Ruimte voor duurzame energie Aanleg van energie-infrastructuur voor de productie en het transport van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. Nederlandse aanpak en regels in de context van Europees klimaatbeleid.
Marleen Wessel Afstudeerscriptie Nederlands Recht, herfst 2008 - voorjaar 2009 Begeleiding: Rosa Uylenburg, Ben Olivier Centrum voor Milieurecht, Universiteit van Amsterdam
2
Voor Klaske Muizelaar en Carla Venhuis
In memoriam
3
4
Inhoudsopgave Voorwoord
p. 11
I. Inleiding
p. 13
1.i Vertrekpunt
p. 14
1.ii Taakstelling
p. 17
1.iii Opzet
p. 19
1. Klimaatbeheersing: mitigeren uitstoot van CO2
p. 23
1.1 Van Kyoto naar Kopenhagen
p. 24
1.1.1 Kyoto mechanismen
p. 26
1.1.2 Op weg naar Kopenhagen
p. 28
1.2 Europese Unie: handel in en opslag van CO2
p. 30
1.3 EU ETS
p. 32
1.3.1 Voorstellen Europese Commissie: januari 2008
p. 34
1.3.2 Geamendeerd door de Europese Raad en het Parlement: december 2008
p. 36
1.3.3 Kanttekening: effectiviteit
p. 38
1.3.4 EU ETS en Kyoto: tweede kanttekening
p. 40
1.3.5 Artikel 25 richtlijn 2003/87/EG
p. 42
1.4 CCS
p. 43
2. Klimaatbeheersing: transitie naar elektriciteit uit hernieuwbare bronnen
p. 47
2.1 Flexibele instrumenten
p. 48
2.2 Toegang tot het net
p. 53
2.3 Werken aan de netten
p. 55
2.3.1 Nederlandse reactie op het Groenboek
p. 58
2.4 Regelgeving en beleid inzake het klimaat in Nederland
p. 59
2.4.1 De RES richtlijn
p. 60
2.4.2 Dringen bij de poort: aansluiting en transport
p. 61
2.4.3 De ministeriële regeling: betere benutting bestaande capaciteit
p. 65
2.4.4. Voorrang voor duurzaam ?
p. 70
5
3. Wind op de Noordzee
p. 73
3.1 Concrete plannen: huidige stand van zaken
p. 73
3.2 Nederland op zee
p. 76
3.2.1 Wording van de exclusieve economische zone (EEZ)
p. 76
3.2.2 Territoriale wateren
p. 81
3.3 De exclusieve economische zone revisited
p. 83
3.3.1 Casus Q7
p. 84
3.3.2 Wbr beleid
p. 87
3.3.3 Hoe verder?
p. 92
3.3.4 Casus Breeveertien II
p. 96
4. Grootschalige projecten op het vasteland
p. 101
4.1 Wind op land
p. 102
4.1.1 Ruimtelijke planning: rechtskarakter SEV III
p. 104
4.1.2 Ruimtelijke planning: voorbereiding SEV III
p. 105
4.1.3 Ruimtelijke planning: inhoud SEV III
p. 106
4.2 Coördinatie op Rijksniveau: algemene context
p. 108
4.2.1 Coördinatie op Rijksniveau: wijziging Elektriciteitswet 1998
p. 110
4.2.1.1 Onderwerp
p. 110
4.2.1.2 Wetsgeschiedenis
p. 113
4.2.1.3 Tussenreflectie op vorm en inhoud
p. 117
4.2.1.4 Rijksprojecten- en Rijkscoördinatieprocedure
p. 119
4.3 De praktijk
p. 121
4.3.1 De NOP
p. 121
4.3.2 Gaswinning onder de Waddenzee
p. 125
4.3.2.1 Het voorafgaande besluitvormingstraject
p. 126
4.3.2.2 Omslag in het beleid
p. 129
4.3.3 Randstad 380 kV verbinding
p. 131
4.3.3.1 Initiatief van TenneT: nut en noodzaak
p. 131
6
4.3.3.2 Bestuurlijke lus via de wetgever
p. 134
5. Decentrale opwekking
p. 137
5.1 Windmolens decentraal
p. 138
5.1.1 Vergunningen
p. 141
5.1.1.1 Jurisprudentie
p. 144
5.1.2 Eemshaven
p. 147
5.1.2.1 Eemshaven 1993
p. 147
5.1.2.2 Eemshaven 2009
p. 148
5.1.2.3 Emmapolder
p. 150
5.1.3 Weerribben
p. 154
5.2 Subsidie: financiële tussenparagraaf
p. 156
5.3 Warmte/Kracht koppeling (WKK)
p. 158
5.3.1 Historie: 1992-1995
p. 159
5.3.2 WKK in de knel
p. 161
5.3.3 Stimulering WKK: fiscale aftrek en onrendabele top
p. 164
5.4 Zonnepanelen (PV)
p. 164
6. Conclusies en aanbevelingen
p. 167
7. Geraadpleegde bronnen
p. 171
8. Bijlagen
p. 179
Bijlage A (behorend bij par. 3.3.4): vergunningen Offshore Windpark Breeveertien II; bijlage bij de door Royal Haskoning opgestelde startnotitie, 1 november 2006. Bijlage B en C (behorend bij par. 4.3.1): relevante beleidsstukken, respectievelijk procedures en besluitvorming, uit: Startnotitie Westermeerdijk Buitendijks, Royal Haskoning, 4 maart 2004. Bijlage D (behorend bij par. 4.3.3.2): Kennisgeving ontwerpbesluiten voor Randstad 380 kV, Stcr. 2009, nr. 77, 23 april 2009. Bijlage E (behorend bij par. 5.1.1): schema coördinatie bouw- en milieuvergunning. Bijlage F (behorend bij par. 5.1.2.2): voorstel tot vaststelling voorontwerp bestemmingsplan Windpark Eemshaven, 11 juni 2008.
7
Foto’s titelblad en bovenstaand: Windpark Westereems: http://www.windparkwestereems.nl/?menuid=3
8
‘I promised an economy run on clean, renewable energy that will create new American jobs, new American industries, and free us from the dangerous grip of foreign oil. This budget puts us on that path, through a market-based cap on carbon pollution that will make renewable energy the profitable kind of energy; through investments in wind power and solar power; advanced biofuels, clean coal, and more fuel-efficient American cars and American trucks. [..] I realize that passing this budget won’t be easy. Because it represents real and dramatic change, it also represents a threat to the status quo in Washington. [..] I know that oil and gas companies won’t like us ending nearly $30 billion in tax breaks, but that’s how we’ll help fund a renewable energy economy that will create new jobs and new industries. In other words, I know these steps won’t sit well with the special interests and lobbyists who are invested in the old way of doing business, and I know they’re gearing up for a fight as we speak. My message to them is this: So am I’.
Barack Obama
Washington D.C. 28 februari 2009
9
10
Voorwoord
Met dit essay, verslag van een zoektocht naar juridische en politieke ruimte in Nederland voor de productie en het transport van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, hoop ik mijn studie Nederlands recht af te sluiten. De tocht begon, deels in het kader van onderzoekswerkzaamheden voor Juritas, in de verregende zomer van 2008. Ik startte mijn verkenningen op de Noordzee, in winderige polders, veranderlijke regelgeving, en vooral in de Kamerstukken, die getuigen van de verhitte debatten over de inhoud van het Nederlands energie- en klimaatbeleid. De nieuwe Wet ruimtelijk ordening (Wro) was net in werking getreden, het Energierapport 2008 lag op tafel en toepassing van de Rijkscoördinatieprocedure op grote energie-infrastructuurprojecten zat in de pijplijn. De herfst bracht de financiële storm die al een tijdje in de lucht hing, maar waarvan niemand wist wanneer - en hoe heftig - die zou losbarsten. De economische gevolgen, die zich in de winter begonnen af te tekenen, drukten zwaar op de onderhandelingen over het Europese emissiehandelssysteem, en op de VN conferentie in Poznań ter voorbereiding van een vervolg op Kyoto. Temidden van het tumult vond de verkiezing plaats van Barack Obama. En schreef ik verder aan dit essay. Mijn werk voor Juritas betekende voorts dat dit slot van mijn studie geen eindpunt geworden is, maar toegang tot een nieuw project, een promotie-onderzoek naar financieel toezicht in de VS en de EU, met speciaal oog voor Nederland, bij Adrienne de Moor-van Vugt. Ik hecht er aan op deze plaats Simone Pront-van Bommel te bedanken voor haar inspirerende ideeën en werklust, voor het vertrouwen dat zij in mij stelde, en voor het heropenen van de (Oudemanhuis) Poort, het mooiste plekje van Amsterdam, waar ik nu - in de woorden van Ben Olivier - ‘opnieuw ben neergestreken’. Ik verheug mij erop samen te werken met de medewerkers van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de UvA, die tijdens mijn studie zo effectief hun enthousiasme voor het vak op mij hebben weten over te brengen.
Een bijzonder woord van dank geldt Rosa Uylenburg. Voor haar steun, haar kritisch oog, en niet in de laatste plaats voor haar geduld.
Marleen Wessel, Amsterdam, 30 april 2009
11
12
I. Inleiding
Herfst 2008 - voorjaar 2009. De financiële septemberstorm, die begon met de val van Lehman Brothers, bereikt orkaankracht en raast rond de wereld. 1 De ravage is divers, ingrijpend: huizenbezitters, in de VS en elders, raken massaal het dak boven hun hoofd - en hun baan - kwijt, zakenbanken vallen om en overheden spannen haastig vangnetten voor wankelende handelsbanken in een poging het vertrouwen te herstellen. Gevestigde namen blijken façades, waarachter grootschalig fraude schuil ging. Potemkin dorpen, Enron in het kwadraat; een virtuele wereld. De financiële markten, na scherpe dalingen, blijven hypernerveus uit angst voor een langdurige recessie. Deze financiële crisis - met economische teruggang in het kielzog - komt niet alleen. ‘Er is ook een zeespiegelcrisis, energiecrisis, voedselcrisis en crisis tussen grote mogendheden’, aldus Jos de Beus in Buitenhof op zondag 5 oktober: ‘We moeten ons voorbereiden op een zwaar en mager decennium waarin koopkrachtbehoud nog de minste zorg is. De samenloop van schokken is zo bijzonder, dat we beginnen met een handicap. Geen enkele thans levende burger en gezagsdrager in functie heeft hiermee eerder praktische ervaring opgedaan’.2
De uitdaging is enorm, op alle fronten. Naast het ‘herijken’ van de financiële sector en het beheersen van de recessie, is en blijft het urgent dat de samenleving als geheel, 3 zowel in Nederland als wereldwijd, een effectief klimaatbeleid voert. Uitstoot van broeikasgassen dient drastisch te worden beperkt, en wel op korte termijn, wil voorkomen worden dat de opwarming van de aarde een ‘tipping point’ bereikt en onstuitbaar zal blijken.4
1
Vergelijkingen met natuurrampen dringen zicht op. Een ‘krediet tsunami’, in de woorden van Alan Greenspan, tot 2006 achttien jaar lang voorzitter van de Federal Reserve. Op 23 oktober 2008 verscheen hij in het Amerikaanse huis van afgevaardigden voor de House Committee on Oversight and Government Reform. In werkelijkheid is deze financiële chaos, evenals de klimaatcrisis, ‘man made’. Greenspans verstokt verzet tegen regulering van de derivatenmarkt, waar ‘subprime mortgages’, gebundeld en herverpakt als ‘triple A assets’ verhandeld werden, is mede debet geweest aan de huidige situatie. Greenspan geeft nu toe teveel te hebben vertrouwd op het ‘zelfcorrigerend vermogen van vrije markten’. 2 http://www.vpro.nl/programma/buitenhof/afleveringen/39949483/items/40122145/ 3 Dus niet alleen de politiek: naast overheden dienen ook het bedrijfsleven en gewone burgers hun verantwoordelijkheid te nemen in het keren van het tij. 4 Op donderdag 16 oktober 2008 heeft prof.dr.ir. Pier Vellinga zijn leerstoel 'Klimaatverandering, water en veiligheid' aanvaard aan de Wageningen Universiteit. Titel van de inaugurele rede: ‘Hoogtij in de Delta’. Op basis van de wetenschappelijke ontdekkingen op klimaatgebied van de afgelopen vijf jaar concludeert hij dat ‘we zeer waarschijnlijk geen 100 jaar, maar slechts 30 jaar of minder de tijd hebben om te voorkomen dat de aarde de
13
De uitdaging is des te groter, omdat de energiesector in Nederland, om ons daartoe te beperken, een belangrijke emittent is van CO2, terwijl er vooralsnog5 van wordt uitgegaan dat de vraag naar elektriciteit fors zal groeien. Dit zou het gevolg zijn van uiteenlopende factoren als de liberalisering van de energiemarkt, digitalisering van de informatieverstrekking en een groeiend aandeel van elektromotoren in huishoudens, bedrijven en de transportsector.
I.i Vertrekpunt
Het hierna volgende betoog handelt met name over de productie en het transport van elektriciteit. Om de prioritaire taak van emissiebeperking in deze sector uit te voeren liggen, naast het toewijzen door de overheid van jaarlijks steeds minder CO2-rechten binnen het EU ETS, verschillende opties op tafel. Door de gevestigde energiebedrijven wordt een techniek gepromoot, waarin CO2 bij de verbranding van kolen(gas) zal worden afgevangen, gecomprimeerd tot vloeistof, getransporteerd naar voor opslag geschikte regio’s en aldaar de bodem ingepompt: ‘schoon fossiel’ (CCS).6 Sinds kort, althans in Nederland, is ook kernenergie weer bespreekbaar.7
komende eeuwen zes tot tien graden warmer wordt en de zeespiegel zes, en op termijn nog meer meters, gaat stijgen’. Het is dan ook ‘Hoogtijd’, zo besluit hij. 5 De gevolgen van de economische crisis zullen gaandeweg in 2009 duidelijk moeten worden. Corus, een grootverbruiker van energie, heeft in oktober al aangekondigd in drie maanden tijd de staalproductie met 20 % te verminderen. Zie: NRC, 17 oktober 2008, p. 19. Daarnaast is hetzelfde bedrijf van plan, aldus op 16 oktober 2008 de Corus website, een warmtekrachtcentrale te bouwen op eigen terrein, met het oog op efficiënt gebruik van energie. Zowel verhoging van energie-efficiëntie en verlaging van staalproductie zorgen voor verminderde afname op de energiemarkt. Ook in de voortgangsrapportage werkprogramma ‘Nieuw energie voor het klimaat’ 2007-2008, op 28 oktober 2008 naar de Kamer verzonden, wordt reeds gesproken van mogelijk minder energiegebruik en broeikasgasemissies door de economische terugval. Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 42, p. 8. Begin 2009 sluiten wereldwijd bedrijven in versneld tempo hun deuren. Steeds meer banken en pensioenfondsen komen in de problemen. In het laatste kwart van 2008 kromp de Amerikaanse economie met 6,2% ten opzichte van het derde kwartaal, zo meldt het FD op 27 februari 2009. In Nederland krimpt de economie in 2009 met 3,5%, aldus het CPB op 17 februari. Dat is fors meer dan geraamd in december. 6 Carbon Capture and Storage: de afvang en opslag van CO2. Zie: Tomas Nauclér, Warren Campbell, Jurriaan Ruijs (teamleiders), Carbon Capture & Storage: Assessing the Economics, McKinsey&Company, Inc. 22 september 2008. 7 CDA fractievoorzitter Pieter van Geel heeft het bedrijfsleven opgeroepen een vergunning aan te vragen voor de bouw van een kerncentrale. Volgens hem is de productie van kernenergie ‘onvermijdelijk’ in Nederland en zijn er geen wettelijke beletselen die de bouw in de weg zitten. Zie: NRC 2 september 2008, p. 1. Hij werd op zijn wenken bediend want het energiebedrijf Delta heeft aangekondigd voor het einde van 2008 zo’n aanvraag in te dienen. Zie: NRC 10 september 2008, p. 17. Begin februari 2009 spoort het Internationaal Energie Agentschap in Parijs het Nederlandse kabinet aan haast te maken met een tweede kerncentrale (Michèle de Waard, NRC, 2 februari 2009). Intussen verovert de Franse kerngigant EDF het Verenigd Koninkrijk en schuwt daarbij niet het middel van spionnage. Zie: Matthew Campbell, Chris Gourlay, ‘French Spies targeted UK Greenpeace’, in: Sunday Times, 26 april 2009.
14
Lang niet alle problemen die kleven aan CCS en kernenergie zijn echter opgelost, of zelfs maar oplosbaar.8 De gezondheids- en veiligheidsrisico’s rond zowel het productieproces als het afval, dat langdurig, liefst ‘eeuwig’9 moet worden opgeslagen, roepen heftig verzet op van de bewoners van de betrokken gebieden.10 Incidenten in het verleden hebben aangetoond dat in de praktijk vaak slordig wordt omgesprongen met - zelfs zeer giftig of radioactief - afval en dat handhaving veelal te kort schiet. Ook bestaat twijfel over de stabiliteit11 en ondoordringbaarheid van de aardlagen waaronder of waarin, volgens de huidige plannen, het afval moet worden opgeborgen.12 Op juridisch vlak zijn er problemen rond CCS inzake het aansprakelijkheidsregiem bij lekken op lange termijn. De schadeveroorzakende bedrijven zullen immers bij het zich verwerkelijken van de schade in een verre toekomst veelal niet meer bestaan, zodat de kosten in een voorkomend geval door de Staat - dat wil zeggen uit belastinggeld - zullen moeten worden gedekt. Rimpels vormen zich tevens rond de juridische kwalificatie van het op te bergen product, want voor ‘afval’ geldt een strict regiem met betrekking tot transport en stort.13
8
Al Gore, te gast in Aalsmeer op uitnodiging van Urgenda, heeft volgens het NRC van 15 oktober 2008, p. 2, een ‘harde boodschap’: ‘De producenten [van kolencentrales] zeggen dat er binnenkort technieken bestaan om de CO2 af te vangen en op te slaan in de bodem. Maar dat is helemaal niet zo. De energiebedrijven hebben geen belang bij het ontwikkelen van die technieken, aldus Gore, omdat de kostprijs daardoor wordt verhoogd. Gore heeft het in de Amerikaanse staat Kansas meegemaakt, waar ook bleek dat de energiebedrijven hun eigen plannen voor schone kolencentrales niet serieus bleken te nemen: “Ze liegen”’. 9 Het McKinsey rapport spreekt van ‘duizenden jaren’ voor ondergronds opgeslagen CO2, p. 44. 10 ‘L'Est, « poubelle nucléaire » de la France ?’, kopt het Franse dagblad Le Monde op 27 augustus 2008. De Franse centrale overheid is sinds dit voorjaar bezig plaatselijke gemeenten in Oost Frankrijk te winnen voor het openen van ondergondse bergingen voor nucleair afval, te exploiteren tussen 2019 en 2040. Zij stuit lokaal op veel aarzeling, zelfs verzet. De auteur van dit artikel, Hervé Kempf, constateert dat de betrokkenen niet eens op de hoogte gesteld worden van de wetenschappelijke onzekerheden. Door tijdgebrek moet met opslag worden begonnen zonder eerst de risico’s grondig te hebben onderzocht. Le Monde van 22 mei 2008 bericht dat Greenpeace in die maand beroep heeft ingesteld bij de Franse Raad van State, de Conseil d’Etat, tegen een beschikking inzake het beheer van nucleair afval uit het buitenland. Dit besluit zou in strijd zijn met een nationale wet uit 2006. ‘Pour renforcer la compétitivité d’Areva [kernenergie concern], la France accepte d’être la « poubelle nucléaire internationale»’, aldus een woordvoerder van Greenpeace, Frédéric Marillier. 11 Het NRC meldt op 30 oktober 2008 over de aardbeving in Groningen, die op die dag plaatsvond: ‘Sinds 1986 doen zich veelvuldig aardschokken voor in het noorden van Nederland die worden veroorzaakt door de winning van aardgas. Het KNMI heeft sindsdien 540 van dergelijke bevingen geregistreerd. De beving van vandaag zit bij de acht zwaarste die de mens heeft veroorzaakt. De zwaarste was in 2006, net iets ten westen van het epicentrum van vandaag’. 12 Tevens bestaat zorg, in het geval van de opslag van CO2, voor het ontstaan van het corrosieve koolzuur bij contact met water. Dit koolzuur kan zich door de afsluitende geologische formaties heenvreten. 13 McKinsey rapport, p. 43.
15
Last but not least zal CCS, zo de twaalf in Europa geplande proefopstellingen succesvol blijken,14 pas rond 2030 op grote schaal kunnen worden toegepast. In Nederland wordt ingeschat dat dan tot 2050 maximaal 25 tot 30 % CO2 reductie kan worden gerealiseerd.15 De vraag is of dit relatief geringe rendement, op een dergelijk laat tijdstip, 16 naast de vermelde risico’s van lekken gedurende transport en opslag, opweegt tegen de kosten van de aanleg van de benodigde infrastructuur.
Het goede nieuws is dat, (markt)technisch gesproken, thans ook methoden voorhanden zijn voor de productie van elektriciteit die, gebruik makend van hernieuwbare bronnen als zon, wind, water en aardwarmte, het grote voordeel hebben geen (nieuwe) problemen te creëren in termen van afvalbeheer.17 De aanleg van pan-Europese slimme netwerken - ‘supergrids’ en ‘smart grids’ kan zorgen voor een goede spreiding en balans in het aanbod en de levering van deze werkelijk ‘duurzame’ elektriciteit.18 Tevens bestaan technieken om via een koppeling van de opwekking van warmte en kracht significant energie te besparen.19
14
Zie: COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Supporting Early Demonstration of Sustainable Power Generation from Fossil Fuels, Brussels, 23.1.2008 COM(2008) 13 final 15 Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 2, p. 6. Antwoord, dd 29 september 2008, van de Minister van EZ, Maria van der Hoeven, op Kamervragen over het Energierapport 2008. De Commissie Onderzoek Duurzame Energie, voorgezeten door prof. dr. Hans de Wit, zegt over CCS: ‘Nederland lijkt vanwege de geografische nabijheid van industrie en opslagmogelijkheden gunstig gepositioneerd voor CCS. Schoon fossiel is strikt genomen echter geen duurzame energieoptie, omdat de bron niet hernieuwbaar is. De Commissie is bovendien van oordeel dat de opslag van CO2 in de komende 20 jaar slechts zeer beperkt bijdraagt aan het verminderen van de CO2-uitstoot (maximaal 5% van de jaarlijkse CO2 emissie). In: Een nationale onderzoeksagenda voor duurzame energie, Den Haag 31 januari 2008. 16 De bijdragen tijdens de conferentie van 10-12 maart 2009 in Kopenhagen, 'Climate Change: Global Risks, Challenges & Decisions' van o.a. Lord Nicholas Stern, zouden moeten aanzetten tot directe actie. Minister Cramer heeft het KNMI en het PBL verzocht om te bekijken of aanpassing nodig is van het beleid, dat nog steeds gebaseerd is op het - verouderde - IPCC rapport uit 2007. De uitkomst wordt in de tweede helft van september 2009 verwacht. 17 Zie o.a. het VPRO programma Tegenlicht, aflevering van 20 oktober 2008: ‘Here comes the sun’. Zie voor achtergrondbronnen: http://www.vpro.nl/programma/tegenlicht/afleveringen/40025880/ 18 Zie o.a. het onderzoek van dr.ir. J.J. Meeuwsen, Electricity Networks of the Future: Various roads to a Sustainable Energy System. NWO, Project ‘Transitions and Transition Paths’, juli 2007. 19
WKK (warmte/krachtkoppeling), in het Engels: cogeneration (combined heat and power; CHP). Deze techniek draait veelal op gas (38 %), soms op olie (6 %), en is dan vooral een techniek om energie te besparen. Duurzame energie in de zin van energie uit hernieuwbare bron wordt het pas bij voeding middels biomassa, wind of zon (12%). Ook kan voor de voeding vaste brandstof gebruikt worden (34 %), zoals gerecupereerd plastic (solid recovered fuels, SRF). Zie bijvoorbeeld: De Tijd, 29 mei 2008. De percentages zijn op EU basis en komen uit noot 4 van de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD, Europa kan meer energie besparen door warmtekrachtkoppeling, Brussel, 13.11.2008, COM(2008) 771 definitief. Zie verder: infra, par. 5.2.
16
Omdat de binnenkort te nemen investeringsbeslissingen bepalend zullen zijn voor de wijze waarop, en de omvang waarin, Nederland de komende 40 tot 50 jaar zal bijdragen aan klimaatbeheersing, is het volgens ons van het grootste belang, alvorens deze beslissingen te nemen, te bekijken hoe plaats kan worden ingeruimd voor de niet-vervuilende, dat wil zeggen op lange termijn voor mens en omgeving de beste, opties. Het moge zo zijn dat de marktpartijen de uiteindelijke keuzes maken in een geliberaliseerde energiemarkt, het is de overheid die door stimuleringsmaatregelen en consequent beleid bepaalde investeringen aantrekkelijker kan maken dan andere.20 Het kort houden van de transitieperiode naar een CO2 neutrale energieproductie, door nu stevig in te zetten op energieproductie uit hernieuwbare bron, kan kosteneffectiever uitpakken dan eerst investeren in een ‘tijdelijke oplossing’ als infrastructuur voor CCS.
I.ii Taakstelling
Dit onderzoek betreft het juridische traject van de ruimtelijke inpassing in Nederland van grooten kleinschalige projecten op het gebied van duurzame elektriciteitsvoorziening. De nadruk zal liggen op het aspect van ruimtelijke ordening, dat wil zeggen de regelgeving, besluitvorming en procedures die ertoe moeten leiden deze projecten in, op en vooral van de grond te krijgen. Ruimte in overheidsbeleid en maatschappelijke acceptatie is daarmee onlosmakelijk verbonden en zal derhalve tevens bespreking behoeven. Gebleken is dat het lastig is, naast het vinden van geschikte locaties, ook de politieke, bestuurlijke en maatschappelijke ruimte te scheppen die nodig is voor de aanleg ervan. Dit geldt voor de grote projecten op de Noordzee en in de Noordoostpolder, maar ook voor de kleinere, waartoe op gemeentelijk niveau besloten moet worden. De projecten waar het om gaat kunnen productie-eenheden zijn (windparken, getijdeenergie, zonnetorens), maar omvatten tevens de benodigde kabels, aansluitingen, transformatoren,
20
Zie o.a. het proefschrift van Ineke Meijer, Uncertainty and entrepreneurial action. The role of uncertainty in the development of emerging energy technologies. UU, juni 2008; en dat van Susanne Agterbosch, Empowering Wind Power. Over de invloed van sociale en institutionele condities op de prestaties van ondernemers op de markt voor windenergie in Nederland. UU, 2006.
17
interconnectoren en netten.21 Om de Europese en nationale klimaatdoelstellingen te halen zal, zoals ook van overheidswege wordt erkend, bij het huidige beleid stevig - en in rap tempo geïnvesteerd moeten worden in dit type infrastructuur.22 In werkelijkheid verloopt de realisering van dit soort projecten stroef en traag in Nederland. Onderzoeksdoel is erachter te komen waar precies de schoen wringt en hoe knelpunten eventueel kunnen worden verholpen. Daartoe is allereerst een omschrijving nodig van het in dit onderzoek gehanteerde begrip ‘duurzame elektriciteit’. Aangesloten wordt bij de definitie uit de Elektriciteitswet 1998. Het betreft elektriciteit, opgewekt in een productie-installatie die gebruik maakt van hernieuwbare energiebronnen.23 Niet wordt bedoeld ‘houdbaar’, de belangrijkste betekenis van ‘duurzaam’ in het in juni 2008 gepresenteerde Energierapport. In die betekenis is duurzame elektriciteit de resultante van de zoektocht naar een ‘een structureel evenwicht tussen ecologische, economische en sociale’ aspecten van de energievoorziening.24 Het aldus opgerekte begrip omvat kolen- en kerncentrales, gebouwd voor de lange termijn en voornamelijk met het oog op export,25 dat wil zeggen de opties die in dit betoog in beginsel buiten beeld blijven.26
21
In het Energierapport 2008 (p. 99) wordt energie-infrastructuur omschreven als omvattende ‘installaties voor productie, conversie en opslag van energie, en het geheel aan kabels en leidingen voor het transport en de distributie (de netten)’. 22 Kamerstukken II 2007/08, 29023, nr. 43: ‘Het Kabinet investeert fors in de uitbreiding van de productie van duurzame energie’. 23 De volledige definitie van ‘duurzame elektriciteit’ in artikel 1, eerste lid, aanhef en sub u, E-wet 1998 luidt: ‘elektriciteit, opgewekt in een productieinstallatie die uitsluitend gebruik maakt van hernieuwbare energiebronnen, alsmede elektriciteit die is opgewekt met hernieuwbare energiebronnen in een hybride productie-installatie die ook met conventionele energiebronnen werkt, met inbegrip van elektriciteit die is opgewekt met hernieuwbare energiebronnen en die wordt gebruikt voor accumulatiesystemen, en met uitzondering van elektriciteit die afkomstig is van accumulatiesystemen’. Deze definitie is overgenomen in artikel 1, eerste lid, aanhef en sub c, Besluit stimulering duurzame energieproductie (Stb. 2007, 410), met dit verschil dat hier ‘hernieuwbare elektriciteit’ wordt gedefinieerd. 24 Energierapport 2008, p. 10, noot 4. Voor deze laatste betekenis van de term ‘duurzaam’ is aangesloten bij de definitie in het advies van de Sociaal Economische Raad (SER) uit 2006, Naar een duurzame en kansrijke energievoorziening. Deze omschrijving komt, kort gezegd, neer op: leverings- en voorzieningszekerheid (betrouwbaarheid), minimale milieubelasting (schoon en veilig) en betaalbaarheid (voor burger en bedrijf). 25 A.J. Seebregts, B.W. Daniëls, Nederland exportland elektriciteit? Nieuwe ontwikkelingen elektriciteitscentrales en effect Schoon & Zuinig. ECN-E-08-26, juni 2008. 26 Opgemerkt zij dat de bouw van een kolenvergassingscentrale, uitgerust met de meest effectieve CCS techniek, als flexibel in te zetten overgangsmaatregel, naast forse uitbouw van productiecapaciteit uit hernieuwbare bronnen, zou kunnen meetellen in de richting van duurzaam. Zie, behalve de inaugurele rede van Pier Vellinga, p. 33 (noot 4) : Regieorgaan Energietransitie Nederland, Duurzame energie in een nieuwe economische orde. Hoe maken we de energievoorziening betrouwbaar, betaalbaar en klimaatneutraal? Den Haag 14 november 2008, p. 20 e.v.; en CE Delft en J.P. van Soest: F.J. Rooijers, J.P. van Soest e.a., Transitiestrategie Elektriciteit en Warmte; Onderbouwingen toetsingsrapport voor het Regieorgaan Energietransitie, Delft, november 2008. Voorwaarde is wel dat dergelijke combinaties 1) op korte termijn in bedrijf zijn (over twintig jaar hoeft het niet meer), en 2) prompt weer worden ontmanteld bij voldoende supply uit hernieuwbare bronnen, zelfs als de kosten er niet uit zijn. Het is niet waarschijnlijk dat aan deze voorwaarden kan en zal worden voldaan.
18
In de tweede plaats dient een inventarisatie te worden gemaakt van regelgeving en beleid inzake de besluitvorming rond de totstandkoming van energie-infrastructuurprojecten. Dit is van belang, want afhankelijk van de omvang en de locatie van deze projecten zijn verschillende regels van toepassing en andere bestuurslagen bevoegd. Achtereenvolgens zal worden besproken hoe de besluitvorming eruit ziet, dan wel binnenkort eruit komt te zien, rond de aanleg van windparken in de Noordzee, rond een vergelijkbaar groot project op het vaste land en rond decentrale en/of kleinschalige projecten voor de opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen op land.
I.iii Opzet
De uitwerking van het onderzoek is als volgt vorm gegeven. Aansluitend op deze inleiding worden de regelgeving en het beleid inzake klimaatbeheersing behandeld. Het is belangrijk te weten waarom de feitelijke productie van elektriciteit uit wind, zon, water en aarde van de beschikbare en in ontwikkeling zijnde CO2 reducerende maatregelen de voorkeur verdient. De blik zal eerst gericht zijn op de klimaatverdragen en -conferenties van de Verenigde Naties en vervolgens, uitgebreider, op de Europese Unie, waar nieuwe wetgeving in de maak is op dit terrein. Tenslotte wordt gekeken naar de huidige regels en doelstellingen in Nederland. Het overzicht behelst de (al dan niet uitonderhandelde) doelstellingen op klimaatgebied en daarnaast de grote lijnen van vooral die wetgeving die de elektriciteitsproductie betreft. De gasen vervoersector blijven dus buiten beeld, evenals energiebesparing en - op een enkele verwijzing na - de criteria voor biomassa. Waar relevant zal verwezen worden naar de nieuwe richtsnoeren voor milieusteun. De focus op elektriciteitsopwekking betekent dat om te beginnen (hoofdstuk 1) zal worden ingegaan op het systeem van de CO2 emissiehandel, eerst kort onder het Kyoto Protocol en daarna binnen de Europese Unie (EU ETS). De conventionele (kolen- en gasgestookte) elektriciteitscentrales vallen immers ex lege onder dit systeem, terwijl voor bepaalde sectoren gebruik gemaakt zal worden van de ‘opt-in’ regeling.27 Voor de Nederlandse glastuinbouw, een
27
Zie: art. 24 richtlijn 2003/87/EG. Overigens vielen in juli 2007 al 65 glastuinbouwbedrijven verplicht onder het EU ETS en uitbreiding van dat aantal werd verwacht. Zie: http://www.plantum.nl/pdf/glastuinbouwbeveiligd.pdf .
19
energieverslindende sector waarvoor echter energieleverende kassen in ontwikkeling zijn, 28 wordt bijvoorbeeld een sectoraal emissiehandelssysteem opgezet, dat met ingang van 2013 zal worden aangesloten op EU-ETS.29 Enige aandacht zal voorts worden besteed aan de juridische inkleding van CCS, met name aan de inpassing van deze technologie in het EU ETS. Vooral komt echter - als opmaat naar het eigenlijke onderwerp van dit essay, Ruimte voor duurzame energie - regelgeving inzake stimulering van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen voor het voetlicht (hoofdstuk 2).
Tegen de achtergrond van dit wetgevend en beleidsmatig kader wordt ingezoemd op ruimte voor productie en transport van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen in Nederland, in het bijzonder op de aanleg van de daarvoor benodigde ‘hardware’. In drie hoofdstukken wordt uitgewerkt hoe op verschillende locaties, en naar gelang de omvang van het project, besluitprocedures hun beslag krijgen, gekregen hebben, of dreigen vast te lopen. Andere regelgeving komt nu in beeld. Naast de ruimtelijke ordeningswetgeving passeren die regels de revue, die voor het uiteindelijke ruimtelijke besluit bepalend (kunnen) zijn. Dit zijn regels betreffende natuur en milieu, maar ook bijvoorbeeld regels die zien op ontgronden, bouwen, en lozen of uitstoot van gevaarlijke stoffen. Hoofdstuk 3 gaat over de huidige stand van zaken inzake de bouw van windparken in het Nederlandse gedeelte van de Noordzee, wat daar aan vooraf ging, en wat gepland is voor de toekomst. Hoofdstuk 4 handelt over vergelijkbare, grote projecten op het vasteland en hoofdstuk 5 over kleinere, althans decentraal uitgevoerde projecten, eveneens op het vasteland. Gekozen is voor een aparte bespreking van groot- en kleinschalige projecten op land, omdat grote projecten niet alleen tot stand komen onder de regie van hogere bestuursorganen maar veelal ook andersoortige ondernemingen betreffen dan kleine. Met dit gegeven hangt samen dat veelal ook de locaties verschillend zijn in het geval van een door het Rijk dan wel decentraal vergund project, en daarmee de afwegingen die moeten worden gemaakt voor de inpassing ervan. 28
Bijvoorbeeld de Greenportkas in Venlo, en de Elkas in Wageningen, op 30 juni 2008 geopend door Minister Gerda Verburg. Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR) verwacht dat dit soort kas over vier tot vijf jaar praktijkklaar zal zijn. 29 Een belangrijke reden voor dit initiatief is het willen behouden van het verlaagd tarief energiebelasting (EB). De Europese Commissie heeft dit tarief in juli 2007 voor drie jaar goedgekeurd. Voorwaarde is dat de sector zich houdt aan de afspraken in het convenant ‘glastuinbouw en milieu’ om de energie-efficiency in 2010 aanzienlijk verbeterd te hebben. Voor aanspraken op verlenging van het tarief heeft de Nederlandse overheid aangegeven een sectoraal CO2 handelssysteem als basis te nemen. Voor de constatering dat aansluiting op EU-ETS het meest effectief zal zijn, zie: Bunte, F.H.J., M. Davidson en M. Mulder, Emissiehandel voor de glastuinbouw; effecten van een CO2 vereveningssyteem, Den Haag, LEI, 2007, Rapport 3.07.03; ISBN 978-90-8615-164-6.
20
Daarnaast biedt deze indeling het organisatorische voordeel dat eerst de grote lijnen, plannen en (Rijks)procedures kunnen worden behandeld. Bij de decentraal uitgevoerde projecten zal vervolgens nader ingegaan worden op afzonderlijke vergunningsvereisten en kleinere coördinatieregelingen. Een en ander zal worden geïllustreerd aan de hand van casus uit de praktijk. Na afronding van de inventarisatie en het commentaar op de bevindingen, zullen in hoofdstuk 6 enkele samenvattende conclusies worden getrokken en aanbevelingen gedaan.
Een literatuuroverzicht dient ten slotte als verantwoording voor het fundament van dit onderzoek en als leeswijzer.
21
22
1. Klimaatbeheersing: mitigeren uitstoot van CO2
In de eerste twee hoofdstukken van dit essay wordt het Europeesrechtelijk kader geschetst inzake klimaatbeleid, voor zover van belang voor de elektriciteitssector. Het betoog beoogt mede aan te tonen dat met voorrang moet worden gezocht naar een antwoord op de centrale vraag in dit onderzoek: waar in Nederland, en volgens welke procedures, kan ruimte worden geschapen voor de productie en het transport van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen? Het is Hoogtijd, om met Pier Vellinga te spreken.30 Het vinden van fysiek geschikte en sociaal acceptabele plekken is in eerste instantie ingebed in een gelaagd stelsel van (inter- en supra-) nationale regels inzake klimaatbeheersing. Dit stelsel reflecteert het nu algemeen doorgedrongen besef van de noodzaak de CO2 uitstoot te reduceren, 31 maar het houdt tegelijkertijd beperkingen in voor de transitie naar een werkelijk duurzame energiehuishouding. Beleidskeuzes op regeringsniveau verhogen de drempel nog verder. Om dit duidelijk te maken kan niet volstaan worden met enkel een bespreking van ‘groen’ beleid. Gekeken wordt eerst naar wat geregeld is - en zal worden - voor de grote emittenten van CO2 in de elektriciteitsproductie, met name kolengestookte centrales.
We beginnen met de contouren van het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (UNFCCC ) en het Kyoto Protocol. In die context wordt kort verwezen naar de onderhandelingen die in 2009 in Kopenhagen moeten uitmonden in een post Kyoto verdrag (par. 1.1). Daarna komt de regelgeving van de Europese Unie aan bod, grotendeels een reactie op genoemde internationale inspanningen en resultaten (par. 1.2). Het overzicht betreft de juridische instrumenten in bestaande en voorgestelde wetgeving betreffende CO2-emissiehandel en CCS. In hoofdstuk 2 wordt vervolgens overgeschakeld naar ‘duurzaam’ met het richtlijnvoorstel ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. De sleutel tot daadwerkelijk gebruik van de 30
Prof.dr.ir. Pier Vellinga, slot van zijn inaugurele rede: Hoogtij in de Delta, leerstoel 'Klimaatverandering, water en veiligheid', Wageningen Universiteit, donderdag 16 oktober 2008. 31 Er zijn ‘wetenschappers’, zoals Hans Labohm, Peter Bloemers en Fred Singer, die zeggen er anders over te denken. Een tekstkritische analyse van de door hen gebezigde argumenten en redeneertrant - overigens een boeiende exercitie - hoort niet thuis in dit essay. Interessant is het artikel van Andrew C. Revkin, ‘Industry Ignored Its Own Scientists On Climate’, in: New York Times, 24 april 2009, p. A1: ‘O’Keefe, who was then chairman of the Global Climate Coalition and a senior official of the American Petroleum Institute, the lobby for oil companies [..] is now chief executive of the Marshall Institute, a nonprofit research group that opposes a mandatory cap on greenhouse gas emissions’.
23
hardware voor duurzame opwekking is verzekerde toegang tot - en innovatie van - de netten. Het tweede hoofdstuk besluit derhalve, na een toelichting op de betreffende passages in de nieuwe richtlijn, met een korte analyse van de congestieproblematiek in Nederland. Dit vormt de schakel naar de gewenste bouwplannen uit hoofstuk 3 en volgende. Dan zitten we in de kern van het essay en met de voeten in de modder. Belicht zal worden hoe het er begin 2009 voor staat in Nederland met de bouw van grote projecten voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. Begonnen wordt met windparken in het Nederlandse gedeelte van de Noordzee, waarna vergelijkbare projecten op het vasteland aan bod komen. Een apart hoofdstuk is gereserveerd voor de mogelijkheden van decentrale opwekking uit hernieuwbare bronnen.
