijn onze ambities?

Indien belangstelling meenemen in onderzoek

Stap 1: formuleren van beoordelingscriteria

Wat zijn onze (bestuurlijke) randvoorwaarden?

Wat is (mogelijke) meerwaarde van samenwerking?

Stap 2: uitwerken en toetsen van samenwerkingsvarianten

Wat is (mogelijke) extra meerwaarde van fusie?

Stap 3: uitwerken en toetsen van samenvoegingsvarianten

Stap 4: toetsen varianten van samenwerking en fusie aan ambities en (bestuurlijke) randvoorwaarden

NB: Vanaf hier heeft dit rapport alleen nog betrekking op samenwerking


8

2

Overzicht modellen en afwegingscriteria

2.1

Gehanteerd normenkader: vijf gemeentelijke rollen centraal

Rollen De criteria waarop samenwerking en samenvoeging beoordeeld worden, worden veelal afgeleid vanuit de verschillende rollen die gemeenten tegelijkertijd worden geacht te vervullen. Dit betreft3: – De gemeente als organisatie. – De gemeente als dienstverlener. – De gemeente als gemeenschap. – De gemeente als partner in het bestuurlijk bestel. – De gemeente als beleidsmaker. Door Lisse, Hillegom en Noordwijkerhout zijn in de opdrachtbeschrijving voor de beoogde onderzoeken doelen geformuleerd die goed aansluiten bij deze rollen. De drie gemeenteraden hebben de volgende doelen geformuleerd: – Verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening. – Vermindering van de kwetsbaarheid van de organisatie. – Verbetering van de kwaliteit en efficiency van de organisatie. – Versterking van de positie van de gemeenten ten opzichte van regio, provincie en het Rijk. De in het plan van aanpak opgenomen toetsingscriteria, geclusterd naar ‘rollen’, zijn op basis van de gevoerde gesprekken verder aangescherpt en uitgebreid. Een belangrijke bijstelling betreft, dat niet alleen wordt onderzocht op welke aspecten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout momenteel knelpunten ervaren, maar ook op welke punten zij van zichzelf vinden dat zij het nu goed doen, waarbij dit mogelijk ook gerelateerd kan zijn aan de huidige schaal en/of de manier waarop samenwerking momenteel wordt ingevuld. In grote lijnen is de redenering dan als volgt: – We inventariseren per rol de belangrijkste criteria om vervolgens in het onderzoek te bezien of en zo ja in welke mate samenwerking deze knelpunten kan helpen verminderen of oplossen. – We inventariseren ook de nu als sterk ervaren zaken omdat deze idealiter niet worden aangetast door een keuze voor intensiever samenwerken.

3

Ontleend aan Prof. Th. Toonen i.s.m. Moret Ernst & Young Management Consultants, Gemeenten in ontwikkeling: herindeling en kwaliteit, 1998.


9

De rol van de gemeente als organisatie is als volgt uitgewerkt in concrete beoordelingscriteria: “Rol”

Criteria uitgaande van huidige Criteria uitgaande van huidige ‘ ‘zwakten’ sterke punten’ Gemeente als organisatie– Wat zijn de nu ervaren – Behoud van korte lijnen belangrijkste knelpunten en binnen de ambtelijke in welke mate hangen deze organisatie en wat betreft samen met de schaal? bestuur-ambtelijke – Vaak genoemd: organisatie kwetsbaarheid, continuiteit, – Voorkomen bureaucratie, te professionaliteit als veel lagen in de organisatie toetspunten Algemeen – Passen culturen en besturingsfilosofieen bij elkaar? – Bij samenwerking: voorkom ‘lappendeken’ aan samenwerkingsvormen De rol van de gemeente als dienstverlener is als volgt worden uitgewerkt: “Rol”

Criteria uitgaande van huidige Criteria uitgaande van huidige ‘ ‘zwakten’ sterke punten’ – Aandacht voor specifieke Gemeente als dienstverlener– Bijdrage aan doelgroepen voor wie professionalisering afstand misschien dienstverlening belangrijk is (ouderen, (front/backoffices, mensen die vaker op internetdienstverlening, gemeentehuis komen) etc.) – Decentrale dienstverlening? Algemeen – Aandacht voor openingsuren – Aandachtspunt: opleidingsniveau medewerkers aan balie (ook in relatie tot wat front office zelf kan afhandelen)


10

De rol van de gemeente als gemeenschap, waarbij gefocust wordt op de mate waarin burgers zich kunnen herkennen in hun eigen gemeente dan wel bestuur, is als volgt uitgewerkt: “Rol”

Criteria uitgaande van huidige Criteria uitgaande van huidige ‘ ‘zwakten’ sterke punten’ Gemeente als gemeenschap– Misschien nu soms te korte – Mogelijkheden voor lijnen vanuit bestuur met succesvol kernenbeleid (na een schaalvergroting) burger dan wel – Mogelijkheden om bij maatschappelijke vergrote schaal afstand organisatie? Sommige maatschappelijke burger-bestuur kort te – organisties zijn nu reeds houden Bij samenwerking aandacht gemeentegrens– voor democratische overschrijdend, daar beter legitimatie samenwerkingsbij aansluiten? ‘vehikels’ Algemeen – Is er momenteel een gezamenlijk, bovengemeentelijk gevoel en zo ja op welk niveau is dit dan aanwezig (H+L, H+L+N, Noordelijke Bollenstreek of anders?) De rol van de gemeente als partner in het bestuurlijk bestel: “Rol”

Criteria uitgaande van huidige Criteria uitgaande van huidige ‘ ‘zwakten’ sterke punten’ Partner in bestuurlijk bestel– Positie in Holland-Rijnland – en richting hogere overheden versterken, – Bijdrage aan lobby voor met name Greenport e.a. strategische projecten Algemeen – Invloed in regio of richting hogere overheden is niet alleen verbonden aan schaal of wijze van samenwerken, maar ook aan personen die de kar trekken


11

De laatste rol betreft die van de gemeente als beleidsbepaler. We gaan daarbij navolgend niet in op alle verschillende sectoren of taakvelden, maar hebben meer algemene criteria geformuleerd: “Rol”

Criteria uitgaande van huidige Criteria uitgaande van huidige ‘ ‘zwakten’ sterke punten’ Gemeente als beleidsbepaler– Spoort schaal gemeenten – Kan op grotere schaal wel, met belangrijkste als via SSC’s wordt beleidsopgaven? samengewerkt, nog – Leidt samenwerking tot voldoende maatwerk meer mogelijkheden voor worden geleverd in specialisatie? beleidsmatige zin (weten ambtenaren dan nog wel over welke locatie het precies gaat, kennen ze de betreffende vereniging nog, etc.)? Algemeen – Komen beleidsambities grotendeels overeen? – Welk effect hebben beide opties op visievorming dan wel het op diverse beleidsterreinen kunnen maken van de slag van visievorming naar uitvoering? – Kunnen we nog voldoende specialismen in huis halen dan wel houden? Is keuze voor inhuur of uitbesteding niet af en toe ingegeven door beperkte mogelijkheden die er nu zijn als gemeente om te kunnen concurreren op arbeidsmarkt en minder vanuit beleidsmatige overwegingen?

2.1.1 Overige beoordelingscriteria Naast deze criteria, zijn nog enkele andere aandachtspunten aangereikt, die naar onze mening ook een plaats verdienen bij de uiteindelijke afweging. Het gaat met name om de volgende zaken: – Welke keuze bestuurders ook maken te zijner tijd: zorg ervoor dat de medewerkers ‘meegroeien’ en invloed kunnen hebben in precieze vormgeving. Dat verhoogt draagvlak voor en kwaliteit van besluitvorming. – De snelheid waarmee eventuele veranderingen kunnen worden geïmplementeerd en de termijn waarop daarvan positieve effecten verwacht mogen worden. – Besteed ook aandacht aan een ‘what if not’-scenario: wat gebeurt er indien wij als gemeenten nu niet onze verantwoordelijkheid nemen, neemt de provincie dan de regie over en zijn we dan beter af? – Besteed aandacht aan de fasering van ontwikkelingen in de drie gemeenten en in de regio. Bijvoorbeeld: Teylingen en Katwijk zijn recent gevormd en zitten in een nieuwe situatie die eerst moet wennen, wij zijn nu met zijn drieen bezig en een gemeente als Noordwijk lijkt op een eiland in een woelige zee. Idealiter is sprake van een regionale analyse en afweging van wat de situatie nu is en wat van daaruit gedacht dan het meest gewenst is voor de toekomst.


12

2.2

Samenwerkingsvormen: wat is denkbaar & hoe ziet het er uit?

Huidige situatie Gemeenten werken op allerlei verschillende terreinen met elkaar samen en ook de vorm waarin en de schaal waarop is zeer divers. Uit een inventarisatie van de nu door Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout opgezette samenwerkingsrelaties blijkt, dat de meeste initiatieven vooral publiekrechtelijk van aard zijn en een relatief smalle basis kennen in beleidsmatig opzicht. Het betreft vaak afzonderlijke publieke taken of beleidsdossiers. Een uitzondering hierop is de samenwerking in het verband van de regio Holland Rijnland, waar wel over een breed spectrum van beleidsvelden wordt samengewerkt door de aangesloten gemeenten4.

vooral uitvoerend

smal

publiek

Voorbeelden Voorbeeld : 1.Regionale GGD 1. Intergemeentelijke Sociale Dienst 2.Regionaal Regionale GGDLeerplicht 2. Bureau 3.Intergemeentelijke Regionaal Bureau Leerplicht 3. Brandweer Bollenstreek (IBB)

5. … … …

breed

Voorbeelden : Voorbeeld -Rijnland 1.Holland 1. Holland Rijnland 2.Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD)

privaat Voorbeelden : Voorbeelden 1. Afval– De > De Meerlanden 1, Afval Meerlanden BV BV 2. MareGroep (soc. werkvoorziening) 2. MareGroep (sociale Werk. voorvoorziening) 3. GOM (Greenport Ontw. Maatsch.)

X

vooral bestuurlijk

Publiekrechtelijk Het aantal smalle en/of publieke samenwerkingsverbanden is groot. Navolgend een selectie om een indruk te geven, waarbij dus niet is gestreefd naar uitputtendheid. Het betreft ook de samenwerkingsverbanden waarvoor ‘een organisatie’ in enigerlei vorm is opgezet en dus niet de meer ad hoc-achtige samenwerkingsverbanden waarbij twee of meer gemeenten bijvoorbeeld afspreken om op een bepaald terrein voor elkaar als ‘achtervang’ te fungeren in geval van ziekte of vertrek van de betreffende ambtenaar:

4

De samenwerking in Holland Rijnland betreft economische zaken, ruimte, de sociale agenda en verkeer & vervoer.


13

Samenwerkingsverbanden Niet vrijblijvende samenwerking Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout ISD Bollenstreek

Beleidsvelden en dossiers In beginsel alle beleidsvelden die zich lenen voor samenwerking Sociale zaken en WMO

GGD Zuid-Holland Noord Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg (RDOG) Holland Rijnland

Gezondheidszorg Gezondheidszorg Economie, sociale agenda, verkeer & vervoer en ruimte

Regionaal Bureau Leerplicht (RBL)5

Regionale Commissie Gezondheidszorg Gezondheidszorg Gemeenschappelijke regeling Sociale werkvoorziening Kust-, Duin- en Bollenstreek (GR KDB) Intergemeentelijke Brandweer Veiligheid Bollenstreek (IBB)

Participanten Hillegom (H), Lisse (L) en Noordwijkerhout (N) H, L, N + Noordwijk en Teylingen H, L, N + 14 andere gemeenten Gebied van GGD Zuid-Holland Noord + GGD Midden-Holland H, L, N + nog 9 andere gemeenten rondom Leiden H, L + nog 7 andere gemeenten in regio Holland Rijnland (en zeer beperkt ook voor Alkemade en Noordwijkerhout)6 H, L, N + nog 12 andere gemeenten7 H, L, N +nog 5 andere gemeenten H, L & N

Er valt onder meer op dat de schaal van samenwerking telkens weer anders is. Samenwerking op de schaal van de (noordelijke) Bollenstreek is belangrijk, maar dat geldt zeker ook en in toenemende mate voor de samenwerking op de schaal van de regio Holland Rijnland. De gekozen samenwerkingsvorm is veelal die van gemeenschappelijke regeling. Wgr De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) wordt sinds jaar en dag gebruikt om (inter)gemeentelijke samenwerking in goede banen te leiden. De afgelopen jaren is er wel veel discussie geweest over het uitbreiden van de mogelijkheden voor intensievere samenwerking tussen gemeenten. Gedacht kan worden aan de ‘kop op de Wgr’ in casu de Wgrplus, maar ook aan concepten als SETA (SETA staat voor ‘Samen En Toch Apart) als een vorm van een shared service center (SSC) dat specifiek voor de overheid is ontwikkeld.

5 6

7

Sinds 2007 is het Regionaal Bureau Leerplicht onderdeel van Holland Rijnland. Het RBL voerde in 2007 de leerplichtfunctie uit voor tien gemeenten in de regio Holland Rijnland, namelijk: Hillegom, Katwijk, Leiden, Leiderdorp, Lisse, Noordwijk, Oegstgeest, Teylingen, Voorschoten en Zoeterwoude. De vsv-registratie in het kader van de RMC-functie wordt uitgevoerd voor alle twaalf gemeenten in de regio Holland Rijnland, namelijk de tien bovengenoemde gemeenten plus Alkemade en Noordwijkerhout. Alphen aan den Rijn, Hillegom, Kaag en Braassem, Katwijk, Leiden, Leiderdorp, Lisse, Nieuwkoop, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnwoude, Teylingen, Voorschoten en Zoeterwoude.


