EEN KNOOPPUNT VAN KETENS DE MEERWAARDE VAN VEILIGHEIDSHUIZEN
Masterscriptie Public Management and Policy Naam: J.P.M.M.A de Winter – de Groot Begeleider: Drs. J.M. van Luik Examinator: Prof. dr. A.F.A. Korsten
Samenvatting
Nederland kent op het gebied van sociale veiligheid, criminaliteitsbestrijding en maatschappelijke hulpverlening tal van instellingen. Die moeten samenwerken in situaties waarbij de veiligheid en welzijn van mensen in het geding komen. Doen ze dat ook? In het recente verleden is vastgesteld dat die samenwerking niet goed van de grond kwam of onvoldoende was. Voorbeelden als het Maasmeisje en het meisje van Nulde staan bij velen in het geheugen gegrift; voorbeelden die pijnlijk duidelijk maakten dat door een betere samenwerking mogelijk veel leed voorkomen had kunnen worden. Voorbeelden die speelden op een moment waarop al veel organisaties tot de conclusie gekomen waren dat samenwerken en het delen van informatie absoluut beter konden. e
De laatste decennia van de 20 eeuw werden gekenmerkt door een toename van wet– en regelgeving, waarbij allerlei instellingen extra taken toebedeeld kregen op het gebied van de sociale veiligheid. Deze tijd heeft zich ook gekenmerkt door een aanscherping van de privacywetgeving. Zowel de toename van het aantal organisaties en eisen die gesteld werden aan de uitvoering van taken, als de restricties die er waren op het gebied van privacy, maakten dat instellingen niet of onvoldoende samenwerkten of elkaar soms zelfs tegenwerkten. In kringen van het Openbaar Ministerie ontstond daarom discussie en bezinning. Het moest anders. In 1998 werd, met de gedachte dat justitiële partners een betere verbinding moesten maken met een aantal andere partners in het bestrijden van criminaliteit, door datzelfde Openbaar Ministerie de suggestie gedaan te komen tot ‘Justitie-in-de-Buurt- kantoren’ (verder: JiB). Deze kwamen er ook. De gemeente Tilburg was één van de steden die het initiatief omarmde. Zij was binnen enkele jaren ook de eerste gemeente die tot de conclusie kwam dat de functie van dit kantoor breder van opzet zou moeten zijn vanuit de optiek dat veiligheid integraal opgepakt zou moeten worden. Niet alleen door de justitiële organisaties, maar juist onder de regie van de gemeente. Tilburg voegde de daad bij het woord en doopte het JiB om tot een Veiligheidshuis. Na de oprichting van de eerste vestiging zijn al snel een aantal steden en regio’s gevolgd. Deze Veiligheidshuizen hebben model gestaan voor de definitie van de VNG (2008), die een Veiligheidshuis omschrijft als “een lokaal of een regionaal samenwerkingsverband tussen verschillende veiligheidspartners, gericht op een integrale, probleemgerichte aanpak van criminaliteit en het bevorderen van sociale veiligheid”. De gemeente Tilburg heeft de basis gelegd voor de huidige Veiligheidshuizen, maar wat moest nu -volgens diezelfde gemeente- dat Veiligheidshuis in 2002 precies gaan doen en hoe ziet die dagelijkse praktijk er nu uit? 1 Het doel was om niet alleen problemen aan te pakken binnen de strafrechtsketen , maar ook te 2 zorgen voor een goede verbinding met de (lokale) zorgketen en daarbij de preventie en nazorg. Ingegeven door de actualiteit werd de samenwerking op het gebied van Huiselijk Geweld, (risico)jeugd en Veelplegers opgezet. In de praktijk maakten en maken nog steeds organisaties casusgericht afspraken met elkaar. Welke straf krijgt de dader bij een huiselijk geweldsincident? Wie heeft een rol in het begeleiden van het kind dat getuige is geweest van het voorval? Is therapie voor het echtpaar mogelijk om herhaling te voorkomen?
1
Organisaties die een taak hebben binnen de strafrechtsketen zijn bijvoorbeeld de Politie, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, Reclassering en de Justitiële Verslavingszorg. 2 De (lokale) zorgketen is in dit geval een containerbegrip voor organisaties die veelal onder gemeentelijke of provinciale regie opereren. Zij hebben over het algemeen preventieve en/of curatieve taken of taken op het gebied van Nazorg. Bureau Jeugdzorg heeft daarnaast ook civielrechtelijke taken, bijvoorbeeld het onder toezicht stellen van een jongere.
