Een nieuw Rampenlandschap? Een essay over brandweer, rampenbestrijding en crisisbeheersing
Marjan Heijman, Jac Rooijmans en Bert Wiegant
Inleiding Sinds de invoering van de Brandweerwet vervult de brandweer specifieke rollen in de rampenbestrijding, waaronder de multidisciplinaire coördinatie. Met het complexer worden van incidenten nam ook de noodzaak tot afstemming toe en kregen de multidisciplinaire aspecten van het werk meer aandacht. Mede ingegeven door de aanwakkerende belangstelling voor het begrip ‘crisis’ kwam de vraag op, of we van Rood zijn of eigenlijk voor Paars? Er leek een nieuw werkterrein te ontstaan: baas van Multi, een terrein dat versterking kreeg in de op handen zijnde Wet Veiligheidsregio’s. Enkele regionaal commandanten ‘traden uit’ en werden directeur Veiligheidsregio, directeur Veiligheid of Algemeen Directeur. Er waren discussies over de spilfunctie van de brandweer, publicaties over het operationeel leiderschap en een toenemende bemoeienis van wat wordt genoemd de functionele keten. Al deze ontwikkelingen nodigen de brandweer uit om zich te bezinnen op de veranderende wereld. In dit essay wordt de vraag gesteld, in hoeverre de wereld van rampen nu werkelijk is veranderd door het invoeren van het begrip ‘crisis’, wat dat voor de brandweer moet betekenen en wat de brandweer kan betekenen voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het onderwerp wordt benaderd vanuit de eigen kracht van de brandweer. Waar zijn de sterke kanten van deze beroepsgroep en hoe worden deze ingezet in de rampenbestrijding en crisisbeheersing? Dit essay beoogt uit te nodigen tot discussie. Het bouwt voort op de ontwikkelingsrichting in de ‘strategische reis’ en op de nota Samenwerking in perspectief van het Veiligheidsberaad.
Wat is en wat doet de brandweer? De brandweer is er voor het voorkomen en bestrijden van brand en ongevallen, groot en klein. Voor de burgers is de repressie beeldbepalend, maar dat neemt niet weg dat de brandweer een forse bijdrage levert aan pro-actie en preventie. Brandweermensen zijn goed opgeleid en geoefend, hebben een hoog probleemoplossend vermogen, kunnen improviseren en beheersen een breed pakket aan gereedschappen. Zij zijn als regel gedreven en nemen veelal hun pieper mee, ook als ze geen dienst hebben. Door haar fijnmazige spreiding en door de alertheid en betrokkenheid van het personeel is de brandweer de meest parate dienst van Nederland. Zodoende kan zij snel ter plaatse zijn om bij alle voorkomende situaties hulp te bieden. Burenhulp is het fundament van de brandweer en een korps zal nooit vergeefs een beroep doen op andere korpsen voor bijstand. Elkaar helpen is gewoonte. Door brandweereenheden aan elkaar te koppelen ontstaat in korte tijd een ongekende slagkracht. Naast het op deze manier organiseren van massa kent de brandweer een toenemend aantal specialismen, zoals informatiemanagement, adviseur gevaarlijke stoffen (AGS), aanpak van chemisch-biologisch-radiologisch-nucleaire incidenten (CBRNe), zoeken en redden onder complexe omstandig-heden (USAR.NL) en brandbestrijding vanuit de lucht (FBO). Hierdoor ontstaat ook slagkracht in de diepte. Deze slagkracht wordt ingezet voor hulp aan alle burgers en bedrijven. De brandweer is neutraal, heeft geen politieke agenda maar gaat voor de veiligheid en wordt daardoor altijd graag gezien. Bij incidenten luidt de brandweer de oplossing in. Voor burgers minder zichtbaar is de sterke rol die de brandweer speelt voor de veiligheid bij complexe gebouwen, installaties, opslag en infrastructuren. Hoewel het voorkomen van incidenten eerstens de verantwoordelijkheid is van initiatiefnemers en van de betreffende overheidssectoren, neemt de brandweer deel als adviseur bij alle belangrijke initiatieven. Dit type werk groeit steeds verder uit tot een hoogwaardig specialisme (‘fire engineering’). Daarnaast is er de preventie en preparatie in de breedte, door burgers te ondersteunen bij wat ze zelf kunnen: ‘community safety’ of (brand)veilig leven en bevordering van zelfredzaamheid - de brandweer oefent op die manier invloed uit aan de voorkant van de veiligheidsketen. Nadat een incident heeft plaatsgevonden gaat het werk van de brandweer veelal door. Op de plaats incident is er de zorg voor het milieu, de bereddering en het helpen terugkeren naar de normale situatie. Op de kazerne en in het gemeentehuis liggen er ook na een incident taken in de bestuurlijke advisering en voor de evaluatie van de hulpverlening.