14

Ontwikkeling Samenwerking vindt zeker niet alleen plaats op basis van publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden, maar ook en steeds meer gebaseerd op privaatrechtelijke constructies. Het gemeenschappelijke uitgangspunt van deze innovatieve samenwerkingsvormen is, dat de samenwerkende gemeenten bestuurlijk onafhankelijk en zelfstandig blijven, maar voor het overige is er aan uiteenlopende vormen geen gebrek en is er ook bijna geen grens meer aan wat gemeenten behalve besturen allemaal gezamenlijk kunnen oppakken. SETA en Shared Service Center (SSC) In navolging van de ontwikkelingen in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw, binnen diverse ondernemingen in de Verenigde Staten, is het concept van shared service centers (SSC) binnen het Nederlandse bedrijfsleven – en later de overheid – geïntroduceerd. Het voor de overheid ontwikkelde concept wordt het SETA-model genoemd. SETA staat voor “Samen En Toch Apart”. Dit concept, voor het organiseren van de ondersteunende functies, beoogt de kosten te reduceren en de kwaliteit van dienstverlening te verhogen. Het SETA-model gaat uit van bestuurlijke onafhankelijkheid in combinatie met intensieve ambtelijke samenwerking waar dit wenselijk is en nuttig (b)lijkt. In eerste instantie werden deze SSC’s vooral ingezet ten behoeve van de zogenaamde PIOFAH-taken8, maar er zijn inmiddels ook diverse initiatieven gericht op taken als sociale diensten, het WMO-beleidsveld of bijvoorbeeld de afvalinzameling. Een bekend voorbeeld van een extreme samenwerkingsvariant, is het model ‘Ten Boer’. Deze kleine Noord-Groningse gemeente heeft vrijwel de gehele ambtelijke organisatie uitbesteed aan de gemeente Groningen. Feitelijk koopt de kleine gemeente Ten Boer al haar diensten in bij de grote gemeente Groningen. Het College van B&W, ondersteund door een zeer klein kernteam ambtelijke staf, bestuurt de gemeente, gecontroleerd door een eigen gemeenteraad. De K5 (Bergambacht, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist) zijn vijf gemeenten in de Krimpenerwaard die gekozen hebben voor het model waarbij iedere gemeente haar eigen specialisatie heeft waar de andere gemeenten gebruik van kunnen maken. De gespecialiseerde ambtenaren zijn in dienst van de eigen gemeente, maar hun diensten worden ook afgenomen door de andere gemeenten. De BEL-gemeenten (Blaricum, Eemnes en Laren) hebben de ambtelijke organisaties los gekoppeld van de politiek en het bestuur en ondergebracht in een facilitair bedrijf waar alle raden en besturen hun beleidsvorming en beleidsuitvoering inkopen. Voor een nadere uitleg van het SETA-model wordt nu eerst verwezen naar bijlage 3 van dit rapport.

8

PIOFAH staat voor Personeel, Informatie en Organisatie, Financiën, Automatisering en Huisvesting.


15

Door Ernst & Young zijn in 2005 de kansen voor SSC’s bij de overheid in kaart gebracht en eveneens de succesvoorwaarden voor invoering van SSC’s9. Om er enkele te noemen: – SSC-vorming veronderstelt een heldere scheiding van opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. Aan beide zijden van de contractrelatie moet geïnvesteerd worden in het kunnen werken vanuit de nieuwe situatie en verhoudingen. – SSC-vorming kan leiden tot afname van maatwerk in de dienstverlening, maar veel is daarbij afhankelijk van de te hanteren dienstverleningsovereenkomst. Verder kan veel maatwerk de potentie van SSC-vorming voor het realiseren van besparingen uithollen. – Het inbouwen van prikkels in de dienstverlening door een SSC is essentieel omdat een SSC vaak diensten levert op basis van exclusiviteit dus buiten concurrentie. Met behulp van benchmarks, prestatieprikkels in contracten en door gezamenlijke ambities te formuleren kan dan voortgang geboekt worden. – SSC-vorming is niet exclusief een structuuraanpassing. De personele gevolgen voor medewerkers die ‘overgaan’ kunnen groot zijn, er kan spanning optreden tussen verschillende ‘bloedgroepen’ en collega’s die voorheen op basis van gelijkwaardigheid met elkaar omgingen moeten zich nu schikken in een opdrachtgever-nemerverhouding. Hier aandacht voor hebben en in investeren, is essentieel voor het uiteindelijke succes. Privaatrechtelijk De samenwerking door gemeenten in de vorm van SSC’s kan een privaatrechtelijke vorm aannemen. Het is denkbaar dat Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout, al dan niet met nog meer gemeenten, bijvoorbeeld een BV of een NV oprichten om samen een of meer taken op te pakken.Enkele voorbeelden: – In zekere zin kan bijvoorbeeld De Meerlanden N.V. worden gezien als een SSC. Deze privaatrechtelijke onderneming is volledig in handen van een aantal gemeenten, waaronder Noordwijkerhout en naar verwachting binnenkort Lisse, en voert gezamenlijk taken uit op het terrein van afvalbeheer en –inzameling en milieu. – Een ander voorbeeld van een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm, is de MareGroep NV. Dit bedrijf in de sociale werkvoorziening richt zich onder meer op de volgende diensten: verpakking, mailings, stoffering, (elektro-)montage, groenvoorziening en postbezorging. De aandelen van de MareGroep zijn volledig in handen van de Gemeenschappelijke Regeling Kust-, Duin- en Bollenstreek (GR KDB), waarin zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout participeren alsmede nog enkele gemeenten in deze regio. – Een zeer recent opgezet privaatrechtelijk samenwerkingsverband, is de zogenoemde Greenport Ontwikkelings Maatschappij (GOM), waarvoor als rechtsvorm de BV is gekozen.

9

Ernst & Young (H.M. ter Beek en W.L.M. Schotman), Shared Service Centres bij de overheid: kansen en succesfactoren, november 2005.


16

Samenwerkingsverbanden

Beleidsvelden en Participanten dossiers De Meerlanden N.V. Afval en milieu O.a. Noordwijkerhout en binnenkort ook Lisse en enkele overige gemeenten10 MareGroep N.V. Sociale Via de GR KDB de werkvoorziening gemeenten in de regio Duin- en Bollenstreek, Oegstgeest en Wassenaar Greenport Ontwikkelings Maatschappij B.V. (GOM)Greenport H, L, N + Noordwijk, Teylingen en Katwijk

10

Haarlemmermeer, Aalsmeer, Noordwijkerhout, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Bennebroek, Heemstede.


17

3

Beoordeling potentie van samenwerking

Rollen De criteria waarop samenwerking beoordeeld wordt, wordt veelal afgeleid vanuit de verschillende rollen die gemeenten tegelijkertijd worden geacht te vervullen. Dit betreft: – De gemeente als organisatie. – De gemeente als dienstverlener. – De gemeente als gemeenschap. – De gemeente als partner in het bestuurlijk bestel. – De gemeente als beleidsmaker. Navolgend worden deze rollen uitgewerkt voor Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout. Per rol gaan wij achtereenvolgens in op: – De nu ervaren sterke en zwakke punten en mogelijke kansen en bedreigingen voor de toekomst. – De mate waarin nu reeds wordt samengewerkt door Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout (of mogelijk ook met andere gemeenten). – De potentie van samenwerking en de wijze waarop deze potentie eventueel het beste benut kan worden.

3.1

De gemeente als organisatie

3.1.1 Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Decentralisatie De gemeentelijke organisaties van zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout zijn sterk in ontwikkeling. Op de gemeentelijke organisaties komen door bijvoorbeeld decentralisatie steeds meer taken af. Denk hierbij bijvoorbeeld aan nieuwe ontwikkelingen als de beoogde Centra voor Jeugd en Gezin (CJG) of het verder invullen van gemeentelijke taken via de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Ook voor de toekomst is de verwachting dat de decentralisatie van taken van met name rijksoverheid naar gemeenten wordt voortgezet. De Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (ook: Taakgroep d’Hondt) heeft hier recent ook voorstellen voor geformuleerd11 waarbij deze zowel betrekking hebben op het fysieke als op het sociale domein. Een sterke gemeentelijke organisatie die de huidige en mogelijk nieuwe taken goed aankan, is daarom van groot belang. Deze sterke organisatie is vervolgens ook de basis voor een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening aan de burgers, doordacht en effectief beleid en succesvolle belangenbehartiging bij hogere overheden. Navolgend wordt beknopt een overzicht gegeven van de belangrijkste nu ervaren sterke en zwakke punten van de gemeentelijke organisaties.

11

Zie ook de reactie van het kabinet op deze voorstellen: Ministerie van BZK, Kabinetsreactie op de bevindingen van de Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten, 14 november 2008.


18

Sterke punten – Huidige formatie kan in principe de gemeentelijke basistaken redelijk tot goed aan – Korte lijnen, weinig bureaucratisch – Informele organisatie met een prettige werksfeer – Veel medewerkers werken lang & graag voor de drie gemeenten

Zwakke punten – Door veel éénmansposten relatief kwetsbare organisatie bij ziekte of vertrek Voor sommige soorten functies geldt, dat – deze lastig te vervullen zijn (genoemd zijn onder meer RO, milieu, BWT, handhaving, …) Voor relatief groot aantal taken discussie – over samenwerking dan wel uitbesteding, vaak ‘niet uit luxe’ – Voor aantal taken geldt dat de kleine schaal van de gemeente enige mate van inefficiency oplevert (bijvoorbeeld administratieve processen kunnen efficiënter worden georganiseerd op een grotere schaal)

Ontwikkeling De drie gemeenten zijn bezig met een ontwikkelingsproces waarbij zij meer dan voorheen ‘regiegemeente’ willen zijn. Dit houdt met name in dat ervoor gekozen wordt dat niet alle gemeentelijke taken zelf behoeven te worden uitgevoerd. Indien dit beter of efficiënter is, kan de keuze óók zijn om de betreffende taken samen met andere gemeenten uit te voeren of deze uit te besteden. Een dergelijke keuze kan leiden tot een versterkte en in ieder geval meer gestroomlijnde ambtelijke organisatie. Hierbij kan wel aangetekend worden dat op dit moment de indruk is dat niet alle besluiten tot samenwerking of uitbesteding worden genomen ‘uit luxe’: de motivatie is in voorkomende gevallen ook dat een taak op dit moment door de gemeente binnen de eigen ambtelijke organisatie lastig goed te organiseren is. Verder lijkt er in enige mate sprake te zijn van ‘ad hoc’-oplossingen. Per saldo kan worden gesteld dat de gemeentelijke organisaties hun (basis-) taken redelijk tot goed aankunnen.

3.1.2 Potentiële meerwaarde van samenwerking Potentie Samenwerking kan in beginsel een deel van de nu ervaren knelpunten in de ambtelijke organisatie verhelpen of in ieder geval verkleinen. Dit betreft met name: – Verminderen van de kwetsbaarheid door samen te werken op terreinen waar momenteel sprake is van veel éénmansposten12. – Gezamenlijk invullen van nu moeilijk vervulbare vacatures. – Door samenwerking efficiencyvoordelen realiseren in de uitvoering.

12

Eenmansposten zijn er op uiteenlopende terreinen, bijvoorbeeld op taakvelden als belastingen en WOZ, onderwijshuisvesting, systeem- en netwerkbeheer, toeristisch beleid e.a.


19

Voorwaarden De mate waarin samenwerking daadwerkelijk bijdraagt aan het versterken van de ambtelijke organisatie, is onder meer afhankelijk van: – De breedte van de samenwerking. – De mate waarin de samenwerking vrijblijvend dan wel juist verplichtend is. – Duidelijkheid over de wijze van aansturing van de gezamenlijk op te pakken activiteiten. – De keuze om schaalvergroting door samenwerking al dan niet samen te laten gaan met het bevorderen van de bedrijfsmatigheid en zakelijkheid waarmee de betreffende taken worden uitgevoerd. Breed Naar onze mening is de meerwaarde van (inter-)gemeentelijke samenwerking het grootst indien deze samenwerking breed van opzet is. Indien de samenwerking smal wordt opgezet, gericht op één of enkele gemeentelijke taken, dan verwachten wij dat deze samenwerking per saldo wellicht eerder bijdraagt aan een (verdere) ongewenste versnippering in de uitvoering én de aansturing van de uitvoering. De voordelen van enige mate van efficiencywinst in de ambtelijke uitvoering kunnen dan overheerst worden door een verdere verkleining van de bestuurlijke greep op de betreffende taakgebieden. Voorbeelden van breed opgezette samenwerkingstrajecten betreffen onder meer de intergemeentelijke sociale dienst (ISD Bollenstreek) en de samenwerking van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout bij het opstellen van het ‘Ruimtelijk Perspectief 2030’. Ten aanzien van het tweede samenwerkingsproject is de meerwaarde (vooralsnog) vooral gelegen in visie- en beleidsvorming op een bovengemeentelijke schaal, zodanig dat het beleid van de drie gemeenten beter op elkaar afgestemd wordt. De meerwaarde van de ISD is met name ambtelijk-organisatorisch. uitvoering

kleine schaal

grotere schaal

beleidsvorming

+/-

-

Meestal ontstaan daadwerkelijk Substantiële efficiencyvoordelen efficiencyvoordelen pas pas bij bij substantiële Een grotere een grotere schaal (samenwerking (samenwerking in in de de uitvoering bij een kleine schaal kan wel kwetsbaarheden camoufleren)

Weinig meerwaarde, meeste beleidstaken die in aanmerking komen voor samenwerking vragen om grotere schaal (bijv. van Bollenstreek)

+

+

In principe grote meerwaarde mogelijk, zowel wat betreft kwaliteit als efficiency, waarbij voordelen het grootst grootst zijn zijn indien indien de de samenwerking zakelijk en niet vrijblijvend wordt opgezet

Door keuze van een grotere schaal kan worden bereikt dat op belangrijke beleids velden de schaal van de vraagstukken weer meer in evenwicht is met de schaal van beleidsvorming


20

Er zijn ook andere gebieden waarop breed opgezette samenwerking kan lonen. Hierbij denken wij met name ook aan de beleidsondersteunende taken, ofwel de PIOFAH-taken13. In een recent onderzoek is geconcludeerd dat samenwerking op het gebied van ICT, in de vorm van een Shared Service Centre ICT, belangrijke meerwaarde kan opleveren14. Ten aanzien van de ICT-taken wordt in dat onderzoek geconcludeerd dat de meeste kans op succes voor samenwerking aanwezig is als eerst wordt ingezet op samenwerking met betrekking tot de techniek, inclusief het beheer daarvan. Vanuit die basis kan de samenwerking verder worden doorontwikkeld naar het niveau van gezamenlijke applicaties en de toepassing ervan. De volgende stap zou dan zijn om ook delen van het ICT-beleid samen vorm te geven. Conclusie: Samenwerking kan leiden tot versterking van de ambtelijke organisaties. Vanuit het negatieve geredeneerd is dan vooral van belang dat momenteel ervaren kwetsbaarheden (bijvoorbeeld vanwege eenmansfuncties, vanwege ziekte of vertrek van medewerkers, of doordat bepaalde functies moeilijk te vervullen zijn) kunnen worden verminderd door voor de betreffende taken ambtelijke capaciteit te bundelen. Meer offensief gedacht kan door samenwerking worden bereikt dat de schaal van de gemeentelijke taken weer meer aansluit bij de toenemende schaal waarop veel maatschappelijke vraagstukken (zoals bijvoorbeeld WMO, CJG, onderwijsinstellingen en RO) zich afspelen. Vanuit dit perspectief is een samenwerking met een smalle basis (bijvoorbeeld alleen Hillegom en Lisse) dan erg beperkt. Vanuit beleidsmatig oogpunt zou dan een schaal van samenwerking op het niveau van de Bollenstreek beter scoren.

