EFFECTEN VAN NIEUWE FINANCIELE PRIKKELS IN ZW EN WGA OP RISICOSELECTIE
EFFECTEN VAN NIEUWE FINANCIELE PRIKKELS IN ZW EN WGA OP RISICOSELECTIE
12 september 2011 Projectnummer: 11.565 Boukje Cuelenaere Theo Veerman AStri Beleidsonderzoek en -advies Stationsweg 26 2312 AV Leiden Tel.: Fax: E-mail: Website:
071 – 512 49 03 071 – 512 52 47
[email protected] www.astri.nl
INHOUDSOPGAVE
1
INLEIDING 1.1 Aanleiding 1.2 Te verkennen maatregelen 1.3 Onderzoeksvragen
2
ROL 2.1 2.2 2.3 2.4
3
SELECTIE EN PRIKKELS VOOR WERKGEVERS IN HET VERLEDEN 3.1 Inleiding 3.2 Selectiegedrag werkgevers 3.3 Uitzendbureaus 3.4 Positieve reactie op prikkels 3.5 Risicoselectie 3.6 Netto effect?
15 15 15 17 18 18 20
4
VERWACHTE EFFECTEN VAN NIEUWE PRIKKELS 4.1 Inleiding 4.2 Uitgangssituatie en impact van prikkels 4.2.1 Uitzendbureaus 4.2.2 Grote werkgevers 4.2.3 Kleine werkgevers 4.3 Verwachte effecten en conclusies
23 23 23 23 27 27 28
VAN PRIKKELS Inleiding Historie van financiële prikkels Beoogde en andere (re)acties Risicoselectie nader bezien
LITERATUURLIJST
5 5 6 6 9 9 9 11 13
33
5
1
INLEIDING
1.1
Aanleiding De invoering van de WIA eind 2005 als opvolger van de WAO heeft, samen met het eerder ingezette beleid zoals de Wet verbetering Poortwachter en de loondoorbetalingsperiode van 2 jaar, geleid tot een sterke daling van de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen. In 2010 zijn ruim 35.000 nieuwe WIA uitkeringen toegekend. De WIA-instroom is sinds de invoering van de WIA weliswaar gestegen, maar is nog altijd laag vergeleken met de WAO-periode. Een belangrijk deel van de instroom in de WGA bestaat uit vangnetters en dit aandeel stijgt ook. In 2010 vormden vangnetters met een aandeel van 53% meer dan de helft van de WGA-instroom. Het gaat hier om werknemers zonder werkgever die een beroep op de ziektewet kunnen doen. De verzekerden waar het hier om gaat zijn onder te verdelen in drie groepen: werknemers van wie het dienstverband afloopt tijdens ziekte (‘eindedienstverbanders’), uitzendkrachten en werklozen.1 Waar werkgevers middels de loondoorbetalingverplichting voor hun werknemers met een vast dienstverband gestimuleerd (geprikkeld) worden om deze te reintegreren, hebben de werkgevers nu geen verplichting voor hun tijdelijke krachten en hun uitzendkrachten en voor hun werknemers die na afloop van een dienstverband werkloos worden. De stijgende WGA-instroom van deze vangnetters is voor het ministerie van SZW aanleiding om na te gaan of er ook prikkels ingevoerd kunnen worden voor de voormalige werkgevers van vangnetters om hiermee een wellicht vergelijkbare reductie van ziekteverzuim en instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te bewerkstelligen. Een verkenning van dergelijke financiële prikkels is door de Minister van SZW aangekondigd in een brief van 8 maart 2011. Binnen de groep vangnetters in de Ziektewet vormen uitzendkrachten de grootste groep (ongeveer 40 procent van de ZW-toekenningen), gevolgd door eindedienstverbanders (rond 14 procent). WW’ers vormen rond de 10 procent van de vangnetters.2 Op het moment dat vangnetters voor de WIA claimbeoordeling komen is de samenstelling van de groep gewijzigd en vormen WW’ers met 40% het grootste deel, EDV’ers 37% en uitzendkrachten 15%.3 Vervolgens wordt de WIA-aanvraag van vangnetters vaker afgewezen dan die van reguliere werkne-
1
2 3
Naast deze groepen verzekerden kunnen ook zwangere vrouwen, orgaandonoren en personen die onder de no-riskpolis vallen een beroep doen op de Ziektewet. Zij worden voor dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. UWV kwartaalverkenning 2010 – IV. Cijfers 2008, uit: UWV kwartaalverkenning 2009-II.
6
mers en krijgen binnen de groep vangnetters uitzendkrachten ook vaker een afwijzing dan de andere vangnetgroepen. De uitzendkrachten en de eindedienstverbanders worden samen ook wel aangeduid als flexwerkers. De WW’ers vallen buiten de scope van dit onderzoek.
1.2
Te verkennen maatregelen Momenteel wordt door het ministerie van SZW verkend of ook bij de vangnetters meer financiële prikkels, in ZW en WIA kunnen worden ingebouwd richting werkgevers (logischerwijze hebben we het dan over hun laatste werkgever voordat zij ziek werden)4. Beoogd wordt dat daarmee werkgevers van flexwerkers / vangnetters,waaronder ook de uitzendbureaus, worden gestimuleerd tot een meer actieve opstelling om langdurig verzuim en WGA-intrede van "hun" flexwerkers te voorkomen of te beperken. Door SZW wordt verkend wat het effect is van verschillende voornemens gericht op drie actoren (uitzendbureaus, grote werkgevers en kleine werkgevers). Tot deze mogelijke voornemens behoren: ten aanzien van uitzendkrachten: invoering van een loondoorbetalingperiode van twee weken voor uitzendbureaus; voor grote werkgevers: invoering van individuele premiedifferentiatie voor alle ZW- en de eerste 10-jaars WGA-lasten met keuzemogelijkheid voor eigenrisicodragen; -
voor kleine werkgevers: invoering van sectorale premiedifferentiatie voor alle ZW- en de eerste 10-jaars WGA-lasten.
In hoofdstuk 4 van deze rapportage gaan we verder in op deze voorgestelde prikkels.
1.3
Onderzoeksvragen Voor het ministerie is het van belang om na te gaan welke effecten van de te verkennen voornemens aannemelijk zijn. Daarbij gaat het om de gewenste effecten, namelijk zodanige inspanningen van reguliere werkgevers en uitzendbureaus dat de ZW-instroom en uiteindelijk de WGA-instroom vanuit flexwerkers in het vangnet vermindert. Maar ook gaat het om eventuele ongewenste effecten die 4
We hebben het in dit onderzoek dus over flexwerkers die direct voorafgaand aan hun vangnetstatus nog wel een werkgever hadden (uitzendkrachten, tijdelijke contracten of werknemers wier dienstverband tijdens ziekte is beëindigd). WW'ers, die de meest kwetsbare deelgroep onder de vangnetters vormen, zijn daarbij niet aan de orde.
7
kunnen optreden, waarbij risicoselectie, in dit geval een sterkere selectie op gezondheid van tijdelijke medewerkers en uitzendkrachten het belangrijkste ongewenste effect is waar dit onderzoek zich op richt. De vraag is wat het netto-effect van deze twee mogelijke effecten zal zijn. Voor dit onderzoek staan de volgende vragen centraal. 1.
In welke mate is er sprake geweest van een toename van risicoselectie door werkgevers bij de invoering van de eerdere financiële prikkels voor flexwerkers?
2.
Wat is het mogelijke effect ten aanzien van risicoselectie bij de invoering van de drie voorgestelde financiële prikkels?
3.
Welk netto arbeidsmarkteffect kan beredeneerd worden bij de invoering van de voorgenomen financiële prikkels?