1.1 Van Kyoto naar Kopenhagen
Op 9 mei 1992 werd door de Verenigde Naties in New York de tekst aangenomen van een Klimaatverdrag, de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). De doelstelling van dit verdrag is de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een zodanig niveau te stabiliseren, dat een ‘gevaarlijke menselijke invloed op het klimaat wordt voorkomen’. In juni 1992 werd het ter ondertekening aangeboden tijdens de Conference of Parties (CoP) in Rio de Janeiro en op 21 maart 1994 trad het in werking. Het is thans geratificeerd door 192 landen, inclusief de Verenigde Staten. Op 11 december 1997 werd in Kyoto, Japan, tijdens een nieuwe Conferentie een Protocol aangenomen dat inmiddels is geratificeerd door 183 partijen bij het Klimaatverdrag. Notoir afwezig waren de Verenigde Staten,32 en tot voor kort (december 2007) Australië. Het Kyoto Protocol trad in werking op 16 februari 2005.33 Het bevat, anders dan het Raamverdrag uit 1992, bindende verplichtingen voor 37 geïndustrialiseerde landen 34 plus de Europese Unie om de
32
De regering George W. Bush liet in 2001 weten Kyoto niet te zullen ratificeren. Dit, ondanks het feit dat op aandrang van de VS marktmechanismen als emissiehandel waren opgenomen in het Protocol. 33 Negentig dagen na de ratificatie door de Russische Doema, waardoor voldaan was aan het vereiste voor inwerkingtreding van minimaal 55 industrielanden met 55 % van de broeikasgasemissies in 1990. 34 De zgn. Annex B landen. Alfabetisch opgesomd zijn dat: Australië, België, Bulgarije, Canada, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk (Monaco inbegrepen), Griekenland, Hongarije, IJsland, Ierland, Italië (San Marino inbegrepen), Japan, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Oekraïne, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Russische Federatie, Slovakije, Slovenië, Spanje, Zweden, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten van Amerika, Zwitserland (Lichtenstein inbegrepen).
24
uitstoot van broeikasgassen,35 vergeleken met het niveau van 1990, met gemiddeld 5,2% terug te dringen over de periode 2008 tot en met 2012.36 Behalve emissies uit verbranding van fossiele brandstoffen worden ook andere industriële en agrarische bronnen in de doelstelling betrokken, evenals emissies uit vast en vloeibaar afval: ‘De doelstelling betreft netto-emissies, rekening houdend met zowel bronnen als putten (‘sinks’)’.37 De omvang van het beoogde doel blijkt uit de volgende cijfers van het Milieu & Natuur Compendium: 38 ‘De mondiale uitstoot van kooldioxide (CO2) is in de afgelopen 35 jaar verdubbeld en vanaf 1990 met circa 34% toegenomen. De jaarlijkse groei bedroeg in de afgelopen 35 jaar gemiddeld 2,0%. De groei is tijdelijk gestopt na de oliecrises van 1973 en 1979. Ook in de eerste helft van de jaren '90 bleven de mondiale uitstoot vrijwel constant als gevolg van het uiteenvallen van de voormalige Sovjet-Unie, waardoor bijvoorbeeld de CO2-emissies in Rusland in de periode 1989-1998 met eenderde afnamen. Dit werd echter vrijwel gecompenseerd door een sterke groei van de emissies van China vanaf begin jaren '90’. In 2007 nam de groei van de wereldwijde uitstoot van CO2 met 3.0 % toe, waarvan China tweederde voor zijn rekening nam.
Volgens het principe ‘common but differentiated responsibilities and respective capabilities’ ligt de zwaarste verantwoordelijkheid voor de emissiereductie - vooralsnog - bij de ontwikkelde landen. Voor de Europese Unie is het reductiepercentage 8 %, waarbinnen het voor Nederland gesteld is op 6 % . Alle sectoren vallen onder deze verplichtingen, behalve de luchtvaart en de scheepvaart. 39 Wegens de grensoverschrijdende activiteiten in deze sectoren kon niet worden vastgesteld aan welk land de emissies moesten worden toegerekend. Gedetailleerde regels voor de implementatie van het Protocol werden aangenomen tijdens de zevende Conferentie uit 2001 te Marrakech, de zogenaamde ‘Marrakech akkoorden’.40 Tijdens
35
Het gaat om zes (groepen van) gassen: kooldioxide (CO2), methaan (CH4), lachgas (N2O), waterstof-fluor koolwaterstoffen (HFK’s), perfluor koolwaterstoffen (PFK’s) en zwavel hexafluoride (SF6). Onder Kyoto wordt gerekend in CO2 equivalenten, methaan heeft bijvoorbeeld een 23 maal sterker klimaateffect als CO2. 36 Artikel 3, eerste lid, Kyoto Protocol. 37 Dat wil zeggen: bossen en landbouwgrond. Zie: ‘Het Kyoto Protocol. Mijlpaal in een proces’, eerste hoofdstuk van het Energie Verslag Nederland 1997, Energieonderzoek Centrum Nederland, p. 5. 38 http://www.milieuennatuurcompendium.nl/indicatoren/nl0533-Koolstofdioxide-emissie-door-gebruik-vanfossiele-brandstoffen,-mondiaal.html?i=9-20 39 Volgens het Milieu & Natuur Compendium groeiden de emissies van internationaal transport (scheepvaart en luchtvaart), zoals door de landen gerapporteerd in hun energiestatistieken, sinds 1970 circa 100%. 40 Bronnen: http://unfccc.int , http://www.milieuloket.nl , www.emissieautoriteit.nl
25
de Conferentie der partijen bij het Kyoto Protocol te Montréal van december 2005 is afgesproken dat Kyoto een vervolg krijgt, en dat vanaf mei 2006 zou worden onderhandeld over klimaatbeleid op de langere termijn. De urgentie van een vervolg op Kyoto wordt onderstreept door recent wetenschappelijk onderzoek. De in 2005 nog veilig geachte grens van 550 ‘parts per million’ (ppm) CO2 of CO2 equivalenten 41 in de atmosfeer is inmiddels drastisch verlaagd naar 350 ppm. 42 Tijdens de klimaatconferentie op Bali in december 2007 zijn nieuwe conferenties op de agenda gezet, waarvan die in Poznań, Polen, op 12 december 2008 is afgesloten. In 2009 komen partijen twee maal bijeen in Bonn, Duitsland, met als doel het werk te bekronen met een nieuw Klimaatverdrag in Kopenhagen, Denemarken, in december 2009.
1.1.1 Kyoto mechanismen
De essentie van de afspraken in Kyoto met betrekking tot het bereiken van het gestelde doel is dat een industrieland een gedeelte van de verplichte reductie van broeikasgassen over de grens kan realiseren, bijvoorbeeld omdat daar de te nemen maatregelen goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Drie flexibele instrumenten zijn daartoe in het leven geroepen: het Clean Development Mechanism (CDM), Joint Implementation (JI), en handel in emissierechten.43 Kenmerkend voor de emissiehandel is de creatie van een nieuw, overdraagbaar ‘goed’44 in de vorm van emissiereductie-eenheden die, los van enig project dat reductie tot stand brengt, ex ante wordt toegewezen aan en vervolgens verhandeld tussen partijen bij het Kyoto Protocol. 41
Een broeikasgas als methaan (CH4) is bijvoorbeeld 23 maal sterker in het vasthouden van warmte dan CO2. In het WRR rapport Klimaatstrategie - tussen ambitie en realisme, Amsterdam University Press: Den Haag - Amsterdam 2006, p. 197 e.v. wordt nog uitgegaan van een stabilisatieniveau van 550 ppm rond 2100 om een opwarming van meer dan 2˚ Celsius boven het pre-industriële niveau te voorkomen. 42 Vergelijk: Hansen J., Sato M., Kharecha P., Beerling D., Masson-Delmotte V., Pagani M., Raymo M., Royer D. L., Zachos J. C., (2008), Target Atmospheric CO2: Where Should Humanity Aim?, geciteerd door Pier Vellinga, inaugurele rede, p. 15-16 en 49; prof.dr. J. Gupta, ‘Climate Change and International Relations: Urgent Challenges Anno 2007’, in: Klimaatverandering en de rol van het milieurecht, Verslag van het congres ter gelegenheid van het 25-jarig jubileum van de Vereniging voor Milieurecht op 18 oktober 2007. Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2007, p. 17 e.v.; en: mr. C.J.H. Cozijnsen, ‘Internationaal klimaatbeleid’, in: Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005. Preadviezen en verslag van de 89e ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 30 september 2005. Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2006, p. 28. 43 Respectievelijk artikel 12, 6 en 17 Kyoto Protocol. Het verwerven van ‘emissie eenheden’ is aan de strikte voorwaarde gebonden dat deze eenheden dienen te resulteren uit emissiereductie aan de bron, of via ‘sinks’ (bossen), die anders niet zou hebben plaatsgevonden. 44 Zie voor de goederenrechtelijke kwalificatie van emissierechten: J.S. Kortman, ‘De overdracht van CO2 emissierechten nader beschouwd’, in: NJB, afl. 2005/08. Centraal in dit artikel staan de rechten uit het EU ETS (EUA’s), maar ook AAU’s kunnen daaronder begrepen worden.
26
Aankoop van deze ‘assigned amount units’(AAU’s) is bedoeld als een aanvullende maatregel, naast acties van de betrokken landen om binnen hun grenzen emissies terug te brengen. Voor Nederland is de toegestane emissieruimte voor de periode 2008-2012 berekend op 201,7 Mton CO2-equivalent per jaar, om eind 2012 uit te komen bij de vereiste 6 % reductie ten opzichte van 1990. Aangezien meer ruimte nodig wordt geacht voor de binnenlandse industrie (inclusief de energiesector), landbouw, verkeer en vervoer en gebouwde omgeving is voor 20 Mton CO2 per jaar aan AAU’s ingekocht.45 De ‘certified emission reductions’ (CER) uit het CDM worden verkregen door realisatie van een emissiebesparend project in een niet-geïndustrialiseerd land door een land dat onder Kyoto reductieverplichtingen heeft (Annex B land). 46 Ook deze eenheden zijn verhandelbaar, maar worden uitsluitend ex post verkregen op basis van realisatie van een specifiek project. De bedoeling van dit mechanisme is het stimuleren van ‘duurzame ontwikkeling’
47
en
emissiereductie, waarbij de geïndustrialiseerde landen een keuze wordt gelaten in de wijze waarop zij voldoen aan hun doelstellingen. De ‘emission reduction units’(ERU) uit JI worden verdiend met projecten die worden opgezet in een ander geïndustrialiseerd land dat partij is bij het Kyoto Protocol.48 Dit mechanisme wordt gezien als een kosteneffectieve wijze om aan reductieverplichtingen te voldoen en een stimulus voor de overdracht van ‘schone’ technologie.49 De praktijk van het CDM en JI projecten is echter fraudegevoelig. Voorbeelden van perverse effecten zijn het rooien van oerbos voor palmolieplantages 50 en het genereren van
45
Nederlands Nationaal toewijzingsplan broeikasgasemissierechten 2008-2012 (NAP II). Plan van de Minister van EZ en de Minister van VROM. Vastgesteld op 16 mei 2007. Geconsolideerde versie (Stcrt. 2008, nr. 132), p. 10-11 46 Operationeel sinds het begin van 2006 zijn binnen dit mechanisme al meer dan 1000 projecten geregistreerd. Verwacht wordt dat in de periode 2008-2012 voor meer dan 2,7 miljard ton CO2 aan CER’s zal worden geproduceerd. Bron: http://unfccc.int/kyoto_protocol/mechanisms/clean_development_mechanism/items/2718.php 47 ‘Sustainable development’ betekent werkelijk duurzaam bij de bouw van bijvoorbeeld een centrale voor zonneenergie, maar slechts ‘CO2 neutraal’ indien CCS infrastructuur of kernenergie daaronder zouden vallen en het afvalprobleem niet wordt meegeteld. 48 Projecten uit 2000 of daarna mochten, mits aan de voorwaarden voldaan was, meetellen als JI projecten. Maar de ERU’s mochten alleen na begin 2008 worden gebruikt. 49 De marktmechanismen onder Kyoto zijn in het Protocol opgenomen op aandringen van de VS, op basis van goede ervaringen met het SO2 emissiehandelssysteem van de Clean Air Act. Zie: Cozijnsen, a.h.w., p. 37. 50 ‘Strong underlying demand for palm oil is the reason that, in some countries, natural forests are being cleared and natural habitat and biodiversity are being destroyed. With or without carbon finance, perverse incentives need to be eliminated and sustainability needs to be addressed. Remote sensing, satellite data and monitoring can be important parts of the solution and CDM buyers have the responsibility of buying carbon assets from those projects that meet national sustainability criteria’. Karan Capoor, Philippe Ambrosi, State and Trends of the Carbon Market 2008, Washington D.C., mei 2008, p. 35-36.
27
certificaten op basis van projecten die zonder de buitenlandse samenwerking ook wel gerealiseerd zouden zijn.51
1.1.2 Op weg naar Kopenhagen
Inmiddels is de onderhandelingsronde in Poznań, ter voorbereiding van de klimaatconferentie in Kopenhagen in december 2009, beëindigd zonder enig resultaat van belang. Een adaptatiefonds, dat rechtspersoonlijkheid krijgt, wordt operationeel in 2009, 52 vooralsnog echter zonder te beschikken over voldoende middelen. De voornaamste doelen zijn niet gehaald: het vaststellen van het percentage CO2-reductie door de rijke landen, en een financiële structuur om schone technologie in ontwikkelingslanden te stimuleren. Het is duidelijk dat in 2009 alle ogen gericht zijn op de Verenigde Staten, het enige geïndustrialiseerde land dat Kyoto niet heeft geratificeerd. De verkiezing van Barack Obama tot president op 4 november 2008 heeft geleid tot een 180˚ koerswijziging ten opzichte van zijn voorganger George Bush. Voor Obama is de klimaatcrisis - naast de financiële en economische crisis - een top prioriteit. Het plan is miljoenen nieuwe banen te creëren in de bouw van infrastructuur voor schone energie, en actief deel te nemen aan de onderhandelingen voor een nieuw klimaatverdrag. Obama zei het tijdens de verkiezingscampagne aldus: ‘the time for delay is over. The time for denial is over. We all believe what the scientists have been telling us for years now, that this is a matter of urgency and national security and it has to be dealt with in a serious way. That's what I intend my administration to do.’53 Het thans wet geworden ‘stimuleringspakket’ van bijna 51
Zie: Karel Beckman, ‘Klimaat levert verrassende winnaars op. Russisch bedrijfsleven denkt grof geld te kunnen verdienen aan handel in CO2-rechten’, in: FD, 28 juni 2007. Zie ook: Prof. dr. Marjan Peeters, Met Recht naar Klimaatbescherming. Over de rol van het recht en de markt voor het klimaatbeleid. Rede bij de aanvaarding van de leerstoel Milieubeleid en recht, in het bijzonder inzake klimaatverandering, uitgesproken in verkorte vorm op vrijdag 13 februari 2009, Universiteit Maastricht, p. 36 e.v. Peeters wijst, met Joyeete Gupta, op de onbalans in (juridische) deskundigheid tussen de betrokken landen. 52 Bedoeld voor ontwikkelingslanden die thans reeds te maken hebben met de gevolgen van klimaatverandering. 53 Op 15 december 2008 wordt bekend dat experimenteel fysicus en Nobelprijswinnaar Steven Chu minister van energie wordt, en dat Carol Browner, een ervaren milieujurist, het beleid op het gebied van energie, klimaat en milieu gaat coördineren. Zij leidde onder Clinton met stevige hand de Environmental Protection Agency (EPA) en wordt nu, in de woorden van de New York Times, ‘climate czarina’, een nieuwe post. Lisa Jackson wordt hoofd van de EPA. Dit federale agentschap, uitgeschakeld onder Bush, geeft o.a. vergunningen af voor kolencentrales. Een opzienbarend arrest van het Amerikaanse Supreme Court van 2 april 2007, Commonwealth of Massachusetts et al. v. Environmental Protection Agency et al ., nr. 05-1120, bepaalde dat EPA ingevolge de Clean Air Act verplicht is te letten op CO2 emissies in zo’n vergunningprocedure.
28
800 miljard dollar,54 bevestigt de indruk dat Obama’s team ‘means business’: ‘What oil was to President Bush, some say, clean energy and technology are to the Obama White House’.55 Maar een snel industrialiserend land als China kan ook nog roet in het eten gooien, to coin a phrase.56 Hetzelfde geldt voor ’s werelds grootste per capita vervuiler Australië, dat voor 85 % van de elektriciteitsvoorziening afhankelijk is van kolencentrales. De regering van Kevin Rudd ratificeerde weliswaar Kyoto en brak daarmee met het notoire beleid van zijn voorganger John Howard, maar is nu met een eigen klimaatplan gekomen.57 Doel is de uitstoot van kooldioxide in 2020 met 5 % terug te dringen ten opzichte van 2000. 58 Als in Kopenhagen een ambitieus wereldwijd klimaatakkoord wordt bereikt, is Australië bereid tot een reductie met 15 procent. De Europese Unie heeft van haar kant de Conferentie in Poznań eraan herinnerd dat een emissiereductie wordt nagestreefd van 30% in 2020 vergeleken met 1990, op voorwaarde dat de andere geïndustrialiseerde landen, naar verhouding, meedoen. Van de snelle groeiers in de industrialiserende landen wordt een reductie voorgesteld tussen 15 en 30 %. Dit betekent dat China gevraagd kan worden evenveel uitstoot te verminderen als de EU.59
Een nog niet gedicht gat gaapt tussen verklaringen van de Raad van milieuministers in oktober en de politieke invulling daarvan door de staatshoofden in de Europese Raad en het Parlement in december 2008. In oktober onderstreepte de Raad de noodzaak van 50% emissiereductie in 2050 wereldwijd, met een ‘piek’ in 2020, om opwarming van meer dan 2˚ Celsius vergeleken bij de pre-industriële periode te voorkomen. De Raad nam voorts nota van recente informatie van het IPCC, inhoudend dat beperking tot 2˚ C alleen kan worden bereikt door emissiereductie in de
54
American Recovery and Reinvestment Act, zie: www.recovery.gov Zie: Charlie Savage, David D. Kirkpatrick, ‘Stimulus Bill Bears Imprint of Technology’, New York Times, 9 februari 2009. http://www.nytimes.com/2009/02/10/business/economy/10corporate.html 56 Wen Jiabao, de Chinese premier, heeft onlangs de geïndustrialiseerde landen opgeroepen hun ‘onhoudbare levensstijl’ te wijzigen en meer te doen voor de opkomende industrielanden om klimaatverandering tegen te gaan. China is inmiddels een grotere emittent van broeikasgassen dan de VS, zij het niet per capita. Zie: Financial Times, 7 november 2008. 57 Carbon Pollution Reduction Scheme: Australia’s Low Pollution Future. White Paper, 15 December 2008. Zie: http://www.climatechange.gov.au/whitepaper/index.html 55
58
Zie: NRC, maandag 15 december 2008, ‘Volgens de Australische regering is de doelstelling van het klimaatplan per hoofd van de bevolking vergelijkbaar met het plan dat de Europese Unie dit weekeinde presenteerde – een reductie van 20 procent in 2020, ten opzichte van 1990’. 59
Press release 2898th Council Meeting Environment, Luxembourg, 20 October 2008, 13857/08 (Presse 282), onder conclusies 11, 15 en 16, p. 10-11.
29
geïndustraliseerde landen van 25-40% in 2020 en 80-95% in 2050 middels een ‘transformatie’ van de wereld- en lokale economie.60 Deze IPCC gegevens hadden moeten leiden tot aanscherping van de EU doelstellingen, omschrijving van de kring ‘geïndustrialiseerde landen’ en een extra inspanning in UNFCCC verband om al deze landen te binden in het post Kyoto verdrag. Het akkoord in de Europese Raad van december 2008 en de wetgevende resolutie van het Parlement betekenen echter, zoals nader zal worden toegelicht, een verzwakking van de hieronder te bespreken voorstellen van de Commissie.
1.2 Europese Unie : handel in en opslag van CO2
Op 23 januari 2008 heeft de Europese Commissie een aantal wetsvoorstellen ingediend om invulling te geven aan de klimaatdoelstellingen zoals die zijn verwoord door de Europese Raad in oktober 2006. Beoogd wordt de uitstoot van broeikasgassen in de EU in 2020 met tenminste 20% te verminderen vergeleken bij 1990 en met 30% zodra internationaal - dat wil zeggen tijdens de UNFCCC Conferentie eind 2009 in Kopenhagen - een adequaat klimaatregime tot stand komt. De EU dient daarnaast in 2020 tenminste 20% hernieuwbare energie te gebruiken en 20% energiebeparing hebben bereikt.61 De voorstellen van de Commissie omvatten een verdeling over de lidstaten van de reductie in de uitstoot van broeikasgassen, een herziening van het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) 62 , de verdeling van de inspanningen inzake hernieuwbare energie, inclusief biobrandstoffen, en de afvang en opslag van CO2 (CCS). De finale besluitvorming in de Raad over dit pakket maatregelen zal naar verwachting plaatsvinden na de zomer van 2009. Het was de bedoeling dat het nog vóór de Europese
60
Press release 2898th Council Meeting Environment, Luxembourg, 20 October 2008, 13857/08 (Presse 282), onder conclusies 8 en 10, p. 8-9. Zie ook: Jennifer Rankin, ‘Falling short of targets’, in: European Voice, 23 oktober 2008, p. 26. De auteur vermeldt een recente studie van het WWF, o.l.v. de Britse wetenschapper Tina Tin, en citeert JeanPascal van Ypersele, kersverse vicevoorzitter van het IPCC, die zegt dat emissiereducties van 25-40% in 2020 noodzakelijk zijn om niet boven de twee graden Celsius uit te komen. Van Ypersele wijst er overigens op dat de stijging van de temperatuur op aarde nu al een grotere impact heeft dan verwacht in wetenschappelijke kring. 61 Kamerstukken II 2007/08, 31 209, nr. 10 (Schoon en Zuinig), 1 februari 2008. Brief van de Ministers van VROM en EZ en van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer. 62 Gebaseerd op de ervaringen met Richtlijn 2003/87/EC van 13 oktober 2003, in werking sinds 1 januari 2005. Zie de ‘impact assessment’ van de Commissie: DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the EU greenhouse gas emission allowance trading system. Brussels, 23.1.2008 SEC(2008) 52.
30
Parlementsverkiezingen van juni 2009 op politieke hoofdlijnen zou worden vastgesteld. Dit is inmiddels in december 2008 onder voorzitterschap van de Franse president Nicolas Sarkozy gebeurd. Op 17 december 2008 nam het Europese Parlement een wetgevende resolutie aan waarin de voorstellen, geamendeerd, in eerste lezing werden aangenomen.63
In paragraaf 1.3 worden eerst de - bijgestelde - voorstellen besproken betreffende de emissiehandel. In paragraaf 1.4 volgen nadere opmerkingen over CCS en in hoofdstuk 2 komt tenslotte het vergroten van het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen aan bod. Belangrijkste overeenkomst tussen de betrokken richtlijnen is dat het instrumentarium om het doel emissiereductie - te bereiken in hoge mate is afgestemd op marktwerking.64 Zowel de handel in emissierechten, straks geschakeld aan CCS, als die in groene certificaten, zijn ontworpen vanuit een economisch perspectief. Beoogd is flexibele toepassing van de regels, met als inzet het zo laag mogelijk houden van de kosten. Het cruciale verschil is dat de EU ETS en CCS richtlijnen het lange termijn verbruik van fossiele brandstoffen de facto zullen faciliteren, 65 terwijl de richtlijn inzake hernieuwbare energiebronnen, ook wel RES richtlijn genoemd, op korte termijn resultaat eist in de vorm van toegenomen verbruik - en dat betekent ook meer productie, zij het dat die elders kan worden gerealiseerd - van energie uit wind, zon, biomassa, getijden, geothermie, etc. Eén en ander zal in de loop van het betoog aan de orde komen. Overigens brengt het verbranden van fossiele bronnen nog andere ‘carbon capture and storage’ problemen met zich behalve de uitstoot van broeikasgas en het eventueel ‘permanent’ opslaan daarvan in aardlagen. Bij een incident in december 2008 nabij een kolencentrale in Tennessee, USA, bezweek een aarden dam onder de aanhoudende regen, gevolgd door vorst, waardoor een gigantische stroom modderig kolenas - 5.4 million cubic yards, een drievoud van de geschatte hoeveelheid in het reservoir - de naastbijgeleden huizen verzwolg en in de rivier 63
P6_TA-PROV(2008)0609 Naast handel in emissierechten/certificaten van oorsprong gelden ook indirecte belastingen, heffingen en gerichte subsidieverlening als ‘marktconforme instrumenten’, dit in tegenstelling tot ‘regelgevende of bestuurlijke maatregelen’. Zie: Commissie van de Europese Gemeenschappen, Groenboek over marktconforme instrumenten voor milieu- en gerelateerde beleidsdoelstellingen. Brussel, 28.3.2007, COM(2007) 140 definitief. 65 In een informatiefolder van E.on, Verantwoord en duurzaam, heet het: ‘De conventionele opwekkingsvormen, zoals
64
met steenkool, hebben nog steeds aanzienlijke voordelen. Zo zijn, in tegenstelling tot olie en gas, de bewezen wereldvoorraden van steenkool voldoende om ons nog honderden jaren van energie te voorzien. De voorraden zijn breder verspreid en bevinden zich in politiek stabielere landen dan de meeste olie- en gasvoorraden’. Deze opmerking, gecombineerd met een ander citaat uit dezelfde folder, ‘Het zal nog tientallen jaren duren voordat al onze energie via duurzame opwekking met windmolens, biomassa, waterkrachtcentrales, zonnecellen of andere methoden wordt opgewekt’, doet het vermoeden postvatten dat, mocht worden geoordeeld dat CCS ‘werkt’, en nadat de benodigde infrastructuur daarvoor is aangelegd, het gebruik van ‘schoon fossiel’, als het aan de conventionele energiebedrijven ligt, niet zo tijdelijk zal blijken te zijn als nu door beleidsmakers wordt voorgesteld.
31
terechtkwam.
66
Kolenas bevat kankerverwekkende stoffen als polycyclische aromatische
koolwaterstoffen (PAKs) en de zware metalen lood, koper, zink, cadmium, nikkel en kwik. Punt van overeenkomst met de opslag en het hergebruik67 van kolenas en CO2 is dat zelfs bij strakke regulering een voortdurend effectief toezicht onmogelijk kan worden gegarandeerd.
1.3 EU-ETS
De EU regeling voor de handel in emissierechten (EU ETS), neergelegd in richtlijn 2003/87/EG, trad op 1 januari 2005 in werking.68 Met ingang van deze datum moet elke installatie die een activiteit verricht die in bijlage I van de richtlijn wordt genoemd (energieactiviteiten, productie en verwerking van ferrometalen, delfstoffenwinning en vervaardiging van papier en karton) en die een uitstoot van broeikasgassen 69 tot gevolg heeft, 70 beschikken over een door de bevoegde autoriteit afgegeven vergunning.71
66
Shaila Dewan, ‘Tennessee Ash Flood Larger Than Initial Estimate’, New York Times, December 27, 2008.
67
Kolenas werd en wordt verwerkt in spoorwegtrajecten en paden; CO2 wordt gebruikt als groeimiddel in kassen en in Enhanced Oil Recovery (EOR), een techniek waarbij het gas in leegrakende olievelden geperst wordt om onder hoge druk de laatste restjes olie uit het gesteente te winnen. 68 De definitie van ‘emissierecht’ (EU Allowance: EUA) in artikel 3 aanhef en sub a van richtlijn 2003/87/EG luidt: ‘overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn overdraagbaar recht om, uitsluitend teneinde aan de eisen van deze richtlijn te voldoen, gedurende een bepaalde periode één ton kooldioxide-equivalent uit te stoten’. 69 Behalve kooldioxide (CO2) zijn dat methaan (CH4), distikstofoxide (N2O), onvolledig gehalogeneerde fluorkoolwaterstoffen (HFK's), perfluorkoolwaterstoffen (PFK's), zwavelhexafluoride (SF6). 70 In Nederland werd in 2005 45 % van de broeikasgassen uitgestoten door de ETS sector. Zie: Consequences of the European Policy Package on Climate and Energy. Initial assessment of the consequences for the Netherlands and other Member States, Netherlands Environmental Assessment Agency: Bilthoven 2008 (MNP report 500094009), p. 67. De niet-ETS sector omvat: vervoer, bebouwde omgeving, landbouw, afvalverwerking, kleinere industriële bedrijven. Overigens mogen niet-ETS bedrijven vrijwillig deelnemen aan de emissiehandel. 71 In Nederland is dat de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), een agentschap van VROM (sinds 1 januari 2008 definief). De huidige situatie in Nederland is dat ingevolge artikel 16.5 Wet milieubeheer (Wm) een vergunning nodig is van het bestuur van de NEa voor het in werking hebben van een inrichting, het veranderen daarvan zodanig dat dit een significante toename van broeikasgasuitstoot tot gevolg heeft, of voor het ingrijpend veranderen van de voor de betrokken inrichting geldend monitoringsplan. Artikel 16.1, tweede lid, Wm bepaalt dat voor de toepassing van titel 16.2 (Broeikasgassen en broeikasgasemissierechten) onder broeikasgasinstallatie wordt verstaan een ‘vaste technische eenheid, waarin een of meer activiteiten worden verricht, die een emissie van een broeikasgas in de lucht veroorzaken en die behoren tot een categorie die met betrekking tot het betrokken broeikasgas bij algemene maatregel van bestuur is aangewezen, alsmede andere activiteiten die met eerstbedoelde activiteiten rechtstreeks samenhangen en daarmee technisch in verband staan en die gevolgen kunnen hebben voor de emissie van het betrokken broeikasgas in de lucht’. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, Besluit handel in emissierechten bepaalt dat onder de zojuist genoemde activiteiten vallen activiteiten die emissie van CO2 in de buitenlucht tot gevolg hebben en die zijn genoemd in Bijlage I, onder A. Daar staat vermeld onder Categorie 5.1. ‘Verbrandingseenheden met een gezamenlijk vermogen per inrichting van meer dan 20 megawatt thermisch, behorende tot één of meer van de
32
Toekenning van emissierechten - voor de eerste periode (2005 tot en met 2007) voor ten minste 95 % gratis en voor de tweede periode (2008 tot en met 2012) voor minimaal 90 % gratis 72 - geschiedt volgens een aan de Commissie voor te leggen
nationaal allocatieplan
(NAP).73 Gratis verlening geschiedt uitsluitend aan de betrokken bedrijven. Aan een veiling en aan de handel in emissierechten kan ‘een ieder’ deelnemen. 74 Naast energiebedrijven en industriële partijen zijn met name financiële instellingen actief op de koolstofmarkt.75 Ruim drie jaar na aanvang van de eerste handelsfase, op 23 januari 2008, meldt de Europese Commissie dat dit ‘cap and trade’ systeem 67% van het volume en 81% van de waarde van de mondiale koolstofmarkt vertegenwoordigt en daarmee ‘is uitgegroeid tot 's werelds grootste koolstofmarkt’.76 Voorts, zo stelt zij, geldt de regeling als ‘de motor van de wereldwijde [Kyoto] credit-markt en stimuleert ze investeringen in emissiereductieprojecten, waardoor momenteel 147 landen indirect gekoppeld zijn aan de EU-ETS via projecten voor gezamenlijke uitvoering (JI) of schone ontwikkeling (CDM)’.77
volgende categorieën: a. eenheden waarbij één of meer brandstoffen worden omgezet in één of meer van de volgende secundaire energiedragers: elektriciteit, stoom of warm water’. NB: deze bepaling zal dienen te worden aangepast in die zin dat de nieuwe richtlijn ook koeling omvat en de grens van het vermogen heeft opgetrokken naar 35 MW. 72 Artikel 10 van richtlijn 2003/87/EG. 73 Artikel 9 richtlijn 2003/87/EG. In Nederland is het NAP I en II opgesteld door de ministeries van EZ en VROM. De website van Jos Cozijnsen meldt: ‘Voor de periode 2008 tot en met 2012 krijgen de Nederlandse deelnemers aan de Europese emissiehandel voor 385,9 miljoen ton CO2 aan emissierechten, 77,2 Mton per jaar. Dat is ongeveer 10 Mt minder dan de eerste allocatieperiode, 2005-2007, terwijl de bedrijven zijn gegroeid en er meer dan 100 bedrijven meer meedoen: een strengere toewijzing dus’. Zie: www.emissierechten.nl 74 Ingevolge artikel 16.44 Wm, ‘een ieder’ emissierechten mag bezitten. Dat betekent dat bezit van deze rechten niet is beperkt tot de exploitanten van inrichtingen die ze daadwerkelijk nodig hebben voor hun bedrijfsvoering, zoals bij verlening ervan. Dit is nader verduidelijkt in artikel 19, tweede lid, van richtlijn 2003/87/EG, dat spreekt van ‘elke persoon’. Dat kan ingevolge artikel 3, aanhef en onder g, van de richtlijn een natuurlijk persoon zijn, of een rechtspersoon. 75 De ledenlijst van het handelsplatform Climex loopt van Act Neutral LL, via ICECAP Limited [sic] tot Zhongziguoyan (Beijing) Investment Consulting Center. Zie: http://www.climex.com/participants.aspx Onder de meer bekende namen figureren de handelsdesks van Barclays, de Rabobank, Enel, Shell en Corus. 76 In de toelichting bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden, COM(2008) 16 definitief, Brussel, 23.1.2008. Verschillende handelsplatformen zijn actief op deze markt, bv. Climex, of BlueNext, een Franse Multilateral Trade Facility (MTF) en samenwerkingsverband tussen de NYSE Euronext (60 %) en Caisse des Dépôts (40 %). Gehandeld wordt zowel op de spotmarkt als in derivaten. Deze laatste omvatten futures in emissierechten (EU allowances: EUA’s), maar ook in CER’s, Certified Emission Reductions die kunnen worden verkregen binnen het Kyoto-mechanisme CDM (zie supra, par. 2.1). De World Bank ziet het volume in verhandelde EU ETS rechten van 2006 (1,104 Mton) naar 2007 (2,061 Mton) groeien met 87 %. Zie: Karan Capoor, Philippe Ambrosi, State and Trends of the Carbon Market 2008, Washington D.C., mei 2008, p. 7. 77 Deze koppeling is mogelijk gemaakt door de ‘Linking Directive’, Richtlijn 2004/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 2004 houdende wijziging van Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een
33
Dat klinkt goed, maar het emissiereductiedoel bleek al kort na aanvang van de eerste handelsfase (2005 tot en met 2007) niet te kunnen worden behaald. Een belangrijke oorzaak was gelegen in de initiële overallocatie van emissierechten, gebaseerd op ongecontroleerde prognoses van het bedrijfsleven en een beschermende opstelling van de lidstaten ten opzichte van de eigen industrie. 78 Marktwerking als instrument voor het terugdringen van broeikasgassen is slechts effectief bij een structureel tekort aan rechten en een daarbij behorend prijsniveau. 79 Bij het bekend worden van de werkelijke emissiecijfers in mei 2006 kelderde de prijs van CO2 tot vrijwel nul, en daarmee verdween elke prikkel om te investeren in vermindering van de uitstoot daarvan.80
1.3.1 Voorstellen Europese Commissie: januari 2008
In het wijzigingsvoorstel van de EU ETS richtlijn van 23 januari 2008 heeft de Commissie gestreefd naar herstel van de geloofwaardigheid van het systeem, onder andere door harmonisatie van bewakings- en controlesystemen via een comitologieprocedure, alsmede van verificatie- en accreditatiebepalingen. Daarnaast wordt voor EU ETS-emissierechten die vanaf 1 januari 2013 worden verleend een communautair register opengesteld. Dit ter vereenvoudiging van de registratie, en om koppeling aan andere systemen in derde landen te vergemakkelijken.81
regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, met betrekking tot de projectgebonden mechanismen van het Protocol van Kyoto. PB L 338 van 13.11.2004, blz. 18–23. Zie: Mr. J.M. Bazelmans, ‘CDM en JI binnen het Europese emissiehandelssysteem’, in: Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005. Preadviezen en verslag van de 89e ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 30 september 2005. Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2006, p. 93 e.v. 78 Catrinus Jepma beschouwt ‘informatie-asymmetrie’ als systeemkenmerk van het stelsel - partijen aan wie rechten worden toegewezen hebben geen belang bij het exact informeren van emissie-autoriteiten - en waarschuwt voor herhaling van overallocatie in de volgende fase. Daarnaast ziet hij een risico van prijsconvergentie in het schakelen van de Kyoto instrumenten CDM en JI aan de rechten ex EU-ETS. Zie zijn opiniestuk ‘Voldoet het Europese Emissiehandelsysteem eigenlijk wel?’ in: NJB, 21 december 2007, nr. 45/46, p. 2903. Dit is met name voor Nederland van belang, omdat hier gekozen is voor ruime aankoop van rechten om aan de Kyoto verplichtingen te voldoen, en het de EU ETS bedrijven is toegestaan voor 10 % emissierechten te kopen via CDM en JI. Zie: Mr. dr. Marjan Peeters, ‘Broeikasgasemissiehandel in Europa. Op zoek naar een verdelingsmethode’, NJB, 21 december 2007, nr. 45/46, p. 2899. 79 Voor marktwerking sec maakt het niet op welk niveau de prijs zich bevindt, zolang het maar adequaat reageert op signalen van vraag en aanbod. Voor CO2 handel is het echter het prijsniveau instrumenteel: innovatieprikkel. 80 In Nederland is de CO2 handel geïmplementeerd in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer (Wm). Ingevolge deze regeling is emissie van CO2 en energieverbruik niet langer gereguleerd door (voorschriften verbonden aan) de milieuvergunning van artikel 8.1 en 8.4 Wm. Zie voor de onderbouwing van deze wetgevingskeuze: Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nr. 3 (MvT), p. 12-13. 81 Obama heeft in zijn presidential address van 24 februari 2009 het Amerikaanse Congress gevraagd wetgeving te maken om een ‘cap and trade’ systeem te lanceren. Alle rechten worden geveild, is de bedoeling, en de opbrengst is
34
Deze centrale registratie houdt verband met de belangrijkste structurele aanpassing van richtlijn 2003/87/EG: harmonisatie van de vaststelling van het emissieplafond, de ‘cap’. De vaststelling gebeurt voor de derde fase niet langer door elke lidstaat afzonderlijk, maar voor de EU als geheel, zij het wel op basis van de eerdere NAP’s: ‘Het niveau van het op communautair niveau vastgestelde plafond moet kosteneffectief zijn en verenigbaar met de toezegging van de EU om de emissies tegen 2020 met 20% te verlagen’. De lineaire vermindering van rechten die met dit principe overeenkomt, bedraagt 1,74% per annum zodat in 2020 21% minder rechten zal worden uitgegeven dan in 2005.82 Wat betreft de initiële allocatie van de rechten aan de participerende bedrijven acht de Commissie veilen het beste middel om de doeltreffendheid, de transparantie en de eenvoud van de EU ETS regeling te verzekeren en ongewenste verdelingseffecten te voorkomen: ‘Any auctioning must respect the rules of the internal market and must therefore be open to any potential buyer under non-discriminatory conditions’.83 Daarnaast voldoet veilen in haar ogen aan het beginsel 'de vervuiler betaalt' en beloont het vroege maatregelen om emissies te verminderen. Voor de elektriciteitssector, die de kosten kan doorberekenen en dat overigens al sinds jaar en dag doet voor de gratis verkregen rechten,84 wordt voorgesteld alle rechten te veilen die vanaf 2013 nodig zijn. Installaties in andere sectoren, inclusief de luchtvaart, zouden in 2013 80 % gratis rechten krijgen, met een geleidelijke vermindering tot nul procent in 2020. Als echter voor bepaalde bedrijven of sectoren aanmerkelijk gevaar zou dreigen voor hun concurrentiepositie - en daarmee een risico bestaat van een ‘weglekeffect’, dat wil zeggen het risico van verplaatsing van installaties naar landen waar minder klimaatinspanningen worden geëist - voorziet het voorstel in 100 % gratis rechten, zij het dat het aantal elk jaar vermindert, of een ‘systeem van kooldioxidevereffening’ bij import uit de betreffende derde landen.
bestemd voor ‘schone’ energie en bescherming van habitats. In 2050 dient 80% van de CO2 uitstoot te zijn gereduceerd ten opzichte van 2005. Obama’s minister van energie, Steven Chu, sluit echter koolstofbelasting niet uit als flankerende maatregel. Zie : John M. Broder, Matthew L. Wald, ‘Big Science Role is Seen in Global Warming Cure’, in: New York Times, 12 febrari 2009. 82 Toelichting, COM(2008) 16 definitief, Brussel, 23.1.2008, p. 8. 83 MEMO/08/796, p. 8. 84 Zie: EU ETS Phase II – The potential and scale of windfall profits in the power sector. A report for WWF by Point Carbon Advisory Services, March 2008; Dr. Felix Chr. Matthes, Windfall profits of German electricity producers in the second phase of the EU Emissions Trading Scheme (2008-2012), Briefing Paper for World Wide Fund for Nature Germany (WWF Germany), Berlin, 14 May 2008; ‘RWE beschuldigd van misbruik marktmacht wegens doorberekenen CO2-rechten’, Energeia, 21 december 2006.
35
1.3.2 Geamendeerd door de Europese Raad en het Europese Parlement: december 2008 In december 2008 zijn de Commissievoorstellen afgezwakt85 onder druk van industriële lobbies die als gevolg van de inmiddels ingezette economische recessie des te meer gehoor vonden in de politiek.86 De niet aan ‘carbon leakage’ blootgestelde bedrijven zullen volgens de huidige versie 20 % rechten moeten kopen voor 2013 en daarna elk jaar steeds meer tot 70 % in 2020 en 100 % in 2027. Dat is een uitstel van zeven jaar, want de Commissie had veiling voorgesteld van 100 % rechten voor deze sectoren in 2020. Ook zijn de eerste ‘weglek’ dreigingen al binnen van de kant van de olieraffinage-industrie in de regio Rotterdam.87 Voor de elektriciteitsproductie - met name kolencentrales88- is op aandringen van vooral de Oost-Europese lidstaten en Italië een uitzondering gecreëerd op de hoofdregel van 100 % veilen van emissierechten voor de periode vanaf 2013. Die lidstaten die voldoen aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot het aandeel fossiele brandstof in de elektriciteitsproductie en het bruto nationaal product per capita, gemeten naar het EU-27 gemiddelde, 89 mogen tijdelijk afwijken van de regel, met dien verstande dat ten minste 30 % van de rechten in 2013 moet worden geveild, oplopend tot 100 % in 2020. Vereist is wel dat de betreffende lidstaat zorgt voor
85
Floor Fleurke wijst op de bij amendement ingebouwde differentiatie die de centrale opzet van de Commissie ondermijnt. Daarnaast ziet zij, vooral nu er weinig rechten geveild gaan worden, het gevaar van CO2 handel als ‘zelfstandig papieren, boekhoudkundig systeem’ zonder klimaateffect. Zie van haar hand: ‘Van centralisatie naar decentralisatie. Een analyse van het wijzigingsvoorstel van de Commissie en het verloop daarvan inzake de Europese regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten’, in: NTER, nr. 2, maart 2009, p. 64-73. 86 Zie: Joshua Chaffin, ‘Financial crisis a turning point in lobbyists’fortunes’, in: Financial Times, 16 maart 2009, Special Report Business & the Environment, p. 1. Zie voor de geamendeerde versie van het hele, door het Europese Parlement op 17december 2008 aangenomen, pakket: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+TA+20081217+SIT+DOC+WORD+V0//EN&language=EN 87 Zo meldt De Telegraaf van 5 december 2008. Roland Berger Strategy Consultants, dat onderzoek verrichtte in opdracht van de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI), zou hebben aangetoond dat veiling van rechten de winstgevendheid van deze industrie geheel teniet zou doen. Zelfde bericht op www.beurs.nl . 88 ‘De emissiefactor van kolen is ongeveer 1,7 keer zo groot als voor aardgas’. Zie: CO2-ENE-15 Bijlage bij Optiedocument 2010/2020 1, Versie: 13 maart 2006, p. 2. www.ecn.nl 89 ‘..meer dan 50 % van de elektriciteit in de EU wordt met behulp van fossiele brandstoffen (voornamelijk steenkool en aardgas) geproduceerd. In een aantal landen is dat zelfs 80 % (Polen, Griekenland). Kolen hebben momenteel een cruciaal aandeel in de continuïteit van de energievoorziening in de EU en dat zal zo blijven. Het gaat hier om de fossiele brandstof met veruit de grootste en meest verspreide mondiale reserves, die volgens schattingen nog ten minste volstaan voor 130 jaar (bruinkool) en 200 jaar (steenkool)’. Kolenstook is verantwoordelijk voor 24 % van de CO2 emissies in de EU. Zie: Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de „Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement — Duurzame elektriciteitsproductie met behulp van fossiele brandstoffen: Naar bijna-nulemissie bij de verbranding van steenkool vanaf 2020”, COM(2006) 843 final (2008/C 10/10) 15.1.2008, PbEU C 10/39.