Het ontstaan van het Veiligheidshuis in Tilburg is onlosmakelijk verbonden aan een klimaat in Nederland waarin veiligheid prominent op de politieke agenda stond. De landelijke overheid legde in haar veiligheidsbeleid vanaf 2002 sterk de nadruk op het inzetten van systeemmaatregelen - meer specifiek het verbeteren van de ketensamenwerking - om de veiligheid te verbeteren en criminaliteit te verminderen. Een concrete uitingsvorm van een dergelijke systeemmaatregel is de ketensamenwerking binnen een Veiligheidshuis. De samenwerking binnen Veiligheidshuizen is al snel als een succesformule gezien. De landelijke overheid ondersteunt nu deze ontwikkeling en wil komen tot ‘een landelijk dekkend netwerk van Veiligheidshuizen’, getuige de gelijknamige brochure (2008). Zij ziet een meerwaarde in de wijze waarop Veiligheidshuizen ketens managen. De vraag is nu of in de gebieden met bestaande huizen de ketens beter verbonden worden met elkaar dan daarbuiten. Dit onderzoek richt zich daarop en bevindt zich daarmee op het gebied van het leerstuk ketenmanagement. Ketenmanagement wordt omschreven door het INK (2008) als: “de managementactiviteiten die er op zijn gericht om alle partijen in de keten zodanig te laten samenwerken, dat niet ieders eigen prestatie optimaal is, maar dat de gezamenlijke prestatie naar de burger optimaal en transparant is”. Bestudering van de literatuur laat zien dat onderzoek naar Veiligheidshuizen als samenwerkingsvorm nog beperkt is. Recente rapporten zijn verschenen in 2008, uitgegeven door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en in 2008/2009 door het Wetenschappelijk Onderzoek -en Documentatiecentrum (WODC), uitgaven die een waardevolle aanvulling gevormd hebben voor dit onderzoek. In tegenstelling tot de beperkte literatuur die voorhanden is over Veiligheidshuizen als ‘verzamelgebouw’ van ketens, is een veelheid aan literatuur beschikbaar over ketens, netwerken en ketenmanagement. Bestudering van die literatuur laat een breed scala zien van allerlei aspecten die raakvlakken hebben met de ketensamenwerking binnen de Veiligheidshuizen. Wat zien we in de literatuur over het begrip meerwaarde in relatie tot ketens? De term meerwaarde wordt vaak gebruikt in relatie tot ketens, maar meestal betreft het een hypothetische meerwaarde en niet een aangetoonde. Immers: het aantonen dat iets ‘meer waard’ is of ‘beter dan’ kan in feite alleen door een situatie mét af te zetten tegen een situatie zonder, bijvoorbeeld in tijd of geografisch. Een dergelijk onderzoek is nog weinig voorhanden. De Algemene Rekenkamer (2008) is één van de weinigen die de meerwaarde van ketensamenwerking daadwerkelijk getoetst heeft door een vergelijking in tijd te maken. Hierbij is zij tot een aantal conclusies gekomen die we met dit onderzoek naar de meerwaarde van Veiligheidshuizen bevestigd zien. In mijn onderzoek is de door de overheid veronderstelde meerwaarde van Veiligheidshuizen geografisch vergeleken. De overheid veronderstelt dat de ketensamenwerking binnen Veiligheidshuizen op drie punten meerwaarde biedt. Allereerst wordt aangenomen dat Veiligheidshuizen een informatieknooppunt bieden dat voldoet voor de betrokken instellingen. In de tweede plaats neemt men aan dat de reguliere praktijk zo optimaal mogelijk wordt uitgevoerd en als derde aanname wordt gesteld dat de samenwerking bevorderd wordt door in één fysieke locatie samen te werken. Op het moment dat Veiligheidshuizen in opkomst zijn en in Nederland gebieden met en zonder Veiligheidshuizen zijn, biedt dit een kans om te zien of de verbinding binnen en tussen de ketens daadwerkelijk binnen Veiligheidshuizen beter verloopt. Het onderzoek geeft antwoord op de volgende hoofdvraag: Wat is de meerwaarde van Veiligheidshuizen, op te vatten als ketenmanagement, in het kader van de landelijke criminaliteitsbestrijding in Nederland, door beschrijving en beoordeling van het functioneren van twee huizen in de periode dat nog geen landelijk dekkend netwerk gerealiseerd is?