De leiding van de brandweer staat aan het hoofd van een organisatie van beroepsmensen en vrijwilligers, van handwerklieden tot hoog opgeleid personeel. Vanwege de sociale diversiteit en de vele betrokken partijen is netwerksturing essentieel. Tijdens de inzet moeten vele onafhankelijke partijen aan elkaar worden geknoopt - eigenaren, nutsbedrijven, waterschappen, milieudiensten enz. Ook bij beperkte incidenten is immers meestal sprake van multidisciplinair werken. Tegelijkertijd moet binnen de brandweerlijn een strak commando worden gevoerd. Zodoende is het leiderschap in informele en formele, zeer divers samengestelde, verbanden goed ontwikkeld.
Verbinding met de samenleving De brandweer is sterk verbonden met de samenleving. Er is geen andere beroepsgroep die zo verweven is met haar omgeving. De circa 22.000 vrijwilligers bij de brandweer hebben een hoofdfunctie in de samenleving, verdeeld over een breed scala van beroepsgroepen en ondernemingen. De meerwaarde daarvan is onder andere dat vrijwilligers ideeën, opgedaan in de hoofdfunctie, vertalen naar innovaties binnen de brandweer. Er zijn hier veel voorbeelden van, die helaas nog wat magertjes worden gedeeld. De brandweer is fijnmazig gespreid, niet alleen in de stad maar ook in het buitengebied. In de afgelopen decennia waren in vele sectoren van de overheid schaalvergroting en concentratie toverwoorden, wat zoveel betekent als uit beeld doen verdwijnen (wegtoveren). Vaak is de brandweer de laatste overheidsdienst in kleine kernen, in wijken en in buurten. Binnen die kernen en wijken versterkt de brandweer de sociale cohesie. Brandweer is immers bij uitstek ‘van de mensen - voor de mensen - door de mensen’. Dit blijkt niet alleen bij brand en ongevallen, maar ook tijdens de vele evenementen waarbij de plaatselijke brandweer meehelpt. De brandweer heeft betekenis voor de jeugd (jeugdbrandweer, activiteiten op scholen, ...), die haar zelfvertrouwen door de brandweeractiviteiten kan versterken. Deze maatschappelijke rollen geven op hun beurt aan de brandweer de kans om te zorgen voor goede preventieve maatregelen en veiligheidsadviezen. De aanwezigheid van een brandweerpost en van opgeleide hulpverleners onder de bevolking versterkt de zelfredzaamheid van de betreffende gemeenschap, zowel in de buurten waar brandweermensen wonen als in de bedrijven waar brandweerpersoneel werkt en kan optreden als bedrijfshulpverlener. Denk bijvoorbeeld aan het BHV-schoolproject in Zeist en het rookmelderproject in Amersfoort, die door de NVBR tijdens het NVBR congres 2009 zijn onderscheiden.