36
investeringen ter verbetering en vergroening van de infrastructuur, en in diversificatie van de energiemix tot op het bedrag van de marktwaarde van de gratis toegewezen rechten.90 Inzake de prijsvorming van emissierechten blijkt men voor de nieuwe regels geleerd te hebben van de scherpe prijsval in de eerste planperiode. ‘Banking’ is regel voor rechten uit de tweede fase; 91 voor de derde fase wordt daarnaast gerekend op gelijkmatige prijsvorming als gevolg van de langere periode - acht jaar in plaats van vijf. Vertrouwd wordt voorts op het stabiliserend vermogen van voorspelbaarheid: de bepaling van de jaarlijkse EU brede ‘caps’ gebeurt ruim voor de start van de nieuwe periode, namelijk in september 2010, wanneer de Commissie de exacte cijfers bekendmaakt.92 Een prijsval als gevolg van economische recessie is/was echter moeilijk te voorspellen.93 In februari 2009 bereikt de CO2 prijs opnieuw dieptepunten, schommelend rond de tien euro voor spot en futures, een halvering sinds september 2008, en een derde van het niveau van juni 2008.94 Niet alleen zijn door de teruglopende productie minder emissierechten nodig, ook verkopen bedrijven nu hun - gratis verkregen - rechten om hun financiële positie aan te zuiveren. 95 Geopperd wordt dat de EU een bodemprijs inbouwt want “with so much political capital invested 90
MEMO/08/796, p. 7. Zie artikel 10c van de nieuwe richtlijn 2009/../EG. Artikel 13, eerste lid, van de richtlijn bepaalt dat de rechten geldig zijn voor de periode waarvoor ze zijn bedoeld en worden geannuleerd door de bevoegde autoriteit vier maanden na het beeindigen van die periode. Lidstaten kunnen echter per 1 mei 2008 personen emissierechten verlenen ter vervanging van de rechten die zij bezaten en die op de voet van dit artikel zijn geannuleerd. Deze discretionaire bevoegdheid, waarvan NL - voor zover ik dat kan opmaken uit artikel 16.36 tot en met 16.39 Wm - geen gebruik gemaakt heeft, wordt een rechtsplicht met ingang van 1 mei 2013. De ongebruikte en niet meer geldige rechten uit de periode 2008 - 2012 worden dan van overheidswege vervangen. In de nieuwe richtlijn wordt deze bepaling in essentie gehandhaafd. 91
92
Voor een goed begrip van de complexiteit en de implicaties van het emissiehandelssysteem is het noodzakelijk een fundamenteel onderscheid te maken tussen de allocatiefase, dat wil zeggen het van overheidswege gratis toekennen, verkopen dan wel veilen van de emissierechten zelf, en de daaropvolgende handel tussen private partijen, die niet zozeer de rechten zelf betreft maar de daarvan afgeleide financiële producten. Dit verschil wordt des te meer zichtbaar in het gegeven dat nu al OTC wordt gehandeld in forwards voor 2013 en 2014, dat wil zeggen in contracten betreffende nog niet uitgegeven dan wel vervangen rechten. Zie voor de prijsnotering: http://www.ecx.eu/ Er is nog geen volume voor futures (15 april 2009). In artikel 1:1, aanhef en sub j van de Wet op het financieel toezicht (Wft) worden de volgende contracten aangemerkt als financiële instrumenten: ‘optie, future, swap, termijncontract of ander derivatencontract met betrekking tot [..] emissierechten [..] en dat contant moet, of, op verzoek van één der partijen, kan worden afgewikkeld, anderszins dan op grond van een verzuim of een ander ontbindend element of ander derivatencontract [..]’. Het emissierecht zelf is geen financieel instrument 93
Begin 2008 gaan de modellen nog uit van een EUA prijs tussen 20 en 66 euro. Zie: ‘ Is the Political Framework enough for Successful Carbon Market?’, Maurits Blanson Henkemans, Ministerie van EZ, 14 February 2008, http://www.climex.com/masterclass-2008.aspx 94 Voor de actuele prijs zie: www.bluenext.eu 95 Ben Garside, ‘ETS needs support if price weakness continues: Deutsche Bank’, PointCarbon, 23 februari 2009.
37
by the EU in establishing a global carbon market, a very weak EUA price and potentially significantly reduced activity in new CDM origination in the months leading up to Copenhagen would in our view be very difficult for the EU to sustain politically.”96
1.3.3 Kanttekening: effectiviteit
Het moge duidelijk zijn dat het inzetten van marktinstrumenten voor het behartigen van publieke belangen aan stringente randvoorwaarden zal dienen te voldoen. Het systeem is op papier alleen al buitengewoon complex. In de uitvoeringspraktijk zal daarnaast veel afhangen van effectief en EU breed (financieel) toezicht, zowel op de emissies zelf als op de allocatie van - en handel in CO2 rechten en contracten. Een geliberaliseerde, interne markt vereist een grensoverschrijdende autoriteit met toereikende bevoegdheden. Dat kost veel geld, en vergt coördinatie. De vraag dringt zich op of juist in de huidige financiële en economische crisis flankerende (fiscale) maatregelen - liefst gecoördineerd op EU niveau - niet aan de orde zijn.97 Dag na dag blijkt uit het nieuws dat zelfregulering in feite geen regulering heeft betekent. Gevreesd moet worden niet alleen voor een disfunctioneren van de koolstofmarkt, die in eerste instantie een financiële markt is, 98 dat wil zeggen een markt die nieuwe kansen ziet in het ‘verpakken’, 99 96
Andere reacties zijn verhelderend voor een beeld van de krachten op de koolstofmarkt. Vincent de Rivaz, baas van de Franse kernenergiegigant EDF, klaagt tegenover het Britse blad The Guardian, onder het toeziend oog van de broer van prime minister Gordon Brown, Andrew Brown, hoofd communicatie van EDF, over de prijsval: hij wil vastigheid op dit punt. Op het eerste gezicht verwonderlijk voor een elektriciteitsproducent die weinig CO2 uitstoot: ‘Maar EDF spint juist garen bij een hoge CO2-prijs, omdat het dan zijn stroom duurder kan verkopen terwijl de CO2-kosten niet toenemen’. Zie: Jos Cozijnsen, Energeia dd 4-2-2009; en: Terry Macalister, ‘Power politician who wants to push Britains nuclear buttons’, in: The Guardian, 30 januari 2009. 97 In Nederland is op 29 februari 2008 een initiatiefwetsvoorstel ingediend door Wijnand Duyvendak (GroenLinks), waarin werd voorzien in een aanvullende koolstofbelasting indien de prijs van CO2-emissierechten onder de € 50 zou zakken. Dit zou dienen te gebeuren middels aanpassing van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 362, nrs. 1 en 3. Zijn vertrek uit de Kamer, en de inzettende crisis, heeft ervoor gezorgd dat sinds juli 2008 tot op heden 15 maart 2009 niets meer van het voorstel is vernomen. Zie ook Floor Fleurke, ‘Van centralisatie naar decentralisatie’, p. 72. 98 Marjan Peeters merkt op dat de financiële crisis illustreert dat er toezicht nodig is ‘juist om een markt zo te laten werken dat dit maatschappelijk gewenst is. Het gaat daarbij om zowel overheidstoezicht en privaat toezicht, en om overheidstoezicht op dat privaat toezicht’. Zie: Met Recht naar Klimaatbescherming, p. 26, randnr. 16. 99 De World Bank noteert in mei 2008 over de ‘verpakkingen’ in kwestie, CO2-derivaten: ‘These financial products were rare to find until last year due to the low liquidity and factored in a very high level of implied volatility. They have become more liquid since mid last year alongside with the increased liquidity in issued credits. Swaps between CERs and EUAs, as well as CERs and ERUs provide a hedging alternative for investors over-exposed to a specific carbon asset. Carbon spread options based on the differential price between CERs and EUAs (i.e., option’s strike price represents the difference between these two asset prices) allow investors to access to pricing upsides, as call options will pay a higher premium if the differential between the two asset prices widen. In addition, call options on future carbon credits have supported selected project finance structures, as the upfront premium can be used by
38
oftewel securitiseren in vakjargon, van emissierechten.100 Ook het gevaar van afbreken van de brug naar het oorspronkelijke doel, daadwerkelijk terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen, is bepaald niet denkbeeldig. Teken aan de wand is de recent geventileerde opinie van twee ‘onafhankelijke’ adviseurs om, nu de prijs rond de tien euro ligt, Kyoto rechten in te slaan, ze te laten verlopen, en aldus op een koopje CO2 reductie te ‘bewerkstelligen’. Een veel goedkoper methode dan het subsidiëren van wind, aldus de auteurs, zelfs goedkoper dan de door hen gepromote kernenergie.101 Het moge duidelijk zijn dat de effectiviteit voor het klimaat niet is meegewogen in de calculatie. Het idee van een Europese Centrale Carbon Bank, die kan ingrijpen door rechten op te kopen om een prijsvloer te garanderen, verdient serieuze overweging.102
De internationale pers herinnert eraan dat Europa aan het begin van de rit wars was van emissierechtenhandel en alleen akkoord ging om de VS aan boord van Kyoto te krijgen. 103 Hetgeen zoals bekend niet lukte. Het startidee om voor alle, of de meeste rechten te laten betalen kreeg nooit voldoende steun. Wel leverde het systeem grote winnaars op, zoals RWE, een notoire vervuiler met relatief veel bruinkoolcentrales. De energiegigant ontving in 2005 30 % van alle rechten die in Duitsland werden uitgegeven, meer dan enig ander bedrijf, en begon die door te berekenen in de stroomprijs voor grootafnemers.104
project developers to face project’s investment expenses. Other derivatives based on a basket of carbon assets have been developed’. In: Capoor & Ambrosi, State and Trends, p. 65. 100 De leden van de handelsplatformen Climex en BlueNext zijn hoofdzakelijk financiële instellingen. Janneke Willemse zegt het zo: ‘Over milieuvervuiling sprak je vroeger niet. Dat was voor fanaten in actiegroepen en mensen met geitenwollen sokken. Maar nu Al Gore rondtrekt met zijn film en de tweede fase van het Kyoto-protocol dichterbij komt, is het milieu een volledig hip en geaccepteerd gespreksonderwerp. Zelfs voor beleggers, want aan het verbeteren van de wereld valt geld te verdienen’. Zie: Gaia, nieuwsbrief van Inveztor, mei 2007. 101
Sjak Lomme en Sjef Peeraer.‘Windmolens bevorderen de import van Russisch gas. Het subsidiëren van dure wind- en zonne-energie door middel van ieders elektriciteitsrekening spaart te weinig CO2’, in: NRC, 1 april 2009, p. 7. Ir. S. Lomme is directeur van adviesbureau SLEA BV. Ir. S. Peeraer is directeur van adviesbureau SPInnovation BV. Hij is tevens oprichter van elektriciteitsleverancier Atoomstroom.nl, en eerder werkzaam in de financiële verpakkingsindustrie: Alpinvest/NIB Capital. 102
Zie: Gerhard Mulder, D66, ‘9 ideeën voor een duurzame economie’, nr. 5. http://gerhardmulder.nl/nieuws-99_ideeen_voor_een_duurzame_economie.html?archived=0 103 James Kanter, ‘A sobering experience with emissions trading provides lessons for Europe - and for Obama’, in: The International Herald Tribune, 10 december 2008. Rapportage uit Parijs van Paul Geitner. 104 RWE werd in 2006 zelfs vervolgd door de Duitse mededingingswaakhond (Bundeskartellamt) wegens misbruik van marktmacht. Tegen E.on werd eenzelfde procedure gestart.
39
Grote klanten zoals de staalindustrie zagen kort na de officiële start van het systeem de contractprijs voor elektriciteit stijgen met rond de 5 % per jaar. 105 De netto winst van RWE schoot in 2005 met 73 % omhoog naar 3.85 miljard euro, maar het bedrijf zegt - aldus het artikel - niet te kunnen aangeven voor welk percentage dit toe te schrijven is aan de koolstofhandel.106 De emissies van de RWE operaties namen ondertussen gestaag toe: ‘RWE was responsible for nearly 158 million tons of CO2 in 2007, compared with about 147 million tons in 2006 and 120 million tons in 2005, according to its annual reports’.
Het artikel eindigt met een aanbeveling van Nicholas Stern, die sinds zijn befaamde rapport uit 2006 over de economische consequenties van klimaatverandering107 niet aflaat te waarschuwen dat hij destijds de ernst van de situatie zwaar onderschat heeft. Hij raadt Obama aan lering te trekken uit het geworstel in Europa en de industrie meteen te laten betalen voor de benodigde emissierechten.
1.3.4 EU ETS en Kyoto: tweede kanttekening
De gesignaleerde risico’s van de financiële handel in emissierechten (in feite op EUA’s gebaseerde kort- of langjarige contracten) voor de beheersing van het klimaat worden nog moeilijker in te schatten door de in 2004 geopende mogelijkheid Kyoto-instrumenten in te zetten voor het behalen van de EU klimaatdoelen.108 CERs mogen vanaf 2005 worden ingezet, ERU’s vanaf 2008. Dit zijn kredieten, verkregen op basis van projecten in het kader van het Clean
105
Kleinverbruikers ondervonden minder last omdat de prijzen op die markt, net als in Nederland (artikel 95b E-wet 1998) strakker gereguleerd zijn. Het zijn vooral de OTC contracten - spot of forward - die een forse prijsstijging hebben laten zien na invoering van het EU ETS. 106 Op zich is er niets mis met geld verdienen. Maar als blijkt dat een hoge en stabiele CO2 prijs - dat was in mei 2007 de verwachting van Fortis analist Seb Walhain voor 2008 - vooral gezien wordt als goed voor de aandelenkoers van energiebedrijven als RWE, dan lijkt de vraag gerechtvaardigd of RWE die (over)waarde op zijn aandelen, in feite een vorm van indirecte staatssteun, wel heeft gebruikt of zal gebruiken voor investeringen in emissiereductie. Anders gezegd: is het EU ETS een geëigend instrument voor het bereiken van de ermee beoogde klimaatdoelen? Zie ook: J.P.M. Sijms, J.S. Hers, B.J.H.W. Wetzelaer, Options to address concerns regarding EU ETS induced increases in power prices and generators’ profits: the case of carbon cost pass-through in Germany and the Netherlands, ECN Policy Studies, februari 2009. 107 Stern Review Report on the Economics of Climate Change, 2006. 108 DIRECTIVE 2004/101/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 27 October 2004 amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocol’s project mechanisms (Text with EEA relevance), L 338/18 EN Official Journal of the European Union 13.11.2004.
40
Development Mechanism respectievelijk Joint Implementation (CDM en JI, zie par. 1.1). Bedrijven behoeven voor het gebruik van deze projecten goedkeuring van overheidswege.109 In de nieuwe richtlijn wordt onderstreept dat CERs en ERU’s ‘werkelijke, verifieerbare, additionele en permanente emissiereductie’ dienen te vertegenwoordigen, ‘duidelijk duurzame ontwikkeling bevorderen en geen significante negatieve gevolgen hebben voor het milieu of de samenleving’. Maar ook hier zit de crux in concreet toezicht, zowel op de handelsplatformen waar deze certificaten - veelal reeds verpakt in futures, opties of swaps - worden ver- en gekocht,110 als in het veld, waar de projecten die deze certificaten genereren - en indirect tevens de zojuist genoemde financiële instrumenten - worden uitgevoerd.111 Dat ‘veld’ betekent vooral: China. De World Bank meldt dat China in 2007 voor het derde jaar op rij wereldleider was, met 73 % marktaandeel in het aanbod van CDM projecten. Kopers worden aangetrokken door grootschaligheid van de projecten en een gunstig investeringsklimaat: ‘Buyers generally reported the ability to close primary forward carbon transactions in the range of €8-11, with one or two notable transactions at above €13 in the last few months. China consolidated its position as the pre-eminent carbon supplier, by quadrupling its number of projects in the pipeline from January 2007 to March 2008. [..] China is well ahead of other countries in the CDM pipeline with 53% of potential CER supply until 2012, and, with 1104 projects, also pulled ahead of India in the number of projects in the CDM pipeline. China also nearly doubled its expected CER deliveries by 2012 over that period of time’.112 Het recht deze kredieten te gebruiken wordt in de nieuwe richtlijn aanzienlijk uitgebreid. 113 In een nog verdere uitbreiding is voorzien in het geval van een internationaal klimaatakkoord. Dit betekent tegelijkertijd dat de handel in deze producten, los van de onderliggende projecten, exponentieel zal toenemen. Koolstofhandel is tenslotte in wezen handel in derivaten. Thans betreft het meestal nog simpele vormen daarvan (futures, forwards). Maar in 109
Art. 11 bis richtlijn 2003/87/EG. Art. 16.46b en 16.46c Wm bepalen dat voor resp. CDM en JI projecten instemming vereist is van de minister van VROM. 110 Voor wat betreft de Commodity Futures Trading Commission (CFTC), toezichthouder op de nabije koolstofmarkt in de VS, is door Gary Gensler, gedoodverfd voorzitter, toegezegd wetgeving te vragen om te kunnen beschikken over de benodigde bevoegdheden . Zie: Katherine Ling, ‘CFTC nominee supports carbon market oversight by future regulators’, E&E Daily, 26 februari 2009. Interessant is dat Gensler het betreurt als staatssecretaris van Financiën onder Clinton te hebben nagelaten de bilaterale handel in energiederivaten aan wettelijke banden te leggen. 111 Karel Beckman, ‘Klimaat levert verrassende winnaars op’, in: FD, 28 juni 2007, p. 5. Vgl. supra, noot 21. 112 Zie: Karan Capoor, Philippe Ambrosi, State and Trends of the Carbon Market 2008, Washington D.C., mei 2008, p. 26. 113 MEMO/08/796, Brussel, 17 december 2008, p. 9 - 11; artikel 11a van de nieuwe EU ETS richtlijn 2009/../EG.
41
oktober 2008 kwam Crédit Suisse op de financiële markt met een bundeling van CERs uit 25 projecten in variërende stadia van VN goedkeuring, uit drie landen (China, India en Brazilië) en afkomstig van vijf projectontwikkelaars. Deze assets werden opgediend in drie porties met elk een verschillend risicoprofiel.114 De mogelijkheden voor fraude, al ruimschoots aanwezig in het voortraject en op het bouwterrein van het desbetreffende project, worden vermenigvuldigd met een factor veel door dit soort financial engineering, dat daaraan nog het specifieke systeemrisico toevoegt van nieuw fantasiegeld op de financiële markten.
1.3.5 Artikel 25 richtlijn 2003/87/EG Naast de interconnectie tussen het Europese emissiesysteem en de Kyoto-mechanismen is in artikel 25 van de huidige emissiehandelrichtlijn de mogelijkheid geschapen om met partijen bij het Kyoto Protocol een verdrag te sluiten tot wederzijdse erkenning van emissierechten. Dat betekent dat EUA’s, thans nog uitsluitend tussen (private)115 partijen wereldwijd verhandelbaar, straks door bijvoorbeeld de Australische overheid kunnen worden geannuleerd. En vice versa voor Australische rechten in de EU. Australië is partij bij Kyoto en bezig een handelssyteem op te zetten. Hetzelfde geldt voor de Verenigde Staten, nu ook bezig een ‘cap and trade’ systeem op te starten, 116 en tevens binnenkort partij bij Kyoto. Voor Rusland, Japan, en alle andere ondertekenaren van Kyoto, is het niet anders, als deze landen beginnen aan emissiehandel en over willen gaan tot wederzijdse erkenning tussen de eigen rechten en die uit EU ETS.
114
Zie: http://www.environmentalleader.com/2008/10/23/credit-suisse-to-offer-co2-deal-worth-about-200-million/ , en Michelle Chan, ‘Subprime Carbon? Re-thinking the World’s Largest Derivatives Market’, Friends of the Earth. 115 Iedereen mag emissierechten bezitten en daarin handelen. Het is dus niet ondenkbaar dat ook een Bank Nederlandse Gemeenten (semi-overheid), TenneT en provincies daarin gaan bankieren, of dit al doen. 116
De ‘Waxman-Markey Bill’ moet nog door het Amerikaanse Congress worden aangenomen. Er is sterke oppositie, maar de dreiging van CO2 regulering door de Environmental Protection Agency (EPA), daartoe in 2007 door de Supreme Court gerechtigd verklaard en thans weer een instituut met tanden, kan het verzet wellicht breken. Zie: Andrew Ward and Sarah O’Connor, ‘Heat grows on US Congress over climate’, in: Financial Times, 13 april 2009. Elektriciteitsproducenten eisen ten minste 40 % rechten gratis, en ook anderszins is eind april 2009 de strijd nog lang niet gestreden. Zie: Juliet Eilperin, ‘Democrats May Ease Bill’s Emission Rules, in: The Washington Post, 25 april 2009.
42
Met het voorgaande is beoogd de financiële en internationale dimensie van de CO2-handel te belichten. Het gaat om een snel mondialiserende markt, op het punt om verschillende ETS systemen te koppelen, en reeds actief in Kyoto- en EU ETS instrumenten. Dat is ook ingebouwd in (het formele doel van) de EU en VN regelgeving en strookt op zichzelf met de aard van het (verhandelbare) originaire goed en de daarvan afgeleide producten. Maar of het strookt met de materiële doelstellingen van de regeling - reductie van CO2 uitstoot - is een andere vraag.
1.4 Europese Unie : CCS
In de inleiding is kort stilgestaan bij enkele hobbels op de weg naar Carbon Capture and Storage (par. 1.1): ‘eeuwigdurende’ opslag, monitoring, aansprakelijkheidsregiem,117 regels rond opslag en stort, relatief geringe CO2 reductie (maximaal 25 tot 30 % in Nederland), en dat ook nog pas in 2050, én op voorwaarde dat CCS vanaf 2020 commercieel interessant zal blijken. Dat is laat, gezien de urgentie van de klimaatproblematiek. Daarbij komt de resterende twijfel van wetenschappers, 118 plus de maatschappelijke onrust, vooral als de CO2 opslag wordt gepland onder een woonwijk zoals in Barendrecht.119
117
Overweging 34 van de considerans bij de conceptrichtlijn CCS bepaald dat aansprakelijkheid, anders dan op grond van die richtlijn, de EU ETS richtlijn 2003/87/EG alsmede richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, op nationaal niveau geregeld dient te worden. 118 In november 2008 is door minister Cramer van VROM 60 miljoen euro beschikbaar gesteld voor twee proefprojecten voor CCS, in Barendrecht (Shell) en Geleen (Suez en GTI). PM-Magazine van 6 februari 2009 signaleert de kritiek van geoloog Cees van den Akker: ‘feit is dat het op veel gebieden gissen blijft [..] Zo weten we niets van de bodemkundige gevolgen van de CO2-opslag onder een laag kleisteen, zoals in Barendrecht het geval zou zijn.' De Barendrechtse CDA-fractievoorzitter Corrie Righolt-Dam vindt dat de risico’s van het project door Shell worden ‘gebagatelliseerd’: ‘In Barendrecht wonen bijna 50.000 mensen, in het naburige Rotterdam-Zuid vele malen meer. Ik heb in de gemeenteraad al een keer gezegd dat er 100.000 mensen zouden kunnen sterven als er onverhoopt iets mis zou gaan bij de opslag en er grote hoeveelheden ontsnappen. Bovendien wordt het gas hier in principe voor eeuwig opgeslagen. Mijn vrees is dat we, als dit project doorgaat, helemaal niets oplossen en ons nageslacht opzadelen met een levensgevaarlijke erfenis in de vorm van een potentiële CO2-bom vlakbij een woonwijk.’ Weblog Paulus Jansen: http://paulusjansen.sp.nl/weblog/2009/01/27/milieueffecterapportage-co2-opslag-barendrecht-gereed/ De vergunningsprocedure loopt intussen en het college van B&W heeft een zienswijze ingediend tegen de milieueffectrapportage; de raadscommissie ruimte schaarde zich daar op 9 maart 2009 achter. 119 ‘Shell Nederland Raffinaderij, NAM en het samenwerkingsverband van Linde en Visser & Smit Hanab willen in de lege gasvelden van eerst het Barendrechtse Vaanpark en vervolgens Barendrecht-Ziedewij zuiver CO2, afkomstig van de Shell-raffinaderij in het naburige Pernis, opslaan in de diepe ondergrond van een leeggepompt gasveld. De nieuwbouwwijk Carnisseland staat zeer dicht op dit veld’, PM-Magazine, 6 februari 2009.
43
Overigens roept ook in het dunner bevolkte Groningen CO2 opslag vragen op. Is het wel zeker dat de aardlagen, waaronder miljoenen jaren gas lag opgesloten, door de aardbevingen als gevolg van de winning nog hetzelfde afsluitend vermogen hebben? Als de CO2 ongemerkt teruglekt in de atmosfeer (het is reukloos, en wie let daarop, niet alleen nu maar ook nog over honderden jaren?), dan dreigt wellicht geen direct gevaar voor de volksgezondheid, maar intussen zal niets bereikt zijn in termen van CO2 reductie. Integendeel. Desalniettemin wordt in Nederland, met overheidssteun, fors ingezet op de uitbouw van deze technologie. Barendrecht is slechts ‘opmaat’ naar meer ambitieuze projecten. Het kabinet wil in de periode 2012–2015 twee grootschalige, geïntegreerde demonstratieprojecten tot stand brengen en die ‘vormen op hun beurt een noodzakelijke stap op weg naar grootschalige commerciële toepassing van CCS’. 120 Als bijkomend voordeel wordt aangevoerd dat door ‘versnelde toepassing van CCS in ons land [..] Nederlandse leveranciers van technologie en knowhow [..] een kennis- en ervaringsvoorsprong kunnen opbouwen («first mover advantage») die zij elders ter wereld ook kunnen benutten.’121 De niet geheel ongegronde vrees - gezien genoemde activiteiten, die zich overigens ook elders in de wereld ontplooien122 - dat CCS door regeringen en conventionele energieproducenten zal worden aangegrepen om nog decennia lang onverkort kolen te blijven stoken, is in december 2008 bij amendement (vet) verwoord in een wetgevende resolutie van het Europees Parlement:
‘Carbon dioxide capture and geological storage (CCS) is a bridging technology that will contribute to mitigating climate change. It consists of the capture of carbon dioxide (CO2) from industrial installations, its transport to a storage site and its injection into a suitable underground geological formation for the purposes of permanent storage. This technology should not serve as an incentive to increase the share of fossil fuel power plants. Its Inmiddels wordt vanuit de ministeries van EZ en VROM gewerkt aan een ‘communicatiestrategie’ om CCS bij het publiek acceptabel te maken. Zie: Kamerstukken II, 31 510, nr. 33, brief van de ministers van EZ en VROM dd 6 februari 2009, p. 7-8. 120 Zie: Kamerstukken II, 31 510, nr. 33, p. 5. Er staat veel op het spel voor het kabinet, want gehoopt wordt dat twee van de 10 tot 12 grootschalige demonstratieprojecten, waartoe de Europese Raad in december 2008 besloot, zullen worden geselecteerd in Nederland, en gefinancierd met geld uit Brussel. 121 Zie: Kamerstukken II, 31 510, nr. 33, p. 2. 122 Joint Statement by G8 Energy Ministers Aomori, Japan on 8 June 2008: ‘We stress the critical role of Carbon Capture and Storage (CCS) in tackling the global challenges of climate change and energy security. We will collectively support the recommendations developed by the IEA and the Carbon Sequestration Leaders Forum (CSLF) in response to the Gleneagles Plan of Action. We strongly support the recommendation that 20 large-scale CCS demonstration projects need to be launched globally by 2010, taking into account varying national circumstances with a view to supporting technology development and cost reduction for the beginning of broad deployment of CCS by 2020’.
44
development should not lead to a reduction of efforts to support energy saving policies, renewable energies and other safe and sustainable low carbon technologies, both in research and financial terms’. 123 Haken en ogen te over kortom. Hieronder wordt uitsluitend nog aangestipt hoe de CCS ontwerprichtlijn zich verhoudt tot het zojuist besproken systeem van CO2 emissiehandel. Artikel 10a, derde lid, van de nieuwe EU ETS richtlijn stipuleert dat in beginsel geen gratis rechten worden verstrekt voor CCS projecten. Dat is een belangrijke bepaling, want toepassing van deze technologie kost extra energie.124 Wel wordt, ingevolge het achtste lid van artikel 10a, voor de twaalf Europese demonstratieprojecten tot 31 december 2015, als nieuwkomers op de markt, 300 miljoen emissierechten gereserveerd. 125 In Nederland wordt onderzoek gedaan naar de voorwaarden waaronder CCS in aanmerking kan komen voor emissierechten via de zogenoemde ‘opt in’ bepaling.126 Artikel 12 van richtlijn 2003/87/EG regelt het inleveren en het annuleren van CO2 emissierechten. In de nieuwe EU ETS richtlijn wordt een lid 3a toegevoegd, dat bepaalt dat voor emissies die geverifieerd zijn afgevangen en vervoerd voor permanente opslag naar een locatie waarvoor een vergunning is verstrekt ingevolge de CCS richtlijn, geen rechten hoeven te worden ingeleverd. Een belangrijke schakel tussen CCS en EU ETS is de prijs van CO2. Die moet hoog genoeg zijn om CCS op eigen commerciële benen te krijgen. Het afvangen van een ton CO2 kost nu tussen de 60 en 90 euro. Bij opschaling wordt dat waarschijnlijk snel minder, maar bij een marktprijs van 10 of 11 euro - zoals in februari en maart 2009 - zal de techniek voor marktpartijen te duur blijken om in te investeren, na de proefperiode die thans wordt gefinancierd met belastinggeld.
123
P6_TC1-COD(2008)0015. Position of the European Parliament adopted at first reading on 17 December 2008 with a view to the adoption of Directive 2009/.../EC of the European Parliament and of the Council on the geological storage of carbon dioxide and amending Council Directives 85/337/EEC, 96/61/EC, Directives 2000/60/EC, 2001/80/EC, 2004/35/EC, 2006/12/EC and Regulation (EC) No 1013/2006. Overweging 4 van de considerans. In het voorstel van de Commissie stond dat CCS ‘a means of mitigating climate change’ is, hetgeen ruimte laat voor de veronderstelling dat CCS een permanente maatregel zou worden. 124 De SER spreekt van minstens 10% extra brandstofinzet en dus meer CO2 productie. Zie: Kernenergie en een duurzame energievoorziening. SER advies, Den Haag, 14 maart 2008, p. 40. 125 Deze reserve geldt daarnaast, paradoxaal genoeg, demonstratieprojecten voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen (zie eveneens: art. 10a, achtste lid, nieuwe richtlijn). 126 Zie: Kamerstukken II, 31 510, nr. 33, p. 6. Artikel 24 van richtlijn 2003/87/EG inzake procedures voor de unilaterale opneming van verdere activiteiten en gassen in het EU ETS. Wel is toestemming nodig van de Commissie.
45
De in dit hoofdstuk besproken richtlijnen zien op het beperken van de CO2 uitstoot door het nemen van mitigerende maatregelen door de overheid (CO2 plafond) en de conventionele energiebedrijven. Deze maatregelen zouden moeten leiden tot een verminderd aandeel van fossiele brandstoffen in de verstookte mix, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Mocht CCS in de toekomst ooit grootschalig worden toegepast dan zal, na de enorme investering in de ontwikkeling ervan voor de commerciële uitrol en alle intenties van ‘tijdelijkheid’ ten spijt, niet snel worden overgeschakeld op productie uit zon, wind, water en aarde. Voor het bevorderen van verbruik en productie van elektriciteit uit deze hernieuwbare bronnen is dan ook in beginsel meer te verwachten van een derde richtlijnvoorstel.127 Deze vormt het onderwerp van hoofdstuk 2.
127
Brussel, 23.1.2008 COM(2008) 19 definitief 2008/0016 (COD) Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen.
46
2. Klimaatbeheersing: transitie naar elektriciteit uit hernieuwbare bronnen
De nieuwe richtlijn die het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen beoogt te bevorderen bestrijkt, naast elektriciteit, ook warmte en koeling, en transport. Deze richtlijn, integraal onderdeel van het energie- en klimaatpakket dat de Commissie op 23 januari 2008 op tafel heeft gelegd, 128 dient ter vervanging en samenvoeging van twee eerdere richtlijnen, de eerste ter bevordering van de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare bronnen, en de tweede ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen.129 De wettelijke basis is artikel 175, eerste lid, EG Verdrag en, voor de artikelen inzake volledige harmonisatie van de duurzaamheidscriteria voor biobrandstof, artikel 95 EG Verdrag. De bedoeling is om in 2020 EU breed uit te komen bij een totaalgebruik van 20% energie uit hernieuwbare bronnen; 130 de afzonderlijke doelstellingen worden per lidstaat vastgesteld. Voor Nederland is dat 14 %, vergeleken met 2,5 % in 2005.131 De lidstaten mogen zelf bepalen welke sector zij het meest vergroenen, zij het dat minimaal 10% gebruik van biobrandstof verplicht wordt gesteld. Ondanks alle discussie over duurzaamheidscriteria is dit percentage door de Europese Raad en het Parlement in december 2008 gehandhaafd. In dit hoofdstuk beperken wij ons tot de regels inzake elektriciteit, in het bijzonder de bepalingen betreffende het systeem van verhandelbare certificaten (par. 2.1), toegang tot het net (par. 2.2) en - met een uitstapje naar een recent bijgewerkt groenboek van de Commissie132 - tot het net zelf (par. 2.3). (Innovatie van) het elektriciteitsnetwerk is van groot belang, zowel op lokaal als op pan-Europees en internationaal niveau. Lokaal dient het net decentrale opwekking te faciliteren middels ‘smart grids’, terwijl grensoverschrijdende interconnecties in de aanbouw van
128
Brussel, 23.1.2008 COM(2008) 19 definitief 2008/0016 (COD) Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. 129 Richtlijn 2001/77/EG van het EP en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare bronnen op de interne elektriciteitsmarkt, PbEU, L 283/33, en richtlijn 2003/30/EG van het EP en de Raad van 8 mei 2003 ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere hernieuwbare brandstoffen in het vervoer, PbEU, L 123/42. 130 En 30% als internationaal daarover afspraken gemaakt kunnen worden, bv. in Kopenhagen in december 2009. 131 Zie: Bijlage I van de conceptrichtlijn. Nederland hanteert een andere berekeningswijze en komt uit tussen 16 en 17 %. In deze bijlage wordt erop gewezen dat de staatssteunregels voor milieubescherming de noodzaak erkennen van nationale steunmaatregelen ter bevordering van hernieuwbare energie. 132 Brussels, 7.1.2009COM(2008) 782 final/2 (Fout! Onbekende naam voor documenteigenschap.Replaces COM 782 of 13.11.2008):GREEN PAPER TOWARDS A SECURE, SUSTAINABLE AND COMPETITIVE EUROPEAN ENERGY NETWORK{SEC(2008)2869}
47
een Europees en internationaal ‘supergrid’ essentieel zijn voor bijvoorbeeld het stimuleren van Concentrated Solar Power (CSP) projecten en/of grote windparken.133 In paragraaf 2.4 komt tot slot het Nederlandse klimaatbeleid aan de orde, voor zover van belang voor de elektriciteitssector, en toegespitst op het aansluitbeleid en de problemen rond congestie. De spelregels die zullen bepalen welke producenten bij dreigende overbelasting van het net moeten afregelen of afschakelen - al dan niet tegen betaling - zijn tevens bepalend voor de toekomst van opwekking uit hernieuwbare bron in Nederland. Elektriciteit die niet kan worden aangesloten of getransporteerd zal ook niet worden geproduceerd, althans zolang er geen werkbare opslagmogelijkheden voorhanden zijn. Maar nu eerst een overzicht van de handel in (certificaten voor) groene elektriciteit.
2.1 Flexibele instrumenten
Evenals in de EU ETS richtlijn staan een marktconforme aanpak en kosteneffectiviteit bij het bereiken van de beoogde doelstellingen in beginsel voorop in de RES richtlijn. 134 Flexibele instrumenten ter bevordering van groene energie zijn, naast de hiervoor besproken emissiehandel, overgewaaid uit de VS in de jaren negentig van de vorige eeuw. De kiem ontsproot op Europese bodem in de Green Paper van de Commissie uit 1996,135 in de lente van de liberalisering van de interne energiemarkt.
133
De Energieraad heeft op 3 maart 2006 (kenmerk 527/R) een briefadvies over CSP gestuurd naar de minister van EZ, destijds L.J. Brinkhorst, met de aanbeveling om deze ‘bewezen technologie met belangrijke potenties’ te betrekken bij klimaatbeleid, energievoorziening, innovatiestimulering en internationale samenwerking. 134 Wel wordt als ‘wenselijk’ geacht (punt 22 van de considerans) dat ook de ‘externe’ kosten van de productie en het verbruik van energie terug te vinden zijn in de prijs daarvan, waaronder milieugerelateerde kosten. 135 Brussels, 20. 11. 1996. COM(96) 576 final. Communication from the Commission ENERGY FOR THE FUTURE: RENEW ABLE SOURCES OF ENERGY, Green Paper for a Community Strategy, p. 34-35: ‘As the internal market is not yet fully operational, it is difficult to anticipate the effect that the internal market will have on the exploitation of renewables. Experience from countries which have already undertaken considerable market liberalisation, such as the us, suggests, however, that renewable sources of energy can cont:aue to play an important role and can be further developed provided appropriate market-based instruments are introduced. [..] Consideration could be given to the idea that a certain percentage of a Member States electricity requirements will have to be met by renewables, enforced on each individual retail electric supplier, with individual obligations tradeable through a system of "renewable energy credits”. Such a system, which to a large extent would resemble the system proposed for tradeable CO2 permits, could serve a two-fold purpose if introduced at an EU-wide scale. Firstly it would promote renewables and secondly it would prevent market distortions arising from similar measures introduced by individual Member States’.
