Een keurmerk voor groene energie Marktconforme middelen ter stimulering van duurzame energie
Breukelen, oktober 1999
Inhoud Inleiding 3 1 1.1 1.2
Duurzame energie: motieven en ambities 4 Waarom duurzame energie? 4 De Nederlandse ambities in internationaal perspectief 6
2 2.1 2.2
Duurzame energie in een geliberaliseerde markt 9 Liberalisatie van de energiemarkt 9 Gevolgen voor duurzame energie 11
3
Financiële prikkels voor duurzame energie 14
4 4.1 4.2 4.3
Marktconforme middelen ter stimulering van duurzame energie 18 Groene energie 18 Betalingsbereidheid voor duurzame energie 19 Keurmerken 24
5
Samenvatting en conclusies 27
Literatuur 30
2
Inleiding Volgend jaar moet ten minste drie procent van het Nederlandse energieverbruik duurzaam worden opgewekt. In 2020 moet dit aandeel zijn opgelopen tot 10 %. Deze ambitieuze doelstellingen werden in 1995 vastgelegd in de Derde Energienota. Het verwezenlijken van deze ambities zal de komende jaren aanzienlijke inspanningen vergen; niet alleen van energieproducenten en de overheid, maar zeker ook van consumenten. Tegelijk is een tweede belangrijke ontwikkeling gaande op de energiemarkt. In lijn met de Europese regelgeving is een stapsgewijze liberalisatie van de markten van gas en elektra ingezet. Gaandeweg kunnen bedrijven en particulieren zelf hun energieleverancier kiezen. Daarbij staat voor energiebedrijven en distributeurs – momenteel veelal in handen van gemeenten of provincies – de weg open voor privatisering. Een meer duurzame energiehuishouding en liberalisatie: twee ontwikkelingen die zowel voor Nederland als mondiaal onvermijdelijk lijken, maar die mogelijk ook in conflict staan met elkaar. Op welke wijze gaan de krachten van de markt de productie van duurzame energie beïnvloeden? Hoe kan een terugtredende overheid effectief duurzame energie bevorderen? Wat zijn de verantwoordelijkheden van bedrijven en consumenten bij dit alles? En op welke wijze kan de consument invloed uitoefenen op de duurzaamheid van de energiehuishouding? Dit essay is door NYFER geschreven in opdracht van het Directoraat Generaal voor Energie van het Ministerie van Economische Zaken. Het richt zich op de vraag wat de perspectieven zijn voor duurzame energie in een geliberaliseerde energiemarkt: kan het vrijwillige gedrag van de consument voldoende bijdragen aan het verwezenlijken van de doelstellingen uit de Derde Energienota? En wat kan de overheid doen om dit te bevorderen?
3
1
Duurzame energie: motieven en ambities
1.1
Waarom duurzame energie?
Het rapport ‘Grenzen aan de groei’ voor de Club van Rome luidde in 1972 de noodklok voor de toekomstige beschikbaarheid van grondstoffen. Aan de hand van gegevens over de explosieve groei van de consumptie van grondstoffen en energiebronnen werd – in het licht van de toen bekende voorraden – de noodzaak geformuleerd tot een meer duurzame wereldeconomie. Hoewel de Club van Rome deze apocalyptische boodschap in latere rapporten heeft genuanceerd, is de invloed van het rapport moeilijk te overschatten. 1 De wereld werd met de neus op het feit gedrukt, dat de voorraad fossiele brandstoffen en metaalertsen niet onuitputtelijk is. Vroeg of laat zal moeten worden overgegaan op alternatieve, duurzame energiebronnen en hergebruik van metalen. Omwille van de continuïteit is het verstandig hier niet mee te wachten tot de problemen nijpender worden en de prijzen stijgen. Kort na het verschijnen van het rapport kwam de Westerse wereld in de greep van de oliecrisis. Dit onderstreepte de grote afhankelijkheid van Westerse economieën van olie en dus van de OPEC-landen. Spreiding van de energieconsumptie over verschillende bronnen bleek van belang voor de zekerheid van de energievoorziening en de stabiliteit van de economie. In beginsel is in dit kader naast duurzame energie ook kernsplijting een optie. Echter, vanwege veiligheidsrisico’s van met name de eerste generaties kerncentrales en de problematiek rondom de opslag van kernafval, ging dit hoe langer hoe minder als een maatschappelijk aanvaard alternatief voor fossiele brandstof gelden. Het gebruik van fossiele brandstoffen heeft de concentratie in de atmosfeer van koolstofdioxide (CO2), stikstofoxiden en zwaveloxiden significant doen toenemen. Aanwijzingen voor mondiale klimaatsveranderingen – het versterkte broeikaseffect – en verzuring van het milieu vormen een derde drijfveer om te werken aan een meer duurzame energiehuishouding. Op de klimaatconferentie in Kyoto in 1997 heeft de EU toegezegd te streven naar een verminderde emissie van zogeheten broeikasgassen. Rond 2010 moet de uitstoot zo'n acht procent onder het niveau van 1990 liggen. Ook voor deze doelstelling geldt in het geval van 1
Voor een kritische analyse van dit milieudebat en de latere debatten over zure regen en het versterkte broeikaseffect, zie: NYFER, 1998: Modes in het milieudebat
4
Nederland dat ze gegeven het uitbannen van kernenergie, alleen met energiebesparing en verduurzaming van de energiehuishouding kan worden bereikt. Ook is er een economisch-strategisch motief voor het stimuleren van duurzame energie. Duurzame energieproductie is niet alleen voor Nederland een issue. De Europese Unie streeft naar 12 % duurzame energie in Europa in 2010. Dit komt neer op een verdubbeling van het marktaandeel van duurzame bronnen. Hiervoor moet het gebruik van windenergie een factor zestien omhoog, terwijl het gebruik van elektrische zonnecellen een factor honderd, van biomassa een factor drie en dat van zonneboilers een factor vijftien zal moeten toenemen.2 Ook veel ontwikkelingslanden zien om wisselende redenen de noodzaak van verduurzaming van de energiehuishouding in. De marktkansen voor op zichzelf staande windmolens en zonneboilers of zonnecellen zijn in landen zonder uitgebreide infrastructuur voor de distributie van energie zelfs groter dan in het Westen. Technologie voor de duurzame opwekking van energie is dan ook een belangrijke groeimarkt in de mondiale economie. Shell voorspelt dat het wereldwijde marktaandeel van duurzame energiebronnen in de volgende eeuw snel zal groeien, mogelijk zelfs tot 50 % in 2050.3 Het is voor Nederland van belang zich een plaats te verwerven in deze groeimarkt. Stimulering van de binnenlandse duurzame energieopwekking draagt hier op verschillende manieren aan bij: het biedt de mogelijkheid voor het ontwikkelen van expertise, het dringt de kosten per eenheid terug door schaalvergroting en technische innovatie, en het levert het nodige demonstratiemateriaal op waar potentiële klanten om vragen. Ook werkgelegenheid is een belangrijk motief zijn voor het stimuleren van duurzame energie. Volgens het Europees Parlement zijn met bovengenoemde verdubbeling van het marktaandeel van duurzame energie tot 2010 in Europa ten minste 500.000 nieuwe banen gemoeid.4 Ook Nederland kan hiervan profiteren. Samengevat zijn er vijf belangrijke motieven om te werken aan een groeiend aandeel duurzame energie: • Het streven naar continuïteit in de energieproductie, in het licht van eindige conventionele energievoorraden.
2
The courage to leap into the light, in: Financial Times, 16 april 1998 Clean power needs will power, in: Financial Times, 10 september 1998 4 The courage to leap into the light, in: Financial Times, 16 april 1998 3
5
• • • •
1.2
Het beperken van de afhankelijkheid van een kleine groep oliestaten om de stabiliteit van onze economie en energievoorziening te waarborgen. Groeiende bezorgdheid over de schadelijke milieu-effecten van het gebruik van fossiele brandstoffen, in het bijzonder het versterkte broeikaseffect en verzuring. Het streven naar een sterke positie in de snel groeiende wereldmarkt van duurzame-energieopwekkers. Het behouden en scheppen van werkgelegenheid in de duurzame energiesector.