3.2

De gemeente als dienstverlener

3.2.1 Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Tevredenheid De burgers van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout zijn grosso modo tevreden over de dienstverlening van hun gemeente, waarbij aangetekend kan worden dat er ook dan nog verbeterpunten resteren15. Aan deze tevredenheid dragen in ieder geval bij: – De korte afstand naar de gemeentelijke loketten. – De doorgaans als persoonlijk en vriendelijk ervaren dienstverlening.

13 14

15

PIOFAH staat voor Personeel, Informatisering, Organisatie, Financiën, Automatisering, Huisvesting. Capgemini N.V. i.o.v. de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout, Naar Shared Services in de Bollenstreek: de haalbaarheid van verere ICT-samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout, 6 december 2007. Zie bijvoorbeeld PON i.s.m. BMC en Deloitte, De Staat van de Gemeente, voorjaar 2008, september 2008. In deze rapportage wordt onder meer de dienstverlening van 34 gemeenten (waaronder zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout) beoordeeld aan de hand van een breed samengestelde set van kwaliteitscriteria. De overall rapportcijfers lopen uiteen van een kleine zes tot een ruime zeven.


21

– – –

De verruimde openstelling van de loketten, waarbij burgers ook op bepaalde momenten buiten de reguliere kantoortijden op het gemeentehuis terecht kunnen (bijvoorbeeld door een avondopenstelling op donderdag). De investeringen van de gemeenten in hun lokettenstructuur, zowel fysiek als wat betreft de organisatie van een fronten backofficestructuur. Het invoeren en verder uitbreiden van de digitale dienstverlening.

Fysieke loketten Zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout hebben recent belangrijke investeringen gepleegd wat betreft het optimaal bedienen van burgers en bedrijven. De gemeente Lisse heeft bijvoorbeeld recent de gemeentelijke loketten ruimtelijk-fysiek anders ingericht en organisatorisch vormgegeven. De fysieke gemeentewinkel is verder aangevuld met een digitale gemeentewinkel. Ook in Hillegom is als uitvloeisel van het OL2000-gedachtengoed en het programma ‘Andere Overheid’ een gemeentewinkel ingevoerd, met daarin tevens een Lokaal Loket16 waarin ook een aantal belangrijke maatschappelijke organisaties participeren en die vragen beantwoorden die betrekking hebben op met name de WMO. En in Noordwijkerhout is de nieuwe publieksbalie in augustus 2008 in gebruik genomen, na een langdurige verbouwing. Digitaal Voor een deel van alle gemeentelijke producten en diensten geldt, dat deze via de gemeentelijke website kunnen worden aangevraagd en betaald. Op de website is een uitgebreide digitale productencatalogus opgenomen. Uit een evaluatie17 van de digitale dienstverlening van zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout blijkt, dat de gemeente Hillegom op dit vlak enige voorsprong had genomen op Lisse en met name ook Noordwijkerhout. Dit betreft vooral de technische zijde van de digitale dienstverlening. Op het moment van de evaluatie had Hillegom als enige van de drie gemeenten de technische mogelijkheden om niet alleen formulieren te downloaden en uploaden, maar ook digitaal te betalen voor diensten. Lisse heeft inmiddels een plan van aanpak opgesteld om op het vlak van digitale dienstverlening snelle vorderingen te maken en ook Noordwijkerhout onderneemt op dit punt voortvarend actie18.

16 17

18

Zie ook Inge van Halder, Groei en bloei van het Lokaal Loket Hillegom van 2008 naar 2012, 14 februari 2008. Rekenkamercommissie Hillegom, Digitale dienstverlening aan burgers, januari 2007. NB; Op 1 juli 2007 zijn de rekenkamercommissies van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout gefuseerd. In 2008 nam Lisse de 27e positie in van alle gemeenten in Nederland wat betreft het rapportcijfer voor gemeentelijke websites, Hillegom positie 78 en Noordwijkerhout positie 318. Zie Advies Overheid.nl, Overheid.nl monitor, continue monitoring, mei 2008.


22

Sterke punten Zwakke punten – Korte afstand tot gemeentelijke loketten – Digitale dienstverlening is nog verder uit – Dienstverlening wordt ervaren als te breiden persoonlijk, vakkundig en vriendelijk – Geen mogelijkheid om in het weekend Geïnvesteerd in zowel de fysieke loketten – gemeentelijke loketten te bezoeken als in de ontwikkeling van de digitale dienstverlening – Beperkte avondopenstellling

3.2.2 Potentiële meerwaarde van samenwerking Ten aanzien van de dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen kan samenwerking, ondanks dat de dienstverlening momenteel positief wordt gewaardeerd, tot meerwaarde leiden. In de nota ‘Betere Band met Burgers’19 uit 2006 wordt geconcludeerd dat verdergaande samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout in principe tot meerwaarde kan leiden wat betreft: – Vermindering van de kwetsbaarheid. – Toename van de deskundigheid. – Verhoging van de efficiency. – Verbetering van de kwaliteit. Uitgaande van het behoud van gemeentelijke loketten in de drie kernen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout, zien wij vooral meerwaarde door samenwerking met betrekking tot de digitale dienstverlening. Alle drie gemeenten hebben een begin gemaakt met het opzetten van de digitale dienstverlening en zowel bij de aanleg als wat betreft het onderhoud en het organiseren van de dienstverlening ‘achter de website’ is door samenwerking voordeel te behalen. De financiële voordelen daarvan moeten overigens niet worden overschat, het voordeel zit met name in de uitwisseling van kennis en ervaring. Zoals de rekenkamercommissie van Hillegom in januari 2007 heeft geconcludeerd20: “Omdat de gemeenten allemaal een eigen website hebben, een eigen backofficesysteem en eigen werkprocessen, valt er verder vrij weinig gezamenlijk te regelen. (…) Kostenbesparing op het gebied van digitale dienstverlening is kortom pas mogelijk wanneer de gemeenten kiezen voor een gezamenlijk backofficesyssteem. Het kostenvoordeel dat dan gerealiseerd kan worden, weegt momenteel niet op tegen de investeringen die vereist zijn voor een gezamenlijke backoffice.” Een ander effect van samenwerking kan zijn dat voor veel maatschappelijke organisaties dan efficiencywinst ontstaat doordat zij niet langer met drie gemeenten hoeven te overleggen en afspraken moeten maken, maar één aanspreekpunt hebben. Organisaties op het gebied van 19

20

Gemeente Lisse, ambtelijke projectgroep ‘Verbetering Dienstverlening, Betere band met burgers, 2006. In deze nota is een uitgebreid overzicht van sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen opgenomen (zie pagina 12 en 13). Rekenkamercommissie Hillegom, Digitale dienstverlening aan burgers, januari 2007, p. 28 en verder. NB; Op 1 juli 2007 zijn de rekenkamercommissies van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout gefuseerd.


23

onderwijs, welzijnswerk, de agrarische sector (bijvoorbeeld LTO) en volkshuisvesting zijn vaak al gemeentegrensoverstijgend. Conclusie: de potentiële meerwaarde van samenwerking ten aanzien van de dienstverlening aan de burgers is in financiële zin voor de gemeente beperkt. In de sfeer van kennisuitwisseling is winst te behalen door samenwerking, maar belangrijke kostenvoordelen zijn pas haalbaar bij het inrichten van een gezamenlijke backoffice. Een pluspunt van samenwerking is wel dat voor maatschappelijke organisaties, die een gemeentegrensoverschrijdende schaal van werken hebben, één aanspreekpunt ontstaat.

3.3

De gemeente als gemeenschap

3.3.1 Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Verenigingen De rol die de gemeente speelt als “gemeenschap”, wordt zowel in Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout erg belangrijk gevonden. Burgers en bestuur hechten terecht zeer aan een intensief verenigingsleven. In alle kernen is dan ook daadwerkelijk sprake van een groot aantal verenigingen en anderszins maatschappelijk actieve organisaties, die diep geworteld zijn in de lokale gemeenschap. Dit betreft bijvoorbeeld sportverenigingen of lokale ondernemersverenigingen, maar het betreft evenzo soms zeer vitale carnavalsverenigingen. Het verenigingsleven wordt niet alleen in woord en gedachten belangrijk gevonden. Door middel van subsidies en anderszins is er vanuit de gemeente ook veel geld gemoeid met het stimuleren van de maatschappelijke vitaliteit van de kernen. Gevoel Uit diverse gesprekken en brainstormsessies met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en ook met bestuurders en medewerkers van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout blijkt, dat de inwoners zich primair ‘Hillegommer’, ‘Lissenaar’ dan wel ‘Noordwijkerhouter’ of ‘Zilker’ voelen. De eigen kern is de basis voor het grootste deel van het verenigingsleven en het primaire identificatiepunt voor de inwoners. Daarnaast blijkt uit de gesprekken wel dat er ook een gemeenschapsgevoel is op een bovenlokaal niveau, namelijk dat van de Bollenstreek. Overigens zijn de sessies met maatschappelijke organisaties en burgers niet druk bezocht. Deze sessies hebben dan ook geen representatief beeld opgeleverd van hoe ‘de burger’ of ‘het maatschappelijk middenveld’ denkt over samenwerking en hoe hij of zij oordeelt over de gemeenten. Het lijkt erop dat voor de gemiddelde burger op dit moment de discussie over samenwerking en ook samenvoeging nog te abstract is, het thema leeft in ieder geval nog niet echt. De mensen die de sessies wel bezochten, gaven verder vooral ook aan dat zij niet zo geïnteresseerd zijn in hoe de gemeente zich organiseert ‘achter de voordeur’, als de dienstverlening maar goed is. Afstand burger-bestuur Een andere dimensie waarlangs de rol van de gemeente als gemeenschap kan worden uitgewerkt, is politiek. Voelt de burger zich vertegenwoordigd door het bestuur, in casu de raadsleden en de wethouders? Zijn zij lokaal ook bekend en aanspreekbaar? Is er met andere woorden sprake van een relatief korte afstand burger-bestuur? Op al deze vragen kan in grote


24

lijnen positief worden geantwoord. Zowel in Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout staat de lokale politiek dicht bij de burger en de burger weet zijn bestuurders te vinden als dat nodig is. Samenvattend: Sterke punten Zwakke punten – Bestuurders en raadsleden zijn – Het zou kunnen zijn dat de afstand herkenbaar voor de burger en burger-bestuur soms wat kort is in die zin dat het lastig kan zijn als bestuurder om aanspreekbaar en in het algemeen is de bepaalde verzoeken van burgers of afstand burger-bestuur kort maatschappelijke organisaties objectief – Veel bestuurders en raadsleden hebben zakelijk te beoordelen een uitgebreid lokaal netwerk en zijn – Voor de afstand burger-gemeenteraad is sterk verankerd in de gemeente dit eveneens van toepassing – Er is sprake van zeer vitale kernen met een intensief verenigingsleven – Er is tevens sprake van een sterke mate van identificatie met de eigen kern (aangevuld met enig gevoel voor ‘de Bollenstreek’) Een minpunt van de huidige relatief kleine schaal van de gemeente kan zijn, dat de afstand tussen bestuurders en burgers of maatschappelijke organisaties soms te kort is. Dit kan het geval zijn indien bestuurders impopulaire besluiten niet durven te nemen of als zij buiten de beleidsmatige kaders om uitzonderingen maken voor individuen of bepaalde maatschappelijke organisaties. Overigens zijn hier in het kader van het voorliggende onderzoek geen concrete aanwijzingen voor gevonden; het is hier opgenomen als een risico dat in het algemeen in vooral kleinere gemeenten van toepassing kan zijn en waar bestuur en politiek alert op moeten zijn.

3.3.2 Potentiële meerwaarde van samenwerking De gevolgen van verdergaande intensieve samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout op de mate waarin er een gemeenschapsgevoel is, zijn in principe relatief beperkt. Er zijn geen grote voordelen van te verwachten en omgekeerd zijn er ook weinig redenen waarom intensivering van de samenwerking het nu aanwezige sterke gemeenschapsgevoel zou uithollen. Dit gaat er dan wel vanuit dat bij intensivering van samenwerking de afstand van de burgers tot het bestuur niet groter wordt, dus dat de schaal van het bestuur niet wordt vergroot (wat wel het geval is bij een herindeling) en dat de huidige grote aandacht voor leefbaarheid en vitaliteit van de kernen gecontinueerd wordt.

3.4

De gemeente als partner in het bestuurlijk bestel

3.4.1 Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Positionering Een algemeen als minder positief beoordeeld aspect van het gemeentelijk functioneren, is de externe positionering en belangenbehartiging. Zowel in de regio als richting hogere overheden als provincie en rijk wordt ervaren dat Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout afzonderlijk maar


25

zeer beperkt gewicht in de schaal leggen. Waar grotere gemeenten makkelijk gehoor vinden voor hun maatschappelijke wensen, daar moeten de kleinere gemeenten vaak grote inspanningen leveren om gezien en gehoord te worden. Nog afgezien van het feit of die inspanningen tot het gewenste resultaat leiden. Belang Een aantal regionale issues illustreert het belang van samenwerking, bijvoorbeeld: – De realisatie van de noordelijke ontsluiting van de Greenport. Ten behoeve van de aanleg van deze nieuwe oost-westverbindingen N205-N206 is bewust gezocht naar een zo groot mogelijk draagvlak in de regio (niet alleen de Bollenstreek, maar ook in het bredere verband van de regio Holland Rijnland) en dit is ook noodzakelijk om dit project met voldoende urgentie op de provinciale agenda te krijgen. – In het algemeen de positionering van de Bollenstreek c.q. de Greenport in de regionale en landelijke context. De ruimtelijke druk op de regio is immens, met name de druk om te verstedelijken, en het is daarom van groot belang om als regio gezamenlijk op te trekken en ook op basis van een gezamenlijk gedragen visie. Als regio die gelegen is direct naast en tussen de verstedelijke regio’s Haaglanden, Leiden, Haarlemmermeer en Schiphol en Haarlem, is het van evident belang dat de regio alleen effectief kan optreden als zij eensgezind is op terreinen als volkshuisvesting, ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer en infrastructuur en dergelijke. – De Bollenstreekgemeenten participeren in het Regionaal Economisch Overleg Rijnland om tot gezamenlijke keuzes te komen ten aanzien van de ontwikkeling en inrichting van bedrijventerreinen en kantorenlocaties, recreatie en toerisme en arbeidsmarkt. Ook de provincie Zuid-Holland is op deze onderwerpen een belangrijke actor en gezamenlijk optreden namens een groep van gemeenten vergroot de kansen aanzienlijk dat gewenste ontwikkelingen inderdaad kunnen worden gerealiseerd. In de recente ‘Economische agenda Holland-Rijnland’21 is een expliciete keuze gemaakt om de ontwikkeling van nieuwe bedrijvenlocaties in de regio te concentreren in de zuidelijke Duin- en Bollenstreek en in de Leidse regio, vanwege de grote schaarste aan ruimte in met name de noordelijke Duin- en Bollenstreek (en ook het Veenweide- en plassengebied). Dit laat verder onverlet dat bestaande bedrijvenlocaties toe kunnen zijn aan herstructurering en/of revitalisering en dat daarvoor eventueel benodigde financiële middelen veelal ook met meer kans op succes verzameld kunnen worden als hierover regionaal en met de provincie afspraken worden gemaakt. – Ontwikkeling van de Greenport. De Greenport Duin- en Bollenstreek is één van de drie greenports in de provincie, naast het glastuinbouwcomplex in het Westland en de sierteelt in en rond Boskoop. Om in de provinciale prioritering maar ook landelijk (denk aan ontwikkelingen als de ‘Nota Ruimte’) voldoende aandacht te krijgen, is samenwerking in de regio essentieel. – Door diverse ambtelijke en bestuurlijke gesprekspartners is nadrukkelijk aangegeven dat er wel veel (voor-)overleg plaatsvindt tussen de gemeenten onderling ter voorbereiding van belangrijke issues in de regio, maar dat dit per saldo zeker niet altijd even succesvol is. Het 21

Holland Rijnland, Economische agenda Holland Rijnland: input voor de Regionale Structuurvisie, oktober 2007.