48
De exclusieve focus op marktwerking en op harmonisatie uit die tijd werd echter te beperkt gevonden door het Hof van Justitie van de EG. In het arrest PreussenElektra uit 2001136 werd een Duitse wet, die verplichtte tot het afnemen van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen tegen een tevoren vastgestelde prijs, niet aangemerkt als steun in strijd met het vrij verkeer van goederen, zoals de Commissie had betoogd.137 Het is van belang op deze plek te releveren dat, mede als gevolg van dit arrest, lidstaten op nationaal niveau flankerende steunmaatregelen kunnen (blijven) nemen de productie en het verbruik van hernieuwbare energie vooruit te helpen.138 In de RES richtlijn is flexibiliteit ingebouwd om lidstaten, die niet alle over hetzelfde potentieel beschikken aan bijvoorbeeld wind of water, in de gelegenheid te stellen duurzaam opgewekte energie te importeren uit andere lidstaten, en zelfs uit derde landen. In het volgende overzicht wordt uitgegaan van de meest recente versie, de door de Europese Raad en het Parlement - fors139 - geamendeerde voorstellen van de Commissie (december 2008).140 Deze instrumenten omvatten: statistische overdracht (artikel 6), gezamenlijke projecten tussen lidstaten (artikel 7 en 8) of tussen lidstaten en derde landen (artikel 9 en 10) en/of gezamenlijke steunprogramma’s (artikel 11). Statistische, dat wil zeggen ‘papieren’, overdracht van elektriciteit uit hernieuwbare bron van de ene lidstaat naar de andere moet worden gemeld aan de Commissie, gespecificeerd naar hoeveelheid en prijs. Stel dat Spanje een exces genereert aan zonne- en windenergie, maar er is nog geen ‘super grid’ voor de fysieke interconnectie, dan 136
HvJ EG 13 maart 2001, Zaak C-379/98. Voor een analyse van de betekenis van dit arrest voor de interne markt en het vrije verkeer van goederen (art. 28 EG Verdrag): Angus Johnston, e.a., ‘The Proposed New EU Renewables Directive: Interpretation, Problems and Prospects’, in: European Energy and Environmental Law Review, juni 2008, met name p. 131 e.v. Zie ook: Volkmar Lauber (University of Salzburg), ‘The Politics of Euopean Union Policy on Support Schemes for Electricity from Renewable Energy Sources’, 18 oktober 2005. 137 Zie voorts over de afwijzende houding van de Commissie tegenover feed-in tariffs voor groene energie: Doerte Fouquet, Thomas B. Johansson, ‘European renewable energy policy at crossroads. Focus on electricity support mechanisms’, in: Energy Policy 36 (2008) 4079-4092. 138 Uiteraard moeten wel de staatssteunregels van artikel 87 en volgende uit het EG Verdrag in acht genomen worden. De Commissie heeft beleid gemaakt voor dergelijke steunprogramma’s van overheden, zie: Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection, 23 januari 2008. De beleidsregels omvatten onder andere steun voor investeringen in en het operationeel houden van hernieuwbare energiebronnen. Voor de criteria, zie p. 43 e.v. 139 Bij amendement is de regeling rond garanties van oorsprong (GO’s) gecondenseerd in één artikel (art. 15) en zijn nieuwe instrumenten ingevoegd om de flexibiliteit te verhogen. Het resultaat is een totale herformulering, waarin het belangrijkste punt het schrappen betreft van de eis uit artikel 9, eerste lid van het Commissievoorstel, dat voor overdracht van garanties van oorsprong naar een andere lidstaat eerst het indicatieve aandeel hernieuwbare energie gehaald dient te zijn in twee achtereenvolgende jaren, onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek daartoe. 140 P6_TA-PROV(2008)0609 Promotion of the use of energy from renewable sources, European Parliament legislative resolution of 17 December 2008 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources (COM(2008)0019 – C6-0046/2008 – 2008/0016(COD)) (Codecision procedure: first reading)
49
zou Nederland deze energie op papier kunnen laten overschrijven om aldus te voldoen aan zijn verplichtingen uit de richtlijn, terwijl voor Spanje eenzelfde hoeveelheid in mindering wordt gebracht. De Commissie zelf was er niet opgekomen; het is bij amendement ingevoegd. Gezamenlijke projecten kunnen alle typen hernieuwbare elektriciteit, of warmte en koeling betreffen. Lidstaten mogen private partijen inschakelen voor het ontwerp en de bouw. Het project dient aan de Commissie te worden gemeld onder vermelding van de periode - tot uiterlijk eind 2020 - gedurende welke de elektriciteit, of de warmte en koeling, meetelt voor de nationale verplichting van de andere lidstaat. In het geval van gezamenlijke projecten met derde landen valt warmte en koeling af, en gelden extra voorwaarden voor elektriciteit (artikel 9, lid 2): zij moet ten eerste binnen de EU worden verbruikt of als zodanig worden aangemerkt,141 zij dient vervolgens te worden opgewekt in installaties die ofwel operationeel geworden zijn na het van kracht worden van de RES richtlijn, of als gevolg van renovatie meer capaciteit leveren. Tenslotte mag deze elektriciteit geen steun ontvangen hebben via maatregelen van derde landen, anders dan investeringssteun voor de installatie zelf. Een en ander om dubbeltelling van groene stroom te voorkomen. Steunprogramma’s omvatten volgens de definitie van artikel 2, aanhef en onder k, elk instrument of mechanisme dat door lidstaten wordt toegepast ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. De niet-limitatieve opsomming noemt: investeringssteun, belastingvrijstelling of -aftrek, directe prijssteun zoals feed-in tarieven, premies en steun in de vorm van een verplichting voor producenten of afnemers om in hun productie dan wel verbruik een aandeel groene energie te betrekken. 142 Dat kan uiteraard fysiek, maar ook middels het inzetten van ‘groencertificaten’. Die kunnen bijvoorbeeld worden aangekocht als het eigen bedrijf (nog) niet is ingesteld op duurzame opwekking dan wel wanneer het aanbod van duurzaam op het net tekort schiet.143
141 Dat wil zeggen: als de netbeheerders uit de betrokken landen die bepaalde hoeveelheid hebben toegewezen aan de interconnectiecapaciteit, of als die hoeveelheid geregistreerd staat in het balanssysteem van de netbeheerder aan de EU kant. Ook moet voldaan zijn aan het vereiste dat de elektriciteit alleen afkomstig mag zijn van na het van kracht worden van de richtlijn operationeel geworden - of uitgebreide - installaties. Zie: art. 9, tweede lid sub a, onder i-iii. 142 Zie: Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection, 23 januari 2008, voor de beleidsregels van de Commissie omtrent Verdragsconforme steun voor hernieuwbare energiebronnen. 143
Zie: Marcel aan de Brugh, ‘Betalen voor de groene stroom van buren’, NRC Carrière, 4 december 2008: ‘In Nederland hebben ongeveer 2,5 miljoen mensen een contract voor groene stroom. Dat is elektriciteit die wordt opgewekt uit windenergie, zonne-energie, biomassa, aardwarmte of waterkracht. Omdat de vraag naar groene stroom in Nederland groter is dan het aanbod, moeten de energiebedrijven importeren. Zo haalt Essent, dat een
50
Ingevolge artikel 11 kunnen deze steunprogramma’s ook gezamenlijk worden ondernomen door lidstaten, zelfs middels productie van groene elektriciteit in een derde land (vierde lid). Een en ander moet wel bijdragen aan het per lidstaat vastgestelde quotum om uit te komen bij een EU breed verbruik van 20 % hernieuwbare energie in 2020. Melding aan de Commissie, gedetailleerd naar soort project, aandeel daarmee opgewekte elektriciteit en betrokken periode, is voorgeschreven.
De reeds genoemde ‘groencertificaten’, die kunnen worden ingezet in steunprogramma’s, worden onderscheiden van ‘garanties van oorsprong’ (GO) uit artikel 15. 144 Dit zijn elektronische documenten, met als enige functie bewijs te leveren aan eindafnemers dat een bepaald gedeelte of een bepaalde hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen afkomstig is.145 GO’s worden op verzoek van de elektriciteitsproducent 146 door de bevoegde nationale autoriteit afgegeven en moeten binnen een jaar worden gebruikt, waarna zij worden geannuleerd. Zij kunnen los van de elektriciteit waarvan zij de hernieuwbare bron garanderen worden overgedragen, zij het onder voorwaarde dat bij een dergelijke ‘knip’ de elektriciteit zelf niet langer mag worden aangemerkt als duurzaam. Ook dit is bedoeld om dubbeltellen te voorkomen. Overdracht van GO’s - met of zonder de fysieke elektriciteit - heeft geen effect op het besluit van lidstaten om gebruik te maken van ‘papieren’ overdracht, of gezamenlijke projecten en maatregelen. De considerans preciseert dat garanties van oorsprong op zichzelf niet het recht
miljoen klanten voor groene stroom heeft, 20 procent uit het buitenland. Niet alle elektriciteit wordt daadwerkelijk fysiek geïmporteerd. Dat zou niet efficiënt zijn - hoe groter de afstand, hoe hoger het verlies onderweg. Het is een virtuele import, via zogeheten groene certificaten. Voor elke geproduceerde megawattuur groene stroom, kan een bedrijf één groen certificaat aanvragen bij een speciaal daarvoor in het leven geroepen instantie. In Nederland is dat bij CertiQ, een dochteronderneming van netbeheerder Tennet’. 144
Het onderscheid dat gemaakt wordt tussen ‘green certificates’ (punt 39 considerans; art. 2, aanhef en onder k) en ‘guarantees of origin’ (art. 2, aanhef en onder j, art. 15) betreft de discretionaire bevoegdheid van lidstaten GO’s al dan niet op te nemen in steunprogramma’s (punt 43 considerans). [Met dank aan Liselotte van Middelkoop] In de Elektriciteitswet 1998, artikel 1, eerste lid, aanhef en onder x, luidt de definitie van ‘garantie van oorsprong voor duurzame elektriciteit’: ‘gegevens op een rekening die betrekking hebben op duurzame elektriciteit en waarmee wordt aangetoond dat een producent met zijn installatie een hoeveelheid duurzame elektriciteit heeft opgewekt’. Zie voorts hoofdstuk 5, paragraaf 3 en 3a, van de E-wet 1998. 145 Zie art. 2, aanhef en sub j, van de nieuwe richtlijn. Dit in overeenstemming met artikel 3, zesde lid, aanhef en sub a, van richtlijn 3003/54/EG, dat stipuleert: ‘De lidstaten zien erop toe dat elektriciteitsleveranciers op of bij de rekeningen en in promotiemateriaal dat voor de eindafnemers is bestemd, de volgende informatie verstrekken: a) het aandeel van elke energiebron in de totale brandstofmix die de leverancier in het voorgaande jaar heeft gebruikt. 146 De uitgifte van GO’s aan producenten van warmte en koeling uit hernieuwbare bron is niet verplicht.
51
inhouden opgenomen te worden in nationale steunprogramma’s (punt 43), maar lidstaten mogen daar wel toe besluiten (artikel 15, tweede lid, derde alinea). Voor de continuïteit en het goed functioneren van nationale steunmaatregelen wordt benadrukt 147 dat lidstaten de effecten en kosten daarvan onder controle dienen te houden. Steunmaatregelen die zijn gestart onder richtlijn 2001/77/EG dienen te worden voortgezet om investeerders niet af te schrikken en om lidstaten in staat te stellen maatwerk te leveren in het halen van de doelen. Niet elke maatregel kan zomaar overal worden toegepast.
Boven beschreven instrumenten - dit behoeft geen betoog - vergen een aanzienlijke investering van de lidstaten in registratie en toezicht.148 Dat dit toezicht, net als voor de handel in EUA’s en CERs, mede financieel toezicht zal dienen te omvatten moge blijken uit een recent bericht van het Belgische platform Belpex, dat een beurs opstart - in maart 2009 in Vlaanderen en in mei ook in Wallonië - voor de handel in onder meer groencertificaten. 149 Het bestaan van een beurs veronderstelt een - veel minder doorzichtige - bilaterale handel (OTC). Evenals voor de securitisatie van emissie- en andere koolstofrechten (met name CERs uit CDM projecten) geldt voor de financiële handel in groencertificaten dat een reguleringskader dient te worden ontworpen en/of aangepast om nieuwe ‘subprime’ ellende voor te zijn.150 Uiteindelijk zal zelfs voor ‘papieren’ overdracht en (financiële) handel in GO’s allereerst sprake moeten zijn van fysiek opgewekte en vervolgens op het net getransporteerde groene stroom. Over hoe deze stroom het net - en de markt - op komt gaat de volgende paragraaf. Daarna komt kort de hardware aan de orde: de netten zelf.
147
Punt 89 uit de considerans. De mogelijkheid van fraude wordt al niet uitgesloten door Jǿrgen Henningsen (European Policy Centre) in zijn bespreking van de commissievoorstellen re GO’s. Zie: mr. M.E. Brinkman en mr. I.M. Kleinekorte, ‘De Europese energiemarkt: liberalisering, voorzieningszekerheid en verduurzaming’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 3, juli/augustus 2008, p. 182. Fouquet en Johansson wijzen op het risico van marktmanipulatie door grote energieleveranciers, zie: ‘Europe and renewable energy policy’, p. 4089. 149 Energeia, 26 januari 2009: ‘De Belgische stroombeurs Belpex lanceert [..] een nieuwe beurs voor de handel in groenestroom- en warmtekrachtcertificaten. Die gaat de naam Belpex Green Certificates Exchange (Belpex GCE) dragen. De beurs komt tot stand in onderlinge samenwerking met de Vlaamse reguleringsinstantie Vreg, die verantwoordelijk is voor de uitgifte van de certificaten’. 150 Michelle Chan, ‘Subprime Carbon? Re-thinking the World’s Largest Derivatives Market’, Friends of the Earth: ‘Carbon-backed securities sound hauntingly close to mortgage-backed securities because they are indeed very similar in structure’. Zie: supra, par. 1.3.4
148
52
2.2 Toegang tot het net
Zonder toegang tot - en transport op - het net van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen kan zelfs bij exponentieel uitbreidende productiecapaciteit geen toename worden verwacht van het feitelijk gebruik van deze elektriciteit. Vandaar dat een goede regeling terzake cruciaal is. De Commissie onderkende het probleem reeds in haar Green Paper van 1996: ‘It is [..] necessary to closely monitor the conditions under which renewables are given access to the grid. The Commission will [..] pay particular attention to this aspect and if appropriate propose measures which can ensure that renewables are not discriminated against, and if necessary put forward measures aimed at promoting the wider use of renewables’ (p. 34). In de huidige richtlijn 2001/77/EG, die overigens spreekt van bevordering van opwekking van groene elektriciteit en niet slechts van het gebruik ervan,151 bepaalt artikel 7, eerste lid, dat lidstaten ervoor dienen te zorgen, ‘onder behoud van de betrouwbaarheid en de veiligheid van het net’, dat de transmissie- en distributienetbeheerders op hun grondgebied niet alleen de transmissie en de distributie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen ‘garanderen’, maar dat zij bovendien, onder bepaalde technische voorwaarden, deze groene elektriciteit voorrang kunnen verlenen. Het gaat, anders dan de Commissie had voorgesteld, om een discretionaire bevoegdheid. 152 Nederland heeft daarvan geen gebruik gemaakt, zoals nader zal worden toegelicht in paragraaf 2.4. In het richtlijnvoorstel van 23 januari 2008 formuleert de Commissie wederom een verplichting. Artikel 14, tweede lid, luidt: ‘Onverminderd de instandhouding van de betrouwbaarheid en veiligheid van het net moeten de lidstaten erop toezien dat exploitanten van transmissie- en distributiesystemen op hun grondgebied de transmissie en distributie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen garanderen. Zij zorgen er ook voor dat elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voorrang krijgt 153 wat de toegang tot het net betreft. De exploitanten van transmissiesystemen geven bij transmissie van elektriciteit voorrang aan 151
Het verschil is dat gebruik kan worden bevorderd door middel van aankoop van groencertificaten . In het voorstel voor richtlijn 2001/77/EG had de Commissie namelijk verplichte voorrang voor duurzaam opgenomen, maar ‘op aandringen van onder andere Zweden werd dit afgezwakt, omdat dit een probleem zou opleveren voor de Zweedse elektriciteitsopwekking die bijna volledig gebaseerd is op kernenergie en grootschalige waterkracht, die beide moeilijk te regelen zijn’. Zie: ir. E.P. Deurwaarder, ‘Het voorstel van de Europese Commissie voor een richtlijn voor groene energie’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 2, april/mei/juni 2008, p. 79. 153 ‘They shall also provide for priority access to the grid system of electricity produced from renewable energy sources’, in de Engelse versie.
152
53
installaties die gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen, voor zover de veiligheid van het nationale elektriciteitssysteem niet in gevaar komt’. Maar ook deze keer blijken andere belangen (dan het klimaat) zwaarder te wegen. Het tweede lid van wat thans artikel 16 is van het in december 2008 geamendeerde richtlijnvoorstel luidt:154 2.
Subject to requirements relating to the maintenance of the reliability and safety of the grid, based on transparent and non-discriminatory criteria defined by the competent national authorities: (a)
Member States shall ensure that transmission system operators and distribution system operators in their territory guarantee the transmission and distribution of electricity produced from renewable energy sources;
(b)
Member States shall also provide for either priority access or guaranteed access to the grid-system of electricity produced from renewable energy sources;
(c)
Member States shall ensure that when dispatching electricity generating installations, transmission system operators shall give priority to generating installations using renewable energy sources insofar as the secure operation of the national electricity system permits and based on transparent and non-discriminatory criteria. Member States shall ensure that appropriate grid and market related operational measures are taken in order to minimise the curtailment of electricity produced from renewable energy sources. If significant measures are taken to curtail the renewable energy sources in order to guarantee the security of the national electricity system and security of supply, Members States shall ensure that the responsible system operators report to the competent regulatory authority on these measures and indicate which corrective measures they intend to take in order to prevent inappropriate curtailments.
De kern van de wijziging betreft invoeging van een keuzemenu voor toegang tot het net (sub b) en een nadere specificatie van ‘voorrang voor duurzaam’ ingeval bij congestie moet worden afgeregeld (sub c). Wat de toegang betreft kunnen lidstaten nu volgens de huidige tekst kiezen tussen voorrang voor duurzaam of het garanderen van toegang tot het net. Het onderscheid wordt verduidelijkt in punt 61 van de considerans: voorrang betekent de verzekering dat de producenten te allen tijde hun groene elektriciteit kunnen transporteren en verkopen, wanneer die maar fysiek beschikbaar is.
154
P6_TA-PROV(2008)0609 Promotion of the use of energy from renewable sources ***I European Parliament legislative resolution of 17 December 2008 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources (COM(2008)0019 – C6-0046/2008 – 2008/0016(COD)) (Codecision procedure: first reading) De geamendeerde passages zijn afgedrukt in vet.
54
Gegarandeerde toegang is echter geschakeld aan de elektriciteitsmarkt, en derhalve voorwaardelijk en minder direct. Dit houdt in dat, wanneer de groene elektriciteit geïntegreerd is in de relevante spotmarkt, alle op die markt verkochte elektriciteit van toegang tot het net verzekerd is. Hier wordt meteen aan toegevoegd - met een schuin oog waarschijnlijk naar Duitsland en het arrest PreussenElektra - dat dit niet betekent dat alle lidstaten nu een afnameverplichting dienen in te stellen. Zo een dergelijke verplichting wel geldt, veelal gekoppeld aan een vaste prijs voor groene energie, dan is prioritaire toegang al gegeven. De specificatie bij afregelen (onder c) betreft, naast de veiligheid van het net, de verplichting voor nationale autoriteiten om op dit punt transparante en non-discriminatoire criteria op te stellen én er middels nettechnische en marktgerelateerde maatregelen voor te zorgen dat afschakeling van groene elektriciteit tot een minimum beperkt blijft. Lukt dat niet en worden ‘significante’ maatregelen ingezet tegen groene stroom, dan dienen de betrokken netbeheerders dit te melden aan de bevoegde autoriteit - in Nederland de Energiekamer - en met een plan te komen om ‘inappropriate’ afregeling te voorkomen. Wat dit ‘niet passend’ afregelen precies inhoudt zal moeten blijken uit de praktijk, maar gezien de bewoordingen kan gedacht worden aan marktmisbruik ten gunste van conventionele opwekking. In de volgende paragraaf zal kort aandacht besteed worden aan het Groenboek van de Commissie inzake het Europese energienetwerk. Daarna komt in paragraaf 2.4 Nederlands klimaatbeleid voor het voetlicht, in het bijzonder op het punt van nettoegang van hernieuwbare elektriciteit.
2.3 Werken aan de netten In de definitieve versie 155 van het Groenboek ‘Naar een Europees energienetwerk voor een continue, duurzame en concurrerende energievoorziening’ verwoordt de Commissie haar zorg aldus: ‘De Europese energienetwerken [..] zijn aan vernieuwing toe. Ze zijn afgestemd op de traditionele distributie van fossiele brandstoffen, grote gecentraliseerde productie-eenheden en de beschikbaarheid van goedkope en overvloedige energie. Het ontbreken van geschikte
155
Brussel, 7.1.2009 COM(2008) 782 definitief/2 CORRIGENDUM :Replaces COM 782 of 13.11.2008;concerns all linguistic versions. {SEC(2008)2869} . Wat volgt is grotendeels ontleend aan deze tekst.
55
netwerkverbindingen vormt een belemmering voor investeringen in hernieuwbare energie en gedecentraliseerde productie’. Bezorgdheid over de capaciteit van de netwerken - en de schaduw van de gebeurtenissen in Georgië - brachten de Europese Raad ertoe de Commissie op 16 oktober 2008 te vragen de ‘kritieke infrastructuren te versterken en te voltooien’. Gewezen wordt op de ingrijpende veranderingen die het derde pakket energiemarkt156 zal teweegbrengen voor o.a. planning van het netwerk en samenwerking tussen transmissiesysteembeheerders (TSB’s) en voorgesteld wordt dat de EU zou kunnen ‘interveniëren of bemiddelen’ wanneer publieke en private partijen geen voortgang boeken bij projecten van Europees belang. Het financieringskader dient te worden herzien, vooral voor de TEN-E (Trans-Europese energienetwerken),157 en ook zouden problemen op het gebied van planning en vergunningen moeten worden aangepakt. Het Groenboek belicht dat het accent in het Europese netwerkbeleid op ‘bottle necks’ en ‘missing links’ niet voldoende is om de ‘continuïteit van de energievoorziening te verzekeren, te profiteren van nieuwe technologieën, de energiebronnen te diversifiëren en bij een energiecrisis de solidariteit te waarborgen’. Het is de Commissie gebleken dat een pro-actieve rol wordt verwacht van de EU bij ‘het stimuleren van strategische projecten’. Paradepaardje is de inmiddels geslaagde bemiddeling tussen Spanje en Frankrijk in het bereiken van een akkoord over de elektriciteitsinterconnector tussen beide landen.158 De Commissie wijst erop dat dit project voor de EU als geheel van belang
156
Op 19 december 2007 gelanceerd door de Europese Commissie. Het pakket bestaat uit verschillende wetgevende voorstellen: 1) een verordening ter oprichting van een EU-Agentschap voor de samenwerking tussen nationale energietoezichthouders; 2) een richtlijn als amendement op Electriciteitsrichtlijn 2003/54 ; 3) een richtlijn als amendement op Gasrichtlijn 2003/55; 4) een verordening als amendement op Electriciteitsverordening 1228/03 (toegang tot grensoverschrijdende netwerken); 5) een verordening als amendement op Gasverordening 1775/05 (toegang tot de netwerken). 157 Op grond van artikel 154 van het EG Verdrag ‘dient de Unie bij te dragen tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken en een beleid te voeren om de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken, alsmede van de toegang tot deze netwerken, te bevorderen’. De TEN-E is echter niet goed afgestemd op de huidige uitdagingen: ‘Bovendien ontbreekt het aan samenhang met de interne markt en andere ontwikkelingen inzake bijvoorbeeld onderzoek en buitenlands beleid. Ten slotte is het budget totaal ontoereikend’. 158 In september 2007 werd Mario Monti als coördinator aangesteld door de EU Het akkoord tussen Spanje en Frankrijk is getekend op 27 juni 2008 in Zaragossa: ‘Lors du dernier sommet bilatéral France-Espagne qui s’était tenu le 10 janvier à Paris, la France et l’Espagne s’étaient engagées à adopter avant la fin juin 2008, ce projet controversé de construction d’une ligne à très haute tension (THT) dans la partie orientale des Pyrénées, entre Figueras (Espagne) et Perpignan (France). Véritable serpent de mer entre les deux pays, ce projet était paralysé depuis de nombreuses années en raison de la vive opposition des riverains et des écologistes, en particulier du côté français. Le projet a connu une avancée lorsque la France a accepté d’enfouir sous terre une grande partie de cette ligne de 400.000 volts, idée défendue par le coordonnateur européen du projet l’ex-Commissaire européen italien, Mario Monti’.
56
is, waarbij gedacht kan worden aan export - anders dan middels ‘papieren’ overdracht - van Spaanse zonne- en windenergie. Andere prioritaire energieprojecten betreffen de voortgang bij de realisatie van een netverbinding tussen de windturbines in de Noord- en Oostzee en het hoofdnet aan land. Ook hiervoor heeft de EU een Europese coördinator aangesteld: ‘Zonder nieuwe netwerken kan de door de klanten gevraagde windenergie niet worden geleverd. Er is weinig strategisch overleg tussen de lidstaten en onvoldoende communicatie met het publiek’. Over het halen van de klimaatdoelstellingen voor 2020 wordt opgemerkt dat die vertaald dienen te worden in netwerkplanning en -programma’s. Samenwerking wordt gepromoot tussen Europese, nationale en regionale overheden en de marktpartijen om de hernieuwbare energiebronnen op de netwerken aangesloten te krijgen.159 Decentrale opwekking is belangrijk voor regionale groei en werkgelegenheid, maar ook dienen projecten bevorderd te worden die stroomtransport mogelijk zullen maken van windparken (op zee)160 en zonnetorens naar gebieden waar vraag is naar stroom, zoals met de zojuist genoemde Spaans-Franse interconnector. De nadruk wordt daarnaast gelegd op het stimuleren van gridtechnologie. Voor een goed functionerende interne energiemarkt is een volledig geïntegreerd Europees netwerk noodzakelijk. Naast bevordering van duurzaam en de leveringszekerheid is ontwikkeling van deze markt een krachtig motief achter dit Groenboek. Het ene aspect wordt niet los gezien van het andere. Daarnaast zijn de interconnecties en netwerken belangrijk voor de buitenlandse betrekkingen en invoer van energie, bijvoorbeeld uit Noord-Afrika.161
159
‘Tijdens dat overleg moeten aspecten worden uitgeklaard zoals de kostentoerekening aan de aanbodzijde, de back-upkosten, transmissietechnologieën, de koppelingen tussen lokale en Europese netwerken en de coherentie van de regelgeving’. 160 Zie: Offshore wind energy, Action needed to deliver on the Energy Policy Objectives for 2020 and beyond, COM(2008)768, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS, gelijktijdig met het Groenboek verschenen op 13 november 2008. De Commissie onderstreept in het Groenboek de bijdrage die windturbines kunnen leveren aan het halen van de klimaatdoelstellingen, en aan meer solidariteit. Genoemd wordt hierin ook de blauwdruk voor ‘een offshorenetwerk in de Noordzee om de nationale elektriciteitsnetwerken in Noordwest-Europa aan elkaar te koppelen en de talrijke offshore windprojecten daarop aan te sluiten. Samen met de mediterrane ring en het Baltische interconnectorproject moet dit een van de hoekstenen worden voor een toekomstig supernet’. 161 Een belangrijk project betreft de ‘Energiering in de Middellandse Zee: het Middellandse Zeegebied en Afrika moeten beter met elkaar worden verbonden, niet alleen voor fossiele, maar ook voor hernieuwbare energie. De mediterrane energiering zal Europa en Noord-Afrika de mogelijkheid bieden de beschikbare natuurlijke rijkdommen beter te benutten. Dit initiatief bouwt voort op de voorstellen die tijdens het Barcelonaproces van de Unie voor het Middellandse Zeegebied zijn geformuleerd om een mediterraan netwerk te ontwikkelen om elektriciteit op basis van zonne-energie (fotovoltaïsche en geconcentreerde zonne-energie) en windenergie naar de EU te brengen. Interconnectieprojecten met het Europese vasteland zouden de energievoorzieningszekerheid van de meest geïsoleerde Europese landen sterk ten goede komen’.
57
Het nog op te richten Agentschap voor de samenwerking tussen energietoezichthouders (ACER) zal met het nieuwe Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit (ENTSO), dat is opgericht in het kader van het derde energiepakket, verschillende coördinerende taken krijgen toebedeeld. Zij moeten er voor ‘zorgen dat de bestaande netwerken optimaal worden benut [..], dienen te streven naar flexibeler tarieven voor nieuwe netwerkinfrastructuur (bijvoorbeeld windenergie op zee of "slimme" netwerken). Zij moeten trachten belemmeringen voor investeringen weg te werken en er bijvoorbeeld voor zorgen dat nationale TSB’s een billijk rendement kunnen krijgen’.
2.3.1. Nederlandse reactie op het Groenboek
Op 20 februari 2009 stuurt minister Van der Hoeven de kabinetsreactie op het Groenboek naar de Kamer die, zoals gebruikelijk, vier weken krijgt om te reageren. 162 Wat meteen opvalt is de magere weergave van het Groenboek (nog geen anderhalve pagina), gespeend van enige aandacht voor bovenbeschreven projecten, noch voor het faciliteren van hernieuwbare elektriciteit of voor een eventuele actieve rol van de overheid daarin indien marktpartijen het laten afweten. In de algemene reactie wordt het uitgangspunt van een ‘goed werkende interne energiemarkt’ eruit gelicht en vet onderstreept. Deze smalle focus op de markt wordt nog duidelijker in het antwoord op de door de Commissie gestelde vragen, bijvoorbeeld in welke omstandigheden EU-interventie in lokale planningconflicten gerechtvaardigd zou zijn. Nederland ziet de rol van de overheid beperkt tot het zorgen voor randvoorwaarden, en verwijst naar de vorig jaar met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) van kracht geworden rijkscoördinatieregeling (waarover meer in hoofdstuk 3 en vooral 4) als middel om tijdig voldoende infrastructuur te realiseren. Om welke infrastructuur het gaat wordt niet vermeld. De EU wordt een bemiddelende rol toebedacht, ‘op nadrukkelijk verzoek van de lidstaten’, en zou voorts een meer internationaal georiënteerd reguleringskader kunnen stimuleren voor een ‘gelijk speelveld’ tussen lidstaten. Gevraagd naar voorstellen voor of meningen over nieuwe prioritaire projecten wordt waardering voor de aandacht voor ‘offshore wind op de Noordzee’ direct gevolgd door de
162
Kamerstukken II 2008/09, 22 112, nr. 815. De reactie is te vinden in de Bijlage. De reactie van lidstaten wordt uiterlijk op 31 maart 2009 verwacht bij de Commissie binnen te zijn.
58
herhaalde wens ook CO2 infrastructuur prioriteit te geven: ‘Het mes snijdt hier namelijk aan twee kanten (klimaat en voorzieningszekerheid) en draagt daarmee maximaal bij aan de Europese energie doelstellingen’ (p. 13). In het Groenboek werd CCS genoemd vanwege de implicaties voor netwerken (pijpleidingen en opslagplaatsen); het vormde geen prominent aandachtspunt, zoals de interconnecties in het Europese elektriciteitsnet. Integendeel. Vlak na de opmerking in het Groenboek over CCS wordt eraan herinnerd dat klimaatverandering dwingt na te denken over de locatie van vitale infrastructuur: of dat nu centrales zijn, of stroom- en pijpleidingen. Deze referentie aan zeespiegelstijging zou in Nederland bedenkingen moeten kweken bij de bouw van infrastructuur vlak achter de vloedlijn, zoals de bedoeling is met de grote kolencentrales - al dan niet met CCS - op de Maasvlakte en bij de Eemshaven. In antwoord op de vraag naar andere dan in het Groenboek voorgestelde maatregelen komt Nederland tenslotte met het cetero censeo van ‘effectieve ontvlechting’ van productie-, levering- en netwerkactiviteiten. Dit land heeft op dit punt zoals bekend het voortouw genomen. Inmiddels is duidelijk dat landen als Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk geenszins van plan zijn Nederland hierin te volgen.163
Over de fysieke aanleg van netten in Nederland komen we te spreken in volgende hoofdstukken. Na na een enkel, samenvattend woord over het Nederlandse CO2 beleid en EU ETS nu eerst aandacht voor de RES richtlijn en voor toegang tot het net.
2.4 Regelgeving en beleid inzake het klimaat in Nederland
Over de klimaatdoelstellingen hier te lande betreffende het mitigeren van de uitstoot van broeikasgassen kunnen we kort zijn. In het vorige hoofdstuk is uitvoerig besproken wat het EU ETS en CCS betekenen voor de elektriciteitsproducenten, ook nationaal. Naast de regelgeving ter zake wordt gewerkt met convenanten om exploitanten van nieuwe kolencentrales te bewegen tot extra maatregelen in aanvulling op het ETS. Dezen kunnen daartoe niet langer verplicht worden, 163
In het op 23 maart 2009 bereikte akkoord over het derde energiepakket tussen het Europese Parlement en de Tsjechische voorzitter hoeven Frankrijk en Duitsland niet over te gaan tot volledige ontvlechting. Er kan nu ook gekozen worden voor een ISO (Independent System Operator) voor de netwerken van geïntegreerde energiebedrijven zoals RWE, E.ON, en EDF. Deze ‘turn of events’ heeft gevolgen gehad voor de geplande verkoop van Essent aan RWE. Zie: Matthijs Schiffers, ‘VVD in Noord-Brabant stemt tegen verkoop energiebedrijf Essent’, in: FD, 24 april 2009. Zie ook: Esther Wittenberg, ‘Provinciale Staten Brabant tegen verkoop Essent’, in: NRC, 25 april 2009.
59
omdat geen CO2 eisen meer mogen worden gesteld in de milieuvergunning. Bij de implementatie van de huidige ETS richtlijn 2003/87/EG
164
is niet gekozen voor inpassing van de
emissievergunning in hoofdstuk 8 Wm.165 Maar convenanten of niet, het welslagen van de inzet van Schoon en Zuinig - 30 % vermindering van de CO2 uitstoot EU breed in 2020 vergeleken bij 1990166 - is afhankelijk van wat in december 2009 kan worden bereikt in Kopenhagen (zie supra paragraaf 1.1.2). Het accent ligt - mede om deze reden - in wat volgt geheel op de (ontwerp) RES richtlijn en met name op de consequenties van artikel 16 betreffende toegang tot het net voor het wetsvoorstel ‘voorrang voor duurzaam’. Op dit punt kunnen landelijk nog belangrijke keuzes gemaakt worden.
2.4.1 De RES richtlijn Voor Nederland betekent de nieuwe RES richtlijn, naar de Nederlandse berekeningswijze,167 dat in 2020 16 tot 17% van de totale energieconsumptie afkomstig moet zijn van hernieuwbare bronnen168, een scherpe toename vergeleken met 2,4% in 2005 of 2,9% in 2008.169 Dit kan, onder voorwaarden, deels niet-fysiek worden bereikt middels handel in groencertificaten (garanties van oorsprong)170 en andere in de vorige paragraaf beschreven instrumenten of maatregelen, deels 164
In hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer (Wm). Zie ook: de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten (Implementatiewet), het Besluit handel in emissierechten, en de Regeling monitoring handel in emissierechten: Stb. 2004, 511; Stb. 2004, 737; Stb. 2005, 196; Stb. 2005, 284; Stb. 2007, 286; Stcrt. 13 augustus 2007, 154. De Implementatiewet is deels in werking getreden op 20 oktober 2004, deels op 1 januari 2005 (Stb. 2004, 516). 165 Kamerstukken II, 2003/04, 29 565, nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 12. Bij verlening van een milieuvergunning worden locatiespecifieke factoren betrokken bij het opleggen van milieueisen aan een individueel bedrijf, aldus de Memorie van Toelichting, terwijl de invalshoek van handel in emissierechten de ‘goede (uniforme) werking van het systeem van handel in emissierechten’ is. 166 Nieuwe energie voor het klimaat. Werkprogramma schoon en zuinig. VROM, september 2007, p. 27. 167 Volgens de berekening van de Commissie is het Nederlandse aandeel bepaald op 14%. Zie: Kamerstukken II, 2007/08, 31 209, nr. 10, p. 8. 168 Definitie volgens de conceptrichtlijn van 23 januari 2008 voor de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie, COM (2008) 19 final, artikel 2 aanhef en sub a: hernieuwbare niet-fossiele energiebronnen: wind, zon, geothermie, golf en getijde-energie, waterkracht, biomassa en stortgas, gas van riool- en afvalwaterzuiveringsinstallaties en andere soorten biogas. 169 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 22 112, nr. 619, p. 16. BNC fiche 3, dd 28 februari 2008. Het Milieu en Natuur Compendium meldt: ‘Het verbruik van duurzame energie in Nederland is in 2007 bijna niet gegroeid. Ongeveer 2,9 procent van de Nederlandse energievoorziening afkomstig van duurzame bronnen. Tussen 2003 en 2006 groeide het verbruik van duurzame energie nog sterk’. Bron: http://www.milieuennatuurcompendium.nl/indicatoren/nl0385Productie-van-duurzame-energie.html?i=6-38 170 Jaap Jansen van ECN Beleidsstudies zegt hierover op de ECN site in november 2008: ‘De elektriciteitssector zal pas meer groene stroom produceren bij schaarste van verhandelbare groencertificaten. Bij schaarste gaat de prijs van certificaten omhoog, wat de totale opbrengsten uit groene-stroomproduktie zal doen stijgen. Het is waar dat de
60
door strengere normen in de (weg)transportsector, maar er zal tevens, zoals ook van overheidswege is erkend,171 stevig moeten worden ingezet op aanleg van infrastructuur voor het produceren en transporteren van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen.172 Voordat we daarmee in het volgende hoofdstuk letterlijk ‘in zee’ gaan is het noodzakelijk om nader te kijken naar het nog lopende debat over congestie en toegang tot het net. Dit debat is cruciaal voor de toekomst van - extra - duurzame productie hier te lande. Het is daarom van belang door het verbale vertoon heen te prikken en te proberen om te achterhalen wat hier feitelijk gebeurt.
2.4.2 Dringen bij de poort: aansluiting en transport
De bepaling over toegang tot het net in artikel 16 van de nieuwe richtlijn is, hoewel minder imperatief dan het Commissievoorstel, nog steeds een belangrijke wijziging van richtlijn 2001/77/EG, die in artikel 14 lidstaten de mogelijkheid bood om voorrang te verlenen aan elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. 173 Deze mogelijkheid heeft Nederland, zoals gemeld,
tot nu toe laten liggen omdat, zo luidt de redenering, in de nationale
elektriciteitswetgeving als basisprincipe gehanteerd is dat ‘een ieder’ toegang heeft tot het net, waardoor het verlenen van voorrang aan duurzaam geproduceerde energie niet nodig zou zijn.174 Een discutabel uitgangspunt, want non-discriminatoire toegang, geïmplementeerd door het principe van volgtijdigheid (first come first served) komt, zonder extra maatregelen voor groene energie, vooral ten goede aan de conventionele grijze productie van gevestigde bedrijven. De (verwachte) congestieproblemen rond de Eemshaven en op de Maasvlakte (inclusief het Westland), direct gevolg van geplande kolencentrales en reeds gesloten contracten, onderstrepen elektriciteitssector dan in eerste aanleg bestaande energiecentrales intensiever zal gaan gebruiken en elektriciteitscentrales meer op een mix van fossiele en duurzame brandstoffen (met name biomassa) zal laten draaien. Oude installaties blijven dan langer in bedrijf. Maar als elektriciteitsproducenten er vertrouwen in krijgen dat de groencertificaten blijvend in waarde zullen stijgen, zullen zij op de wat langere termijn extra in nieuwe groene centrales investeren’. Bron: http://www.ecn.nl/nieuws/nieuwsbrief/november-2008/groene-stroom/ 171 Kamerstukken II 2007/08, 29023, nr. 43: ‘Het Kabinet investeert fors in de uitbreiding van de productie van duurzame energie’. 172 In artikel 1, eerste lid, aanhef en sub a, Besluit stimulering duurzame energieproductie (Stb. 2007, 410) wordt onder hernieuwbare energiebronnen verstaan: wind, zonne-energie, aardwarmte, golfenergie, getijdenenergie, waterkracht, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas. 173 Artikel 7, eerste lid, tweede volzin, Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt. 174 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr. 45, p. 7 - 8.
61
dat. Overigens heeft Minister Van der Hoeven van economische zaken recentelijk toegegeven dat grote partijen ‘vrijwel altijd eerder een aansluit- en transportovereenkomst aanvragen vanwege de lange aanloop- en doorlooptijden’.175 Voor een goed beeld van de verhoudingen: het gaat om in totaal 10.890 MW aan reeds gecontracteerd én aangemeld vermogen, waarvan 900 MW elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en 900 MW Warmte/Kracht koppeling (WKk). 176 Vasthouden aan het non-discriminatoire basisprincipe van de E-wet uit de jaren negentig van de vorige eeuw, waartoe - anders dan de minister wil doen geloven - de huidige EU regelgeving niet verplicht, staat de transitie naar duurzame energie als een blok in de weg.177 Kamerleden hebben op 17 oktober 2007 dan ook verzocht om duurzame energiecentrales (windmolens, warmtekrachtcentrales) met voorrang aan te sluiten op het hoogspanningsnet.178 Daarvoor is een wijziging nodig van de Elektriciteitswet 1998 in verband met aanpassing van het non-discriminatie beginsel.179 De minister reageert meteen de volgende dag, 18 oktober 2007, en kondigt aan dat, onder voorbehoud van de uitkomst van verschillende onderzoeken, intern het ‘wetgevingstraject’ reeds is gestart. Dat traject blijkt nog niet de wet in formele zin te zijn, die thans (eind maart 2009) bij de Raad van State ligt, maar een tussenmaatregel in de vorm van een ministeriële regeling. Op 20 december 2007 kondigt Van der Hoeven namelijk haar voorkeur aan 175
Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 70, p. 14. Verslag van een schriftelijk overleg, 23 maart 2009. Zij vermeldt dit echter in de context van de hierna te bespreken ministeriële regeling die nieuwe partijen zou kunnen aansluiten. Zij waarschuwt dat, als de regeling niet van kracht wordt, de resterende netcapaciteit naar de grote partijen gaat. 176 Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 70, p. 20 en Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr.69, p. 8. 177 Zowel de huidige richtlijn 2003/54/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, als de huidige RES richtlijn 2001/77/EG bieden lidstaten de mogelijkheid, in respectievelijk artikel 11, lid 3 en artikel 7, lid 1, transportnetbeheerder ertoe te verplichten ‘om bij het inschakelen van stroomproductieeenheden prioriteit te geven aan productie-installaties die gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen, afvalstoffen of warmtekrachtkoppeling’. Het Nederlandse beleid en de Nederlandse implementatie berust op een bewuste keuze. Het is daarom op zijn best een tikkeltje eenzijdig als Van der Hoeven beweert: ‘Wij hebben een Elektriciteitswet die is gebaseerd op EU-regelgeving. In die regelgeving staat dat het bij het aansluiten en transporteren van elektriciteit niet is toegestaan om te discrimineren’. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 69, p. 23. In het schriftelijke overleg, geschreven door haar ambtenaren, wordt wel gesproken van een keuze. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 70, p. 26. Hier wordt echter voorbij gegaan aan de strekking van de - ongelukkig geformuleerde - vraag, nl. naar de strijdigheid van de verse NMa beleidslijn met de aankomende EU richtlijn. Waarom nu de hakken in het zand als het straks anders wordt? 178 Zie voor de motie van Ten Hoopen en Smeets: Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XIII, nr. 24, en, voor de prompte reactie (dd 18 oktober 2007) van de minister van EZ op het verzoek van Duyvendak, Kamerstukken II 2007/08, 29023, nr. 43. 179 Zie artikel 23 e.v. Elektriciteitswet 1998. In 2009 wordt een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden waarin het verlenen van voorrang voor transport van duurzame energie wordt geregeld; het ligt thans (eind maart) voor bij de Raad van State. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 69, p, 5, verslag overleg dd 14 januari 2009. In het Energierapport 2008, Ministerie van EZ: ’s Gravenhage, juni 2008, p. 92, werd nog gesproken van eind 2008 als datum van indiening.
62
voor een optie waarbij alle aanvragers direct worden aangesloten en bij congestie alle worden teruggeregeld.180 Hiervoor is géén wetswijziging nodig en TenneT wordt gevraagd deze regeling voor te bereiden en zo snel mogelijk - voor 1 juli 2008 - in te voeren. Deze voorkeur van de minister is rechtstreeks te herleiden tot een rapport van Deloitte Consulting B.V. dat een week eerder, op 13 december 2007, verscheen.181 Dit adviesbureau was, naar aanleiding van de motie Ten Hoopen, verzocht een antwoord te geven op de volgende kernvraag: ‘Wat zijn de effecten voor het investeringsklimaat (voor zowel duurzaam als conventioneel) bij voorrang (bij aansluiting en transport) voor duurzaam opgewekte elektriciteit?’