De Nederlandse ambities in internationaal perspectief
Nederland heeft als doel gesteld dat in het jaar 2000 drie procent en in 2020 tien procent van het energieverbruik afkomstig is uit duurzame bronnen. In Europees perspectief lijken deze ambities op het eerste gezicht wat magertjes. De Europese Unie streeft zoals gezegd naar 12 % duurzame energie in het jaar 2010. In 1995 maakte duurzame energie gemiddeld al 5,3 % uit van de Europese energieconsumptie. In vergelijking met de meeste andere Europese landen is de Nederlandse score van 1,3 % dan ook laag (zie tabel 1). Alleen het Verenigd Koninkrijk en België scoren lager. Noorwegen, geen lid van de Europese Unie en daarom niet opgenomen in de tabel, haalde in 1996 meer dan 99 % van zijn elektriciteit uit duurzame bronnen (waterkracht).
6
Tabel 1 Consumptie duurzame energie in Europese Unie
België Denemarken Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Spanje Verenigd Koninkrijk Zweden Europese Unie
aandeel duurzame energie 1990 (%) 1,0 6,3 1,7 18,9 6,4 7,1 1,6 5,3 1,3 1,3 22,1 17,6 6,7 0,5 24,7 5,0
aandeel duurzame energie 1995 (%) 1,0 7,3 1,8 21,3 7,1 7,3 2,0 5,5 1,4 1,4 24,3 15,7 5,7 0,7 25,7 5,3 Bron: Eurostat
Onderzoek van het CEA in opdracht van het ministerie van EZ wijst echter uit dat de Nederlandse doelstellingen wel degelijk ambitieus zijn.5 Aan de hand van ‘kostencurven’ kan in beeld worden gebracht hoe de kosten van de productie van een bepaalde hoeveelheid duurzame energie tussen landen verschillen. Deze verschillen hebben er vooral mee te maken dat sommige duurzame energiebronnen qua prijs inmiddels concurrerend zijn, terwijl andere bronnen daarvoor nog een lange weg te gaan hebben. Zo is energie uit waterkracht in bijvoorbeeld Frankrijk zelfs aanzienlijk goedkoper dan conventionele energie. De twee bronnen met het grootste potentieel voor Nederland, windenergie en elektrische zonne-energie, zijn nog aanzienlijk duurder. Gelet op de kosten per hoofd van de bevolking zijn de Nederlandse ambities dan ook groot. Tien procent duurzame energie in 2020 is per Nederlander even kostbaar als 35 % per Oostenrijker en zo'n 80 % per Noor. Naar verwachting zullen Oostenrijk en Noorwegen deze percentages in 2020 niet halen. Alleen Denemarken en België hebben, gemeten naar uitgaven per hoofd, een meer ambitieuze doelstelling dan 5
Beek en Benner (CEA), 1998: Internationale Benchmark Duurzame Energie, in reeks Beleidsstudies Energie
7
Nederland, terwijl alleen Denemarken ook over voldoende instrumenten beschikt om dit doel te bereiken.6 De aanzienlijke Nederlandse inspanning blijkt ook uit de hoge budgetten die de Nederlandse overheid ter beschikking stelt voor onderzoek en ontwikkeling op het gebied van de duurzame energie. Tabel 2 geeft deze overheidsuitgaven voor een aantal OESO-landen, absoluut en gerelateerd aan het BBP. Nederland neemt hier een vooraanstaande derde positie in. De uitgaven zijn ongeveer evenredig verdeeld over zonne-energie (41,5 %), biomassa (30,6 %) en wind (27,5 %).7 Tabel 2 Overheidsuitgaven aan onderzoek en ontwikkeling op het gebied van duurzame energie (1996) mln. $ per 1000 eenheden BBP Zwitserland1 43,17 0,15 Denemarken 15,57 0,09 Nederland 22,89 0,06 België1 8,12 0,04 Duitsland 103,30 0,04 Italië 43,66 0,04 Verenigde Staten 271,97 0,04 Zweden 22,63 0,04 Japan 121,81 0,03 Noorwegen 4,66 0,03 Spanje 16,34 0,03 Canada 11,13 0,02 Nieuw Zeeland 1,54 0,02 Portugal 1,27 0,01 Verenigd Koninkrijk 13,96 0,01 Frankrijk 5,77 <0,01 Turkije 0,15 <0,01 1 1995 Bron: Energy policies of IEA countries, 1997 review
2
Duurzame energie in een geliberaliseerde markt
2.1
Liberalisatie van de energiemarkt
Stapsgewijs worden de Nederlandse markten voor elektriciteit en gas geliberaliseerd. Sinds begin dit jaar mogen de allergrootse afnemers van 6 7
8
ibid., p. 6 Energieonderzoek in Nederland. Organisatie en prioriteiten, 1998, p. 35
gas en elektra vrijelijk hun leverancier kiezen. Het besluit van de Nederlandse Spoorwegen een deel van de stroom voortaan te betrekken bij het Duitse PreussenElektra maakte de Nederlandse Energiesector pijnlijk duidelijk dat het menens is.8 Met deze eerste fase in de liberalisering is ongeveer een derde van de elektriciteitsconsumptie gemoeid en bijna de helft van de gasmarkt. Vanaf 1 januari 2002 mogen enkele tienduizenden middelgrote verbruikers – goed voor nog eens een derde van de elektriciteitsmarkt en 16 % van de gasmarkt – hun leverancier kiezen. Op 1 januari 2007 volgen de overige bedrijven en de particuliere markt. Daarbij geldt vrijheid van invoer van energie uit het buitenland en verdwijnen de toetredingsdrempels voor de productie van elektriciteit.9 Producenten en distributeurs van energie maken zich op voor privatisering of beursgang.10 Onlangs werd stroomproducent Una (Noord-Holland en Utrecht) voor vele miljarden verkocht aan het Amerikaanse Reliant. De Nederlandse ontwikkeling staat niet alleen. De liberalisering wordt voorgeschreven door Europese richtlijnen, hoewel Nederland verder gaat dan strikt noodzakelijk is. De Verenigde Staten van Amerika ondergaan momenteel – in wisselend tempo – eveneens liberalisering van de energiemarkt. Sommige staten lopen hierin enkele jaren voor op Nederland en bieden zo interessant studiemateriaal. Ook de energiemarkten van Australië en Nieuw Zeeland zijn in grote mate geliberaliseerd. Het belangrijkste motief voor deze ontwikkelingen is de verwachting dat marktwerking de efficiëntie in de sector zal verhogen. Onder invloed van concurrentie zullen de energieprijzen dicht bij de marginale kosten voor de producenten komen te liggen, zodat de behaalde efficiëntiewinsten voor een belangrijk deel aan bedrijven en particulieren ten goede zullen komen. Bovendien levert de verkoop van nutsbedrijven de overheden veel geld op, wat bijvoorbeeld de provincies Utrecht en Noord-Holland de middelen verschafte voor grootschalig stadsherstel.