26

komt voor dat individuele gemeenten ook na onderlinge afstemming in regionale vergaderingen alsnog eigen posities innemen. Verder wordt aangegeven dat er meer wordt samengewerkt op de uitvoerende taken van de gemeenten dan op de beleidsvormende taken en juist ook op het laatste vlak is samenwerking gewenst. Beleid en uitvoering zijn in die zin ook niet te scheiden: aan alle uitvoerende taken ligt beleid ten grondslag en beleidsmatige afstemming is zowel voor de kwaliteit als de efficiency van de uitvoerende taken bevorderlijk. Sterke punten Zwakke punten – Er bestaat tussen Hillegom, Lisse en – Het is niet altijd mogelijk om als regio Noordwijkerhout (en in breder verband met één mond te spreken en de mening van de Bollenstreek) een grote mate van van één afzonderlijke gemeente legt eensgezindheid over belangrijke zowel in regionaal verband van ruimtelijke issues, waarbij het Ruimtelijk bijvoorbeeld Holland Rijnland als in Perspectief 2030 een gezamenlijke overleg met de provincie of ministeries leidraad is voor effectieve lobby doorgaans weinig gewicht in de schaal – Er is inmiddels een Greenport – Een deel van de belangenbehartiging van Ontwikkelings Maatschappij (GOM) de Bollenstreekgemeenten verloopt opgericht als noodzakelijke momenteel via Holland Rijnland, maar de uitvoeringsorganisatie voor de invloed van de betreffende gemeenten in Greenportdoelstelingen deze regio is getalsmatig maar beperkt

3.4.2 Potentiële meerwaarde van samenwerking De potentiële meerwaarde van samenwerking is vanuit het perspectief van de externe positionering groot. Hierbij moet worden aangetekend dat er momenteel al op diverse terreinen wordt samengewerkt en dat een belangrijke motivatie daarvoor vaak ook de externe profilering en lobbykracht is. Dit is dan met name het geval op de ruimtelijk-economische terreinen. De samenwerking beperkt zich dan overigens niet tot Hillegom, Lisse en Noordwijikerhout, maar betreft dan vaker de hele Bollenstreek of ook de regio Holland Rijnland. Met name in dat laatste verband is het gewicht van de individuele gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout getalsmatig maar beperkt. Zeker ook in dit verband loont het als één lijn wordt gekozen en met één mond wordt gesproken. Daarvoor is een structuur verandering niet nodig als de bestuurlijke en politieke wil en moed aanwezig is en er ook naar gehandeld wordt.

3.5

De gemeente als beleidsbepaler

3.5.1 Beeld van huidige sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen Mismatch Met betrekking tot de gemeente als beleidsbepaler, is de belangrijkste constatering dat er op diverse beleidsvelden sprake is van een mismatch – tussen enerzijds de schaal van de problematiek en relevante vraagstukken – en anderzijds de schaal van het lokale bestuur waarbij kan worden aangetekend dat deze constatering op veel van deze terreinen dan ook reeds tot de conclusie heeft geleid dat intergemeentelijke samenwerking wenselijk is. De mismatch als zodanig is en blijft echter wel een minder sterk punt vanuit het perspectief van de gemeente als beleidsbepaler.


27

De nadelen daarvan zijn niet alleen beleidsinhoudelijk, als door te lokaal denken bepaalde vraagstukken niet optimaal opgepakt worden, maar ook bestuurlijk van aard. Doordat er op legio terreinen wordt samengewerkt met vaak wisselende partners en in uiteenlopende samenwerkingsconstructies, is de facto een lappendeken van samenwerkingsverbanden ontstaan waarop met name gemeenteraadsleden nog weinig zicht en laat staan greep hebben. Sterke punten Zwakke punten – Op de meeste beleidsvelden voldoende – Op veel beleidsvelden sluit de schaal van inhoudelijke expertise de individuele gemeente steeds minder aan bij de schaal van de maatschappelijke – Op veel terreinen waarop dit wenselijk is, vraagstukken wordt reeds samengewerkt Op een toenemend aantal beleidsvelden – In veel gevallen leidt dit ook tot concrete – is de gemeente maar één van de initiatieven en duidelijke afspraken relevante actoren en het invulling geven aan de gewenste regierol is niet eenvoudig – Te veel ieder voor zich ‘wiel uitvinden’ op nieuwe terreinen en issues – Voor sommige functies en beleidsvelden is het soms lastig vacatures in te vullen In de voor het onderhavige onderzoek gevoerde gesprekken zijn geen evidente lacunes aan de orde gekomen wat betreft beleidsinhoudelijke expertise. Voor de meeste beleidsvelden geldt, dat de drie gemeenten gekwalificeerde menskracht beschikbaar hebben om doordachte visies te ontwikkelen en deze vervolgens tot uitvoer te brengen. Daarbij kunnen wel enkele kritische kanttekeningen worden gemaakt: Zoals in paragraaf 3.1 reeds is geconstateerd, kan door ziekte of vertrek van een ambtenaar een bepaald beleidsveld of dossier soms tijdelijk stil komen te liggen, zoals in één van de gemeenten recent gebeurde met betrekking tot de OZB. In deze zin zijn de huidige gemeentelijke organisaties niet alleen organisatorisch, maar ook beleidsinhoudelijk kwetsbaar. Om succes te hebben, is het op veel beleidsvelden noodzakelijk dat de gemeente opereert als regisseur in een complex netwerk van actoren en belanghebbenden. Dat vereist een proactieve opstelling en handelen. Deze omstandigheid stelt eisen aan de wijze waarop gemeenten beleid formuleren en andere partners weten te motiveren. Voor de echt complexe beleidsvelden en projecten betekent dit ook dat de gemeente bij voorkeur ‘zwaardere’ projectleiders en beleidsambtenaren op deze terreinen zou moeten kunnen inzetten en voor kleinere gemeenten is dat soms lastig te organiseren. Samenwerking kan op dit vlak dan bijvoorbeeld de vorm aannemen van het gezamenlijk door de drie gemeenten in dienst nemen van één ambtenaar. In diverse gesprekken is aangegeven dat Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout nog te veel los van elkaar over dezelfde onderwerpen nadenken. Althans is vaak aangegeven dat het meerwaarde kan hebben, zowel vanuit de kwaliteit van de beleidsinhoud als wat betreft efficiency, indien deze gemeenten en misschien andere gemeenten in de regio nog meer dan nu reeds het geval is dit voorkomen. Er zijn op dit vlak ook zeker positieve voorbeelden te


28

noemen, zoals de gezamenlijk opgestelde WMO-nota, waarover alle betrokken ambtenaren zeer positief spreken. Daarbij is door een aantal betrokkenen wel de kanttekening geplaatst dat als het op de uitvoering aankomt het toch nog zo kan zijn dat elke gemeente naar eigen inzicht keuzes maakt uit de gezamenlijk opgestelde gereedschapskist. Daardoor ontstaat er toch weer een versnippering, die afbreuk doet aan het integrale karakter van het geformuleerde beleid.

3.5.2 Potentiële meerwaarde van samenwerking De grootste meerwaarde van samenwerking is vanuit het perspectief van de gemeente als beleidsbepaler vooral gelegen in het meer met elkaar in evenwicht brengen van de schaal waarop vraagstukken zich afspelen en de schaal van besturen. De potentie van samenwerking op dit vlak is groot, ook als wordt meegewogen dat de gemeenten op de meeste voor de hand liggende terreinen reeds samenwerken. Daarbij past echter wel de kritische kanttekening dat samenwerking, in het algemeen en ook tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout, niet altijd eenvoudig tot stand komt en dat bij allerlei vormen van vrijblijvende en ook niet-vrijblijvende samenwerking is gebleken, dat gaandeweg soms onderlinge problemen ontstaan die de samenwerking kunnen belemmeren of blokkeren. De kans op haperingen in de samenwerking is het grootst als het gaat om beleidsmatig complexe vraagstukken waarbij de belangen van de betrokken gemeenten niet volledig parallel lopen, maar de ervaring van de afgelopen jaren leert dat ook of zelfs op relatief ‘beleidsarme’ onderwerpen de samenwerking regelmatig stroef liep. Conclusie: De potentiële meerwaarde van verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking voor de versterking van de rol van de gemeente als beleidsbepaler is groot. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat dan de schaal van het bestuur dan weer meer aansluit op de schaal waarop veel vraagstukken (zoals de WMO, het CJG en RO) zich afspelen. Om dat te bereiken zullen de ambtelijke diensten in de eerste plaats nauwer moeten samenwerken ook als het gaat om de beleidsvoorbereiding. Deze potentiële meerwaarde wordt wel beperkt doordat de daarvoor benodigde samenwerking vaak maar moeizaam tot stand komt, zeker als het beleidsgevoelige onderwerpen betreft (maar zelfs indien het gaat om relatief ‘beleidsarme’ onderwerpen). De oplossing van dit laatste probleem is niet gelegen in een verandering van de structuur. Het heeft vooral te maken met de bereidheid van de bestuurders om daadwerkelijk de uitdagingen gezamenlijk, en dus met elkaar, aan te gaan. De sleutel om van een samenwerking een succes te maken ligt in de bereidheid van de bestuurders, en in het verlengde daarvan de bereidheid van de gemeenteraden, om er samen uit te komen, een gemeenschappelijk doel te formuleren en dan het beleid en de uitvoering daarvan éénduidig en gezamenlijk vorm en inhoud te geven. Dat betekent ook dat er de bereidheid moet zijn om niet voor de volle 100% de eigen ideeën te willen realiseren.


29

4

Beoordeling samenwerkingsmodellen

Zoals hiervoor uiteengezet, beoordelen we de potentie van samenwerking met name uitgaande van de vijf rollen die elke gemeente wordt geacht te vervullen. Navolgend presenteren wij de belangrijkste resultaten wat betreft potentiële meerwaarde van samenwerking per rol en op een aantal andere beoordelingscriteria die belangrijk zijn bij de beoordeling van de potentie van samenwerking, zoals: – De mate waarin samenwerking duurzame meerwaarde genereert. – De vraag of de meerwaarde van samenwerking voldoende opweegt tegen de daarvoor noodzakelijke investeringen. – De termijn waarop samenwerking meerwaarde genereert. – De haalbaarheid van samenwerking in maatschappelijk, politiek-bestuurlijk en organisatorisch opzicht. Vervolgens wordt in gegaan op de financiële situatie en de positie van Noordwijk en Teylingen.

4.1

Beoordeling potentiële meerwaarde samenwerking per ‘rol’

Navolgend gaan wij achtereenvolgens in op: – De gemeente als organisatie. – De gemeente als dienstverlener. – De gemeente als gemeenschap. – De gemeente als partner in het bestuurlijk bestel. – De gemeente als beleidsmaker. Organisatie Het oordeel over de potentie van samenwerking als manier om de gemeentelijke organisatie sterker te maken, is positief. De kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties kan worden verminderd als gemeenten voor taken waar zij momenteel moeilijkheden ondervinden ambtelijke capaciteit ‘poolen’. De meest geschikte manier daarvoor is de inrichting van één of meer SSC’s zijn. Het SETA-model met een facilitair bedrijf zoals beschreven in bijlage 3 zou daarbij het uitgangspunt kunnen zijn. Een andere manier om via samenwerking tot reductie van de nu ervaren kwetsbaarheid te komen, is door afspraken te maken over onderlinge vervanging van beleidsambtenaren bij ziekte of vertrek. Nadeel hiervan is wel dat men afhankelijk is van de beschikbaarheid van de ambtenaren van de gemeente die de vervanger zou moeten leveren.