Deloitte specificeert (p. 9) dat bredere klimaatdoelstellingen - anders dan investeringsklimaat buiten het kader vallen van het onderzoek.182 Dit is belangrijk om in het oog te houden, want het belicht de beperkte optiek van de opdracht van EZ, die in feite niet in de geest is van de motie,183 maar die wel bepalend is voor de uitkomst van het onderzoek. 184 De volgende vijf modellen passeren de revue (p.2):
1. Duurzaam alleen voorrang in de wachtlijstvoor aansluiting: Duurzaam vermogen krijgt voorrang boven conventioneel vermogen in de wachtlijst. Binnen de wachtlijst voor duurzaam geldt het ‘first come first served’ principe. Er wordt pas daadwerkelijk aangesloten als er voldoende transportcapaciteit is. Transport is dan onder alle omstandigheden mogelijk. 2. Duurzaam direct aansluiten, geen voorrang transport: Duurzaam vermogen krijgt voorrang boven conventioneel vermogen en wordt onmiddellijk aangesloten, maar behoudt met conventioneel plaats in de wachtlijst. Voor het aangesloten vermogen geldt een voorwaardelijk transportrecht: transport wordt uitgevoerd voor zover er ruimte op het net beschikbaar is. Nieuwe duurzame capaciteit wordt als eerste teruggeregeld op momenten dat de (plaatselijke) transportcapaciteit ontoereikend is (‘run back’). 3. Duurzaam direct aansluiten,voorrang transport: Duurzaam vermogen krijgt voorrang boven conventioneel vermogen en wordt onmiddellijk aangesloten. Conventioneel vermogen blijft in de wachtlijst. Het transport van duurzame elektriciteit krijgt voorrang.
180
Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr. 45, p. 8 - 9. Deloitte Consulting B.V., Voorrang duurzaam. Onderzoek naar effecten op investeringsklimaat. Amstelveen, 13 december 2007. 182 In de bespreking door de minister van de vijf opties in december 2007 wordt Deloitte niet genoemd, maar wel dat met investeringsklimaat is bedoeld te garanderen de leveringszekerheid op langere termijn. Zie: Kamerstukken II 290 23, 45, p. 7 en 8-9. Gezien de verhouding grijs-groen betekent dit in feite een goed klimaat voor kolen. 183 Waarin werd overwogen, ‘dat duurzame energie van belang is om de ambitieuze klimaatdoelstellingen te behalen’. Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XIII, nr. 24. Overigens vat Deloitte de motie wel op naar zowel letter als geest door die te lezen als voorrang voor duurzaam bij zowel aansluiting als transport (p. 3). 184 Het was ook één van de klachten van producenten van duurzame energie tegenover Deloitte dat de discussie over duurzame energie teveel over de huidige kostprijs gaat en te weinig over de toekomstige bijdrage aan milieu- en energieproblemen ( p. 32).
181
63
Dit betekent dat op momenten van een tekort aan transportcapaciteit het conventionele productiepark via congestiemanagement wordt teruggeregeld. 4. Duurzaam en conventioneel direct aansluiten,geen voorrang transport: Alle aanvragers (duurzaam en conventioneel) worden aangesloten. Er bestaat daarom geen wachtlijst. De netveiligheid wordt via integraal congestiemanagement gehandhaafd. 5. Duurzaam en conventioneel direct aansluiten,voorrang transport duurzaam: Alle aanvragers (duurzaam en conventioneel) worden aangesloten. Er bestaat daarom geen wachtlijst. Het transport van duurzame elektriciteit krijgt voorrang. Dit betekent dat op momenten van een tekort aan transportcapaciteit het conventionele productiepark via congestiemanagement wordt teruggeregeld. Het onderzoek wordt door Deloitte als volgt samengevat: ‘Model 1 valt af, omdat deze niet voldoet aan de geest van de motie. Model 3 en 5 vallen af door de beperkte uitvoerbaarheid en de nadrukkelijk nadelige effecten op het investeringsklimaat voor investeringen in conventioneel en voor bestaande conventionele producenten 185 . Model 2 geeft duurzaam toegang tot de markt zonder bestaande rechten expliciet aan te tasten. Ondanks dat er geen voorrang aan transport van duurzaam wordt gegeven zal duurzaam het merendeel van de tijd wel kunnen produceren. Transportbeperkingen doen zich maar een gering aantal momenten voor. Model 2 vereist waarschijnlijk wel een wetswijziging en kan daarom niet op korte termijn worden gerealiseerd. Model 4 discrimineert niet en kan hoogstwaarschijnlijk zonder wetswijziging , dus op korte termijn, worden ingevoerd . Model 4 vergt wel extra inspanningen van netbeheerder’(p. 40). Nog korter samengevat door schrijfster dezes: gekozen is voor conventioneel, onder de vlag van niet-discriminatoir, en uit niet nader onderbouwde zorg voor leveringszekerheid en balans op het net (zie voorgaande noot). Duurzaam mag dan de facto en om technische redenen bij congestie wellicht voorrang krijgen op het net met deze optie,186 groene productie komt in de 185
Op p. 4 wordt dit als volgt toegelicht: ‘Voor de modellen 3 [..] en 5 [..] geldt dat duurzaam direct wordt aangesloten en voorrang krijgt op transport. Hierdoor worden geldende rechten van andere partijen expliciet aangetast. Immers, de huidige (conventionele) producenten hebben transportrechten. Wanneer voorrang wordt gegeven aan duurzaam bij transport zullen deze rechten op bepaalde momenten moeten worden beperkt (via gericht congestiemanagement of run back procedures). Doordat het nieuwe duurzame vermogen voor een groot deel uit windcapaciteit zal bestaan zijn de momenten van terugregeling bovendien onvoorspelbaar. Dit creëert extra onzekerheid voor (bestaande) conventionele producenten’. ‘Voor gepland conventioneel vermogen betekent dit dat het moment van aansluiting onzeker kan worden. Immers, wanneer voorrang gegeven wordt aan transport legt dit een groot beslag op de beschikbare transportcapaciteit. De onzekerheid die in de opties 3 en 5 wordt gecreëerd kan resulteren in uitstel en/of afstel van gepland nieuw conventioneel productievermogen, waardoor een zekere onbalans tussen vraag en aanbod van elektriciteit kan ontstaan. Een ander nadeel van de modellen 3 en 5 is dat deze modellen een aanpassing vragen van de wetgeving en technische codes. Dit vergt een lange doorlooptijd’. 186 Althans volgens Samsom, onmiddellijk opgepakt door Van der Hoeven, zie: Kamerstukken II 29023, nr. 69, p. 8, 10 en 17: exploitanten van windparken zullen niet meebieden voor het afschakelen, omdat zij door niet te draaien geen brandstofkosten uitsparen. Zij hebben wel hoge vaste maar nauwelijks variabele kosten. Zie op dit punt ook:
64
knel. Wel wordt groene stroom in het zich nu ontvouwende debat met de Kamer gebruikt als wonderolie om er een ministeriële regeling door te krijgen die in feite - en de jure - aan grijze stroom het voordeel biedt de eerder met TenneT gesloten ‘run back’ contracten te kunnen omzetten in gewone contracten, zonder beperkingen. Vooral blijkt de regeling bedoeld om zoveel mogelijk nieuwe (conventionele) contracten te kunnen sluiten.187
2.4.3 De ministeriële regeling: betere benutting bestaande capaciteit
Deze ministeriële regeling ‘inzake tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit’, aangekondigd in januari 2008,188 wordt in een Kamerbrief van 2 oktober 2008 vast nader toegelicht. Zij valt onder punt 3 van het viersporen aansluitbeleid van de minister en lijkt daarmee losgeraakt van het oorspronkelijke doel, namelijk uitvoering geven aan de motie Ten Hoopen. De vier sporen zijn: 1. Hoofdlijn blijft investeren in de netten. 2. Structureel kader: Wetsvoorstel Voorrang voor Duurzaam en congestiemanagement. 3. Op korte termijn: Betere benutting bestaande capaciteit. 4. Op zeer korte termijn: Maatwerkoplossing voor het Westland.189 De inhoud van het wetsvoorstel, op dat moment bij de marktpartijen op tafel, vat de minister als volgt samen: ‘Het bepaalt dat de netbeheerder elektriciteit van duurzame bronnen onbelemmerd moet transporteren. Dit houdt in dat in geval van congestie de elektriciteit van nietduurzame bronnen zal moeten worden teruggeregeld. 190 Het wetsvoorstel bevat daartoe Mr.M.E. van der Neut Kolfschoten, ‘Wachtlijsten in de elekctriciteitssector: de aanpak van het aansluitregime in Nederland en Groot-Brittannië’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 1, januari/februari/maart 2008, p. 9 e.v. Andere Kamerleden zijn echter beducht voor het uitkopen van windenergie door exploitanten van kolencentrales, die alleen tegen hoge kosten kunnen worden teruggeregeld. Op 25 november 2008 wordt een motie voorgesteld waarin de regering wordt verzocht ‘in het wetsvoorstel Voorrang voor duurzaam niet alleen te regelen dat de toegang tot het net wordt gegarandeerd, maar ook dat wordt voorkomen dat productie/levering van stroom van windturbines op enig moment wordt afgekocht’. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 28. 187 Zoals reeds vermeld, gaat het om in totaal 10.890 MW aan reeds gecontracteerd én aangemeld vermogen, waarvan 900 MW elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, en 900 Mw Wkk. De rest is kolen, gas, plus de nieuwe kerncentrale van Delta. 188 Kamerstukken II 2007/08, 29 023, nr. 46, p. 2. Gegrond op art. 26b E-wet. De regeling behelst uitbreiding van de bestaande met een definitie van transportprognose en (congestie)gebied en een artikel 18 a, dat de voorwaarden uit artikel 31 van de E-Wet inzake van transport in congestiegebieden expliciteert. Het vijfde lid van dit artikel 18a geeft de netbeheerde de bevoegdheid een afnemer af te schakelen ‘bij gevaar voor de integriteit van het net en de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening’. Dit is een veel verdergaande bevoegdheid dan thans neergelegd in paragraaf 5.1.1 van de Netcode. De NMa kondigt overigens aan, in de hierna te bespreken beleidslijn van 30 januari 2009, dat zij deze bestaande bevoegdheden van de netbeheerders ‘dynamisch’ gaat interpreteren, hetgeen erop neerkomt dat strenger getoetst zal worden of ‘alles wat redelijkerwijs mogelijk is’ inderdaad in het werk gesteld is om aan de wettelijke transportverplichting te voldoen vóórdat een transportverzoek wordt geweigerd. 189 Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 63. Brief van 2 oktober 2008. 190 Cursief van schrijfster dezes.
65
bepalingen die de verantwoordelijkheden rondom congestiemanagement expliciet zullen vastleggen. De wet Voorrang voor Duurzaam dient dus gecombineerd te worden met de invoering van een [..] systeem voor congestiemanagement’. Omdat dit systeem - voor de huidige discussie te onderscheiden van de (tijdelijke) regeling inzake optimale benutting van bestaande capaciteit - snel moet kunnen worden gewijzigd is krachtens het wetsvoorstel de nadere invulling daarvan gedelegeerd aan de minister.191
Geconstateerd kan worden dat de aankomende wet blijkbaar niet strookt met het gekozen model dat, zoals vermeld, bedoeld was ter uitvoering van de motie Ten Hoopen, maar uiteindelijk de basis werd voor de regeling die op 7 november 2008 wordt ‘voorgehangen’:192 de bedoeling is dat alle aanbieders worden aangesloten en alle worden teruggeregeld bij schaarste aan transportcapaciteit op het net. Deze incoherentie in het wetgevingstraject is - onder vele andere punten van zorg - de Kamer niet ontgaan. Op 3 december 2008 wordt de regeling ‘gestuit’. Daarop ontspint zich een diepgravend debat tussen de Kamer en de minister. Van der Hoeven verdedigt de regeling op 17 december 2008 als volgt: ‘De vraag is of wij het al dan niet een goede zaak vinden om ruimte te bieden aan nieuwe producenten. Ik zeg ja op die vraag. Daarmee kom ik tegemoet aan de vragen die ik van de nieuwe tuindersproducenten op mijn bord krijg. Wij hebben het over nieuw windvermogen en over WKK-installaties. Die kunnen op dit moment niet worden aangesloten of slechts met beperkingen. Wij zetten dus ook een rem op het produceren van nieuwe duurzame energie’.193 Met de eerder genoemde verhouding grijs/groen in gedachten - 10.890 MW aan gecontracteerd en aangemeld vermogen, waarvan 900 MW wind en 900 MW WKk - is deze redenering op zijn best disingenuous. 194 Een open stellingname voor groei van conventionele
191
De minister zegt toe die nadere regels ‘ten behoeve van de behandeling van het wetsvoorstel’ begin 2009 naar de Kamer te sturen. Dit is dus niet de voorgehangen regeling waar het in de rest van dit betoog over gaat. 192 Kamerstukken II 29 023, nr. 63: ‘Op grond van artikel 26b, derde lid, van de Elektriciteitswet 1998 dient een wijziging van de Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit, aan beide Kamers der StatenGeneraal te worden overgelegd en treedt zij niet eerder in werking dan vier weken na de datum van overlegging’. Minister Van der Hoeven tekent hierbij aan dat zij van zins is de regeling meteen na genoemde vier weken in werking te laten treden, ‘omdat deze duidelijkheid zal geven aan netbeheerders en martkpartijen’. 193 Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 34 , p.19. Vastgesteld: 10-2-09. 194
Ook in het rapport van Deloitte van december 2007 was al - uitgaand van de toen bekende cijfers - gewezen op het ‘zeer beperkte’ deel van wind in de wachtlijst (9.9%), en op het geringe aandeel van duurzame producenten in de totale elektriciteitsvoorziening: 7,2% van het opgesteld vermogen, maar slechts 2,9% van de daadwerkelijk geproduceerde elektriciteit (p. 20-22).
66
basislast zou de helderheid van het debat aanzienlijk ten goede gekomen zijn. Het argument van de leveringszekerheid zou dan bijvoorbeeld gepareerd kunnen worden met de voorbeelden van Denemarken en Duitsland uit het rapport van Deloitte. Die tonen aan dat afname van het aandeel fossiel ten opzichte van groen op dit punt geen problemen heeft opgeleverd. Verplichte afname en een feed-in tarief hebben, geheel in overeenstemming met de EU regels (PreussenElektra), beide landen op voorsprong gezet waar het gaat om de elektriciteit van de toekomst. 195 Het bevorderen van het investeringsklimaat voor conventionele kolenstook - Nederland exportland, zo is gesuggereerd196 - staat op gespannen voet met zowel klimaat- als milieudoelen: ‘externe’ factoren die niet, althans niet voldoende, worden meegewogen in economisch beleid. Op 14 januari 2009 wordt verder gedebatteerd met de Kamer.197 Dan komt een ‘visie’ af van de NMa over de schaarste aan transportcapaciteit. Het stuk ligt geheel in de lijn van wat Van der Hoeven voor ogen staat en wordt op 30 januari dan ook onmiddellijk door haar goedgekeurd.198 Over deze visie, en over de eerste reactie van de minister op het stuiten van de regeling,199 volgt schriftelijk overleg.200 De belangrijkste vragen die opkomen betreffen de reden van de haast met de regeling, de aard van de congestie, eventuele claims van grijze producenten die met de regeling rechten verwerven, de socialisering van de kosten van afregeling, de mogelijke blokkade
Daarnaast blijkt uit de brief van Klaas Hommes van TenneT aan J.C. de Groot van EZ, dd 15 december 2008, dat de partijen die niet zullen worden aangesloten als gevolg van het stuiten van de regeling met name grijze elektriciteit betreft, op het windpark na in de NO polder (600 MW). Voor dit park is echter nog niet eens aangegeven wanneer het verwacht wordt operationeel te zijn; wij komen hierover te spreken in hoofdstuk 4. De verwachtingen voor het operationeel worden van de grijze centrales lopen van het derde kwartaal van 2009 tot het tweede kwartaal van 2012. 195 Interessant genoeg rapporteert Deloitte dat de opties 3 en 5, slecht voor de conventionele centrales, in feite zouden neerkomen op verplichte afname en een feed-in tarief. In het crisisoverleg van het kabinet van eind maart 2009 is een mogelijk feed-in tarief voor groene energie op tafel gekomen, evenals meer windenergie. In ruil voor de vervlogen vliegtax. 196 A.J. Seebregts, B.W. Daniëls, Nederland exportland elektriciteit? Nieuwe ontwikkelingen elektriciteitscentrales en effect Schoon & Zuinig, juni 2008. 197 Zie Kamerstukken II 29 023, nr. 69, vastgesteld op 12 februari 2009. 198 Visiedocument Transportschaarste Beleidslijn inzake de schaarste aan transportcapaciteit op het elektriciteitsnetwerk. Nederlandse Mededingingsautoriteit Den Haag, januari 2009 (Projectnummer: 102904, Projectteam: Energiekamer Kick Bruin, Mathieu Fransen, Jacqueline Kranenburg. Juridische Dienst Jo Janssen). Zie: Stcr. 2009, 27, p. 12. Uitvoeringsregels van de NMa dienen ingevolge artikel 13 van het Relatiestatuut EZ-NMa aan de minister te worden voorgelegd. Het onderhavige document is aan te merken als een beleidsregel in de zin van art. 4:81 Awb. Op p. 15 heet het: ‘Deze visie is gebaseerd op een interpretatie van de huidige wet- en regelgeving die gelet op de ontstane marktsituatie aangewezen is, en sluit tevens aan bij de door de Minister uitgezette beleidslijn, waaronder de voorgehangen Regeling’. 199 Kamerstukken II 29 023, nr. 65, dd 16 december 2008. 200 Kamerstukken II 29 023, nr. 70, vastgesteld 23 maart 2009.
67
voor duurzame contracten en /of transport, en - last but not least - de relatie tot de nieuwe EU richtlijn. De reden van de haast wordt duidelijk in de gedachtenwisseling over de aard van de congestie en de contractuele problemen. Niet aan de orde zijn acute fysieke problemen met overbelasting van het net; sprake is vooral van contractuele congestie. Nieuwe contracten zouden niet kunnen worden afgesloten op voor investeerders gunstige voorwaarden. Deze investeerders, voornamelijk grijs zoals boven is vermeld, kunnen nu alleen een ‘run back’ contract krijgen, dat wil zeggen een contract onder de beperking dat bij congestie zal moeten worden afgeregeld, en wel op eigen kosten. De regeling, die de netbeheerders meer bevoegdheden geeft om in te grijpen in het aanbod, zou ervoor zorgen dat nieuwe contracten gesloten kunnen worden, zonder deze beperking, dat de oude worden omgezet in gewone contracten, en dat bij afregeling de kosten worden gesocialiseerd via de tarieven. Gehamerd wordt op ‘gelijke behandeling’ van nieuw en bestaand, waarin het idee van ‘run back’ niet thuishoort.201 De materie is complex en de Kamer komt er niet uit. Gerefereerd wordt aan de discussie over de cross border lease contracten waarmee de netten waren bezwaard in de jaren negentig van de vorige eeuw en die een bron van schadeclaims zouden kunnen blijken bij ‘splitsing’ van de energiebedrijven; dat was ‘nog erger’, wordt gezegd.202 Ook nu is men bang voor claims, namelijk van nieuwe grijze producenten die met de voorgestelde regeling een beter contract zouden krijgen én van bestaande producenten. Die moeten inschikken om ruimte te maken voor deze nieuwe partijen. Weliswaar wordt erop gewezen dat ‘het speelveld’ veranderd mag worden door een nieuw publiekrechtelijk kader te scheppen voor de privaatrechtelijke contracten,203 maar dit beantwoordt niet de vraag naar de ontvankelijkheid van claims. Dit klemt des te meer omdat, mocht de regeling erdoor komen en nieuwe grijze investeerders zien hun al gesloten of nog te sluiten ‘run back’ contracten omgezet in volwaardige contracten voor transport, deze in 2010 weer zullen worden beperkt indien de wet ‘voorrang voor
201
De kersverse beleidslijn van de NMa is mede ontworpen om deze ‘run back’ contracten opnieuw te beoordelen. TenneT had gevraagd om twee ontheffingen voor een dergelijk contract. Die worden, ondanks het feit dat daar eerder een positief ontwerpbesluit over genomen was (nr. 102 690, dd 6 november 2007), nu alsnog niet verleend met het argument dat het probleem van schaarste niet incidenteel maar structureel is. Zie: Kamerstukken II, 29 023, nr. 70, p. 24 en 41, en het Visiedocument, p. 14. 202 Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 69, p. 25. Voor de discussie over deze cross border lease contracten (CBL’s), zie o.a. Kamerstukken II 2005/06, 30 212, nr. 10, dd 2 februari 2006. 203 Voorzetje van Diederik Samsom, en daarna Van der Hoeven, zie: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 69, p. 12 en 18.
68
duurzaam’ ook daadwerkelijk inhoudt, zoals de minister herhaaldelijk beweert, 204 dat bij congestie de conventionele bronnen worden teruggeregeld. Van der Hoeven heeft geen antwoord op dit punt.205
Hier zit de crux van de zaak. Als nu rechten worden verstrekt die volgend jaar weer worden gekort, dan zou sprake zijn van zwalkend regeringsbeleid, niet goed voor het investeringsklimaat - precies het omgekeerde dus wat Van der Hoeven zegt te willen bereiken met de regeling - en een goede grond voor forse claims. De vraag is echter of het wel de bedoeling is om in de nieuwe wet, middels voorrang voor duurzaam bij aansluiting en transport, de productie uit hernieuwbare bronnen te bevorderen. Als namelijk vóór de inwerkingtreding van deze wet het net al is ‘volgehangen’ met grijze contracten, zal dat per saldo, en tegen de geest van de motie Ten Hoopen in, erop neerkomen dat er geen plaats meer is voor nieuw groen. De rek op het net is er op een gegeven moment uit,206 en met conventionele contracten - tot 1000 of zelfs 1350 MW per aanvraag - gaat dat vrij snel, daar valt niet optimaal tegenop te benutten.207 In deze richting wijst ook de opmerking van de minister te werken aan een systeem voor congestiemagament,208 dat in een regeling onder de wet voorrang voor duurzaam komt te hangen, waarin als uitgangspunt is genomen, naast vermelde voorrang, ‘gelijke behandeling van marktpartijen’. Bedoelt zij zoals thans in de wet en in het uitvoeringsbeleid is verankerd? In het voorgaande hebben wij er op gewezen dat ‘some pigs more equal’ zijn dan andere, en dat precies om die reden de wet dient te worden aangepast.
204
Bijvoorbeeld: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 69, p. 19. Zie met name de discussie in: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 69, p.20-21. 206 Dit wordt ook toegegeven, zie: Kamerstukken II 2008/09, 29 023, nr. 70, p. 28 onder punt 39. 207 Overigens is de Kamer al langer bezorgd over een teveel aan fossiele basislast dat duurzaam in de weg zou kunnen zitten. Liesbeth Spies (CDA) merkte bijvoorbeeld op in een nota-overleg met Jacqueline Cramer van VROM, voor de onderhavige regeling overigens NIET geconsulteerd door collega Van der Hoeven: ‘Voorzitter. De minister is zich gelukkig bewust van het conflict van aan de ene kant voorrang voor duurzaam en aan de andere kant bouwen voor basis vollast. Bewust zijn van het probleem is nog iets anders dan ons nu de geruststelling geven dat wij er geen last van krijgen, dus dat wij de ambitie voorrang voor duurzaam kunnen honoreren. Die toezegging zou ik toch graag van de minister willen hebben’. Spies krijgt van Cramer geen andere toezegging dan dat, met collega Van der Hoeven, gewerkt wordt aan de randvoorwaarden om te voorkomen dat basislast groen gaat hinderen. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 62, p. 29-30. Verslag van overleg op 3 november 2008, vastgesteld op 12 november. 208 In samenwerking met het Nederlandse adviesbureau D-cision, en met The Brattle Group, die in juli 2007 al een analyse schreef van het Nederlandse congestieprobleem: A Review of TenneT’s Connection Policy. Hierin wordt onder meer aanbevolen vast te houden aan het first come first served beginsel, en aan het hanteren van run back contracten. Het opschonen van wachtlijsten (middels annuleringsboetes o.a) staat ook bij de aanbevelingen, evenals pro-actief plannen en bouwen. Zie: Mr. M.E. van der Neut Kolfschoten, ‘Wachtlijsten’, p. 7 e.v. 205
69
2.4.4 Voorrang voor duurzaam?
Voor een antwoord op de vraag of met de aangekondigde wet daadwerkelijk voorrang voor duurzaam wordt beoogd - naar de letter en de geest - kijken we opnieuw naar artikel 16 van de nieuwe richtlijn in wording. In het licht van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie (artikel 14) zou optie 3 uit het rapport van Deloitte (par. 2.4.2), waarbij alle aanvragers direct worden aangesloten en duurzaam voorrang krijgt bij transport, de enig mogelijke zijn. Bij congestie worden dan alleen de conventionele bronnen teruggeregeld. Bij amendement is echter, zoals boven besproken (par. 2.2), een keuzemenu ingevoegd, volgens welke naast voorrang voor beschikbare groene stroom ook geopteerd kan worden voor gegarandeerde toegang voor op de spotmarkt verkochte elektriciteit. In dit licht valt een opmerking te plaatsen van Diederik Samsom (PvdA) in een debat met zijn collega Jansen (SP) over de subsidieregeling in Duitsland voor groene stroom: ‘De regeling in Duitsland heeft tot gevolg dat duurzame energie los van de markt op het net gekwakt wordt. Dat is lastig in een situatie waarin de rest van de hele energievoorziening via de beurs of anderszins moet worden verhandeld. De Duitsers passen dit nu aan, want de omvang van duurzame energie neemt nu dusdanig toe dat je deze niet meer buiten dat soort systemen om kunt verhandelen’.209 Samsom vindt de Nederlandse SDE regeling210 superieur aan het Duitse feed-in tarief, dat in de afgelopen negen jaar voor een grote vlucht van duurzame opwek heeft gezorgd. Wat hij hiermee bedoeld wordt duidelijk uit een Kamerbrief van minister Van der Hoeven van 3 oktober 2008.211 Daarin geeft zij aan wat het verschil is tussen de Duitse regeling (EEG)212, en de Nederlandse SDE: ‘Er zijn in Europa twee groepen subsidiesystemen voor duurzame elektriciteit. In vakjargon spreekt men van een feed in tarief systeem en een feed in premie
209
Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 32, p. 17. Verslag van een notaoverleg in het dossier Energierapport 2008 van 17 november 2008, vastgesteld op 20 november. Cursief MW. 210 Deze ministeriële regeling, de Algemene uitvoeringsregeling duurzame energieproductie, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 16 maart 2009 (Stcr. 2009, nr. 60, 27 maart 2009) heeft, evenals de bijbehorende Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie (Stcr. 2009, nr. 60, 27 maart 2009), als rechtsbasis het Besluit stimulering duurzame energieproductie van 16 oktober 2007, Stb. 2007, 410, dat op zijn beurt berust op artikel 3 van de Kaderwet EZ-subsidies, zoals in werking m.i.v. 1 januari 1998, Stb. 1997, 637 en 638. Het besluit SDE is laatstelijk gewijzigd bij besluit van 17 maart 2009, Stb. 2009, 142. Met deze wijziging zijn ook kleine installaties voor eigen gebruik onder de regeling gebracht, wordt innovatie van windenergie op zee extra gestimuleerd, en geldt het afsluiten van een uitvoeringsovereenkomst door de subsidie-ontvanger met de Staat als opschortende voorwaarde. 211 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 40. Cursief MW. 212 Energie Einspeisungs Gesetz
70
systeem. Het feed in tarief systeem (zoals de EEG) kenmerkt zich doordat de netbeheerder verplicht wordt alle duurzame elektriciteit tegen een gereguleerde prijs op te nemen en te verkopen. Vanuit het perspectief van producenten lijkt dit erg aantrekkelijk, maar de netbeheerder verliest hiermee zijn onafhankelijke rol want hij wordt nu groothandelaar in elektriciteit’. ‘Daarnaast wordt de markt niet geprikkeld vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. Een producent wordt binnen de EEG namelijk niet geprikkeld om bij een hogere prijs ook meer elektriciteit te leveren, dat levert de producent namelijk niets extra op. Dit is niet efficiënt. Naarmate het aandeel duurzame elektriciteit toeneemt, worden deze nadelen groter’. ‘Het feed in premie systeem (zoals de SDE) werkt anders. Daar moet de producent net als een gewone producent zijn elektriciteit op de markt verkopen. Daar bovenop krijgt deze een premie (subsidie).213 Dit model kent bovengenoemde nadelen niet, terwijl de zekerheid dat een producent langjarig bepaalde inkomsten heeft ook in de SDE gegarandeerd zijn. In andere landen ziet men dit ook zo. Spanje is mede daarom inmiddels (deels) overgestapt van een feed in tarief systeem (zoals de EEG), naar een feed in premie systeem (zoals de SDE). Ook Denemarken werkt met een feed in premie stelsel, waarbij de elektriciteit gewoon in de markt wordt verkocht’. Het verschil is dus dat een feed-in tarief systeem een gereguleerde prijs voor groene stroom garandeert, terwijl bij een feed-in premie systeem de groene producent een marktprijs ontvangt, 214 met daarbovenop een premie. Wat er ook zij van het argument dat het eerste systeem niet prikkelt tot meer productie(capaciteit) - men zou hier anders over kunnen denken gezien de successen in Duitsland, Denemarken en Spanje - het is belangrijker er hier op te wijzen dat de situatie in deze landen nauwelijks te vergelijken is met die in Nederland, waar groene stroom nog geen 3 % bijdraagt aan de elektriciteitsvoorziening en waar groene producenten derhalve veel kwetsbaarder zijn op de markt. Samsom wees terecht op de ‘dusdanige toename’ in Duitsland van groen aanbod dat - wij interpreteren zijn opmerking - geen marktgang van groene stroom,
gezien
het
marktaandeel,
concurrentieverstorend
zou
kunnen
zijn
op
de
213
Zie: art. 12 e.v. Besluit SDE. Stcr. 2009, nr. 60, 27 maart 2009, p. 16: ‘In overleg met deskundigen en vertegenwoordigers van marktpartijen is ervoor gekozen om de basiselektriciteitsprijs en de basisgasprijs vast te stellen op 2/3 van de voor de lange termijn verwachte voor de betreffende categorie relevante energieprijs. Het risico van de producent is bij dit niveau relatief gering, terwijl de regeling budgettair beheersbaar blijft zonder noodzaak om onevenredig grote overreserveringen te hoeven aanhouden. Overigens is in de basisbedragen een premie opgenomen ter compensatie van het risico dat de producent loopt als gevolg van de basiselektriciteits en basisgasprijs. In deze regeling worden de volgende lange termijn prijzen gebruikt: a. elektriciteitsproductie (baseload): € 0,066 per kWh; b. elektriciteitsleveringstarief voor kleinverbruikers: € 0,23 per kWh’. 214
71
elektriciteitsmarkt. Van deze situatie - en dus van het gevaar van marktverstoring - is in Nederland echter nog lang geen sprake, integendeel.
Inmiddels is het wetsvoorstel ‘voorrang voor duurzaam’ op 27 maart 2009 door minister Van der Hoeven aan de Kamer aangeboden.215 Weliswaar wordt daarin de verplichting opgenomen bij congestie het transport van duurzame energie voorrang te verlenen, maar voorrang bij aansluiting op het net - waar het in de motie Ten Hoopen van 17 oktober 2007 om te doen was wordt niet nodig geacht. De huidige aansluitplicht blijft van kracht en daarmee wordt de in de aankomende RES richtlijn vereiste gewaarborgde toegang voor opwekking uit hernieuwbare bronnen gegarandeerd, aldus de Memorie van Toelichting. Het probleem is echter dat direct aansluiten juist steeds moeilijker is geworden als gevolg van krapte op het net. Het first come first served principe heeft de facto groen in een hoek gedrukt en zonder aanzienlijke netuitbreiding - een moeizaam traject, zoals in hoofdstuk 4 zal blijken zal het dan ook lastig zijn nieuwe contracten te realiseren voor meer groene productie. In de Memorie van Toelichting ligt het accent in ieder geval bepaald niet op nieuwe productie: ‘Het uitgangspunt is het wegnemen van transportbelemmeringen voor duurzame elektriciteit en het zo mogelijk ook stimuleren van de productie van extra duurzame Elektriciteit’. Het netto resultaat van deze wet zou dan wel eens kunnen zijn dat bestaand hernieuwbaar onbelemmerd wordt getransporteerd, mits de producent zijn hoofd boven water kan houden op de elektriciteitsmarkt,216 maar dat er nauwelijks nieuwe productie-eenheden bijkomen. In de hoop dat wij dit verkeerd zien verkennen wij in de volgende drie hoofdstukken hoe de bouw van deze nieuwe productie-eenheden concreet gestalte kan krijgen.
215
Kamerstukken II, 2008/09, 31 904, nr. 2 en 3 (MvT), Wijziging van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998, tot versterking van de werking van de gasmarkt, verbetering van de voorzieningszekerheid en houdende regels met betrekking tot de voorrang voor duurzame elektriciteit, alsmede enkele andere wijzigingen van deze wetten. 216 De prijs van elektriciteit wordt bepaald door meerdere factoren, waaronder aansluit- en transportkosten, CO2contracten, de prijs van gas en kolen en, met de nieuwe wetgeving, investeringen in energie-infrastructuur via de rijkscoördinatieprocedure en SDE opslag. Het is in ieder geval niet zo, zoals de VVD en minister Van der Hoeven graag beweren ter onderbouwing van hun wens om zoveel mogelijk transportcontracten af te sluiten, dat bij meer aanbod de prijzen omlaag gaan. Integendeel; bij krapte op het net moet de congestie worden ‘gemanaged’, en dat wordt straks doorberekend in de tarieven. Daarnaast gelden op de (al dan niet via een elektriciteitsbeurs lopende) markt verschillende prijzen al naar gelang het soort contract. De bilaterale contracten voor de groothandel (OTC) vertonen een ander prijsniveau dan standaardcontracen voor kleinverbruikers. Zie ook: Mr. drs. H.P.A. Knops, ‘Hoeveel contracten gaan er door één draadje? , in: Onderneming & Financiering (O&F), nr. 62 (Elsevier), themanummer Energierecht, p. 22-28.
72
3. Wind op de Noordzee.
De hiervoor geschetste Europese wetgeving en het Nederlands regeringsbeleid inzake het klimaat krijgen, wat de elektriciteitsproductie op de Noordzee betreft, in dit hoofdstuk als volgt gestalte. Eerst wordt kort een overzicht gegeven van wat thans, eind maart 2009, concreet op tafel ligt aan plannen en (ontwerp)vergunningen voor de bouw van windturbines op zee.217 Het doel is helder te krijgen welke regels een rol spelen bij het verlenen van de vergunningen. Daartoe volgt in paragraaf 3.2 eerst een schets van het door Nederland gereguleerde zeegebied, bestaande uit de exclusieve economische zone (EEZ) en de territoriale wateren. Het internationaalrechtelijk kader komt aan bod, plus de geleidelijke invulling daarvan door de Nederlandse wetgever. Het accent zal liggen op ruimtelijke ordening, milieu en natuurbeheer, maar eveneens wordt het nodige gezegd over de subsidiëring van windparken en over de relevante bepalingen in de Elektriciteitswet 1998. In paragraaf 3.3 zal nader worden ingegaan op het - steeds wisselende beleid binnen het bestek van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Tot slot wordt in paragraaf 3.4 aangegeven wat nog wettelijk moet worden geregeld om te komen tot een duidelijk perpectief voor investeerders in windparken.
3.1 Concrete plannen: huidige stand van zaken
Op 30 juni 2008 heeft staatssecretaris Huizinga van Verkeer en Waterstaat het ‘Draaiboek committering van 450 MW windenergie op de Noordzee’ naar de Tweede Kamer gestuurd. Het omvat een concreet, stapsgewijs tijdspad, alsmede de criteria voor de behandeling van de vergunningaanvragen en voor het verlenen van subsidies op grond van de regeling stimulering duurzame energieproductie (SDE) 218 voor windmolenparken op de Noordzee. 219 De bedoeling 217
In de definitie van artikel 1, onder o, van het op 17 maart 2009 gewijzigde Besluit Stimulering duurzame energieproductie: ‘productie-installatie voor de productie van hernieuwbare elektriciteit met behulp van windenergie op zee: een productie-installatie die is opgericht op een afstand van meer dan één kilometer zeewaarts van de laagwaterlijn, bedoeld in de artikelen 1, tweede lid, en 2, eerste lid, van de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee en die niet is gelegen binnen een gemeentelijke grens, waarmee hernieuwbare elektriciteit wordt geproduceerd met behulp van windenergie’. Zie: Stb. 2009, 142, en onderstaande noot. 218 Deze ministeriële regeling, de Algemene uitvoeringsregeling duurzame energieproductie van 28 februari 2008 (Stcr. 3 maart 2008, nr. 44 / pag. 12), zoals gewijzigd i.v.m. additioneel budget en toevoeging van biogasinstallaties op 9 juli 2008 (Stcr. 21 juli 2008, nr. 138 / pag. 10), laatstelijk gewijzigd bij besluit van 16 maart 2009 (Stcr. 2009, nr. 60, 27 maart 2009) heeft, evenals de bijbehorende Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie (Stcr. 2009, nr. 60, 27 maart 2009), als rechtsbasis art. 31, negende lid sub d, E-wet 1998 en het Besluit stimulering duurzame energieproductie (Besluit SDE) van 16 oktober 2007, Stb. 2007, 410. Dit Besluit SDE, in werking
73
was uiterlijk 1 maart 2009 de ingediende vergunningaanvragen, inclusief milieu-effectrapportage, beoordeeld en goed bevonden te hebben, en uiterlijk 1 april 2010 een besluit te nemen omtrent toekenning van de aan te besteden subsidies voor één of twee windparken. In de volgende kabinetsperiode kan dan begonnen worden met de bouw. Inmiddels is op 9 januari 2009 de eerste ontwerpvergunning verleend aan het Ierse bedrijf Airtricity voor een windpark van 72 windturbines van elk 3,6 MW (totaal 280-300 MW) in het zeepark West Rijn, 40 kilometer uit de kust ten westen van Hoek van Holland.220 Een tweede ontwerpbesluit tot verlenen van een vergunning voor de bouw van een windpark, Breeveertien II (300-350 MW), op 35 zeemijl uit de kust bij IJmuiden, is genomen op 19 februari 2009. Dit besluit ligt tot 8 april ter inzage.221 . Op 14 januari 2009 werd bovendien bekend dat RWE een vergunningaanvraag en een startnotitie zal indienen voor een ‘far shore’ windpark, ‘Tromp Binnen’ genaamd, 75 kilometer voor de kust van IJmuiden (66 windturbines met een gezamenlijk vermogen van 300 MW). De startnotitie dateert van 19 januari en ligt ter inzage vanaf 3 maart tot en met 14 april 2009, samen met startnotities ‘Q10’ en ‘Callantsoog Noord’ van initiatiefnemer ENECO, – ‘Helmveld’ en ‘Rotterdam Noord-West’ van initiatiefnemer Evelop,
‘BARD
Offshore NL1’ van initiatiefnemer BARD Engineering, – ‘EP Offshore NL1’ van initiatiefnemer
getreden per 1 april 2008 (Stb. 2008, 81), berust op zijn beurt op artikel 3 van de Kaderwet EZ-subsidies, zoals in werking m.i.v. 1 januari 1998, Stb. 1997, 637 en 638. Het besluit SDE is laatstelijk gewijzigd bij besluit van 17 maart 2009, Stb. 2009, 142. Met deze wijziging worden ook kleine installaties voor eigen gebruik (zon-pv) onder de regeling gebracht, en wordt innovatie van windenergie op zee gestimuleerd met additionele subsidie (art. 24a). Daarnaast wordt het afsluiten van een uitvoeringsovereenkomst (art. 4:36 Awb) een opschortende voorwaarde voor het ontvangen van de subsidie: ‘Dit betreft een zogenaamde afdwingovereenkomst: de subsidieontvanger en de Staat spreken civielrechtelijk met elkaar af dat de productie-installatie waarvoor subsidie wordt verstrekt ook daadwerkelijk gerealiseerd zal worden. De nakoming van de overeenkomst kan via de civiele rechter worden afgedwongen’ (Stb. 2009, nr. 60, p. 22). De Regeling vaststelling correcties voorschotverlening duurzame energieproductie 2008 (Stcr. 3 maart 2008, nr. 44/pag.11), gewijzigd op 9 juli 2008 (Stcr. 21 juli 2008, nr. 138 / pag. 10), berust op het Besluit SDE. Zie verder infra, par. 5.2. 219 Het draaiboek is mede aangeboden namens minister van der Hoeven van Economische Zaken, minister Cramer van VROM en minister Verburg van LNV. De windbedrijven hadden gevraagd om helderheid over de procedures, koppeling van de vergunningverlening en de subsidiëring, en een duidelijke regie vanuit de overheid. Uitgangspunt wordt gevormd door 77 reeds door de marktpartijen ingediende initiatieven voor windturbineparken op zee. Per 1 april 2008 worden in dit kader geen nieuwe initiatieven meer in behandeling genomen. Het kabinetsbeleid is echter gericht op de realisatie in 2020 van een productievermogen van 6000 MW windenergie op zee. De Kamerleden Duyvendak en Jansen hebben, gezien de complexe samenhang van de af te wegen belangen (scheepvaart, zandwinning, mijnbouw, defensie, etc.), ook voor het vervolgtraject verzocht om nationale regie. Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 12 (5 maart 2008). 220 Beschikking V&W: Ontwerpbesluit inzake aanvraag Wbr-vergunning offshore windturbinepark ‘West Rijn’, nr. WSV/0031. 221 Beschikking V&W: Ontwerpbesluit inzake aanvraag Wbr-vergunning offshore windturbinepark 'Breeveertien II'19 februari 2009, Nummer WSV / 319. Zie: www.inspraakpunt.nl
74
Eolic Power, ‘GWS Offshore NL1’ van initiatiefnemer Global Wind Support en ‘Den Helder I’ van initiatiefnemer Airtricity.222 Overigens is het beleid erop gericht het productievermogen van windturbines in de Noordzee in 2020 uitgebreid te hebben tot 6000 MW.223 Dit is een grote investeringsopgave, zij het minder dan oorspronkelijk de bedoeling was.224 In de Kamer is reeds in maart 2008 gevraagd om helderheid inzake de vervolgstappen om dit daadwerkelijk te bereiken.225 In november 2008 wordt opnieuw onderstreept dat het perspectief daarop zo snel mogelijk zichtbaar gemaakt moet worden in verband met de voorbereidingstijd van investeerders. In een motie wordt de regering verzocht ‘de planning voor het “concessie-stelsel” voor offshore windenergie zodanig te versnellen dat uiterlijk in het voorjaar van 2010 de eerste concessies kunnen worden uitgegeven’.226 De situatie eind maart 2009 is dat twee vergunningen zijn afgegeven en zeventien in behandeling genomen.227 De Raad van de EU heeft op 20 maart besloten Nederland, samen met 7
222
Stcr. 2009 nr. 41, 2 maart 2009. Zie voor de actuele status van initiatieven (dd 4 maart 2009) en voor een kaart van de voorgenomen lokaties van windturbineparken (dd 25 februari 2009): http://www.noordzeeloket.nl/activiteiten/windenergie/algemeen/ 223 Nota Ruimte. Ruimte voor ontwikkeling. Deel 4: tekst na parlementaire instemming (op 17 mei 2005 en 17 januari 2006 door respectievelijk de Tweede en Eerste Kamer), Ministeries van VROM, LNV, VenW en EZ, p. 167: ‘Naast de staande afspraak over 1500 Megawatt (MW) in het provinciaal ingedeelde gebied van Nederland, wordt er gestreefd naar een opwekkingsvermogen van 6000 MW in 2020 in windturbineparken op de Noordzee in de Nederlandse Exclusieve Economisch Zone (EEZ)’. 224 N.a.v. maatschappelijke kosten-baten analyses van het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) en het Centraal Planbureau (CPB) in 2005 is de doelstelling van in totaal 7500 MW windvermogen in 2020 als ‘harde eis’ losgelaten. Toch verwacht landelijk netbeheerder TenneT nog in 2005 dat een ‘duidelijke stap’ gezet zal moeten worden ‘op het transitiepad’, wil de overheid de langetermijndoelstellingen in het streven naar een duurzame energiehuishouding halen. Zie: Kwaliteits- en Capaciteitsplan 2006-2012, p. 13. 225 Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 26 (27 maart 2008), p. 3. Duyvendak meent voorts dat de doelstelling voor windenergie op zee voor 2020 niet ambitieus genoeg is. Hij constateert dat daarvan tot 2012 bovendien nog geen 10% wordt gerealiseerd en vraagt hoe de minister verwacht de nodige expansie na 2012 te laten plaatsvinden. Zie ook de motie Peters en Duyvendak van 3 juli 2008, Kamerstukken II, 31 209, nr. 37, waarin de regering wordt verzocht er zorg voor te dragen dat er geen gat valt tussen de committering van 450 megawatt onder het ‘oude’ beleid en de doorgroei naar 6000 megawatt onder het ‘nieuwe’ beleid vanaf 2011 van periodiek en stapsgewijs opstellen van specifieke kavels in ‘windwinningsgebieden’ op zee. 226 Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 32, notaoverleg dd 17 november 2008 over het Energierapport 2008, p. 22, 18-19. De motie krijgt nr. 15. Minister Van der Hoeven vraagt de motie aan te houden tot er duidelijkheid is over de financiële dekking, maar meldt niettemin er met ‘man en macht’ aan te werken dat tegen de zomer van 2010 de concessieverlening kan worden gestart (p. 35). Minister Cramer van VROM had al op 3 november gezegd: ‘De heer Samsom vroeg of het concessiestelsel voor de overige 5500 MW op zee in 2009 gereed kan zijn. Ik zou willen dat het kon, maar als wij bij elkaar optellen wat wij nog moeten doen, redden wij dat niet, hoe snel wij ook werken. Er is rekening mee gehouden dat de uitkomsten van de projecten Ruimtelijk Perspectief Noordzee en Kabel op zee meegenomen moeten worden. Ook het uitgiftesysteem en de verdeling van de risico’s tussen Rijk, bedrijfsleven en flankerend beleid moet geregeld worden. Ik weet niet hoe ik dat verder moet versnellen’. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 62, p. 29, notaoverleg Schoon en Zuinig. 227 Zie: Kamerstukken II 31 710, nr. 6, Deltaprogramma, verslag van een algemeen overleg dd 12 maart 2009, p. 42.