Ontwikkelingen in het brandweerveld Vanaf begin jaren ‘90 is er veel aan de brandweer gesleuteld. Achter het vaandel van het landelijke project Versterking Brandweer zijn in de korpsen en in de regio’s vele activiteiten uitgevoerd. In de afgelopen jaren is de Wet veiligheidsregio’s dat vaandel. Daartussen ligt een stapel rapporten over wat er beter kan en anders moet. Alle aanpassingen van de brandweer hebben tot doel om de fysieke veiligheid te versterken en om de brandweer verder te ontwikkelen. Dat is nodig, want de samenleving verandert en de brandweer moet bijblijven. De blustechnieken en -tactieken vragen aandacht, er zijn mogelijkheden voor snellere interventie, technische hulpverlening neemt in belang toe, maar ook de inzet van defibrillatoren (AED’s). De aanpak van gevaarlijke stoffen blijft aandacht vragen en de brandweercompagnie moet worden vernieuwd. Bij het operationeel optreden zijn de communicatie, de mediahandling en de nazorg voor de bevolking veel belangrijker geworden, zonder dat de bron- en effectbestrijding zijn afgenomen. De preventie wordt aan de ene kant een hoogwaardig specialisme, terwijl anderzijds ‘(brand)veilig leven’ of ‘community safety’ het in de breedte zoeken. Het gaat er om meer nadruk te leggen op de voorkant, op preventie en tijdige ontdekking, omdat met méér repressie geen veiligheidswinst meer is te behalen. De mix van vrijwillig- en beroepspersoneel verandert en de bezetting wordt meer afgestemd op het risico op de verschillende uren van de dag. De verwachtingen die de overheid heeft van de burger verschuiven naar méér zelfredzaamheid en steeds meer vraagstukken, van bijvoorbeeld gezondheid en milieu, worden geherdefinieerd in termen van veiligheid. Binnen dit veelkleurige palet moet elke regio en elk korps haar agenda bepalen. Om dit te ondersteunen is op landelijk niveau de ‘strategische reis’ ondernomen. Al met al is er nog van alles te doen om de brandweerzorg te verbeteren en te vernieuwen. Deze verbeteringen trekken weinig aandacht, want het zijn de grotere incidenten die bestuur en politiek aanzetten tot belangstelling en tot acties.
Rampenbestrijding, taak van de brandweer In de jaren ‘80 heeft de brandweer, zonder extra middelen en zonder extra bevoegdheden, de rampenbestrijding overgenomen van de Bescherming Bevolking. Een ramp of zwaar ongeval wordt in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen gedefinieerd als een gebeurtenis:
waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken. Sindsdien bereidt de brandweer zich voor op de aanpak van grote incidenten en heeft zij, met de handen gebonden, invulling gegeven aan de multidisciplinaire coördinatie in de voorbereiding en tijdens de inzet. Die rampenbestrijding heeft vooral betrekking op de fysiek-technische veiligheid: grote branden, zware ongevallen, wateroverlast, stormschade ... De sociale veiligheid, openbare orde en criminaliteit zijn een zaak van de politie, voor de geneeskundige zaken is er de GHOR/GGD. De grote incidenten en rampen waar de brandweer voor staat kenmerken zich veelal door het flitskarakter. Het zijn de branden, explosies en zware ongevallen die onverwacht toeslaan en een hoge paraatheid en forse inzet vergen. De brandweer is, gezien de eerder genoemde kenmerken, bij uitstek geschikt om dit type incidenten en rampen aan te pakken. De brandweer heeft de paraatheid, de toerusting, het improvisatievermogen, het leiderschap, de contacten met gespecialiseerde bedrijven en de snel op te bouwen grote slagkracht die bij flitsrampen nodig