30

Gemeente als organisatie Criteria + mogelijke effecten Vermindering kwetsbaarheid en versterken continuïteit Vergroten professionaliteit Behoud van korte lijnen, voorkomen bureaucratie Integraal oordeel

Potentiële meerwaarde van samenwerking Kleine schaal Grotere schaal, (H-L-N) noordelijke Bollenstreek + + + + + +/+ +

De kans dat de beoogde meerwaarde daadwerkelijk gerealiseerd wordt, is naar onze mening het grootst indien de samenwerking een zo stevig mogelijke structuur krijgt, bedrijfsmatig wordt opgezet en wat takenpakket betreft ook breed wordt opgezet. Een breed Shared Service Centrum kan de gemeentelijke organisatie daadwerkelijk en substantieel versterken en als een dergelijke samenwerking wordt doorontwikkeld conform het SETA-model, dan is de meerwaarde op dit vlak in beginsel nog groter. Zeker als alle “losse” SSC’s onder de paraplu van een facilitair bedrijf komen (zie bijlage 3). Hierbij maken wij twee belangrijke kanttekeningen: – Wordt op deze wijze dan niet gekozen voor een constructie die weliswaar de ambtelijke organisatie aanmerkelijk versterkt, maar waarbij de bestuurlijke en politieke dimensie te weinig ‘meegroeit’? – Bij een stevig SSC en zeker ook in het geval dat gekozen wordt voor een SETA-model, zal er sprake moeten zijn van een voldoende ontwikkeld opdrachtgeverschap. De gemeentebesturen zullen dan in ieder geval moeten waarborgen dat er een ambtelijke kern behouden blijft aan de zijde van de opdrachtgevende gemeenten, die deze opdrachtgevende en beleidsbepalende rol voldoende kan invullen. Als niet gekozen wordt voor een gebundelde en gestructureerde wijze van samenwerking in een breed opgezet SSC of mogelijk in SETA-verband, maar wordt gekozen voor uitbreiding van het nu al gefragmenteerde en versnipperde palet aan samenwerkingsverbanden (met elk een eigen schaal, verschillende partners en samenwerkingsvormen), dan zal dit naar onze mening weinig tot niets bijdragen aan de versterking van de gemeentelijke organisatie, maar deze per saldo eerder verzwakken omdat met name de regierol van de gemeente(raad) dan nog verder in het gedrang komt. De keuze voor vormgeving van het SETA-model met een facilitair bedrijf is niet alleen een te verdedigen vanuit de inhoudelijke argumenten (nut en noodzaak) maar is bovenal een kwestie van politieke wil en moed. Uit diverse gesprekken en bijeenkomsten die gedurende het onderzoek hebben plaatsgevonden is gebleken dat daar regelmatig de schoen wringt. Dienstverlener De potentiële meerwaarde van samenwerking op het vlak van de dienstverlening is per saldo minder groot, al zijn er wel aspecten van de dienstverlening die door samenwerking verder verbeterd kunnen worden. Wij gaan er daarbij navolgend overigens vanuit dat bij eventuele samenwerking tussen de gemeenten er in elke gemeente dienstverlening aan de burgers wordt


31

aangeboden (i.c. dat de gemeentehuizen gecontinueerd worden). Samenwerking kan meerwaarde opleveren op twee fronten: De digitale dienstverlening kan sneller van de grond komen indien op dit vlak expertise wordt gebundeld. Samenwerking met betrekking tot backoffice-functies kan in principe ook leiden tot enige meerwaarde. Deze meerwaarde is voor de burgers minder zichtbaar, maar door bundeling van backoffice-functies kan verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening gerealiseerd worden en verder zou het kunnen leiden tot enige mate van besparingen. Samengevat: Gemeente als dienstverlener Criteria + mogelijke effecten Frontoffice-functies Backoffice-functies Digitale dienstverlening Integraal oordeel

Potentiële meerwaarde van samenwerking Kleine schaal (H-L-N) Grotere schaal, noordelijke Bollenstreek 0 0 + + 0/+ 0/+ 0/+ 0/+

De effecten van samenwerking op de dienstverlening aan de burger zijn niet zo groot, maar als zij er zijn, dan zijn deze wel positief en vooral gelegen in de organisatie van het backoffice waar door samenwerking voordeel kan worden behaald en bij het gezamenlijk optrekken bij het verder ontwikkelen van de digitale dienstverlening. Gemeenschap Ook ten aanzien van de rol van de gemeente als gemeenschap heeft samenwerking in beginsel weinig tot geen impact. Dit onder de vooronderstelling dat de samenwerking geen gevolgen heeft voor de decentrale dienstverlening en wordt uitgewerkt onder de voorwaarde dat de afzonderlijke gemeenten zelfstandig blijven en dus hun eigen gemeenteraden en Colleges van B&W behouden. Eventuele samenwerking, hoe intensief verder ook, doet niets af aan het aanwezige gevoel dat burgers hebben bij hun eigen gemeente en naar onze overtuiging zal samenwerking geen gevolgen hebben voor de mate waarin wijk- of kerngericht wordt gewerkt: Gemeente als gemeenschap Criteria + mogelijke effecten Afstand burger-bestuur Kernenbeleid Identificatie met gemeente Integraal oordeel

Potentiële meerwaarde van samenwerking Kleine schaal (H-L-N) Grotere schaal, noordelijke Bollenstreek 0 0 0 0 0 0 0 0

Bestuurlijk bestel De rol van de gemeente als partner in het bestuurlijk bestel wordt door het overgrote deel van de betrokkenen van groot belang geacht. Door veel betrokkenen is ook aangegeven dat een grotere invloed van de gemeente in regionaal perspectief en in relatie tot hogere overheden van cruciaal belang is. Het gezamenlijk optrekken, zoals dat overigens op een aantal thema’s reeds gebeurd, door Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout beperkte meerwaarde oplevert en dat


32

pas echt substantieel meer gewicht in de schaal kan worden gelegd als op zijn minst ook de gemeenten Noordwijk en Teylingen daarbij betrokken worden. Daarbij is de sleutel tot succes in handen van de bestuurders. Als met één visie, één strategie en één mond wordt gesproken is de kans op succes groter dan als met meerdere stemmen verschillende geluiden worden vertolkt. Gemeente als partner in het bestuurlijk bestel Potentiële meerwaarde van samenwerking Criteria + mogelijke effecten Kleine schaal Grotere schaal, (H-L-N) noordelijke Bollenstreek Versterking positie in regio 0/+ + Versterking positie richting provincie en Rijk 0/+ + Integraal oordeel 0/+ + De in de praktijk via samenwerking te realiseren meerwaarde bij de rol van de gemeente als partner in het bestuurlijk bestel kan minder groot uitvallen dan gehoopt omdat de externe slagkracht valt of staat bij eensgezindheid in de regio. Het verleden heeft geleerd dat het ook bij op het eerste gezicht minder politiek gevoelige taken toch vaak moeilijk is om een gezamenlijke lijn te vinden. Beleidsbepaler Belangrijke meerwaarde door samenwerking is mogelijk als de rol van de gemeente als beleidsbepaler wordt beschouwd. Het betreft dan met name de constatering dat momenteel de schaal van het lokale bestuur vaak niet meer goed, en ook steeds minder goed, aansluit op de schaal van belangrijke maatschappelijke vraagstukken. Door als gemeenten samen op te trekken, kan deze balans weer worden hersteld. Een ander groot pluspunt is naar onze mening dat op dit individuele gemeenten nog vaak zelf ‘het wiel proberen uit te vinden’. Dit kan ten koste gaan van zowel efficiency als kwaliteit van beleid: Gemeente als beleidsbepaler Criteria + mogelijke effecten Versterking beleidscapaciteit Balans in schaal van bestuur en vraagstukken Voorkomen dat ‘iedereen zelf wiel uitvindt’ Integraal oordeel

Potentiële meerwaarde van samenwerking Kleine schaal (H-L-N) Grotere schaal, noordelijke Bollenstreek + + 0/+ +


+

+

+

++

33

4.2

Overige beoordelingscriteria

Hiervoor is op basis van de vijf gemeentelijke ‘rollen’ de potentie in kaart gebracht van samenwerking. In aanvulling daarop zijn, mede op basis van voor het onderzoek gevoerde gesprekken met diverse soorten stakeholders, nog enkele bijkomende beoordelingscriteria benoemd. De belangrijkste worden navolgend weergegeven: Criterium Mate waarin samenwerking duurzame meerwaarde genereert

Wegen de voordelen van samenwerking op tegen de daarvoor noodzakelijke investeringen?

Termijn waarop samenwerking meerwaarde genereert

Haalbaarheid van gewenste samenwerking in maatschappelijk, politiekbestuurlijk en organisatorisch opzicht

Beoordeling – Dit is vooral afhankelijk van de vorm waarin de samenwerking wordt gegoten. Ad hoc-achtige constructies scoren op dit criterium dan vanzelfsprekend slechter dan eventuele keuze voor de opzet van een stevig SSC of de vorming van een SETAgemeente. – Naar onze mening moeten de investeringen voor daadwerkelijk effectieve samenwerking niet worden onderschat. Ervaringen elders, maar ook in deze regio, laten zien dat de opzet van een SSC veel voorbereiding vergt en gepaard gaat met aanmerkelijke inspanningen (bestuurlijk, organisatorisch en ook financieel), zie bijvoorbeeld ook de discussie over en de oprichting van de GOM. – Het zou naar onze mening mogelijk moeten zijn om de samenwerking zo in te richten, dat de voordelen per saldo zeker meer dan opwegen tegen de daarvoor te leveren inspanningen. – De vorming van een stevig SSC dan wel de realisatie van een SETA-gemeente zal zeker één jaar en misschien langer (maximaal twee jaar) vergen, om zowel politiek-bestuurlijk als ook ambtelijkorganisatorisch en personeel de beoogde veranderingen op zorgvuldige wijze door te voeren. – “Waar een wil is, is een weg” is hier een belangrijk adagium. Ernst & Young kan de haalbaarheid in politiek en maatschappelijk opzicht lastig inschatten, het onderzoek geeft wel aan dat er ambtelijk veel draagvlak is voor samenwerking. – Gelet op de moeizame ervaringen met samenwerking in het verleden, lijkt het ons wel realistisch de obstakels en hindernissen die kunnen opduiken op de weg naar daadwerkelijke realisatie van een breed opgezette en niet vrijblijvende vorm van samenwerking niet te onderschatten.


34

4.3

Financiële situatie Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout

Met betrekking tot de financiën is bij de offerte voor de onderzoeksopdrachten door ons de optie aangeboden om de verwachte financiële effecten van samenwerking in kaart te brengen. Bij het gunnen van de offerte heeft de stuurgroep besloten van deze mogelijkheid geen gebruik te maken. De financiele doorlichting van de positie van de drie gemeenten heeft zich dan ook beperkt tot een analyse op hoofdlijnen van de begrotingen, de meerjarenramingen en de haalbaarheid van de plannen van de colleges van B&W zoals neergelegd in de collegeakkoorden over de de jaren sinds de laatste verkiezingen van de gemeenteraden. Daarbij zijn wij uitgegaan van de weergegeven cijfers en kengetallen. Ernst & Young heeft geen accountantsonderzoek gedaan naar de juistheid van de financiële stukken omdat dit niet behoorde bij de onderzoeksopdracht. Uit de betreffende stukken komt een beeld naar voren van drie gemeenten die financieel gezond zijn in relatie tot de huidige taakstelling en ambities. Een verdergaande samenwerking zal kunnen leiden tot efficiency voordelen binnen de eigen organisaties waardoor er financiele middelen vrijkomen. De middelen kunnen echter niet direct als overschotten op de begrotingen voor de korte termijn worden aangemerkt. Dat heeft ook te maken met het feit dat de gemeenten, om de samenwerking vorm te geven, ook zullen moeten investeren. De preciese omvang van die investeringen is niet aan te geven. Dit hangt immers nauw samen met de vorm en de intensiteit van de samenwerking. Kiest men voor een Shared Service Centrum dan zal de oprichting daar initieel meer kosten met zich meebrengen dan als men kiest voor de variant Wgr of Wgr+. Evenzo geldt dat samewerking op één extra beleidsterrein minder zal kosten dan als de gemeenten kiezen voor meerdere beleidsterreinen. Op de langere termijn zullen de efficiency voordelen wel in financiele zin groter kunnen uitvallen.

4.4 De positie van Noordwijk en Teylingen Op 10 december 2008 en 22 januari 2009 hebben gesprekken plaatsgevonden met leden van het College van B&W en ambtenaren van respectievelijk de gemeenten Noordwijk en Teylingen. In Noordwijk zijn de afgelopen anderhalf jaar diverse debatten in de gemeenteraad gevoerd met het college van B&W over de toekomst en ambities van de gemeente. Daarbij is ook nadrukkelijk gesproken over haar rol en positie in de regio en de samenwerkingsverbanden waar Noordwijk aan deelneemt. Voor een verdere versteviging en dus verbetering van de intergemeentelijke samenwerking wordt de verdere ontwikkeling van Greenport en de GOM als cruciaal gezien. Een verdere en stevigere samenwerking in deze verbanden biedt een perspectief op een organische groei van de samenwerking op meerdere terreinen tussen de gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, Noordwijk en Teylingen. Verder wordt een verdere verdieping van een regionale aanpak via Holland Rijnland noodzakelijk geacht. De samenwerking binnen de ISD is vooral gericht op uitvoering. Om daadwerkelijk daadkrachtig te opereren binnen de gehele regio en in de richting van de Rijksoverheid is een groter verband van structurele samenwerking van bijvoorbeeld de vijf gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, Noordwijk en Teylingen noodzakelijk. Dat kan er ook toe leiden dat in het geheel van de samenwerking een sterkere op elkaar aansluitende ontwikkeling in de eigen gemeente gerealiseerd kan worden. Als voorbeeld wordt genoemd dat indien Lisse bijvoorbeeld de Keukenhof verder ontwikkelt als entiteit Noordwijk daarop in kan spelen als


35

het gaat om hotelinfrastructuur. Een gecoördineerde aanpak en dus samenwerking kan beide gemeenten zo naar een hoger niveau brengen. De gemeente Teylingen is een gemeente die recentelijk ontstaan is na een herindeling. Met 35.000 inwoners en de daaraan gekoppelde ambities kan de gemeente haar taken en verantwoordelijkheden goed aan. Bij de inwoners is het Teylingen gevoel sterk gegroeid sinds de herindeling. Teylingen heeft de herindeling bestuurlijk en ambtelijk voltooid. De gemeente is op orde en financieel gezond.Er zijn in die context geen belemmeringen voor een optimale rol als samenwerkingspartner. Er wordt geconstateerd dat de samenwerkingsverbanden in deze regio een grote lappendeken zijn. Veel kleine gemeenten die aan veel verschillende samenwerkingsverbanden deelnemen in wisselende combinaties van partners. Het heeft tot gevolg dat de regio aan het kortste eind van het touw trekt in relatie tot de grotere spelers, maar ook staat de regio door die lappendeken onvoldoende op het netvlies van het Rijk. Dat blijkt onder andere uit de positie die deze regio inneemt binnen het programma Randstad Urgent. Samenwerking in de Bollenstreek wil zij krachtig en effectief zijn vereist enerzijds een doorbreken van de lappendeken door structureel en niet-vrijblijvend een samenwerkingsverband aan te gaan tussen de gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, Noordwijk en Teylingen. Anderzijds moet de samenwerking niet alleen gericht zijn op uitvoerende taken maar juist ook gericht op beleidsvorming. Uitvoering en beleid zijn niet strikt te scheiden als het gaat om versterking van de positie in de regio.