Literatuurstudie Voor de beantwoording van de eerste twee vragen is een literatuurstudie uitgevoerd. Hiervoor is vooral gekeken naar (onderzoeks)literatuur over: de reacties op financiële prikkels in het verleden; selectiegedrag van werkgevers; de huidige situatie van de drie groepen waar de voorgestelde maatregelen zich op richten (uitzendbureaus en grote en kleine werkgevers). Voor de derde vraag naar het netto-effect, is een analyse gemaakt van de resultaten van de voorgaande vragen. Leeswijzer Alvorens de conclusies uit de literatuur te bespreken in hoofdstuk 3, gaat hoofdstuk 2 in op de prikkels die in het verleden zijn ingevoerd en op de werking van prikkels en de verschillende fasen in het proces van werving en behoud van personeel waar selectie kan plaatsvinden. Tot slot gaat hoofdstuk 4 in op de laatste onderzoeksvraag: welke netto effecten van de voorgestelde maatregelen zijn te verwachten, gegeven de ervaringen in het verleden en de huidige situatie van de uitzendbureaus en de grote en kleine werkgevers. Waar in dit rapport naar literatuur wordt verwezen, is dit aangegeven met een bronnummer tussen haakjes (x). In de bronnenlijst aan het eind van dit rapport is per nummer aangegeven om welke bron het gaat. Deze studie is uitgevoerd in de periode van 15 juli tot 31 augustus 2011.
8
9
2
2.1
ROL VAN PRIKKELS
Inleiding In dit hoofdstuk schetsen we de rol van financiële prikkels voor werkgevers rond verzuim en arbeidsongeschiktheid. In 2.1 geven we een kort historisch overzicht van de verschillende prikkels zoals die in de afgelopen jaren zijn ingevoerd. Vervolgens gaan we in 2.2 nader in op de "beleidstheorie" achter financiële prikkels: welke gedragsreacties worden door de overheid beoogd – maar welke andere, niet beoogde reacties kunnen werkgevers vertonen? In 2.3 zoomen we in op risicoselectie als mogelijke reactie en geven we een analyse van de verschillende verschijningsvormen van risicoselectie.
2.2
Historie van financiële prikkels Sinds begin jaren 1990 is door de overheid achtereenvolgens een reeks van wetten en maatregelen ingevoerd die alle beoogden, het (destijds zeer hoge) volume van de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen terug te dringen. In vele van die wetten en maatregelen ging het (mede) om de invoering van financiële prikkels die beoogden werkgevers te activeren wat betreft de reductie van verzuim en arbeidsongeschiktheid5. Het is immers bekend dat er tussen werkgevers grote verschillen bestaan in ziekteverzuim en WAO/WIA-instroom. Terwijl vroeger deze verschillen werden afgedekt via de collectieve, uniforme premies Ziektewet en WAO, werden nu de werkgevers geconfronteerd met de kosten van "hun" verzuim en WAO. In negatieve termen wordt dit soms aangeduid als "de vervuiler betaalt". Dit kan echter ook in positieve zin worden verstaan: investeringen van werkgevers in het terugdringen van verzuim en WAO zijn bedrijfseconomisch nu veel eerder lonend dan vroeger, toen de opbrengsten van een lager verzuim en WAO via de uniforme premies ZW/WAO wegvloeiden in het collectief. De reeks financiële prikkels is kort samengevat de volgende: 1992 (Wet TAV): invoering premiedifferentiatie in de Ziektewet (werkgevers gingen meer ZW-premie betalen naarmate hun verzuim hoger was); invoering bonus/malus malussysteem in de WAO (opslag / korting op werkgeverspremie WAO); afschaffing bovenwettelijke verzekeringen Ziektewet (voorheen waren 5
Naast prikkels voor werkgevers zijn in deze periode ook maatregelen, waaronder financiële prikkels, ingevoerd jegens werknemers. Deze prikkels zijn echter geen onderwerp van dit rapport.
10
vele werkgevers hoger verzekerd dan de wettelijke 70% uitkering met twee wachtdagen). 1994 (Wet TZ/Arbo): invoering van loondoorbetaling tijdens ziekte van 2 weken (kleine werkgevers) respectievelijk 6 weken (grotere werkgevers); tevens verruiming van de mogelijkheid om als werkgever het eigen risico voor het volle ZWjaar te dragen. 1996 (Wulbz): verlenging van de loondoorbetalingperiode in de ZW van 2/6 weken tot de volle 52 weken, waarmee in feite alle werkgevers tot eigen risicodrager werden verklaard. 1998 (Pemba): invoering van premiedifferentiatie in de WAO, en van de mogelijkheid voor werkgevers om voor de eerste 5 uitkeringsjaren WAO eigen risicodrager te worden. 2004 (VLZ): verlenging van de loondoorbetalingperiode in de ZW van 52 tot 104 weken. 2005 (WIA/WGA): invoering WIA met premiedifferentiatie over de eerste 10 WGA-uitkeringsjaren, respectievelijk de mogelijkheid voor werkgevers om eigen risicodrager WGA te worden over die eerste 10 jaar. Het gaat hier om prikkels richting werkgevers die gericht zijn op de werknemers die zij in (vaste) dienst hebben. Werknemers in tijdelijke dienst zijn uitgesloten van de loondoorbetaling bij ziekte na afloop van hun dienstverband. De tijdelijke werknemers, en dit geldt ook voor uitzendkrachten, vallen onder het vangnet Ziektewet. De maatregelen die nu door SZW verkend worden zijn nu juist gericht op de werknemers in tijdelijke dienst en de uitzendkrachten. Bovenstaand overzicht betreft verder alleen de financiële prikkels richting werkgevers. In dezelfde periode zijn daarnaast diverse andere maatregelen genomen – bijvoorbeeld de wet Verbetering Poortwachter – die eveneens beoogden het verzuim en de arbeidsongeschiktheid terug te dringen. Daarop gaan we in dit rapport niet dieper in, maar we tekenen wel aan dat juist de combinatie van financiele en andere maatregelen een belangrijke succesfactor is (synergie-effect). Uit onderzoek naar het afzonderlijke effect van verschillende maatregelen gericht op het terugdringen van het arbeidsongeschiktheidsvolume bleek ook dit synergetisch effect. Hiervoor is een analyse uitgevoerd naar de invloed van de WIA, de WVP, VLZ en aSB. Deze analyse laat zien dat tussen 1999 en 2009 de instroomkans met 71% is afgenomen, waarvan twee derde samenhangt met
11
maatregelen van voor de WIA en een derde met de WIA zelf. De maatregelen hebben een onderlinge synergie waardoor het arbeidsongeschiktheidsstelsel als totaal aanzienlijk minder arbeidsongeschiktheid "produceert", en meer cliënten re-integreert, dan een aantal jaren geleden.
2.3
Beoogde en andere (re)acties Zoals hiervoor al werd aangeduid zijn financiële prikkels in negatieve zin te beschouwen als "straf" voor werkgevers die een hoog verzuim- en AO-risico hebben, of in positieve zin als een bedrijfseconomische stimulans, "beloning": investeringen in het voorkomen en beheersen van verzuim betalen zich daardoor eerder terug. In deze paragraaf gaan we nader in op de mogelijke gedragsreacties van werkgevers op financiële prikkels – zowel beoogde als niet beoogde. Allereerst stellen we vast dat de financiële prikkels, macro bezien, geen lastenverzwaring voor werkgevers inhouden maar alleen een andere verdeling van die lasten tussen werkgevers. Bedrijven met een hoog verzuim gaan erop achteruit, bedrijven met laag verzuim vooruit. Uiteindelijk is het doel (nog steeds: macro bezien) juist een lastenverlichting: door onder meer gedragsreacties van werkgevers wordt gestreefd naar een gunstig volume-effect op de collectieve lasten. Verder zijn de prikkels voor werkgevers om iets aan "hun" verzuim te doen, sterker wanneer zij een hoog verzuim hebben dan wanneer dat verzuim laag is. In dat laatste geval stimuleren financiële prikkels immers maar weinig tot gedragsverandering (deze werkgevers "doen het al goed", hoewel het misschien soms nog beter zou kunnen), terwijl in geval van hoog verzuim juist extra veel winst te behalen valt met verzuimreductie. Financiële prikkels hoeven dus niet altijd te leiden tot gedragsverandering, maar kunnen ook een stimulans zijn om voort te gaan op de goede weg. Op het niveau van de arbeidsmarkt kunnen reacties op financiële prikkels theoretisch verschillende effecten hebben. Allereerst kunnen door de toegenomen risicoselectie de kosten voor werkgevers voor werving en selectie toenemen waardoor op termijn de vraag naar arbeid daalt. Verder kunnen werknemers met gezondheidsbeperkingen ontmoedigd raken door risicoselectie en zich terugtrekken van de arbeidsmarkt, het “discouraged worker effect”. Hierdoor kan juist een daling van het arbeidsaanbod optreden. Tot slot kan risicoselectie leiden tot een grotere afstand tussen de insiders en de outsiders op de arbeidsmarkt. De kansen voor de outsiders om tot de insiders te gaan behoren dalen immers ook, en door de risicoselectie zal ook de gemiddelde gezondheid van de groep outsiders op den duur slechter worden.