zijn. En helaas komen dergelijke flitsrampen nog steeds voor: Bijlmerramp, Schipholbrand, Volendam, Enschede, Bommelerwaard en Crash Turkish Airlines. Bij dit werk heeft de brandweer anderen nodig en daardoor is zij bij uitstek in staat tot samenwerking met derden. Er zijn immers geen grote incidenten die de brandweer af kan handelen zonder bijdragen van de politie en van de geneeskundige hulpverlening, de diensten staan er samen voor. Daarnaast zijn tijdens de incidentbestrijding altijd derden van de partij, zoals eigenaren, specialistische adviseurs of leveranciers van bijzondere werktuigen. Het samenwerken vóór-, tijdens- en na de incident- of rampbestrijding is zodoende één van de specialismen van de brandweer. De goede samenwerking geldt ook het bestuur, ook al kunnen de bestuurlijke sensitiviteit en het reflectieve vermogen bij de brandweerleiding beter worden ontwikkeld. Bovendien is de brandweer de enige partij die eenduidig door het openbaar bestuur wordt bestuurd. Door de eenduidige gezags- en bestuurslijnen van de brandweer binnen het openbaar bestuur is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de brandweer bij grote incidenten en rampen altijd helder te plaatsen. Burgemeesters kunnen daardoor eenduidig verantwoordelijkheid over het optreden van de brandweer afleggen in de gemeenteraad. De brandweer is voor gemeente-raden een transparante organisatie. Al met al heeft de brandweer dus nogal wat te bieden, als het gaat om de rampenbestrijding.
Rampenbestrijding en crisisbeheersing als bezweringsformule In de afgelopen jaren is naast het woord ‘rampenbestrijding’ het begrip ‘crisisbeheersing’ populair geworden, mede onder invloed van het fenomeen terrorisme, dat als negentiende ramptype is toegevoegd aan de achttien typen die gedefinieerd waren: een ramp, veroorzaakt met voorbedachte rade. Voor de achttien ramptypen heeft die toevoeging verder geen betekenis, maar het begrip ‘crisisbeheersing’ is niettemin blijven hangen. Wat betekent dit voor ons en wat moeten wij hier nu als brandweer mee? Een crisis is volgens Van Dale een ‘gevaarlijke toestand’. In vaktaal is een crisis ‘een situatie waarin een vitaal belang wordt bedreigd en waarin de normale middelen ontoereikend zijn om tegen deze bedreiging op te treden’1. Het begrip ‘crisis’ is breder dan het begrip ‘ramp’, maar is het ook iets anders? Is een crisis een verstoring van de continuïteit op een vitaal punt? Is elke ramp een crisis, is elke crisis ook een ramp? Op welk moment noemen we een ernstig ongeval een ramp en wanneer een crisis? En hoe passen we daarin het opschalingsmodel, dat naadloos van klein naar groot werkt en dus geen breuklijn kent? Is een toestand niet gewoon een ramp of een crisis op het moment dat media en bestuur dat woord gebruiken? Hoewel ‘rampenbestrijding en crisisbeheersing’ in de Wet Veiligheidsregio’s is opgenomen, is ook de wetgever er nog niet helemaal uitgekomen. In artikel 1 wordt de crisisbeheersing specifiek gericht op de openbare orde. Het college van B&W wordt vervolgens in artikel 2.b bijvoorbeeld belast met ‘de rampenbestrijding en de crisisbeheersing’, maar in artikel 5 heeft de burgemeester ‘het opperbevel bij een ramp’ en kennelijk niet bij een crisis. Binnen de brandweer, de politie en de GHOR/GGD is nog veel variëteit in het gebruik van de begrippen ‘ramp’ en ‘crisis’ en blijft de precieze betekenis onduidelijk. Om niets uit te sluiten is het gewoon geworden om te spreken over ‘rampenbestrijding en crisisbeheersing’, als een soort bezweringsformule.
