EGY ÚJ MÉDIATÖRVÉNY ALAPJAI

EGY ÚJ MÉDIATÖRVÉNY ALAPJAI (JAVASLAT)

Készítették: Gálik Mihály Horvát János Szente Péter

2003

3

TARTALOMJ EGYZ ÉK

PREAMBULUM I.

KÖ ZSZO LGÁLAT

3. old. ÉS

FELÜGYELETI

RENDSZER:

AZ

6. old.

INTÉZMÉNYI STRUKTÚRA

II.

A

KERESKEDELMI

ÉS

NEM- NYERES ÉG ÉRDEKELT

A

SZFÉRA SZABÁLYO ZÁSA

34. old.

III.

REKLÁM, TÁMO GATÁS

40. old.

IV.

A VEZETÉKES

44. old.

V.

A

VI.

M SO RELO SZTÓ K

MÉDIA KERESZT- TULAJDO NLÁS ÉS KO NCENTRÁCIÓ

TÖ RVÉNYI SZABÁLYO ZÁSÁNAK KÉRDÉS EI

47. old.

A DIGITÁLIS TELEVÍZIÓ ZÁS SZABÁLYO ZÁSA

50. old.

4

PREAMBULUM Ha egy új médiatörvénnyel kapcsolatban bármiben is konszenzust lehet felfedezni, akkor az az, hogy nagyon is megérett rá az id . Habár a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a médiatörvény) elfogadását fél évtizedes szakért i el készít munka és parlamenti csatározások hosszú sora el zte meg, a törvényre fordított rengeteg energia és a törvénnyel való megelégedettség foka között fordított arányosság áll fenn. A kudarc okát sokféleképpen ítélik meg a szakemberek. A tényeket vizsgálva érdemes idézni a magyar (valamint a cseh, szlovák és lengyel) médiahelyzetet kell távolságból és elfogulatlansággal vizsgáló neves angol médiakutató megállapítását: „Azt a következtetést vonhatjuk le, hogy mondjanak bármit is a törvények, Közép és KeletEurópában nem állnak fenn azok a politikai és gazdasági feltételek, amelyek között virágozhatnék a közszolgálati média. (...) Az egész térségben, tekintet nélkül a jogi szabályozásra, az a politikai realitás, hogy a rádiózás és a televíziózás feletti ellen rzést mélyen átitatja a politika.” (Sparks, Colin (1998): Communism, Capitalism and the M ass M edia. London, Sage Publications) Az öt évvel ezel tti megállapítás erejéb l sajnos semmit sem koptatott el az id . Ennek egyik aspektusa az a dilemma, mellyel a szerz k munkájuk folyamán többször is szemben találták magukat: vajon az ideális megoldást keressék-e vagy pedig „csak” a politikailag lehetséges megoldási javaslatokkal foglalkozzanak. E dilemmával mindenfajta koncepció alkotói szembesülnek, de különösen így van ez a mai magyarországi médiahelyzetben, ahol a tévé, a rádió szervezeti felépítése, a m sorok, valamint azok felügyelete a közbeszéd és a politikai ütközések egyik legfontosabb terepe. Az a szakért i csoport, amelyik a M iniszterelnöki Hivatal felkérésére mindezek dacára vállalkozott egy médiatörvénykoncepció kidolgozására, ezt abban a meggy z désben tette, hogy túlegyszer sít az a magyarázat, amelyik a hazai média bajait csak a politika mohóságára, valamint a politikai kultúra kiforratlanságára vezeti vissza – tehát olyan tényez kre, melyek bármely médiatörvényt l függetlenül m ködnek. A politika nem csak a mi régiónkban, hanem a nálunk olykor mintaként tekintett országokban is er teljesen próbál befolyást gyakorolni a médiára – ez a természete. Ahol mégis létezik a független média, az azért van, mert a törvényben lefektetett m ködési elvek és az azokat kikényszerít struktúrák, valamint az ezek m ködését lehet vé tev finanszírozás elég régóta és elég jól m ködik ahhoz, hogy az az ethosz is létrejöjjön, ami végs soron a függetlenség és a min ség igazi garanciája. A koncepció szerz i tehát úgy ítélték meg feladatukat, hogy egy olyan törvény kialakítására tegyenek szakmai javaslatokat, amely -

megteremti azokat a mechanizmusokat, melyek képesek biztosítani a pártatlan közszolgálati m ködést;

5

-

megrendel -szolgáltató intézmények között;

viszonyt

teremt

a társadalom és

a közszolgálati

-

olyan felügyeleti struktúrát hoz létre, amely nincs függ viszonyban a politikával;

-

biztosítja a közszolgálati szektor átalakulásához és magas szint szükséges finanszírozást;

-

de ugyanakkor megteremti a gazdaságos m ködés garanciáit;

-

el segíti a kereskedelmi szektor biztonságos és jövedelmez m ködését; valamint

-

megteremti a digitális technológia és intermediális felhasználás korszakába való átmenet feltételeit.

m ködéséhez

A jelen koncepció hangsúlyozottan egy átmeneti törvényre tesz javaslatot. M egítélésünk szerint most olyan megoldásokra van szükség, melyek a jelen médiájából nagyobb megrázkódtatások és feleslegesen beépített gátló mechanizmusok nélkül vezetnek abba a digitális, multimédiás világba, melynek jelenleg még csak a körvonalai látszanak, s melynek több évet igénybe vev , átfogó szabályozása egy ezután következ médiatörvény feladata lesz. E koncepció készít i tanulmányok sorát vitatták meg, nagy és kis országok, nyelvi szigetek és világnyelvek uralta nemzetek médiatörvényeit vették alapul. Kérd íveket küldtek ki, szakmai testületek vitáiban vettek részt. Különös figyelmet fordítottak az EU szabályozásra és irányelveire. Igyekeztek szem el tt tartani azt, hogy a médiatörvénykezés nem kell, hogy minden részletre kiterjedjen, mert a gazdasági és versenyjog, vagy a technikai területek szabályzása többnyire pontos eligazítást adhat a média területén is. Alapvet szempont volt az is, hogy a modern média világában egyre fontosabbá válik a „koreguláció”, vagyis a társszabályozás, a törvénykezés, a civil társadalom, és a médiaszakma összehangolt szabályozó tevékenysége és közös felel sségvállalása. Állandó vitatéma volt, hogy vajon általános koncepció készüljön-e, vagy részletekbe men ? (Végül fejezetenként eltér megoldást kellett választanunk.) Léteznek olyan – ma heves indulatokat kavaró - kérdések, melyekkel e koncepcióban nem kívántunk foglalkozni, mert véleményünk szerint ezeket a megfelel módon felálló és m köd médiatestületeknek kell majd megválaszolniuk. (Ilyen például a korhatár jelzése a képerny n.) Ahol tudunk, több megoldási javaslatot kínálunk, jelezvén ezzel is azt, hogy vitatott kérdésekr l van szó, és azt is, hogy célunk a további szakmai, társadalmi vita serkentése. Tanulmányunkban kevés szó esik külön a rádiózásról. Ennek els dleges oka, hogy az EU szabályozás sem taglalja részletesen e területet, és érzésünk szerint inkább általános érvény szabályozókat kell találni, melyek a média minden területére egyaránt érvényesek és alkalmazhatóak.

6

A tanulmány az alábbi hat fejezetb l áll: Az els fejezet a közmédiumok szervez désével, m ködésével és a média felügyeleti rendszerével foglalkozik. (E témák kapcsán Európa minden országában komoly viták dúlnak, ezek tanulságait is igyekeztünk beépíteni a tanulmányba.) Ez a legrészletesebb fejezet, mert úgy érezzük, hogy e terület problémái kihatnak a magyar médiapiac egészére, és gátolják annak normális m ködését. A második fejezet a kereskedelmi médiumokkal kapcsolatos szabályozási lehet ségeket foglalja össze, és érinti a helyi, valamint a non-profit és közm sor-szolgáltatók problematikáját. A harmadik fejezet a reklámszabályozás kérdéseivel foglalkozik. Itt aránylag részletekbe men javaslatokkal is találkozhat az olvasó, köszönhet en annak, hogy az EU-ban viszonylagos konszenzus alakult ki e téren, és szerencsére ez a konszenzuskeresés jellemzi a hazai reklámszakma képvisel it is. A negyedik rész a kábeles m sortovábbítás kérdéseit taglalja. Az ötödik rész a tulajdonlás, illetve kereszttulajdonlás kérdéseivel foglalkozik. A koncepció utolsó, hatodik fejezete a digitális kor felvetette új kérdéseket és az arra ma adható lehetséges válaszokat igyekszik csokorba gy jteni. E fejezettel az a célunk, hogy jelezzük: a hatályos médiatörvény bizonyos fejezetei, fogalmai már ma is elavultak és betarthatatlanok, s ez nagyon hamar a jelenleg érvényes törvény egyre több fejezetére, fogalomkörére lesz érvényes. Itt és most valóban csak irányokat jeleztünk, hiszen kiforrott és alkalmazható törvényi példák még nincsenek a világban.

7

I.

KÖZS ZOLGÁLAT ÉS FELÜGYELETI INTÉZMÉNYI S TRUKTÚRA

RENDS ZER:

AZ

Szempontrendszerek Az intézményi struktúra felvázolásakor három szempontrendszert vettünk figyelembe: -

a jog követelményrendszerét: a javasolt struktúráknak a magyar jogrendszeren belül kell m köd képesnek lenni;

-

a médiapolitika követelményrendszerét: milyen struktúrák a legalkalmasabbak a kívánt médiapolitikai célok elérésére; és

-

a gazdaságosság követelményrendszerét: milyen struktúrákkal m ködtethet rendszer a leggazdaságosabban.

a

Álláspontunk szerint egy médiatörvény kialakításakor a három szempontrendszer más és más súllyal esik a latba a munka különböz fázisaiban: egyiket sem lehet egyetlen fázisban sem elhanyagolni, de a kezdeti, koncepcionális szakaszban a médiapolitika szempontjai kell, hogy els bbséget élvezzenek, míg kés bb természetesen a jogi szempontok nyernek egyre nagyobb súlyt, miközben végig figyelemmel kell lenni a már említett gazdaságossági szempontokra. Alkotmányos követelmények Közjogi értelemben a médiatörvény szervezeti megoldásainak határait az Alkotmány 61., a véleménynyilvánítás szabadságát garantáló paragrafusa jelöli ki. E rendelkezést az elektronikus média vonatkozásában mindenekel tt a 37/1992 (VI. 10) AB határozat értelmezte. E határozatában az AB kifejtette: a „rádió és televízió szabadságának sajátos garanciái nincsenek eleve sem szervezeti megoldáshoz, sem jogi formához kötve. (...) A szervezeti megoldások alkotmányosságát az min síti, hogy elvileg képesek-e biztosítani a társadalomban meglév vélemények teljeskör , kiegyensúlyozott arányú és valóságh kifejezésre jutását, valamint a közérdekl désre számot tartó eseményekr l és tényekr l való elfogulatlan tájékoztatást. (...) A rádió és televízió alkotmányos m ködésének feltételeként a törvénynek ki kell zárnia, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a m sorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak. (...)” Vagyis az Országgy lés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a kormányé. Ugyanez vonatkozik az önkormányzatokra, a pártokra és más társadalmi szervezetekre, érdekképviseletekre és csoportokra is. (ABH 1992., 227., 230-231.) Egy alkotmányos médiatörvénynek tehát ezeknek az elvárásoknak meg kell felelnie. Ez azonban széles mérlegelési lehet séget biztosít mind a médiaigazgatás struktúrájának, mind a közszolgálati m sorszolgáltatók szabályozásának kialakításában.

8

EU követelmények Az EU egy 2000. december 20.-i ajánlásban (Recommendation of the Committee of M inisters to M ember States on the Independence and Functions of Regulatory Authorities for the Broadcasting Sector) a felügyeleti szervek függetlenségére helyezi a f hangsúlyt. Az irányelvek és az azokat részletesebben kifejt memorandum viszont meglehet sen tág teret adnak a törvényalkotónak: azt deklarálják, hogy a felügyeleti szervek tagjait demokratikus és átlátható módon kell kinevezni, nem szabad politikai elvárásokat támasztani velük szemben, valamint biztosítani kell a felügyeleti szerv m ködéséhez szükséges finanszírozást. A kinevezés módjára vonatkozóan a memorandum a „demokratikus” szót a szélesebb értelmében használja, ez tehát jelentheti azt, hogy a felügyeleti szervek tagjait választják, de azt is, hogy a hatóságok (elnök, kormány vagy parlament) vagy társadalmi szervezetek javaslatára nevezik ki. A törvényalkotó mérlegelési lehet ségét ez tehát nem korlátozza túlzott mértékben.

Eltér megközelítések A koncepció kialakításának jelen szakaszában fontosnak tekintjük (mint ezt a preambulumban is jeleztük), hogy ne csak az általunk optimálisnak tekintett megoldásokat vázoljuk fel, hanem azt is, hogy milyen alternatívákkal szemben, s milyen megfontolások alapján választottuk ezeket. Az általunk javasolt modell – ami hangsúlyozottan egy néhány éves, átmeneti periódusra készül – igyekszik olyan struktúrákat kialakítani, melyek el segítik a konvergencia, az új kommunikációs formák térnyerését, de nem tételezi fel, hogy ezek már most vagy a közeljöv ben felváltják – s különösen nem, hogy kiváltják – a hagyományos médiát. Továbbra is els sorban az M TV, a M agyar Rádió és a Duna Televízió m ködtetésével kívánja megvalósítani a közszolgálati tartalomszolgáltatást, tehát intézményekben, és nem a tartalom intézményekt l független finanszírozásában gondolkodik. S bár a modell egyik f prioritása a média függetlenségének maximalizálása, nem tételezi fel, hogy ezt a médiapolitika – és annak olyan tradicionális eszközei, mint a médiafelügyelet – kiiktatásával célszer elérni. Ugyanakkor tudatában vagyunk, hogy vannak más megközelítések is, és szükségesnek tartjuk, hogy foglalkozzunk a legfontosabbakkal ezek közül. Az egyik koncepció szerint - mely modern és pár év múlva már megkerülhetetlen - a televíziózás és rádiózás földfelszíni, kábeles és m holdas korszaka már véget ért, s az új, globális médiatérben a mediális fogyasztást felváltotta az intermediális felhasználás. E nézet képvisel i szerint a most készül médiatörvénynek már most a jöv felé kell fordulnia, s a közszolgálatot a multimédiás intézményrendszer részeként fel kell vérteznie

9

arra, hogy megtalálja azokat a kitörési pontokat, amelyek alkalmassá teszik a közösségépítés új formáinak a m ködtetésére. Hogy mégsem e nézetet követjük javaslatainkban, annak több oka van: -

megítélésünk szerint a multimédiás felhasználás M agyarországon még csak egy szociológiai és demográfiai alapon körülírható, relatíve kis réteg médiahasználatára szorítkozik, és a közeljöv ben sem várható e téren robbanásszer változás. Ami persze nem az új, multimédiás világ elhanyagolhatóságát jelenti számunkra, csak azt, hogy a f figyelmet nem egy jelenleg még sz k réteg igényeinek, hanem annak a médiának kell szentelni, amit a lakosság többsége hallgat és néz;

-

most a legsürget bb feladat a közszolgálat terén az, hogy kialakítsuk azokat a struktúrákat és m ködési elveket – mi több, m ködési kényszereket -, melyekre alapozva kialakulhat a valódi közszolgálati m ködés, s ennek nyomán a közszolgálati ethosz. M ind a forrásokat, mind az energiákat most els sorban erre kell koncentrálni – és véleményünk szerint ennek a célnak a megvalósítása el feltétele annak is, hogy a közmédiumok a cyberspace-ben is közszolgálati értékeket tudjanak közvetíteni;

-

mint arra már korábban utaltunk, a médiatörvénykezést az eddigiekt l eltér en nem egy lezárt és hosszú távra megoldást jelent aktusként tekintjük, hanem mint egy többé-kevésbé folytonos tevékenységet, ahol egy új törvény m ködésének már az els éveiben hozzá kell látni a következ törvényhez szükséges tapasztalatok, valamint a technológiai és médiagazdasági változások feltérképezéséhez és elemzéséhez. A nemzetközi tapasztalatok mutatják, hogy egy ilyen munka (mint például a mostani angol Communications Bill), ha azzal az igénnyel készül, hogy a teljes kommunikációs területet ölelje fel, több évet igényel. M ivel az 1996/I-es törvény sok szempontból alkalmatlannak bizonyult a feladata ellátására, úgy véljük, helyesebb most arra koncentrálni, amit aránylag rövid id alatt meg tudunk valósítani – szerencsére megítélésünk szerint ez egybeesik azzal, ami ma prioritás.

Egy másik nézet szerint a közszolgálati tartalmakat, és nem a közszolgálati intézményeket kellene finanszírozni. Az elmélet radikálisabb hívei egyáltalán nem is tartanának fenn közszolgálati adókat, a mérsékeltek egy darab közszolgálati csatorna további takarékos finanszírozása mellett a források nagyobb részét - szigorú elvek és közcélok meghatározása után - pályázati úton odaadnák a kereskedelmi vagy tematikus csatornákon, valamint az interneten, illetve bármely hasznos hordozón elérhet közszolgálati (m sor)tartalmakra. A radikális javaslattal nem tudunk egyetérteni, mert -

az így megrendelt m sorok csak akkor állnának össze egy koherens, kiegyensúlyozott, a különböz közszolgálati követelményeknek eleget tev választékká, ha a pályázatokat elbíráló, megrendel testület szerkeszteni kezdene, tehát átvenné a csatornaigazgató szerepét.

10

-

Nem kevésbé fontos ellenvetés, hogy a közszolgálatiság nem csak tartalom, hanem stílus kérdése is. Ez nem jelenti persze, hogy a közszolgálati stílusnak porosnak és unalmasnak kell lennie, de nem lehet ugyanaz, mint a kereskedelmi. M i több, a kett ötvözete egyik közönség igényeit se elégítené ki.

-

A M sorszolgáltatási Alap által lebonyolított ilyen tárgyú pályázatok elbírálásának tapasztalatai er s kétségeket támasztanak azt illet en, hogy a pályázati megoldás legalábbis a jelen politikai és médiakörnyezetben - jottányival is emeli a közszolgálati min séget, és hogy érdemi lépés lenne a direkt pártpolitika kiszorítására a m sorszerkesztésb l.

-

A probléma legakutabb formában a hírm soroknál jelentkezik. A kérdés az: rávehet -e egy kereskedelmi csatorna, hogy közszolgálati stílusú hírm sorokat sugározzon f m sorid ben? Ha nem, mint ahogy bizonyára nem, akkor ezt a megközelítést nyilvánvalóan el kell vetnünk.

Sokkal több érv szól a javaslat mérsékeltebb formája mellett, mely meg rizne egy országos közszolgálati televízió és rádióadót – ezzel megoldva a hírm sorokkal kapcsolatos problémát –, s a többi megszüntetésével megtakarított pénzt egyéb hordozókon megjelen közszolgálati tartalmakra költené. Valóban racionális igény, hogy a közszolgálatra rendelkezésre álló forrásokkal úgy kellene gazdálkodni, hogy a közszolgálati tartalmak a leghatékonyabb módon jussanak el a különböz hordozók közönségeihez. Bizonyos kérdéseket viszont itt is fel kell tenni: -

Ha csak egy közszolgálati rádiócsatornát és egy televíziós csatornát akarunk fenntartani, melyek legyenek ezek? A Kossuthot vagy a Bartókot adjuk fel például? Vagy csak a Pet fit? Az utóbbi esetben, ennek pro és kontra érveivel most nem foglalkozva, már nem is olyan nagy az így elérhet megtakarítás. Hasonló a helyzet az MTV, az M 2 és a Duna esetében – kivéve, ha csak a Duna maradna, ami ugyan sok pénzt takarítana meg, de elfogadhatatlanul sz kre fogná a hazai közszolgálati néz k körét.

-

A másik probléma ezzel a javaslattal a befogadói oldalon van. Ugyanis, mint ismeretes, az ORTT már most is pályáztat közszolgálati m sorokra a M sorszolgáltatási Alapból. A tapasztalat viszont azt mutatja, hogy a nagy kereskedelmi adók nem mutatnak túl nagy érdekl dést – ami végtére is érthet : nem az profiljuk.