Het onderzoek heeft zich concreet toegespitst op de ketensamenwerking bij individuele casussen op het gebied van Jeugd, Huiselijk Geweld en Veelplegers. De onderzochte Veiligheidshuizen zijn enerzijds Tilburg en Maas en Leijgraaf in Oss en zij zijn afgezet tegen gebieden zonder een Veiligheidshuis, te weten de regio’s IJsselland (ZwolleDeventer) en Oosterhout-Werkendam-Waalwijk. Het zijn vergelijkbare gebieden qua grootte, soorten organisaties en taken die ze uit moeten voeren volgens wet -en regelgeving. Een belangrijke uniforme factor is het feit dat de diverse gebieden verbonden zijn aan één politieregio en één arrondissement, een uitgangspunt dat gehanteerd wordt door de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2008:12). Op de punten die de overheid benoemd heeft als meerwaarde, is de ketensamenwerking in de genoemde gebieden geanalyseerd en hierbij is op casusniveau gekeken of Veiligheidshuizen significante verschillen lieten zien met gebieden zonder Veiligheidshuis. Aan de hand van vooraf gestelde meetpunten is informatie verzameld door middel van documentanalyse en interviews met stakeholders uit de betrokken gebieden, om te komen tot een antwoord op de hoofdvraag. De conclusie is dat de door de overheid veronderstelde meerwaarde in bepaalde opzichten aanwezig blijkt. Veiligheidshuizen bieden in de eerste plaats een belangrijke meerwaarde als informatieknooppunt voor instellingen die een taak hebben binnen de keten ten aanzien van Jeugd, Huiselijk Geweld of Veelplegers. We zien twee aspecten daarbij; allereerst komen relevante partners samen en delen en registreren informatie op één plaats, ten tweede doen zij dit binnen vastgestelde wettelijke kaders gelegitimeerd onder de vlag van (privacy) convenanten. In de gebieden zonder Veiligheidshuis ziet men dat in ieder geval het zicht op een sluitende 3 ketensamenwerking door het ontbreken van een gezamenlijk informatieknooppunt ten aanzien van de onderzochte thema’s er niet is. Professionals van instellingen die een taak hebben in de keten voeren deze uit, zoeken al dan niet de verbinding met andere instellingen al naar gelang wettelijke kaders of gemeentelijk beleid dit ingeven. De praktijk laat dan ook zien dat het bijvoorbeeld voorkomt dat een veelpleger vrij komt, dat hij/zij 4 in beeld is bij de justitiële partners en dat de gemeente niet de beschikking heeft over relevante informatie. Een herkenbaar beeld voor gemeenten is dat zij diezelfde veelpleger bespreken met een aantal partners in het lokale overlastteam en dat het bij niemand bekend is dat bijvoorbeeld een reclasseringsmedewerker de besprokene op dat moment intensief begeleidt. Informatie wordt in de gebieden zonder Veiligheidshuis individueel, lokaal of regionaal opgeslagen. Iedere instelling, iedere gemeente voor zich, heeft eigen bestanden of informatie zit ‘in hoofden van mensen’. Kortom: de informatie over de individuele casuïstiek is enorm versnipperd en daardoor niet bekend en/of toegankelijk voor relevante partners. De toegankelijkheid heeft twee aspecten: een praktisch (weten we waar de informatie beschikbaar is?) en een legitiem aspect (mogen we dit wel delen met elkaar?). 5 Het zien van dwarsverbanden is over het algemeen niet mogelijk. Het onderzoek laat zien dat in de gebieden zonder Veiligheidshuis de behoefte aan een informatieknooppunt, waar ketendossiers op het gebied van preventie, repressie en nazorg bijeenkomen, groot is. Voor het opslaan van relevante informatie wordt in de onderzochte Veiligheidshuizen nog geen gebruik gemaakt van één uniform (landelijk)systeem. De huidige systemen voldoen, maar beide huizen zien verbeterpunten; het optimaliseren van de informatiesystemen is een blijvend punt van aandacht. 3
Het uitgangspunt is dat de ketensamenwerking sluitend is op het moment dat instellingen op het gebied van preventie, repressie en nazorg samenwerken ten aanzien van een bepaalde casus. In hoofdstuk 1 wordt de keten in beeld gebracht. 4 Conform de ‘Aanpak Veelplegers’ hebben justitiële partners een taak in het volgen en begeleiden van een Veelpleger. 5 Met het begrip ‘ dwarsverband’ wordt in dit geval bedoeld dat ook informatie beschikbaar moet zijn over andere zaken die mogelijk spelen. Is bijvoorbeeld een jongere die opgepakt wordt voor een geweldsdelict zelf eerder slachtoffer geweest van huiselijk geweld?