Taken en verantwoordelijkheden in de crisisbeheersing Het begrip ‘crisisbeheersing’ wordt ook buiten de brandweer gebruikt. Het is landelijk in verband gebracht met de nationale veiligheid, die in vijf vakken wordt verdeeld: territoriale veiligheid, economische veiligheid, ecologische veiligheid, fysieke veiligheid en sociale en politieke stabiliteit. Op elk van deze gebieden kan zich een crisis voordoen, waarbij het in essentie gaat om een verstoring van de continuïteit. Denk bijvoorbeeld aan de kredietcrisis (kredietcontinuïteit), aan de energiecrisis (energiecontinuïteit) of aan een bezettingscrisis door een griepgolf (bedrijfscontinuïteit). Het borgen en bewaken van de vitale belangen in het kader van de nationale veiligheid is een rijkstaak. Dit type crisisbeheersing is dan ook voor het grootste deel centraal georganiseerd. Bij de meeste crisistypen is een Minister en/of een orgaan van de Europese Unie bevoegd.
In de aanpak zijn het de burgers, bedrijven en instellingen, die voor hun eigen continuïteit moeten zorgen, zelfredzaamheid is hier het eerste principe. Voor het Rijk is het Ministerie van Veiligheid en Justitie systeemverantwoordelijk, maar als regel zal het betreffende vakdeparte-ment, de betreffende Minister of de Minister-President het voortouw nemen. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie kan daarna opnieuw in beeld komen, als vakdepartement voor de hulpverleningsdiensten, indien zich een crisis op haar domein voordoet. Om landelijke aansturing te effectueren is in veel gevallen wel een regionale infrastructuur nodig en dient er aansluiting en afstemming te zijn tussen nationaal en regionaal niveau. Hier wordt hard aan gewerkt, maar dit is nog niet geborgd. Hoewel de vakken zodoende zijn verdeeld, is er overloop. Stroomuitval kan bijvoorbeeld leiden tot een grote hulpverleningsvraag en dan worden de hulpverlenende diensten uiteraard aangesproken. Het maakt eigenlijk niet uit wat de aard van een crisis is, de brandweer staat in het geval van een crisis voor de bestrijding van fysiek-technische incidenten die er al dan niet een gevolg van zijn, inclusief de bijpassende nazorg. De brandweer richt zich zodoende vooral op gevolgschade. Want draai het eens om: is er een ‘crisis’ voorstelbaar op het gebied van de openbare veiligheid? Voor de rampen die zich hebben voorgedaan noch voor allerlei scenario’s die we kunnen bedenken zouden we uit onszelf dat woord gebruiken. Is een brand in een druk café een crisis (cafécrisis)?. Is het neerstorten van een vliegtuig een crisis (vliegtuigcrisis)? Is een kernenergie-ongeval een crisis (kernenergiecrisis)? Is een overstroming van de Maas een crisis (watercrisis, Maascrisis)? Natuurlijk, een nucleair ongeval bijvoorbeeld kan, naast ernstige fysieke bedreigingen, ook leiden tot maatschappelijk protest, tot ontwrichting, tot aftreden van het Kabinet, tot een regeringscrisis of een vertrouwenscrisis. Maar dat zijn gevolgen waar niet de brandweer maar anderen voor staan. De brandweer staat voor fysiek-technische incidenten, waardoor dan ook veroorzaakt en draagt met haar kennis en ervaring bij aan het voorkomen daarvan door pro-actie en preventie. Dit is ook in de Wet veiligheidsregio’s de taak van de brandweer, als vanouds onder het gezag van de burgemeester, al dan niet samen met de voorzitter van het regionaal beleidsteam en in uitzonderlijke gevallen onder de hoede van deze voorzitter. Kortom, de vertrouwde rampenbestrijding. Het begrip ‘ramp’ zoals boven gedefinieerd past daarop, het begrip ‘crisis’ veel minder. De huidige nadruk op aanwezigheid van (rijks)organisaties aan de regionale gesprekstafels is een uitingsvorm van de preparatie op de ‘oude’ achttien ramptypen. Daarmee is een ramp niet opeens een crisis geworden.