8
Zie onder andere: Stijgende spanning, in: Intermediair, 1 juli 1999. Het feit dat de goedkope Duitse elektriciteit wordt opgewekt met vervuilende kolencentrales verkleint het milieuvoordeel van de trein boven het wegvervoer aanzienlijk. Hier staat tegenover dat de NS recentelijk een vooruitstrevende Meerjarenafspraak met een doelstelling voor duurzame energie afsloot. 9 Ministerie van Economische Zaken, 1998: Energiebesparingsnota, p.35 10 Hollandse stroom verkoopt, in: de Volkskrant, 24 oktober 1998
9
De verwachtingen over de uiteindelijke omvang van de maatschappelijke baten van de liberalisering lopen sterk uiteen. In Nederland variëren schattingen van jaarlijks ƒ 2,5 miljard tot vrijwel nihil, afhankelijk van de mate waarin daadwerkelijk een concurrerende markt ontstaat.11 In het Verenigd Koninkrijk heeft bijvoorbeeld gebrek aan marktwerking na privatisering van de stroommarkt geleid tot sterk stijgende tarieven voor particulieren en kleine bedrijven. Ook elders in Europa is een typische trend zichtbaar van prijsdalingen voor grote industriële afnemers, en prijsstijgingen voor kleinverbruikers. Naast de prijsontwikkeling voor verschillende gebruikersgroepen bepaalt ook het afnamepatroon van een gebruiker of de liberalisering voordelig uitpakt of niet. In diverse staten van de VS is onderzoek verricht naar de verwachte uitwerking van concurrentie in de elektriciteitsmarkt. Weliswaar verwachten diverse staten, zoals New Mexico, prijsdalingen onder invloed van de liberalisering en zijn deze bijvoorbeeld in Californië al een feit, maar minstens zoveel staten vrezen voor prijsstijgingen. Een studie voor Alabama voorziet een stijging van de prijzen met 6 %. Ook voor Colorado worden stijgende tarieven voor consumenten voorzien. Idaho maakt zich zorgen over prijsstijgingen, aangezien de prijzen vóór liberalisering laag zijn in vergelijking met omringende staten. Louisiana en Kentucky vrezen om dezelfde reden prijsstijgingen. Vrijwel alle studies adviseren langzaamaan te doen met de herstructurering van de sector, om tijdig in te kunnen spelen op onvoorziene gevolgen.12 Ook in Nederland zijn de energieprijzen aan de lage kant in vergelijking met veel omringende landen (zie tabel 3). Buiten Europa en in Scandinavië liggen de tarieven vaak beduidend lager, maar het (ongewogen) gemiddelde van de internationale indices is voor alle vier tarieven groter dan 100. Dit doet vraagtekens plaatsen bij de stelling dat onder invloed van Europese concurrentie de Nederlandse energieprijzen werkelijk zullen dalen. De Nederlandse energiemarkt is bovendien klein ten opzichte van bijvoorbeeld de Duitse of de Franse. Tabel 3 Prijsindexcijfers gas en elektra: de Nederlandse energieprijzen zijn aan de lage kant aardgas aardgas elektriciteit elektriciteit industrie particulier industrie particulier
11
Lever, 1998: Meting van marktwerking in de elektriciteitssector, in reeks Beleidsstudies Energie, onder beheer Ministerie van Economische Zaken, p. 1 12 U.S. Energy Information Administration: Status of State Electric Utility Deregulation Activity as of July 1, 1999
10
Australië België Canada Denemarken Duitsland Finland Frankrijk Ierland Italië Japan Nederland NZ Noorwegen Oostenrijk Spanje VK VS Zweden Zwitserland
115 103 57 – 159 108 114 230 149 364 100 185 – 140 125 83 116 – 191
92 115 47 186 121 46 143 120 203 356 100 118 – 117 149 93 72 – 123
102 105 – 102 138 86 78 99 157 252 100 61 – 146 103 111 65 55 165
65 149 – 151 141 77 85 100 123 180 100 63 67 152 127 96 65 80 107
Ongewogen 146 130 113 107 gemiddelde Bron: U.S. Energy Information Administration; bewerking NYFER (Nederland = 100; cijfers voor laatste kwartaal 1997; – = onbekend)
2.2
Gevolgen voor duurzame energie
Als de energieprijzen niettemin zullen dalen als gevolg van de liberalisatie, wat zijn dan de consequenties voor duurzame energie? In de huidige markt zijn de productiekosten van duurzame energie hoger dan die van conventionele energie. Blijven de kosten van duurzame energie ongeveer gelijk, maar dalen de kosten van conventionele energie onder invloed van concurrentiedruk, dan verslechtert dus de marktpositie van duurzame energie. De moeilijke concurrentiepositie van duurzame energie heeft veel te maken met het feit dat zogeheten negatieve externe effecten van conventionele energiebronnen niet volledig in de prijs tot uitdrukking komen. In de eerste paragraaf kwamen de motieven naar voren voor het stimuleren van duurzame energie. Deze motieven zijn te vertalen in maatschappelijke kosten die zijn verbonden aan het gebruik van conventionele energiebronnen. Vooral de kosten van gezondheidsschade en 11
milieuschade, met name het versterkte broeikaseffect, kunnen astronomisch zijn. Schattingen van de externe kosten van elektriciteit uit steenkool variëren van ongeveer 6 tot 40 cent per kiloWatt-uur (kWh); de externe kosten van een kWh elektriciteit uit gas worden geschat op 3 à 4 cent. Biomassa-energie brengt daarentegen slechts 1 cent externe kosten per kWh met zich mee, terwijl de externe kosten van zonne- en windenergie in de orde van een tiende cent per kWh zijn.13 Als de externe kosten in de prijs van een goed zijn opgenomen, wordt in theorie precies de hoeveelheid externe effecten geproduceerd die maatschappelijk optimaal is. Heffingen zoals de Regulerende energiebelasting (REB) en de MAP-toeslag zijn een goede eerste stap om deze externe kosten in rekening te brengen. Duurzame energie is immers voor de consument vrijgesteld van deze toeslagen, waardoor de concurrentiepositie hiervan verbetert. Toch schiet de REB momenteel op een aantal punten tekort om externe kosten te internaliseren. In de eerste plaats is de REB niet voor iedere kWh even hoog, waardoor grootverbruikers relatief weinig betalen. Boven 10 miljoen kWh wordt zelfs helemaal geen REB meer geheven.14 Dit is nodig vanuit het oogpunt van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven, maar dwarsboomt de internalisering van externe kosten. Beter zou zijn hierover Europese afspraken te maken, zodat de externe kosten in rekening kunnen worden gebracht zonder dat de concurrentiepositie van bedrijven in Nederland of ergens anders in gevaar komt. In de tweede plaats blijkt uit bovenstaande cijfers dat de externe kosten nogal verschillen tussen conventionele energiebronnen. Stroom uit kolen is aanmerkelijk vervuilender dan stroom uit aardgas. Het zou daarom beter zijn om de hoogte van de REB af te laten hangen van de samenstelling van de energiemix of de REB te vervangen door een ‘externaliteiten’-heffing bij de bron. Dit verbetert niet alleen de concurrentiepositie van de duurzame energie tegenover conventionele energie, maar ook die van gas ten opzichte van kolen. Met een dergelijke grondslag voor de REB was de Duitse stroom van PreussenElektra voor de NS beduidend minder voordelig geweest dan nu. Diesendorf betoogt dat concurrentie in de Australische elektriciteitsmarkt zonder actie van de overheid zeker niet zal leiden tot een afname van de 13
Diesendorf: How can a ‘competitive’ market for electricity be made compatible with the reduction of greenhouse gas emissions?, in: Ecological Economics, 1996; EarthChoice Electricity: True Costs, www.earthchoice.com 14 Ministerie van Economische Zaken, 1999: Duurzame energie in uitvoering, p. 23
12
CO2-uitstoot.15 Hij onderscheidt de invloed van liberalisatie op oude en nieuwe obstakels die CO2-reductie in de weg staan en komt tot de slotsom dat liberalisatie weinig nieuwe prikkels zal geven voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Oude barrières worden niet of nauwelijks weggenomen en ook barrières voor efficiënt energiegebruik blijven intact of worden zelfs groter. Zo zijn commerciële elektriciteitsbedrijven niet gebaat bij zuinig energiegebruik, wanneer dit de energieconsumptie verlaagt. Sommige elektriciteitsbedrijven hebben sinds de liberalisatie zelfs hun afdelingen voor advies over zuinig energiegebruik gesloten. Andere richten zich alleen nog op grotere afnemers, in de hoop ze onder de grens te krijgen waarboven ze mogen ‘shoppen’ bij andere aanbieders. Reductie van de CO2-uitstoot en groei van het duurzame deel van de energiehuishouding zullen niet vanzelf gaan na liberalisatie. Als de energieprijzen zullen dalen, verslechtert zonder verdere maatregelen de concurrentiepositie van duurzame energie, terwijl het belang van een goede concurrentiepositie juist toeneemt. Gaan de prijzen omhoog – wat niet ondenkbaar is in het licht van de ontwikkelingen in de rest van Europa – dan kan dit een gunstig effect hebben op de marktpositie van duurzame energie. In beide gevallen blijft er niettemin een belangrijke rol weggelegd voor de overheid en consumenten bij het bereiken van een meer duurzame energiehuishouding. De volgende paragrafen gaan hier verder op in.