36

5

Samenvatting

Meerwaarde De belangrijkste bevindingen van Ernst & Young ten aanzien van intensivering van (niet vrijblijvende) samenwerking door Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout, mogelijk samen met één of enkele andere gemeenten in de noordelijke Bollenstreek, laten zich als volgt samenvatten: – De belangrijkste voordelen van samenwerking zijn het weer beter op elkaar afstemmen van de schaal van belangrijke maatschappelijke vraagstukken en dat van het (samenwerkende) lokale bestuur, wegwerken van de nu ervaren kwetsbaarheden in de ambtelijke organisatie en het versterken van de positie van de gemeenten in de regio en in relatie tot hogere overheden. – Niet alleen kan door samenwerking de schaal van het bestuur weer meer in lijn worden gebracht met de schaal van veel vraagstukken, het heeft ook als positief effect dat de gemeente dan aansluit bij de schaalvergroting die er heeft plaatsgevonden in de afgelopen jaren bij diverse maatschappelijke partners in de regio (denk aan onderwijs, welzijn en volksgezondheid, Kamer van Koophandel, LTO, corporaties en dergelijke). – Er wordt op dit moment reeds veel samengewerkt, maar doordat telkens op een andere schaal, met andere partners en in uiteenlopende vormen wordt samengewerkt, ontstaat het beeld van de bekende ‘lappendeken’, mede waardoor gemeenten en in het bijzonder gemeenteraadsleden ook steeds minder grip hebben op belangrijke beleidsdossiers. – Indien gekozen wordt voor intensivering van samenwerking als strategisch toekomstperspectief, dan zou dat op een zodanige wijze moeten plaatsvinden dat deze lappendeken niet wordt uitgebreid. Beter is het dan te kiezen voor breed opgezette samenwerking van de ambtelijke organisaties waarvoor zowel het model van de Shared Service Centra (SSC’s) als die van een SETA-gemeente gehanteerd kunnen worden. – De meeste meerwaarde ontstaat daarbij indien de samenwerking ook wat betreft de betrokken gemeenten breed wordt opgezet. Samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout levert meerwaarde op, maar deze heeft dan vooral betrekking op het wegwerken van nu ervaren organisatorische kwetsbaarheden. Indien het ook de wens is om via samenwerking de externe positionering te versterken en de schaal van beleid meer in lijn te brengen met de schaal van besturen, dan ligt naar onze mening een grotere schaal meer voor de hand. Dit zou dan betekenen dat hierbij ook andere gemeenten in de noordelijke Bollenstreek worden betrokken. Een dergelijke samenwerking op deze schaal kan alleen tot stand komen indien de betroffen gemeenten ook ‘willen’. De signalen zijn wat dat betreft positief. In de op bestuurlijk niveau voor het onderhavige onderzoek gevoerde gesprekken is gebleken, dat zowel Teylingen als Noordwijk in beginsel positief staan ten opzichte van een intensievere samenwerking met ‘de vijf’. Zij verwachten daarvan vooral een versterking van de externe positionering, die zij bovendien ook van groot belang achten. In het verleden heeft de samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout niet altijd geleidt tot de gewenste resultaten. In de ambtelijke voorbereiding was daarbij goed werk verricht, maar in het bestuurlijk-politieke besluitvormingsproces werden niet altijd duidelijke keuzen gemaakt of had men uiteindelijk meer ook voor het belang van de eigen gemeente dan voor het gezamenlijk belang. Op zich kunnen daar goede redenen voor zijn, maar het is niet


37

aan Ernst & Young om daar een oordeel over te vellen. Wel concluderen wij dat daardoor de intenties die ook het bestuur oorspronkelijk had niet hebben geleid tot de beoogde resultaten. Deze gedachten worden ook gedeeld door de besturen zelf en deed tegelijkertijd de vraag rijzen: “Als het met drie gemeenten al soms moeilijk is wat is dan de garantie op succes als we het met zijn vijven gaan doen?” Die garantie is er volgens ons niet. Sterker nog als de bestuurlijke wil en/of de politieke moed ontbreekt om er samen wat van te gaan maken zal ieder voorstel tot verbetering stranden. Iedere verbetering betekent een verandering. De opdrachtgevers van dit onderzoek (Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout) willen verbetering en daarmee is in beginsel de weg vrij om door verdergaande samenwerking, inclusief met Noordwijk en Teylingen, niet alleen de kracht en kwaliteit binnen de eigen gemeenten te verbeteren, maar ook als noordelijke Bollenstreek binnen de regio en in de richting van de Rijksoverheid een sterkere positie in te nemen. Vorm Nu zijn er twee scenario’s denkbaar. Ten eerste is dat een verdere inhoudelijk uitbouw van de samenwerking door bovenop de bestaande samenwerkingsverbanden en SSC’s één of enkele brede SSC’s te vormen. Indien de gemeenten kiezen voor een dergelijke aanpak kan dat bijvoorbeeld door: Eén SSC te vormen voor beleid en uitvoering op het gebied van ruimtelijk-economische vraagstukken en de Greenport (soort uitbouw van de recent opgerichte GOM). Eén SSC voor de PIOFAH-taken omdat op dat vlak door samenwerking vaak snelle en substantiële efficiencyvoordelen kunnen worden behaald. Dit betreft dan in ieder geval de uitvoerende, administratieve werkprocessen. De beleidsvormende functie dient in ieder geval voor elke gemeente afzonderlijk bestuurlijk en ambtelijk ingevuld te blijven om de opdrachtgeversrol voor dit SSC goed te kunnen uitoefenen. Eén SSC te vormen op het gehele sociale domein, waarbij dan wel de positie van de ISD Bollenstreek zal veranderen. Bij dit scenario is feitelijk sprake van een beetje meer ten opzichte van de huidige situatie. Er wat meer beleidsterreinen, wat meer gemeenten en wellicht wat meer efficiency en kostenbesparing. Van een vermindering van de bestuurlijke lappendeken is geen sprake en ook de positie van de gemeenten in de regio en in relatie tot het Rijk zal niet verbeteren. Het tweede scenario is een specifieke invulling geven aan het SETA-model (zie hiervoor ook bijlage 3) voor de gemeenten in ieder geval Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, maar eigenlijk ook met Noordwijk en Teylingen erbij. In dit scenario worden de ambtelijke organisaties, per beleidsveld, samengebracht in een facilitair bedrijf dat bijvoorbeeld aangestuurd wordt door een managementteam. Dit management zou kunnen bestaan uit de huidige gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten, maar kan ook een directeur aan het hoofd hebben staan. Het managementteam wordt beleidsinhoudelijk aangestuurd door een bestuur waar alle Colleges van B&W deel van uit maken (Het bestuur is dus niet een fusie van de colleges van B&W). Ieder autonoom college van B&W zal verantwoording afleggen aan de eigen gemeenteraad. De verhouding tussen gemeenteraad en college van B&W blijft daarmee dus ongewijzigd. In het navolgende schema is dit scenario weergegeven.


38

GR

GR

GR

GR

GR

Hillegom

Lisse

Noordwijker-

Noordwijk

Teylingen

hout

B&W

B&W

Hillegom

Lisse

B&W

B&W

Noordwijkerhout

Noordwijk

B&W Teylingen

BESTUUR

Managementteam

Facilitair Bedrijf Financiën

Economie

Sociale Zaken

Ruimtelijke Ordening

Wonen

Welzijn

Milieu

Handhaving & Veiligheid

ICT

?

Het bovenstaande beeld betekent enerzijds dat er een integratie plaatsvindt van de gemeentelijke organisatie, waarmee de kwetsbaarheid van de huidige individuele gemeentelijke organisaties verdwenen is. Binnen de organisatie kan specialisatie ontwikkeld worden waardoor de kwaliteit verhoogd wordt. Voorts is er meer carrièreperspectief de medewerkers. Samenwerking Hillegom-Lisse-Noordwijkerhout

39

De lappendeken aan samenwerkingsverbanden en de bestuurlijke drukte zal sterk afnemen. In de huidige situatie hebben veel samenwerkingsverbanden in een of andere vorm een eigen bestuurlijk gremium. Dat zijn dus vele besturen waar deels bestuurders en deels politici zitting in hebben. In de nieuwe situatie met een vorm zoals hierboven aangegeven zijn er geen besturen meer voor de aparte individuele samenwerkingsverbanden. Er is nog maar sprake van één managementteam en één bestuur. Ter illustratie: nu kent de ISD zowel een algemeen als een dagelijks bestuur. Indien de ISD wordt ondergebracht in het facilitair bedrijf zal dat beteken dat de organisatie als zodanig opgaat in het facilitair bedrijf en de bestuursstructuur van het huidige ISD wordt opgeheven. Dat geldt overeenkomstig voor de andere samenwerkingsverbanden die besturen kennen. Per saldo heeft binnen het facilitair bedrijf geen van de onderdelen dus meer een eigen bestuur, maar is er voor het totaal sprake van slechts één managementteam en één bestuur. Door te kiezen voor dit scenario kan ook de positie in de regio en in relatie tot het Rijk substantieel versterkt worden indien de leden van het bestuur, zijnde de vijf colleges van B&W, gezamenlijk naar buiten treden. Risico’s Een dergelijk toekomstscenario biedt naar onze mening, zoals hiervoor geschetst, in principe belangrijke voordelen. Daarbij moet de hiervoor benodigde bestuurlijke, organisatorische en culturele ‘omslag’ niet worden onderschat. Belangrijke uitdagingen in een dergelijk toekomstscenario zijn verder: -

Waarborgen dat niet alleen de ambtelijke organisatie versterkt wordt, maar dat het bestuur ‘meegroeit’. Heldere afspraken en duidelijkheid over aansturing en verantwoordelijkheden. Kiezen van een ‘gulden middenweg’ in de afweging tussen enerzijds lokaal maatwerk wensen en anderzijds door middel van SSC’s of een SETA-model nastreven van efficiencywinst in de gemeentelijke beleidsuitvoering. Ook in een dergelijk model leveren de afzonderlijke gemeenten onvermijdelijk enige mate van beleidsvrijheid in.


40

6

Conclusies & Aanbevelingen

In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van de vijf rollen die voor een gemeente te onderscheiden zijn. Daarnaast wordt als uitgangspunt gehanteerd de ambitie van de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout om met een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking enerzijds de versterking van de ambtelijke organisatie te realiseren en anderzijds een substantiële sterkere positie van de gezamenlijke gemeenten te bewerkstelligen in de regio en in relatie tot de nationale overheid. De conclusies en aanbevelingen op betrekking op een scenario van verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking tussen enerzijds 3 en anderzijds 5 gemeenten.

6.1

Conclusies

1.

Een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout vermindert de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie met name op terreinen waar momenteel sprake is van een kleine ambtelijke bezetting of zelfs éénmansposten.

2.

Door een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking ontstaan efficiency voordelen. Dit geldt voor de uitvoering van administratieve processen, maar ook met betrekking tot de uitvoering van een gezamenlijk te voeren beleid.

3.

De meerwaarde en de voordelen van een verdergaande intergemeentelijke samenwerking is het grootst als deze breed, dat wil zeggen over zoveel mogelijk beleidsterreinen, wordt opgezet.

4.

Een dergelijk breed opgezette intergemeentelijke samenwerking leidt tot een stroomlijning van, en op elkaar onderling afgestemde, gemeentelijke organisaties zonder dat het principe van de autonomie van het bestuur en de volksvertegenwoordiging van de deelnemende gemeenten wordt aangetast.

5.

Een breed opgezette verdergaande en niet-vrijblijvende intergemeentelijke samenwerking vermindert de bestuurlijke lappendeken en daarmee de bestuurlijke drukte enigszins, voor zover het betreft het geografisch gebied van de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout.

6.

In het totaal beeld van de regio Bollenstreek zal de bestuurlijke lappendeken niet noemenswaardig afnemen.

7.

Door een breed opgezette intergemeentelijke samenwerking wordt bereikt dat de schaal van de samenwerking iets beter aansluit bij de toenemende schaal waarop veel maatschappelijke vraagstukken zich afspelen (WMO, CJG, RO, veiligheid etc).

8.

In relatie tot het bedrijfsleven en de maatschappelijke organisaties, die veelal op een grotere regionale schaal opereren, zal een goed vorm gegeven verdergaande


41

intergemeentelijke samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout de positie van de drie gemeenten beperkt versterken. 9.

Met betrekking tot de positie in de regio zal een verdergaande samenwerking tussen de drie gemeenten enigszins versterkt kunnen worden. De mate waarin dat gebeurt is sterk afhankelijk van de eensgezindheid waarmee binnen de regio wordt opgetreden.

10.

In de relatie tot de Rijksoverheid zal een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout geen effect hebben.

11.

Voor de dienstverlening aan de inwoners, het bedrijfsleven en de maatschappelijke organisaties is de meerwaarde van een een samenwerking tussen Hillegom, lisse en Noordwijkerhout in financiële zin beperkt tenzij de drie gemeenten een gemeenschappelijk backoffice systeem gaan inrichten.

12.

Vanuit het perspectief van de gemeente in haar rol als beleidsbepaler is de meerwaarde van een brede niet-vrijblijvende samenwerking groot. Eensgezindheid over het gezamenlijk te voeren beleid betekent dat inhoudelijk toekomstige ontwikkelingen in een groter verband kunnen worden ingeschat op basis van een gemeenschappelijk totaal visie die daadkrachtig uitgevoerd wordt.

13.

Beleid en uitvoering van beleid zijn niet van elkaar te scheiden. Een samenwerking die alleen ontwikkeld wordt langs de lijn van de uitvoering heeft nauwelijks of geen meerwaarde gelet op de ambities van de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout.

14.

De conclusies 1 tot en met 12 zijn in substantieel sterkere mate (positief) van toepassing indien de breed opgezette intergemeentelijke samenwerking ter hand wordt genomen door de vijf gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, Noordwijk en Teylingen.

15.

De breed opgezette niet-vrijblijvende samenwerking tussen de 3 of 5 gemeenten van de noordelijke Bollenstreek heeft de grootste meerwaarde als dit geschied op basis van het SETA-model (“Samen En Toch Apart”) [zie pagina 34-37 en bijlage 3 van dit rapport].

16.

Binnen het SETA-model heeft de niet-vrijblijvende samenwerking tussen de 3 of 5 gemeenten de grootste meerwaarde indien er gekozen wordt voor een facilitair bedrijf waar een zo groot mogelijk aantal beleidsterreinen en taken in worden ondergebracht en de ambtenaren van de 3 of 5 gemeenten per beleidsterrein in een gezamenlijke pool werkzaam zijn.

17.

Het facilitair bedrijf kan daarbij het beste worden aangestuurd door een managementteam.


42

18.

Voor de bestuurlijke inbedding is de aansturing van het managementteam door één bestuur bestaande uit (leden van) de colleges van B&W van de 3 of 5 gemeenten de meest geschikte vorm.

19.

Het succes van een verdergaande niet-vrijblijvende intergemeentelijke samenwerking ligt uiteindelijk in handen van het bestuur (de colleges van B&W) en de volksvertegenwoordiging (de gemeenteraden).

20.

Nut en noodzaak van een verdere samenwerking kunnen alleen leiden tot een nieuw toekomstperspectief als bestuur en politiek de wil hebben en de moed tonen om hier gezamenlijk vorm aan te geven.


43

6.2

Aanbevelingen

1.

Het verdient aanbeveling om de niet vrijblijvende intergemeentelijke samenwerking voor wat betreft beleidsterreinen en gemeentelijke taken zo breed mogelijk op te zetten.

2.

Gelet op de positie van de verschillende gemeenten in de regio kan het beste worden uitgegaan van een verdergaande niet-vrijblijvende samenwerking waar de gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, Noordwijk en Teylingen bij betrokken worden.

3.

Het verdient aanbeveling om voor de realisatie van de samenwerking het proces volgens het SETA-model (inclusief een facilitair bedrijf) vorm te geven.

4.

Het gehele proces zou in de tijd het beste binnen een periode van 2 jaar volbracht dienen te worden.

5.

Zorg voor heldere en éénduidige afspraken over de ambtelijke en bestuurlijke aansturing van het facilitair bedrijf leg deze afspraken schriftelijk vast.