12
In deze literatuurstudie kijken we niet zozeer naar deze mogelijke theoretische reacties maar gaan we na welke reacties op financiële prikkels empirisch vastgesteld zijn. De mogelijke gedragsreacties van werkgevers vallen in twee soorten uiteen. Enerzijds kunnen werkgevers pogen, de prikkels te neutraliseren door ze te vermijden; anderzijds kunnen werkgevers op de (resterende) prikkels reageren door gedragsreacties (beoogde of niet beoogde; gewenste of wellicht ongewenste) ter vermindering van verzuim en arbeidsongeschiktheid. a. Vermijden c.q. neutraliseren: een aantal mogelijke vormen daarvan zijn: - geen of minder (vast) personeel aannemen, meer flexibel personeel inhuren of inschakeling van ZZP'ers; - outsourcing, (deels) verplaatsen van werkzaamheden naar het buitenland; - de financiële risico's (deels) afdekken of verminderen door private verzekeringen, bijvoorbeeld verzekering van (een deel van) de loondoorbetalingplicht bij ziekte of van de premieschommelingen in de WAO/WGA. Vele private verzekeringen hebben weliswaar ook een element van financiële prikkels in zich (bijvoorbeeld door gedifferentieerde premie, "experience rating", of een eigen risico) maar minder sterk dan in de situatie zonder verzekering. We tekenen hierbij aan dat ook in de wetgeving al een zekere mate van neutralisering van financiële prikkels is ingebouwd, namelijk in de vorm van de "no-riskpolis" (art. 29b ZW). Voor een aantal groepen werknemers met een zwakke positie op de arbeidsmarkt (gere-integreerde werknemers, gedeeltelijk arbeidsgehandicapte werknemers) hoeft de werkgever de loondoorbetaling tijdens ziekte niet uit eigen zak te betalen maar wordt dit vanuit de Ziektewet vergoed. b. (gedrags)reacties op (resterende) prikkels: - de door het beleid beoogde gedragsreacties zijn gericht op het voorkomen en beperken van verzuim en arbeidsongeschiktheid door actieve preventie en re-integratie; dit zijn de positieve vormen van reacties. - risicoselectie (selecteren van personeel op gezondheid c.q. verzuim, zowel bij aanname van personeel als bij afvloeiing); dit is de gedragsreactie waarover het in dit rapport gaat. Overigens is de hiervoor genoemde norisk-polis expliciet bedoeld om ongewenste risicoselectie door werkgevers tegen te gaan. En ook de wet op de medische keuringen (WMK) is met dit doel ingevoerd.
13
2.4
Risicoselectie nader bezien Een centrale vraag voor dit rapport is in hoeverre risicoselectie als reactie op de financiële prikkels die nu verkend worden, op zal treden. Zoals we zagen zijn in het verleden al vaker financiële prikkels voor werkgevers ingevoerd, en er is destijds veel discussie (en onderzoek) gewijd aan de vraag of die prikkels leidden tot (meer) risicoselectie (de laatste paar jaar is het onderwerp meer op de achtergrond geraakt). Daarop kunnen we terugvallen voor een nadere invulling van het begrip "risicoselectie". Dat begrip is breed en omvat diverse gedragsalternatieven voor werkgevers (wellicht ook voor werknemers) anders dan de beoogde: voorkomen en beperken van verzuim en arbeidsongeschiktheid. In dit onderzoek is het van belang om die alternatieven systematisch op een rijtje te zetten. Bij "risicoselectie" wordt soms alleen gedacht aan het selectief in dienst nemen (dan wel: afwijzen / niet in dienst nemen) van nieuwe kandidaat-werknemers (instroomselectie). Bij nadere beschouwing gaat het echter om een breder scala van mogelijke gedragsreacties c.q. verschijningsvormen van risicoselectie, zowel bij in- als uitstroom. Bij het inventariseren van die alternatieven en verschijningsvormen kan deels worden teruggevallen op de bestaande literatuur. In een van de vroegste rapporten over risicoselectie in relatie tot financiële prikkels werden deze verschijningsvormen samengevat in onderstaand schema (1).
14
Bron: (1) Andriessen, S., T.J. Veerman & J. Vijgen (1995). Risicoselectie op de Nederlandse arbeidsmarkt. Selectieve aanstelling en afvloeiing van personeel op grond van (vermeende) risico's binnen de Ziektewet en de WAO.
15
3
3.1
SELECTIE EN PRIKKELS VOOR WERKGEVERS IN HET VERLEDEN
Inleiding Risicoselectie is een mogelijk effect van financiële prikkels voor werkgevers. Werkgevers selecteren echter altijd bij het aangaan, voortzetten en beëindigen van een dienstverband. Daarom is het van belang risicoselectie in het licht van het algehele selectiegedrag van werkgevers te plaatsen. De prikkels uit het verleden waren gericht op de werknemers in dienst van een werkgever. De nu voorgestelde prikkels hebben juist degenen met een flexibel dienstverband op het oog. De literatuur over zowel selectiegedrag als specifiek over risicoselectie heeft dus niet direct betrekking op deze groep. In hoofdstuk 4 analyseren we in hoeverre de in het verleden gevonden effecten bij de voorgestelde maatregelen ook kunnen optreden. Dit hoofdstuk bevat het literatuurverslag naar het selectiegedrag en de reacties op de prikkels in het verleden. Ook wijden we een paragraaf aan de situatie met betrekking tot verzuim en arbeidsongeschiktheid bij de uitzendbureaus omdat deze werkgevers in de literatuur over risicoselectie nauwelijks voorkomen, de prikkels waren immers niet op hen gericht.