M int az el z , a multimédiás fogyasztásra vonatkozó esetben is - amivel amúgy is sok itt a kapcsolódó pont – az a fontos, hogy a médiapolitika képes legyen id ben és hatékonyan reagálni a változásokra. (Alább, a koncepciónak az új felügyeleti rendszerre vonatkozó részében teszünk javaslatot arra, hogy miként lehetne – a fent vázolt prioritásrendszeren belül – már most hatékonyan el segíteni a közszolgálat fokozottabb jelenlétét az új

11

tartalomhordozókon, valamint a közszolgálati tartalmak struktúráktól független támogatását.) Egy harmadik megközelítés abból a meggy z désb l indul ki, hogy a politikai beavatkozás kizárásának egyetlen módja magának a médiapolitikai eszköztárnak a - lehet leg minél teljesebb - kiiktatása, aminek következtében a releváns döntések nagy része a szabályozó-felügyel szervek helyett a bíróságokon történne. Bármennyire érthet is ez a megközelítés az elmúlt tizenhárom év médiatörténetének a tükrében, alapvet en megoldhatatlannak t nik számunkra, mert -

mind a technológiai és médiagazdasági fejlemények, mind az EU médiaszabályozási trendjei nagymértékben er sítik a folyamatokat el re felmérni és azokba beavatkozni képes, egyes területeken (pl. reklám) kerettörvények alapján diszkrecionális döntéseket hozó, a társszabályozás (koreguláció) és a felügyelt önszabályozás eszközrendszereit m ködtet felügyeleti szervek szerepét;

-

egy, a demokrácia valamint a nemzeti kultúra és identitás szempontjából ennyire fontos, komoly közpénzeket igényl terület értékválasztáson alapuló, racionális menedzselése akkor is a mindenkori hatalom – azaz, mivel kétharmados törvényr l van szó, a kormány és az ellenzék közös – felel ssége, ha ennek teljesítését történelmi okokból az államtól és a politikától a leginkább független szervekre kell átruházni.

Végül foglalkoznunk kell azzal, az el z ekt l eltér en nem szakmai, hanem politikai megközelítéssel is, amely az úgynevezett médiaegyensúly megteremtésének a szükségletére koncentrál, és azt a közmédia politikai alapon való felosztásával gondolja elérhet nek. De mivel ez a kérdés szorosan összefügg a pártatlanság kérdéskörével, ezt annak keretében fogjuk közelebbr l megvizsgálni.

A jelenlegi médiatörvény tapasztalatai Az új struktúrák kialakítását lehetséges lenne a jelenlegi médiatörvény tapasztalatainak, erényeinek, hibáinak és hiányosságainak a részletekbe men elemzésére építeni. M i több okból nem ezt az utat választottuk: nem pusztán a mostani törvényt akarjuk m köd képesebbé tenni, hanem egy, a kívánatos m ködést alátámasztó struktúrát igyekszünk felvázolni - feltételezve, hogy ami a jelenlegi törvény m ködésének tapasztalataiból a jelen koncepcionális fázisban ehhez kell, az az e témával foglalkozók el tt ismeretes. Ezeket nem külön fejezetben tárgyaljuk, hanem amikor a kontextus ezt megkívánja. Szükség van viszont egy, nem a részletekkel, hanem a megközelítéssel foglalkozó eszmefuttatásra.

12

A paragrafusok mögé nézve látjuk, hogy az 1996-os törvénynek a felügyeleti struktúrára vonatkozó részeit a gyanakvás és bizalmatlanság szülte. Ez megnyilvánul abban, hogy a médiahatóság, az ORTT, ahelyett, hogy azt a feladatot kapta volna, hogy a törvényben lefektetett elvek alapján, de amúgy a mindenkori helyzet követelményeit felmérve, saját legjobb belátása szerint menedzselje a médiát, s ebben nagyrészt a professzionális apparátus munkájára támaszkodjon, végtelen ülésezéssel interpretálja a törvényt, igyekszik paragrafusokat alkalmazni konkrét esetekre. A helyzet talán még rosszabb a kuratóriumok esetében, melyek tagjait a törvény maga akadályozza meg abban, hogy a két legfontosabb felügyeleti feladatot, a közszolgálati m sorkészítés és a gazdaságos m ködés ellen rzését - ha kell, kikényszerítését - ellássák. Ez ugyanis lehetetlen, ha a törvény megtiltja, hogy beleszóljanak a m sorstruktúrába és az általuk felügyelt részvénytársaság szervezeti felépítésébe. (Az más kérdés természetesen, hogy ezek a kuratóriumok a jelenlegi összetételükben, alkalmasak lennének-e e feladatok ellátására. Hiszen egyrészt a jelenlegi felállás ugyancsak a kölcsönös gyanakvás szülötte, s másrészt e testületek nem rendelkeznek a feladathoz szükséges hatáskörrel, így valójában a felel sséggel sem, erre a kérdésre sohasem fogjuk tudni a választ.) Az nem vitatható, hogy a demokratikus politikai kultúra ma még meglehet sen kiforratlan állapotában a bizalmatlanság érthet . De a jelenlegi törvény ama megoldása, hogy mindent magában a törvényben kell szabályozni és a testületek hatáskörét a lehet legsz kebben kell meghatározni, a m ködés tapasztalatai által bizonyítottan nem vált be. M egfogalmazott célját, a politikai befolyás m ködésének a megakadályozását sem érte el, ami azt is mutatja, hogy a többszörös túlbiztosítás eredménye az, hogy a befolyás informálisan, azaz megfoghatatlanul érvényesül, s így sem a nyilvánosság ellen rz szerepe, sem a jogszolgáltató szervek törvényességi felügyelete nem biztosít ellene védelmet.

Funkciók – Struktúrák – Szelekciós elvek Annak eldöntésénél, hogy milyen funkciókhoz milyen struktúrák a legmegfelel bbek, s milyen szelekciós elvek alapján a legcélszer bb kiválasztani azokat, akik a struktúrákat m ködtetni fogják, elkerülhetetlenül felmerül a kérdés: hová helyezzük a hangsúlyt? Nézzünk néhányat a fontosabb ismérvek közül: M ire helyezzük a nagyobb hangsúlyt? A tulajdonosi szemléletre, vagy a kisebb beavatkozási felületet nyújtó távolságtartásra? A frekvenciaelosztásnál és frekvenciafelügyeletnél, valamint a kereskedelmi szektor felügyeletében a tulajdonosi szemléletnek csak annyiban lehet szerepe, hogy az országos frekvenciakincs lehet legjobb kihasználására törekszik. Itt nagyon is kívánatos a kell távolságtartás a felügyelt intézményekt l.

13

A közszolgálat esetében a helyzet bonyolultabb: a két szempont konfliktusban van egymással, miközben egyik sem tekinthet elhanyagolhatónak. A feladat tehát megtalálni azt a struktúrát, ahol a tulajdonosi szemlélet ott érvényesül, ahol erre a legnagyobb szükség van, s a távolságtartás ott, ahol a beavatkozás veszélyét a legfontosabb elkerülni. M ire ügyeljünk? A társadalom valamifajta leképzésére a felügyeleti szervekben, vagy magas presztízs , köztiszteletben álló emberek kinevezésére? Elvben mindkett kívánatos, de a gyakorlatban nem csak ellentmondanak egymásnak, hanem bármelyik megvalósítása nálunk sajnos er sen problematikus. A társadalmi szervezetek által delegált kurátorok gyakran társadalmilag jelentéktelen, politikailag elkötelezett szervezeteket képviselnek, s így alkalmatlanok a valós társadalmi értékrend megjelenítésére. Ami pedig a politikailag független, köztiszteletben álló embereket illeti, bár biztos léteznek, nem biztos, hogy meg lehet ket nyerni, vagy kinevezni a médiát felügyel testület(ek)be, illetve ha ott vannak, fennáll a veszély, hogy hamar megsz nnek „köztiszteletben” állónak lenni. M ivel olyan rendszert nem lehet felállítani, ami akkor is jól m ködik, ha gyenge kvalitású, politikailag vagy másként elkötelezett emberek m ködtetik, igyekezni kell megtalálni azt a rendszert, ami az el bbi típus szelekcióját az adottságokhoz képest maximálisan lehet vé teszi. Újabb kérdés, hogy vajon a testületek saját munkájára építsünk, vagy a professzionális apparátusokéra? Nagy valószín séggel a jelenlegi médiatestületek általánosan rossznak vélt m ködésének az egyik f oka az, hogy a politikai alapon kinevezett testületek végzik azt a munkát, amit a szakért apparátusra kellene bízni. Az ORTT tagjai államtitkári javadalmazással, teljes munkaid ben végzik feladatukat, s a hét több napját töltik el ülésezéssel. A hasonló európai szervek általában nem így m ködnek. Az ORTT-hez funkciók szempontjából közel álló angol Independent Television Commission (ITC) tagjai például mind részmunkaid ben dolgoznak. Az is igaz, persze, hogy az ITC nem operatív feladatokat igyekszik megoldani, hanem irányelveket dolgoztat ki és hagy jóvá, s utána csak azt ellen rzi, hogy az apparátus döntései összhangban vannak az irányelvekkel. Az eredmény az, hogy szakmailag megalapozott, és nem átpolitizált döntések születnek. Helyes lenne ezt nálunk is m ködési elvként elfogadni. A fenti meggondolások alapján talán elmondható, hogy a funkciók, struktúrák és szelekciós mechanizmusok olyan kombinációját célszer kiválasztani, amely - megteremti a kívánatos egyensúlyt a tulajdonosi elv és a távolságtartás követelménye között, - el segíti a politikailag független, köztiszteletben álló emberek szelekcióját, és - segít megteremteni a testület(ek) és apparátus(ok) közötti, fentebb leírt, egészségesebb munkamegosztást. A feladat részei A cél az, hogy a három dimenzióban elhelyezked variáns együttesében megtaláljuk azt az összetételt, amelyik a legm köd képesebb modellt jelenti. A három dimenzió: - az ellátandó funkciók;

14

-

a lehetséges struktúrák; a tagok kiválasztásának lehetséges mechanizmusai.

A MÉDIAIGAZGATÁS I RENDS ZER Az új médiaigazgatási rendszer felvázolásakor a jelenlegi rendszer – az ORTT és Panaszbizottsága, valamint a közszolgálatot felügyel kuratóriumok – csak annyiból relevánsak, hogy el kell számolnunk azokkal a funkciókkal, melyeket most ellátnak – ugyanakkor az új rendszer több okból is nem csak új struktúrákat, de új feladatokat is feltételez. M egítélésünk szerint az ORTT–t és a kuratóriumokat akkor is helyes lenne új intézményekkel felváltani, ha az új feladatok ezt nem tennék szükségessé. Az ORTT jelenlegi formájában túlhatalommal rendelkezik. Egyrészt dönt a frekvenciák elosztásáról, másrészt ellen rzi a m sorszolgáltatási szerz dések teljesítését, harmadrészt felügyeli a médiatörvény rendelkezéseinek betartását, negyedrészt az utóbbi keretében a panaszbizottságon belül quasi-bírósági feladatokat lát el, ötödrészt pénzt oszt a M sorszolgáltatási Alapból. Ez a hatalomkoncentráció már önmagában is veszélyeket rejt, arról nem is beszélve, hogy az se szerencsés, hogy az ORTT az egyik oldalon, mint tartalomfelügyeleti hatóság, s a másikon mint szerz d fél m ködik. Hasonló módon, a kuratóriumok is súlyos szervezeti ellentmondásoktól szenvednek. Ezek Sárközy Tamás szerint els sorban a következ k: -

az Országgy lés közalapítványt m ködtet szerepe (az Országgy lés nem is polgári jogi jogalany, ezért képtelen alapítói funkcióját törvényesen ellátni), a túlbonyolított hármas szervezeti lánc (Országgy lés – közalapítványok – részvénytársaságok), a közalapítványok vagyonkezel feladata irreális (hiszen a vagyon a részvénytársaságoknál van), a közalapítványok duplafedel vezetése – túlpolitizált elnöksége, illetve teljes „ülés” – nehezen m ködtethet . (Sárközy Tamás alternatív javaslatát a közszolgálati m sorszolgáltatás szervezetére alább részletesen ismertetjük.)

A fentiek fényében helyesnek t nik a szükséges új struktúrákat – s azután az azokat m ködtet k kiválasztásának mechanizmusait – a f bb feladatok elemzése fel l megközelíteni. Frekvenciagazdálkodás A frekvenciagazdálkodás újragondolásánál fontos figyelembe venni, hogy a digitális átállással kapcsolatban nagy fajsúlyú döntéseket kell hozni – ezekkel b vebben e koncepciónak a digitális televíziózást tárgyaló része foglalkozik –, s hogy ezekr l a most hatályos törvény nem rendelkezik.

15

Jelenleg a frekvenciaelosztás kett s rendszer szerint m ködik: a m sorszolgáltatást, illetve a frekvenciahasználatot lehet vé tev stúdióengedélyt az ORTT, a rádióengedélyt, tehát a frekvenciát a HIF adja. Az ORTT fent részletezett, részben összeférhetetlen funkcióhalmozásán túl más er s érvek is szólnak amellett, hogy a frekvenciaelosztással összefügg feladatok teljessége kerüljön át a HIF hatáskörébe: -

A jelenlegi kett s, egymástól elkülönült és elhatárolható intézményi struktúra hosszabb távú fenntarthatósága a technológiai fejl dés következtében amúgy is megkérd jelez dik. A digitális m sorszórásnál a m sorkészít és a m sorszóró közé belép egy per definitionem hírközlési szolgáltató, amely a digitalizált anyagokat a m sorszórásra alkalmassá teszi.

-

A digitális m sorszórással lényegében megsz nik a frekvenciasz kösség: a kérdés nem annyira az lesz, hogy ki tud frekvenciához jutni, mint az, hogy gazdasági értelemben ki lesz képes m sort el állítani és szolgáltatni.

-

A hírközlés és informatika piaci szabályozása minden más területen a HIF-nél van. Logikus lenne az informatikával és hírközléssel mindinkább összefonódó elektronikus médiának a piaci szabályozását is a HIF hatáskörébe utalni.

-

Az intézményi kett sség megszüntetése takarékosabb m ködést tenne lehet vé.

Vannak érvek, melyek a fenti megoldás ellen szólnak: -

Fontos elkerülni, hogy a HIF olyan feladatokat lásson el, amelyek az intézmény átpolitizáltságához vezetnének, mivel az ezzel járó feszültségek kedvez tlen hatást gyakorolhatnának mind a hírközlési és informatikai piac m ködésére, mind az új technológiák adaptációjára.

-

Ahhoz, hogy ezt el tudja kerülni, a HIF a frekvenciaelosztáskor a pályázókat csak mint piaci szerepl ket veheti figyelembe, anélkül, hogy médiapolitikai szempontokat érvényesítene. (Tipikus médiapolitikai szempont, amelyben biztos, hogy nem a HIF lenne a legalkalmasabb dönteni, annak elbírálása, hogy a digitalizáció folyamán hány és milyen csatornát m ködtessen a közszolgálati szektor. M árpedig ezt abszurd lenne megkísérelni már most törvényben rögzíteni – s még abszurdabb a döntést a következ törvény megszületéséig elnapolni.)

-

A fentiekb l következ en ugyancsak problémát jelentene a kereskedelmi adókkal szemben közszolgálati elvárásokat érvényesíteni – amennyiben ez a követelmény a továbbiakban megmaradna.

-

De az is kérdéses, mennyiben fér össze a pusztán piaci megközelítés az olyan szempontok érvényesítésével, melyek bizonyos típusú m sorszolgáltatást preferálni igyekeznek.

16

-

Végül nyilvánvaló, hogy a HIF legfeljebb annyiból vállalhatna felügyeleti szerepet, amennyiben ellen rizhetné a technikai követelmények, reklámid -el írások, s egyéb mechanikusan elbírálható kötelezettségek teljesítését, de a tartalomszabályozás és ellen rzés a kereskedelmi szférában sem lehet a HIF feladata.

A fenti problémák egyik irányban sem megoldhatatlanok. Amennyiben amellett döntenénk, hogy a HIF vegye át a frekvenciaelosztást, -

világos, a hatóság által egyértelm en alkalmazható kritériumokkal kell definiálni és a törvényben rögzíteni a m sorszóráshoz szükséges és elégséges feltételeket; valamint

-

megfontolandó, hogy az országos és körzeti földfelszíni frekvenciák elosztásakor nem kell-e egy e célból rövid id re létrehozott, független bizottságra bízni a pályázatok elbírálását.

-

Ugyancsak szükség lenne egy olyan, a HIF-t l független felügyeleti szervre, amely a kereskedelmi szektor tartalom-felügyeletét látná el.

-

Végül, ami a médiapolitikai szempontok érvényesülését illeti, egy olyan megoldás is elképzelhet , miszerint ez a fent említett, a HIF-t l független felügyelet elvárásokat fogalmaz meg, amit a HIF érvényesít a frekvenciára pályázókkal szemben.

Amennyiben viszont úgy döntenénk, hogy maradjon meg a jelenlegi kett sség a felügyeleti szerv (jelenleg ORTT) általi stúdió engedélyezés és a rádióengedély HIF általi kiadása terén, akkor a lehetséges megoldást egy -

kereskedelmi média-felügyeleti szerv felállítása jelentheti, amely, a jelenlegi ORTT-hez hasonlóan, de annak egyéb funkcióitól elkülönítetten, a kereskedelmi szektort szabályozná és felügyelné a frekvenciaelosztástól a teljes tartalomfelügyeletig. U gyanakkor meg kell jegyezni, hogy habár erre vannak nyugateurópai precedensek, nem a legszerencsésebb megoldás egy olyan szerv felállítása, amely az egyik oldalon szerz d félként s a másikon felügyeleti hatóságként m ködik.

-

Egy másik lehetséges megoldás, mely megoldaná a fenti problémát, ennek a felügyeletnek a frekvenciaelosztáson kívül a mechanikusan elbírálható kötelezettségekre korlátozná a feladatát, míg a pártatlansági, valamint a közszolgálati követelményekre vonatkozó szabályok ellen rzése egy különálló, a teljes médiaterületet átölel tartalom-felügyelet hatáskörébe tartozna.

-

Végül érdemes megjegyezni, hogy a frekvenciaállományból minden nehézség nélkül kiemelhet ek a m sorszórás tartományai, amelyeket – egy meglév 17

távközlési stratégia birtokában, annak elfogadása után - anélkül kezelhet egy médiatestület, hogy ez zavarná a hírközlés szabályozását. A fenti, a feladatokra vonatkozó megfontolások lehet vé teszik a médiaigazgatás struktúrájának ezen szegmensében három lehetséges opció kijelölését. A. változat A frekvenciaelosztás és a szerz dési feltételek betartatása a HIF felel ssége, a tartalommal kapcsolatos egyéb feladatokat – a törvényességi felügyeletet - vagy egy kereskedelmi média-felügyeleti testület, vagy egy általános tartalomfelügyeleti testület látja el, a struktúra további alakulásának függvényében.

B. változat Egyetlen kereskedelmi média-felügyeleti testület alakul a területtel kapcsolatos összes feladat ellátására.

C. változat Egy kereskedelmi média-felügyeleti testület alakul, amely ellátja az összes releváns feladatot, kivéve a tartalomellen rzést, ami egy különálló tartalomfelügyeleti szerv hatáskörébe tartozik. A három változat közül bármelyik beilleszthet egy m köd képes felügyeleti struktúrába, de megítélésünk szerint az A. változat elfogadása jelentené a piaci és a felügyeleti szempontok legjobb kombinációját. A struktúra további épít kockáinak a beillesztése és a kockák közötti kapcsolatrendszer kidolgozása természetesen csak az egyéb feladatok elemzése után lehetséges. A szelekciós mechanizmusokkal ugyancsak kés bb fogunk foglalkozni.

A közszolgálat struktúrája, szabályozása és felügyelete M int már korábban jeleztük, ma a közszolgálati célok elérésének f eszközeit a jelenlegi, de az új médiatörvény következtében alapvet en megreformált intézményekben, az MTV-ben, a M agyar Rádióban és a Duna Televízióban látjuk.