75
andere landen 165 miljoen euro te verstrekken voor de aanleg van een netwerk voor windenergie op de Noordzee (North Sea grid). 228 Op 25 maart wordt bekend dat het kabinet, bijeen in crisisberaad, in ruil voor het schrappen van de ‘vliegtax’ een extra 2,4 miljard vrijmaakt voor windenergie op zee voor de komende 15 jaar, en dat in de huidige kabinetsperiode, naast de reeds gecommitteerde 450 MW, nog eens 500 MW gerealiseerd zal worden, althans op papier.229
3.2 Nederland op zee
Het afwegingskader voor het verlenen van een vergunning voor een windpark in de Noordzee hangt af van een nadere precisering van de locatie. Na een globaal overzicht van het ontstaan van, en de betrokken regelgeving in, de verschillende zones wordt nader ingegaan op het (wisselend) beleid en de activiteiten in de exclusieve economische zone (EEZ). Alleen in dit gebied worden nieuwe windparken gebouwd.
3.2.1.Wording van de exclusieve economische zone (EEZ)
De rechtsmacht van Nederland in de Noordzee is verdeeld over de territoriale wateren, een zeestrook tot 12 zeemijlen (ongeveer 22 km) uit de kust, gemeten vanaf de laagwaterlijn, en het continentaal plat. 230 De soevereine rechten over het continentaal plat beperken zich volgens internationaal recht in beginsel tot opsporing en winning van delfstoffen, en bescherming van het milieu. In dit gebied heeft Nederland, sinds 28 juni 1996 partij bij het zeerechtverdrag van de Verenigde Naties (UNCLOS), op 27 mei 1999 een Exclusieve Economische Zone (EEZ)
228
‘The EU Council agreed to £155 million being spent to develop a North Sea Grid around the UK, linking in with the Netherlands, Germany, Ireland, Denmark, Belgium, France and Luxembourg and helping connect around 1GW of new offshore wind capacity. The project will see a modular development of an offshore grid, demonstrating how offshore power can connect into onshore transmission systems’. Bron: www.newenergyfocus.com, 23 maart 1990. 229
Het noodlijdende bedrijf Econcern is positief over dit plan en hoopt op een opdracht. Concurrenten Vestas en Eneco zijn sceptisch vanwege de lange levertijd van turbines (3 tot 5 jaar) en een gebrek aan installatieschepen. Bedoeld is echter dat het vergunningentraject nog in deze kabinetsperiode afgerond zal zijn; met de bouw zal, net als met de eerder gecommitteerde 450 MW, daarna pas begonnen worden. 230 De zonering is geregeld in het VN Zeerechtverdrag van 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS). Zie: prof.mr.dr. M.M. Roggenkamp en mr. M.J.J. van Beuge, ‘De regulering van offshore windparken in Nederland: een Hollands drama?’ In: Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2005, nr. 1, p. 4 e.v.
76
ingesteld.231 De wetgever heeft vervolgens, naast winning van olie en gas, nieuwe economische activiteiten in de EEZ
232
aan zijn controle onderworpen door uitbreiding van het
toepassingsbereik van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr).233 Voordien was regulering slechts beperkt mogelijk, omdat krachtens artikel 7 van de Wet installaties Noordzee (Win)234 een initiatiefnemer kon volstaan met een schriftelijke mededeling van een voorgenomen plaatsing van een installatie, anders dan voor mijnbouw,235 en omdat niet voorzien was in een afwegingskader waarin belangen betrokken konden worden ten aanzien waarvan verdragsverplichtingen bestonden. 236 Met het oog op afweging van deze belangen, vooral die betreffende het mariene milieu, is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel toegezegd dat het Besluit m.e.r. 1994 zou worden uitgebreid met categorieën van gevallen in de EEZ waarvoor een Wbr vergunning vereist is.237 Dit is pas gebeurd bij besluit van 23 december 2004. 238 Aan Bijlage C in categorie 5 zijn, kort gezegd, toegevoegd de constructie van windturbines op zee,239 het aanleggen van een eiland van 500 hectare of meer, en - niet nader gespecificeerde - andere activiteiten waarvoor een Wbr vergunning vereist zal zijn. 240 In afwachting van deze wijziging van het Besluit m.e.r., zo luidt de Memorie van Toelichting in januari 2000, zou in het kader van de behandeling van Wbr-vergunningen voor werken in de EEZ een milieu-effectrapport worden gevraagd van de aanvrager.241 231
Rijkswet instelling exclusieve economische zone, Stb. 1999, 281, in werking getreden op 28 april 2000, Stb. 2000, 167. De grenzen van deze zone zijn vastgelegd in het Besluit grenzen Nederlandse exclusieve economische zone van 13 maart 2000, eveneens in werking getreden op 28 april 2000, Stb. 2000, 167. 232 Op grond van artikel 56 van deel V van het VN Zeerechtverdrag, dat de kuststaaat rechtsmacht toekent ten aanzien van de vestiging en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en structuren, alsmede ten aanzien van de bescherming en het in stand houden van het zeemilieu. 233 Wet van 15 november 2000, houdende uitbreiding van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken tot de exclusieve economische zone, Stb. 2000, 510, in werking getreden op 6 december 2000. 234 Wet van 3 december 1964, houdende voorzieningen ten aanzien van installaties op de bodem van de Noordzee. Artikel 7 is vervallen met ingang van 6 december 2000. 235 Voor welke activiteit in 2000 de Mijnwet 1903 gold, per 1 januari 2003 vervangen door de Mijnbouwwet (Wet van 31 oktober 2002, houdende regels met betrekking tot het onderzoek naar en het winnen van delfstoffen en met betrekking tot met de mijnbouw verwante activiteiten, Stb. 2002, 542). 236 Met name het VN Zeerecht- en het OSPAR verdrag. Zie: Kamerstukken II, 1999-2000, 26 961, nr. 3, p. 2 - 3. 237 Kamerstukken II 1999-2000, 26 961, nr. 3, p.4 en nr. 5 p. 3. 238 Besluit van 23 december 2004 tot wijziging van de Besluit milieu-effectrapportage 1994, Stb. 2005, 7. 239 Voor de gevallen is aangesloten bij categorie 22.2 uit Bijlage D Besluit m.e.r. voor de ‘oprichting, wijziging of uitbreiding van één of meer met elkaar samenhangende installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie’ : het gezamenlijk vermogen bedraagt 10 MW, of het gaat om 10 molens of meer. 240 Zie ook: mr. W.G.B. van de Ven, ‘Windenergie op zee; dringen voor het Noordzeeloket?’ In: Nederlands Tijdschrift voor energierecht, 2005 - 1, p. 24. 241 Aanvankelijk werd uitgegaan van de noodzaak van aanpassing van de Wm (Kamerstukken II 1999-2000, 26 961, nr. 3, p. 4), maar aangezien, zo werd gesteld, niet de locatie van de activiteit, maar de bevoegdheid van Nederlandse bestuursorganen bepalend zou zijn voor toepasselijkheid van het Besluit m.e.r. (artikel 7.27 Wm) is dit niet - althans
77
Dat klinkt vrijblijvend. Verwezen werd enkel naar de parlementaire geschiedenis van de Wbr, waaruit gebleken was dat de bescherming van natuur- en milieubelangen in het kader van deze wet op zichzelf de basis kan zijn voor weigering van de vergunning of het stellen van voorwaarden. 242 In beraad was nog of ook het toepassingsgebied van andere wetgeving zou moeten worden uitgebreid naar de EEZ, of dat algemene wetgeving voor de Noordzee de voorkeur zou verdienen.243 Nu sinds 1 juli 2008 de Wro van kracht is binnen de EEZ zou, in het geval de ministers van VROM en V&W dit gezamenlijk bepalen bij een algemene maatregel van bestuur, ingevolge artikel 10.3, eerste en tweede lid, Wro een rijksbestemmingsplan kunnen worden vastgesteld voor dit niet-gemeentelijke of provinciale deel van de Noordzee. 244 Artikel 3.8 Wro inzake de toepasselijkheid van afdeling 3.4 Awb in de normale bestemmingsplanprocedure is eveneens van toepassing op de voorbereiding van een rijksbestemmingsplan.245 Alsdan zal de Wbr, voor wat betreft de m.e.r.-plicht, terugtreden ingevolge artikel 3, tweede lid Wbr, dat bepaalt dat andere dan waterstaatkundige belangen uitsluitend worden beschermd, voorzover daarin niet reeds
niet destijds - gebeurd. Pas op 28 september 2006 (Stb. 2006, 336) werd een ingelast artikel 7.1a Wm van kracht, dat hoofdstuk 7 Wm expliciet van toepassing verklaart voor activiteiten in de EEZ. Zie respectievelijk: Kamerstukken II 1999/00, 26 961, nr. 5. Het feit dat Roggenkamp en Beuge voor de m.e.r.-plicht in de EEZ verwijzen naar toepasselijkheid van afdeling 13.2 Wm (a.h.w., p. 7) stoelt waarschijnlijk op artikel 3, tweede lid, van de op 1 januari 2005 ingetrokken Beleidsregels inzake toepassing Wbr met betrekking tot installaties in de EEZ (Stcr. 2002, nr. 85, p. 34). Deze bepaling verklaart afdeling 13.2 Wm van overeenkomstige toepassing. In de Beleidsregels inzake toepassing Wbr op installaties in de EEZ van 21 december 2004 (Stcr. 29 december 2004, nr. 252, p. 19) is deze zinsnede verdwenen, maar nu wordt in de toelichting, onder directe verwijzing naar EG-recht (de m.e.r.-richtlijn), vermeld dat geen vergunning verleend wordt dan nadat een m.e.r. is overlegd, de relevante bepalingen in hoofdstuk 7 Wm zijn toegepast en de procedure van afdeling 13.2 Wm is gevolgd. Overigens is naast een Wbr vergunning eventueel een ontheffing nodig ingevolge artikel 4 Wet verontreining zeewater (Wvz), zodat gedacht kan worden aan artikel 8, tweede lid, Wet verontreiniging zeewater (Wvz), dat op de voorbereiding van een beschikking op een verzoek om verlening van een ontheffing afdeling 13.2 Wm van toepassing verklaart. Artikel 10, eerste lid, Ontgrondingenwet (Ow), verklaart eveneens deze afdeling van toepassing, en wel op de voorbereiding van een vergunning ingevolge artikel 8, eerste lid, jo 3, eerste lid, Ow. Beide wetten zijn geldend recht in de EEZ. 242 Kamerstukken II 1995/96, 24 573, nr. 6, p. 3. Voor de geldende verdragsverplichtingen terzake, alsmede voor het nationaal beleidsmatig kader, zij verwezen naar de bespreking van de beleidsregels EEZ van december 2004, infra par. 3.3.2. 243 Zie voor een bespreking van de kaderwet Wet beheer Noordzee, zoals geadviseerd door de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW), Waarborgen voor een samenhangend beleid voor de Noordzee, april 2003, mr. H.M. Dotinga, ‘Het juridische kader voor de bescherming vande Noordzee’, in: Ruimtelijke inrichting en handhaving op de Noordzee. Vereniging voor Milieurecht, Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2004, p. 29 - 30. 244 Op grond van artikel 10.3 jo 1.1, tweede lid, aanhef en sub a, Wro. 245 Zie: Dotinga, a.h.w., p. 28, en met name Van de Ven, a.h.w., p. 23, die kritisch commentaar levert op de ‘terughoudendheid’ van deze regeling. Zij vermoed een verantwoordelijkheidsstrijd tussen ministeries, die een ‘integrale ruimtelijke visie met een duidelijke juridische status (binding) voor de EEZ’ in de weg zit. Tot op heden (eind maart 2009) is daarin niet voorzien. Zie infra, par. 3.3.3.
78
voorzien is bij of krachtens een andere wet. De milieu-effectrapportage zal dan, ingevolge het Besluit m.e.r., gemaakt dienen te worden ter voorbereiding van het planologische besluit waarvoor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb is voorgeschreven. Inmiddels heeft de SP op 29 oktober 2008 een motie ingediend waarin de regering onder meer wordt gevraagd toe te werken naar een rijksbestemmingsplan Noordzee.
246
De
staatssecretaris van VenW, Tineke Huizinga, heeft aangegeven dat in het op 24 december 2008 aan de Kamer aangeboden ontwerp Nationaal Waterplan is vastgelegd ‘dat de komende jaren de mogelijkheden zullen worden verkend (LNV, VenW, VROM en EZ, uiterlijk 2011) in hoeverre het behoud van de mariene natuur in afweging met ruimtelijke claims nader kan worden uitgewerkt. In dat kader wordt bezien of deze uitwerking vervolgens kan worden verankerd in een rijksbestemmingsplan Noordzee’.247 Overigens zijn in het ontwerp Nationaal Waterplan thans twee gebieden aangewezen voor windenergie: Borssele (ca. 344 km3) en IJmuiden (ca. 1170 km3). Onderzoek moet nog gedaan worden naar natuurwaarden in het licht van Natura 2000 (Zeeland) en naar mogelijke gasvoorkomens (IJmuiden). Gestreefd wordt in ieder geval naar zoveel mogelijk meervoudig gebruik. Naast deze gebieden zijn nog twee zoekgebieden aangewezen: het gebied voor de kust tussen Hoek van Holland en Texel en, onder eventuele verplaatsing van het daar aanwezige defensiegebied, ten noorden van de Waddeneilanden. In het definitieve Nationaal Waterplan zal een ontwerpbesluit worden opgenomen inzake het aanwijzen van windenergiegebieden in deze twee zoekgebieden: ‘Dit ontwerpbesluit wordt uitgewerkt in de vorm van een aanvulling op de structuurvisie van het Nationaal Waterplan, inclusief het doorlopen van een specifieke en gedettailleerde Plan-MER voor deze zoekgebieden. Na inspraak zal het besluit in het voorjaar van 2010 worden vastgesteld.248
Het feit tenslotte dat sinds juni 2003 de Elektriciteitswet 1998 (E-wet 1998) geldt in de EEZ was aanvankelijk van belang, omdat voor de opwekking van windenergie in de EEZ een MEP subsidie, gebaseerd op artikel 69 E-wet 1998, kon worden verkregen.249 Deze subsidie, die op 1 246
Kamerstukken II 2008/09, 29 675, nr. 54. Kamerstukken II 2008/09, 31 710, nr. 3, p. 2. Zie: Ontwerp Nationaal Waterplan, p. 191. 248 Ontwerp Nationaal Waterplan, p. 197-198. In 2010 wordt het Integraal Beheerplan Noordzee 2015 (IBN 2015) geactualiseerd. 249 Wet van 5 juni 2003 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 ten behoeve van de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie, Stb. 2003, 235. Zie voor het wetgevingstraject: Kamerstukken 28 782.
247
79
juli 2003 de “ecotax”250 verving door garanties van oorsprong en ertoe moest leiden dat meer productiecapaciteit voor duurzame elektriciteit zou worden gebouwd, werd ingesteld om een bijdrage te leveren aan het halen van de doelstellingen van richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt.251 Door de gekozen rechtsbasis bleek deze ‘open einde’ regeling echter in augustus 2006 financieel onbeheersbaar geworden. Zij werd per direct op nul gezet voor nieuwe aanvragen, met als formele reden (onbeheersbaarheid was geen grond ingevolge de E-wet 1998 voor stopzetting) dat de MEP-doelstellingen voor 2010 ook gehaald zouden worden zonder deze subside. 252 Zeer waarschijnlijk om deze reden is de opvolger van de MEP, de SDE, gegrond op de Kaderwet EZsubsidies, zodat van aanvang af een budgettair plafond zou zijn ingebouwd.253 De rechtskracht van de E-wet 1998 in de EEZ komt wellicht thans van pas nu de rijkscoördinatieregeling van artikel 3.35 Wro - de zogenaamde uitvoeringsmodule - bij wet van toepassing is verklaard op projecten van nationaal belang op onder andere het gebied van elektriciteit.254 Het gaat om de ‘procedurele coördinatie en afstemming van de besluitvorming over alle voor het project benodigde vergunningen en andere te nemen besluiten onder rijksregie, alsmede de bundeling van de verschillende beroepsmomenten’.255 Op grond van het derde lid van artikel 3.35 Wro jo 20b, eerste lid, E-wet, zou dan de minister van EZ worden aangewezen als eerstverantwoordelijke voor de gecoördineerde besluitvorming. Vooralsnog wordt het niet nodig geacht de coördinatieregeling van toepassing te verklaren op productie-installaties in de EEZ. 256 Merkwaardig in het licht van de thans aangekondigde 250
Regulerende Energiebelasting (REB). Het nadeel van deze fiscale maatregel was dat zij ten goede kwam aan reeds bestaande productiecapaciteit in het buitenland, zonder nieuwe opwekkingscapaciteit in Nederland te stimuleren. Zie: Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie’ (MEP), rapport Algemene Rekenkamer (ARk), Sdu Uitgevers: Den Haag 2007, p.9. Kamerstukken II 2006/07, 31 028, nr. 1. 251 PbEG L 283. Deze richtlijn moest uiterlijk 27 oktober 2003 in Nederlandse regelgeving omgezet zijn. De in hoofdstuk 2 besproken concept RES-richtlijn zal deze richtlijn vervangen. 252 Rapport MEP 2007, ARk, p.10 en 33. 253 Zie: supra, par. 3.1. 254 Bij besluit van 14 februari 2009 (Stb. 2009, 76) is op 1 maart 2009 in werking getreden: De wet van 25 september 2008 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Mijnbouwwet en de Gaswet in verband met toepassing van de rijkscoördinatieregeling op energie-infrastructuurprojecten (Stb. 2008, 416) alsmede Het Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten. Voor het wetsontwerp zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nrs. 2 en 3. Aan de planologische module van deze regeling ingevolge artikel 3.28 en 3.29 Wro zal geen behoefte zijn wat de EEZ betreft, maar eventueel wel voor de kabels die aanlanden e.a. infrastructuur op land. 255 Kamerstukken II 2007/08 31 326, nr. 3 (MvT), p. 3. 256 Kamerstukken II 2007/08 31 326, nr. 3, p. 7 en nr. 6 (Nota n.a.v. het verslag), p. 8 en 9. Voor de EEZ worden alleen op rijksniveau besluiten genomen worden, en die zijn bovendien beperkt in aantal, zo luidt het. Geen probleem
80
‘strakke regie’ bij de coördinatie van de vergunning- en subsidieverlening voor de 450 MW, sinds eind maart 2009 vermeerderd met nog eens 500 MW, tijdens de huidige kabinetsperiode voor te bereiden productie van windenergie. Te verklaren wellicht uit de bevoegdheidsverdeling zoals geschetst in de ‘contouren van het nieuwe beleid’: nu eens de staatssecretaris van V&W (aanwijzen van windgebieden in het Nationaal Waterplan 2009 en aanvraag Wbr vergunning, inclusief m.e.r.), dan weer de minister van EZ (periodiek openstellen voor aanbesteding ten behoeve van de subsidie van een ‘windkavel/licentiegebied’).257
3.2.2 Territoriale wateren
Binnen de territoriale wateren is voor de aanleg van een windpark in elk geval een vergunning nodig van de Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) op grond van de Wbr. 258 Het afwegingskader voor deze aanvraag is neergelegd in een beleidsregel uit 2002, waarin een onderscheid gemaakt wordt tussen het gemeentelijke en niet-gemeentelijke deel van de territoriale zee. 259 Artikel 5, eerste lid, van deze beleidsregel betreft de plaatsing van windturbines in de gemeentelijk ingedeelde zone, tot 1 km uit de kust. De turbines mogen geen negatieve invloed hebben op de veiligheid van de kust, noch op de morfologische en natuurlijke dynamiek van de zeebodem. Voorts mag de kustlijn niet worden aangetast, mogen zandsuppleties niet in onaanvaardbare mate worden bemoeilijkt en dient de veiligheid van de scheepvaart in acht genomen te worden. Plaatsing van windturbines in de territoriale wateren buiten de gemeentelijk ingedeelde zone kan ingevolge het tweede lid van artikel 5 slechts voor zover een ruimtelijk plan dit toelaat. Nu de Wro van kracht is zou dit, zoals reeds uiteengezet (supra par 3.2.1) , een rijksbestemmingsplan kunnen zijn, aangezien in een structuurvisie, anders dan
dus? Voorts wordt gezegd dat de Wro zich voor de toepasselijkheid van de regeling niet van rechtswege tot dat gebied zou uitstrekken, omdat daarvoor eerst een amvb nodig zou zijn ingevolge artikel 10.3 Wro. Gedoeld wordt op het rijksbestemmingsplan, gezien de juridische kracht van dit instrument zonder twijfel de beste oplossing. Nog daargelaten echter dat daartoe dus kan worden besloten (voor de aansluiting van windparken door TenneT wordt het overwogen, zie infra, par. 3.2.2 voor de motie Samsom), is het de vraag of zo’n plan vereist is, gezien het bepaalde in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en sub a, Wro. Op grond van artikel 3.2 jo 1, tweede lid, aanhef en sub a Wro stelt de minister van VROM bovendien een structuurvisie vast voor de EEZ (dus niet ‘kan vaststellen’, zoals in de MvT op p. 7-8 beweerd wordt). Daarin kunnen ruimtereserveringen worden opgenomen voor windparken, zoals inmiddels is gebeurd in het op 22 december 2008 gepubliceerde ontwerp Nationaal Waterplan. 257 Zie voor het ‘draaiboek’ supra noot 16. 258 Artikel 2, eerste lid, aanhef en sub a, jo artikel 1 Wbr. 259 Beleidsregel voor het plaatsen van windturbines op, in of over rijkswaterstaatswerken, 15 mei 2002, Stct. 2 juli 2002, nr. 123, p. 13.
81
voorheen in een pkb (middels concrete beleidsbeslissingen), geen bindende normstelling kan worden opgenomen. Daarnaast geldt voor de territoriale zee in beginsel dezelfde wetgeving als op het vasteland. Een milieuvergunning, inclusief m.e.r., is vereist ingevolge de Wm. De Wbr treedt dan terug voor wat betreft de milieu-aspecten.260 Voorts is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing,261 evenals de E-wet262, de Tracéwet (Tw) en de Wet bodembescherming (Wbb). Daarnaast gelden de restricties van de Wet verontreiniging oppervlaktewater (Wvo), de overigens voor windturbines niet relevante - Mijnbouwwet (Mbw), de Flora-en Faunawet (F&Fw) en de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) en de Ontgrondingenwet (Ow). Meer locatiespecifiek, indien aan de orde, is het regiem van de Scheepvaartverkeerswet en de Wet voorkoming verontreiniging door schepen. Een complicatie wordt gevormd door de zojuist aangestipte bestuurlijke indeling, die wat de gemeentelijke en provinciale grenzen betreft tot 1 km uit de kust is geregeld. Dit betekent dat binnen deze 1 km zone naast de Wbr vergunning een bouwvergunning nodig zal zijn op grond van de Woningwet (Ww). Deze indeling heeft ook gevolgen, zo schrijven Roggenkamp en Beuge, voor de bevoegdheden van de aangewezen netbeheerders die, tenzij een ontheffing is verleend ingevolge artikel 15 E-wet (en dat zal voor offshore windparken niet snel aan de orde zijn), de kabels dienen aan te leggen. De exploitatiegebieden van de netbeheerders vallen samen met de gemeente- en provinciegrenzen, zodat niet duidelijk zou zijn of zij buiten de 1 km zone exclusief bevoegd zijn tot leiding- dan wel kabelaanleg (artikel 16, derde lid, E-wet). Buiten deze zone, tot en met de EEZ, is de Minister van V&W, in overeenstemming met de Minister van VROM, het bevoegde gezag.263 Op dit moment wordt onderzoek gedaan naar de bouw van een ‘stopcontact op zee’ door de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet, TenneT.264 Dit bedrijf zou dan bevoegd (dienen te) worden tot de aanleg van de kabelverbindingen en aanlandingspunten.265 260
Zie ook de toelichting bij de wijziging van het Besluit m.e.r., Stb. 2005, 7, p. 20. Artikel 1.1, tweede lid, aanhef en sub a, Wro. 262 Artikel 1, vierde lid, E-wet, luidt: Deze wet en de daarop berustende bepalingen zijn mede van toepassing op installaties voor de opwekking van elektriciteit die zijn gevestigd binnen de Nederlandse exclusieve economische zone, alsmede de daarmee opgewekte elektriciteit. 263 Roggenkamp en Beuge, a.h.w., p. 5. De auteurs voegen hier aan toe ‘tot aan de territoriale grens’, maar met de invoering van de Wro is nu de Minister van VROM ook bevoegd in de EEZ. Op grond van artikel 1.1, tweede lid, aanhef en sub a, jo 10.3 Wro kan thans ten aanzien van zowel de territoriale wateren buiten de 1 km zone, als de EEZ, een Rijksbestemmingsplan worden vastgesteld door de Minister van VROM en de Minister van V&W gezamenlijk. 264 Energierapport 2008, p. 92. 265 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 17. Motie Samsom c.s. Overwogen wordt de aanleg of uitbreiding van die aansluitingen wél onder de rijkscoördinatieregeling te brengen (Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 6, p. 8). 261
82
Op 8 april 2008 is deel 1 van het Derde structuurschema elektriciteitsvoorziening (SEV III) naar de Kamer gestuurd,266 en inmiddels ligt sinds 13 maart 2009 ook deel 3 voor.267 ‘De Nota Ruimte en in het bijzonder paragraaf 4.8.3.1 betreffende de elektriciteitsvoorziening vormt voor deze aparte nota het ruimtelijk kader. Het SEV III geldt voor een periode van tien jaar en bestrijkt de periode tot 2020. Voor wat windenergie betreft is het SEV II partieel herzien voor de vaststelling van de locatie voor het Near Shore Windpark (bij Egmond). Dit windpark is in 2006 gerealiseerd en is sinds eind 2008 volledig in bedrijf.268 Deze partiële herziening blijft naast het SEV III deels van kracht.269 Verdere (zoek)gebieden voor windparken op zee worden niet in het SEV III opgenomen. Dit in aansluiting op de Nota Ruimte, waarin is aangegeven dat binnen de 12-mijlszone slechts windturbineparken zijn toegestaan op de locatie Near Shore Windpark (voor de duur van het pilot-project) en in de gemeentelijk ingedeelde gebieden recht voor de haven- en industriegebieden van de IJmond en de Maasvlakte nabij de mogelijke aanlandingspunten op het hoogspanningsnet te land, mits dat mogelijk is uit oogpunt van scheepvaartveiligheid. Hiermee zijn andere locaties voor grote windparken op zee binnen de 12 zeemijl uitgesloten’.270
3.3 De exclusieve economische zone revisited
SEV III is voorbereid onder het regiem van de WRO (oud). Omdat het toepassingsbereik van de WRO beperkt was tot en met de 12-mijlszone, was het niet mogelijk zoekgebieden voor windparken in de EEZ in het SEV III op te nemen. Nu ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en sub a, Wro onder grond(en) of gebied mede verstaan wordt de exclusieve economische zone, zou nu een volgend SEV ook deze zone kunnen omvatten. Voor de EEZ is echter een nieuwe 266
Kamerstukken II 2007/08, 31 410, nr. 1. Dit deel 1 bevat het kabinetsvoornemen, voorbereid via de procedure van de planologische kernbeslissing (pkb) van artikel 2a WRO (oud). Na inspraak en bestuurlijk overleg (deel II) zal de aangepaste pkb als kabinetsstandpunt naar verwachting in het najaar van 2008 naar de Kamer gestuurd worden. Volgens het overgangsrecht van artikel 9.1.2, eerste lid, Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (IWro) wordt het SEV III bij vaststelling aangemerkt als een Rijksstructuurvisie in de zin van artikel 2.3 Wro. 267 Kamerstukken II 2008/09, 31 410, nr. 2 en 3, dd 13 maart resp. 20 februari 2009. 268 Samen met Q7, 23 km uit de kust voor IJmuiden op het continentale plat en op 4 juni 2008 in bedrijf genomen onder de naam Prinses Amaliawindpark, goed voor 228 MW. Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 7, p. 3 - 4. 269 Namelijk voor zover dat is aangegeven in uitspraak 1.3 van het SEV III. In de Nota Ruimte is ingegaan op het plaatsingsbeleid van windenergie, waardoor het deel van de partiële herziening Near Shore Windpark dat daarop betrekking had niet langer actueel is. De betreffende passages, evenals passages die verwijzen naar oude nota’s zoals de bestuursovereenkomst plaatsingsproblematiek windenergie uit 1991, de derde energienota uit 1995 en het energierapport 1999, worden daarom geschrapt. 270 SEV III, deel 3, p. 29, verbatim. Wel worden voor wind op zee in het SEV III aanlandingspunten opgenomen.
83
(ontwerp)structuurvisie vastgesteld, het reeds genoemde Nationaal Waterplan. Daarnaast wordt op initiatief van de Europese Commissie voor de ruimtelijke ordening op zee een discussie gestart over een geïntegreerd Europees maritiem beleid.271 Veruit de meeste capaciteit, het is reeds genoemd, zal worden gerealiseerd in de EEZ. De aanleg van windturbineparken - het Prinses Amaliawindpark in blok Q7 op het continentaal plat, 23 km uit de kust bij IJmuiden, is als eerste op 4 juni 2008 geopend - vindt plaats om dwingende redenen van groot economisch belang, voorwaarde voor toestemming voor projecten in of nabij ecologisch waardevolle gebieden, die significante gevolgen kunnen hebben voor de beschermde waarden. In de ruimtelijke afweging worden voorts de belangen betrokken van de visserij, zandwinning, scheepvaart, mijnbouw, en defensie. Een en ander zal worden uitgewerkt in het Ruimtelijk Perspectief Noordzee, dat een beleidsmatige verankering krijgt in de structuurvisie van het Nationaal Waterplan, die de Nota Ruimte met betrekking tot het Noordzeebeleid zal herzien.272 Geen van beide instrumenten heeft echter, in beginsel, bindende kracht, anders dan zelfbinding voor de betrokken bestuursorganen.
3.3.1 Casus Q7 De vergunningverlening voor - en de bouw & financiering van - windparken op zee is tot nu toe een buitengewoon moeizaam proces gebleken. Verschillende factoren spelen een rol. Ter illustratie van de complexiteit en de duur van het traject volgt eerst, op hoofdpunten, de enige 271
Mededeling van de commissie voor een routekaart naar maritieme ruimtelijke ordening (MRO): werken aan gemeenschappelijke principes in de EU, dd 25 november 2008, COM (2008) 791 definitief. De uitvoering van MRO valt onder de verantwoordelijkheden van de lidstaten. De rol van de EG bestaat eruit de discussie over MRO op gang te brengen door uit de bestaande praktijk en regelgeving basisprincipes voor MRO af te leiden. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 22 012, nr. 798, dd 4 februari 2009. 272 Kamerstukken II, 30 195, Integraal Beheerplan Noordzee 2015, nr. 26. Brief van de minister van landbouw, natuur en voedselkwaliteit, 9 juni 2008. Begin april 2009 is het Ruimtelijk Perspectief Noordzee nog niet gereed. Zie ook: Verkenning van economische en ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee, Royal Haskoning, Rebel Group, 4 juli 2008. Opdrachtgevers: Ministerie Verkeer en Waterstaat DG Water, RWS Dienst Noordzee en Waterdienst. Het rapport meldt als mogelijke oorzaak voor het optreden van de ruimtelijke spanningen de volgende knelpunten in ruimtelijke sturing en beleid: 1. De ruimteclaims en het gevraagde ruimtegebruik is groter dan de daadwerkelijk benodigde en benutte ruimte. Het ontbreekt aan preventieve en pro-actieve sturingsinstrumenten om hier adequaat beleid op te kunnen voeren. 2. De ruimteclaims en het gevraagde ruimtegebruik spelen zich voor een belangrijk deel af in hetzelfde gebied en overlappen elkaar. Het ontbreekt aan een algemeen integraal afwegingskader om gebruiksfuncties onderling (al dan niet gebiedsgericht) af te wegen en te prioriteren. 3. De werking van het huidige integrale afwegingskader gaat uit van sturing achteraf op individuele initiatieven 4. Nieuwe functies op de Noordzee blijken in de praktijk vaak moeilijk inpasbaar te zijn. 5. Er zijn weinig stimulansen voor de daadwerkelijke toepassing van meervoudig of intensief ruimtegebruik
84
succes story in de EEZ, de totstandkoming van het offshore windpark Q7, thans Prinses Amalia windpark geheten. Projectontwikkelaar E-Connection vraagt de Wbr vergunning voor de bouw en exploitatie van dit windpark in december 1999 aan. ‘De milieu-effectrapportage, gestart in mei 2000, wordt eind augustus 2001 aanvaard door de Ministeries van V&W en VROM. Op 18 februari 2002 wordt de vergunning verleend, waarna de benodigde vergunningen voor de aanleg en het instandhouden van de offshore kabels, de landkabels en voor de doorboring door de duinen worden verkregen in het voorjaar 2002. ‘In oktober 2004 heeft Econcern samen met Energy Investments Holding (EIH) een overeenkomst gesloten om alle vergunningen en rechten over te nemen voor de bouw en exploitatie van het windpark van E-Connection. Econcern en EIH richten daartoe een holding op, genaamd Windpark Q7 Holding B.V. Vrij snel hierna volgen gesprekken met ENECO Energie, voor de deelname aan het project. ‘In
maart
2005
tekenen
ENECO Energie
en
Q7
Holding vervolgens
een
intentieovereenkomst voor de bouw en exploitatie van het park, waarmee de voorbereidingen voor de bouw daadwerkelijk gestart konden worden. Als eerste is de onshore 150 kV kabelverbinding vanaf de duinen naar het onderstation te Velsen aangelegd, gezamenlijk met de landkabel van het OWEZ windpark. Hiermee werd bereikt dat de grond maar één keer open gegraven hoefde te worden. ‘Op 10 juli 2006 wordt het project door E-Connection overgedragen aan Q7 Holding. Op 11 juli tekenen de investeerders - ENECO Energie en Q7 Holding - en de banken - Rabobank en Dexia - een termsheet voor de non recourse project financiering, waarna ENECO Energie op 26 juli ook formeel 50% eigenaar wordt van het park. Op 25 oktober volgen, na een intensief due diligence proces door de banken, de definitieve financieringsovereenkomsten, de Financial Close. ‘Op 10 oktober 2006 is de eerste fundering op zee geplaatst, begin 2008 levert het park zijn eerste groene stroom en in de lente van 2008 wordt het park officieel opgeleverd.273
273
http://www.q7wind.nl/nl/windpark_geschiedenis.htm
85
De casus Q7 is in alle opzichten een bijzonder geval. De vergunningverlening op 18 februari 2002 geschiedt in een periode waarin andere aanvragen stranden op de zandbank van gebrekkig overheidsbeleid, en dan nog uitsluitend omdat de vergunningverlening al in een ver gevorderd stadium was. Dit blijkt althans uit een uitspraak die illustratief is voor het Wbr overgangsbeleid. Bespreking daarvan functioneert tevens als opmaat naar de volgende paragraaf. De zaak betreft twee aanvragen van N.V. Nuon Duurzame Energie, ingediend op 25 en 26 oktober 2001, voor Wbr vergunningen voor de oprichting van twee windparken, één voor de kust ter hoogte van Zandvoort (60 windturbines van elk ca. 2 MW) en één voor de kust bij Bergen aan Zee (60 windturbines van elk ca. 2 MW).274 Beide aanvragen worden bij besluit van 10 januari 2002 geweigerd, datum waarop ook andere initiatiefnemers nul op rekest krijgen.275 Na een uitputtende schets van de relevante regelgeving en beleidsstukken - Wbr, van toepassing verklaring van deze wet op de EEZ in 2000, de pkb Nationaal Ruimtelijk Beleid bij de Vijfde Nota Ruimte en met name de toelichting uit november 2001, 276 de in de volgende paragraaf te bespreken beleidsregels uit mei 2002 - komt de rechtbank Arnhem tot de kern. Verweerder mocht de later vastgestelde beleidsregels hanteren bij het nemen van het besluit voor zover die nadere invulling gaven aan de voorwaarden met betrekking tot te beschermen belangen waaronder een vergunning ex artikel 3 Wbr kan worden verleend. Daarnaast mocht verweerder verwijzen naar het overgangsbeleid, zoals verwoord in de toelichting bij de pkb. De rechtbank formuleert het aldus: ‘Volgens het bestreden besluit ziet dit overgangsbeleid op: 1. die aanvragen, die reeds zijn voorzien van voor de beoordeling van de aanvraag benodigde stukken, waaronder een Milieu-effectrapport (Mer) dan wel; 2. aanvragen waarvan de
274
Zie: LJN: AH9623, Rechtbank Arnhem , AWB 02/1694 WET, dd 30 juni 2003. Zie: LJN: AY3670, Raad van State , 200507421/1, dd 12 juli 2006 (hoger beroep van E-Connection; zie infra, par. 3.3.2). 276 Rb Arnhem: ‘Het kabinet heeft in de toelichting bij de PKB haar standpunt verwoord (TK 2000-2001, 27 578, nr. 5). Onder punt 5.3 wordt onder verwijzing naar het in de tekst van de PKB neergelegde voornemen om een concessiestelsel in te voeren het volgende opgemerkt: “In afwachting van de inwerkingtreding van het in deze PKB geformuleerde beleid, worden vergunningaanvragen voor windturbineparken op zee niet meer in behandeling genomen, met uitzondering van formeel reeds ontvankelijk verklaarde aanvragen in het voorkeursgebied, waarvoor reeds een milieueffectrapport is opgesteld.”’ 275
86
behandeling in een zodanig vergevorderd stadium is (zoals ten aanzien van het initiatief Q7-WP van E-Connection), dat deze redelijkerwijs niet meer kan worden onderbroken. ‘De rechtbank oordeelt in de eerste plaats dat verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit heeft mogen verwijzen naar het overgangsbeleid. Niet valt in te zien dat indien een bestuursorgaan277 mag verwijzen naar een in een brief - daterend van na een primair besluit neergelegd beleid, het niet aanvaardbaar zou zijn om te verwijzen naar een Kabinetsstandpunt dat reeds, zoals in het onderhavige geval, is vastgesteld vóór het nemen van het primaire besluit. Evenmin is hiervoor een beletsel dat de Vijfde Nota nog niet in werking is getreden; dat bezwaar zou zich voordoen indien inhoudelijk vooruit zou worden gelopen op beleidsonderdelen van de Vijfde Nota. Hier betreft het evenwel een conservatoire maatregel, welke beoogt het voeren van toekomstig beleid, waarvan thans nog niet vaststaat hoe dit uiteindelijk zal komen te luiden, niet bij voorbaat te frustreren’. Het beroep wordt ongegrond verklaard, omdat geen gedetailleerd Mer is overlegd, terwijl ook geen sprake is van een vergevorderd stadium in de vergunningverlening. Het overgangsbeleid is derhalve niet van toepassing en dat betekent dat het gelijkheidsbeginsel in tegenstelling tot hetgeen Nuon had aangevoerd onder verwijzing naar Q7 - niet geschonden is. 3.3.2 Wbr beleid Duidelijk is in ieder geval dat problemen bij de bouw van windparken niet alleen ontstaan bij de lange doorlooptijden van de complexe besluitvorming inclusief beroepsprocedures,278 of bij het aanboren van kapitaal, maar ook en vooral, zoals overigens meerdere malen van overheidswege erkend,279 bij de locatiekeuze. Nadat op 6 december 2000 de Wbr van toepassing was verklaard in de EEZ, werden de door de rechtbank bedoelde beleidsregels opgesteld, in werking getreden op 8 mei 2002, inzake de voor de aanvraag van de vergunning relevante criteria.280 Deze - ook in de ogen van het bedrijfsleven - tamelijk vage bepalingen hielden in dat bij vergunningverlening 277
Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 februari 2000 -AB 2000/193. 278 Dit gold ook voor het pilot project Near Shore Windpark (NSW). Zie: Roggenkamp en Beuge, a.h.w., p. 7, noot 20. 279 Werkprogramma Schoon en Zuinig, VROM september 2007, p. 31. Zie ook de reactie van de ministers Cramer (VROM), Van der Hoeven (EZ) en staatssecretaris Huizinga (V&W) op de paginagrote advertentie van de ‘Initiatiefgroep wind op zee’ (Wereld Natuur Fonds, Econcern, Eneco, Essent, NS en Rabobank), inhoudende een pleidooi voor een beter overheidsbeleid rond offshore windenergie, Volkskrant 7 juni 2008 (website Energieraad). 280 Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken met betrekking tot installaties in de exclusieve economische zone, Stcr. 6 mei 2002, nr. 85, p. 34.