15
Diesendorf: op. cit.
13
3
Financiële prikkels voor duurzame energie
Vrijwel overal proberen overheden met subsidies en belastingvoordelen de productie en consumptie van duurzame energie te stimuleren. Alleen al in Nederland bestonden anno 1998 ruim twintig dergelijke regelingen en waren dertien Europese regelingen van toepassing. Bespreking hiervan valt buiten het bestek van dit essay. Wel is het zinvol in zijn algemeenheid iets te zeggen over de inrichting van zulke regelingen. Belangrijk is dat prikkels voor duurzame energie niet interfereren met de liberalisatie van de energiemarkt. Subsidies die de concurrentiepositie van duurzame energie versterken, kunnen door producenten van conventionele energie als concurrentievervalsing worden bestempeld. Wordt de REB bijvoorbeeld afhankelijk gemaakt van de energiebron en gelijk gesteld aan de externe kosten van de productie, dan worden kolencentrales in één klap gemarginaliseerd. De centrales zullen hier bezwaar tegen maken en als Nederland een dergelijke maatregel eenzijdig zou nemen, is de kans groot dat Duitsland als exporteur van kolenstroom bezwaar aantekent in Brussel, onder het mom dat het een verkapte importheffing betreft. Aangezien liberalisatie van de energiemarkt een Europese aangelegenheid is, is Europese overeenstemming over maatregelen ter bevordering van duurzame energie dan ook wenselijk. Dit neemt niet weg dat landen ook zelfstandig initiatieven moeten blijven ontplooien. De huidige REB is hier een voorbeeld van. Een heffing die nauwer aansluit bij de externe kosten van niet-duurzame energie – waarvoor de vorige paragraaf suggesties gaf – kan waarschijnlijk alleen in Europees verband tot stand komen. Zonder die overeenstemming is een regeling als de huidige waarschijnlijk het best haalbare. Twee jaar geleden organiseerde de Wereldbank in Amsterdam een workshop waarin vertegenwoordigers uit diverse landen bijeen werden gebracht om de bestaande prikkels ter stimulering van duurzame energie te vergelijken en te evalueren.16 Het uiteindelijke doel was te komen tot gerichte adviezen voor China bij de inrichting van een effectief stimuleringsbeleid voor zonne- en windenergie. Voorop staat uiteraard tegen minimale kosten maximaal effect te sorteren voor de productie van duurzame energie. 16
Piscitello en Bogach, 1997: Financial Incentives for Renewable Energy Development. Aanwezig waren vertegenwoordigers uit Denemarken, Duitsland India, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Californië.
14
De volgende richtlijnen werden geformuleerd om de commerciële ontwikkeling van duurzame energie op kosteneffectieve wijze te stimuleren:17 1 Financiële prikkels moeten in principe een tijdelijke aard hebben. Ze moeten geleidelijk worden afgebouwd over een van tevoren vastgestelde termijn, ofwel ineens worden opgeheven na een bepaalde tijd. Dit stelt producenten van duurzame energie in staat hun kosten op de juiste manier te structureren. Het voorkomt echter dat ze in hun voortbestaan afhankelijk worden van de regeling, waardoor deze niet meer te verwijderen is.18 2 Prestatie-afhankelijke financiële prikkels bevorderen efficiëntie. Subsidies gebaseerd op de gerealiseerde output stimuleren de producent tot maximale output tegen minimale kosten. Subsidies op basis van de investeringskosten doen dit veel minder. 3 Concurrentie om het verkrijgen van de markt en subsidies helpt de ontwikkelingskosten te verlagen. Het is mogelijk gegadigden te laten bieden op ontwikkelingssubsidies of liever – indachtig punt 2 – op output en kosten per kWh. Vooral als het budget of het aantal beschikbare locaties beperkt is, kan dit de kosten van duurzame energie omlaag drijven. 4 De optimale hoogte van subsidies komt overeen met het verschil in productiekosten met conventionele energiebronnen. In Californië lagen de subsidies (in de vorm van prijsgaranties) voor windmolenparken lange tijd flink boven dit verschil in productiekosten. Als gevolg hiervan steeg het aandeel windenergie in de elektriciteitsproductie tot boven de 10 %. Er ontstond echter overcapaciteit, terwijl de prijsgaranties distributeurs verplichtten ‘te duur’ in te kopen. Doorberekening van de kosten deed de tarieven stijgen. Toen vervolgens de prijsgaranties werden afgebouwd, sloten verschillende windparken omdat zelfs voor bestaande windparken de bedrijfskosten hoger waren dan de inkomsten. De productie van windenergie piekte rond 1991; deze productieomvang bleek niet duurzaam te zijn. 5 Financiële prikkels moeten flexibel kunnen inspelen op ontwikkelingen in de markt. Het prijsverschil tussen conventionele en duurzame energie kan veranderen onder invloed van technologische ontwikkelingen of 17
Ibid., hoofdstuk 3 Een kanttekening valt te maken voor regelingen die gericht zijn op het in rekening brengen van externe kosten, zoals de REB, en (algemene) subsidies voor R&D. Deze kunnen een meer permanent karakter hebben zonder dat daar een efficiency-verstorend effect van uitgaat. 18
15
bijvoorbeeld prijsontwikkelingen op de oliemarkt. Om de hoogte van subsidies en belastingvoordelen optimaal te houden (zie punt 4) moet hierop worden ingespeeld. Algemeen geldt uiteraard dat hoe genereuzer het stelsel van financiële prikkels is, hoe groter ook de impuls op de productie van duurzame energie. De kunst is echter om met minimale middelen maximaal effect te sorteren. Bovenstaande wenken dragen daaraan bij. Ook de kostencurven van het CEA kunnen behulpzaam zijn.19 Deze geven aan welke duurzame opties het meest kostenefficiënt zijn. Vergroting van het marktaandeel van duurzame energie is dan het efficiëntst te realiseren door het beleid te richten op de ontsluiting van deze opties. Financiële prikkels voor duurdere opties kunnen ook gerechtvaardigd zijn, maar dan vooral wanneer zij andere (lange-termijn-)oogmerken hebben, zoals het verlagen van de kostprijs door het stimuleren van technologische ontwikkeling (technology push). Ook voor de consumptie van duurzame energie is het van groot belang hoe financiële prikkels worden ingericht. In de Verenigde Staten zijn diverse studies verricht naar energiebesparende investeringen van huiseigenaren. Hieruit blijkt dat financiële prikkels via de inkomstenbelasting niet of nauwelijks effectief zijn. Gebrekkige informatie, teveel papieren rompslomp of te lage subsidies maken dat veel huiseigenaren niet de belastingvoordelen opstrijken waar ze recht op hebben. En slechts één procent van degenen die de voordelen wèl incasseren zegt de energiebesparende investeringen zonder die premies zeker niet te hebben gedaan. Het merendeel had de investeringen sowieso gedaan.20 Wel blijkt het effectief om de particuliere kosten van energiebesparende maatregelen rechtstreeks te verlagen met subsidies. Tevens zijn er op langere termijn wel degelijk aanwijzingen voor een verband tussen de hoogte van energieprijzen en energiebesparende maatregelen. Terwijl op korte termijn de vraag naar energie weinig afhangt van de prijs, zal enige tijd na een prijsverhoging het energieverbruik van particulieren door allerlei besparende investeringen afnemen of minder snel groeien.