18

A közszolgálathoz nem elég, hogy bizonyos m sortípusok – tárgyilagos, sokoldalú, széles kitekintés , a közönség intelligenciáját nem lebecsül , különböz nézeteket ütköztet hír- és tájékoztató m sorok, értelmes dokumentációs és gyerekm sorok, a nemzeti identitás meg rzéséhez elengedhetetlen kulturális kínálat, stb. – megjelenjenek, hanem az is fontos, hogy az ilyen m sorok egy koherens, kiegyensúlyozott, a legkülönböz bb közszolgálati követelményeknek eleget tev választékot is képviseljenek. U gyancsak idetartozik az egészséges életvitelhez szükséges ismeretek terjesztése és a társadalom hátrányt szenved csoportjainak a felkarolása. Lehetne természetesen a célokat sokkal részletesebben is felsorolni és elemezni. De véleményünk szerint hibás az a nézet, hogy a közszolgálati célok azért nem valósulnak meg a jelenlegi közszolgálati intézményekben, mert nincsenek a törvényben megfelel en definiálva. Azokban az országokban, ahol a közszolgálati médiumok általános vélemény szerint jól m ködnek, ez els sorban a megfelel struktúrák és m ködési elvek által az id k folyamán kialakított közszolgálati ethosz következménye. M ásként fogalmazva, mint ezt Karol Jakubowicz, a neves lengyel médiatudós is kifejtette: a gyakran hallott állásponttal ellentétben, a közszolgálat függetlensége nem els sorban a politikusok önmérsékletén, hanem a közszolgálat m vel inek kitartó harcán múlik, amivel függetlenségüket naponta megvédik. Ez pedig az ethosz kérdése. A feladat tehát meghatározni azokat a m ködési elveket, amelyek alkalmasak a közszolgálati ethosz – elkerülhetetlenül fokozatos - megteremtésére, s azokat a struktúrákat, melyek képesek az ezen elveken alapuló gyakorlatot megteremteni és m ködését biztosítani. A két alapelv megítélésünk szerint -

a közszolgálat pártatlansága és a közszolgálati min ség.

A közszolgálat pártatlansága A pártatlanság kérdését két f szempontból kell vizsgálnunk. Egyrészt meg kell különböztetni azt a szemléletet, amely a pártatlanság elérését szabályokra, képzésre és ellen rzésre építi attól, amelyik a médiaegyensúlyt a média felosztásával valósítaná meg. M ásrészt a szabályokra épít módszer kontextusában el kell dönteni, hogy azok egyes m sorokra és sorozatokra, vagy pedig a m sorfolyam egészére vonatkozzanak. Az, hogy a demokrácia m ködésének alapvet követelménye a megbízható információ és a különböz nézetek fair ütköztetése, valamint az, hogy az adófizet k összessége által finanszírozott közmédia nem állhat az adófizet k egyetlen politikailag meghatározott csoportjának sem a szolgálatában, elvben legalábbis mindenki által elfogadott axiómák. Ahol már megoszlanak a vélemények, az annak eldöntése, hogy ma M agyarországon ezt miként lehet elérni. Egy iskola szerint a fair módszer a közmédia valamilyen felosztásában rejlik, akár úgy, hogy egy-egy adó valamelyik politikai tábor

19

nézetrendszerét tükrözi, akár pedig úgy, hogy ugyanazon az adón belül egyes rendszeresen megjelen m sorok mindig ugyanazt a politikai álláspontot jelenítik meg. Ez utóbbi módszer - változó mértékben ugyan, de - a rendszerváltozás kezdete óta velünk van, s bárki, bármelyik oldalon meg tud nevezni m sorokat, melyek, ha különböz mértékben is, de egyoldalúak. Lényeges körülmény viszont, hogy ez, legalábbis 1996 óta, nem a törvény által támogatva, hanem annak ellenében van így. Az 1996-os törvény 23.§ (2) bekezdése el írja, hogy a közszolgálati m sorszolgáltató „rendszeresen, átfogóan, elfogulatlanul, hitelesen és pontosan” tájékoztasson, többek között ”az eseményekr l alkotott jellemz véleményekr l, az eltér véleményeket is beleértve”. Az ORTT, médiahatósági szerepében eljárva, megpróbálta egyes m sorok egyoldalúságát moderálni, szankcionálni. Vagyis amit a médiaegyensúly felosztásos alapon való megvalósítását javasolók proponálnak, az a jelenlegi törvénytelen praxis legalizálását és kiterjesztését jelentené. Önmagában ez persze nem nyomós ok a javaslat elvetésére: törvények gyakran változnak. Amiért megítélésünk szerint a javaslat mégis elfogadhatatlan, az az, hogy pártos alapon nem lehet sem megbízható, kiegyensúlyozott híreket szolgáltatni, sem a nézeteket fair módon ütköztetni. Igaz, elvben a néz vagy hallgató különböz adókra hangolhat, különböz beállítottságú m sorokat követhet, s így többoldalú információk és érvek birtokába juthat. De – még ha eltekintenénk is attól, hogy a felmérések szerint ez tipikusan nincs így, mert az emberek általában azokat a nézeteket keresik, amelyek meger sítik a már létez el ítéleteiket – attól nem tudunk eltekinteni, hogy ugyanannak a hírnek két, más és más irányban elfogult változata nem áll össze egy pontosan közölt hírré, valamint, hogy két, különböz fórumokon el adott, egyoldalú vélemény nem képez vitát, nem cáfolja egymás érveit, csak annyira tekinthet dialógusnak, mint amikor a férj és a feleség külön szobákban, privát monológokban szapulja egymást. Tehát nincs más a teljes közösségnek szóló közszolgálati megoldás: ki kell dolgozni azokat a szabályokat, és a szabályok betartatásának a mechanizmusait, amelyek képesek a pártatlan m ködést biztosítani. M egítélésünk szerint, a közszolgálati média terén ugyanezek az érvek szolgálnak annak eldöntésére is, hogy a pártatlanságot egyes m sorokon és sorozatokon belül, vagy a m sorfolyam egészében kell megvalósítani. Végül, álláspontunk szerint a pártatlanság kritériumait nem lehet magában a törvényben adekvát módon megfogalmazni: olyan kerettörvény kell, amely ugyan lefekteti a pártatlanság alapkövetelményeit, de azok alkalmazásának részletes kidolgozását, s ha szükséges, a változó körülményekhez igazítását, a médiafelügyelet feladatává teszi. Az új médiatörvénynek arról is intézkednie kell, hogy a közszolgálati m sorkészít k kötelesek legyenek - a törvényben lefektetett alapelvek és a médiahatóság által kiadott értelmezések alapján - kidolgozni a saját területükre vonatkozó részletes pártatlansági irányelveket, munkatársaikat ezek alkalmazására adekvát módon kiképezni, s az elvek megvalósulását rendszeresen ellen rizni.

20

A felügyeleti szervek feladatkörében szerepelnie kell a fenti mechanizmusok adekvát m ködtetésének ellen rzése és - ha az nem valósul meg - szankciók alkalmazása.

A közszolgálati min ség megvalósulása Nyilvánvaló, hogy nincs sok értelme közmédiát közpénzen finanszírozni, ha az többékevésbé ugyanazt a kínálatot adja, amit a kereskedelmi csatornák. (Arról nem is beszélve, hogy ez az EU-s versenyszabályok miatt is egyre problematikusabbá fog válni.) Annak sem lenne sok értelme persze, hogy a köz, tehát az adófizet k összessége, olyan közmédiát tartson fenn, ami csak egy kis kulturális elit igényeit igyekszik kielégíteni. Ez már azért is helytelen lenne, mert így képtelen lenne ellátni azokat a demokratikus, kulturális és civilizatorikus feladatokat, amiket a közszolgálat céljai között fentebb említettünk. A min ség ezen a téren a különféle igények magas színvonalú kielégítését jelenti. A min ség megvalósítása a közszolgálati médiában ethosz és finanszírozás kérdése. A finanszírozás tárgyalását kés bbre hagyva, fontos megvizsgálni azt, hogy mit lehet tenni, ha a min ségi ethosz nincs megbízhatóan jelen. M egítélésünk szerint a válasz egy elv, s az elven nyugvó mechanizmus elfogadása. Az elv az, hogy ahelyett, hogy az adott m sorszolgáltató mindenkori kínálatát eleve úgy definiálnánk, mint közszolgálatot, csak azért, mert az egy hivatalosan közszolgálati adó kínálata, a kérdést a „megrendel szolgáltató” kontextusba kell áthelyezni. Az ezt szolgáló mechanizmus pedig a társadalmi megrendelés intézménye. A gyakorlatban ez úgy m ködik, hogy minden évben a menedzsment és a megrendel (a kés bb felvázolandó médiastratégiai testület) közösen kiértékeli az elmúlt év adásait, és megállapodnak a következ év m sorstruktúrájában. Ehhez egy, a menedzsment által elkészített, minden m sorrészlegre kiterjed el terjesztés és egy bels , de küls szakért k által meger sített táblázat áll a rendelkezésükre, ami a különböz m sortípusok alsó és fels költséghatárait tartalmazza. A felügyelet megrendel i min ségében el írhatja, hogy legyen több egy bizonyos típusból, kevesebb egy másikból, természetesen mindig összevetve a kívánatosnak ítélt célokat – például több tévéjáték, fókuszálás egy bizonyos társadalmi problémára, vagy jobb gyerekm sorok – az év folyamán programkészítésre fordítható pénzzel. Az így véglegesített m sorterv alkotja a társadalmi megrendelést. Itt fontos azonnal megjegyezni, hogy ez a módszer nem jelenti azt, hogy a megrendel felügyeleti szerv szerkesztési funkciókat vesz át. Különösen nem jelenti, hogy beleszólhat olyan operatív kérdésekbe, mint hogy ki szerkesszen, vezessen, vagy kit l kell megrendelni egy bizonyos m sort. Ilyen jogosítványokkal természetesen nem is rendelkezhet. A társadalmi megrendelés, mint módszer, akkor m ködik jól, ha nem csak nyilvános abban az értelemben, hogy mind az éves m sorértékelés, mind a megrendelés eredménye publikus, a sajtóban megtárgyalható – s t, az a jó, ha tárgyalt -, hanem abban az értelemben is, hogy a megrendel felügyeleti szerv, lehet ségein belül, konzultál a szakmai és szélesebb közvéleménnyel, miel tt döntéseit meghozza. Ennek talán 21

legfontosabb módszere a szakmai és néz i-hallgatói panelek m ködtetése. Ugyancsak fontos, hogy a felügyelet lépést tartson a releváns tudományos munka, az idevágó felmérések és mélyinterjús kutatások eredményeivel, s t, ha szükséges, maga rendeljen meg ilyeneket. Úgy ítéljük meg, hogy habár a közszolgálati m sorszolgáltatás min ségét hátrányosan befolyásoló tényez k túl sokrét ek ahhoz, hogy a társadalmi megrendelés önmagában ezeket megoldja, a módszer bevezetése hozzájárulhat a közszolgálati m sorstruktúra min ségének a javításához, s hosszabb távon a min ségi ethosz kialakulásához. A közszolgálat finanszírozása Ha a közszolgálati adások min sége az egyik oldalon a társadalmi megrendelés és a közszolgálati ethosz függvénye, a másik oldalon nyilvánvalóan a megfelel finanszírozáson is múlik. Így tehát miel tt rátérhetnénk a kívánatos közszolgálati struktúrák felvázolására, a min ség kontextusában foglalkozni kell a finanszírozással is, mégpedig két vonatkozásban: -

a min séghez szükséges finanszírozás nagyságrendjével; valamint

-

a források meghatározásának kérdésével. (Ez egyrészt úgy vet dik fel, hogy legyen-e reklám- és szponzorációs tevékenység a közszolgálatban, s másrészt, hogy nagyobb függetlenséget biztosít–e az el fizet i – készülékhasználati – díj, mint a költségvetésb l való finanszírozás?)

1. A közmédia finanszírozásának a kérdése mára már legalább annyira érzelmi, mint pénzügyi problémává vált. Az err l szóló dialógusok – itt és a továbbiakban els sorban a legnagyobb problémát jelent MTV-r l lesz szó – tudniillik nagyban hasonlítanak a megromlott kapcsolatban él férj és feleség vitáihoz: „hogy képzeled, hogy én ennyib l f zzek egy rendes ebédet?” – amire a válasz: „csak nem gondolod, hogy többet adok, amikor azt is mindig elfecsérled, amit kapsz?”. Természetesen, mint a veszeked házaspárok, úgy az MTV esetében is mind a két félnek igaza van. Az az összeg, ami az MTV-hez évente a médiatörvényben meghatározott automatizmusokból és kereskedelmi bevételekb l befolyik, még az intézmény feladatainak nagyon sz k értelmezésével is elégtelen azok megoldására. Ugyanakkor aligha tagadható, hogy a probléma nem csak a források elégtelenségében, hanem azok felhasználásának nagyon alacsony hatásfokában is gyökeredzik. A gazdálkodás reformjának elmaradása mára már többszörösébe került a költségvetésnek, mint annak finanszírozása és kikényszerítése került volna. A kérdés racionális megvitatásának abból kell kiindulnia, hogy az MTV csak radikális bels átalakulással tehet az új helyzetben közszolgálati m sorokkal is közönségvonzó és 22

gazdaságosan m ködtethet intézménnyé, s ehhez egyrészt biztosítani kell a technológiai és szervezeti reformokhoz szükséges egyszeri forrásokat, s másrészt olyan felügyeletet kell teremteni, amely ki akarja és ki tudja kényszeríteni, hogy az intézmény vezet i halogatás nélkül elkezdjék és végigvigyék az elkerülhetetlenül sok fájdalommal járó átalakítást. A politikának ezt végre be kell látnia, és lépnie kell. A közszolgálati szektornak viszont azt kell elfogadnia, hogy a köz általi finanszírozása egy megrendel -szolgáltató kapcsolatot tételez fel. Ez azt jelenti, hogy a társadalom az erre felállított képviseleti mechanizmusokon keresztül beleszól abba, hogy milyen tartalmak jöjjenek létre, s ellen rzi, hogy azokat a megfelel gazdasági hatásfokon állítják-e el . Annak megközelít en pontos kiszámítása, hogy mennyit kellene költeni a közmédiára, komplex feladat, aminek a technológiai és szervezeti átalakulás pénzügyi hatásától a várható társadalmi megrendelés m sorkészítési költségéig kell terjedni. Ilyen számítások eddig nem készültek. Így a most rendelkezésünkre álló legjobb megközelítés az, hogy az általunk mértékadónak tekintett szakmai vélemények az M TV esetében a nem extravagáns, de kielégít szint közszolgálati m sorok készítéséhez racionális m ködés mellett szükséges éves költségvetést jelenleg 30-35 milliárd forintra becsülik. Végül, úgy érezzük, fontos hangsúlyozni: megítélésünk szerint, ha kiderül, hogy a közszolgálatnak a jelenlegi intézményi kereteken belüli átalakításának, s a közszolgálati célok elérését biztosítani képes m ködtetésének el relátható költsége meghaladja az erre a célra felhasználható forrásokat, akkor helyesebb lenne a kereteket újragondolni, mint azok m ködtetését egy nem kielégít , a célok elérésére alkalmatlan szinten finanszírozni. 2. Ami a hirdetés és szponzoráció kérdését illeti, er s érveket lehet felhozni mind ezek megtartása, mind eltörlése mellett. A megtartás melletti f érv természetesen az, hogy -

a költségvetési terhet ezzel valamelyest enyhíteni lehet, azaz a költségvetés által biztosított összeget így hasznosan ki lehet egészíteni. Emellett

-

a reklámbevétel maximalizálására való törekvés a nézettségi-hallgatottsági szempontok szem el tt tartását is eredményezi. S végül az is gyakran elhangzik, hogy

-

a több lábon álló finanszírozás az egyetlen (költségvetési) forrással szemben nagyobb függetlenséget biztosít a közmédiának.

Az ellenérvek szerint viszont: -

az MTV reklámbevétele múlt évben még a két milliárdot se érte el. Ahhoz, hogy ezt jelent sen növelni tudja - tehát legalább megkétszerezze-megháromszorozza -, a kereskedelmi szempontoknak sokkal nagyobb prioritást kellene, hogy adjon, mint

23

a közszolgálatiaknak. Ebben az esetben viszont elvész a köz által való finanszírozás értelme. Továbbá, -

aligha lehet kétség afel l, hogy az MTV-n belül a reklám- és szponzorációs tevékenységnek a kiiktatása sok anomáliát, visszaélést is megszüntetne, s nagymértékben el segítené a közszolgálati m ködés és ethosz kialakulását. A hallgatottsági-nézettségi szempontokat más módokon – pl. m sorid höz és típushoz kötött elvárásokkal – is érvényesíteni lehet. Végül,

-

ha a reklám és szponzoráció feladása a közszolgálatban – esetleg párhuzamosan a közszolgálati követelményeknek a kereskedelmi szférában történ radikális csökkentésével, netán megszüntetésével – azzal járna, hogy a kereskedelmi szféra az így szerzett extra jövedelem számottev részét a közszolgálat finanszírozására fordítaná, ez mindkét szektornak meghozná a tiszta profilok jelentette el nyöket.

Ami pedig az el fizet i díj által elméletileg biztosítható nagyobb függetlenséget illeti, ez csak akkor lenne igaz, ha az a közszolgálati intézmények megfelel szint m ködéséhez elégséges forrást produkálna. De mint tudjuk, távolról sem ez a helyzet: a készülékhasználati díjat magas behajtási költségek mellett is a lakosság egyre kisebb százaléka fizette, s az így bejöv összeg még a reklámból, szponzorációból s egyéb forrásokból bejött összegekkel együtt sem volt elég a m ködés és fejlesztés költségeinek a fedezésére. M árpedig a függetlenséget semmi sem veszélyezteti jobban, mint amikor extra támogatásért kell folyamodni: ami jár, az jár, de ami ezen felül van, az nyilvánvalóan már alku kérdése. M indent egybevetve, s az egyéb opciók m ködtethet ségét nem megkérd jelezve, megítélésünk szerint: Magyarországon ma a közmédia függetlensége szempontjából optimális módszer a közszolgálati szektornak a költségvetésb l való, adekvát finanszírozása – úgy, hogy annak mértéke infláció-követ módon több évre el re biztosítva legyen. Továbbá javasoljuk, hogy amennyiben a kereskedelmi szektorral megállapodást lehet elérni ennek megfelel szint kompenzációjáról, akkor a közszolgálati adókon sz njön meg a reklám és szponzorációs tevékenység, valamint a kereskedelmi adókkal szembeni közszolgálati követelmény korlátozódjon a f m sorid ben leadandó híradóra, s az ezt kompenzáló, a kereskedelmi adók által fizetett összeg járuljon hozzá a közszolgálat finanszírozásához.

A közszolgálati intézmények jogi státusza M iel tt felvázolhatnánk a közszolgálat felügyeletével kapcsolatos javaslatainkat, szólni kell azok jogi státuszáról. A jelenlegi, a részvénytársaság, s az a fölött elvben tulajdonosi jogokat gyakorló – bár, mint fentebb láttuk, a gyakorlatban a legfontosabb célokat illet en szinte m ködésképtelen – közalapítványi kuratórium modellje semmilyen szempontból sem vált be. Korábban már vázoltuk Sárközy Tamás kritikáját a modell

24

szervezeti ellentmondásait illet en. A kérdés tehát nem az, hogy miként finomítsuk a jelenlegi felállást, hanem az, hogy mi legyen helyette. A probléma, amivel szembe kell néznünk az, hogy a magyar jogrendben nincs olyan jogi státusz, amely teljesen „passzolna” a közszolgálati média speciális helyzetéhez. Els lépésként azt kell eldönteni, hogy magánjogi személyként, egyfajta gazdasági társaságként, vagy közjogi személyként, vagyis költségvetési szervként m ködjenek a közszolgálati m sorszolgáltatók. Sárközy professzor véleménye szerint, mivel nem nyereségorientáltak, ezért a közszolgálati m sorszolgáltatókra nézve nem megfelel szervezeti forma a részvénytársaság. Ennek megfelel en az javaslata az, hogy ezek legyenek közjogi intézetek (melyek hamarosan a magyar jogban is létez intézmények lehetnek. Ez egy egyébként már létez szervezettípus M agyarországon, Sárközy Tamás az M NB vagy az MTA modelljét hozza fel példaként.) Íly módon az MTV vagy az M R a költségvetési gazdálkodáson belül ugyan, de önállóan, autonóm módon érvényesíthetné a közszolgálati m sorszolgáltatás követelményeit, specialitásait saját szervezete és m ködése tekintetében. A közjogi intézeti státusz azzal járna, hogy megsz nne a közalapítvány közbeiktatása; a közszolgálati m sorszolgáltatók vezet i és érdemi munkatársai közalkalmazottak lennének; az elnököket az egyik verzióban a köztársasági elnök és a miniszterelnök együttes javaslatára az Országgy lés választaná, a másikban a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezné ki. Létrejönne egy M agyar Közszolgálati Televízió, illetve Rádió Tanács, amely m sorpolitikai kérdésekben foglalna állást, anélkül, hogy konkrét m sorszámokba operatívan beavatkozhatna. Ez a sok szempontból vonzó és radikális megközelítés ugyanakkor sok problémát vet fel: -

Kérdéses, hogy egy olyan er s – és legtöbbször informális - politikai nyomásnak kitett intézmény, mint egy közszolgálati médium, mennyire képes ragaszkodni a függetlenségéhez, ha mint költségvetési szerv m ködik.