6.

Zorg dat taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk worden benoemd, toebedeeld en vastgelegd.

7.

Zorg voor een vloeiende overgang van bestaande samenwerkingsverbanden indien zij ondergebracht gaan worden naar het facilitair bedrijf.

8.

In deze raadsperiode, die loopt tot maart 2010, zouden de colleges van B&W en de gemeenteraden van de vijf gemeenten een definitief besluit moeten nemen over de toekomstige samenwerking.

9.

Betrek bij het proces van samenwerking nadrukkelijk de ambtelijke organisatie. Dit zou kunnen via een reflectiegroep bestaande uit een representatieve doorsnee van de ambtelijke organisatie.

10.

Gedurende het gehele proces dient er een open en duidelijke informatievoorziening te zijn aan de inwoners, het bedrijfsleven en de maatschappelijke organisaties.


44 Bijlage 1

1

Overzicht van gesprekspartners

Voor de gemeenten Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout: – Leden van de Colleges van B&W, – Gemeentesecretarissen, – Ambtelijke medewerkers en leidinggevenden in het sociale domein en in het ruimtelijkeconomische domein, – Ambtelijke medewerkers vanuit de P&O-discipline, – Ambtelijke medewerkers vanuit de financiële functie, – Vertegenwoordigers van de Ondernemingsraden, – Vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. Verder zijn er met de leden van de drie gemeenteraden een tweetal informele brainstormsessies georganiseerd aan de hand van conceptbevindingen en stellingen. In breder regionaal verband zijn voorts gesprekken gevoerd met: – Vertegenwoordiging van dagelijks bestuur en ambtelijk management van de gemeente Noordwijk, – Vertegenwoordiging van dagelijks bestuur en ambtelijk management van de gemeente Teylingen. Het onderzoek is begeleid door een projectgroep bestaande uit: – E.R.M. Balemans (projectleider Ernst & Young), – H.M. ter Beek (onderzoeksteam Ernst & Young), – J. de Jager (secretaris van de Projectgroep), – G.P. van Lierop (gemeentesecretaris Hilegom), – Mw. P. van Hemert-De Bruin (gemeentesecretaris Lisse), – T. Fabel (gemeentesecretaris Noordwijkerhout). De begeleidende Stuurgroep is als volgt samengesteld: – Mw. L. Stolker-Nanninga (voorzitter), – J. de Jager (secretaris van de Stuurgroep), – A. Mans (burgemeester Hillegom), – G. Kleijheeg (wethouder Hillegom), – G.P. van Lierop (gemeentesecretaris Hilegom), – Mw. C. Langelaar (burgemeester Lisse), – G. Mesman (wethouder Lisse), – Mw. P. van Hemert-De Bruin (gemeentesecretaris Lisse), – G. Goedhart (burgemeester Noordwijkerhout), – A. Morssink (wethouder Noordwijkerhout), – T. Fabel (gemeentesecretaris Noordwijkerhout).


45 Bijlage 2

2

Analyses per beleidsveld

In het kader van het voorliggende onderzoek naar de potentie van samenwerking, is een groot aantal gesprekken gevoerd met ambtenaren van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout werkzaam op diverse beleidsterreinen. In deze gesprekken is vooral ingegaan op de volgende kernvragen: – Welke knelpunten worden momenteel ervaren? – Wordt er op dit beleidsterrein momenteel al samengewerkt? – Hoe oordeelt u over de huidige samenwerking? – Welke potentie voor de toekomst en onder welke voorwaarden kan samenwerking succesvol zijn? Mede op basis van deze gesprekken volgt navolgend een beknopt overzicht voor een aantal belangrijke beleidsterreinen en gemeentelijke taken. Dit overzicht is niet uitputtend, niet alle werkvelden van de gemeenten kunnen in het kader van het voorliggende onderzoek worden uitgewerkt, maar gezamenlijk bieden zij naar onze mening een gedegen zicht op de potentie van samenwerking.

2.1

“Harde sectoren”: ruimte, economie, wonen, infrastructuur

Ruimte & economie De basis voor het ruimtelijke beleid van zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout is de nota “Ruimtelijk Perspectief 2030”.22 Op haar beurt is dit ruimtelijke perspectief weer gebaseerd op de nota “Strategische Visie voor 2020” van de drie gemeenten. De ambitie van het ruimtelijk perspectief is om de verschillende ruimteclaims nader te analyseren, waarbij deze zowel vanuit de eigen gemeenten als van buiten komen, en vervolgens tot onderbouwde keuzes te komen. De noodzaak om de diverse ruimteclaims goed in beeld te hebben en als gemeente vervolgens effectief regie te voeren is groot. De mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkeling, zeker waar het gaat om ontwikkelingen buiten de bebouwde kommen, zijn zeer beperkt en de druk op het grondgebied is juist groot. Belangrijk thema bij de ruimtelijke ontwikkeling, is het concept van de Greenport. De in dit concept uitgewerkte ambities behelzen onder meer: – Bouwen van voldoende woningen om te voorzien in de eigen behoefte. – Aanvullend nog eens 1.500 woningen te bouwen voor de bovenlokale behoefte, waarbij deze in beginsel binnen de huidige streekplancontouren kunnen worden gerealiseerd. – Benoemen van enkele zoeklocaties voor wonen en werken na 2030. – De dan nog resterende beperkte contourruimte wordt ingevuld voor enkele kleinere bedrijventerreinen. Een en ander vindt plaats onder de voorwaarde dat hiervoor te benutten bollengrond wordt gecompenseerd, conform het Pact van Teylingen. Het ruimtelijk perspectief laat zien dat samenwerking tot dusver meerwaarde heeft gehad. Het perspectief benoemt tevens belangrijke knelpunten en uitdagingen die nog resteren.

22

Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout i.s.m. RBOI, Ruimtelijk perspectief 2030, vastgesteld door de gemeenteraden op 12 februari 2008.


46 Bijlage 2

Navolgend schema geeft hiervan een overzicht en vertaalt een en ander naar de potentie van samenwerking voor de toekomst: Kernvragen Gemeenteiljke knelpunten

Ruimtelijk-economische ontwikkeling – Binnen de contouren is maar zeer beperkt ruimte beschikbaar, met de in het Ruimtelijk Perspectief 2030 benoemde ambities is deze ruimte vergeven – Private partijen en corporaties kopen op grote schaal grond op, speculerend op wijzigende bestemming Huidige samenwerking – De samenwerking van Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout heeft een gedegen basis opgeleverd voor nadere ruimtelijke keuzes (te maken in een samen op te stellen Structuurvisie). De gemeenten zijn er in geslaagd om bovengemeentelijk denken om te zetten in visievorming, alleen is de schaal van de visie kleiner dan die van de Greenport en daarmee nog niet optimaal Negatief Oordeel over huidige samenwerkingPositief – Diverse belangrijke – De ambities zijnop ambities kunnen op dit elkaar afgestemd en moment door ruimteclaims zijn op ruimtegebrek en/of een grotere schaal in onvoldoende financiële kaart gebracht en tegen elkaar middelen en afgewogen, zodat per bestuurlijke kracht saldo meerwaarde is gerealiseerd worden gerealiseerd (bijvoorbeeld realisatie – Ook extern levert het van de Noordelijke ruimtelijk perspectief Ontsluiting van de een goede basis op Bollenstreek) voor belangenbehartiging Potentie voor toekomst – De slag van visie naar uitvoering verdient verdere aandacht en daarnaast kan een vergroting van het gebied waarop de visievorming betrekking heeft leiden tot extra ruimtelijke keuzemogelijkheden en daardoor meerwaarde Voorwaarden voor succes – Bereidheid om daadwerkelijk bovenlokaal te denken is daarbij belangrijk, het concrete korte termijneigenbelang afwegen tegen soms minder concrete maar wel belangrijke voordelen op langere termijn


47 Bijlage 2

Wonen Op het gebied van wonen c.q. volkshuisvesting is het ruimtelijk perspectief 2030 uiteraard ook van belang. Daarnaast is van belang dat gemeenten enerzijds afzonderlijk woonvisies opstellen23, maar anderzijds nog maar beperkt invloed hebben op de volkshuisvesting en de op dat vlak te maken keuzes. Daarbij speelt mee dat de regio Holland Rijnland sinds enige jaren de schaal is voor een gemeenschappelijk woonruimteverdelingsysteem, waardoor lokale woningmarkten niet meer afgeschermd kunnen worden. Verder is er bij de corporaties sprake van een schaalvergrotingsslag, hoewel zeker niet alle corporaties daar in meegaan. De corporatie in Noordwijkerhout kiest bewust voor behoud van de zelfstandigheid en lokaal maatwerk, terwijl de corporaties Trias (actief in Lisse en Voorhout) en PAGO (in Hillegom) inmiddels zijn gefuseerd. Kernvragen Gemeentelijke knelpunten

Volkshuisvesting – Belangrijke knelpunten zijn gebrek aan ontwikkelingsmogelijkheden, enorme druk op de beperkte hoeveelheid grond, mede daardoor beperkte mogelijkheden om iets te doen voor kwetsbare groepen als starters, ouderen en mensen met lagere inkomens – Om het inwonertal op peil te houden of te laten stijgen, moet steeds meer gebouwd worden (huishoudens worden gemiddeld kleiner), dus dit wordt steeds lastiger Huidige samenwerking – Er is tussen de gemeenten op dit vlak maar weinig samenwerking. Visies worden afzonderlijk ontwikkeld. Wel zijn in het verband van Holland Rijnland afspraken gemaakt over omvang en locaties van te realiseren bouwopgaven. Oordeel over huidige samenwerkingPositief Negatief – De samenwerking – Enige mate van bestaat vooral uit beleidsafstemming, ook via Holland afstemming, er worden Rijnland (maar niet gezamenlijk beperkt) projecten opgezet of anderszins nietvrijblijvend samengewerkt Potentie voor toekomst – De belangrijkste ervaren knelpunten kunnen door samenwerking niet verholpen worden. Wel kan visievorming op een grotere schaal ertoe leiden dat projecten wellicht eerder van de grond komen en/of minder vaak leiden tot relatief dure ‘postzegelplannen’.

23

Gemeente Noordwijkerhout, Krachtige en vitale kernen: woonvisie 2007-2010, 17 september 2007.


48 Bijlage 2

Kernvragen Voorwaarden voor succes

Volkshuisvesting – In grote lijnen dezelfde beleidsdoelen (sporen in de praktijk zeer goed) en bereidheid om niet alleen op de schaal van de eigen gemeente te denken

Infrastructuur Een belangrijk thema in de regio betreft de Noordelijke Ontsluitingsweg van de Greenport (NOG). Deze verbinding dient te voorzien in de nu als onvoldoende ervaren bereikbaarheid van de Noordelijke Bollenstreek, vooral in ‘oost-west’ perspectief. Alle gemeenten in de Bollenstreek onderschrijven het belang van deze verbinding, alleen is hiervoor in ieder geval ook overeenstemming nodig met de provincie Zuid-Holland en mogelijk Noord-Holland nodig over de noodzaak en de verdere planologische uitwerking. Dit project is een duidelijke illustratie van de ervaring dat voor de realisatie van infrastructurele projecten samenwerking in de regio belangrijk is en dat lobbykracht richting in dit geval provincie daarnaast eveneens essentieel is. Kernvragen

Infrastructuur (met name toegespitst op NOG)

Gemeentelijke knelpunten

–

Het woon-werkverkeer ‘oost-west’ en het vrachtverkeer ondervinden grote problemen, zodat verbetering van de oost-westinfrastructuur belangrijk is Huidige samenwerking – De NOG is benoemd als één van de vijf projecten in het kader van het RIS, dus intern draagvlak in de (bredere) regio over noodzaak van deze verbinding is aanwezig. Negatief Oordeel over huidige samenwerkingPositief – Over de NOG is intern in de regio en in het verband van Holland Rijnland overeenstemming bereikt en de lobby richting provincie is breed gedragen Potentie voor toekomst – Bestuurlijke samenwerking in de regio is noodzakelijk om grote projecten te realiseren, zowel om intern in de regio de planologie voldoende op elkaar af te stemmen als ook om extern een vuist te kunnen maken Voorwaarden voor succes – Interne samenwerking in regio en overeenstemming over uiteindelijke tracékeuzes en lobbykracht richting provincie


49 Bijlage 2

2.2

“Zachte sectoren”: welzijn, jongeren en ouderen, sociale zaken

Sociale zaken & zorg Op het brede werkterrein van sociale zaken en zorg (inclusief de Wet Maatschappelijke Ontwikkeling, WMO), vervullen gemeenten belangrijke taken. De gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijkerhout, Noordwijk en Teylingen zijn aangesloten bij het Wgr-verband Intergemeentelijke Sociale Dienst Bollenstreek (ISD Bollenstreek). De ISD is vormgegeven als een ‘zware Wgr’: een zelfstandige publiekrechtelijke rechtspersoon met een eigen bestuur, een eigen begroting en een eigen ambtelijke dienst. De motieven om de ISD op te richten waren indertijd (in 2002) vooral kostenbeheersing, het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening, verbetering van de efficiency van de bedrijfsvoering, betere waarborging voor de continuïteit van de dienstverlening en verbetering van de informatievoorziening24. Hoewel het Algemeen Bestuur wordt gevormd uit de raadsleden van de aangesloten gemeenten, die op hun beurt weer een Dagelijks Bestuur uit hun midden kiezen, wordt toch door betrokkenen geoordeeld dat de sturing door de raden enigszins ‘op afstand’ gebeurd. Zowel de voorzitter als de directeur geven aan dat zij liever meer en actievere betrokkenheid zouden wensen vanuit de raden. De ISD voert ook taken uit op het gebied van de WMO, overgedragen door de gemeenten, met name waar het de verstrekking betreft van individuele voorzieningen (vervoer-, rolstoel- en woonvoorzieningen en hulp bij het huishouden). De gemeenten behouden wel hun eigen beleidsautonomie, de gemeenteraden kunnen eigen keuzes maken. De praktijk geeft echter aan dat er via de ISD toch sprake is van een grote beleidsharmonisatie op dit terrein, omdat vrijwel alle relevante bepalingen voor alle gemeenten gelijk zijn, waardoor het verstrekkingenniveau van de inwoners van alle aangesloten gemeenten ook vrijwel gelijk is. Kernvragen Gemeentelijke knelpunten

Huidige samenwerking

24 25 26 27

Sociale zaken, WMO en gezondheidszorg – Soms lastig om echt regie te voeren op voor burgers belangrijke issues omdat voor een aantal taken samengewerkt moet worden met bovenlokale instellingen (bijvoorbeeld de GGD Zuid-Holland Noord25, de ISD Bollenstreek26 of de Regionale Commissie Gezondheidszorg Zuid-Holland Noord27), de invloed van de raad kan daardoor ook onder druk komen – Met drie gemeenten een gezamenlijke WMO-nota opgesteld, deze samenwerking wordt door betrokkenen als nuttig, kwaliteitsverhogend en plezierig ervaren – Idem: lokaal volksgezondheidsbeleid i.s.m. GGD

Zie Regioplan i.o.v. Raad voor Werk en Inkomen (RWI), Sturingsinformatie lokaal reintegratiebeleid, januari 2008, p. 118 e.v. ‘Casebeschrijving ISD Bollenstreek’. Met alle gemeenten aangesloten in het gebied van Holland Rijnland. Met daarbij aangesloten de gemeenten Hillegom, Lisse, Noordwijk, Noordwijkerhout en Teylingen. Met 15 aangesloten gemeenten.