19
Beek en Benner, op.cit. Long: An econometric analysis of residential expenditures on energy conservation and renewable energy sources, in: Energy Economics, 1993
20
16
4
Marktconforme middelen ter stimulering van duurzame energie
Maakt liberalisatie van de energiemarkt haar belofte van dalende prijzen waar, dan zal dit in principe de concurrentiepositie van duurzame energie verslechteren. Maar zal onvermijdelijk ook de consumptie omlaag gaan? Er zijn in de markt – van de kant van de consument – ook krachten die gunstig zijn voor duurzame energie. Het aanbieden van zogeheten ‘groene energie’ door energiebedrijven is een goede manier om deze krachten te kanaliseren. Door de introductie van een keurmerk voor producten die met groene energie tot stand komen, kan een nieuwe, marktconforme stap gezet worden ter bevordering van duurzame energie.
4.1
Groene energie
Consumenten letten niet alleen op de prijs van een product. Zelfs bij gelijke kwaliteit en eigenschappen van een product – wat voor energie mag worden verondersteld – is de markt vol van voorbeelden waar de prijs voor de consument niet de doorslag geeft. Een milieuvriendelijk (of juist -onvriendelijk) imago is van invloed op de consumptie van een product. Hoe groot deze invloed kan zijn, weten Franse wijnboeren sinds Mururoa en weet Shell sinds de Brent Spar. Bewuste consumenten willen weten wat ze kopen. Voor de etikettering van levensmiddelen zijn nauwkeurige voorschriften, zodat de consument niet alleen zijn gezondheid maar ook zijn principes kan bewaken. Het fenomeen ‘groene stroom’, eind 1995 geïntroduceerd door de Brabantse distributeur PNEM, speelt in op deze behoefte. Consumenten kunnen ervoor kiezen stroom af te nemen die afkomstig is uit duurzame bronnen. Omdat elektriciteit voor de consument een zeer abstract en ontastbaar product is, is de duurzaamheid van de geleverde stroom een zaak van vertrouwen. Ook hebben consumenten moeite met het idee dat alle elektriciteit ‘op een hoop’ gaat, waardoor de oorsprong van het afgenomen vermogen niet te achterhalen valt. Vooral in dit laatste punt verschilt elektriciteit van de meeste andere producten. Het is om deze redenen goed dat de distributeurs samenwerking hebben gezocht met het Wereldnatuurfonds, dat garant staat voor de duurzaamheid van de verkochte groene stroom. Dit is een effectieve manier om de informatieasymmetrie te verkleinen.
17
Inmiddels heeft het initiatief van de PNEM navolging gevonden bij de andere elektriciteitsbedrijven en kan vrijwel iedere gebruiker in Nederland kiezen voor ‘groene stroom’, ‘natuurstroom’ of ‘ecostroom’. In andere landen, zoals de VS en Duitsland bestaan vergelijkbare alternatieven. Afnemers van groene stroom betalen iets meer. Per kWh bedragen de meerkosten exclusief BTW 6 tot 8 cent. Het prijsverschil met ‘gewone’ stroom wordt echter verkleind doordat groene stroom is vrijgesteld van REB en MAP-toeslag, samen goed voor 5,3 cent per kWh exclusief BTW. De uiteindelijke meerprijs van duurzame elektriciteit komt zo op 1 à 3 cent per kWh, een opslag van omstreeks 10 %.
4.2
Betalingsbereidheid voor duurzame energie
Een cruciale kwestie is, hoe groot de potentiële vraag naar groene stroom is. Pas als deze vraag substantieel is, zal er werkelijk een drijvende kracht van uitgaan op de productie van duurzame energie. Is de vraag gering, dan ontbreekt die kracht. Ook nu al wordt immers een deel van de energie duurzaam geproduceerd, zodat distributeurs zonder extra inspanningen aan een beperkte vraag kunnen voldoen. Naar de bereidheid van consumenten om meer te betalen voor duurzame energie zijn diverse studies verricht. Het meest uitgebreid is deze betalingsbereidheid onderzocht in de Verenigde Staten. Een analyse van meer dan 700 consumentenonderzoeken schat het aantal huishoudens dat bereid is meer te betalen voor groene stroom op 40 tot 70 %. Inkomen en opleidingsniveau blijken niet of nauwelijks van invloed op de betalingsbereidheid.21 Hoeveel geld consumenten over hebben voor duurzame energie verschilt. De Amerikaanse enquêtes vinden waarden uiteenlopend van 0 tot 20 % of meer. De (gewogen) gemiddelde betalingsbereidheid ligt in de buurt van 5 %. Een Nederlandse enquête van Intomart uit 1996 geeft een nog gunstiger beeld van de betalingsbereidheid (zie tabel 4). De (gewogen) gemiddelde betalingsbereidheid komt aan de hand van deze waarden voor Nederland ongeveer op 11 gulden per maand. Bij een standaard-jaarverbruik van 3000 kWh komt dit overeen met ruim 15 %. 21
Farhar en Houston, 1996: Willingness to pay for Electricity from Renewable Energy
18
Tabel 4 Betalingsbereidheid voor duurzame energie: … % van de geënquêteerden is bereid per maand ƒ… meer te betalen 25 % ƒ0 35 % ƒ 5-10 19 % ƒ 15-20 21 % ƒ 25 Bron: Intomart 1996 Volgens een andere Amerikaanse enquête is maar liefst 93 % van de huishoudens, 71 % van de zakelijke gebruikers en 8 % van de industriële afnemers bereid meer te betalen. Het gewogen gemiddelde van de betalingsbereidheid is in deze studie 8,7 % voor particulieren, 6,0 % voor zakelijke gebruikers en 0,4 % voor industrie. Een enquête van eind 1996 stelde Britten voor de keus: als de heffing van 10 % die van kracht is voor het in stand houden van de kerncentrales, wordt afgeschaft; moet dit dan resulteren in prijsverlaging, of in meer duurzame energie? Tweederde van de ondervraagden vond dat deze heffing geheel of gedeeltelijk moest worden ingezet voor duurzame energie. De helft van die groep wil de volledige heffing daarvoor inzetten, terwijl één op de vijf Britten zelfs nog meer over heeft voor duurzame energie.22 Volgens een onderzoek in Duitsland is 53 % van de Duitsers bereid maandelijks 10 tot 20 mark meer te betalen voor groene stroom.23 Al deze onderzoeken geven aan dat consumenten groot belang hechten aan duurzame energie. In iedere enquête beloopt het deel van de bevolking dat bereid is meer te betalen voor duurzame energie enkele tientallen procenten. Het is echter lastig om hieruit af te leiden welk percentage daadwerkelijk voor groene stroom zal kiezen. Een berucht methodisch probleem bij onderzoeken als deze is immers, dat de uitkomsten sterk afhangen van de vraagstelling, en dat de gerapporteerde betalingsbereidheid veel hoger is dan de werkelijke deelname. Die werkelijke deelname van particulieren ligt momenteel in Nederland op een schamele 2 %. Een studie van Byrnes et al. vergelijkt de gerapporteerde met de feitelijke betalingsbereidheid. Bij telefonische enquêtes in Colorado en Wisconsin was de gerapporteerde betalingsbereidheid 82 % respectievelijk 64 %. 22
The Parliamentary Renewable & Sustainable Energy Group, Consumers are willing to pay for a green energy future, persbericht 30 oktober 1996 23 Öko-Strom darf ruhig etwas teurer sein, in: Die Welt, 10 juni 1999
19