-

Felmerül, hogy a gazdasági racionalitásra és átláthatóságra nézve nincs-e több garancia egy részvénytársaság esetében, mint egy közjogi intézetnél, figyelembe véve, hogy a „nincs több pénz”-zel járó elsötétült képerny eddig se volt és feltehet en a jöv ben sem lesz egy reális alternatíva. Az igaz persze, hogy ez utóbbi a jogi státusztól függetlenül is m ködik, de talán egy szabályos, igazgatósággal m köd részvénytársaság esetében mégis több a garancia az üzemszer ségre. Ami a közjogi intézettel járó közalkalmazotti státuszt illeti, itt két probléma is felmerül. El ször is, meg kellene vizsgálni, hogy a közmédia „érdemi munkatársainak” a keresete ma hogy aránylik a közalkalmazottak fizetéséhez, mivel nem egyszer dolog embereket rábírni, hogy kevesebbet fogadjanak el, mint amit eddig kaptak. M ásodsorban, a közalkalmazotti státusz azért jó betölt jének, 25

mert lényegesen nagyobb állásbiztonságot jelent, mint a szokványos alkalmazotti viszony. De ha elfogadjuk a hipotézist, hogy a közszolgálati intézményeknek radikális megújulásra van szükségük, részben szakmai okokból, s részben a technológiai változások következtében, helyes-e bebetonozni az embereket, befagyasztani a foglalkozási struktúrát? -

Sárközy professzor két variánst javasol a közmédiumok elnökeinek a megválasztására: az egyikben az Országgy lés választja meg ket, a miniszterelnök és a köztársasági elnök együttes javaslata alapján (ORTT megoldás), a másikban a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki ket (Versenyhivatali megoldás). Így a kinevezés viszont elkerülhetetlenül politikai színezetet nyer, és vélelmezhet , hogy az így kinevezettek egy meglehet sen sz k körb l jönnek majd.

Vitathatatlan ugyanakkor, hogy egy közszolgálati intézmény „lélekben” sokkal közelebb áll egy közjogi intézethez, mint egy elvben nyereségérdekelt részvénytársasághoz. M ivel úgy t nik, hogy nincs tökéletes megoldás, s mert mindkett beilleszthet a felügyeleti rendszer egészébe, a két jogi státusz a továbbiakban A. és B. variánsként kezelhet .

A közszolgálati médiumok igazgatása A. változat Sárközy Tamás sémáját követve, adva van a közjogi intézeti státusz, az elnököket az általa javasolt két módszer közül az els vel (a miniszterelnök és a köztársasági elnök által javasolt jelöltr l az Országgy lés szavaz) nevezik ki, s feláll egy-egy 9-12 tagú Közszolgálati Tanács (az M NB hasonlatnál maradva ez a M onetáris Tanács) mindegyik intézetnél. A Tanácsok tagjainak a kiválasztására a Sárközy által javasolt opciók közül az t nik a legjobbnak, hogy legyenek egyes tisztségek betölt i – az MTI, a Nemzeti Színház és az Állami Operaház vezet it említi – hivatalból tagjai a Tanácsnak. A lista tetszés szerint folytatható, de fontos, hogy csak valódi társadalmi presztízst élvez , s nem politikailag exponált szervezetek vezet i kerüljenek rá. Lévén, hogy ezek száma véges, elkerülhetetlennek t nik, hogy ugyanazok a személyek mindhárom Tanácsnak a tagjai legyenek – legalábbis, ha ez a séma a Duna Televízióra is vonatkoztatható. (Erre a kérdésre kés bb visszatérünk.) Ez azért is el nyös lenne, mert a közszolgálatiság megítélésénél mindhárom esetben hasonló kérdések merülnek fel, s jó lenne, ha a válaszok se térnének el túlságosan egymástól. Amúgy, a Tanácsok feladatkörének tükrében a többszörös tagság nem t nik lehetetlen követelménynek. Sárközy javaslata szerint a Tanácsok a m sorpolitika érdemi kérdéseiben foglalhatnak stratégiai jelleggel állást, anélkül, hogy a konkrét m sorszámokba operatívan beavatkozhatnának. A Tanácsok gazdasági ügyekkel úgyszintén nem foglalkozhatnak. Ez a funkció tökéletesen rímel a társadalmi megrendelés kontextusában tárgyalt feladatkörre. Ehhez még hozzá kell tenni annak ellen rzését, hogy a pártatlanság betartására vonatkozó, fentebb részletezett törvényi elvárások (irányelvek, képzés és ellen rzés) 26

megvalósulnak. A m sorpolitikát elemz éves jelentést is e Tanács(ok) készítik az Országgy lés szakbizottsága számára, s ezzel a felügyeleti feladatoknak a Tanácsok által ellátandó s ellátható köre bezárul. Ez persze nyitva hagyja a gazdasági felügyelet, s a tartalomfelügyelet kérdését. Ami az el bbit illeti, ebben a sémában ez azt jelenti, hogy az intézetek gazdálkodását évente független könyvvizsgáló auditálná, az átfogó gazdasági-pénzügyi ellen rzést pedig az Állami Számvev szék gyakorolná. Az intézetek vezet i évente kötelesek lennének egy komplex, érdemi gazdasági beszámolót az Országgy lés elé terjeszteni, de a m sorszolgáltatók operatív m ködésébe senki se szólhatna bele. Ami a tartalomfelügyeletet illeti, a javaslat szerint „a médiatörvény megsértését a közszolgálati m sorszolgáltatók esetében is a médiaf hatóság, az ORTT szankcionálhatja (A Panaszbizottság felkérésére, vagy hivatalból is)”. Sárközy Tamás szerint is szükség van tehát egy tartalomfelügyeleti szervre, amely hatóságként m ködik. Ezzel az általa javasolt séma tökéletesen beleilleszthet a már részben felvázolt s még tovább vázolandó felügyeleti rendszerbe. B. változat Egy részvénytársaság esetében a struktúra természetesen nagyrészt a jogi formából következik. A részvénytársaság legf bb szerve a közgy lés, amely – többek között – megválasztja az igazgatóságot, a felügyel bizottságot és a könyvvizsgálót. A részvénytársaság ügyvezet szerve az igazgatóság (it), mely a napi ügyek kezelésére képviseleti joggal ruházza fel a vezérigazgatót. M egítélésünk szerint e modellben a legjobb megoldás az lenne, ha a közmédia felügyeleti szerve egyszersmind a közgy lés szerepét is betöltené. Ebbéli kapacitásában pályázat útján nevezné ki a vezérigaz gatót és az igazgatóság tagjait. Javasoljuk, hogy a pályázati feltételek között szerepeljen legalább ötéves munkaviszony a pénzügyi-vállalati gazdálkodás, a médiagazdaságtan, a médiajog, vagy a médiamenedzsment területén. Ki kell zárni azokat, akik a jelölést megel z négy évben politikai posztokat töltöttek be. A tagokat rotációs rendszerrel kell kinevezni. Ez azt jelenti, hogy a tagokat az els alkalommal nem egyenl id tartamra nevezik ki, hanem például, egyharmadukat két évre, egy másik harmadot négy, s egy harmadikat hat évre. Ez részben biztosítja a folytonosságot (nem az összes tag cserél dik egyszerre), s azt is, hogy ha egy évben a közgy lés nem tud új tagokat választani, a testület még mindig m köd képes marad. A részvénytársasági jogi státusz el nyei közé tartozik, hogy az igazgatóság megválasztásával megsz nne az elnökök jelenlegi túlhatalma az operatív vezetésben. Ahhoz, hogy ez jobb m ködéshez is vezessen, természetesen fontos, hogy olyan pályázati rendszer jöjjön létre, ami biztosítani képes, hogy az igazgatóságok tagjai szakmai, és nem politikai meggondolások alapján kerülnek kinevezésre. Egy hatékonyan m köd igazgatóság az átlátható gazdálkodás követelményének megvalósulását is el segíti: egy jegyz könyvezett testület ülésén született döntés státusza ilyen szempontból

27

meglehet sen más, mint egy olyan döntésé, ami az elnök irodájának magányában született. Az Rt. gazdálkodásának átláthatóságát tovább növelné, ha a könyvvizsgálót, aki évente auditálja könyveit, pályázati úton választanák ki, s a közgy lés a kiválasztást az ÁSZ-ra vagy annak elnökére bízná. A hátrányokat már fentebb érintettük: az Rt. forma valóban nehezen illik egy olyan intézményre, amely bevételeinek túlnyomó részét most is a költségvetésb l kapja – mi több, amennyiben megsz nne a közszolgálati médiában a reklám- és szponzorációs tevékenység, ez az arány a 100 százalék felé közeledne -, s ahol a menedzsment m ködését azon kell lemérni, hogy a rendelkezésére álló forrásokból milyen min ség m sorokat sugároz, s nem azon, hogy mennyi nyereséget termel. De összevetve a közjogi intézet és az rt. forma el nyeit és hátrányait, úgy ítéljük meg, hogy az utóbbi forma kiválasztása – különösen mivel nagyobb flexibilitást biztosít – talán több el nyt és kevesebb hátrányt jelentene.

A FELÜGYELETI RENDS ZER M ost elérkeztünk oda, hogy felvázolhatjuk az általunk javasolt új intézményi rendszert, s megvizsgálhatjuk, hogy az mennyiben felel meg a fentebb részletezett céloknak és szempontoknak. E fejezet kontextusában az alapvet cél természetesen a független, tehát pártatlan, min ségi m sorokat sugárzó, s gazdaságosan m köd közszolgálati szektor megteremtése. E cél megvalósításának az eszközei azok a struktúrák, melyek az ennek megfelel m ködést biztosítani képesek, s a hosszabb távon el segítik a közszolgálati ethosz kialakulását. M int kifejtettük, ehhez el kell mozdulni a 1996-os törvény által megtestesített túlszabályozástól: a folyamatokat el re felmérni és azokba beavatkozni képes, a társszabályozás és a felügyelt önszabályozás eszközrendszereit m ködtet felügyeleti szervekre van szükség. Ahhoz viszont, hogy ezek a szervek jól m ködjenek mint már jeleztük -, a funkciók, struktúrák és szelekciós mechanizmusok olyan kombinációját kell kiválasztani, amely -

megteremti a kívánatos egyensúlyt a tulajdonosi elv és a távolságtartás követelménye között,

-

el segíti a politikailag független, köztiszteletben álló emberek szelekcióját, és

-

segít kialakítani a testületek és apparátusok között a megfelel munkamegosztást.

A fentiekben több olyan javaslatot tettünk, melyek részét képezik a most felvázolandó felügyeleti rendszernek. Úgy ítéltük meg, hogy az ORTT-t és a kuratóriumokat másfajta testületekkel kell felváltani. A kuratóriumok esetében ez egyértelm : javaslatunk szerint a közalapítványok, mint tulajdonosi szervezetek - s ezzel természetesen kuratóriumaik is – megsz nnek. Javasoljuk, hogy, a közjogi intézeti formát, mint megoldást nem kizárva, a nagy közszolgálati m sorszolgáltatók – az MTV, a M agyar Rádió és a Duna Televízió – jogi

28

státusza a részvénytársaság legyen. (Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy habár azt tartanánk célszer nek, ha az új törvény a közszolgálati szféra egészét egységesen kezelné, minden az alábbiakban felvázolt struktúra akkor is m köd képes lenne, ha a Duna Televízió, speciális feladatára való tekintettel, meg rizné jelenlegi jogi státuszát.) A részvénytársasági forma el nyeivel s esetleges hátrányaival már részletesen foglalkoztunk. Itt már csak egy kontextusban kell még ezekhez visszatérni. Az igazgatóságok lehet vé teszik a részvénytársasági forma adta el nyök kihasználását: a kuratóriumokkal ellentétben, az igazgatósági tagok valódi befolyással és – akár személyes vagyonukat is érint – felel sséggel rendelkeznek. k a gazdaságos m ködés legf bb rei. Ugyanakkor feladataik között fontos szerepet tölt be a közszolgálati m ködés két alapelvének, a pártatlansági mechanizmusok m ködésének és a társadalmi megrendelés betartásának biztosítása. k testesítik meg tehát a szempontrendszerünkben szerepl tulajdonosi szemléletet. Az ORTT esetében viszont felmerülhet, hogy nem annyira megsz nik, mint átalakul. Valóban, az ORTT több lényeges funkcióját az új szerv fogja betölteni, részben ugyanazzal a szakapparátussal, mint jelenleg. M égis úgy ítéljük meg, hogy mind a feladatok, mind a szervezeti struktúra és a m ködés alapvet változása folytán helyesebb egy új szervr l beszélni, s hogy egy új név segítene az új identitás kialakításában és széleskör elfogadtatásában. A változó feladatkör egyik aspektusa, hogy fentebb a frekvenciaelosztás és felügyelet lehetséges variánsai közül az A. változatot javasoltuk elfogadásra. Ez azt jelenti, hogy a frekvenciaelosztás és a szerz dési feltételek betartatása a jöv ben HIF felel sségévé válik, míg a tartalommal kapcsolatos egyéb feladatokat – lényegében a törvényességi felügyeletet - az új médiafelügyeleti testület látja el. Ennek a megoldásnak az egyik lényeges el nye, hogy megszünteti a jelenlegi összeférhetetlenséget a tartalomfelügyeleti hatósági szerep és a szerz déses kapcsolat között. Ugyancsak sz kíti a jelenlegi ORTT hatáskört, hogy a közszolgálati m sorszolgáltatók finanszírozása nem feltétlenül kell, hogy az Alapon keresztül történjen. Ami pedig a kulturális alkotások támogatását illeti, mind a jelenlegi rendszer fent említett tapasztalatai, mind a gazdaságossági megfontolások amellett szólnak, hogy ez egy egységes rendszer keretében valósuljon meg, tehát, hogy a M sorszolgáltatási Alap olvadjon be a Nemzeti Kulturális Alapprogramba. U gyanakkor azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a most felvázolásra kerül felügyeleti rendszer – meggy z désünk szerint – nagyobb távolságot képes biztosítani a mindenkori végrehajtó hatalomtól, mint az NKA. Ezért itt is A. és B. változatra teszünk javaslatot: A. változat A m sorszolgáltatási Alap olvadjon be a Nemzeti Kulturális Alapprogramba.

29

B. változat A M sorszolgáltatási Alap kezelése legyen a M édiastratégiai Testület felel ssége. Bármelyik változat esetén azt azonban megkötésként javasoljuk, hogy a médiatámogatásra szánt összeg a közszolgálati tartalmaknak az új hordozókon való, bármely tartalomszolgáltató általi megjelenítését szolgálja. Elképzelésünk szerint a jelenlegi ORTT funkciók nem csak sz külnek, hanem alapvet en változnak is. M int fentebb kifejtettük, megítélésünk szerint a médiaigaz gatásnak el kell mozdulnia a paragrafus-értelmezést l a proaktív médiastratégia és médiamenedzsment irányába. Ugyanakkor természetesen megmarad a tartalomfelügyeleti szerepkör is. Lévén, hogy két nagyon különböz funkcióról van szó, melyek eltér hozzáállást követelnek, s ugyancsak elkerülend a túlhatalom veszélyét, úgy véljük, helyesebb lenne a két feladatra külön szervezeti egységeket, külön testületekkel, létrehozni. Eszerint a jöv ben két, hatósági státuszú szerv m ködik, mindkett saját, egyenként öt-héttagú testülettel. Az egyik egy proaktív, a médiastratégia alakításáért felel s szerv, a másik egy reaktív szerv, amely a tartalomfelügyelettel kapcsolatos feladatokat látja el. A proaktív szerep felvállalása természetesen azt is jelenti, hogy az új szerveknek olyan feladataik is lesznek, melyek eddig nem tartoztak az ORTT felel sségi körébe. Ezek között szerepel a médiastratégia alakítása, valamint a közmédiumokat megtestesít részvénytársaságok közgy lési hatáskörének ellátása. E koncepció kialakításánál az egyik legtöbbet vitatott kérdés a közgy lési hatáskör elhelyezése volt. A lehetséges megoldások között felmerült az Országgy lés, vagy annak egy bizottsága, az ÁPV Rt., úgyszintén egy külön testület létrehozása - de végül úgy ítéltük meg, hogy a legtöbb el nyt s a legkevesebb hátrányt az jelenti, ha ezt a hatáskört az a szervezet tölti be, amelynek a f feladata a médiastratégia alakítása. A hátrányt nyilvánvalóan az a veszély jelenti, hogy a szervezet ahelyett, hogy a közgy lési kapacitásában hozott döntéseit a médiastratégiai megfontolásoknak rendelné alá, azonosulni kezd a közmédiumokkal, ami aztán befolyásolja a médiastratégiai tevékenységét is. Ez egy valós, de könnyen elkerülhet veszély. A testület feladatköre úgy van megszabva, hogy figyelmének - s idejének - a túlnyomó részét a médiastratégia alakításához szükséges tanulmányok megrendelése és hasznosítása, a nemzetközi trendekkel és követelményekkel való kapcsolattartás, az irányelvek kidolgozása, valamint a felügyelt önszabályozás és társszabályozás kialakítása és m ködtetése köti le. A társadalmi megrendelés ezzel szemben egy évente egyszer felmerül feladat, s a megvalósítás ellen rzése sem jelent többet, mint az ezzel kapcsolatos kimutatások és elemzések negyed- vagy félévenkénti megtárgyalását. M i több, maga a megrendel és ellen rz szerep – a megvalósítástól való kötelez távolságtartással kombinálva – sem egyeztethet össze az intézményekkel való azonosulással. Egy csak a közgy lési hatáskörre létrehozott testület esetében az azonosulás veszélye reálisabb lenne, míg egy politikai testület alá rendelni a közgy lési hatáskört nyilvánvalóan más veszélyeket rejtene. Az viszont 30

nagyon is el nyös, hogy a társadalmi megrendelés a médiastratégia alakításával járó nemzetközi kitekintés és a hazai médiakutatással való szoros kapcsolattartás kontextusában szülessen meg. Ennek megfelel en, a két testület feladatai az alábbiak szerint oszlanak meg: A Médiastratégiai Testület feladatai: -

a tartalommal kapcsolatos elvi szint kerettörvényi szabályozás pontosítása és részletezése, a területt l függ en saját hatáskörben, vagy pedig a felügyelt önszabályozás és társ-szabályozás keretein belül. Az önszabályozás az új tartalomhordozók esetében egyesíti a maximális távolságtartást, a „be-nemavatkozást” a mégis szükséges szabályozással. Az önszabályozás legjobban akkor m ködik, ha a tartalomszolgáltatók egyesülete végzi, ugyanakkor a felügyeleti szerv felel ssége, hogy ennek megvalósulásáról meggy z djön. A társ-szabályozás egyik fontos területe a reklám-szabályozás. M int már korábban jeleztük, az ön- és társ-szabályozás kereteit is a felügyeleti szervnek célszer kidolgozni.

-

A proaktív médiaigazgatáshoz szükséges tanulmányok megrendelése és irányelvek elkészítése. Ide tartoznának többek között olyan tartalmi kérdések, mint például az er szak, vagy a korhatár megjelenítése a képerny n; a tartalommal – nem utolsósorban az új hordozókon megjelen tartalmakkal – kapcsolatos EU-s követelmények alakulásának figyelemmel kísérése s a szükséges lépéseknek a felügyelt önszabályozáson és társ-szabályozáson belüli megtétele.

-

A hazai és nemzetközi médiaszervekkel való kapcsolattartás.

-

A frekvenciaelosztást végz kidolgozása.

-

Amennyiben a M sorszolgáltatási Alappal kapcsolatban az a döntés születik, hogy az tartozzon a médiafelügyelet hatáskörébe, akkor az ezzel kapcsolatos feladatok ellátása, a fenti megkötéssel.

-

Közgy lési hatáskörben a közszolgálati m sorszórók vezérigazgatóinak, igazgatóságainak, felügyel bizottságainak és könyvvizsgálóinak egyszer többséggel való megválasztása, a fentebb részletezett feltételekkel és módon.