3.2
Selectiegedrag werkgevers Gezondheid als selectiecriterium Werkgevers selecteren werknemers, behalve op geschikte opleiding en ervaring, op verschillende criteria en daarbij is (de inschatting van de) gezondheid van de (kandidaat) werknemer een belangrijk selectiecriterium. Al vóór de invoering van financiële prikkels in Nederland om ziekteverzuim terug te dringen, blijkt uit een WRR-studie uit 1992 (aangehaald in bron1) dat een negatieve inschatting van iemands gezondheid de kansen om te worden aangenomen sterk vermindert. Algemeen onderzoek onder werkgevers met gebruik van vignetten liet zien dat wanneer het gaat om hogere functies gezondheid het sterkste selectiecriterium is (voor leeftijd, etniciteit en geslacht) en dat bij lagere functies na leeftijd ook het meest op gezondheid wordt geselecteerd (12). Ook uit onderzoek specifiek naar de overwegingen van werkgevers om iemand met een afstand tot de arbeidsmarkt aan te nemen blijkt dat het hebben van een fysieke beperking de kansen veel meer doet dalen dan langdurige werkloosheid of een hogere leeftijd (23). I Werkgevers hechten aan de mogelijkheid om te selecteren op gezondheid. Met de afschaffing van de mogelijkheid om standaard een medische keuring bij aanstelling uit te voeren (Wet op de medische keuringen), hebben werkgevers ge-
16
tracht op een andere manier gezondheid in te schatten en om op een andere manier de financiële risico’s verbonden aan ziekteverzuim te vermijden. De tweede evaluatie van de Wet op de Medische Keuringen liet zien dat het aantal aanstellingskeuringen duidelijk is afgenomen maar veel meer dan voorheen gebruik wordt gemaakt van tijdelijke aanstellingen, zodat de instroomselectie verschoven kan zijn naar de verlengde instroomselectie (19). In hoeverre dit een rechtstreeks verband houdt met het invoeren van de financiële prikkels in de Ziektewet is niet te achterhalen. Wel wijzen de onderzoekers op het risico op gezondheidsschade van de tijdelijke werknemers die zich uit angst niet langere in dienst te kunnen blijven, niet ziek melden. Kosten voor verzuim leiden tot vermijdingsgedrag Ook los van de financiële prikkels selecteren werkgevers op gezondheid. Met de invoering van de financiële prikkels is deze neiging bij werkgevers sterker geworden. Onderzoek in het MKB liet zien dat risico’s die met het personeel zelf samenhangen en die dus niet samenhangen met de markt en die nauwelijks beïnvloedbaar zijn door de werkgever, zwaar wegen voor ondernemers en dan met name voor ondernemers in het kleinbedrijf (21). Binnen deze risico’s wegen de mogelijke kosten voor ziekte en arbeidsongeschiktheid het zwaarst. Voor 33% van de ondernemers is dit naar eigen zeggen zelfs een belemmering om personeel aan te nemen. Voor een deel van de ondernemers wegen deze risico’s zo zwaar dat ze liever ‘nee’ verkopen of een freelancer inhuren dan zelf personeel aannemen (voor een groot deel gaat het hierbij wel om eenmanszaken die sowieso niet met personeel zouden willen werken terwijl daar misschien wel markt voor zou zijn). Ook de tweede evaluatie van de wet flexibiliteit en zekerheid (Flexwet) bracht aan het licht dat andere vormen van flexibilisering meer worden gebruikt waarbij de werkgever veel minder risico’s loopt (20). De onderzoekers wijzen hier op het gebruik van zzp’ers en payrolling, waarbij de payrollonderneming de administratieve lasten en de ZW- en WGA-risico’s draagt. Zij constateren dat het uitbesteden in ieder geval veel aantrekkelijker is geworden voor werkgevers met het toegenomen aantal werkgeversrisico’s op het terrein van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Minder risico op kosten kan tot minder selectie leiden Tot nu toe is gekeken naar reacties van werkgevers wanneer financiële risico’s verbonden met gezondheid worden versterkt. In Zweden is feitelijk een omgekeerde studie uitgevoerd: hoe reageren werkgevers wanneer deze risico’s worden verminderd? In Zweden is de wetgeving in 2001 zo veranderd dat bij kleine bedrijven de ontslagbescherming verminderd werd doordat twee werknemers in
17
geval van ontslag buiten de lifo-volgorde gehouden mochten worden. Daar bleek dat wanneer het risico voor werkgevers minder wordt (als het ware omgekeerde prikkel), dat werkgevers bij instroom dan ook minder op gezondheid selecteren (22). Dit is juist bij deze zeer geringe verandering opmerkelijk. Het gaat om het risico op verzuim dat werkgevers inschatten wanneer ze iemand aannemen. Blijkbaar is het feit dat ze minder risico lopen een verzuimende werknemer niet te kunnen ontslaan al voldoende om minder op gezondheid te selecteren. Deze verminderde prikkel had dus als gevolg dat de instroomselectie op gezondheid minder werd maar de uitstroomselectie op gezondheid juist sterker werd.
3.3
Uitzendbureaus De uitzendbureaus hebben voor hun grootste groep uitzendkrachten niet te maken gehad met verplichte loondoorbetaling bij ziekte (zie ook hoofdstuk 4). Wel blijkt uit de verschillen tussen (destijds) de WAO-instroom van uitzendbureaus (15) en uit de ervaring bij de uitzendbureaus met het arboconvenant uitzendbranche dat er beïnvloedingsmogelijkheden zijn (16). Ervaringen tijdens de arboconvenantperiode lieten zien dat uitzendbranche belang had bij het bespoedigen van werkhervatting van zieke uitzendkrachten. Door mee te werken aan een specifiek project waarbij zieke uitzendkrachten in de eerste 6 weken door samenwerking van UWV en uitzendbureau begeleid worden, is een daling van 50% van het aantal verzuimers langer dan 8 weken bereikt (van 7% van de ziekmeldingen naar 3,5% van de ziekmeldingen) (16). Deze resultaten hebben dus juist ook betrekking op het langdurig verzuim dat op termijn kan leiden tot WAOinstroom. Tijdelijk werk als opstap voor arbeidsgehandicapte werknemers De uitzendbranche is een belangrijk kanaal voor participatie van arbeidsgehandicapten (10, 14). Tot nu toe hadden uitzendbureaus geen reden om uitzendkrachten met een arbeidshandicap niet in te zetten vanwege het risico van ziekteverzuim. Het ziekteverzuim werd immers, weliswaar voor een hoge en gedifferentieerde premie, collectief via de Ziektewet gefinancierd,. Voor een deel van de arbeidsgehandicapte werknemers die als uitzendkracht werken kan het uitzendbureau daarnaast gebruik maken van de no-riskpolis.
18
3.4
Positieve reactie op prikkels De financiële prikkels die in de jaren negentig werden ingevoerd, hadden als doel werkgevers te stimuleren het ziekteverzuim en daarmee de instroom in de WAO terug te dringen. Dit positieve effect werd snel na invoering bereikt. De eerste financiële prikkels, die meer kosten van ziekteverzuim bij de werkgever legden, leidden inderdaad tot meer re-integratieactiviteiten voor zieke werknemers (1). Na verloop van tijd neemt de sterkte van dit effect af en verslapt de aandacht. Onderzoek onder MKB-bedrijven liet zien dat de toegenomen aandacht voor verzuimbeleid in 1999 in 2002 was afgenomen (2). Het onderzoek naar de reactie van grote werkgevers op de eerste prikkels in de ZW, liet zien dat met name bedrijven met een hoog verzuim actiever verzuimbeleid gaan voeren en meer aandacht besteden aan preventie en aan arbobeleid. Dit leidde ook tot een daling van het verzuim. Dit was aantoonbaar een directe reactie op deze prikkels omdat bedrijven die niet met deze prikkels te maken hadden (eigen risicodragers ZW) ook niet zo reageerden (8). De reactie op de directe prikkel van 2/6 weken loondoorbetaling was bij veel bedrijven het uitvoeren van activiteiten die leiden tot daling van verzuim. Op de minder directe prikkel van premiedifferentiatie reageren de grote werkgevers sterker dan de kleine werkgevers met activiteiten gericht op verzuimbeleid (13). Al met al blijkt een positieve reactie op de prikkels in de vorm van versterkt verzuim- en re-integratiebeleid bij bedrijven na invoering van de prikkels te zijn opgetreden. Mede hierdoor daalde het verzuim bij de bedrijven. De reactie was het sterkst bij bedrijven met een hoog verzuim en bij grote bedrijven.