Slechts 10 % resp. 8,8 % stuurde uiteindelijk de deelnamekaart terug. Dit komt neer op 12,8 % van de huishoudens die zich mondeling betalingsbereid toonden. Opvallend is, dat de feitelijke deelnamepercentages dichter bij elkaar liggen dan de toegezegde. Vermoedelijk is de wijze van vraagstelling hierbij minder van belang.24 Tevens blijkt uit dit onderzoek dat publieke bekendheid waarschijnlijk niet de grootste hindernis vormt voor duurzame energie: ook in een groep met honderd procent bekendheid (als gevolg van de enquête) lag de deelname in de buurt van 10 %. Voor de grote discrepantie tussen de gerapporteerde en de feitelijke betalingsbereidheid bestaan diverse verklaringen. Zo kan het te maken hebben met gebrek aan vertrouwen in de regeling (informatieasymmetrie), immobiliteit van consumenten, free-riding, of de behoefte van respondenten om de enquêteur of zichzelf te behagen door een sociaal wenselijk antwoord te geven. Het hangt van het relatieve belang van deze verklaringen af, of en in hoeverre het mogelijk is de discrepantie is te verkleinen. In Californië was één jaar na deregulering slechts 1 % van de huishoudens en 30 % van de industriële gebruikers naar een andere leverancier overgestapt.25 Dit terwijl concurrerende aanbieders adverteren met gegarandeerd lagere tarieven. Echter, van degenen die wel overstappen, kiest een grote groep voor duurzame energie: 31 % van de huishoudens en 3 % van de bedrijven.26 Deze getallen doen vermoeden dat immobiliteit van klanten een van de belangrijkste verklaringen vormt voor het grote verschil tussen gerapporteerde betalingsbereidheid en werkelijke deelname. Vergroten van die mobiliteit lijkt dan een wezenlijke stap ter bevordering van de consumptie van groene energie. Dit kan onder meer worden bereikt door de regeling (en dus ook de overstap) zo eenvoudig mogelijk te maken en door particuliere gebruikers geen formeel ogend contract voor te leggen. Dit laatste blijkt af te
24
Byrnes, et al: Contingent Valuation and Real Economics Commitments: Evidence from Utility Green Pricing Programmes, in: Journal of Environmental Planning and Management, 1999 25 U.S. Energy Information Administration: Status of State Electric Utility Deregulation Activity as of July 1, 1999 26 Deze laatste cijfers hebben betrekking op Massachusetts, waar iets meer dan 3 % van de gebruikers was overgestapt. Pickle en Wiser, Green power marketing: boosting demand for renewables, in: Public Utilities Fortnightly, 1997
20
schrikken. Ook beëindiging van de deelname moet zo eenvoudig mogelijk zijn, omdat dit de drempel om mee te doen verlaagt.27 Free-riding is het gevolg van het publieke karakter van duurzame energie. De optimale situatie voor iedere consument is, als iedereen bijdraagt aan een publiek goed, behalve hijzelf. De consument heeft dan wel de lusten (een beter milieu, minder afhankelijkheid van OPEC-landen, etc.) maar niet de lasten (een hogere energierekening). Free-riding is moeilijk tegen te gaan zolang het gaat om een vrijwillige bijdrage. Wel is het mogelijk de prikkel tot free-riding te verminderen door het creëren van personal benefits. Dit kan door deelnemers het gevoel te geven dat hun bijdrage van belang is, maar ook door een WNF-kalender cadeau te doen of tegoedbonnen bij natuurwinkels. Zichtbaarheid voor de omgeving is hier ook een punt van belang. De mogelijkheid aan je buren te laten zien dat je bijdraagt aan een duurzame samenleving vormt een belangrijke prikkel voor deelname. Zichtbaarheid vormt voor bedrijven waarschijnlijk de belangrijkste prikkel tot afname van duurzame energie. Een keurmerk voor duurzaam producerende bedrijven lijkt daarvoor het meest marktconforme instrument. De volgende paragraaf gaat uitgebreid op de mogelijkheden van zo'n keurmerk in. Gebrek aan vertrouwen van consumenten in groene energie komt voort uit de eerder genoemde informatie-asymmetrie. Om dit probleem te verkleinen is garantie van het Wereldnatuurfonds een goede stap geweest. Het groenlabelsysteem biedt een goed en overzichtelijk kader om deze garantie te kunnen verlenen. De betrokkenheid van het Wereldnatuurfonds kan het consumentenvertrouwen ook vergroten door meer eenduidigheid. Momenteel zijn in Nederland al drie verschillende namen in omloop voor hetzelfde duurzame product.28 In een geliberaliseerde energiemarkt moeten energiedistributeurs hun klanten in toenemende mate voor zich winnen. Dit zouden zij kunnen doen door zich te profileren als milieubewust energiebedrijf. Zij kunnen hun klanten aanschrijven om groene energie af te nemen, eventueel gestimuleerd door personal benefits. In de VS blijken ook klanten die niet voor groene energie kiezen er waarde aan te hechten dat hun 27
ibid.; Farhar en Houston, op.cit.; Pickle en Wiser, Green power marketing: boosting demand for renewables, in: Public Utilities Fortnightly, 1997 28 Het belang van naamgeving moet niet worden onderschat. Een Amerikaans energiebedrijf heeft om die reden de naam van het programma al drie keer gewijzigd.
21
energiebedrijf die optie wel aanbiedt. Het imago zal dan ook een van de voornaamste drijfveren voor energiebedrijven zijn om groene energie te promoten. Vanwege de hogere kostprijs is een hogere winstmarge op groene energie immers geen goede optie.29 Afgezien van deze imago-kwestie heeft een distributeur echter weinig bedrijfseconomisch belang bij groei van het aantal groene stromers. Wanneer zij promotie van groene energie onvoldoende op zich zouden nemen, zijn er voor de overheid twee mogelijkheden. Enerzijds kan zij zelf deze taak op zich nemen, door campagnes te initiëren, eisen op te leggen aan informatieverstrekking, etc. Anderzijds kan zij distributeurs de verplichting opleggen een bepaalde hoeveelheid duurzame energie in te kopen, waardoor zij sterk geprikkeld worden deze aan de man te brengen. Een dergelijke verplichting geniet evenwel niet de voorkeur, omdat het efficiencyverstorend werkt en er geen prikkel van uitgaat om meer te doen dan wettelijk opgelegd. Ook kan de overheid de keuze voor groene stroom verder stimuleren door bijstelling van het REB-instrument. Aangezien per huishouden de eerste 800 kWh momenteel nog zijn vrijgesteld van REB, zijn deze relatief het duurste voor de afnemer van groene stroom. Voor de eerste 800 kWh betaalt de consument de volledige meerprijs van duurzame energie, waardoor juist voor kleine gebruikers groene stroom relatief duur is. Afschaffing van deze vrijstelling – eventueel budget-neutraal door verlaging van de nominale REB – bevordert daarom de afname van duurzame energie door kleine verbruikers. 30 In paragraaf 2.2 werd al gesuggereerd de REB afhankelijk te maken van samenstelling van de energiemix, of de heffing op iedere kWh even groot te maken. Uit concurrentieoverwegingen zal dit echter Europese afstemming vereisen.
4.3
Keurmerken
Een keurmerk kan een effectief middel zijn om bedrijven te bewegen tot sociaal wenselijk gedrag. Een keurmerk vormt immers een extra marketinginstrument voor bedrijven. Het schept de genoemde ‘zichtbaarheid’ voor bedrijven, waardoor het publieke karakter van duurzame energie afneemt en de neiging tot free-riding minder sterk wordt.
29
Juist door de liberalisering en de creatie van de markt voor groenlabels is het echter ook mogelijk dat verrassende nieuwe partijen de promotie van duurzame energie op zich nemen, bijvoorbeeld om imago-redenen. 30 Mogelijk zal in het nieuwe REB-stelsel deze vrijstelling al verdwijnen.