87
rekening gehouden moest worden met een veilig gebruik van de Noordzee door derden, en met de plannen op basis van de Wet op de waterhuishouding (Whh), de WRO (oud), de Nbw1998 en de Wm (artikel 4). Deze nationale wetten waren in 2002 niet direct van toepassing in de EEZ. Inmiddels is de Wro (nieuw) dat per 1 juli 2008 wel, evenals, met ingang van 28 september 2006, de Wm.281 Voorts konden aan de vergunning voorschriften verbonden worden, deels overeenkomstig het Mijnreglement continentaal plat (oud), maar ook ter bescherming van de natuur en het milieu (artikel 5 en 6). Voorzover zou blijken van nadelige gevolgen voor de natuur en het milieu,282 konden de beperkingingen worden gewijzigd, zo de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van de natuur en het milieu dit toeliet, of bij een verslechtering van de kwaliteit van de natuur. Tot slot werd een veiligheidszone ingesteld. Kern van deze regels uit 2002 was echter, paradoxaal genoeg, artikel 4, derde lid, dat bepaalde dat tot een nader vast te stellen tijdstip geen vergunning zou worden verleend voor het bouwen van windturbines in de EEZ. Dit in afwachting van een uitgekristalliseerd concessiebeleid en een regeling voor de uitgifte van locaties voor windparken in de Noordzee middels voorkeursgebieden.283 Pas op 1 januari 2005 werd dit moratorium opgeheven door het van kracht worden van nieuwe
beleidsregels, inhoudende dat in gebieden, die niet voor andere functies werden
vrijgehouden, vergunningen zouden worden verleend voor installaties ten behoeve van de opwekking van elektriciteit met een ruimtebeslag van niet meer dan 50 km2.284 Deze inderhaast
281
Artikel 7a Wm (zie supra, noot 31). Overigens geldt sinds 1996 ook de Ontgrondingenwet (Ow) uit 1965 op het continentaal plat (artikel 4a; Stb. 1996, 412), evenals de Wet verontreiniging zeewater, die onder vaartuigen mede verstaat ‘installaties, opgericht op de bodem van de territoriale zee of van dat deel van de Noordzee, waarvan de grenzen samenvallen met die van het aan Nederland toekomende gedeelte van het continentaal plat’ (artikel 1, derde lid, aanhef en sub a). In artikel 1a Wvz is in 2005 bovendien de Nederlandse strafwet van toepassing verklaard op in of boven de EEZ begane overtredingen bij of krachtens de Wvz (Stb. 2005, 49, p. 8). 282 In de toelichting wordt verwezen naar artikel 206 van het VN Zeerechtverdrag dat de verplichting inhoudt voor staten om de gevolgen voor het milieu te beoordelen van voorgenomen activiteiten onder hun rechtsmacht die aanzienlijke vervuiling of belangrijke en schadelijke gevolgen voor het zeemilieu kunnen veroorzaken. Ook het OSPAR verdrag, dat noopt tot toepassing van het voorzorgsbeginsel met betrekking tot mogelijke verontreiningende of verstorende activiteiten in het zeegebied, wordt geciteerd (Stcr. 6 mei 2002, nr. 85, p. 34). 283 Roggenkamp en Beuge, a.h.w., p. 8. 284 Artikel 3 jo 9 van de Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken op installaties in de exclusieve economische zone, Stcr. 29 december 2004, nr. 252, p. 19. Bij artikel 9 worden de Beleidsregels uit 2002
88
opgestelde regels kwamen in de plaats van een wetsvoorstel, dat behandeling in de Kamer niet eens haalde. Het voorstel betrof een concessieregeling, waarin voorafgaand aan de aanvraag van een Wbr vergunning, in concurrentie met andere gegadigden, een plantoestemming moest zijn verkregen. De toestemming zou gelden voor een gebied van maximaal 100 km2, niet zijnde scheepvaartroutes, defensierestrictiegebieden of reserveringsgebieden voor zandwinning, en zou tevens ruimte vrijhouden voor windturbines met uitsluiting van andere functies, zoals opsporing en winning van delfstoffen. Tevens zou dit preliminaire toestemmingsvereiste het mogelijk maken een aanvrager te selecteren op basis van de beste financiële en technische capaciteiten.285 Na een kritisch advies van de Raad van State van 24 mei 2004,286 die vond dat er geen behoefte was aan deze nieuwe rechtsfiguur van een plantoestemming omdat specifieke eisen zouden kunnen worden opgenomen in de Wbr vergunning zelf, en voorts omdat het aantal beslismomenten en beroepsprocedures zou worden verdubbeld, werd het voorstel ingetrokken. Aangezien het hoofdmotief nu juist bestond uit het introduceren van een - door het bedrijfsleven gewenste - voorselectie, was, nu deze gefaseerde besluitvorming meer nadelen dan voordelen bleek te hebben, de grond aan dit wetsvoorstel ontvallen. Van regeringswege was echter toegezegd, mede onder druk van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) waarin overwogen werd dat het moratorium het vergunningstelsel niet voor onbeperkte tijd buiten werking mocht stellen, 287 dat op 1 januari 2005 een uitgiftestelsel in werking zou zijn. Aldus ontbrak de tijd voor het vervaardigen van een ander instrument dan de voornoemde beleidsregels.
ingetrokken. Artikel 10 bepaalt dat de beleidsregels in werking treden met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij worden geplaatst. 285 Zie voor een overzicht van dit - gestopte - wetgevingstraject: Roggenkamp en Beuge, a.h.w., p. 8 - 9. 286 Advies W09.04.0136/V, maandag 24 mei 2004, bijvoegsel Staatscourant 11 januari 2005, nr. 7. 287 ABRvS 14 april 2004, AB 2004/192, m.nt. AvH. Zie: Van de Ven, a.h.w., p. 17. Deze uitspraak uit 2004 blijft de basis voor de Afdeling om op 12 juli 2006 het hoger beroep van E-Connection tegen de Staatssecretaris van V&W ongegrond te achten: ‘Hoewel het kabinet op 17 september 2004 in de ministerraad heeft besloten dat wordt afgezien van een wettelijk uitgiftestelsel, acht de Afdeling, gelet op het destijds nog ontbreken van nadere beleidsregels, en mitsdien een inhoudelijk toetsingskader voor aanvragen om een vergunning, onverkorte handhaving van het moratorium tot 1 januari 2005 niet onaanvaardbaar. Anders dan appellante betoogt, was het doel van het in artikel 4, derde lid, van de beleidsregels neergelegde moratorium ook na het besluit van het kabinet van 17 september 2004 nog een doelmatig en veilig gebruik van het Noordzeegebied’. Het besluit in primo - afwijzing van de vergunningaanvraag - dateert van 10 januari 2002, nog vóór het in werking treden van de beleidsregels op 8 mei. Zie: LJN: AY3670, Raad van State , 200507421/1.
89
In de toelichting wordt, net als in 2002, gewezen op het gewicht van beleidsregels inzake de voorschriften die kunnen worden verbonden aan een Wbr vergunning voor het oprichten, in stand houden en verwijderen van installaties in de EEZ. Het feit dat artikel 3, tweede lid, van de Wbr bepaalt dat ook andere belangen dan waterstaatkundige kunnen worden beschermd, was voor de EEZ van bijzonder belang, omdat de Wm, de Nbw 1998 en de WRO (oud) vrijwel niet van toepassing waren. Alleen planfiguren strekten zich uit tot dit zeegebied, en deze ontberen bindende kracht. ‘De toepassing van de Wbr heeft daardoor in de EEZ dimensies die elders niet in die omvang aan de orde zijn’, wordt dan ook gesteld.288 Het verschil met de regels uit 2002 zit voornamelijk in het opheffen van het moratorium289 en in de beperking van de omvang van windturbineparken tot 50 km2,290 maar daarnaast is het afwegings- en bevoegdheidskader verhelderd en aangescherpt. Allereerst valt op dat de bepaling, dat vergunningverlening zal geschieden in overeenstemming met de ministers van VROM en LNV ‘voor zover het aangelegenheden betreft die mede tot hun verantwoordelijkheid behoren’, is geschrapt. Het bevoegde gezag is nu simpelweg de minister van V&W. Ten tweede moet nu ingevolge artikel 5 bij de vergunningaanvraag,291 behalve met het veilig en doelmatig gebruik van de Noordzee door derden - locatiebeleid bij uitstek - en met eventuele plannen op grond van de Whh, WRO (oud), Nbw 1998, en Wm, rekening gehouden worden met de Nota ruimte, waaraan een uitdrukkelijke plaats wordt toegekend. Plannen op basis van de F&F wet zijn aan het rijtje toegevoegd, en de mogelijkheid wordt opengehouden dat 288
Beleidsregels Wbr EEZ 2004, p. 2. Artikel 9 Beleidsregels Wbr EEZ 2004. 290 In de toelichting wordt deze beperking gemotiveerd door een afweging tussen voldoende rendement van het park (in energetische termen: 300 MW) en efficiënt ruimtegebruik in afwachting van een alsnog vast te stellen uitgiftestelsel of anderszins toekomstige verdeling. 291 Overigens kan een Wbr vergunning ook ambtshalve worden verleend. Zie: LJN: BD7376, Raad van State , 200707033/1, dd 16 juli 2008, r.o. 2.5.1: ‘Nu de Wbr niet bepaalt dat een vergunning op grond van deze wet alleen op aanvraag kan worden verleend, is ambtshalve vergunningverlening niet uitgesloten. Dat op grond van artikel 4 van de Wbr van een aanvrager rechten kunnen worden geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een vergunning op grond van de Wbr, heeft niet tot gevolg dat een vergunning slechts op aanvraag kan worden verleend’. Evenmin ‘kan uit artikel II, tweede lid, van de Wet uitbreiding van het toepassingsgebied van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken tot de exclusieve economische zone, waarin is bepaald dat de minister ambtshalve een vergunning verleent voor werken die voor het tijdstip van inwerkingtreding van die wet zijn gemaakt in of op het aan Nederland toekomende gedeelte van het continentale plat, [..] worden afgeleid dat op grond van de Wbr geen ambtshalve vergunningen kunnen worden verleend. Het gaat in dit geval om een praktische oplossing ter voorkoming van ontbrekende vergunningen voor werken in de exclusieve economische zone. Een verdergaande betekenis kan aan genoemd artikel II niet worden toegekend’. 289
90
‘steeds nieuwe relevante plannen en gebiedsaanwijzingen tot stand kunnen komen’. Zowel deze plannen als de Nota ruimte zijn van belang bij het overleggen van de vereiste gegevens, bijvoorbeeld betreffende nut en noodzaak van de voorgenomen activiteit (artikel 4, eerste lid, aanhef en sub c beleidsregels).292 Indien namelijk niet uit deze instrumenten blijkt dat nut en noodzaak reeds door de wetgever zijn afgewogen, dient de aanvrager het bevoegde gezag daarvan te overtuigen. Dit met het oog op de ‘andere’ belangen dan waterstaatkundige uit artikel 3 Wbr, ter voldoening aan de verdragsverplichtingen terzake (natuur en milieu). In de toelichting bij de beleidsregels van 2005 valt te lezen dat het bij onderzoek naar mogelijk significante gevolgen voor het milieu in het bijzonder gaat om justificatie van de keuze voor de Noordzee - er hoeft nog geen concrete locatie te zijn - omdat voor installaties voor de opwekking van elektriciteit nut en noodzaak vaststaat. Een vergelijking dient dan te worden gemaakt met de oprichting van de installatie op het vasteland. Voor de nadere bepaling van de meest geschikte plaats op zee kan, aldus de Nota Ruimte, gebruik gemaakt worden van een locatie-m.e.r., waarbij wordt uitgegaan van het complete pakket aan (inter)nationale regelgeving en beleid, en waarin de mogelijkheid wordt onderzocht van meervoudige benutting van de ruimte (bijvoorbeeld algenkweek tussen de platforms). Voor de duidelijkheid: in de beleidsregels, beperkt in die zin dat zij uitsluitend de toepassing van de Wbr in de EEZ betreffen, is sprake van een instellings-m.e.r.293 In de ruimtelijke afweging - al dan niet middels een locatie-m.e.r. - zal voorts rekening gehouden dienen te worden met gebiedsbescherming ingevolge het OSPAR en het EG-Verdrag, wat dit laatste betreft met name de Vogel- en Habitatrichtlijn, en de Europese Mariene Strategie.294
292
Aan de te overleggen technische gegevens moet worden toegevoegd een certificaat waaruit de deugdelijkheid blijkt van de installatie, zo mogelijk met betrekking tot de gehele constructie van de windturbine. 293 Zie: Van de Ven, a.h.w., p. 19 e.v. voor een bespreking van het ‘stappenplan’ in de Nota ruimte (p. 163 - 164), en p. 24 voor de onwenselijkheid van de locatie-m.e.r., nu ingevolge het gewijzigde Besluit m.e.r. al een instellingsm.e.r. verplicht is voor activiteiten in de EEZ. Zie: supra, par. xxx 294 Zie voor recente ontwikkelingen inzake beschermde gebieden op zee, Kamerstukken II, 30 195, nr. 29, brief van de minister van LNV dd 9 juni 2008 over het onderzoeksrapport van het Wereld Natuur Fonds van E. Hugenholtz (2008), The Dutch Case, a Network of Marine Protected Areas. Zie ook, voor de werking van o.a. het Verdrag van Bonn en het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa, S.T. Ramnewash-Oemrawsingh, Natuurbelangen en windmolenparken in de Noordzee. Het internationaal- en Europeesrechtelijk toetsingskader voor natuur in de EEZ, in: Tijdschrift voor Omgevingsrecht, april 2003, nr. 2, p. 46 - 53.
91
3.3.3 Hoe verder? De huidige (februari-maart 2009) stand van zaken betreffende gebiedsbescherming is als volgt. Op 9 juni 2008 bericht minister Verburg van LNV de Tweede Kamer dat zij voornemens is, op grond van gemaakte afspraken, vóór 1 januari 2009 de te beschermen gebieden in de Noordzee aan te melden bij de Europese Commissie en het secretariaat van het OSPAR-verdrag.295 De vier Habitatgebieden zijn inmiddels op 22 december 2008 aangemeld.296 Verburgs voorganger Veerman lichtte in januari 2007 de Kamer reeds in over het verschil in procedure al naar gelang het gaat om het aanwijzen van speciale beschermingszones (SBZ) ingevolge de Vogel- of de Habitatrichtlijn.297 Alleen in het kader van de laatste (artikel 4) dient de Commissie met de aanwijzing in te stemmen, waardoor beschermingszones formeel op de Lijst van Gebieden van Communautair belang geplaatst worden. Hij was voornemens de procedures op elkaar af te stemmen en één plan te maken voor een gebied dat zowel op grond van Europees recht als internationaal recht (OSPAR) bescherming behoeft. Ook dit heeft zijn beslag gekregen want de vier aangemelde Habitatgebieden zullen, zo luidt voormelde brief, tevens door Nederland worden genomineerd als Marine Protected Area in het kader van het OSPAR-verdrag. Daarnaast is het de bedoeling dat in de (nabije) toekomst zowel de F&F wet als de Nbw 1998 van toepassing worden verklaard op de EEZ, zodat aanwijzing op grond van deze wetten kan geschieden. Uitbreiding van het bereik van de Nbw 1998 betekent dat voor nieuw gebruik vrije doorvaart en leiding- en kabelaanleg, dat wil zeggen verplichtingen op grond van 295
Minister Veerman voegde op 22 januari 2007 aan dit verdragsrechtelijke afwegingskader toe: de Convention on Biological Diversity (CBD, Rio de Janeiro 1992, Johannesburg, 2002). Zie: Kamerstukken II 2006/07, 30 195, nr. 17, p. 4. Volgens zijn tijdschema zou aanmelding bij de Europese Commissie en bij het secretariaat van OSPAR medio 2008 plaatsvinden. 296 Zie de brief van minister Gerda Verburg aan de Kamer van die datum, kenmerk DN. 2008/3648: ‘Het betreft hierbij twee Habitatrichtlijngebieden, die zijn gelegen in de territoriale zee (12-mijlszone): • Noordzeekustzone II ten noorden van Bergen. Dit is een uitbreiding van het bestaande Habitatrichtlijngebied Noordzeekustzone ten noorden van Petten, waarbij de zeewaartse grens is gelegd op de doorgaande NAP min 20 meter water lijn (in plaats van de NAP min 5 meter water lijn). Het grensgebied met Duitsland ten noorden van de Eems-Dollard, waar de staatsgrens tussen beide landen niet vastligt, is niet bij deze aanmelding betrokken. • Vlakte van de Raan (monding van de Westerschelde). Tevens heb ik twee Habitatrichtlijngebieden aangemeld, die zijn gelegen in de Exclusieve Economische Zone (het Nederlands deel van het Continentale Plat van de Noordzee), gelegen buiten de territoriale zee: • Doggersbank • Klaverbank Deze gebieden komen overeen met de Natura 2000-gebieden, die zijn beschreven in de Nota Ruimte en het Integraal Beheerplan Noordzee 2015’. 297 Kamerstukken II 2006/07, 30 195, nr. 17, p. 2. Ingevolge een uitspraak van het HvJ EG van 20 oktober 2005 in zaak C-6/04 moet de Habitatrichtlijn van toepassing worden geacht in de EEZ.
92
internationaal recht, daar niet onder begrepen - een Nbw 1998 vergunning vereist zal zijn, indien de voorgenomen activiteit mogelijk een aantasting oplevert van de middels deze wet beschermde habitats.
De
thans
in
het
Integraal
Beheerplan
2015
(IBN
2015)
298
beschreven
gebiedsbescherming is vastgelegd op basis van een in 2005 verschenen rapport ‘Gebieden met bijzondere ecologische waarden op het Nederlands deel van het Continentaal Plat’.299 Ingevolge dit interim beschermingsregiem zijn nieuwe activiteiten slechts toegestaan als er geen reële alternatieven zijn, en als er sprake is van groot openbaar belang. Wat het bestaand gebruik betreft in deze interimperiode is in beginsel niet, maar mogelijk toch een vergunning nodig, namelijk in het geval dat dit gebruik als een project kan worden aangemerkt, tussentijds getoetst wordt en significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Ingevolge artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn moet dan een passende beoordeling worden gemaakt.300 Voor de Wbr betekent het van kracht worden in de EEZ van de F&F wet en de Nbw 1998 dat de wet ingevolge artikel 3, tweede lid als afwegingskader voor natuurbelangen zal terugtreden. Het wachten is nu op het aangekondigde integrale afwegingskader voor alle gebruiksfuncties en natuurwaarden in het Ruimtelijk Perspectief Noordzee, waarin mede zal worden opgenomen ‘een
298
Kamerstukken II 2004/05, 30 195, nr. 1.
299
Voorbereidend onderzoek van RIKZ en Alterra, met medewerking van RIVO en NIOZ, in opdracht van de ministeries van V&W en LNV. In de onderzoeksresultaten is verwoord dat de Doggersbank en de Klaverbank in de Exclusieve Economische Zone (EEZ) van de Noordzee, en de Noordzeekustzone ten noorden van Bergen en de Westerscheldemonding in de territoriale zee in aanmerking komen te worden aangemeld c.q. aangewezen als een Habitatrichtlijngebied. Het Friese Front en de Noordzeekustzone ten noorden van Bergen zullen worden aangewezen als een Vogelrichtlijngebied. Zie: Kamerstukken II 30 195, nr. 29, p. 2. 300
Dit vloeit voort uit het Kokkelvisserij-arrest van 7 september 2004, HvJ EG, zaak C-127/02. Zie: Kamerstukken II 2006/07, 30 195, nr.17, p. 3 - 4. Inmiddels ligt een Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken voor bij de Eerste Kamer. Zie: Kamerstukken I 2008/09, 31 038, nr. D, MvA, dd 17 november 2008. Ondanks de urgentie (in september 2008 liet de Europese Commissie weten een inbreukprocedure te zullen starten, Kamerstukken I 2008/09, 31 038, nr. B) wordt, opnieuw in de Tweede Kamer, gedebatteerd over de motie Cramer/Jacobi van 18 juni 2008 om een meldplicht in te stellen ‘voor verstorende, maar mogelijk niet significante activiteiten, bijvoorbeeld door aan te sluiten bij melding in het kader van de wet Milieubeheer’, zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 038, nr. 24. Het laatste document op de overheidssite betreft een verslag van een schriftelijk overleg, dd 22 december 2008 (Kamerstukken II 31 038, nr.30).
93
nieuw en in 2011 effectief uitgiftestelsel voor Wbr vergunningen’.301 De structuurvisie Nationaal Waterplan ligt sinds december 2008 in ontwerp voor.302 Het is van groot belang dat vaart gemaakt wordt met de resterende besluitvorming. De tijd dringt, wil Nederland de beoogde klimaatdoelstellingen halen. Paradoxaal genoeg zijn juist nu nieuwe initiatieven voor het opwekken van windenergie in de Noordzee wederom ‘tot een nader te bepalen tijdstip’ in de koelkast gezet. 303 De formele reden is dat het aantal reeds ingediende startnotities 304 de beoogde committering van 450 MW ruimschoots overschrijden, 305 en dat, althans dat is het plan, in 2011 zal worden overgestapt op een nieuw uitgiftestelsel en ‘nieuwe groeimogelijkheden’ [sic]. De werkelijke grond lijkt elders te liggen. Koerswendingen in het uitgiftebeleid en vertragingen in gebiedsaanwijzing duiden er op dat, vooral op bestuurlijk en politiek niveau, het scheppen van een integraal gebruiks- en beschermingskader, inclusief een daadkrachtige bevoegdheidsregeling op rijksniveau, voor de Noordzee lastiger is dan voorzien.306 Daarbij komt dat energie uit wind op zee door minister Van der Hoeven gezien wordt als minder kosteneffectief dan energie uit wind op land, 307 terwijl tevens het gebrek aan ‘leereffecten’ expliciet wordt aangedragen als argument om niet nu al met een plan van aanpak te
301
Aldus staatssecretaris Huizinga van V&W, in de toelichting bij het Besluit van 1 april 2008, houdende wijziging van de Beleidsregels inzake de toepassing van de Wbr op installaties in de EEZ, Stcr. 7 april 2008, nr. 67, p. 23. 302 Zie: supra, par. 3.2.1 303 Stcr. 7 april 2008, nr. 67, p. 23. Met terugwerkende kracht tot 1 april 2008. 304 Vereist op grond van artikel 7.12, eerste lid, Wm. Zie voor meer informatie over deze startnotities, alsmede over de verschillende markpartijen die in het kader van de gecommitteerde 450 MW meedingen naar een SDE subsidie: Koen Rademaekers, e.a., Marktanalyse Wind op Zee. Aanbesteding van subsidies. Final Report, in opdracht van het Ministerie van EZ. Ecorys Nederland BV, Rotterdam, 1 juli 2008. p. 22 e.v. 305 Evenals bij transportcontracten op het elektriciteitsnet geldt het principe first come first served. 306 Hier is ook door Ivonne Pater op gewezen in haar scriptie Gebiedsbescherming in de Noordzee [zonder datum], onder begeleiding van prof.dr. Chris Backes, en op 2 december 2004 bekroond met een eervolle vermelding van de Vereniging voor milieurecht (VMR)], Universiteit van Utrecht. Evenmin is dit punt aan de aandacht ontsnapt van de Europese Commissie: ‘In contrast to spatial planning on land, Member States generally have limited experience with, and sometimes inadequate governance structures and rules for, integrated spatial planning in the marine environment’, Brussels, 13.11.2008 COM(2008) 768 final COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Offshore Wind Energy: Action needed to deliver on the Energy Policy Objectives for 2020 and beyond, p. 4. Zie ook: Mededeling van de commissie voor een routekaart naar maritieme ruimtelijke ordening (MRO): werken aan gemeenschappelijke principes in de EU, dd 25 november 2008, COM (2008) 791 definitief (supra, par. 3.3) 307 Volgens het Energierapport 2008 van juni moet 6000 MW ‘in elk geval’ op zee worden gerealiseerd, maar tegelijkertijd luidt de bottom line: ‘uiteindelijk is het een kwestie van afwegen van kosten en baten’ (p. 76).
94
komen tot 2020.308 Nog afgezien van het feit dat uitgebreid bij het buitenland te rade gegaan kan worden voor wat betreft praktijkervaring met windturbines op zee, en eraan voorbijgaand dat juist ter compensatie van (extra) kosten een subsidieregeling in het leven geroepen is - en zo nodig zou kunnen worden uitgebreid309 - dreigt een dergelijke insteek een patstelling te creëren rond een niet te verwaarlozen potentieel van ‘meer dan 10% van het elektriciteitsgebruik in Nederland’. 310 Inpassen van nog eens 6000 MW windenergie op land in plaats van op zee, bovenop, naast of tussen de 4000 reeds geplande MW door, is welhaast onmogelijk door ruimtegebrek.311 Het risico is niet denkbeeldig dat, bij voortdurende vertraging in de constructie van productiecapaciteit op zee, zwaarder - dan toch al het geval is - ingezet gaat worden op problematischer vormen van grootschalige elektriciteitsopwekking: ‘schoon fossiel’ en kernenergie. Het wordt dan steeds moeilijker, het kersverse wetsvoorstel ‘voorrang voor duurzaam’ ten spijt, voor groene contracten aansluiting te vinden op het net (supra, par. 2.4.4). Eind maart 2009 komt plotseling uitzicht op de realisatie van het vergunningentraject van nog eens 500 MW op zee vóór 2012, bovenop de reeds gecommitteerde 450 MW (supra, par. 3.1). Het wachten is nu op het concrete tijdspad in een nieuw ‘draaiboek’ en op de exacte vormgeving van dit perspectief. Voorlopig moet er van worden uitgegaan dat voor deze extra windkracht geput zal worden uit het reservoir van reeds ingediende aanvragen. Het uit de koelkast halen van nieuwe initiatieven door wijziging van de Wbr beleidsregels zal waarschijnlijk pas aan de orde zijn na definitieve besluitvorming op Rijksniveau over het ruimtelijk beleid op de Noordzee.
308
Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 26, p. 9 (27 maart 2008). Zij steunde toen waarschijnlijk nog op de conclusies uit: A.S. Verrips - H. de Vries - A. Seebregts - M.G. Lijesen, Windenergie op de Noordzee; een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den Haag, Centraal Planbureau, 2005 - sep. 309 Roggenkamp en Beuge constateerden al in 2005 dat de discussie over stimulering van offshore windenergie vertroebeld wordt door de focus op kosten, derhalve op de al dan niet vermeende afhankelijkheid van subsidies. De auteurs wijzen erop dat een helder regelgevend kader minstens even belangrijk is, zoals hen ook is gebleken uit ervaringen van andere Noordzeelanden met windenergie op zee. Zie: a.h.w., p. 14 -15. Middels wijziging van het Besluit SDE is in maart 2009 extra subsidie vrijgemaakt voor innovatie ten behoeve van wind op zee (supra, par. 3.1). 310 Energierapport 2008, p. 74. 311 Het wordt al problematisch geacht een extra 2500 MW op een land- en maatschappelijk verantwoorde wijze in te passen op het vasteland. Zie: Energierapport 2008, p. 73. Toch wordt voor deze 2500 MW SDE subsidie gereserveerd binnen voor de komende vier jaar, tegenover 450 MW voor wind op zee.
95
3.3.4 Casus Breeveertien II
Samenvattend, en om een concreet beeld te krijgen van het huidige procedureverloop en afwegingskader voor een nieuwe (ontwerp)vergunning voor een windturbinepark in de EEZ, bekijken wij tot slot van dit hoofdstuk het eerder vermelde ontwerpbesluit voor een vergunning aan Airtricity Holding Ltd. voor Breeveertien II voor de kust van IJmuiden (supra par. 3.1). De aanvraag wordt ingediend op 16 november 2006, aangevuld op 6 april, 11 juli en 18 september 2007 en op 30 oktober in behandeling genomen. Van toepassing zijn de op 1 januari 2005 van kracht geworden beleidsregels, waarin het moratorium werd opgeheven (supra par. 3.3.2). De aanvraag dateert van na 1 juli 2005, dus de uniforme voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb dient te worden doorlopen. Daarnaast geldt een ambtelijke richtsnoer voor de wijze van behandelen van de aanvraag.312 Omdat de oprichting van installaties in de EEZ belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu, is op basis van onderdeel C activiteit 5.1 Besluit milieueffectrapportage een milieueffectrapport (MER) verplicht. Hierbij dienen de relevante bepalingen van Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm) te zijn toegepast, en de procedure omschreven in Afdeling 13.2 Wm te zijn gevolgd. Het MER is beoordeeld volgens het bepaalde in hoofstuk 7 Wm en als onderdeel van de Wbr-aanvraag en met ingang van 13 november 2007 tot en met 24 december 2007 ter inzage gelegd.313 Op 5 februari 2008 is het toetsingsadvies over het MER en de aanvulling daarop van de Commissie ontvangen waarin is geadviseerd een passende beoordeling te laten uitvoeren voor de inschatting van de effecten van een windturbinepark op de Natura 2000. Op 8 juli 2008 wordt duidelijk dat een passende beoordeling noodzakelijk is en onderdeel moet uitmaken van de Wbraanvraag. Op 25 november 2008 is een nadere onderbouwing over het effect van de aanwezigheid van windturbines op de helikopterveiligheid in de omgeving van Breeveertien II en
312
’Behandeling vergunningaanvragen Wet beheer rijkswaterstaatswerken voor windenergie offshore’ (versie februari 2006). Wat volgt is in belangrijke mate overgenomen uit het ontwerpbesluit: Beschikking V&W: Ontwerpbesluit inzake aanvraag Wbr-vergunning offshore windturbinepark 'Breeveertien II'19 februari 2009, Nummer WSV / 319. 313 Zie: Stcr. 2007, nr. 219, dd 12 november 2007. De ontvangen zienswijzen en de reactie daarop zijn opgenomen in bijlage A van dit besluit. Het MER is opgesteld door het bureau Royal Haskoning en bestaat uit drie delen (het initiatief, de effecten, de afweging), plus vier addenda. Alle stukken zijn te vinden op http://www.inspraakpunt.nl/projecten/procedures/ontwerpbesluitwindturbineparkbreeveertieniiairtricity2009.aspx
96
op toekomstige mijnbouwactiviteiten in blok P8 ingediend.314 Op 12 december 2008 heeft het bevoegd gezag als aanvulling op de aanvraag de passende beoordeling als onderdeel van het MER ontvangen.
Het toetsingskader omvat, naast de Wbr en de beleidsregels voor toepassing van artikel 2, 3 en 6, een ‘Nadere specificatie van de vereisten voor een Wbr vergunningaanvraag voor een offshore windturbinepark’. Getoetst is bijvoorbeeld aan artikel 5 van de beleidsregels, dat bepaalt dat bij de voorbereiding en de vaststelling van een beschikking inzake het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning wordt rekening gehouden met: a. het behouden van mogelijkheden voor een doelmatig en veilig gebruik van de Noordzee door anderen dan de vergunninghouder, b. de op de Noordzee betrekking hebbende onderdelen van de Nota Ruimte waarvoor het regeringsstandpunt op 27 april 2004 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer is toegezonden (Kamerstukken II 2003/04, 29 435, nrs. 1-2), en c. andere op de Noordzee betrekking hebbende plannen en gebiedsaanwijzingen op grond van de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Wet milieubeheer. Onder a wordt begrepen, naast de scheepvaart315 en luchtvaart, de zandwinning, visserij, olie- en gaswinning, militaire gebieden, en belangen van cultuurhistorische waarde. Punt b houdt in het Integraal Beheerplan Noordzee 2015, een beleidsregel met ‘een afwegingskader voor vergunningverlening en een nadere begrenzing van gebieden met bijzondere ecologische waarden en de voor deze gebieden te hanteren beschermingsregimes’. Punt c wordt in de toelichting bij de beleidsregels uitgelegd: ‘Artikel 5 legt voorts vast dat bij het voorbereiden en vaststellen van beschikkingen inzake Wbr-vergunningen rekening wordt gehouden met het beleid voor de Noordzee dat is opgenomen in plannen op basis van enige in de beleidsregels genoemde wetten, te weten de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, 316 de natuurbeschermingswet 1998 en de Wet milieubeheer. Hiervoor is een aanvullende basis aanwezig in artikel 56, eerste lid, onderdeel b, onder iii, van het VN-Zeerechtverdrag: de kuststaat heeft in de EEZ rechtsmacht ten aanzien van de bescherming van het milieu. 314
Het bevoegd gezag had hiertoe verzocht op 7 april 2008 (ref. WSV/637). In dit document heeft de aanvrager tevens de aanvraag gewijzigd met betrekking tot de contour van het park. 315 Half september 2007 wordt op grond van gevaar voor de scheepvaartveiligheid een Wbr vergunning geweigerd van aanvrager WEOM voor het park ‘IJmuiden’, vlak onder Q7,. 316 Voor het overgangsrecht van WRO naar Wro, zie art. 9.1.2. Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (IWro).
97
Hoewel de genoemde wetten als zodanig niet (of in de praktijk nog niet) van toepassing zijn in de EEZ, bevatten de op die wetten gebaseerde plannen wel degelijk mede beleidsvoornemens die op die zone van toepassing zijn.’ Uit artikel 3, tweede lid, Wbr volgt dat rekening dient te worden gehouden met de bescherming van belangen van andere dan waterstaatkundige aard, voor zover daarin niet reeds is voorzien bij of krachtens een andere wet. Hier wordt met name gedoeld op belangen ten aanzien van natuur en milieu (ecologie).317 Nu de Wbr ook geldt voor de EEZ, zal bij de beoordeling van de aanvraag bekeken moeten worden of de activiteit niet leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor het milieu.318 In deze context wordt het MER verplicht gesteld, waarin rekening gehouden dient te worden gehouden met de Vogelrichtlijn 79/409/EEG en Habitatrichtlijn 92/43/EEG 319 . De Europese Commissie heeft gesteld dat de Habitatrichtlijn mede van toepassing is in de EEZ voorzover de bevoegdheid van de lidstaten zich uitstrekt over deze zone. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft dit in een uitspraak van 20 oktober 2005 (zaak C-6/04) bevestigd. Inmiddels heeft Nederland, zoals gezegd, op 22 december 2008 vier Habitat gebieden aangemeld bij de Europese Commissie. De gebieden komen overeen met de Natura 2000gebieden die zijn beschreven in de Nota Ruimte en het Integraal Beheerplan Noordzee 2015.320
317
Kamerstukken II 1995/96, 24 573, nr. 6, blz. 3. Zie: supra, par. 3.3.2. Uit artikel 1 lid 2 van de beleidsregelsvolgt dat onder milieu ook natuur wordt verstaan. 319 PbEG L 103, respectievelijk PbEG L 206. 320 Het ontwerpbesluit specificeert: ‘Op grond van de Habitatrichtlijn moet ten aanzien van de vergunningaanvraag getoetst worden of significante gevolgen voor Natura 2000 gebieden zijn uit te sluiten. Het bevoegd gezag dient passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten in de speciale beschermingszones niet verslechterd en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben. ‘Conform artikel 6 lid 3 van de habitatrichtlijn wordt voor elk project dat niet direct verband houdt met het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het navolgende geeft het bevoegd gezag slechts toestemming voor het project nadat zij de zekerheid heeft verkregen dat het de natuurlijk kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. ‘Indien bij beoordeling van de aanvraag significante effecten niet zijn uit te sluiten voor het gebied kan bij afwezigheid van alternatieve oplossingen op grond van artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn kan door het bevoegd gezag enkel worden vergund om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, waarbij alle nodige compenserende maatregelen genomen worden om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Hiervan dient de Europese Commissie op de hoogte gesteld te worden’. 318
98
Naast het afwegingskader uit artikel 6, derde en vierde lid, houdt het bevoegd gezag rekening met het voorzorgsbeginsel,321 dat ingevolge de Nota Ruimte en het IBN 2015 geldt voor alle activiteiten op de Noordzee. Het onwerpbesluit verwijst voorts naar het Draaiboek "Commitering van 450 MW windenergie op de Noordzee" van 30 juni 2008 (supra par. 3.1) waarin de stappen beschreven zijn ten aanzien van de verlening van de Wbr vergunning. Uiterlijk 1 november 2009 zal op de ingediende Wbr aanvragen een besluit genomen worden. Vervolgens hebben vergunninghouders een maand de tijd om bij de minister van Economische Zaken een aanvraag in te dienen voor een SDE subsidie. Uiterlijk 1 april 2010 maakt EZ bekend aan welk(e) park(en), met een omvang van in totaal circa 450 MW, SDE-subsidie toegekend wordt.322 Met de Wbr vergunning en de subsidie op zak is de projectontwikkelaar er echter nog lang niet. In de casus Q7 (supra, par. 3.3.1) hebben we gezien dat daarna nog vergunningen nodig zijn voor bijvoorbeeld het aanleggen en in stand houden van de offshore kabels, de landkabels en voor de doorboring van de duinen, om niet te spreken van de bouw van een transformatorhuis. Aanvragen voor deze vergunningen, die de ruimtelijke ordening betreffen, het milieu, de waterhuishouding, waterstaat (droog en nat), natuur, etc. zullen pas na 1 april 2010 in behandeling genomen kunnen worden, omdat dan de subsidiebeschikking binnen is. Tot slot voegen wij ter illustratie in Bijlage A een overzicht bij van de te nemen stappen, compleet met indicatie van de maximale proceduretijd, behorend bij het door Royal Haskoning opgestelde MER van Airtricity voor Breeveertien II (1 november 2006). 323 Verschillende bestuursorganen, van ministeries, de provincie Noord Holland, gemeenten, tot het waterschap en hoogheemraadschap, alsmede de kabel- en leidingbeheerder, zijn betrokken bij het verlenen van de vergunningen en/of toestemming. Het gebruik van de zojuist wet geworden mogelijkheid op energie-infrastructuur de rijkscoördinatieregeling van toepassing te doen zijn lijkt in dit licht ook voor projecten in de EEZ een goed idee.324 Over deze nieuwe wetgeving komen wij thans te spreken in hoofdstuk 4. 321
Het voorzorgsbeginsel houdt in dat preventieve maatregelen genomen dienen te worden wanneer er redelijke gronden tot bezorgdheid bestaan, dat de activiteit schade toebrengt aan het milieu, de gezondheid van de mens of ander rechtmatig gebruik. De Europese commissie stelt in 2000 dat het voorzorgbeginsel niet alleen toepasbaar is in het milieurecht maar ook in andere situaties waarin geen eenduidige wetenschappelijk materiaal voor handen is (Mededeling van de commissie over het voorzorgbeginsel COM 2000/0001). 322 Kamerstukken II, 31209 en 21239, nr. 35. 323 http://www.inspraakpunt.nl/Images/Offshore%20windenergie%20Airtricity%20MER%20bijlage%206_tcm224239577.PDF 324 Bij besluit van 14 februari 2009 (Stb. 2009, 76) is op 1 maart 2009 in werking getreden: De wet van 25 september 2008 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Mijnbouwwet en de Gaswet in verband met toepassing van de
99
rijkscoördinatieregeling op energie-infrastructuurprojecten (Stb. 2008, 416) alsmede Het Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten (Stb. 2009, 73).