-

A közszolgálati m sorszolgáltatók igaz gatóságainak javaslatai alapján a társadalmi megrendelés véglegesítése és a teljesítés figyelemmel kísérése; annak jelent s elmaradása esetén a megfelel döntések közgy lési hatáskörben való meghozatala. Ennek feltététele viszont, hogy a M édiastratégiai Testület, miel tt igaz gatósági tagok felmentésér l döntene, köteles a – kés bb felvázolandó - Nemzeti M édia Testület összehívását kezdeményezni, s véleményét kikérni.

-

Az e téren elengedhetetlen távolságtartást szolgálja az is, hogy a M édiastratégiai Testületnek a fenti hatáskörön túl nincs beleszólása a részvénytársaságok

HIF számára szükséges médiapolitikai szempontok

31

m ködésébe. Különösen nincs joga azok menedzsmentjével bármilyen direkt kapcsolatot létesíteni. A részvénytársasági vezérigazgatók felmentésér l a Testület csak a releváns igaz gatóság javaslata alapján dönthet. Amennyiben az igazgatóságok azt tapasztalnák, hogy a Testület túllépi a fentiekben rögzített hatáskörét, kötelesek err l a Nemzeti M édia Testületet értesíteni. A Tartalomfelügyeleti Testület feladatai: -

A törvényben és irányelvekben lefektetett tartalmi követelmények betartásának ellen rzése, mind a közszolgálati mind a kereskedelmi média területén. Szükség esetén figyelmeztetés vagy szankciók alkalmazása. A cél az, hogy szankciókra csak súlyos vagy visszatér esetekben kerüljön sor, egyébként a figyelmeztetés a követend módszer.

-

Az ehhez szükséges monitoring tevékenység megszervezése, a megbízhatóság, gyorsaság és gazdaságosság legjobb kombinációját biztosítani képes módszerrel, házon belül vagy kívül. A gyakorlatban ez az országos földfelszíni sugárzású adások felvételét és rendszeres figyelését jelenti, különös tekintettel a politikailag érzékeny m sorokra. M ás adók esetében az önszabályozás m ködésének el mozdítására van szükség, id nkénti ellen rzéssel, különösen panaszok esetén.

-

A beérkez panaszok elbírálását gyorsan, hozzáért módon és gazdaságosan végezni képes panaszbizottság megszervezése, tagjainak kiválasztása, a m ködés szervezeti feltételeinek biztosítása. A panaszbizottság – a jelenlegit l eltér en – nem hatósági jogkörben jár el. Ez azt jelenti, hogy a panaszok el zetes sz rését a testület jogi irodája végzi el. Ahol jogsértést tapasztal, a panaszt a testület a saját hatáskörében kezeli. Ahol a panasz a korrekt tudósításra, véleményformálásra, a médiaetika tárgykörébe tartozó kérdésekre vonatkozik, a panaszbizottság véleményt alakít ki, azt eljuttatja a panaszosnak és a m sorszolgáltatónak, valamint megjelenteti saját internetes portálján. A vélemény kialakításához rendszerint nincs szükség az érintett felek tárgyaláson való konfrontálására - s t, gyakorta ismétl d kérdésekben (pl. túl sok káromkodás, er szak vagy szex egy délután sugárzott sorozatban), a döntést precedens alapon is meg lehet hozni.

Ahhoz, hogy a fenti szervezeti megoldás biztosítani tudja a politikától való távolságtartást, olyan szelekciós mechanizmust kellett találni, ami a két testület tagjait még közvetve sem politikai alapon választja ki. M egítélésünk szerint a legjobb módszer erre egy olyan legfels médiatestület kinevezése, melynek tagjai a politikától független, a saját területükön eminens, köztiszteletben álló személyek, s így alkalmasak arra, hogy puffert alkossanak az operatív testületek és a politika között. Javaslatunk szerint az új legfels bb média fórum, melyet akár Nemzeti Média Testületnek is nevezhetünk, kilenc tagból áll. Ez a testület képezi, ha úgy tetszik, a médiaigazgatás nagytekintély , nem-operatív szintjét. A testület tagjai kéthavonta, vagy szükség szerint tartanak ülést.

32

Három funkciójuk van: -

k választják meg, kétharmados többséggel, az egy szinttel lejjebb elhelyezked két operatív testület tagjait,

-

felkérésre nem-kötelez érvény nagy horderej kérdésekben,

-

valamint évente egyszer írnak egy jelentést az Országgy lés szakbizottsága számára a média állapotáról.

véleményt formálnak ezen testületek számára

A Nemzeti M édia Testület tehát olyan problémákra jelenthet szervezeti megoldást, miként lehet eminens, köztiszteletben álló személyeket helyezni a médiaigazgatás csúcsára, s hogyan lehet az operatív médiafelügyelet tagjait a pártoktól független módszerrel megválasztani. Emellett, mivel más, fontos posztokon elfoglalt emberekr l van szó, ez a testület szükség esetén felléphet, mint bölcsek tanácsa, de attól nem kell tartani, hogy funkciókat kezd halmozni, vagy médiaminisztériumi babérokra tör. A Nemzeti M édia Testület tagjainak a kiválasztására három f szempontot javasolunk: -

a tagok mindegyike köztiszteletben álló, a saját területén eminens személy legyen;

-

egyikük se legyen túlzottan politikai-közéleti szerepl ;

-

a többségüknek legyen tapasztalata valamilyen intézmény vezetésében.

Ennek elérésére egy A. és egy B. változatot javasolunk, melyek közül mi az A. változatot tartjuk el nyösebbnek. -

Az A. változatban bizonyos, megnevezett, nagy presztízzsel rendelkez , de politikailag nem elkötelezett szervezetek els számú vezet i, vagy azok megbízottjai ex officio tagjai lennének a Nemzeti M édia Testületnek. Ezek között az intézmények között – Sárközy Tamás elgondolását követve – szerepelhet az MTI, a M agyar Állami Operaház, a Nemzeti Színház, a Nemzeti Galéria, az Írószövetség, a M agyar Tudományos Akadémia Állam és Jogtudományi Intézete, Szociológiai Intézete valamint Közgazdaságtudományi Intézete, a M agyar Orvosi Kamara, a M agyar Gyáriparosok Szövetsége, a Nemzeti Audiovizuális Archívum, az Országos Széchenyi Könyvtár, a Rektori Konferencia, az Állami Számvev szék, s más, hasonló státuszú intézmények.

-

A B. változatban a kilenc tagot az Országgy lés egy eseti bizottsága jelöli - a fenti szempontrendszer betartásával -, s a teljes plénum választja meg ket, kétharmados többséggel.

33

A Testület saját maga választja elnökét, egyszer többséggel, s az elnök által felállított titkárság segítségével végzi munkáját. A testületi tagság honoráriummal nem jár, a költségeket természetesen megtérítik. A két operatív Testület tagjainak kiválasztásánál is javasoljuk a rotációs rendszer bevezetését. Ugyanakkor mind az eredeti kinevezésekkor, mind a rotáció keretében biztosítani kell, hogy mindkét Testület tartalmazzon legalább egy, a pénzügyigazdálkodási szférában és egy, a médiajogban minimum ötéves tapasztalattal bíró személyt, valamint egy nagy tapasztalatú, szakmai elismertségnek örvend rádióst vagy televízióst. Ki kell zárni azokat, akik a jelölést megel z négy évben politikai posztokat töltöttek be. A testületek vagy maguk választják saját elnöküket, vagy úgy is dönthetnek, hogy a posztot rotációs alapon töltik be; tagjaik részid ben dolgoznak, s munkájukért honoráriumban részesülnek. M eglep lehet, hogy azt javasoljuk, hogy a két operatív testület tagjai részid ben dolgozzanak. Ezt két okból tesszük. Egyrészt ezzel is biztosítani akarjuk, hogy a testületek nem veszik át a professzionális apparátusok hatáskörébe tartozó feladatköröket. M ásrészt azt szeretnénk elérni, hogy ezeknek a testületeknek a potenciális tagjai között lehessenek olyan médiakutatók, médiajogászok, médiaköz gazdászok, vagy akár a kulturális élet olyan képvisel i, akik nem vállalnák a tagságot, ha ez teljes lekötöttséget jelentene. Felmerülhet a kérdés, hogy a szakmai tömörülések miért nincsenek képviselve a három Testületben. A válasz erre az, hogy a szakma képviselve lesz a médiastratégiai, tartalomfelügyeleti és az igazgatósági testületek tagjai között, de nem a szakmai szervezetek fogják oda delegálni ket, hanem a Nemzeti M édia Testület, pályáztatás alapján. Úgy véljük, mivel több, részben politikai alapon megkülönböztethet szakmai szervezet is m ködik M agyarországon, ez utóbbi módszer több biztosítékot tartalmaz a politikai szempontok távoltartására, mint amit a szakmai szervezetek általi delegálás jelenthetne. Ugyanakkor tisztában vagyunk annak a fontosságával is, hogy a szakmai szervezetek által képviselt megközelítések is megjelenjenek a döntéshozatal során. U gyanilyen fontosnak tartjuk a társadalmi nézetek messzemen figyelembevételét. Ezért javasoljuk, hogy a M édiastratégiai és a Tartalomfelügyeleti Testületet közös szakmai és néz ihallgatói panelek segítsék munkájukban. A szakmai panelek tagjait a releváns szakmai szervezetek delegálják. A néz i-hallgatói paneleket az ország több helyén is fel kell állítani; tagjaikat lehet leg úgy kell kiválasztani, hogy statisztikai értelemben vett reprezentatív mintát alkossanak. A panelek feladata a m sorok véleményezése és az elébük terjesztett kérdésekben való tanácsadás. M egvalósítási tanulmány hiányában nehéz lenne pontos véleményt alkotni arról, hogy az új, részben több, részben kevesebb feladatot ellátó szervezetek hány munkatársat foglalkoztatnának, vagy hogy m ködtetésük mibe kerülne. Az ORTT ma körülbelül 160 munkatárssal dolgozik, akik közül 49 f a M sorszolgáltatási Alaphoz, s 16 f a m sorszolgáltatási és számlázási osztályokhoz tartozik. Ez utóbbiak nélkül számítva, a

34

megmaradó funkciókat kb. 95 személy látja el. Durva kalkulációink szerint az itt javasolt három testület ennél valamivel kevesebb munkatárssal lenne képes ellátni feladatait.

Összességében elmondhatjuk, hogy a javasolt struktúrák megfelelnek a korábban felállított szempontrendszernek: -

biztosítják a tulajdonosi szemléletet (részvénytársasági igazgatóságok); a távolságtartást (testületek és a kinevezések módszerei); a köztiszteletben álló személyek bevonását a médiaigaz gatásba (Nemzeti M édia Testület); a szakmai és társadalmi nézetek képviseletét a döntéshozásban (szakmai és néz ihallgatói panelek); valamint helyrebillentik a testületek és a szakapparátus hatáskörében jelenleg meglév egyoldalúságot.

A pártatlansági mechanizmusok és a társadalmi megrendelés segítségével így megteremt dnek a feltételek a közszolgálati m ködéshez, s id vel a közszolgálati ethosz kialakulásához is.

35

II.

A KERES KEDELMI ÉS A N EM-NYERES ÉGÉRDEKELT S ZFÉRA S ZABÁLYOZÁS A

Higgadtan, tárgyilagosan, érzelmi túlf töttségt l mentesen vizsgálva a magyar rádiózást és televíziózást azt lehet mondani, hogy a kilencvenes években bizonyos értelemben nálunk az játszódott le, ami a fejlett európai országok dönt többségében már a hetvenes évek második felében elindult, és a nyolcvanas években nagyjából - kevés kivételt l eltekintve - már végbement. Az állami és/vagy a közszolgálati rádiók és televíziók monopóliuma megsz nt az egyes nemzetállamokban, megindult a kereskedelmi rádiózás és televíziózás, s éles verseny alakult ki a közszolgálati és a kereskedelmi szféra között. A közszolgálati rádiók hallgatottsága és a közszolgálati televíziók nézettsége a monopolhelyzet elvesztésével szükségszer en lecsökkent, s olyan m sorkínálat alakult ki a piacon, ami korábban elképzelhetetlen volt. Sokszor hivatkoznak rá, hogy Európában ma már több mint 1500 m holdas televízió csatorna fogható, s ezek több mint 90%-a kereskedelmi csatorna. M agyarországon a másfél évtizeddel ezel tti két állami tévécsatorna helyett ma közel negyven magyar nyelv m sor érhet el (beleértve a három közszolgálati csatornát is, ám nem számítva az alapvet en a helyi piacokon megjelen m sorokat) a különböz m sorelosztó rendszereken, azaz ebb l a szempontból akár azt is mondhatjuk, mi is beléptünk a sokcsatornás televíziózás korába, amelyben más törvények érvényesülnek és más szabályok érvényesítend k, mint a korábbi, a m sorkínálatot egy-két csatornára korlátozó rendszerekben. Ugyanakkor figyelembe veend , hogy a közszolgálati szektor min sítésére a hallgatottsági és nézettségi mutatók önmagukban alkalmatlanok, s azt is látnunk kell, hogy a piaci er k, mechanizmusok sok területen nem képesek a társadalmilag úgymond kívánatos, szükséges médiakínálatot el állítani és szolgáltatni. M a nagyjából egyetértés mutatkozik a médiával foglalkozó gyakorlati szakemberek, kutatók és politikusok között abban, hogy a közszolgálati szférának éppen azt a kínálatot kell el állítania, azokat az audiovizuális közjavakat kell kínálnia a hallgatóknak, amelyeket a kereskedelmi (piaci) szférától hiába is várnánk, s amire egy demokratikus országban a közfelfogás szerint szükség van. Külön megfontolásra javasoljuk, hogy amennyiben a közszolgálati tévézés esetében a reklám és szponzortevékenység részben vagy teljesen eltörlésre vagy szüneteltetésre kerül, akkor a kereskedelmi tévék a megnövekv reklámtevékenység ellenértékének egy részét a közszolgálat céljaira visszatérítsék. A közszolgálati m sorszámok kínálatát tekintve az általunk felvázolt modellben ennek dönt részét a közszolgálati intézmények (rádiók és televíziók) nyújtják a lakosságnak, véleményünk szerint a kereskedelmi szerepl k ilyen irányú kötelezettségeit a mai szabályozáshoz képest csökkenteni kell.

36

Két lehetséges változatot ismertetünk: A. változat A mai technológia adottságokat, a kialakult néz i és hallgatói szokásokat, a nagyközönség piacán elért nézettségi és hallgatottsági részesedéseket is tekintetbe véve biztosítékként megtartani javasoljuk ugyan a ma hatályos törvény 8. § (3) szakasza által kimondott rendelkezést, miszerint "Az országos televízió f m sorid ben legalább húsz perc, az országos rádió legalább tizenöt perc önálló hírm sort köteles egybefügg en szolgáltatni. A más magyarországi m sorszolgáltatótól átvett híranyag a hírm sor húsz százalékát nem haladhatja meg." 1, de azt is javasoljuk, hogy ennél több közszolgálati m sorszám szolgáltatási kötelezettsége ne terhelje az országos piacok szerepl it. Ebben az értelemben hatályát veszti a 8. § (1) és (2) szakasza is, konkrétan "(1) Az országos és a körzeti m sorszolgáltató - a szakosított m sorszolgáltató kivételével - napi m soridejének tíz százalékában köteles közszolgálati m sorszámokat szolgáltatni." "(2) Közszolgálati m sorszámokat f m sorid ben legalább huszonöt percben kell szolgáltatni. Ha a m sorszolgáltató f id ben nem ad m sort, 7.00 és 18.30 között kell közszolgálati m sorszámokat szolgáltatnia legalább huszonöt percnyi m sorid ben." B. változat A mai technológia adottságokat, a kialakult néz i szokásokat, a nagyközönség piacán elért tényleges nézettségi részesedéseket tekintetbe véve a két országos (analóg földfelszíni m sorszórással terjesztett) kereskedelmi televízió csatornától még a ma hatályos törvény 8. § (3) szakaszába foglalt kötelezettségen felül megköveteljük a pályáztatás során, hogy további közszolgálati m sorszámokat is vegyenek fel m sorrendjükbe (akár a 8. § (1) szakasz megtartásával, akár másként). Ennek az lehet az indoka, hogy a két csatorna nyomasztó piaci fölényre tett szert a közszolgálati csatornákkal szemben, s amíg ez fennáll, addig hatósági eszközökkel is terelni kell ket a közszolgálatinak tekinthet m sorszámok számának és arányának növelésére. M indez eléggé rendszeridegen, noha tagadhatatlanul szólnak érvek alkalmazása mellett. M indenesetre a magyar kereskedelmi televíziózás lassan már hatéves tapasztalata eléggé meggy z en mutatja, hogy a híres Luciferi mondás "Nem adhatok mást, csak mi lényegem" igencsak ül a kereskedelmi tévécsatornák m sorszerkesztésére, így a B 1Természetesen

eleg ánsabb an - és valób an technológia semleg esen - is meg leh etne fogalmazni a 8. § (3) szakas z rendelk ezés ének lényeg ét (például úgy, hogy az országos szinten összeg zett rádióhallgatási és tévénézési id b l tíz százalékot vagy azt megh aladó részarányt elér k ereskedelmi rádió - és tév écsato rnák kötelesek a hírm sor szolgáltatásra), de ebbe e helyütt talán fölösleges belebocsátko zni.