3.5
Risicoselectie De andere kant van de positieve reactie op de prikkels is mogelijke risicoselectie. Hiermee proberen werkgevers te voorkomen dat ze kosten moeten maken voor het verzuim van hun werknemers en het opvangen van de daarmee verbonden discontinuïteit in het bedrijf. Analoog aan het schema uit hoofdstuk 2 geven we hier de reacties van werkgevers onderscheiden naar instroomselectie, verlengde instroomselectie en uitstroomselectie weer. Instroomselectie Werkgevers proberen ook los van directe prikkels te selecteren op gezondheid(srisico). Uit onderzoek blijkt dat dit reeds een selectiecriterium was voor de invoering van financiële prikkels (aangehaald in bron 1). Daarvoor kijken ze naar ziekte of gebrek, verzuim- / WAO-verleden en risicovol gedrag. Gedurende de
19
tweede helft van de jaren negentig selecteert een derde van de werkgevers volgens eigen zeggen op deze indicatoren (3). Als belangrijkste reden om streng te selecteren noemen organisaties de continuïteit van het werkproces en de financiële risico’s in verband met loondoorbetaling (respectievelijk 61% en 31% van de bedrijven). Voor bedrijven die strenger zijn gaan selecteren dan in het voorgaande jaar (in de periode 1995-1997) is vermindering van risico’s door loondoorbetaling de belangrijkste reden (1). Voor kleine bedrijven is een verschil waarneembaar in de mate waarin zij herverzekerd zijn en dus een prikkel ervaren. Kleine zelfstandigen met een lage financiële prikkel (volledig herverzekerd) selecteren door de tijd heen minder streng op verzuimindicatoren dan werkgevers met een matige tot hoge financiële prikkel (licht of niet herverzekerd); in 1999 respectievelijk 41% en 68%. Voor grotere werkgevers is deze samenhang door onvoldoende data niet bekend (3). De eerste financiële prikkels in de Ziektewet zijn samen gegaan met een strengere selectie aan de poort. Werkgevers gingen meer letten op indicaties voor verzuimrisico en probeerden de gezondheid van de kandidaat in te schatten (1). Deze reactie (net als alle selectiereacties) was meer bij kleine werkgevers waar te nemen dan bij grote (zie ook bron 3). Onderzoek binnen het MKB liet ook zien dat de selectie aan de poort bij de allerkleinste bedrijven (<10) het meest was toegenomen (2). Een van de indicatoren die werkgevers gebruikten was leeftijd: hoe ouder een kandidaat is, hoe hoger de werkgever het risico op verzuim inschat. Verder stellen de werkgevers vragen aan de sollicitant op grond waarvan ze het verzuimrisico inschatten en gebruiken ze observaties in het sollicitatiegesprek (3). Het effect van een positieve financiële prikkel in de vorm van loonkostensubsidie en de no-riskpolis op instroomselectie is ook onderzocht (18). Het bleek dat deze de kansen van laagopgeleide sollicitanten niet of nauwelijks verhoogden, alleen een (na herbeoordeling) goedgekeurde wao-er had iets meer kans om aangenomen te worden. De onderzoekers concluderen dat het eigen gedrag van een sollicitant de kans om aangenomen te worden veel meer beïnvloed dan een financiële prikkel kan doen. Zij adviseren dan ook om sollicitanten veel meer te trainen in goed sollicitatiegedrag. Verlengde instroomselectie Verder brachten de eerste prikkels ook met zich mee dat werkgevers langer wilden aanzien wat voor vlees ze in de kuip hebben voordat ze een vast contract aanbieden. Een enquête onder grote bedrijven liet zien dat na invoering van de prikkels 20% van de bedrijven in plaats van 11% voorheen gebruik maakte van (meer) tijdelijke krachten en uitzendkrachten in plaats van vaste krachten (1). Ook een langer lopend onderzoek onder een werkgeverspanel in de periode 1994 – 2000 liet zien dat werkgevers vaker gebruik maken van tijdelijke con-
20
tracten en goed letten op het verzuim in de proefperiode en dat meewegen in hun beslissing om iemand vast aan te nemen (3,4,5,6 en7). Uit de overkoepelende evaluatie van de wetgeving rond ziekteverzuim, WAO en re-integratie bleek dat een kwart van de werkgevers in 1996 aangaf bewust gebruik te maken van korte tijdelijke aanstellingen om het risico van loondoorbetaling bij ziekte te vermijden. Uitstroomselectie Het eerste onderzoek naar het effect van de verschillende eerste prikkels in de ZW en de WAO liet ook zien dat zieke werknemers vaker ontslagen werden dan voorheen, zo rapporteerden de bedrijven zelf (1). Ook het Zweedse onderzoek waarin werkgevers meer dan voorheen de mogelijkheid kregen om in geval van gedwongen ontslagen te selecteren op gezondheid, maakt duidelijk dat werkgevers daar gebruik van maken wanneer ze daar de gelegenheid voor hebben. Hoewel grote werkgevers niet zo’n sterke reactie op prikkels laten zien als de kleine werkgevers wat betreft de selectie op gezondheid bij het aannemen van personeel, zien we ook bij grote werkgevers dat alle drie vormen van risicoselectie voorkomen. Het is alleen minder duidelijk of deze selectie door nieuwe financiële prikkels wordt versterkt.
3.6
Netto effect? De reactie op prikkels in het verleden laat zien dat deze (negatieve) financiële prikkels zowel de gewenste positieve reacties oproepen als het reeds bestaande selectiegedrag op gezondheid versterken. De positieve reactie wordt sterker aangetroffen bij de grote werkgevers: zij gaan duidelijk meer investeren in verzuimbeleid en re-integratie en weten hun verzuim terug te brengen. Kleine werkgevers laten juist sterker de negatieve reactie zien: zij versterken hun instroomselectie, meer dan grote bedrijven dat doen. Bij zowel grote als kleine werkgevers wordt verlengde instroomselectie en zo mogelijk uitstroomselectie toegepast. De verlengde instroomselectie leidt tot het aannemen van meer tijdelijke werknemers en uitzendkrachten. Risicoselectie heeft wel effect en gaat wel samen met een daling van het ziekteverzuim. Het eindrapport van het werkgeverspanel 1994 – 2001 laat zien dat over een wat langere periode bezien risicoselectie gepaard gaat met een duidelijke verzuimdaling (gemiddeld 10% afname voor de bedrijven die 4 aangesloten jaren risicoselectie hebben toegepast) (3). Streng selectiegedrag lijkt zodoende
21
wel te lonen, maar wordt wel vooral toegepast door bedrijven die in eerste instantie een uitzonderlijk hoog verzuim hebben. Het verzuimverlagende effect van risicoselectie lijkt verder autonoom te zijn; er zijn geen aanwijzingen dat werkgevers die risicoselectie toepassen, daarnaast ook vaker gebruik maken van andere typen arbo-, verzuim- en/of re-integratiebeleid. Tegelijkertijd is niet duidelijk hoe de sterke daling van het totale verzuim van deze werkgevers volledig veroorzaakt kan zijn door risicoselectie, omdat dit alleen betrekking heeft op de nieuwe instroom van personeel (dus op een relatief klein deel van het personeelsbestand).
22
23
4
4.1
VERWACHTE EFFECTEN VAN NIEUWE PRIKKELS
Inleiding De vraag in hoeverre de voorgenomen maatregelen nieuwe financiële prikkels introduceren ten opzichte van de status quo (de uitgangssituatie), vergt een korte analyse van die status quo. Daarom starten we dit hoofdstuk met een beschrijving van de actuele situatie van de drie groepen werkgevers waar de maatregelen op gericht zijn: de uitzendbureaus, de grote en de kleine werkgevers. In 4.3 brengen we de informatie over de reacties in het verleden (hoofdstuk 3) en de actuele situatie samen en analyseren we welke effecten verwacht kunnen worden. Het hoofdstuk eindigt met een concluderende paragraaf.
4.2 4.2.1
Uitgangssituatie en impact van prikkels Uitzendbureaus Uitzendkrachten zijn in fases ingedeeld afhankelijk van het type contract en de duur van hun werkzaamheden voor het uitzendbureau. De cao’s van de ABU en de NBBU kennen een iets verschillende fase-indeling en enigszins verschillende afspraken over loondoorbetalingen en aanvullingen op het uitkeringsdagloon in geval van ziekte. Cao ABU Fase A: werkzaam op basis van uitzendbeding, gedurende eerste 78 weken, doorgeteld zolang er geen onderbreking van 26 weken of meer is geen loondoorbetaling bij ziekte, wel aanvulling uitkeringsdagloon. Fase B: werkzaam op basis van detacheringovereenkomst, arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd met duur van 2 jaar loondoorbetaling gedurende duur van overeenkomst. Fase C: werkzaam op basis van detacheringovereenkomst, arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd reguliere loondoorbetaling bij ziekte.