Coördinatie van de voorbereiding In de Wet veiligheidsregio’s is de coördinatie op de voorbereiding, die bij het bestuur van de brandweer lag, opgenomen bij het bestuur van de veiligheidsregio dat de rechtsopvolger is van het bestuur van de regionale brandweer en veelal ook de GHOR. De verantwoordelijkheid ligt dus bij - materieel - hetzelfde bestuur. In hoeverre de brandweer in enge zin nog een verantwoordelijkheid heeft in deze coördinatie van de voorbereiding hangt uiteraard af van de interne organisatie van de betreffende veiligheidsregio. Er zijn regio’s die deze taak als brandweertaak hebben georganiseerd, andere regio’s hebben dit in een sector los van de brandweer ondergebracht. De positie van de brandweer hangt ook af van de vraag hoe in de regio op het verleden wordt teruggekeken. Soms is dit erg kritisch, waarbij makkelijk wordt vergeten dat er middelen noch bevoegdheden beschikbaar waren. Tot het multidisciplinaire pakket behoren het inventariseren van risico’s, het opstellen van het risicoprofiel, het beleidsplan en het crisisplan, de koude en warme communicatie en de voorbereiding en uitvoering van de gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure GRIP. In feite gaat het hier om het voortzetten van de activiteiten die in de afgelopen tien jaar in alle regio’s tot wasdom zijn gekomen en die al op schrift zijn gesteld in het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding. In de meeste regio’s vraagt de ontwikkeling van de gemeentelijke voorzieningen voor de crisisbeheersing aandacht. Dit wordt wel als ‘multi’ aangeduid, maar het gaat hier om een monodisciplinaire gemeentelijke aangelegenheid. De brandweer kan uiteraard vanuit haar kennis en ervaring aan de gemeentelijke ontwikkeling bijdragen en in veel regio’s gebeurt dat ook. Het ‘multi-verhaal’ moet niet worden overdreven. Er wordt niet samen aan dezelfde taak gewerkt, elke discipline doet haar eigen taak en daarvoor moet er afstemming zijn. Uitzondering vormen enkele ontkleurde, dus eigenlijk interdisciplinaire, functionarissen zoals de burgemeester, de leider CoPI en de operationeel leider 2. Van hen wordt een breed kennisbeeld gevergd, waarbij de functie hoofdzakelijk wordt gekenmerkt door goed voorzitterschap en respect voor de verschillende disciplines. Iemand die de multidisciplinaire samenwerking stimuleert en faciliteert. Het is belangrijk om in beeld te houden, dat de leider CoPI en de operationeel leider ook niet verder kunnen gaan dan het faciliteren, aangezien elk van de disciplines haar eigen werk, vakmanschap en wetgeving kent en op eigen terrein de baas blijft. In de praktijk werken de diensten op die manier als regel goed samen. Een torenhoge bovenbouw maakt de samenwerking veeleer lastiger dan dat het de samenwerking helpt. Het ontwikkelen van formules waarin het multidisciplinaire of interdisciplinaire leidend is, is bovendien strijdig met het beginsel dat onder druk alleen die dingen werken die als dagelijkse routine zijn ingesleten. Het multidisciplinaire zal daartoe nooit behoren. Wat het interdisciplinaire betreft, daarvan zou voorstelbaar zijn dat burgemeesters en hun beleidsadviseurs, waaronder de operationeel leider, zich daarin ontwikkelen. Nieuwe- of totaalbeelden van een incident moeten echter wel steeds weer worden vertaald naar opdrachten voor afzonderlijke disciplines. Daarmee krijgt het begrip ‘interdisciplinair’ in de context van de rampenbestrijding en crisisbeheersing een academisch karakter en voegt weinig toe aan de praktijk.