22
Liubicic formuleert twee algemene kenmerken van een goed werkend keurmerk: eenduidigheid en geloofwaardigheid.31 Eenduidigheid ontstaat door nationale of zelfs internationale uniformiteit met betrekking tot de betekenis, de vorm en de regels voor het voeren van een keurmerk. Geloofwaardigheid wordt bevorderd door onafhankelijk toezicht op de naleving van de regels die de eigenaar van het keurmerk stelt. Sanctionering bij overtreding van deze regels, bijvoorbeeld door publieke bekendmaking van overtreders, verhoogt de geloofwaardigheid. In Californië is met succes het zogenoemde ‘Green-e’-keurmerk geïntroduceerd. Dit is een logo dat bedrijven – net als bijvoorbeeld het recycling-label – op hun producten mogen zetten als ze voor ten minste 50 % duurzame energie gebruiken. Bovendien moeten de bedrijven een gedragscode ondertekenen en toestemming geven voor jaarlijks toezicht op naleving van de overeenkomst. Het keurmerk is gelanceerd door een non-profit-organisatie, het Center for Resource Solutions in San Fransisco. Via de zogeheten Green Power Board met vertegenwoordigers van verschillende belangengroeperingen, houdt de organisatie toezicht op naleving van de bepalingen van het keurmerk. Via zo'n keurmerk strekt de invloed van consumenten op de nationale energiehuishouding verder dan het eigen verbruik. Menig macrobioot zal er immers aanstoot aan nemen dat ecologisch geteelde champignons in Nederland nog altijd tot stand komen met een paar procenten kernenergie. Het voeren van zo'n keurmerk lijkt een logische stap voor veel producenten die zich ook nu al willen onderscheiden door verantwoord ondernemerschap. In Californië is de introductie van het Green-e-logo rijkelijk succesvol verlopen. Zo besloot in mei 1998 Toyota Motor Sales het keurmerk te gaan voeren en over te stappen op 100 % duurzame elektriciteit. Ook in Nederland hebben sommige bedrijven en instanties zich al geprofileerd met het gebruik van groene stroom. Natuurbest zuivel gebruikt groene stroom en Shell heeft een experiment gestart met groene stroom voor een paar tankstations. Ook enkele dierenparken zijn al overgestapt op groene stroom. De introductie van een keurmerk voor duurzaam geproduceerde goederen zal dit zeker verder stimuleren. Het gevoeligst voor keurmerken zijn bedrijven die een duidelijk publiek imago hebben. Het gaat hierbij dan vooral om producenten van eindproducten en diensten rechtstreeks aan het publiek. Vooral voor 31
Liubicic: Corporate codes of conduct and product labeling schemes, in: Law and Policy in International Business, 1998
23
bedrijven die zich voorstaan op een vooruitstrevende of ‘feel-good’uitstraling is de prikkel voor het adopteren van een keurmerk groot.32 Denk hierbij bijvoorbeeld aan natuurwinkels, kringloopcentra, the Body Shop, etc. Wordt de verspreiding van een keurmerk groter, dan kan het niet alleen als ‘wortel’ – positief marketingargument – gaan werken, maar ook als stok: in een bepaalde branche kan het voeren van een keurmerk noodzaak worden om mee te komen. Voor de introductie van een keurmerk voor duurzaam geproduceerde goederen zijn in beginsel twee mogelijkheden. Allereerst is het mogelijk een geheel nieuw keurmerk in te stellen. Eenduidigheid is op deze manier eenvoudig te bereiken. Voor het garanderen van de betrouwbaarheid is dankzij het systeem van groenlabels de infrastructuur aanwezig. Het zou dan ook voor de hand liggen als het Wereldnatuurfonds een grote rol speelt in het toezicht op het keurmerk, zoals het nu garant staat voor de betrouwbaarheid van groene energie. Het instellen van een geheel nieuw keurmerk heeft het voordeel dat het juridisch het eenvoudigst is en weinig afstemming vereist. Groot nadeel is echter dat inburgering van het keurmerk grote publicitaire inspanningen zal kosten. Zolang de bekendheid van het keurmerk gering is, blijft ook de invloed klein. Het lijkt een uitgelezen taak voor de overheid om in dit geval aan de bekendheid van het keurmerk te werken, bijvoorbeeld via een Postbus 51campagne. De tweede mogelijkheid is om aansluiting te zoeken bij een bestaand keurmerk. Dit heeft als voordeel dat het ‘nieuwe’ keurmerk een vliegende start maakt. Dat zoiets mogelijk is, heeft de FIFA bijvoorbeeld bewezen. Voorheen stond het FIFA-keurmerk op een voetbal garant voor kwaliteitskenmerken als duurzaamheid in het gebruik, omvang en gewicht. Nadat maatschappelijke verontwaardiging ontstond over de kinderarbeid die veelal aan de productie van voetballen te pas komt, werd in 1996 de kwalificatie ‘kinderarbeidvrij’ aan het FIFA-predikaat toegevoegd. Voor groene energie zou aansluiting bij het Milieukeur voor de hand liggen. Nadeel van aansluiting bij een bestaand keurmerk is, dat het aanzienlijk meer afstemming vereist dan de lancering van een nieuw keurmerk. In de eerste plaats zal de eigenaar of beheerder van het keurmerk akkoord moeten gaan. Ook producenten die momenteel het keurmerk voeren zullen bepaalde eisen stellen. Om het keurkerk te kunnen blijven voeren moeten ze immers plotseling aan meer eisen voldoen. De rol van de
32
ibid.
24
overheid lijkt in dit geval dan ook vooral een bemiddelende in dit afstemmingsproces. Een verbreding van de invloed van een keurmerk ontstaat ten slotte, als ook toeleveranciers verplicht worden de regels van een keurmerk na te leven. In eerste instantie zal deze eis voor duurzame energie te ingrijpend zijn, vanwege grote lengte van handelsketens, maar op den duur is dit een mogelijkheid die onderzocht kan worden.