37

változat melletti döntés szinte kódolja az örök vitát a szabályozó hatóság (esetünkben a Tartalomfelügyelet) és a piaci szerepl k között, s egy ilyen káros kimenetelt a törvényalkotás során nem szabad figyelmen kívül hagyni. A félreértéseket elkerülend szeretnénk kiemelni, hogy miközben a kereskedelmi szférát tekintve az a szilárd véleményünk, hogy a maihoz képest csökkentend a m sorszerkezetre vonatkozó tartalomszabályozás intenzitása, továbbra is érvényesítend nek tartunk a m sorszolgáltatásra vonatkozó alapelvekb l következ (tv. 1. Cím), valamint a kiskorúak védelme érdekében történ (tv. 1/A. Cím) tartalomszabályozást. Az, hogy ennek a mai formát változatlanul meg rz formában kelle történnie, avagy módosítva2, nem koncepcionális kérdés, úgyhogy ennek részleteibe e helyütt nem megyünk bele. A kereskedelmi szféra szabályozásakor a piacra lépés engedélyezése a maihoz hasonlóan csak a földfelszíni m sorszórás terjesztést3 választó m sorszolgáltatóra terjed ki, a m sorelosztó rendszereken megvalósuló m sorszolgáltatásra csak bejelentési kötelezettség vonatkozik. Ezt a továbbiakban is alapul véve - és egyel re a digitális földfelszíni m sorszórásra való esetleges áttéréssel felvet d szabályozási kérdéseket figyelmen kívül hagyva, hisz ezeket a VI. alfejezetben taglaljuk - némi különbséget javaslunk tenni a rádió és televízió m sorszolgáltatás szabályozásában. Ezen különbségtétel végs oka a rádiózás és a televíziózás piacának eltér szerkezete M agyarországon: míg a rádiózásban a helyi piacok elég komoly szerepet játszanak az ágazat szerkezetének alakításában, addig a televíziózásra ez nem mondható. A rádiózás fejl désének tendenciái azt mutatják, hogy ez a médium a televízió uralta korszakban egyre inkább másodlagos szerepet tölt be, s emellett az országok jelent s részében (a piacméretekt l, az egyes nemzetállamokon belül ténylegesen létez regionalitástól, a nemzeti hagyományoktól stb. függ en) mindinkább helyi médiummá válik. Ez nagyon felemásan nálunk is már 1989-tôl elindult, s er re kapott a médiatörvény elfogadása után, de azért meg kell jegyezni, hogy a rádiópiac hallgatottsági mutatói szerint a kereskedelmi szférában továbbra is az országos szerepl k viszik a prímet, azaz az országos csatornák összesített hallgatottsága jóval magasabb, mint a helyi rádiók ilyen összesített mutatói. Hazánk hagyományosan centralizált ország, a f várossal veteked hatalmi-politikai-gazdasági központ végeredményben nincs, s - ett l nyilván nem függetlenül - az elektronikus média is meglehet sen centralizált az európai országok átlagához viszonyítva. A helyi rádiók többsége persze a gazdasági er k kényszerét l hajtva azokban az országokban is hálózatokba szervez dik, ahol a mienknél nagyobb a helyi/regionális er k játéktere és az ilyen piacok eltartóképessége a nemzetállamon belül. Így azután nem csodálkozhatunk azon, hogy már nálunk is megindult a nagyobb szerepl k (körzeti rádiók) által kezdeményezett hálózatosodás: ez a helyi rádiók válasza a szükséges 2

Mi ez utóbbi mellett vagyunk, s megjegyezzük, hogy a szakirodalomban nagyon sok értékes ok fejtés található a kívánatos változtatások lényegét illet en. 3A törvény a ko rmányzati rendelk ezésben lév frekv encias ávban folytatott m holdas m sorszórást is ebbe az eljárásba vonja, más kérdés, hogy ilyen piaci szerepl nincs a magyar piacon

38

m ködési, pénzügyi stabilitás követelményére. A “rádió, mint helyi médium”- tétel nálunk a jelek szerint csak korlátozottan képes érvényesülni, mint a nagyobb és fejlettebb európai országokban. Véleményünk szerint a médiastratégia kidolgozása során mérlegelend kérdés, hogy - a piac eltartóképességét is beszámítva - milyen szerepet szánunk a helyi kereskedelmi rádiózásnak a szféra egészén belül, és milyen ütemben tesszük lehet vé az új piaci szerepl k számára a belépést. Szintén médiastratégia keretében kell állást foglalni arról, hogy a helyi rádiózásra használható frekvenciatartomány mekkora és melyik részét bocsássuk a nem-nyereségérdekelt m sorszolgáltatók részére, azaz használjuk közösségi rádiózásra. A M édiastratégiai Testület feladata a rádióágazat szerkezetét érint stratégiai döntések meghatározása, különösen az országos és a körzeti kereskedelmi m sorszolgáltatási jogosultságok számának és jellegének (az egyes csatornák formatjának) meghatározása egy, a m sorszolgáltatási engedélyek id tartamával megegyez ciklusra (most esetünkben ez a 2005-2011. évek id szaka)4, valamint az ezek után a helyi rádiózásra fennmaradó frekvenciákon nyújtható m sorok stratégiai jelleg kérdéseiben való állásfoglalások kiadása. Ez utóbbiak érintik a kiadható engedélyek számát és a pályáztatás id beli ütemezését, a kereskedelmi és a nem nyereségérdekelt m sorszolgáltatások közötti arányokat, valamint a format-ok kérdését. M aguknak pályázatoknak a lebonyolítását (az országos és a körzeti rádiók esetében javasolt mechanizmust beépítve) a HIF végzi, s szintén a HIF köti meg a szerz déseket a pályázatok nyerteseivel. A pályázatokban foglalt tartalmi követelmények betartásának ellen rzése a Tartalomfelügyeleti Testület feladata. M ivelhogy az a javaslatunk, hogy a helyi kereskedelmi rádiókra külön m sortartalmi el írások a pályáztatás során meghatározott format-on túlmen en ne vonatkozzanak, a Tartalomfelügyeleti Testület ilyen irányú munkája a kereskedelmi rádiókat tekintve a nagy piaci szerepl kre összpontosulhat. A kereskedelmi rádiózásra használható frekvenciák száma az analóg m sorszórási technológia egyeduralma mellett 5 lehet kevesebb, mint amennyi iránt kereslet mutatkozik, ezért itt az úgynevezett árverés módszerét tartanánk célravezet nek alkalmazni: a törvényességi feltételeknek eleget tev k közül a legmagasabb m sorszolgáltatási díjat ígér pályázóknak kell odaítélni a m sorszolgáltatási jogosultságot. A nem-nyereségérdekelt szférára - ha egy frekvenciára többen pályáznának - ad hoc elbírálási mechanizmust kell alkalmazni, ami a sorsolástól az erre a célra felkért 4Miután

itt eleve kisszámú m sorszolgáltatási lehet ség odaítélésér l van szó, s ezek dönt hatással vannak az egész rádióágazat m ködés ére, ezek elbírálását ki l ehet v enni az által ános keretb l, és egy erre a cél ra létrehozott bizottságra lehet bízni. Ezt az elvet a televízió ágazatb an is érvényesíteni lehet. 5E helyütt a digitális rádiózás lehet ségén ek számb avételéb e nem megyünk bele, mert a már kidolgozott és készen álló DAB szabvány szerinti rádiózás elterj edésén ek, tömegessé válásának nálunk középtávon semmi realitása nincs az egyb ehang zó vélemények szerint.

39

bíráló zs ri általi értékelésig terjedhet. A lényeg az, hogy felesleges lenne túlbonyolítani az eljárást, hisz a közösségi rádiók hallgatottsága egyrészt köztudottan csekély, másrészt az ilyen szervez dés rádiók egy része már amúgy is az internet felé veszi az irányt, tehát más terjesztési rendszer is egyre inkább hozzáférhet az érdekl d k, a potenciális szerepl k számára. A helyi kereskedelmi televíziózás a magyar piacon önmagában gazdaságilag életképtelen, ezt nagy bizonyossággal ki lehet jelenteni. Az, hogy a ma piacon lév szerepl k már eléggé el rehaladt hálózatba szervez dése ezen tud-e változtatni, még nyitott kérdés, de ezen a megoldáson kívül, tisztán az anyagi érdekeltség alapján aligha képzelhet el és válhat a mindennapok részévé a helyi kereskedelmi televíziózás. Ez persze egyáltalán nem jelenti azt, hogy egy-egy helyi kábelrendszerhez kapcsolódva ne m ködne helyi stúdió, vagy hogy a helyi politikai érdekek nyomására (és pénzéb l) ne tartanának fenn vagy hoznának létre itt vagy ott földfelszíni m sorszórású helyi televíziókat, de attól, mert vannak, ezek még nem lesznek a szó igazi értelmében vett üzleti vállalkozások. Ami a mai tényleges helyzetet illeti, a helyi tévék közt van kereskedelmi és közm sorszolgáltató csatorna is. Békéscsabán például a helyi tévé magántulajdon, de más nagyvárosokban a helyi televízió többnyire önkormányzati tulajdonban van – igaz, áttételesen -, közhasznú társaságokon keresztül. A szabályozásnak persze nem lehet célja a potenciális televíziós vállalkozások, tehát a helyi kereskedelmi televíziók létrehozásának adminisztratív megakadályozása, hisz a hatóság nem tetszeleghet a mindent el re tudó döntéshozó szerepében. Ugyanakkor a szabályozó hatóság kötelessége, hogy a törvény el írásait érvényesítve ne engedjen a közpénzekb l helyi kereskedelmi televízió csatornákat létrehozni és m ködtetni. Az Alkotmánybíróság már korábban idézett 1992-es határozatában kimondta, hogy „az országgy lés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a Kormányé. Ugyanez vonatkozik az önkormányzatokra, a pártokra és más társadalmi szervezetekre, érdekképviseletekre és csoportokra is.” (ABH 1992., 227., 230-231.) A helyi rádiók tévék a helyi közösségekb l kell éljenek, hiszen azokért vannak. Ennek alapvet en két formája lehetséges. M ködhetnek kereskedelmi rádióként és televízióként, azaz reklámozhatnak, szponzort kereshetnek, és az ebb l fakadó bevételekb l m ködnek, vagy élhetnek egy olyan eszközzel, melyet egyel re nem aknáznak ki, vagyis m ködésükre gy jthetnek a helyi lakosság és a civil szervezetek körében. (Amerikai PBS modell). A helyi kereskedelmi televíziós m sorszolgáltatási jogosultság odaítélésekor pályáztatás esetén az úgynevezett árverés technikáját kell alkalmazni, azaz a törvényességi feltételeknek eleget tev k közül legmagasabb m sorszolgáltatási díjra ajánlatot tev nek kell azt odaítélni. A hálózatba szervez déskor a m sorszolgáltatási díj megállapításánál versenysemlegesen kell az összegeket megállapítani, figyelembe véve a már piacon lév országos kereskedelmi televíziókra kirótt díj mértékét.

40

A nem-nyereségérdekelt helyi televízió m sorok terjesztésére a földfelszíni m sorszórás általában elég drága megoldás, bár ennek alkalmazása sem kizárható. A kialakítandó médiastratégia irányozná el , hogy a frekvencia kincs mekkora része szolgálhatná ezt a célt és milyen területeken (azokon a településeken, ahol jól ki van építve a kábelhálózat, talán luxus ilyen célra frekvenciát használni). Amint az talán jól érzékelhet , a hatályos törvényi szabályozáshoz képest a kötöttségek oldását, lazítását javasoljuk, s a kereskedelmi szféra ilyen m ködését beilleszthet nek tartjuk abba a médiafelügyeleti rendszerbe, amit a korábbiakban vázoltunk. A földfelszíni televízió m sorszórás digitalizálására való áttéréskor, az új technológia bevezetésekor, amint már említettük, az egész szabályozás gyökeres átalakításra szorul majd, beleértve természetesen a kereskedelmi rádiózás és televíziózás szabályozását is.

41

III.

REKLÁM, TÁMOGATÁS

Néhány alapvet megállapítás: Javaslatunk, hogy a médiatörvény keretjogszabály szinten m ködjön, hasonlóan az EU Direktívához, mely szerint a részleteket az érdekképviseletek, a piaci szerepl k önszabályozási kódexben rögzítik. A közszolgálati és kereskedelmi médiára az általános alapelveknek egységesnek kell lennie -ez nem vonatkozik a mennyiségekre -, hiszen a néz szempontjából az információ befogadása tekintetében érdektelen, hogy milyen finanszírozású az adott csatorna. A rádiózásra vonatkozó specifikumok további szakmai megvitatása szükséges. (EU direktívák erre külön nincsenek.) M egjegyezni kívánjuk, hogy a jelenleg érvényes törvény eme része alapjaiban koherens és megfelel , bár 1995 óta több apróbb módosításon átesett már. A szakmai szervezetek által javasolt észrevételek, valamint egyéb kiegészítések, azóta született EU normák alapján bizonyos fogalmak, témák, rendelkezések esetében mindenképpen változtatásokra van szükség. Ezek közül a leglényegesebbek: A támogatás kérdésköre A jelenleg használt definíció nem felel meg a 97/36-os EU Direktívának, mely a m sorszolgáltató részére több lehet séget tartalmaz (gyártás és finanszírozás). Az EU Direktíva 5 alapelvet fogalmaz meg, amelynek érvényesülnie kell a médiatörvényben is. További elvek meghatározását, amelyek további szigorításokat tartalmaznának, nem javasoljuk. A követend 5 alapelv a következ : -

A támogató nem befolyásolhatja a m sorszám tartalmát vagy annak m sorbeli elhelyezkedését. A m sorszám támogatóját a közzétételt közvetlenül megel z en vagy azt követ en meg kell nevezni. Támogatott m sorszám nem hívhat fel és nem befolyásolhat a támogató vagy az általa meghatározott harmadik személy üzleti tevékenységének igénybevételére, illet leg az attól való tartózkodásra. Nem támogathat m sorszámot az a vállalkozás, amely – f tevékenysége szerint – e törvény szerint nem reklámozható terméket állít el , nagykereskedelmi forgalomban értékesít, illet leg ilyen termékekkel kapcsolatos szolgáltatást nyújt. Hír és politikai hír-és id szer (politikai) eseményekkel foglalkozó m sorszámok nem támogathatók.

42

A médiatörvény 18.§-ban „A támogató…” szóhasználat helyett végig a „m sorszám támogatója” megfogalmazást javasoljuk, valamint elképzelhet nek tartjuk a „m sorfolyam” megfogalmazás médiatörvénybe való illesztését. (és ekkor az is támogatható.) A reklám meghatározása A reklám a Direktíva szerint „olyan üzenet, amely…”, a hatályos médiatörvény szerint pedig „olyan m sorszám, amely…”. Javasoljuk, hogy az egyértelm meghatározás és értelmezés végett a „klasszikus reklám” fogalmát szüntesse meg a törvény, s az 1996. évi I. tv.-ben szerepel meghatározás szövegéhez térjen vissza, a m sorszám helyett az üzenet szó használatával, mivel a jelenlegi szövegezés értelmezési zavarokra ad lehet séget. A reklámid mennyiségének kiszámítási módja Az EU Direktívában meghatározott ún. „clock hour” számítást kell alkalmazni. A jelenlegi szabályozás rendkívül hátrányos a m sorszolgáltatónak. A „clock hour” alkalmazásával lehet vé válik mind a néz höz, mind a termékhez, m sorhoz igazodó m sorszerkesztés. Gazdaságosabbá válik a m sorszolgáltató reklámid inventory kapacitása is. Él m sor esetén néhány perc csúszás nem borítja fel a struktúrát, és igaztalanul nem büntethet a m sorszolgáltató. Nettó és bruttó filmhosszak, és a reklámid számítása A jelenlegi gyakorlat a filmek esetében azok nettó hosszától teszi függ vé, hogy megszakíthatóak-e reklámmal. A nettó és bruttó meghatározások helyett a szerkesztett m sorid számítson a film hosszának, összhangban az EU Direktíva megfogalmazásával. Az id szer m sorok reklámtilalma A „current affairs” kifejezés „id szer m sorok” fordítást kapta a jelenlegi törvényben. „Id szer m sorok” helyett a következ megfogalmazást javasoljuk, amely tükrözi az EU Direktíva adott meghatározását: „Politikai jelleg híreket és össztársadalmi érdekekre vonatkozó témákat, ezekhez kapcsolódó aktuális kérdéseket tartalmazó m sorok - a továbbiakban közérdek m sorok.” Javaslatunk az „önreklám” meghatározására (mivel az önreklámot a m sorel zetest l el kell különíteni)

43

„Az önreklám olyan gazdasági érdekt l mentes üzenet, amely az adott média nézettségének ill. hallgatottságának növelését szolgálja, els sorban a csatorna arculatát hivatott megjeleníteni, nem tartalmaz konkrét m sorra való utalást.” Televíziós vásárlás Az EU Direktíva 3 órát engedélyez, a médiatörvény 2 órát. Erre a megszorításra van ugyan lehet ség, kérdés, hogy például kábelcsatornák esetében nem lehet-e engedni a 3 órát. A politikai hirdetés és a reklámid Abban az esetben, ha a politikai hirdetés térítésmentes, úgy nem része a reklámid nek, ha térítéses, úgy az EU Direktívának megfelel en a reklámid részét képezi. Ez egy jelent s szigorítás a jelenlegi hazai szabályozáshoz képest, de a direktívával való harmonizáció céljából is meg kell tenni ezt a szigorítást. Termékelhelyezés (product placement) Javasoljuk ebben az esetben is az EU Direktívát követni, amely nem fogalmaz meg a termékelhelyezésre vonatkozó rendelkezést, annak ellenére, hogy a gyakorlatban alkalmazzák és értelemszer en a támogatásra vonatkozó alapelvet tekintik mérvadónak. Eszerint semmilyen harmadik fél nem lehet befolyással a m sor tartalmára; reklámcélú utalás vásárlásra, szolgáltatás igénybevételére ösztönz jelleggel nem történhet. Nem véletlen, hogy a nemzetközi szabályozásban ebben a kategóriában nem található semmilyen megenged szabály, annak ellenére, hogy bevételi forrásként, költségcsökkent tényez ként a m sorgyártásban szerepet játszik. A reklámtartalmú képerny szöveg szabályozása Az EU Direktíva sem fogalmaz meg erre vonatkozó rendelkezést, így nem tartjuk szükségesnek, hogy az új médiatörvény kitérjen a reklámtartalmú képerny szöveg szabályozására. A társadalmi célú reklám meghatározása Javaslatunk a társadalmi célú reklám definíciójára: „Kampányszer , a társadalom egészét vagy részét érint , közérdek tájékoztatás ill. felvilágosítás.” A reklámid be történ számítás tekintetében az EU Direktíva szerint ugyanaz vonatkozik a társadalmi célú reklámra is, mint a politikai hirdetésekre, azaz abban az esetben, ha a társadalmi célú

44

hirdetés térítésmentes, úgy nem része a reklámid nek, ha térítéses, úgy az EU Direktívának megfelel en a reklámid részét képezi. A díjak és nyereménytárgyak bemutatása egy m sorszámban Vetélked m sorok esetén feltétlenül javasoljuk, hogy bemutathatók legyenek a nyereménytárgyak, hiszen a játékost és a néz t is tájékoztatni kell, hogy mi a játék tétje, mi a nyereménytárgy. Így egyértelm , hogy ebben az esetben nem burkolt reklám és nem termékelhelyezés történik. A megjelenítési formát az önszabályozási kódexben kell rögzíteni. A „kulturális esemény" kategóriájának megfogalmazása Gyakorlatban követhet egyértelm megfogalmazást évek óta nem sikerült kialakítani. Szakmailag megalapozottnak tartanánk, ha a támogatás alapelvei vonatkoznának mind a közszolgálati mind a kereskedelmi csatornákra. Amennyiben a törvény a közszolgálati médiára szigorúbb feltételeket kíván szabni, azt a törvényben kell szabályozni, hogy mit nem lehet támogatni, ezáltal elkerülhet az értelmezési jogvita. Kifogások, büntetések Az ORTT bárminem kifogásával a m sor sugárzásától számított 30 napon belül élhessen. (Ezzel kiküszöbölhet , hogy ugyanazon vétségért egymás után többször is kiszabható legyen a büntetés, holott az ORTT, illetve az ilyen funkcióit átvev Tartalomfelügyeleti Tanács gyors reagálásával megszüntethet lenne a szabálytalanság.)

45

IV.

A VEZETÉKES M SORELOS ZTÓK

Az 1996/I.-es törvény több rendelkezést is tartalmaz a kábeles szolgáltatókra vonatkozóan. A rendelkezések általában követik az európai normákat, van azonban néhány eltérés, és éppen ezért, valamint a kialakult hazai helyzetre vonatkozóan is szükség van módosításokra. A 95/51/EC sz. Bizottsági Irányelv a tagállamokat kötelezi a kábeltelevíziós szolgáltatásokra vonatkozó, bármilyen típusú korlátozásainak megszüntetésére. Az európai joggyakorlatban a vezetékes m sorelosztó vételkörzetét nem korlátozzák. Az 1996/I-es médiatörvény viszont számos korlátozást tartalmaz a vezetékes m sorelosztó rendszerekre vonatkozóan. Ezek három nagy csoportba tartoznak: 1. Fejlesztés. A médiatörvény fejlesztési kötelezettséget ró a szolgáltatókra, ám nem tér ki arra, hogy ezek a fejlesztések mib l valósuljanak meg. M inthogy a törvényi határid részben már le is járt, ezért ezt a részt a 115. § 8. pontjából törölni kell. 2. Egyhatodos szabály A médiatörvény jelenleg a körzeti m sorszolgáltatás egyharmadában határozza meg a m sorelosztó társaságok vételkörzetét (úgynevezett egyhatodos szabály), tekintet nélkül arra, hogy vezetékes m sorelosztó (kábeltársaság) vagy egyéb rádiótávközl eszközzel megvalósított m sorelosztást végz társaságról van szó. Nem értelmezhet , hogy ezen szabályozás milyen törvényalkotói indítékból terjedt ki, a m sor tartalmára hatással nem bíró, kizárólag távközlési szolgáltatást nyújtó ún. transzmitter társaságokra. A kérdés közgazdasági vetületét vizsgálva számszer tényekkel alátámasztottan, a távközlési szolgáltatások tartoznak a legnagyobb beruházást igényl vállalkozások közé. Az említett korlátozás elriasztja a t keer s távközlési társaságokat, lévén nem alakíthatják ki a beruházás megtérülése szempontjából optimális méret vállalkozásokat, és akadályát képezi a vezetékes hálózaton nyújtott, új lehet ségeket hordozó távközlési szolgáltatások (internet, telefon) elterjedésének és meger södésének, és ezzel az információs társadalom gyorsabb ütem kialakulásának. Túl ezen, az egyhatodos szabály – tekintetbe véve a médiatörvény vételkörzetre vonatkozó definícióját – a gyakorlatban jogbizonytalanságot szül és értelmezési anomáliákhoz vezet.