Naast enthousiaste ‘paarse’ ambtenaren met beelden van hele zware multi-agenda’s, zijn er ook bestuurders die graag de gehele OOV-portefeuille van politie, brandweer, GHOR/GGD en gemeentelijke crisisbeheersing in één hand zien. Deze wens is begrijpelijk, maar leidt in de praktijk tot nog meer complicaties in de besluitvorming dan dat er binnen elke discipline apart al zijn. Elk van de domeinen heeft bovendien eigen bestuurlijke aandacht nodig en met een extra laag in de besluitvorming is niemand gediend. Anders gezegd, wat er aan multidisciplinaire preparatie en coördinatie moet gebeuren is belangrijk, maar geen nieuws. Het is het werk dat de brandweer altijd al heeft gedaan - ook al kan het soms beter - en dat de brandweer als het even kan blijft doen.
Operationele leiding De operationele leiding bij grote incidenten is een veelbesproken onderwerp. Bij trage incidenten met een zwaartepunt op één discipline levert als regel de meest gerede discipline de operationeel leider. Fysiek = brandweer, sociaal = politie, geneeskundig = GHOR/GGD en dat lijkt een verstandig uitgangspunt. Voor flitsrampen hebben steeds meer regio’s een pool van ‘ontkleurde’ operationeel leiders. Dit past bij het multidisciplinaire karakter van de vereiste inzet bij dergelijke incidenten. Deze formule voor de operationele leiding op lokaal en regionaal niveau lijkt te worden overboden door de opkomst van een Landelijk Operationeel Leider, de LOL, als voorzitter van de Landelijke Operationele Staf. Sinds het einde van de Koude Oorlog zijn we er in Nederland aan gewend dat onze veiligheid landelijk niet wordt bedreigd. We hebben een hele bijzondere periode in de geschiedenis achter de rug, waarin we ons konden wentelen in rust en waarin incidenten zich plaatselijk voordeden. Gebeurtenissen in, gelukkig, vooral andere landen hebben ons aangereikt dat het ook anders en slechter kan en dat we ons op landelijk niveau terdege moeten prepareren. Het Rijk geeft in dit verband de Landelijke Operationele Staf een formele plaats in het systeem van de crisisbeheersing om het geheel kwalitatief verder versterken. Er ontstaat bij de rijksoverheid een netwerk waarin de departementale crisiscentra (DCC’s), het Nationaal Crisis Centrum (NCC) en het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC) figureren. Daarbij gaat het vooral om de aansluiting internationaal - nationaal - decentraal, om op- en afschaling en om deelplannen over specifieke crisistypen, zoals extreme overstromingen, pandemieën, grootschalige ICT uitval, terrorisme en extreem weer. Om twee redenen is de bovengenoemde LOL een goede aanvulling op de regionale en lokale rampenbestrijding en crisisbeheersing. De crisisbeheersing is zoals eerder gezegd primair een Europese en landelijke opdracht en daarbij passen stevige landelijke structuren. Voor zover een crisis ook op lokaal en regionaal niveau een aanpak vereist, zal daar naar de plaatselijke omstandigheden moeten worden gehandeld. Een LOL kan daarvoor de kaders scheppen. Bij een ramp van alleen lokale of regionale omvang zal het landelijke niveau bij voorkeur niet in actie komen. Landelijke sturing is voor dergelijke crises vooral in de voorbereiding van belang. De tweede L in de LOL kan daarom verwarring scheppen. Het begrip Leider suggereert dat hij of zij leiding geeft aan de inzet binnen gemeenten of regio’s, maar dat is uiteraard niet het geval. Tijdens de aanpak van een daadwerkelijk incident heeft landelijke sturing alleen zin op enkele hoofdlijnen en moet de aanpak verder worden overgelaten aan goed toegeruste regionale en gemeentelijke functionarissen. Evacuatie op nationaal niveau bijvoorbeeld vraagt om een gedegen plan voor de spreiding van evacués en de beschikbaarheid van opvang. De opvang zelf vindt echter altijd in de regio’s en de gemeenten plaats en daar wordt men geconfronteerd met de daadwerkelijke regeling van de evacuatie. Landelijk hieraan leidinggeven is niet functioneel.