25
5
Samenvatting en conclusies
Volgend jaar moet ten minste drie procent van het Nederlandse energieverbruik duurzaam worden opgewekt. In 2020 moet dit aandeel zijn opgelopen tot 10 %. Deze ambitieuze doelstellingen werden in 1995 vastgelegd in de Derde Energienota. Het verwezenlijken van deze ambities zal de komende jaren aanzienlijke inspanningen vergen; niet alleen van energieproducenten en de overheid, maar zeker ook van consumenten. Tot nu toe is het aandeel van duurzame energie in de Nederlandse energiehuishouding vrij gering in vergelijking met de meeste buurlanden. De doelstellingen voor de toekomst zijn echter ambitieus. Wordt gekeken naar de financiële inspanning per hoofd van de bevolking, dan behoren de Nederlandse doelstellingen tot de meest ambitieuze van Europa. Er zijn verschillende redenen waarom het belangrijk is dat Nederland werkt aan een groeiend aandeel duurzame energie: • Het streven naar continuïteit in de energieproductie; conventionele voorraden zijn hoe dan ook eindig. • Het beperken van de afhankelijkheid van een kleine groep oliestaten om de stabiliteit van onze economie en energievoorziening te waarborgen. • Groeiende bezorgdheid over de schadelijke milieu-effecten van het gebruik van fossiele brandstoffen, in het bijzonder het versterkte broeikaseffect en verzuring. • Het streven naar een sterke positie in de snel groeiende wereldmarkt van duurzame-energieopwekkers. • Het behouden en scheppen van werkgelegenheid in de duurzame energiesector. Tegelijk met het streven naar verduurzaming is andere belangrijke ontwikkeling gaande op de energiemarkt: stapsgewijs worden de markten voor gas en elektra geliberaliseerd. Gaandeweg kunnen bedrijven en particulieren zelf hun energiebedrijf kiezen, in eigen land of elders in Europa. Mogelijk staan deze twee ontwikkelingen op gespannen voet met elkaar. Duurzame energie is momenteel namelijk nog wat duurder in de opwekking dan conventionele. Als de energieprijzen dalen als gevolg van de liberalisatie, dan kan daarmee de concurrentiepositie van duurzame energie verslechteren. Toch bestaan er ook redenen om te vrezen voor prijsstijgingen. De Nederlandse energietarieven zijn laag in vergelijking met buurlanden. 26
Amerikaanse staten in een vergelijkbare positie vrezen openlijk dat de tarieven zullen stijgen. Wordt dat laatste in Nederland het geval, dan gaat hiervan in principe een gunstig effect uit op de concurrentiepositie van duurzame energie. De overheid kan de concurrentiepositie van duurzame energie versterken door de milieuheffing op niet-duurzame energie (de zogeheten Regulerende Energiebelasting of REB) nauwer aan te laten sluiten bij de externe kosten van niet-duurzame energie. Deze externe kosten van schade aan het milieu en de volksgezondheid zijn vooral voor energie uit kolenverbranding enorm. Momenteel geldt voor alle niet-duurzame energie hetzelfde REB-tarief. Voor grootverbruikers is dit tarief zeer laag. Door deze tarieven in lijn te brengen met de geschatte externe kosten, kan de concurrentiepositie van duurzame energie nog aanzienlijk worden verbeterd. Uit het oogpunt van de Nederlandse concurrentiepositie lijkt het echter noodzakelijk dat over een dergelijke ingrijpende maatregel Europese overeenstemming wordt bereikt. Er zijn vele regelingen ter bevordering van duurzame energieproductie en -consumptie. Niet iedere regeling behaalt evenveel resultaat voor hetzelfde geld. Het meest kosteneffectief zijn in het algemeen regelingen die een tijdelijke aard hebben, zodat producenten van duurzame energie leren op eigen benen te staan. Ook prestatie-afhankelijke subsidies en concurrentie tussen bedrijven voor het verkrijgen van een subsidie verhogen de efficiëntie. Daarbij moeten regelingen flexibel kunnen inspelen op ontwikkelingen in de markt (onder invloed van prijsveranderingen kan meer of juist minder subsidie nodig zijn) en komt de hoogte van subsidies idealiter overeen met het prijsverschil tussen duurzame en conventionele energie. Groene energie is een marktconforme methode om de consumptie van duurzame energie te bevorderen, waardoor ook de productie een positieve impuls krijgt. Het geeft consumenten de gelegenheid er uit vrije wil voor te kiezen duurzame energie af te nemen tegen een meerprijs. Vrijstelling van REB verlaagt die meerprijs tot 5 à 10 %. Consumentenonderzoek naar de bereidheid aan een dergelijk programma mee te doen stemt doorgaans positief. In Nederland en in andere Westerse landen zeggen enkele tientallen procenten (tot wel 70 %) bereid te zijn meer te betalen voor duurzame energie. Helaas is de praktijk tot nu toe minder gunstig. De feitelijke deelname is vooralsnog beperkt. Immobiliteit en gemakzucht van consumenten lijkt hiervoor de belangrijkste verklaring. Ook free-riding – de neiging om gratis ‘mee te liften’ op het milieuvriendelijk gedrag van anderen – vormt 27
een verklaring. Deze problemen moeten worden bestreden door overschakeling op groene energie zo laagdrempelig mogelijk te maken. Ook beëindiging moet eenvoudig zijn. Free-riding is te bestrijden door personal benefits, waardoor deelname ook een persoonlijk voordeeltje oplevert. Zichtbaarheid naar de omgeving vormt daarbij een belangrijke stimulans voor deelname. In principe kunnen de energiedistributeurs de promotie van groene energie voor een belangrijke deel op zich nemen. Het is daarvoor wel nodig dat dit ook in hun eigen commerciële belang is. Is dit niet het geval, dan zou de overheid deze promotietaak op zich kunnen nemen. Een andere mogelijkheid zou zijn distributeurs te verplichten een deel van hun energie groen in te kopen, waardoor zij versterkte commerciële prikkels krijgen deze groene energie aan de man te brengen. Een effectief middel om bedrijven te bewegen groene energie af te nemen lijkt het invoeren van een keurmerk. Producten of diensten die met behulp van duurzame energie tot stand komen zouden dan dit keurmerk mogen voeren. Het keurmerk vormt een extra marketingargument in handen van bedrijven en creëert zo de zichtbaarheid die voor bedrijven van belang is. Voor de consument lost een keurmerk de informatieasymmetrie op en biedt het de gelegenheid om ook bij de afname van producten en diensten de voorkeur voor groene stroom te uiten. De eerste mogelijkheid is hiervoor een geheel nieuw keurmerk te lanceren. Dit kan door de markt gebeuren, maar natuurlijk kan de overheid zo’n ontwikkeling bespoedigen. Samenwerking met het Wereldnatuurfonds is hier een voor de hand liggende mogelijkheid. Een nieuw keurmerk zal echter wel grote publicitaire inspanning en veel tijd nodig hebben om ingeburgerd te raken. Een alternatieve mogelijkheid is om aan te sluiten bij een bestaan keurmerk zoals het Milieukeur. Het gebruik van groene energie zou voor dat keurmerk dan als aanvullende eis gaan gelden. Dit biedt het voordeel van redelijke bekendheid en duidelijkheid. Wel vraagt deze oplossing om veel afstemming, met de eigenaar van het keurmerk maar ook met de producenten die het huidige keurmerk voeren. In dit afstemmingsproces kan de overheid een begeleidende rol spelen.
28
Literatuur Beek en Benner (CEA), 1998: Internationale Benchmark Duurzame Energie, in reeks Beleidsstudies Energie, Ministerie van Economische zaken Byrnes, B, C. Jones en S. Goodman: Contingent Valuation and Real Economics Commitments: Evidence from Utility Green Pricing Programmes, in: Journal of Environmental Planning and Management, 42(2), 1999, p. 149-166 Diesendorf, M.: How can a ‘competitive’ market for electricity be made compatible with the reduction of greenhouse gas emissions?, in: Ecological Economics 17, 1996, p. 33-48 EarthChoice Electricity: True Costs, www.earthchoice.com Energieonderzoek in Nederland. Organisatie en prioriteiten, maart 1998 (U.S. Energy Information Administration), 1999: Status of State Electric Utility Deregulation Activity as of July 1, 1999, www.eia.doe.gov
EIA
Farhar, B. en A. Houston, 1996: Willingness to pay for Electricity from Renewable Energy, National Renewable Energy Laboratory, www.eren.doe.gov Financial Times: Survey - FT World Energy Review 3: Renewable Energy: Clean power needs will power, 10 september 1998 Financial Times: Survey - FT World Energy Review: Renewables: The courage to leap into the light, 16 april 1998 Intermediair: Stijgende spanning. Nutsbedrijven op de vrije markt, 1 juli 1999 Lever, M.H.C., 1998: Meting van marktwerking in de elektriciteitssector, in reeks Beleidsstudies Energie, Ministerie van Economische Zaken Liubicic, R.J.: Corporate codes of conduct and product labeling schemes: the limits and possibilities of promoting international labor rights through private initiatives, in: Law and Policy in International Business, 30(1), 1998, p. 111-158 29
Long, J.E: An econometric analysis of residential expenditures on energy conservation and renewable energy sources, in: Energy Economics, oktober 1993, p. 232-238 Lugar, R.G. en J. Woolsey: The New Petroleum, in: Foreign Affairs, 781, 1999, p. 88-102 Ministerie van Economische Zaken, 1999: Duurzame energie in uitvoering. Voortgangsrapportage 1999 Ministerie van Economische Zaken, 1998: Energiebesparingsnota NYFER,
1998: Modes in het milieudebat, Sdu Uitgevers, Den Haag
The Parliamentary Renewable & Sustainable Energy Group, Consumers are willing to pay for a green energy future, persbericht 30 oktober 1996, www.greenchannel.com Piscitello, E.S. en V.S. Bogach, 1997: Financial Incentives for Renewable Energy Development. Proceedings of an International Workshop February 17-21, East Asia and Pacific Region, The World Bank Volkskrant, de: Hollandse stroom verkoopt, 24 oktober 1998 Welt, die: Öko-Strom darf ruhig etwas teurer sein, 10 juni 1999
30