46

Az alábbi paragrafusok együtt nehezen értelmezhet k: „115. § (4) M sorelosztó vállalkozás vételkörzete nem haladhatja meg a körzeti m sorszolgáltatás e törvényben megszabott legmagasabb mértékének egyharmadát. „2. § 15. Körzeti m sorszolgáltatás: az a m sorszolgáltatás, amelynek vételkörzete meghaladja a helyi m sorszolgáltatás vételkörzetét, de vételkörzetében az ország lakosságának kevesebb, mint a fele él.” Vezetékes (kábeles) m sorelosztás vételkörzetén tehát az alábbi lakott területet kell érteni: „2. § 47. b) pont Vételkörzet: vezetékes m sorelosztó rendszer (kábelhálózat) révén végzett m sorszolgáltatás esetében az a lakott terület, amelyen a kábelhálózat kiépült és a terület lakosságának lehet sége van a hálózat gerincvezetékéhez az adott lakott területen szokásos díj ellenében csatlakozást létesíteni.” A rendelkezés megfelel jogi értelmezhet sége és értelmezése több vonatkozásban aggályos: -

Nem értelmezhet a kábelhálózat kiépültségére történ utalás (gerinc-, törzs-, vonal-, ill. házhálózat teljes kiépítése a feltétel, illet leg abból egyes elemek megvalósulása. Tényleges szolgáltatás ugyanis csak a teljes kiépítés esetén valósítható meg.)

-

Nem értelmezhet a gerinchálózatra történ csatlakozás (kábeltelevíziós hálózat esetén gerinchálózatra el fizet sosem csatlakozik.)

-

Nem értelmezhet a szokásos díjra történ utalás

-

A területként definiált vételkörzet megállapításának mértékegysége létszámban (lakosságszámban) nem rögzíthet , így eleve nem értelmezhet ; a törvényi szabályozás nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy a vételkörzetre vonatkozó számítások alapját a ténylegesen csatlakoztatott háztartások, a szolgáltatási engedélyben meghatározott területnek a KSH által szolgáltatott (vagy más, pl. népesség-nyilvántartási) adatok alapján számított lakosságszáma vehet -e figyelembe - a vételkörzeti fels határ meghatározásának alapja így nem a tényleges hozzáféréssel rendelkez k száma, hanem egy objektív szempontrendszert l független fiktív szám lehet.

47

A szabályozási probléma megoldására az alábbi lehet séget javasoljuk: A törvény szövegéb l kerüljenek törlésre a vételkörzeti rendelkezések (2.§ (47) b; 115.§ (4))

3. A m sorelosztóra vonatkozó tulajdonosi korlátozás diszkriminatív jellege: (E problematikával külön alfejezetben foglalkozunk, itt csak a vezetékes m sorszolgáltatókra vonatkozó javaslatot, illetve annak logikáját ismertetjük.) A médiatörvény 126. § (1) bekezdésébe foglalt rendelkezés kimondja, hogy „a m sorelosztó vállalkozásban befolyásoló részesedéssel rendelkez nem szerezhet befolyásoló részesedést más m sorelosztóban” A médiatörvény 122-127. §-aiban megállapított ún. összeférhetetlenségi szabályokhoz f zött indokolás a tulajdoni korlátozások jogpolitikai indokoltságát az alábbiak szerint rögzíti: „A m sorelosztónak – a m sorszolgáltatóval szemben - a tartalomra ráhatása, befolyása nincsen, így tájékoztatási monopóliuma sem lehet.” A megvalósult szabályozás szerinti korlátozás a m sorelosztók esetében nem a monopóliumok kialakulásának megel zését és a gazdaságosan m ködtethet vállalati nagyság kialakulását szolgálja, hanem a piac megfelel m ködését gátolja. A fentiekre tekintettel megfontolásra javasoljuk a 126.§ (1) bekezdésének teljes törlését, és 126.§ 2. pontjából illetve a 125. § 1-4 pontjából a „m sorelosztó” kifejezés törlését.

48

V.

A MÉDIA KERES ZT-TULAJDONLÁS ÉS TÖRVÉNYI S ZABÁLYO ZÁS ÁNAK KÉRD ÉS EI

KONCENTRÁC IÓ

A hagyományos médiumok világában a lapok, rádiók, televíziók együttes tulajdonlása, az úgynevezett média kereszt-tulajdonlás, valamint az egyes médiumokon belüli tulajdoni koncentráció jellemz en a versenyszabályozás általános rendelkezésein túlmutató szabályoknak is alá van vetve. Ennek els dleges indoka a tájékoztatási monopóliumok kialakulásának megakadályozása volt (és ma is ez a hivatkozási alap), és mint ilyen kapcsolódott a frekvencia sz kösséghez is. A dolgot bonyolítja, hogy miközben a technológiai fejl dés eredményeként mind a rádiózásra, mind a televíziózásra ma már az úgynevezett sokcsatornás modell a jellemz , tehát egy-egy földrajzi területen (piacon) él emberek a rádió és televízió csatornák sokaságához juthatnak hozzá, addig a napi- és hetilap kiadásban kifejezetten a monopolizálás tendenciája érvényesül. Ez utóbbi ellen nincs orvosság, hisz ez a lappiacok törvényszer ségeib l következik, s mivel a politikailag releváns, közéleti információk forrását jó részben továbbra is a politikai napi- és hetilapok, valamit a hírmagazinok szolgáltatják, a másik két ágazat viharos technológiai fejl dése mellett is indokoltnak látszik bizonyos média-kereszttulajdonlási korlátozások fenntartása. A helyzet persze abból a szempontból elég bizarr, hogy az egyes médiumok elkülönülése a világhálón ma már lényegileg a múlté, s a nagyobb portálokon egyaránt találhatunk textuális (újság), hang- (rádió) és videó- (televízió) tartalmakat. Ez a világhálón ma már a dolgok természetes rendje, és minden bizonnyal furcsán néznének arra, aki azt javasolná, hogy egy-egy portálon ne jelenhessen meg elektronikus formában a lapok, a rádiók és a televíziók világából megismert média tartalom, vagy ezek tetsz leges multimédiás mutánsa. Ugyanakkor a médiafogyasztás nagyobbik része ma is a hagyományos médiumokhoz kapcsolódik, így a világhálón megvalósuló „kereszttulajdonlás” mechanikusan nem vetíthet ki a mai médiavilág egészére. A média digitális forradalma együtt jár a média-kereszttulajdonlás és koncentráció szabályok folyamatos felülvizsgálatával. Az USA-ban ezt követelményként például az 1996. évi Távközlési törvény tételesen meg is fogalmazza, hisz rendelkezései értelmében a szabályozó hatóság, az FCC köteles kétévenként az idevágó szabályokat áttekinteni (a 2003. június elején nyilvánosságra hozott FCC jelentés, ha korszakosnak nem is, de jelent snek min síthet enyhítéseket fogalmaz meg, amelyeket persze a törvényhozás megvétózhat, mint ahogy tette az elmúlt években már kétszer is). M ás példát is hozhatunk, hisz a parlamenti tárgyalás szakaszában lév brit törvénytervezet, a Communications Bill szintén enyhíteni kíván a korábbi média-kereszttulajdonlási és koncentrációs szabályokon. Viszont az Európai Unióban nincs ilyen tárgyban érvényes irányelv, minden ezirányú törekvése a Bizottságnak zátonyra futott az 1992-ben megjelent, a médiakoncentráció szabályozási területeit áttekint Zöld Könyv megjelentetése óta. Ez persze nem zárja ki az országokon belüli újraszabályozásokat. Hangsúlyozni szeretnénk, hogy sem a média koncentráció, sem a média kereszttulajdonlás szabályozásának nincs helyt l és id t l független úgynevezett legjobb

49

megoldása. Az igaz, hogy van egy általános tendencia, miszerint a rádiózásban és a televíziózásban is csökken a szektorális korlátozások súlya és n a versenyszabályozás szektorokat átível általános rendelkezéseié, s hogy mindezen szabályok az új technológiák megjelenésével, illetve lakossági használatba vételével, elterjedésével folyamatos felülvizsgálatra szorulnak, de ennél többet általánosságban nem mondhatunk. A vezetéstudomány szakzsargonjával élve ezen a szabályozási területen valóban csak az úgynevezett második legjobb megoldások léteznek, s ez a média törvénykezés magyar közegében – különös tekintettel a konkrét terület alkotmányban nevesített, kétharmados többséget igényl szabályozási követelményeire – még inkább igaz. Véleményünk szerint a hatályos magyar médiatörvény jelenlegi kereszt-tulajdonlási és koncentrációs rendelkezéseit tételesen felül kell vizsgálni, különös tekintettel a törvény VIII. fejezetében foglalt szabályokra, és az új médiatörvényben az ésszer mértékig enyhíteni kell a média kereszt-tulajdonlási és koncentrációs szabályokat. Az el bbi kvalitatív megfogalmazáson túl már ma is tételesen meg lehet fogalmazni javaslatot néhány korlátozás eltörlésére. Ezek közül minden további vizsgálat nélkül a 115. (4) alatti úgynevezett egyhatodos szabályt emeljük ki els helyen -, mellyel a vezetékes m sorelosztókkal foglalkozó fejezetben külön is foglalkoztunk, de eltörlend nek tartjuk továbbá a 122. (2), 123. § (1), a 124. § (3), a 126. § (1), valamint a 127. § (2) szakaszának rendelkezéseit is. Nevezett, ma hatályos törvényi korlátozások tételesen a következ k: „115 § (4) M sorelosztó vállalkozás vételkörzete nem haladhatja meg a körzeti m sorszolgáltatás e törvényben megszabott legmagasabb mértékének egyharmadát.” „122. § (2) Az országos hálózatba kapcsolódás nélküli földfelszíni terjesztés televíziós m sorszolgáltatást végz részvénytársaságban egy vállalkozás legfeljebb a szavazati jogok negyvenkilenc százalékával rendelkezhet.” „123. § (1) A szakosított m sorszolgáltató kivételével az országos m sorszolgáltatásra jogosult és az abban befolyásoló részesedéssel rendelkez nem szerezhet befolyásoló részesedést más m sorszolgáltatást, vagy m sorelosztást végz vállalkozásban” „124. § (3) Vezetékes m sorelosztó hálózat útján végzett körzeti vagy helyi m sorszolgáltatás esetén egy m sorszolgáltató az általa használt rendszerben legfeljebb a magyarországi m sorszolgáltatások elosztására szolgáló csatornái egyharmadának megfelel számú csatornát, de legalább egyet vehet saját m sorszolgáltatásra igénybe.” „126. § (1) A m sorelosztó vállalkozásban befolyásoló részesedéssel rendelkez nem szerezhet befolyásoló részesedést más m sorelosztóban.”

50

„127 § (2) Az üzemben tartó, aki saját m sort szolgáltat, nem rendelkezhet befolyásoló részesedéssel más m sorszolgáltatást végz vállalkozásban, illetve m sorszolgáltatási jogosultságot saját rendszerén kívül nem szerezhet.” Amennyiben a digitális m sorszolgáltatás a televíziózásban (és a rádiózásban) megindul, további koncentrációs szabályok válnak feleslegessé, így kiemelten a digitális televíziózás logikájának ellentmondó 8. § (4) szakasz „8. (4) Földfelszíni m sorszórással m köd m sorszolgáltatóként nem m ködhet.”

51

országos televízió szakosított

VI.

A DIGITÁLIS TELEVÍZIÓZÁS S ZABÁLYO ZÁS A

1.1. Elvi alapok A ma hatályos médiatörvény a digitális terjesztési technológiákat felhasználó, azokon alapuló m sorszolgáltatásokkal nem foglakozik, maga a digitális szó meg sem jelenik benne. Az információs technológiák szemünk el tt zajló forradalma ezt az állapotot nyilván anakronisztikussá teszi, ilyenformán a szabályozási elvek, tárgykörök és módszerek alapos végiggondolására van szükség. A digitális átviteli technológiák megjelenése a kilencvenes évek közepére esett, s országonként más és más piaci és szabályozási környezettel találkozott. Ami a piacot illeti, fejlett országokban ekkor már a kábeles és m holdas terjesztési technológiák elterjedése lehet vé tette a korábbi m sorkínálat megsokszorozódását, a sokcsatornás televíziós6 modell vált mind inkább uralkodóvá. A digitális terjesztési technológiák belépése annyiban folytatása volt a korábbi trendnek, hogy még több m sor, még több csatorna terjesztésére nyílt meg a fizikai lehet ség, annyiban viszont forradalmi változások képét vetítette el , hogy már mást is ígért a néz nek, mint új m sorokat. Az els tényez , a „frekvenciab ség” már maga is változásokat idéz el a televíziózás szabályozásában, a második pedig még inkább, hisz itt kilépünk az eddigi értelemben vett, az analóg világban megismert televíziózás kereteib l. Csak néhány példa: A digitális átvitelei technológiák elterjedése a televíziózásban a tartalomszabályozás legitimációját is er sen kikezdi, hisz ez els sorban az elosztható, terjeszthet m sorok számának fizikai tényez k általi korlátozásán (frekvencia sz kösség) alapult. A kábeles és a m holdas platformokon ennek a jelent sége már lényegében megsz nt, ezért ott a m sorszolgáltatók piacra lépése gyakorlatilag szabad, bejelentés alapján történik, viszont most a földfelszíni m sorszórás esetében is forradalmi változás el tt állunk. M indezekb l adódóan állást kell foglalnia a koncepciónak a digitális televíziózást érint tartalomszabályozásról is. A digitális átviteli technológia önmagában képes arra, hogy klasszikus m sorjel átvitel mellett olyan adatáramokat is továbbítson, amelyek vagy a m sorokhoz kapcsolódó kiegészít szolgáltatásokat vagy az azoktól független szolgáltatásokat tartalmaznak, s ezek közül a néz /felhasználó egyéni igényei szerint választhat. Ez a tény és ez a fajta, a néz i aktivitásra épül televíziózás már önmagában vitathatóvá teszi a médiatörvénybe foglalt „m sorszolgáltatás” fogalmat (1996. évi I. tv. 2.§ 30.), valamint az „értéknövel szolgáltatás” médiatörvényben szerepl meghatározását (2.§ 5.). Els dleges fontosságúnak tartjuk azonban, hogy vannak olyan eldöntend stratégiai kérdések, melyek még az új médiatörvény megalkotása el tt választ kell nyerjenek. Egy átfogó hírközlési stratégia keretében el kell dönteni, hogy a televízió m sorszórásra eddig 6

Természetesen az elmondottak elvileg a rádiózásra is vonatkozn ak, de az egyszer ség k edvéért – itt nem részlet ezend okokból – végig a televíziózásról fogunk bes zélni

52

lefoglalt frekvenciakészletet továbbra is televízió m sorterjesztésre használjuk-e fel, vagy egy részüket átcsoportosítjuk más távközlési szolgáltatások (például mobiltelefon) számára. Továbbmenve: magának a hírközlési stratégiának is bele kell illeszkednie egy átfogó nemzeti információs társadalom programjába. Az ezekr l való döntések már nem tartoznak a médiatörvény illetékességébe, de a médiatörvénykezés során nem tehetünk úgy, mintha az el bbiek nem lennének befolyással a választandó megoldásokra. 1.2. Fogalmi tisztázás – korrekciós javaslatok A jelenleg hatályos médiatörvény szerint a m sorszolgáltatás egyirányú folyamat, ez világosan kifejez dik a fogalom meghatározásában: „2.§ 30. M sorszolgáltatás: a nyilvánosság számára vételre szánt rádió-, illetve televízió-m sornak a m sorszolgáltató általi el állítása, elektronikus jelek formájában való megjelenítése és a felhasználó vev készülékéhez történ továbbítása bármely m sorszétosztó és m sorterjeszt rendszeren.” Ebbe a meghatározásba az olyan visszacsatolások, amelyeket a néz kezdeményez (az interaktív televíziózás különböz formái) és amelyeket a digitális televíziózás különböz platformjai elvileg lehet vé tesznek, nem férnek bele. Eldöntend tehát, hogy a digitális technológia által lehet vé tett, a néz által kezdeményezett interakciót hogyan jelenítsük meg a fogalmi készletben. Itt iránymutató lehet az Európai Unió által követett gyakorlat, melynek során az EU Bizottsága a televíziós irányelvek (konkrétan: a 89/552/EGK, illetve az ezt módosító 97/36/EK irányelvek) felülvizsgálata során meger sítette a „televízió-szolgáltatások” és az „információs társadalommal összefügg szolgáltatások” közötti, az eltér platformok jellemz in alapuló különbségtétel fenntartását.7 Televíziós m sorszolgáltatáson az EU Bizottsága tehát továbbra is a nyilvános vételre szánt televíziós programok vezeték nélkül vagy vezetékkel, földfelszíni vagy m holdas terjesztéssel, kódolatlanul vagy kódoltan történ közvetlen vagy közvetett sugárzását érti, s a televíziós irányelvek most már valóban évek óta húzódó felülvizsgálata még nem jutott tovább a bels munkaanyagokon. A hagyományos televízió m sorszolgáltatások elosztott szolgáltatások, melyek legf bb jellemz je, hogy egyidej leg és a m sorszolgáltató által meghatározott id rendben jutnak el meghatározatlan nagyságú közönséghez, és ez a meghatározás kifejezetten kizárja azokat a kommunikációs szolgáltatásokat, amelyek egyéni lekérésre információkat vagy más tartalmakat továbbítanak. Ez a konzervatív fogalomértelmezés lehet persze egy puszta döntéshozatali tehetetlenség eredménye is, illetve annak a kényelmes helyzetnek a kihasználása, hogy id közben az elektronikus kereskedelem és más területek szabályozása során megszületett az információs társadalommal összefügg szolgáltatások fogalma, amelyre ráhúzható az egyébként de facto már létez , ha még nem is tömegesen elterjedt interaktív televíziózás is.

7

A Bizottság negyedik jelentése a televíziós irányelv alkalmazásáról (COM (2002) 778), Melléklet http://europa.eu.int/comm/avpolicy/regul/twf/applica/comm2002_778final_en.pdf

53

Az információs társadalommal összefügg szolgáltatás minden, rendszerint ellenszolgáltatás fejében, elektronikus úton, távollév k között, a felhasználó egyéni lekérésére (vagy lehívására, a két kifejezést szinonimaként használjuk) teljesített szolgáltatás. E szolgáltatások estében tehát nincs egyidej ség (bár nem kizárt), a tárolt tartalomhoz való hozzáférés pedig a felhasználó igénye szerint történik. Ezek a szolgáltatás típusok a magyar jogrendszerben is megjelennek. 8 Az új médiatörvény megalkotása során kiemelt figyelmet kell fordítani a digitális platformokon a m sorszolgáltatásokkal összefügg vagy azoktól független interaktív értéknövel (vagy értéknövelt, a két szót egymás helyettesít jeként használjuk) szolgáltatásokra.9 A ma hatályos törvény szerint: „2.§ 5. Értéknövel szolgáltatás: a m sorszolgáltatással össze nem függ programok és információk terjesztése.” Ez a meghatározás, amint már említettük, nem tartható. Úgy t nik, az interaktív szolgáltatások jellemz ik alapján nem vonhatók a m sorszolgáltatásra vonatkozó mai rendelkezések hatálya alá. A m sorszórás és a m sorelosztás különböz infrastruktúrái eddig alapvet en a m sorjel-továbbítást szolgálták, a szabályozás is ebb l indult ki. Alapvet jogalkotási kérdés, hogy az azonos platformon elérhet különböz típusú szolgáltatások közül melyek tartoznak a médiaszabályozás hatálya alá, és milyen szabályok vonatkoznak a nem média-típusú szolgáltatásokra. A televíziózás platform-független tartalomszabályozása ábránd, egy ilyen követelmény megfogalmazása még a konvergencia világában is – ha akarjuk, jóindulatúnak min síthet – tévedés. A valós fogyasztási-nézési körülmények között még sokáig egyértelm a szabad hozzáférés , ingyenes (free-to-air, FTA) csatornák elérhet ségi el nye a legfejlettebb országokban is, s ezzel kalkulálni kell. M iután a piaci kudarc jelensége a sokcsatornás televíziózásban is fenyeget, azaz a piaci alapon létrejöv kínálat egy sor kívánatosnak tételezett m sortípust nem, vagy nem kell mértékben tartalmaz, ezért egy egyetemes elérés , er s tartalomszabályozásnak alávetett közszolgálati csatorna (vagy szektor) fenntartása indokolt, beleértve a legkedvez bb terjesztési lehet ségekhez való hozzájutás garantálását is. A televízió m sorszolgáltatás infrastruktúrájának médiatörvényben való szabályozása egyértelm en idejét múlta. Az EU új távközlés szabályozás csomagja az elektronikus kommunikációs hálózat fogalmának bevezetésével közös alapra helyezte az

8

Az inform ációs társad alommal összefügg szolgáltatás fog almát nálunk Az elektronikus keresk edelemi szolgáltatások, és az info rmációs társ adalommal összefügg szolgáltat ások egyes kérd éseir l szóló 2001. évi CVIII. törvény h atáro zza meg, ez a törvényi s zabály EU kon form, illeszkedik a t árgyban kiadott uniós joganyaghoz. 9 Az értéknöv elt szolgáltatások köréb e tartozik p éldául az egyes futó m sorszámokho z kapcsolódó inform ációlek érés, egyéni p referen ciák szerinti szolgáltatás v álaszt ás (pl. kam eraállás megv álaszt ás, feliratozás, hangcsatorna vál asztás), elektronikus m sorkalauz (EPG) szolgáltatás, az igény szerinti videó (Video on Demand ), a „majdnem igény szerinti videó” (Near Video on Demand ), számos (t-)k eresk edelmi, (t-)banki szolgáltatás, az elektronikus levelezés, s t, a teljes vagy részleges internet-ho zzáférés.