De overheid veronderstelt in de tweede plaats een meerwaarde waar het gaat om het optimaal uitvoeren van de reguliere praktijk. Op het gebied van Huiselijk Geweld, Jeugd en Veelplegers geeft zij specifiek aan dat ketenpartners op het gebied van preventie, repressie en nazorg samen moeten werken. Preventieve activiteiten en nazorg vallen veelal onder de verantwoordelijkheid 6 van gemeenten, repressieve taken vallen onder verantwoordelijkheid van de strafrechtsketen . In dit kader is op casusniveau gekeken of in Veiligheidshuizen daadwerkelijk de verbinding gelegd wordt tussen de strafrechtsketen en de (lokale) zorgketen. Aan de hand van voorbeeldcasussen, waarbij een brede ketenaanpak nodig is, is geanalyseerd of de verbinding tussen zorg en repressie inderdaad tot stand komt in de praktijk. In de Veiligheidshuizen ziet men inderdaad dat dit gebeurt, dit in tegenstelling tot de gebieden waar geen Veiligheidshuis is. In feite vloeit dit voort uit het voorgaande punt. Wanneer het delen van informatie niet of onvoldoende plaatsvindt, kan ook niet geïnvesteerd worden in de volgende stap, te weten het daadwerkelijk samenwerken en het sluitend maken van de keten. Het onderzoek heeft zich gericht op het feit of de verbinding überhaupt gelegd wordt en gaat niet in op de kwaliteit van de verbinding. De samenwerking binnen Veiligheidshuizen laat zien dat de zoektocht naar de juiste vormen van overleg nog volop bezig is. Discussies ontstaan vaak door een discrepantie tussen de strafrechtsketen, die binnen duidelijke wettelijke kaders en binnen bepaalde termijnen moet handelen, en de zorgketen die meer inhoudelijke besprekingen wil voeren over mogelijke interventies. We constateren daarnaast dat het verbinden van de (lokale) zorgketen met de strafrechtsketen ook om een andere reden binnen de context van Veiligheidshuizen niet altijd eenvoudig is. De overheid streeft naar een landelijk dekkend netwerk en dat houdt in dat een Veiligheidshuis vanuit een centrumstad ook de regio moet bedienen. Tilburg is, anders dan Oss waar men al in een regionale constructie samenwerkt, zoekende in de wijze waarop men de verbinding met de lokale (zorg)netwerken legt in de omringende gemeenten. Het optimaal uitvoeren van de reguliere praktijk is ook bezien in termen van snelheid van werken binnen de keten. Een maatstaf is de Kalsbeeknorm, die aangeeft of de doorlooptijden binnen de jeugdstrafrechtsketen acceptabel zijn. Een Veiligheidshuis laat, gemeten aan de Kalsbeeknorm, in snelheid van handelen geen bijzondere meerwaarde zien. Onderzochte gebieden zonder Veiligheidshuis tonen zelfs (minimaal) snellere doorlooptijden in vergelijking met gebieden met Veiligheidshuizen. Recent onderzoek naar dit verschijnsel geeft geen eenduidige verklaring hiervoor. Zo optimaal mogelijk kan in dit onderzoek niet opgevat worden als effectief. Aansluitend op recent onderzoek naar Veiligheidshuizen en eerder onderzoek naar JiB’s kan weinig gezegd worden over de uiteindelijke effecten van de samenwerking. Nader onderzoek is nodig om een causaal verband te leggen tussen de mate van samenwerking binnen Veiligheidshuizen en mogelijke effecten. De vraag mag overigens ook gesteld worden of het feit dát samengewerkt wordt, ongeacht de uiteindelijke effecten, al niet voldoende winst is. Het verbeteren van het proces en het bevorderen van de ketensamenwerking heeft ten slotte bij aanvang voorop gestaan. Tot slot wordt de veronderstelde meerwaarde van het samenwerken in één locatie unaniem onderkend door zowel de respondenten uit Veiligheidshuizen als in gebieden zonder. Het ‘kennen en gekend worden’ is regelmatig genoemd en wordt gezien als essentieel om de samenwerking binnen de keten te verbeteren. Dat kennen en gekend worden heeft volgens een aantal respondenten twee aspecten in zich. In de eerste plaats verloopt de samenwerking beter door persoonlijk contact, waarbij gezamenlijk gezocht kan worden naar de best mogelijke oplossing. 6
Daarnaast dient in het kader van preventie en repressie de verbinding met de curatieve taken van Bureau Jeugdzorg gelegd te worden in het kader van de Wet op de Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg valt onder de verantwoordelijkheid van de provincie.