24
Cao NBBU Fase 1 en 2: werkzaam op basis van uitzendbeding geen loondoorbetaling bij ziekte, wel aanvulling uitkeringsdagloon. Fase 3: werkzaam op basis van detacheringovereenkomst voor bepaalde tijd loondoorbetaling gedurende duur van overeenkomst. Fase 4: werkzaam op basis van detacheringovereenkomst voor onbepaalde tijd reguliere loondoorbetaling bij ziekte. Het overgrote deel van de uitzendkrachten is werkzaam in fase A of fase 1 en 2. Bij de uitzendbureaus die aangesloten zijn bij de ABU werkt 93% van de uitzendkrachten in fase A (24) en bij de NBBU werkt 87% in fase 1 en 2 (25). De uitzendbureaus krijgen in dubbel opzicht te maken met de te verkennen voornemens van het ministerie: enerzijds als werkgevers van uitzendkrachten fase A c.q. fasen 1/2 (en in die hoedanigheid met de twee weken loondoorbetaling), anderzijds als "gewone" grote werkgevers voor wie de voorgenomen individuele premiedifferentiatie (en de mogelijkheid tot eigen risicodragerschap) geldt. Omslagleden De ziektewetuitkeringen worden verstrekt door UWV en worden gefinancierd uit een opslag op de sectorpremie WW. Er is dus geen afzonderlijke ZW-premie, deze is "verborgen" in de sectorale opslag. Bij uitzendbedrijven bestaat er een premiedifferentiatie naar drie klassen (korting, midden en opslag) op basis van de hoogte van het verzuim (overigens is de bandbreedte van die differentiatie tamelijk beperkt). Op basis van de CAO-ABU wordt de ZW-uitkering aangevuld tot 91% resp. 80% in het eerste resp. tweede ziektejaar (eventueel kan het uitzendbureau zich daartegen verzekeren). Volgens de CAO-NBBU wordt het ziekengeld aangevuld met 20%. Deze aanvullingen betekenen dat ook in de huidige situatie al een prikkel aanwezig is.6 Daarnaast is er voor de omslagleden sprake van een premiedifferentiatie in de sectorale opslagpremie (zie verder), ook deze betekent reeds een prikkel in de huidige uitgangssituatie.
6
Uitzendbureaus kunnen zich verzekeren voor deze aanvulling op de ZW-uitkering. Het is niet bekend hoe de premiestelling voor een dergelijke verzekering is en hoeveel bureaus er gebruik van maken, zodat de exacte werking van deze prikkel ook niet bekend is.
25
Introductie van twee weken loondoorbetaling heeft ten opzichte van de status quo vooral het effect dat de financiële prikkel voor het uitzendbureau veel groter en explicieter zichtbaar wordt. Groter, omdat die doorbetaling het volle loon betreft en niet een aanvulling op het uitkeringsdagloon. Explicieter, omdat deze niet meer in een sectorpremie wordt verstopt maar rechtstreeks uit de zak van het uitzendbureau komt. Voor wat betreft de premiedifferentiatie WGA en de mogelijkheid van eigenrisicodragerschap WGA is de positie van een uitzendbureau niet wezenlijk anders dan die van een andere werkgever. Eigen risicodragers ZW Werkgevers kunnen eigen risicodrager worden voor het "vangnet" in de ZW (en dit eventueel privaat verzekeren). Hun sectorpremie wordt dan lager en is niet gedifferentieerd op basis van het verzuim. Daarnaast hebben ook de ERD uiteraard te maken met de bovenwettelijke aanvulling uit hoofde van de CAO's. Het is duidelijk dat een loondoorbetaling van 2 weken voor eigenrisicodragers niets toevoegt aan die reeds bestaande financiële prikkel. De mogelijkheid tot eigen risicodragerschap bestaat in principe voor alle werkgevers, maar is in de praktijk vrijwel alleen relevant voor uitzendbureaus. Immers, bij de uitzendkrachten betekent ziekmelding meteen einde van de uitzendrelatie; zij vallen dus meteen in het vangnet-Ziektewet. Voor "gewone" werkgevers gaat het met name om de veel kleinere, groep werknemers (eindedienstverbanders) van wie de arbeidsrelatie eindigt tijdens een ziekteperiode en die vanaf dat moment in de ZW belanden. Voor deze werkgevers is het aannemelijk dat eigen risicodragerschap nauwelijks relevant is omdat maar een klein deel van de werknemers onder het vangnet Ziektewet valt en niet onder de loondoorbetalingverplichting bij ziekte. Overigens maakt wel een groter deel van de einde-dienstverbanders dan van de uitzendkrachten de wachttijd voor de WIA vol. Uit een evaluatie van de wet eigen risicodragen Ziektewet bleek dat op 1 januari 2005 slechts 26 bedrijven hadden gekozen voor het eigen risico dragen (26). Ondernemers vinden de regeling veel te ingewikkeld en te duur. De laatste jaren heeft het ERD-schap voor de ZW echter een grote vlucht genomen en deze toename komt voor het overgrote deel van de uitzendbureaus. De gegevens van tabel 4.1 werden ons aangereikt door SZW op basis van cijfers van UWV.
26
Tabel 4.1 Aantal eigen risicodragers in de ZW sector
2009
2010
2011 (1 juli) schatting
52 (uitzendbedrijven)
66
148
295
overig
14
15
25
totaal
80
163
320
Per eind 2010 waren er dus 163 eigen risicodragers Ziektewet, waarvan 91% afkomstig waren uit de sector Uitzendwezen. In 2011 is dat aantal nog sterk toegenomen. UWV meldt daarover dat er "per 1-1-2011 70 nieuwe ERD-ZW bij zijn gekomen en per 1-7-2011 nog eens ca. 90. Dat levert een totaal op van zo'n 320 ERD-werkgevers, waarvan 92% afkomstig is uit de uitzendsector." Het feit dat de meeste eigen risicodragers uitzendbureaus zijn betekent niet dat de meeste uitzendbureaus eigen risicodrager zijn. Volgens de UWV-statistieken7 omvat sector 52 ruim 5.000 werkgevers en zou dus ca. 6% van de uitzendbedrijven ERD zijn. Wel vermoeden wij, ook op basis van informatie van de verzekeraars, dat de ERD-uitzendbureaus over het algemeen grote bureaus zijn (27). Na de komst van het eerste verzekeringsbedrijf dat zich in 2008 volledig specialiseerde in ERD-schap voor uitzendbureaus, zijn er inmiddels meerdere verzekeraars actief op dit terrein van het ERD-schap voor uitzendbureaus. Zij claimen zeer goede resultaten te behalen in het terugdringen van het ziekteverzuim onder uitzendkrachten. In de publicaties van de verzekeraars wordt gewezen op het verschil in activerende begeleiding van UWV en van de verzekeraar als oorzaak voor het grote verschil in gemiddelde verzuimduur. Een duidelijke vergelijking tussen de prestaties van verzekeraars en UWV bij de uitvoering van de ZW is in de literatuur niet gevonden. De eigen risicodragers hebben een beduidend lagere sectorpremie dan de omslagleden. In de sectorpremie is voor hun geen ZW-premie meer opgenomen, alleen nog WW-premie en een opslag voor de werkgeversbijdrage kinderopvang. Het verschil in premiehoogte en –differentiatie tussen omslagleden en eigen risicodragers wordt in onderstaande tabel weergegeven (onderscheiden naar typen uitzendbedrijven (IA = uitzendkrachten met administratieve of (para)medische functies en IIA = uitzendkrachten met technische of overige functies).