Wat verandert er nu eigenlijk? Er groeit een geheel andere benadering van de rampenbestrijding, zo lijkt het soms. Maar wat verandert er eigenlijk echt? Waar ligt nu de veranderopdracht, de uitdaging of waar zou de brandweer zich op moeten concentreren in het veld van de rampenbestrijding en crisis-beheersing? De toevoeging van ‘crisisbeheersing’ aan de rampenbestrijding heeft op het oog een groot aantal partners, al dan niet vanuit de functionele keten, doen aanschuiven. Maar zijn dit niet dezelfde taken en gezichten als voorheen, ter voorbereiding op de bekende ramptypen? Er zijn weinig of geen nieuwe partners, wel zit men met meer urgentie en positie aan tafel vanwege de politieke agendavoering en dat is winst. ‘Vitaal’ is nadrukkelijker in beeld gekomen. Het accent dat de crisisbeheersing heeft gekregen bevordert de kijkrichting die uitzicht geeft op intensieve samenwerking tussen partijen die bestuurlijk en operationeel eigenlijk weinig met elkaar te maken hebben, zoals politie, brandweer en GGD/GHOR. Tussen deze disciplines wordt van oudsher goed samengewerkt en waar dat beter moet, willen partijen dat ook beter. Daar is geen torenhoge ambtelijke- en bestuurlijke bovenbouw voor nodig, bestuurlijke integratie ontneemt de domeinen eerder de noodzakelijke
bestuurlijke aandacht en schept snel inhoudelijke verwarring. De coördinatie van de voorbereiding blijft bij het bestuur van de veiligheidsregio, zijnde ook het bestuur van de brandweer. Of de brandweer daar zelf veel in te doen heeft hangt af van de organisatie die voor de veiligheidsregio is gekozen. Indien de brandweer als coördinator is aangewezen, dan is dat duidelijk. In de gevallen dat de regionaal commandant functioneert onder een algemeen directeur met een aparte staf voor de crisisbeheersing, is er het risico dat de brandweer als coördinator uit beeld raakt. De eigen lijn met het bestuur is een voorwaarde voor positie van de brandweer op termijn. Het beheersen van crises gebeurt Europees en landelijk. Daartoe wordt de landelijke structuur versterkt en dat is prima. In de regio’s en in de gemeenten kan een crisis echter effecten hebben op de veiligheid, bijvoorbeeld brand, overstroming, beknelling, epidemie, sociale onrust, relletjes of plundering. Hierin is het bekende lijstje van incidenten te herkennen. De hulpverleningsorganisatie moet daarop inspelen met een flexibele respons - er mag dus nog eens gekeken worden naar de soms rigide scenario’s. De operationele leiding op lokaal en regionaal niveau blijft bij de diensten die daarvoor zijn. Wanneer multidisciplinair optreden centraal staat is er een ‘ontkleurd’ operationeel leider en dat is een goede zaak. Al met al verandert er in de structuren voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing niet zo bar veel. Als wij ons concentreren op de inhoud van ons werk, zowel voor de basiszorg als voor het grootschalig optreden, dan hebben wij de komende jaren genoeg te doen. Goed blussen, onder druk leiding geven aan complexe operaties, het organiseren van hoogwaardige specialismen voor preventie en repressie in een balans met de basiszorg, uitbouw van (brand)veilig leven ... . Onze kracht voor de toekomst zit in dat hele rijtje dat we eerder noemden: de vakdeskundigheid, de betrokkenheid van het personeel, onze maatschappelijke inbedding, de paraatheid, de toerusting, het improvisatievermogen, het leiderschap, de contacten met het bestuur en met gespecialiseerde bedrijven, de snel op te bouwen grote slagkracht en ons vermogen om operationeel leiding te geven. Dat moeten wij koesteren en waar nodig verder uitbouwen.