Een tweede aspect is het feit dat professionals de mogelijkheid geboden wordt om beter toe te kunnen lichten waarom ze iets doen en wat de mogelijkheden maar ook de beperkingen zijn van hun organisatie. Daardoor ontstaat een beter begrip voor elkaar. De samenwerking wordt in Veiligheidshuizen veelal vormgegeven door casusoverleggen, maar zeker zo belangrijk wordt het feit gevonden dat partners gedurende het dagelijkse werk op afroep de samenwerking kunnen zoeken. In Tilburg verwacht men zelfs dat de noodzaak om casusoverleggen te houden op den duur minder gaat worden of zelfs gaat verdwijnen door het optimaliseren van de dagelijkse processen en de ict-infrastructuur. De waardering voor een platform om samen te werken in Veiligheidshuizen, stemt overeen met de wens om er een te hebben in de gebieden zonder Veiligheidshuis. Ten aanzien van een mogelijke fysieke locatie zijn er wel discussies over de te kiezen vorm en de kosten daarvan. Zijn Veiligheidshuizen dé oplossing om ketens te managen? De veelplegersaanpak in IJsselland toont aan dat regionale ketensamenwerking ook zonder Veiligheidshuis goed kan werken. Maar ondanks een positieve evaluatie en dalende cijfers op het gebied van veelplegersgerelateerde criminaliteit in dit gebied, bestaat onvoldoende mogelijkheid om dwarsverbanden te zien met bijvoorbeeld Huiselijk Geweld. Daarnaast zijn de kleinere gemeenten in het gebied onvoldoende op de hoogte van de door Zwolle en Deventer geïnitieerde samenwerking. Recent onderzoek naar Veiligheidshuizen gaat in op succes -en faalfactoren. Met de bevindingen uit dit onderzoek worden aanvullingen hierop gegeven om te komen tot Veiligheidshuizen die daadwerkelijk meerwaarde bieden. Een aandachtspunt bij de opzet van een Veiligheidshuis is in de eerste plaats het feit dat samenwerking op álle niveaus van belang is. Wanneer bestuurders instemmen met oprichting en de professionals staan er niet achter of omgekeerd, dan heeft een Veiligheidshuis weinig kans van slagen. Onontbeerlijk is een goede communicatie daarbij. Immers: hoe kan draagvlak voor een Veiligheidshuis ontstaan wanneer men niet precies weet welke voordelen dit kan bieden? Een andere factor die van invloed is op de samenwerking, is het feit of het gebied wel congruent is wat betreft de betrokken instellingen. ‘Territoriale congruentie’ is een begrip dat bijvoorbeeld bij de rampenbestrijding wettelijk verankerd is. Het uitgangspunt daarbij is dat organisaties congruent verbonden zijn aan de regio waarin zij wettelijke taken hebben. Op het terrein van sociale veiligheid is dit niet geregeld en de vraag is of deze discussie landelijk niet gevoerd dient te worden. De praktijk laat in de onderzochte gebieden zonder Veiligheidshuis een diffuus beeld zien van instellingen die een taak hebben op het gebied van preventie of nazorg die niet congruent verbonden zijn aan het gebied waarop de strafrechtsketen zich richt. Het wordt daardoor organisatorisch een bijzonder moeilijke klus om de ketens te verbinden met elkaar. Een laatste aanbeveling richt zich daarom ook op de landelijke overheid zelf. Veiligheidshuizen laten een zekere meerwaarde zien. Echter, door de complexiteit zoals hierboven beschreven, kan het voorkomen dat, terwijl juist de noodzaak voor een Veiligheidshuis extra groot is, de partners niet bij machte zijn om te komen tot een oprichting ervan. De landelijke overheid heeft tot nu toe de initiatieven aangemoedigd en financieel ondersteund. Naast het initiëren van een discussie over de territoriale congruentie in relatie met sociale veiligheid, zou zij de gebieden, die willen komen tot een oprichting van een Veiligheidshuis, extra kunnen ondersteunen. Wellicht niet zozeer met financiële middelen, maar meer met expertise en de inzet van een soort ‘ketenbemiddelaar’. Aanbevelingen voor verder onderzoek richten zich vooral op het vormen van gezamenlijk geformuleerde doelstellingen en meetbare outputcriteria, die de basis kunnen gaan vormen om een nog beter inzicht in de ketensamenwerking binnen Veiligheidshuizen te krijgen.