7
Informatie SV naar sectoren 2009
27
Tabel 4.2 Premie sectorfonds* voor uitzendbedrijven IA en IIA omslagleden
eigenrisicodragers
(2010)
(2011)
kortingklasse
8,12%
6,62%
middenklasse
8,59%
6,62%
opslagklasse
9,06%
6,62%
8,53%
6,29%
middenklasse
9,75%
6,29%
opslagklasse
10,97%
6,29%
Uitzendbedrijven IA
Uitzendbedrijven IIA kortingklasse
(bron: Website Belastingdienst) * inclusief uniforme opslag kinderopvang
4.2.2
Grote werkgevers De grote werkgevers (25-plus volgens de huidige definitie voor de WGA) vallen nu al onder het regime van de WGA. Deze werkgevers dienen voor de eerste 10 WGA-jaren ofwel een individueel gedifferentieerde premie WGA af te dragen ofwel zij zijn eigen risicodrager WGA (doorgaans met een private WGA-verzekering als garantstelling). Voor grote werkgevers wordt dit uitgebreid met premiedifferentiatie of eigenrisicodragen voor de WGA-vangnetlasten. De mogelijkheid van eigen risicodracht voor het vangnet-ZW is niet nieuw (al is dat laatste voor een reguliere werkgever minder relevant dan voor een uitzendbureau, aannemende dat een reguliere werkgever niet zo vaak vangnetters "produceert"). Het belangrijkste verschil is dat de werkgever nu ook financiële consequenties ervaart, zij het op termijn, van het aantal ZW-vangnetters dat bij hem de tijdelijke dienst heeft verlaten. Verder wordt door deze maatregel vangnet-ZW en WGA meer in één hand gebracht. De ZW-component wordt als het ware uit de WWpremiesfeer gehaald en overgebracht in de keten ZW-WGA.
4.2.3
Kleine werkgevers Ook de kleine werkgevers (25-min) biedt de WGA reeds een prikkel in de vorm van gedifferentieerde individuele premie en de mogelijkheid van eigen risicodracht. Eigen risicodracht ZW is ook voor kleine werkgevers in theorie mogelijk, maar wij vermoeden dat een kleine werkgever doorgaans niet veel vangnet-ZWgevallen "produceert" en ERD niet vaak aan de orde zal zijn.
28
Het belangrijkste verschil is dat de ZW-lasten uit de WW-sfeer gehaald worden en samengebracht worden met de WGA (ook voor wat betreft de premiedifferentiatie). In de WGA bestaat al premiedifferentiatie maar dan voor de individuele werkgever. Indien in de toekomst individuele premiedifferentiatie WGA voor kleine werkgevers wordt vervangen door een sectorale premiedifferentiatie WGA, zal het financiële risico voor de kleine werkgevers verminderen. Ten opzichte van de huidige, individueel gedifferentieerde premie is sectorale differentiatie een vorm van vermindering van financiële prikkels. Een hoge WGA-instroom werkt daarmee immers minder en indirect door in de individuele WGA-premie.
4.3
Verwachte effecten en conclusies De verkende maatregelen hebben als doel de ZW- en op termijn de WGAinstroom van de vangnetters in te perken. Is het aannemelijk dat de uitzendbureaus en de andere werkgevers zodanig op deze prikkels zullen reageren dat dit doel bereikt wordt? Hierover is nu geen finaal oordeel te geven. Wel kan uit het literatuuronderzoek het volgende afgeleid worden. Werkgevers selecteerden al op de gezondheid voor de invoering van financiële prikkels met betrekking tot verzuim en arbeidsongeschiktheid. Verder blijkt uit de beschikbare literatuur dat invoering van financiële prikkels leidt tot meer risicoselectie. Daar staat tegenover dat invoering van de Wet op de medische keuringen en de no-riskpolis de mogelijkheid en het belang van risicoselectie beperken. Op basis van de beschikbare literatuur is het niet mogelijk om de omvang en toename van risicoselectie nader te kwantificeren. Wel kan een kwalitatief beeld geschetst worden van de effecten op de te onderscheiden soorten werkgevers. Uitzendbureaus De uitzendbureaus zijn nauwelijks betrokken in verrichtte onderzoeken naar de effecten van financiële prikkels eenvoudigweg omdat de meeste prikkels niet van toepassing waren op het overgrote deel van de uitzendkrachten. Dit betekent dat we kennis ontberen over zowel het selectiegedrag van uitzendbureaus als over eventuele veranderingen in hun selectiegedrag als gevolg van een hoger risico op kosten in geval van ziekteverzuim. Het is wel bekend dat uitzendkrachten een relatief hoog ziekteverzuim hebben en dat relatief veel mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, waaronder mensen met gezondheidsbeperkingen, als uitzendkracht werken en voor een deel ook
29
hun uitzendbaan als opstap naar vast werk gebruiken. Betrokkenen uit de uitzendbranche lieten op een expertmeeting weten dat een groot deel van het ziekteverzuim van uitzendkrachten veroorzaakt wordt door verzuim van de zogenaamde doelgroepen (15). Wanneer uitzendbureaus in geval van ziekte twee weken loon moeten doorbetalen, is te verwachten dat zij strenger op gezondheidsrisico zullen selecteren. Analoog aan de reactie bij de reguliere werkgevers is te verwachten dat deze reactie sterker zal zijn bij de kleine uitzendbureaus (die onder de NBBU cao vallen) dan bij de grote bureaus. Op dit moment (anno 2011) verandert de situatie in de Ziektewetverzekering van de uitzendbureaus snel. In de afgelopen 2 jaar en met name in het afgelopen jaar heeft een spectaculaire stijging van het aantal eigen risicodragers onder uitzendbureaus plaats gevonden. De verschillen in het verzuim en in de WIA-instroom van ERD- en niet-ERD uitzendbureaus zijn momenteel niet bekend. Het feit dat een snel stijgend aantal uitzendbureaus ervoor kiest om eigen risicodrager te worden, doet wel vermoeden dat zij nog wel ruimte zien om het ziekteverzuim van uitzendkrachten te verminderen. Er zijn echter weinig gegevens beschikbaar zodat niet duidelijk is hoe dit betere resultaat bereikt wordt en of dit mede veroorzaakt wordt door de positieve reactie, namelijk intensievere verzuimen re-integratie-beleid of ook door de negatieve reactie, een sterkere selectie op gezondheid van uitzendkrachten. De ontwikkeling van het aantal eigen risicodragers in de uitzendbranche leidt er enerzijds toe dat de voorgestelde maatregel voor een veel kleinere groep van toepassing is dan oorspronkelijk verwacht was. Hierdoor is het verwachte effect van de maatregel ook navenant kleiner. Anderzijds wordt hierdoor aannemelijk dat het ziekteverzuim van uitzendkrachten beïnvloed kan worden en dat een financiële prikkel in de vorm van twee weken loondoorbetaling daar waarschijnlijk een stimulans voor zal zijn. De reactie van de uitzendbureaus die deze prikkel zullen voelen, is niet goed in te schatten, al is het aannemelijk dat zij deels hetzelfde zullen reageren als reguliere werkgevers, namelijk strenger selecteren op gezondheid, zolang er tenminste voldoende arbeidsaanbod is. Kleine werkgevers Voor de individuele kleine werkgever wordt het financiële risico bij ziekte en arbeidsongeschiktheid met het verkende voornemen verminderd. Uit de literatuur bleek dat kleine werkgevers in reactie op prikkels niet zozeer intensiever verzuimen re-integratiebeleid voeren, maar juist strenger gaan selecteren aan de poort. Eveneens bleek uit buitenlands onderzoek dat een vermindering van het financiële risico bij kleine werkgevers ook leidt tot minder selectie op gezondheid. Wel-
30
licht heeft het verminderen van het financiële risico voor de kleine werkgevers een positief arbeidsmarkteffect, namelijk minder selectie op gezondheidsrisico van werknemers en sowieso ook minder verlengde instroomselectie omdat het WGA-risico minder wordt. Het effect van de voorgestelde maatregelen voor de kleine werkgevers kan dan positief zijn voor de kansen van (tijdelijke) werknemers met structureel functionele beperkingen. Anderzijds moet bedacht worden dat de continuïteit van het bedrijfsproces voor werkgevers zwaar weegt, zodat zij waarschijnlijk wel alert blijven op gezondheidsrisico’s om de continuïteit niet in gevaar te brengen.