50 Bijlage 2

Kernvragen Sociale zaken, WMO en gezondheidszorg Oordeel over huidige samenwerkingPositief Negatief – Positieve ervaringen – Door schaalvergroting met concrete van relevante activiteiten, zoals instanties en feit dat opstellen van deze ‘op afstand’ van gezamenlijke nota’s gemeente staan soms – Meer greep op lastig om als samenwerking in raadsleden echt regie kleiner verband (zoals te voeren bij ISD) dan in nog groter regionaal verband Potentie voor toekomst – Besproken taken terugnemen naar de gemeente lijkt geen optie, maar door gezamenlijk optrekken kan eventueel meer dan momenteel invloed in de regionale samenwerkingsverbanden worden uitgeoefend en de gemeentelijke regie op belangrijke beleidsvelden worden versterkt Voorwaarden voor succes – Voldoende regie door gemeenten en met name ook de gemeenteraden op taken die voor burgers belangrijk zijn op het vlak van zorg en sociale zaken. Ook de GGD voert belangrijke taken uit die raken aan het gemeentelijke takenpakket. In 2000 is de GGD Duin- en Bollenstreek gefuseerd met de GGD Zuid-Holland Noord28, die op zijn beurt sinds 2006 weeronderdeel is van de ROGD. Belangrijke beleidsprogramma’s van de ROGD voor de gemeenten zijn het programma Openbare Gezondheidszorg en het programma Veiligheid & Zorg (dit betreft grootschalige incidenten en rampen). De gemeenten werken met de GGD samen aan het lokale volksgezondheidsbeleid. Bijvoorbeeld is er door Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout een regionale werkconferentie georganiseerd, mede leidend tot een nota Lokaal Volksgezondheidsbeleid. Jongeren Het jeugd- en jongerenbeleid is voor gemeenten een belangrijk en nu zeker ook actueel beleidsveld. Zo speelt nu met name de discussie over de op te richten Centra voor Jeugd & Gezin (CJG). Om de vraagstukken op het terrein van jeugd en gezin effectiever te kunnen oppakken en het hulpaanbod ten behoeve van opvoedingsondersteuning beter te stroomlijnen, heeft het kabinet besloten dat iedere gemeente in principe een CJG inricht. In dit centrum werkt de gemeente samen met onder meer de GGD, het consultatiebureau, huisartsen, welzijnsorganisaties, het onderwijs en Bureau Jeugdzorg. Zowel Hillegom, Lisse als Noordwijkerhout zijn momenteel bezig om te bezien hoe dit centrum het beste kan worden opgezet, met wie en hoe wordt samengewerkt en hoe een en ander dan moet worden georganiseerd.

28

Per 1 januari 2006 zijn de GGD Zuid-Holland Noord, de GGD Midden-Holland, de GHOR Hollands Midden en het onderdeel Regionale Ambulance dienst (RAD) van CPA Hollands Midden gefuseerd tot de RDOG Hollands Midden.


51 Bijlage 2

De gemeenten werken op dit vlak vooral samen in het verband van Holland Rijnland. De gemeente Alphen aan den Rijn heeft medio 2008 het eerste CJG geopend en het is de bedoeling dat de andere gemeenten leren van deze pilot. In maart 2007 hebben de zestien gemeenten in de regio Holland Rijnland en Rijnstreek, tien zorginstellingen en de provincie Zuid-Holland het convenant Ketenaanpak Jeugdzorg en Jeugdbeleid ondertekend, met als doel de hulpverlening aan jeugdigen en gezinnen te verbeteren. Kernvragen Gemeentelijke knelpunten

Jeugd- en jongerenbeleid – Op zich worden op dit moment geen grote knelpunten ervaren. Wel is het zo dat de gemeente haar doelen moet zien te bereiken in een netwerk van relevante actoren en instanties en dat gemeenten geen ervaring hebben met CJG’s, dus is het risico aanwezig dat “iedereen zelf het wiel gaat uitvinden”. Huidige samenwerking – Gemeenten wisselen ervaring en ideeën uit, op dit moment vooral georganiseerd in het verband van Holland Rijnland waarbij Alphen aan den Rijn als pilotgemeente optreedt. Oordeel over huidige samenwerkingPositief Negatief – Kennisuitwisseling lijkt goed georganiseerd Potentie voor toekomst – Jeugd- en jongerenbeleid blijft lokaal maatwerk, maar door samenwerking in de vorm van het uitwisselen van ervaringen en concepten, kan de kwaliteit en efficiency worden bevorderd. Voorwaarden voor succes – Uitwisselen van ervaringen kan leiden tot meerwaarde, het CJG zelf zou laagdrempelig moeten zijn zodat het dan niet voor de hand ligt om tot één vestiging te komen die meerdere gemeenten bedient. Ouderen Ook in Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout is de vergrijzing een belangrijke trend. Ouderenzorg is daarom een ander actueel beleidsthema dat op dit moment veel aandacht krijgt29. De gemeente vervult op dit terrein de rol van regisseur, coördinator en organisator. Het beeld op dit beleidsveld is, dat alle drie gemeenten veel tijd en aandacht besteden aan het ouderenbeleid, maar dat er relatief beperkt wordt samengewerkt. Nota’s worden ieder voor zich opgesteld en er is verder alleen sprake van informele en niet gestructureerde uitwisseling van ervaringen en kennis.

29

Zie onder meer Gemeente Noordwijkerhout, Kadernota lokaal ouderenbeleid 2009-2012, ‘Zilveren kracht’, 28 augustus 2008; Gemeente Noordwijkerhout, Onderzoek ouderenbeleid: zicht op wensen en waardering, 7 juli 2008; Gemeente Lisse i.s.m. Companen, Ouderenbeleid Lisse 2008, 17 juli 2008.


52 Bijlage 2

Tegelijkertijd zijn er wel mogelijkheden om door samenwerking meerwaarde te creëren. Bijvoorbeeld zijn alle drie de gemeenten momenteel bezig met de ontwikkeling van woonzorgof woonservicezones. Kernvragen Gemeentelijke knelpunten

Ouderenbeleid – Het zorgaanbod en het aanbod op ouderen afgestemde huisvesting moet worden afgestemd op de toenemende vraag daarna vanwege de vergrijzing. Omdat het huidige aanbod aan woningen moeilijk geschikt is te maken voor ouderen, is nieuwbouw veelal nodig, maar geschikte locaties zijn moeilijk te vinden/creëren. Huidige samenwerking – Er wordt op dit moment op het gebied van ouderenbeleid weinig samengewerkt tussen Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout. – Op het bredere terrein van wonen, zorg en welzijn (WZW) is er enige kennisuitwisseling in het verband van Holland Rijnland30 Oordeel over huidige samenwerkingPositief Negatief – Enige mate van – Soms per gemeente kennisuitwisseling ‘wiel uitvinden’ Potentie voor toekomst – Net als bij het jeugd- en jongerenbeleid blijft ouderenbeleid lokaal maatwerk. Samenwerking zou de vorm kunnen krijgen van gezamenlijk grotere en misschien daardoor eerder haalbaar te maken woonzorgzones te ontwikkelen, maar ouderen willen vaak graag in de eigen kern blijven wonen. Verder is uitwisseling van kennis nuttig.

30

Holland Rijnland, Eerste rapportage vervolg uitwerking prestatatie-afspraken 2007-2008, versie 14 januari 2008.


53 Bijlage 3

3

Seta & Shared Service Center

In navolging van de ontwikkelingen in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw, binnen diverse ondernemingen in de Verenigde Staten, is het concept van shared service centers (SSC) binnen het Nederlandse bedrijfsleven – en later de overheid – geïntroduceerd. Dit nieuwe concept voor het organiseren van de ondersteunende functies beoogt de kosten te reduceren en de kwaliteit van dienstverlening te verhogen. Het SSC moet de overheid van toegevoegde waarde bieden in haar jarenlange streven naar een meer doelmatige en doeltreffende ambtelijke organisatie. Tot de familie van SSC behoren allerlei familieleden. Dat zijn allemaal samenwerkende organisaties met wat onderscheidende kenmerken. Eén van de meer bijzondere vormen is het concept 'Samen en toch apart' (SETA). SETA is uitsluitend ontwikkeld voor de publieke sector en is bijzonder omdat het een intergemeentelijke variant van een Shared Service Center betreft. Binnengemeentelijke Shared Service Center bestaan overigens al langer. Seta-model Het Centrale uitgangspunt van het SETA-model is het organisatieontwerp waarbij gemeenten zelfstandig blijven bestaan, maar tevens het grootste deel van de ambtelijke apparaten wordt samengevoegd in een pool, facilitair bedrijf genoemd. Deze pool werkt voor afzonderlijke gemeentebesturen, die opdrachten geven. De gemeentebesturen hebben elk ook ambtenaren ter beschikking, maar dat aantal is beperkt en vooral gericht op het formuleren van opdrachten aan het facilitair bedrijf. Volgens dit model behoudt het gemeentebestuur het politiek primaat en houden ze het gezag over de ambtenaren. Het gaat in het SETA-model dus om de combinatie van schaalbehoud van de bestaande politiek en bestuur, dicht bij de mensen, en een bundeling van de ambtelijke kennis en competenties, ook wel opschaling genoemd. Daarbij is de uitdaging om goede en éénduidige afspraken te maken over welke taken en bevoegdheden bij de SSC’s wordt neergelegd, welke juridische (arbeidsrechtelijke) positie de ambtenaren hebben binnen het facilitair bedrijf en hoe ambtelijk en bestuurlijk de SSC’s worden aangestuurd en door wie. Voor de concrete invulling is het aan de deelnemende gemeenten om hieraan vorm te geven. Het SETA-model is een flexibel model dat binnen het centrale uitgangspunt ruimte biedt voor een eigen invulling. Zo hebben de BEL-gemeenten (Blaricum, Eemnes en Laren), de K5 (5 gemeenten in de Krimpenerwaard) en de Groningse gemeente Ten Boer ieder hun eigen invulling gegeven aan het SETA-model. Bovendien kan per beleidsterrein gekozen worden voor een andere juridische vormgeving zoals een stichting, een NV, een BV of een convenant. Voor de inhoud van het SETA-model is dat nauwelijks relevant, naar de vorm biedt het de gelegenheid voor maatwerk. In het navolgende schema is de basis van het SETA-model weergegeven:


54 Bijlage 3

College B&W

College B&W

College B&W

Kernstaf ambtenaren

Kernstaf ambtenaren

Kernstaf ambtenaren

Facilitair Bedrijf Financiën

Economie

Sociale Zaken

Ruimtelijke Ordening

Wonen

Welzijn

Milieu

Handhaving & Veiligheid

ICT

?

De politieke besturen van de deelnemende gemeenten werken projectmatig door opdrachten aan het SCC te verstrekken. Het doel van de samenwerking staat voorop en de structuur is een afgeleide kwestie. De SCC is één aparte resultaatverantwoordelijke organisatie-eenheid die diensten levert aan meerdere autonome besturen. Dit op basis van een overeenkomst en tegen een verrekenprijs. Met name voor de kleine gemeenten in Nederland wordt SETA, als interbestuurlijke variant van het SSC, vanuit strategisch oogpunt (schaalvoordelen, verminderen kwetsbaarheid)gezien als een aantrekkelijke optie. Veel gemeenten met een omvang van zo tussen de 70 en 140 ambtenaren blijken moeite te hebben om hun taken voor burgers op niveau te verwezenlijken. Dat vertaald zich in de praktijk vaak in niet kunnen oppakken het van bepaalde thema’s, het veelvuldig uitbesteden van werk, het maken van juridische en andere “fouten” en een gebrek aan slagvaardig. De pooling van ambtenaren maakt zowel de herschikking van personeel op functies mogelijk als


55 Bijlage 3

de entree van nieuwe specialismen. Schaalvergroting in de vorm van een ambtelijke pooling kan dan een antwoord zijn op uitdagingen zoals de verdere juridisering van bestuur, de Europeanisering van bestuur, ict-toepassingen, meer interactieve beleidsvoering, en meer her-, bij- en omscholing van personeel (life long learning), dan is de geboden. Hierdoor kunnen de burgers betere producten en diensten krijgen dan in de huidige situatie. Het SETA-model kan ook een oplossing bieden voor de niet steeds vlottende (gewestelijke) intergemeentelijke samenwerking. Bij gewestelijke samenwerking komen burgers er namelijk niet via directe verkiezingen aan te pas. Er is sprake van verlengd lokale bestuur. Het zijn de raadsleden die de gewestelijke organen bevolken. Bij het SETA-model blijft de politiek juist dicht bij de burgers en kunnen kiezers bij verkiezingen afrekenen. Lappendeken Het SETA-model zou uitstekend de plaats in kunnen nemen van de lappendeken aan ad-hoc samenwerkingsverbanden die kleinere gemeenten aangaan voor bepaalde diensten (verstrekking van uitkeringen, openbare werken, huisvuilophaal, milieubeleid en -handhaving, etc.) Het model kent een grote gebruiksvriendelijkheid en krijgt vooral betekenis als gemeenten er vrijwillig toe overgaan. Het model is interessant voor die bestuurders en politici die niet wensen of durven over te gaan tot herindeling of verlengd lokaal bestuur. Het heeft het grote voordeel dat het bestuur relatief dicht bij burgers blijft en kiezers kunnen afrekenen. Het democratisch gehalte van dit voorstel is hoog terwijl toch ook de slagvaardigheid in en kwaliteit van het bestuur in het belang van burgers toeneemt. Regionale positie Bij het SETA-model blijven de besturen (Colleges van B&W) en de volksvertegenwoordiging (gemeenteraden) van de samenwerkende gemeenten volledig autonoom. Het model is vooral gericht op een interne versterking van de eigen gemeentelijke organisatie door samenwerking. Door de samenwerking en afhankelijk van de concrete invulling van het SETA-model als zodanig kan dit leiden tot een sterkere positie binnen de regio, zeker als de beleidsvorming ook éénduidig en gezamenlijk wordt opgepakt door de besturen.


EIND RAPPORT. Samenwerking Hillegom-Lisse- Noordwijkerhout

Recommend Documents