54

infrastruktúraszabályozást, s ennek nálunk is a hírközlési törvényben van a megfelel helye - az új médiatörvényt minden ilyent l10 meg kell szabadítani. 1.3. A digitális földfelszíni m sorszórás, mint speciális eset, és a DVB-T platform külön szabályozása A digitális földfelszíni televíziós m sorszórás (DTT, illetve ennek egyik meghatározott szabványa, a DVB-T) esetében már a kezdetekt l más a helyzet, mint a kábel- és m hold platformnál. Itt az analóg-digitális átállás makroszinten vizsgálva a ma uralkodó (mainstream) vélemények szerint hosszútávon növeli a társadalmi jólétet, ellenben mind határozottabban úgy t nik, hogy a kialakult sokcsatornás környezetben a piaci er k önmagukban nem vezetnek olyan fogyasztói magatartáshoz, ami egyéni döntéseken keresztül vezetne az új technológia elterjedéséhez, mint ahogy az a másik két televíziós platformnál történt, illetve történik. Ezt a helyzetet a közgazdasági elmélet a piaci kudarc alapeseteként értelmezi, hisz ez a fogalom definíció szerint azt a helyzetet jelenti, amikor egy bizonyos terméket vagy szolgáltatást a magánpiacok rendszere egyáltalán nem kínál, avagy nem az „optimális” szinten kínálja. Az analóg földfelszíni m sorszórás történelmileg kialakult technológiája lefoglal egy olyan frekvencia tartományt, amelyet más célokra is fel lehet használni. Amennyiben ugyanazt a szolgáltatás tömeget (ugyanazokat a csatornákat) az új technológiával vinnénk piacra, úgy mai ismereteink szerint az eddig lefoglalt frekvencia készlet negyede-ötöde is elég lenne. Így annyival növekszik a társadalmi jólét, amennyi a felszabadult frekvencia tartomány más célokra való igénybevételének a haszna, levonva az átállás okozta többletköltségeket (azt vélelmezzük, hogy ez a különbség pozitív). A probléma abban van, hogy nem szimmetrikus a többletköltségek és a többlethasznok eloszlása, és a piaci szerepl k egy része úgy érzi, hogy neki csak a költségek jutnak, ám a hasznokból nem részesedik, vagy - puhábban fogalmazva - a költségek kényszer vállalásával nem áll szemben az a haszon, ami veszteségeit kompenzálná11. Amennyiben egy országban az az uralkodó felfogás, hogy az információs társadalom pozitív dolog, s ennek felépítésében a digitális televíziós földfelszíni m sorszórás is szerepet játszik, akkor ez akár önmagában is elég hajtóer lehet az analóg-digitális technológiaváltást kikényszerít állami döntésnek. Emellett persze azt sem szabad

10

Ilyen emblematikus rendelkezés a mai médiatö rvényben p éldául a 115. § (4) szakas za, a kábelüzemeltet kre von atkozó, ún. egyhatodos szabály, mely napjainkra amúgy is viták kereszttüzébe került. 11 Lehet, hogy sokak számára ez az el bbi fejtegetés elvontnak t nik, de érdemes felidézni, hogy az audiovizuális ágazat szabályo zása s zempontjából a messze legliberálisabb Amerik ai Egyesült Államokban már a kilencven es évek kö zep én nagy hirtelen úgy döntöttek, hogy az országban egy tízéves üt emterv szerint a televí ziós ág azatban át kell t érni az analóg föld fels zíni m sorszórásról a digitálisra. Ez a döntés világos terheket rótt és ró mind a m sorszolgáltatókra, mind a néz kre, s a fogyaszt ási elektronikai cikkeket el állító ipar s em lelkes edett érte, de a döntést mégis megho zták. Inn ent l kezdve pers ze már a jóléti gazdas ágtan tartomány ában vagyunk, ahol a döntéseket ex ante értékítélet ek alapján hozzák és nincs mód – vagy csak igen korlátozott mértében – a pozitív közgazd aságtanb an megszokott empirikus vizsgálatok végzés ére és az eredm ények elemzésére.

55

elfeledni, hogy a potenciálisan felszabaduló frekvencia tartomány más célokra – például a mobil távközlésre – való felhasználása mérhet gazdasági hasznokkal is járhat. A földfelszíni digitális televíziós m sorszórás bevezetéséhez szükséges jogszabályi háttérb l M agyarországon jelenleg csak minimális rész adott. A hírközlésr l szóló 2001. évi XI. törvény (Hkt.) meghatározásai között (110. §) megjelenik a multiplex fogalma, a 31/2001. XII. 23. M eHVM rendeletben pedig, amely a széles képméret arányú és a digitális televízió m sorszolgáltatással összefügg m szaki el írásokról rendelkezik, megjelennek további technológiai fogalmak, m szaki el írások és szabványok, ám ezekre most nem térünk ki. Találkozni lehet olyan jogi véleménnyel is, hogy a DVB-T bevezetésének nem képezheti akadályát a rádiózásról és a televíziózásról rendelkez 1996. évi I. törvény (a médiatörvény), hisz ott jelz nélkül szerepel a m sorszórás kategóriája, azaz ha akarjuk, akkor ebb l a szempontból a szabályozás technológia semleges, hisz akár a DVB-T révén nyújtott televíziós m sorszolgáltatásokra is vonatkoztatható. Ez az érvelés tetszet s, s – messzir l nézve – akár támadhatatlan is. M i viszont egyáltalán nem osztjuk ezt a felfogást, hisz véleményünk szerint az a baj vele, hogy a médiatörvény kidolgozása során a jogalkotók – anélkül, hogy ezt a jogszabály bármilyen helyen kimondaná – mégiscsak az analóg földfelszíni m sorszórásra gondoltak, és ezt tételezve fogalmaztak meg egyebek mellett olyan rendelkezéseket, amelyek a DVB-T technológiát alkalmazva médiapolitikai és üzleti szempontból teljesen értelmetlenek 12. A DVB-T bevezetéséhez kapcsolódó legfontosabb, a médiatörvényt érint kérdések vázlatszer en felsorolva a következ k: -

a közszolgálati televízió által ex lege élvezett el nyök meghatározása a multiplexek odaítélésekor, a közszolgálati m sorszolgáltatások száma (csatornák, szervezetek), a korábban m sorszolgáltatási jogosultságot szerzett kereskedelmi csatornák megjelenése az új környezetben (átállási kényszer és piacra lépési jogosultság), a m sorszolgáltatási jogosultság engedélyezésének folyamatának két alapesete közti választás: o egy adott frekvenciakötegre vonatkozóan több m sorszolgáltató meghatározott eljárásban és feltételek szerint szerez m sorszolgáltatási jogosultságot és a m sorszolgáltatók együttesen választanak multiplex szolgáltatót,

12 Példák sorával lehetne az el bbi megállapítást érzék eltetni, itt legyen elég csak egy konkrét törvényi helyben foglalt rendelk ezés idézése, konkrét an a köv etkez „8. (4) Föld felszíni m sorszó rással m köd országos tel evízió szakosított m sorszolgáltatóként n em m ködhet.” Talán nem szo rul külön bizonyításra, hogy ez az analóg világb an tökélet esen ésszer rend elkezés abs zurd a DVB-T technológia esetéb en, ahol nyilvánvalóan szakosított csatornák fogj ák kiadni a rend elkezésre álló multiplexeken belül a m sorok többségét és csak – a magyar piac eltartó képességéh ez igazodva – néhány általános tematikájú csato rna lesz a piacon.

56

-

o egy adott frekvenciaköteg használatára vonatkozóan egy multiplex szolgáltató13 szerez jogosultságot, amelyik azután – megfelel törvényi keretek között – maga rendelkezik a kapacitásaival, multiplex alapú engedélyezési rendszer esetében a multiplexen belüli rugalmas szabályozás a változtatásokat illet en (közelítve a mai kábeles bejelentési kötelezettséghez), az egyes multiplexeken belül a m sorok továbbítására és a különböz értéknövel szolgáltatások nyújtására használt átviteli kapacitás egymáshoz viszonyított arányának szabályozása, a digitális televíziózáshoz kapcsolódó, a médiatörvény hatálya alá vont értéknövelt szolgáltatások szabályozása, a kötelez m sortovábbítás (must carry) értelmezése a DVB-T platformon, új tulajdoni korlátozás szabályok (koncentráció, kereszttulajdonlás), a reklámszabályozás hozzáigazítása az új technológia adottságaihoz.

Amint érzékelhet , a megoldásra váró feladatok száma nem csekély, s szinte minden eddig érintett részt érint a DVB-T megjelenése.

A felsorolt, jogtechnikainak t n kérdéssorozat mögött azért meghúzódik néhány médiapolitikai alapvetés is. Ezek közül kiemelkedik a közszolgálati szektor szerkezetének és kínálatának középtávra való meghatározása, a piaci stabilitásra is tekintettel lév frekvencia (multiplex) elosztási mechanizmus kialakítása, valamint a kereskedelmi m sorszolgáltatókat érint m sortartalom szabályozás mértéke. 1.4. A digitális televíziózásra vonatkozó szabályozói magatartás alakulása a kilencvenes évek második felét l Európában, különös tekintettel a DVB-T bevezetésére Az átviteli szabványok meghatározásában az európai országok jelent s sikereket értek el, követve a társszabályozás logikáját. Az Európai Unió 95/47/EK számú televíziós direktívája nyitva hagyta az el tt az utat, hogy az érdekelt iparági szerepl k a maguk dolgozzák ki ezt a szabványt. Ezt a feladatot az 1993-ban megalakult Digital Video Broadcasting Group rövid id alatt sikeresen végre is hajtotta, melynek nyomán mindhárom platformra elfogadták a szabványokat (földfelszíni m sorszórás: DVB-T, m holdas m sorszórás: DVB-S, kábelelosztás: DVB-C). Ugyanakkor a digitális átviteli technológia által teremtett lényeges szabályozási kérdések sora nyitva maradt, úgymint a multiplex tevékenység, a feltételes hozzáférési rendszerek (CAS), az elektronikus m sorkalauz (EPG) és a felhasználási program interfész (API) szabályozása. Emiatt számos kritika érte az Európai Bizottságot, illetve a nemzetállami szabályozó hatóságokat, mondván, hogy ez a puha (light touch) szabályozás hozzájárult a kialakulóban lév digitális tévépiac részekre szabdalódásához, a saját szabadalmakon alapuló (proprietary), nem szabványosított m szaki megoldások 13

Az e h elyütt értelmezett multiplex szolgáltató lényeg ében m sorszolg áltató, még ha elv égzi azt a távközlési tevék enység et is, amelyik tartalmát a Hkt. 110. § 43. alatti rend elkezése d efiniálja. Az ezen értelemben vett multiplex szolgáltató a médiatörvény hatálya alá (is) tartozik.

57

elterjedéséhez, amelyek indokolatlanul preferálják az el ször piacra lép ket és akadályozzák a verseny kialakulását. Talán mégsem véletlen, vagy puszta szabályozói nemtör dömség azonban, hogy mindmáig nem születtek meg azok a szabványok, amelyekre utaltunk, hisz egy ideje korán bevezetett szabvány visszafoghatná az ágazat fejl dését. M a úgy t nik, az Európai Unió a 2003. év nyarán hatályba lép új távközlés szabályozási csomagjával próbálja a piaci szerepl ket (hálózat üzemeltet k, készülékgyártók, jogtulajdonosok, stb.) arra késztetni, hogy a tartalomszolgáltatók minden arra alkalmas platformhoz hozzáférhessenek és ennek eredményeként a fogyasztók a szolgáltatások széles választékát érhessék el egyszeri beruházással (set-top-box, illetve beépített digitális tunerrel rendelkez készülék beszerzésével). Természetesen az elektronikus kommunikációs hálózatokra, tehát a terjesztési infrastruktúrára vonatkozó, ma már egységes európai uniós szabályozás keretei között az EU tagországok maguk dönthetik el, hogy milyen célok érdekében szorgalmazzák az analóg-digitális váltást a földfelszíni televíziós m sorterjesztésben, mérlegelve azt is, hogy a DVB-T-hez kapcsolódó pozitív hatások némelyike csak egymás rovására érvényesíthet . Az a felismerés is terjedni látszik, hogy a DVB-T nem szakítható el a másik két digitális televíziós platformtól (DVB-S, DVB-C), s t a szélessávú internet fejl désének meglódulása, valamint a mobiltelefon szolgáltatók multimédiás platformmá alakulása is átértékelheti a célok és eszközök rangsorát. Összefoglalva: a szabályozás egyre inkább egészében nézi a digitális televíziózást, s ez a digitális földfelszíni televízió m sorszórás kialakítandó rendszereire is hatással van, illetve lesz. 1.5. A tartalomszabályozás módosulásának szükségessége és irányai a digitális médiarendszerben A digitális médiarendszerben a tartalomszabályozásnak egyes kérdésekben vissza kell szorulnia, más kérdésekben pedig új eszközöket kell találnia. Viszonylag sz k a magyar szabályozó mozgástere azokon a területeken, amelyeket az Európai Unió televíziós irányelve szabályoz; ezek jöv beli alakulását az irányelv jelenleg zajló felülvizsgálata határozza meg. Az irányelv alkalmazásáról és a felülvizsgálat f irányairól készült bizottsági jelentés alapján ma ugyan úgy t nik, hogy alapvet változások nem várhatók,14 de azért egy ilyen határozott következtetés magában foglal némi kockázatot is. A kiegyensúlyozott tájékoztatás, mint a releváns vélemények összességének, az érintettek/érdekeltek megszólaltatásának követelménye els sorban a frekvenciasz kösséggel indokolható. A közmédiumok esetében további érv az ilyen tárgyú tartalomszabályozás mellett, hogy a közpénzekb l fenntartott m sorszolgáltatók számára a közhatalom, jelen esetben a törvényt alkotó népképviselet, az Országgy lés a maga által kívánatosnak tartott módon, preferenciákat érvényesítve el írhatja a kiegyensúlyozott tájékoztatás és a vélemény sokszín ség megjelenítésének követelményét, s belefoglalhatja a törvénybe akár ezen fogalmaknak a vitákat ha nem is teljesen kizáró, de a ma érvényesnél sokkal egzaktabb értelmezését is.

14

A Bizottság negyedik jelentése a televíziós irányelv alkalmazásáról

58

M indemellett a frekvenciasz kösség jelent ségének csökkenésével – ahogyan eddig a nyomtatott sajtóban – az elektronikus médiában is minden érdekcsoportoknak elvileg lehet sége van saját véleménye megjelenítésére. A törvényi beavatkozás alkotmányos terjedelme akkor is jelent sen csökken, ha ez az elvi lehet ség – ahogyan eddig a nyomtatott sajtóban – egyáltalán nem jelent tényleges piacra lépési lehet séget. A kiegyensúlyozottság indokaként hozható fel továbbá az elektronikus médiumok, kiemelten a televízió jelent s meggy z ereje, azonban a digitális környezetben az elérhet tartalmak óriási száma és személyre szabhatósága miatt ez az érv is jelent sen gyengül. A kiegyensúlyozottságnak médiajogi kérdésb l egyre inkább médiaetikai kérdéssé kell válnia, amelynek közhatalmi kikényszerítésére csak a legsúlyosabb jogsértések esetén, a sajtóetikai eljárások eredménytelensége esetén kerül sor. A kiegyensúlyozottság törvényi követelményét legfeljebb azokra a m sorszolgáltatásokra vonatkozóan indokolt fenntartani, amelyek a legszélesebb fogyasztói körhöz eljutva egyfajta információs és kulturális alapellátást biztosítanak – ez pedig a földfelszíni terjesztés ingyenes és nem szakosított szolgáltatásokat jelenti. A közszolgálati tartalmak bemutatásával kapcsolatban olyan méltányosabb és arányosabb szabályozásra van szükség, amely még biztosítja, hogy a m sorszolgáltatások összessége átfogó információs és kulturális ellátást biztosítson a közönség egésze részére. A közszolgálati követelmények vállalására els sorban a m sorszolgáltatási engedélyben lenne lehet ség. A reklámpiaci részesedésnek a m sorszolgáltatók számának növekedésével járó várható csökkenése feltétlenül indokolja a jelent s terheket jelent mai m sorszerkezeti rendelkezések át gondolását. Olyan rugalmas megoldás is kidolgozható, amelyben a médiafelügyeleti szerv a tényleges tartalomkínálat alapján, megfelel törvényi garanciák mellett a szolgáltatók között megosztja a közszolgálati kötelezettségeket; e rendszerben ilyen kötelezettség kirovására csak akkor kerül sor, ha a közszolgálati tartalmak más módon valóban nem jutnak el a közönséghez. A tartalmi sokszín ség intézményi garanciája a digitális médiarendszerben az egyes m sorszolgáltatókat terhel kötelezettségek csökkenésével az olyan, funkcionálisan m köd közszolgálati m sorszolgáltatás lehet, amely egyre tudatosabban felvállalja a nem piacképes tartalmak bemutatását. M indezek alapján azt javasoljuk, hogy a digitális földfelszíni m sorszórás technológiájának belépésével a törvény módosítsa a m sorszolgáltatókra vonatkozó tartalomszabályozási követelményeket. Ezen belül térjen ki arra, hogy az ún. közszolgálati megbízatás15 milyen konkrét módon értelmez dik az új médiakörnyezetben, hogy a közszolgálati szektoron belül milyen tartalomszabályozási követelmények érvényesek, hogy a hír- és tájékoztató (ha úgy tetszik, hír- és közéleti) m sorszámokat tekintve a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye hogyan érvényesítend . A kereskedelmi m sorszolgáltatásban a tartalomszabályozást a maihoz 15

A közs zolgálati megbí zatás fogalma a közszolg álati m sorszolgáltat ás létjogosultságát az Eu rópai Unióban meger sít és m ködési keret feltételeit szab ályozó 1997. évi Amszterdami Jegyz könyv public service remit fogalmán ak felel meg

59

képest lényegesen sz kíteni javasoljuk (lásd ott), a törvényi el írás a f id ben sugárzott napi híradón (hír- és közéleti összefoglaló) túl másra ne terjedjen ki, ugyanakkor a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye erre a törvényben megnevezett m sorszámra is vonatkozzék. Hozzá kell tenni azonban, hogy a tartalomszabályozásnak van egy olyan összefüggésrendszere, kontextusa, ami a törvényi rendelkezések mögöttese, s amit l nem lehet elvonatkoztatni a változtatások során. A mai televízió összes nézési id b l a két országos kereskedelmi csatorna részaránya tartósan 60% felett van, ami óriási túlsúly mind a közszolgálati szektor, mind az összes többi csatorna együtt számított nézettségéhez viszonyítva. Egy ilyen közegben er sen támadható a tartalomszabályozási kötöttségek radikális enyhítésére vonatkozó javaslat. A szabályozás médiapiaci környezetét tekintve azzal a vélelemmel élünk, hogy a digitális földfelszíni m sorszórás technológiájának bevezetése, a vele együtt járó, megnöveked m sor- és/vagy hozzáférés-kínálat a néz i piac mai, rendkívül magas koncentrációját el bb-utóbb jelent sen csökkenti. Ennek a vélelemnek a realizálódása távolról sem magától értet d és automatikus, ráadásul a koncentráció csökkenésének üteme is csak nagy bizonytalansággal vetíthet el re. M indezek ellenére meggy z désünk, hogy a digitális m sorterjesztési technológiák általánossá válása meg fogja változtatni a néz i piac összetételét, s alapot fog adni a tartalomszabályozás mai formájának megváltoztatásához.

60