Grote werkgevers Grote werkgevers, waaronder de grote uitzendbureaus, zullen door de voorgenomen maatregel van individuele premiedifferentiatie een prikkel ervaren hun werknemers niet na afloop van hun contract in de ZW te laten instromen. Het gaat hier om een uitgestelde prikkel omdat het verzuim in jaar X pas in jaar X+2 wordt doorberekend in de gedifferentieerde sectorpremie. Uit de literatuur bleek dat grote werkgevers minder op prikkels reageren door risicoselectie bij instroom toe te passen dan kleine werkgevers, hoewel ze dit wel sterker doen dan in een situatie zonder deze prikkel. Verder bleek dat grote werkgevers meer dan kleine werkgevers reageren met intensivering van verzuim- en re-integratiebeleid en dat zij gevoeliger zijn voor dit type uitgestelde prikkel. Het effect van de voorgesteld maatregel voor de grote werkgevers kan zodoende een lichte stijging van de instroomselectie van tijdelijke krachten met zich meebrengen en toegenomen verzuim- en re-integratie-inspanningen. Prikkels vermijden waar mogelijk De overkoepelende evaluatie in 2001 van de maatregelen tot dan toe liet zien dat prikkels in ieder geval geleid hebben tot meer gebruik van tijdelijke krachten juist om het risico van loondoorbetaling te vermijden (13). Wanneer werkgevers ook voor tijdelijke krachten een risico lopen om kosten te maken in geval van ziekteverzuim, zij het niet direct zoals bij loondoorbetaling, dan neemt de aantrekkelijkheid van tijdelijke krachten met een hoog risico af. De aantrekkelijkheid van tijdelijke krachten met een laag risico neemt daarentegen toe. We hebben immers in ander onderzoek gezien dat het risico om kosten te maken voor ziekteverzuim leidt tot verschillende vermijdreacties (van het verminderen van risico door selectie tot het niet meer aan willen nemen van personeel). Niet duidelijk is of minder tijdelijke krachten leiden tot meer vaste krachten of tot meer uitbesteding.
31
Tot slot De literatuur over risicoselectie en andere reacties van werkgevers had betrekking op prikkels die gericht waren op het vaste personeel. De nu voorgestelde maatregelen zijn gericht op tijdelijk personeel met als doel het beperken van hun beroep op de ZW en op termijn op de WIA. De literatuur biedt geen uitsluitsel over het netto effect van deze maatregelen. Wel is het aannemelijk dat, gezien de aard van de voorgestelde maatregelen en gezien de reacties in het verleden, grote werkgevers en uitzendbureaus sterker op deze nieuwe prikkels zullen reageren dan de kleine werkgevers. Bij de grote werkgevers is de kans het grootst dat het beoogde effect zich voordoet: zij reageren het sterkst met een intensivering van verzuim- en re-integratiebeleid en het minst met risicoselectie. Voor de uitzendbureaus is het aannemelijk dat enerzijds een sterkere instroomselectie en bij uitstek een verlengde instroomselectie zal plaatsvinden. Anderzijds is er bij uitzendbureaus ruimte voor een vermindering van het beroep op de ZW en zullen zij als gevolg van de combinatie van maatregelen wel geprikkeld worden de Ziektewetinstroom te beperken.
33
LITERATUURLIJST Bronnenlijst met nummering
(1) (2) (3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9) (10) (11) (12) (13)
(14)
Andriessen, S., T.J. Veerman & J. Vijgen (1995). Risicoselectie op de Nederlandse arbeidsmarkt. Zoetermeer: CTSV. Muijnck, J. de & J. Hessels (2003). Arbeidsomstandigheden en verzuim in het midden- en kleinbedrijf. Zoetermeer: EIM. Veerman, T.J., E Schellekens, e.a. (2001). Werkgevers over ziekteverzuim, arbo en re-integratie. Eindrapportage ZARA/SZW- werkgeverspanel. Den Haag: ministerie van SZW. Deursen, C.G.L.van, A.M.H. Reuling & T.J. Veerman (2000). SZW-werkgeverspanel 1998-1999, ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, reintegratie, arbeidsongeschiktheid. Den Haag: ministerie van SZW. Schellekens, E.I.L.M., C.G.L. van Deursen, e.a. (1999). SZW-werkgeverspanel rapportage 1997-1998, ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, reintegratie, arbeidsongeschiktheid. Den Haag: ministerie van SZW. Huurne, A.G., T.J. Veerman, e.a. (1997). ZARA-werkgeverspanel 19961997, ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, re-integratie, arbeidsongeschiktheid. Den Haag: ministerie van SZW. Veerman, T.J. & A.G. Ter Huurne (1996). ZARA-werkgeverspanel 19951996, ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, re-integratie, arbeidsongeschiktheid. Den Haag: ministerie van SZW. Veerman, T.J., S. Andriessen & M.K. Koster (1995). Verzuimbeleid voor eigen risico: gedragsreacties van grote werkgevers op de financiële prikkels in de Ziektewet. Zoetermeer: CTSV. Arents, M., R. Dorenbos, e.a. (2003). Aard en oorzaken ziekteverzuim uitzendbranche. Rotterdam: ECORYS. Jehoel-Gijsbers, G. (red.) (2010). Beperkt aan het werk, rapportage ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en arbeidsparticipatie. Den Haag: SCP. Jehoel-Gijsbers, G. (red.) (2007). Beter aan het werk, trendrapportage ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en werkhervatting. Den Haag: SCP AStri (2007). Arbeidsparticipatie van iedereen.. lukt dat? Uitgave ter gelegenheid van 15 jaar AStri. Leiden: AStri. Veerman, T.J. & J.J.M. Besseling (2001). Prikkels en privatisering: integrerende rapportage evaluatie wetgeving rond ziekteverzuim, WAO en reintegratie. Den Haag: ministerie van SZW. Donker van Heel & P., M. van der Ende (2009). Instroom uitzendkrachten 2008. Rotterdam: ECORYS.
34
(15) Veerman, T.J. (2005). Vroegtijdige re-integratie uitzendkrachten. Leiden: AStri. (16) Jong, Ph. De, K. Visscher, T. Viertelhauzen & P. Donker van Heel (2006). Eindevaluatie arboconvenant uitzendbranche, Den Haag: ministerie van SZW. (17) Zijl, M. A. Heijma & G. van den Berg (2002). Stepping stones for the unemployed? Effects of temporary jobs on job search duration of the unemployed. Draft. IZA paper. (18) Graaf – Zijl, M. de e.a. (2006) De onderkant van de arbeidsmarkt vanuit werkgeversperspectief. Amsterdam: SEO. (19) Popma, J.R., C.W.G. Rayer & M. Westerveld (2007). Tweede evaluatie Wet medische keuringen. Amsterdam: HSI / Den Haag: Zon MW. (20) Knegt, R. e.a. (2007). Tweede evaluatie Wet flexibiliteit en zekerheid. Amsterdam/ Hoofddorp: Hugo Sinzheimer Instituut / TNO. (21) LangmanEconomen (2008). Wat werkgevers weerhoudt, onderzoek in opdracht van MKB Nederland. (22) Lindbeck, A., Mårten Palme & Mats Persson (2006). Job Security and Work Absence: Evidence form a Natural Experiment. Seminar paper no. 743, Institute for international economic studies, Stockholm University. (23) Siegert, J. & B. Cuelenaere (2009). Overwegingen en gedrag van werkgevers bij aannamebeleid. Rotterdam: ECORYS, voor UWV. (24) ABU (2009): Instroomonderzoek: feiten en cijfers over uitzendkrachten. (25) Donker van Heel, P. & E. Nuland (2008). ‘Op stoom’, NBBU uitzendbureaus in bedrijf, 2006-2007. Rotterdam: ECORYS. (26) Kamerstukken II, 2004/5, 30 073, nr. 1, Evaluatie wet eigenrisicodragen Ziektewet, brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (27) Financieel Dagblad, 31 maart 2011, ingezonden stuk van M. Derks, directeur Acture. (28) Sonsbeek, J.M van & Gradus. "De beleidsmaatregelen voor de WAO gekwantificeerd". ESB 95 (4594), 1 oktober 2010
35
4