100
4. Grootschalige projecten op het vasteland.
Tijd om ‘aan te landen’, samen met de nog virtuele kabels van Breeveertien II. De bedoeling is nu te onderzoeken wat het regeringsbeleid inhoudt, en welke regelgeving van toepassing is, voor de aanleg op het vasteland van energie-infrastructuur ten behoeve van de opwekking van duurzame stroom.325 Een onderscheid wordt gemaakt naar grote projecten, waarvan de realisatie sinds kort kan worden gecoördineerd op Rijksniveau, 326 en projecten waartoe op decentraal niveau wordt besloten en die volgens lokale planning en regels worden uitgevoerd. We beginnen in dit hoofdstuk met grote projecten en richten ons met name op windturbineparken met een vermogen van 100 MW of meer,327 en op - in verband met verwachte krapte op het net door uitbreiding van wind- én conventioneel vermogen - aan te leggen hoogspanningsverbindingen. 328 Daartoe wordt in paragraaf 4.1, na een indicatie van de doelstellingen van het kabinet met betrekking tot genoemde projecten, een overzicht gegeven van de ruimtelijke planning van grootschalige elektriciteitsproductie en hoogspanningsverbindingen in het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (SEV III), 329 een nog onder de oude WRO voorbereide planologische kernbeslissing (pkb) die we reeds zijn tegengekomen in de territoriale wateren (par. 3.2.2). In paragraaf 4.2 zal de wording en het toepassingsbereik van de zojuist van kracht geworden wijziging van de E-wet 1998 inzake aanleg van energieinfrastructuur worden besproken. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met concrete casus, in verschillende stadia van uitvoering, waarin toepassing is gegeven - of wordt gegeven - aan de Rijkscoördinatieregeling ten behoeve van energie-infrastructuurprojecten (par. 4.3). Het gaat met name om het (geplande) windpark in de Noordoostpolder en om de hoogspanningsverbinding Randstad 380 kV. Tussendoor zal aandacht zijn voor een reeds afgelegd - en vaak ten voorbeeld gehouden - traject van gestroomlijnde procedures: gaswinning onder de Waddenzee.
325
Wat wij verstaan onder duurzame stroom - of groene elektriciteit - is duidelijk gemaakt in de Inleiding, par. I.ii. Bij besluit van 14 februari 2009 (Stb. 2009, 76) is op 1 maart 2009 in werking getreden: De wet van 25 september 2008 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998, de Mijnbouwwet en de Gaswet in verband met toepassing van de rijkscoördinatieregeling op energie-infrastructuurprojecten (Stb. 2008, 416) alsmede Het Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten (Stb. 2009, 73). 327 Art. 9b, eerste lid, aanhef en sub a E-wet 1998. Onder b worden daarnaast productie-eenheden begrepen voor opwek van duurzame elektriciteit anders dan met een vermogen van ten minste 50 MW. 328 Art. 20a E-wet 1998. 329 Kamerstukken II 2008/09, 31 410, nr. 3, kabinetsstandpunt, dd 20 februari 2009.
326
101
4.1 Wind op land
‘Per 1 april 2008 staat er in Nederland op land 1.729 MW aan nominaal windenergievermogen. 253 MW is reeds vergund en wordt binnenkort gebouwd. Het totaal komt hiermee op 1.982 MW’.330 In het regeerakkoord is bepaald dat 2000 MW aan extra windvermogen op land nodig zal zijn om de doelstellingen van dit kabinet te halen, en dat een plan van aanpak dient te worden gemaakt op dit ruimtelijk goed in te passen.331 In het sectorakkoord Energie 2008-2020 legt de minister van EZ met de energiebedrijven332 en de netbeheerders nader vast dat ‘de inzet van partijen erop gericht is om in de periode tot en met 2011 - binnen de mogelijkheden en voorwaarden van de SDE - de benodigde subsidie te kunnen verlenen om 2000 MW Wind op Land extra in Nederland te realiseren. Dit gebeurt vooral door inspanningen gericht op het versnellen van bestaande projecten die in de pijplijn zitten of de slaagkans daarvan te vergroten. Indicatief betekent dit dat […] in 2008 500 MW aan subsidie verleend kan worden, in 2009 600 MW, in 2010 450 MW en in 2011 520 MW. Daarna wordt een forse doorgroei voorzien’.333 Voorts is de inzet van de Rijksoverheid erop gericht ‘om voor de periode 2011 – 2020 een ruimtelijk perspectief voor forse groei te bieden. Daarbij wordt gestreefd om op de lange termijn te komen tot meer concentratiegebieden en vides om rommeligheid in het landschap te vermijden’. Inpassing van windenergie in de elektriciteitsvoorziening vereist, evenals decentrale opwekking (onderwerp van het volgende hoofdstuk), een innovatieslag. In het Energierapport
330
Bosch & Van Rijn Consultants in renewable energy & planning, Projectenboek Windenergie Analyse van windenergieprojecten in voorbereiding. EINDRAPPORT juli 2008, p. 2. Het rapport meldt voorts: ‘Op het vaste land van Nederland wordt op dit moment gewerkt aan 4.419 MW. Deze hoeveelheid is verdeeld over 214 projecten. Daarvan komt 2.754 MW voor in de ‘BLOW rapportage 2007’, 1.665 MW zit in projecten die niet in de BLOW-lijst voorkomen. Van het totale vermogen dat momenteel in voorbereiding is, zal naar verwachting 1.409 MW voor eind 2011 vergund worden, 201 MW daarna. Van het totale windvermogen in de pijplijn zal 64% niet gerealiseerd worden vanwege een of meer belemmeringen. Dit percentage is voor ‘BLOW-projecten’ 53% en voor buiten-BLOW projecten 23%. De kabinetsdoelstelling wordt, bij gelijkblijvende omstandigheden, niet gehaald. Het geplaatste en verwacht vergunde vermogen bedraagt per eind 2011 samen maximaal 3.391 MW (1.729 MW reeds geplaatst, 253 MW in aanbouw en 1.409 MW nieuw)’. 331 Werkprogramma ‘Schoon en Zuinig’, september 2007, p. 31. 332 Verenigd in EnergieNed; het gaat om de volgende bedrijven: Delta, Essent, RWE, Oxxio, Nuon, Electrabel en Eon. Eneco, eveneens lid van EnergieNed en met name gespecialiseerd in windenergie, heeft het akkoord niet mede ondertekend, omdat het het bedrijf het niet ambitieus genoeg vond juist op dat punt. ‘Ieder bedrijf legt andere accenten’, zo luidt de reactie van minister Van der Hoeven. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 43, dd 29 oktober 2008. 333 Sectorakkoord Energie 2008-2020. Convenant tussen Rijksoverheid en energiebranches in het kader van het werkprogramma Schoon en Zuinig. Definitieve versie: 28 oktober 2008, maar de tekst lijkt van 2007 te zijn.
102
2008334 wordt zelfs gesproken van een ‘fundamentele systeemverandering’ die nodig zou zijn om te komen tot een duurzame energiehuishouding. Eén van de stappen in deze transitie, naast technologische doorbraken en verandering in het gedrag van gebruikers, is uitbreiding en vernieuwing van de energie-infrastructuur. ‘Slimme netwerken’335 zijn nodig om fluctuaties op te vangen in vraag en aanbod van elektriciteit, waarbij het mogelijk wordt voor kleine producenten elektriciteit terug te leveren op het net. Het hoogspanningsnet moet meer capaciteit kunnen transporteren en beter worden gekoppeld aan netten van buurlanden. Grootschalige opslag van elektriceit kan als buffer dienen voor de inpassing van windenergie, maar ook, zo blijkt uit het rapport (p. 81), voor ‘niet goed regelbare productie-eenheden als kolencentrales’. Een groeiend vermogen aan windenergie verhoogt echter vooral ook de vraag naar flexibele basislast. In haar antwoord op Kamervragen over het TEN-E Groenboek van de Commissie (supra, par. 2.3) erkent minister Van der Hoeven dit en meldt dat
TSO’s uit
verschillende lidstaten werken aan oplossingen voor ‘de integratie van grootschalig windvermogen in het Europees elektriciteit transmissie- en distributienetwerk’. 336 De eerste resultaten van deze studie worden medio 2009 verwacht.337
334
Kamerstukken II 2007/08, 31510, nr. 1, 18 juni 2008. Op grond van artikel 2 E-wet en artikel 2 Gaswet wordt ten minste eenmaal in de vier jaar een rapport vastgesteld ‘dat richting geeft aan van rijkswege in de eerstvolgende vier jaar te nemen beslissingen voor zover daarbij het belang van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functioneren’ van de elektriciteits- en gasvoorziening in beschouwing moet of kan worden genomen. 335 John Scott e.a., Smart Grids for the Future. Reflections nr. 11, Ministerie van EZ, KEMA Consulting, Den Haag, maart 2008. Over de traagheid hier te lande op dit punt, over de ‘domme slimme meters’ die niet verplicht worden, en over het gebrek aan technici: Marcel aan de Brugh, ‘Een net in nood’, in: NRC, 11-12 april 2009, Wetenschap, p. 8-9. 336
Door EWIS (European Wind Integration Study). Zie ook de studies van TPWind, met name: Strategic Research Agenda. Market Deployment Strategy 2008-2030, juli 2008. ‘The European Wind Energy Technology Platform (TPWind) has a vision in which wind energy covers 12-14% of the EU’s electricity consumption by 2020, with a total installed capacity of 180 GW. By 2030, it sees this increasing to 300 GW of installed capacity. Fulfilling this vision will be a major industrial and technological challenge’. 337
Kamerbrief van 27 maart 2009, kenmerk ET/EM/ 9059266. Interessant is het onderscheid dat in dit antwoord (op een vraag van de VVD naar nut en noodzaak van wind op zee: ‘Beschikken de Commissie en de regering over geheime gegevens die bewijzen dat het in de komende jaren onafgebroken blijft waaien op de zee? Zo ja, kunt u deze gegevens openbaar maken?’) wordt gemaakt tussen leveringszekerheid en voorzieningszekerheid. Het eerste kan een probleem opleveren als er geen alternatieven voorhanden zijn in de vorm van regelbare basislast (gascentrales) en/of import, maar ten aanzien van de voorzieningszekerheid ‘biedt het hernieuwbare en onuitputtelijke karakter van windenergie echter grote voordelen, omdat het de afhankelijkheid van beperkt beschikbare bronnen (met CO2 emissie) verkleint’. Hier wordt nog fijntjes aan toegevoegd dat de Oekraïense gascrisis heeft laten zien dat de leveringszekerheid van (stroom uit) fossiele bronnen ook niet altijd gegarandeerd is.
103
4.1.1 Ruimtelijke planning: rechtskarakter SEV III
Zoals vermeld is het SEV III voorbereid als pkb uit artikel 2a, eerste lid, WRO. Nu de Wro op 1 juli 2008 in werking is getreden wordt een pkb op grond van artikel 9.1.2, eerste lid, IWro gelijkgesteld met de structuurvisie uit artikel 2.3 Wro Het tweede lid bepaalt echter dat het oude recht van toepassing blijft op een pkb die vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd - hetgeen in casu het geval is - totdat de geldingsduur is verstreken. Dat wil zeggen dat tot aan de vaststelling van de pkb de procedurele bepalingen van het oude regiem van toepassing blijven, en dat de beslissingen ‘van wezenlijk belang’ tot 2020 - looptijd van het SEV III - hun binding behouden. 338 Het SEV III bevat uitspraken ‘van zodanig maatschappelijk gewicht, dat bij wijziging ervan een procedure zoals neergelegd in artikel 2.3, derde en vierde lid, van de Wro moet worden doorlopen’, dat wil zeggen de procedure van wijziging van een structuurvisie. De bedoelde uitspraken betreffen verwijzingen naar het waarborgingsbeleid van vestigingsplaatsen voor het gebruik van kernenergie,339 en de paragrafen 5.1 en 6.1 met de tabellen 1 en 2 inzake respectievelijk ‘plaatsen waar elektriciteitsproductie-eenheden gevestigd zijn en kunnen worden en waar tenminste 500 MW elektriciteit kan worden opgewekt’,340 en ‘bestaande en mogelijke nieuwe hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer’. Om voorts ‘maximale doorwerking’ te verzekeren - het gaat om vitale belangen, en de concrete uitvoering stuit vaak op maatschappelijke weerstand - kiest het kabinet voor het zwaarst mogelijke instrumentarium uit de Wro om ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren, amvb’s en (sector)wetgeving:341 ‘Het kabinet zal dan in een amvb maatregelen opnemen die gericht zijn op het handhaven van bestaande vestigingsplaatsen en het globaal ruimtelijk reserveren van nieuwe vestigingsplaatsen zoals genoemd in tabel 1 van de pkb, en op het handhaven van bestaande hoogspanningsverbindingen zoals genoemd in tabel 2. Het kabinet zal tevens in deze amvb maatregelen vastleggen waarmee het waarborgingsbeleid kernenergie op de daarvoor aangewezen locaties geëffectueerd dient te worden’. 338
Kamerstukken II 2008/09, 31 410, p. 21. Het worden in de MvT nog uitspraken ‘van wezenlijk belang’ genoemd, in de zin van artikel 3, tweede lid, Besluit WRO 1985. 339 Punt 5.6. Dit beleid, neergelegd in de regeringsbeslissing voor vestigingsplaatsten van kerncentrales (Kamerstukken II 1985/86, 18 830), blijft van kracht voor de vestigingsplaatsen Eemshaven, Maasvlakte I en Borssele. 340 Kamerstukken II 2008/09, 31 410, p. 31: ‘Het kabinet is uitgegaan van globale ruimtereserveringen die noodzakelijk zijn om voldoende elektriciteitsproductie mogelijk te maken. Alleen vestigingsplaatsen waar al elektriciteitsproductie plaatsvindt of waar nu al concrete interesse voor is vanuit marktpartijen zijn opgenomen’. 341 Zie: Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2008/09, 31 410, nr. 3, p. 18 e.v.
104
In sectorale wetgeving is reeds voorzien. Zoals in paragraaf 4.2 nader zal worden besproken volgt sinds 1 maart 2009 uit artikel 20a van de Elektriciteitswet 1998 dat de procedures bedoeld in artikel 3.28 (Rijksinpassingsplan) en artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel a, (Rijkscoördinatieregeling) van de Wro van toepassing zijn op een uitbreiding van het landelijk hoogspannningsnet van 220 kV of hoger. Dit betekent dat voor de planologische vervolgbesluitvorming - het SEV III betreft globale locatiekeuze, geen concrete nieuwe projecten - niet de provinces en de gemeenten aan de slag gaan, maar dat verlening van alle vergunningen op Rijksniveau wordt gecoördineerd. Voor zover er bij lagere overheden nog twijfel zou bestaan over het kaliber van het SEV III meldt de MvT: ‘De Rijksoverheid neemt bij haar beleid deze pkb als uitgangspunt [..]. De pkb is voor het Rijk de basis voor de beoordeling van het beleid van de andere overheden en het Rijk zal dit daarop toetsen. Zonodig kan het Rijk aan andere overheden aanwijzingen geven omtrent de inhoud van planologische besluiten’ zoals bedoeld in artikel 4.4 Wro.
4.1.2 Ruimtelijke planning: voorbereiding SEV III
Het voornemen om deze pkb voor te bereiden is op 21 november 2005 naar de Staten-Generaal gestuurd.342 Voorts zijn binnen de contouren van de Nota Ruimte globale vestigingsplaatsen en tracé’s aangegeven en is voor beide ruimtelijke reserveringen een ‘plan-m.e.r’ opgesteld.343 Deze rapporten belichten de belangrijkste relevante milieu-aspecten waarmee producenten en netbeheerders bij de uitvoering van de concrete projecten rekening moeten houden: 344 Bij de uitvoering zal toetsing plaatsvinden ‘op basis van een (inrichtings-) milieueffectrapportage (m.e.r.) en aan de hand van de dan vigerende (milieu)wetgeving zoals de Wet verontreiniging
342
Kamerstukken II 2008/09, 31 410, p. 16. Noot 4 op p 16 meldt dat de Europese Richtlijn 01/42/EEG van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s ten tijde van het opstellen van de plan-m.e.r. ter voorbereiding op pkb deel 1 nog niet geïmplementeerd was in de Wet milieubeheer (Wm) en het Besluit milieueffectrapportage 1994. In de richtlijn wordt het milieurapport aangeduid met «strategische milieubeoordeling » (SMB). In de inmiddels aangepaste Wm en het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Stb, 2006, 388 en 389) wordt niet de term «SMB» maar de term «milieueffectrapport (voor een plan») gehanteerd. 344 De MvT bij voormelde aanpassing van de Wm (Stb, 2006, 388, p. 36) specificeert dat voor een plan-m.e.r. niet sprake hoeft te zijn van concrete beleidsbeslissingen in pkb’s en streekplannen. Voldoende zijn bijvoorbeeld ‘uitspraken in die plannen over de locatie voor een m.e.r.-(beoordelings)-plichtige activiteit. Het gaat dan enerzijds om uitspraken waarbij een locatie of een tracé wordt aangewezen, en anderzijds om uitspraken waarin nog geen locatie wordt aangewezen, maar waarin meerdere alternatieve locaties worden overwogen. Er is sprake van een kader indien de aanwijzing of overweging van een locatie of tracé een zekere mate van concreetheid heeft’.
343
105
oppervlaktewateren, de Wet milieubeheer en de Flora- en Faunawet. Ook de afwegingskaders uit de Nota Ruimte – indien van toepassing – en andere relevante beleidskaders zullen dan moeten worden gevolgd’. Aangezien een pkb een plan betreft in de zin van artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) is in het m.e.r. rapport, en op de voet van artikel 7.2a Wm, afzonderlijk een passende beoordeling opgenomen. Dat rapport is klaar in 2007. De toelichting bij deel 3 meldt: ‘Conform het gestelde in de passende beoordeling worden in het SEV III geen planelementen opgenomen die, ook eventueel rekening houdend met mitigerende maatregelen en terugvalopties, grote risico’s met zich meebrengen. Planelementen, waarbij geringe risico’s niet kunnen worden uitgesloten, kunnen daarentegen wél in het SEV III worden opgenomen. De passende beoordeling SEV III is voor dergelijke planelementen een toetsingskader van de mogelijk in de fase van projectplanning te erwachten risico’s en van de noodzaak om in die fase met zekerheid het risico van aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebieden vast te stellen en, behoudens dwingende redenen van groot openbaar belang, uit te sluiten’.345
4.1.3 Ruimtelijke planning: inhoud SEV III
De ruimtereservering in het SEV III betreft - het is boven al aangestipt - 23 vestigingsplaatsen voor conventionele centrales (kolen, gas), of voor kerncentrales, met een vermogen vanaf 500 MW en 24 hoogspanningsverbindingen van 220 kV of meer. Over de bouw van nieuwe kerncentrales - de wens van het energie-intensieve bedrijfsleven, dat last heeft van de prijsfluctuaties van fossiele brandstoffen 346 - wordt binnen de huidige kabinetsperiode geen beslissing genomen. Wel wordt een door een volgend kabinet te nemen besluit nu reeds
345
Kamerstukken II 2008/09, 31 410, p. 18. Deze energie-intensieve bedrijven maken, zoals beschreven in hoofdstuk 1, sinds 1 januari 2005 deel uit van het EU systeem van CO2 emissiehandel (EU ETS). Doordat energiebeparing niet kan worden afgedwongen middels vergunningen, en omdat emissierechten goedkoop zijn tot nu toe, ontbreekt het aan prikkels om vrijwillig te investeren in energiebesparende maatregelen. Zie: Mr. J.H. van den Heuvel, ‘Wat behelst het Rotterdam Climate Initiative en welke (on)mogelijkheden zijn er om te sturen met juridische instrumenten?’, in: Klimaatverandering en de rol van het milieurecht, Vereniging voor Milieurecht, Boom Juridische uitgervers: Den Haag 2007, p. 32.
346
106
voorbereid. In 2010 zal een evaluatie plaatsvinden van het tot dan toe gevoerde klimaat- en energiebeleid en zullen verdere te nemen maatregelen daarop worden afgestemd.347 Een nieuw element in het SEV III is de ruimte voor aanlandingspunten, waar windparken op zee kunnen worden aangesloten op het landelijk net. Anders dan de zojuist genoemde reserveringen vormen de gekozen locaties voor het aanlanden van de zeekabels geen uitspraken ‘van wezenlijk belang’. Wat de windparken op zee betreft hebben we in het vorige hoofdstuk (par. 3.2.2 en 3.3) gezien dat er in de territoriale wateren geen nieuw park gebouwd wordt en dat in het EEZ niet het SEV III, maar het Nationale Waterplan kaderstellend is. In het ontwerp van dat plan zijn, zoals gemeld, thans twee gebieden aangewezen voor windenergie: Borssele (ca. 344 km3) en IJmuiden (ca. 1170 km3). Wind op land valt weliswaar binnen het rechtskader van het SEV III, maar het kabinet heeft er van afgezien om (concrete) locaties op te nemen voor windparken.348 De Nota Ruimte had daartoe de mogelijkheid opengehouden, en wel voor parken met een vermogen van meer dan 50 MW. De Nota geeft aan dat het in beginsel aan de provincies is een plaatsingsstrategie te kiezen van grootschalige dan wel kleinschalige bundeling van windturbines, maar tevens dat als deze lagere overheden niet voldoen aan de in de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (BLOW 2001) afgesproken taakstelling - destijds was dat ‘tenminste’ 1500 MW in 2010 - het rijk ‘zo nodig’ ook de rijksprojectenprocedure uit artikel 39a WRO (oud) zou kunnen toepassen voor vaststelling van locaties van windparken met een vermogen van 50 MW en hoger.349 Dit is niet gebeurd. De BLOW partijen zijn nog steeds bereid zichzelf en anderen aan de afspraken te houden, aldus de toelichting. 350 In het ‘pilot’ project in de Noordoostpolder zou, 347
De Sociaal Economische Raad (SER) beveelt het kabinet aan om alle opties serieus en op gelijkwaardige wijze te laten onderzoeken als onderdeel van deze fase in de besluitvorming over het energiebeleid op de middel- en lange termijn na 2010. Daarbij is de SER niet blind voor de veiligheidsrisico’s en de afvalproblematiek van energieopwek door kernsplitsing. SER, Advies Kernenergie en een duurzame energievoorziening, nr. 2008/02, 14 maart 2008. 348 Zie: SEV III deel 1, februari 2008, p. 14 (en deel 3, p. 29). In recente publicaties van regeringswege is in het algemeen weinig duurzame energie in de concrete planning opgenomen. Zie achtereenvolgens: Energieraad, Brandstofmix in beweging. Op zoek naar een goede balans. Den Haag, januari 2008, p. 52; Energierapport 2008, p. 73, tabel 3.2. 349 Nota Ruimte, p. 168. Thans zijn alleen op windparken van 100 MW en meer de procedures van art. 3.28 of 3.29 en art. 3.35, eerste lid, aanhef en sub a, Wro van rechtswege van toepassing. Zie: infra, par. 4.2. 350 Zie: SEV III, deel 3, p. 30. In de toelichting, dd 20 februari 2009, wordt herinnerd aan een Kamerbrief van 3 juli 2008 (Kamerstukken II, 2007/08, 31 500, nr. 2.), waarin is aangegeven dat voor wat betreft het beleid voor windenergie op lange termijn over een inhoudelijk perspectief wordt nagedacht. De brief rapporteert over het in par. 4.1 vermelde onderzoek door Bosch en Van Rijn naar projecten in de pijplijn: ‘Informatie voor dit onderzoek is aangeleverd door gemeenten, provincies en projectontwikkelaars. Uit het onderzoek blijkt dat er een groot potentieel aan projecten ligt. Met projecten wordt bedoeld de nog niet vergunde projecten in de provinciale BLOW lijst van 2007, projecten van projectontwikkelaars met grondposities die de
107
zoals nog zal worden besproken, alleen het vergunningentraject op rijksniveau gecoördineerd worden en niet de planologische besluitvorming.351 Het niet opnemen van locaties voor windparken betekent dat op Rijksniveau nog geen planologische afweging betreffende nut en noodzaak heeft plaatsgevonden. Dat zal dan nog moeten gebeuren indien de rijkscoördinatieprocedure (infra, par. 4.2) voor de aanleg en bouw van zo’n park wordt ingezet, met als gevolg dat zwaardere zorgvuldigheidseisen gelden bij de voorbereiding en motivering van het besluit.352 In de Kamer is er inmiddels op gewezen dat in een ruimtelijke contourschets, waarin geen keuzes gemaakt worden over de brandstofmix, wel degelijk kan worden ‘voorgesorteerd op een bepaalde energievoorziening’ en dat in dit SEV III in ieder geval niet wordt toegewerkt naar het scenario ‘groene revolutie’ uit het Capaciteitsplan van TenneT.353
4.2 Coördinatie op Rijksniveau: algemene context
De hierna te bespreken wetswijziging past in een bredere tendens van verkorting en stroomlijning van procedures om projecten sneller van (of in) de grond te krijgen. Dit ‘herijkings’proces, in gang gezet door het eerste kabinet Balkenende,354 kent twee sporen: integratie van wetgeving
gemeente of provincie over het plan heeft geïnformeerd en locaties van gemeenten die nadrukkelijk zijn opgenomen in haar beleid. Uit het onderzoek blijkt echter ook dat onder huidige condities slechts 36% van het potentieel wordt gerealiseerd. Belangrijkste reden hiervoor is grote weerstand op lokaal niveau en daardoor onvoldoende politiekbestuurlijk draagvlak. [..] Voor wat betreft vergroten van draagvlak en betrokkenheid hebben de verkenningen opgeleverd dat individuele projecten [..] geholpen kunnen worden door een «taskforce». Daarnaast moet meer en breder gecommuniceerd worden over nut en noodzaak van windenergie en is nader onderzoek nodig naar andere vormen van participatie’. 351 De locatiekeuze zou blijven behoren tot de bevoegdheid van de provincie: Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 6, p. 2. 352 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 329, nr. 3, p. 8: ‘Belangrijk punt in de afweging is of het energieinfrastructuurproject is opgenomen in een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening. Indien dit het geval is, heeft op rijksniveau al een planologische afweging over nut en noodzaak van het project plaatsgevonden, alsmede in meer of minder globale zin over de locatie van het project. Deze structuurvisie kan in een opvolgend rijksinpassingsplan als uitgangspunt gelden. De planologische afweging in dat rijksinpassingsplan kan zich dan toespitsen op een concreter niveau, bijvoorbeeld de exacte locatie en de landschappelijke inpassing van het project. Indien het energie-infrastructuurproject niet in een structuurvisie is opgenomen, zal daarentegen in het kader van het rijksinpassingsplan ook nut en noodzaak van het project als zodanig moeten worden afgewogen, alsmede de op nationale schaal meest geschikte locatie voor het project. Dit stelt zwaardere zorgvuldigheidseisen aan de voorbereiding en de motivering van dit besluit’. 353 Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 574, nr. 8, verslag van een nota-overleg dd 6 april 2009. 354 Overigens dateren pogingen tot - en concrete stappen op weg naar - coördinatie en integratie van de ‘stroperige’ besluitvorming al van vóór de kabinetten Balkenende. Zie met name: Ir. A.G. Bregman, Ruimtelijke plancoördinatie en projectbesluitvorming. Naar maatwerk zonder versnippering. Kluwer: Deventer 1999. Besluiten over grote
108
zoals die zijn beslag zal krijgen in bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 355 , en coördinatie van de besluitvorming, waar integratie van de verschillende toepasselijke regels een te riskante operatie geacht wordt. Dit laatste is het geval waar het de planning en de bouw betreft van energie-infrastructuur. Als in het voorjaar van 2005 de ‘fundamentele herziening’ van de ruimtelijke ordeningswetgeving die op 1 juli 2008 zou uitmonden in de Wro nog in de pijplijn zit, wordt reeds aangekondigd dat in de Elektriciteitswet 1998 en in de Mijnbouwwet een coördinatieregeling zal worden opgenomen die vergelijkbaar is met het toen zojuist gelanceerde voorontwerp ‘samenhangende besluiten Awb’.356 De financiële en economische crisis vormt thans aanleiding voor premier Balkenende om op dit spoor versneld door te pakken. Hij wil een ‘speciale crisis- en herstelwet’, zo melden de kranten op maandag 23 maart 2009: ‘Die moet het mogelijk maken dat de overheid tijdrovende procedures rond bijvoorbeeld de aanleg van infrastructuur opzij zet. Sneller bouwen kan de economie aanjagen, is het idee. Balkenende maakte zijn initiatief voor de wet, die hij samen met CDA-minister Camiel Eurlings (Verkeer) en PvdA-minister Jacqueline Cramer (VROM) wil indienen, zaterdag [21 maart 2009] bekend op het CDA-congres in Utrecht. De wet moet 'regelvrije gebieden' aanwijzen waar bijvoorbeeld slepende bezwaarprocedures van de milieubeweging flink kunnen worden beperkt’.357 De vice-president van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, vindt bij de presentatie van het jaarverslag 2008 op 8 april 2009 een andere toon: ‘Een goed functionerende markt heeft, projecten, WRR-rapport 46, Den Haag 1994 en: H.P.Heida, F.A.M. Stroink, P.C.E. van Wijmen, Complexe besluitvorming, Preadviezen VAR, Vereniging voor bestuursrecht, VAR-reeks 120, Alphen a/d Rijn 1999. Bovendien ontstonden in de jaren 1990 wettelijke microcoördinatieregelingen, bijv. art. 20.8 Wm, dat bepaalt dat een milieuvergunning niet in werking treedt zolang de benodigde bouwvergunning niet is verleend. 355 Wet van 6 november 2008, houdende regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), Stb. 2008, 496. De wet treedt waarschijnlijk in werking op 1 januari 2010. Aan het begin van dit traject, in september 2004, was het de bedoeling dat de omgevingsvergunning, toen nog VROM-vergunning geheten, in 2007 operationeel zou zijn. Zie: Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, Meerjarenprogramma van de herijking van de VROM-regelgeving. Wel wordt vast, stapsgewijs, de benodigde ICT voorziening opgeleverd, de Landelijke Voorziening Omgevingsloket (LVO). 356 Kamerstukken II, 2004/05, 29 023, nr. 9, p. 5, 6 april 2005. De Wet samenhangende besluiten Awb (Stb. 2008, 200) is per 1 juli 2008 in werking getreden (Stb. 2008, 238), tegelijkertijd met de Wro. Zie over dit wetsvoorstel het proefschrift van M.S. Beerten, Afstemming van besluiten. Een onderzoek naar een algemene afstemmingsregeling voor samenhangende besluiten. Boom Juridische uitgevers, 2004. 357 Is het Verdrag van Aarhus inzake toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter betreffende milieuaangelegenheden uit 1998 dode letter geworden? Infomil, onderdeel van SenterNovem, geeft per 1 januari 2009 geen steun meer aan verguningverleners en handhavers van het milieubeleid bij gemeenten, provincies, regionale milieudiensten en waterschappen bij toepassing van dit verdrag, ook niet m.b.t. kwesties inzake de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).
109
wil zij duurzaam zijn, het tegenwicht nodig van een krachtige staat. Een krachtige staat heeft, wil hij democratisch zijn, zelfbewuste burgers nodig en een krachtige burgersamenleving. Markt, staat en burgersamenleving zijn wederzijds van elkaar afhankelijk. Wederzijdse afhankelijkheid vereist vertrouwen. Vertrouwen in (individuele) personen, hun integriteit en hun bereidheid de grondbeginselen van de democratische rechtsorde te respecteren. Maar vooral vertrouwen in de instituties van de democratische rechtsstaat. Zij belichamen de continuïteit’.
4.2.1 Coördinatie op Rijksniveau: wijziging van de Elektriciteitswet 1998
Eind januari 2008 gelden in ieder geval gewoon nog overal regels en wordt het wetsvoorstel ingediend om de procedures rond de totstandkoming van energie-infrastructuurprojecten in te korten en te coördineren. De omschreven ratio van het voorstel is tweevoudig: het borgen van de voorzieningszekerheid, en daarnaast het stimuleren van de transitie naar een duurzame energiehuishouding. De aanleiding lag in het resultaat van twee onderzoeken naar de doorlooptijden van de realisatie van projecten op het gebied van gaswinning en windenergie in het kader van de operatie Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf (B4).358 De kern betreft het van toepassing verklaren van de Rijkscoördinatieregeling uit paragraaf 3.6.3 van de Wro op de aanleg, uitbreiding of renovatie van ‘bepaalde projecten van een zodanige omvang en betekenis dat daarmee een nationaal belang is gemoeid’.
4.2.1.1 Onderwerp
Meer in detail gaat het ten eerste om productie-installaties, onder andere voor het opwekken van duurzame - in de zin van ‘hernieuwbare’ - elektriciteit.359 Het nationale belang is hier gelegen in het 20% gebruik van deze duurzame energie die het kabinet in 2020 gerealiseerd wil zien. Voor windenergie is de grens gelegd bij 100 MW, voor andere vormen van duurzame elektriciteit (biomassa, zon) bij 50 MW. Beide soorten installaties vergen een aanzienlijk ruimtebeslag, zo
358
Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 2. Het gaat met name om de aanbevelingen uit het B4 rapport Knelpunten en oplossingsrichtingen bij gaswinning en windenergie van 15 juni 2004, zie: Kamerstukken II 2004/05, 29 023, nr. 9. 359 Artikel 9b, eerste lid, aanhef en sub a en b, E-wet 1998, sinds 1 maart 2009 van kracht.Voor het wetsvoorstel zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 2, p. 2.
110
wordt gesteld, en complexe vergunningprocedures. 360 Hetzelfde geldt, kan daaraan worden toegevoegd, voor de bouw van conventionele installaties voor de productie van elektriciteit. Dit kunnen zijn kolen- gas of oliegestookte centrales, maar ook kerncentrales, zoals in antwoord op Kamervragen (VVD) expliciet is toegelicht.361 Installaties met een minimum capaciteit van 500 MW worden in ieder geval onder de rijkscoördinatieregeling gebracht.362 Het nationale belang ligt dan besloten in de (grootschalige) bijdrage aan de elektriciteitsvoorziening als geheel. In afwijking van de systematiek van de E-wet 1998, volgens welke een aansluiting onderdeel uitmaakt van een net,363 valt bij toepassing van de coördinatieregeling ook de aansluiting van een productie-installatie op een net daaronder. Dit om te voorkomen dat voor die aansluiting een aparte procedure gevolgd zou moeten worden. Ten tweede wordt de Rijkscoördinatieregeling wettelijk van toepassing verklaard op enkele onderdelen - en op de uitbreiding - van het landelijk hoogspanningsnet. Het gaat om het gedeelte vanaf 220 kV en om het landsgrensoverschrijdende deel van het net van 500 kV en
360
In artikel 1, eerste lid, Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten valt te lezen om welke vergunningen het gaat, of kan gaan: bouwvergunning (art. 40, eerste lid, sub a, Woningwet), vergunningen op grond van art. 16, eerste lid, en 19d, eerste lid, Nbw 1998, eventueel een milieuvergunning ex art. 8.1, eerste lid, Wm, vergunning ex art. 1, eerste, derde en vierde lid, Wvo, vrijstelling ex art. 75 F&F wet, vergunning ex art. 14, eerste lid, Grondwaterwet, eventueel een vergunning ex art. 11, tweede lid, Monumentenwet 1988, een vergunning ex art. 24, eerste lid, Wet op de waterhuishouding (Wwh), en - ingevolge art. 1, tweede lid, Uitvoeringbesluit besluiten op grond van een bepaling in een verordening van een waterschap m.b.t. het verrichten of doen verrichten van handelingen aan of nabij een watergang of waterkering. 361 Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 6, p. 8: ‘het wetsvoorstel differentieert, behalve tussen duurzame en overige elektriciteitsproductie, niet naar de manier waarop de elektriciteit wordt opgewekt’. In artikel 9b, eerste lid, E-wet 1998 figureert deze niet nader ingevulde categorie ‘overig’ - in feite veruit de omvangrijkste - als derde in de rij, sub c. Deze rangorde maskeert de werkelijke verhoudingen en doelstellingen van dit kabinet. Een kerncentrale heeft, naast voormelde vergunningen, een vergunning nodig op grond van art. 15 van de Kernenergiewet. Daarin wordt, ingevolge een nog in de Kamer voorliggend wetsvoorstel, afgezien van de vergunningplichtvoor het laten opwerken van bestraalde splijtstoffen en wordt in plaats daarvan een verdrag gesloten met Frankrijk. Noch een vergunning voor deze activiteit noch het verdrag, aldus Cramer, garandeert de (staats)veiligheid en het voorkomen van schade aan het milieu. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 30 429, nr. 17 (nota n.a.v. het verslag, dd 7 april 2009). Overigens wordt op regeringsniveau niet alleen hard gewerkt aan het mogelijk maken van de bouw van een nieuwe kerncentrale tijdens de volgende kabinetsperiode, overwogen wordt ook Borssele te verkopen (p. 16). 362 Artikel 9b, eerste lid, aanhef en sub c, E-wet 1998. Voor gas- en kolencentrales moet, naast de bovenvermelde uitvoeringsbesluiten, ook een emissievergunning worden verleend ex art. 16.5 Wm. Een kerncentrale heeft vergunning nodig op grond van art. 15 van de Kernenergiewet. 363 De MvT (Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 3, p. 4) noemt ter adstructie hiervan twee uitspraken: CBb 5 november 2003, AB 2004, 299 (r.o. 6.3 luidt: Met verweerder is het College van oordeel dat, gelet op de definities van de begrippen aansluiting en net, als opgenomen in artikel 1, lid 1, van de E-wet 1998, de conclusie moet zijn dat de aansluiting behoort tot het net. Artikel 1, lid 1, onder i, van de E-wet 1998 sluit immers slechts verbindingen en daarmee verbonden hulpmiddelen uit van het net, indien deze binnen de installatie van een producent of afnemer liggen en rechtvaardigt aldus de opvatting van verweerder dat de aansluiting, die de overgang van het net naar de installatie markeert, tot het net behoort. De wetsgeschiedenis van de genoemde bepaling bevestigt deze uitleg), en CBb 18 juli 2007, nr. AWB 05/591.
111
hoger. De Norned- en Britnedkabel worden als voorbeeld genoemd van projecten waarin de Rijkscoördinatieregeling een rol had kunnen spelen. In de pkb ‘Randstad 380 kV verbinding’ is toepassing van de regeling aangekondigd, destijds nog Rijksprojectenprocedure geheten.364 De volgende categorieën van energie-infrastructuur zijn voor dit betoog niet rechtstreeks van belang, maar worden vermeld om de aard van het wetsvoorstel in het juiste licht te plaatsen. Zo wordt als derde soort infrastructuur onder de regeling gebracht het landelijk gastransportnet, alsmede de uitbreiding daarvan plus de landsgrensoverschrijdende interconnecties.
365
De
toelichting noemt in deze context de Balgzand Bacton gaspijpleiding (BBL) tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk, die belangrijk is voor de centrale positie van Nederland als ‘gasrotonde’ in de Noord-West Europese gasmarkt. Daarnaast is, in het kader van de diversificatie van de gasstromen, voor het onderbrengen in de regeling gedacht aan de bouw van LNG (Liquid Natural Gas) haventerminals met een capaciteit van tenminste vier miljard kubieke meter. 366 Gesteld wordt dat, naarmate de eigen voorraden uitgeput raken, hiermee ongeveer 10 procent van het totale nationale gasverbruik kan worden opgevangen. Op de vierde plaats figureert de aanleg of uitbreiding van mijnbouwwerken ten behoeve van opsporing en winning van olie en gas in of onder gebieden die op grond van de artikelen 10 en 10a Nbw 1998 zijn aangewezen als beschermd natuurgebied.367 Het nationaal belang is hier tweevoudig en tegengesteld. Het is enerzijds gelegen in het ‘kleine veldenbeleid’, dat het leeg rakende Groningerveld zoveel mogelijk beoogt te sparen in de ‘geleidelijke overgang naar een meer duurzame energiehuishouding’ (wind- en zonne-energie), en anderzijds in de natuur die op grond van (inter)nationale regelgeving bescherming behoeft. De afweging is delicaat, en extra zorgvuldigheid geboden. Gesteld wordt dat in het kader van de Rijksprojectenprocedure inzake
364
Artikel 20a E-wet 1998. Zie ook: Kamerstukken II 30 892, nr. 3, deel 3, kabinetsstandpunt, 8 juni 2007, p. 6 en 11, 12: ‘Opgemerkt zij dat op 20 oktober 2006 de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is vastgesteld, die op een nader te bepalen datum in werking zal treden. Het is goed denkbaar dat dit zal gebeuren voordat uitvoering is gegeven aan de hierboven beschreven rijksprojectenprocedure ten behoeve van de Randstad 380 kV verbinding. Het voorstel voor een wet die onder meer voorziet in overgangsrecht tussen WRO en Wro [..] voorziet erin (art. 9.1.1.14, derde lid van het wetsvoorstel) dat in dat geval niet de rijksprojectenprocedure zal worden toegepast maar de (vergelijkbare) rijkscoördinatieregeling (art. 3.35 e.v. Wro)’. Naast de bovengenoemde te coördineren besluiten die nodig zijn voor een windpark, meldt art. 2 Uitvoeringsbesluit nog de vergunningen ex art. 2, eerste lid, Wbr en ex art. 19, eerste lid, Spoorwegwet. 365 Artikel 39b, eerste lid, aanhef en sub a en b, Gaswet. 366 Artikel 39b, eerste lid, aanhef en sub c, Gaswet. 367 Artikel 141a, eerste lid, aanhef en sub a, Mijnbouwwet.
112
gaswinning onder de Waddenzee,368 met de ongegrond verklaring van de laatste beroepen door de ABRvS in augustus 2007 afgesloten, 369 positieve ervaringen zijn opgedaan. In een aparte paragraaf zal dit traject worden geanalyseerd. De vijfde en zesde categorie van de middels de Rijkscoördinatieregeling te verwezenlijken energie-infrastructuurprojecten betreffen ondergrondse voorzieningen voor de opslag van gas en CO2, en de productienetten. 370 Onder deze netten worden pijpleidingen verstaan tussen mijnbouwwerken waarop de rijkscoördinatieregeling van toepassing is, of daarvandaan naar verwerkingsinstallaties, of naar een ondergrondse voorziening zoals voor de opslag van CO2. Beide categorieën worden van nationaal belang geacht in verband met het klimaatbeleid. Nederland moet de spil worden van de Noord-West Europese gasmarkt, het is reeds vermeld, en het kabinet wil nieuwe gasstromen aantrekken. Opslagreservoirs zijn nodig om flexibiliteit in te bouwen. Daarnaast is het de bedoeling gedepleteerde gasvelden te gebruiken voor de opslag van CO2. ‘In de toekomst’ zou het dan mogelijk worden de in een kolen- of gasgestookte elektriciteitscentrale afgevangen CO2 naar deze velden te transporteren en op te slaan.371
4.2.1.2 Wetsgeschiedenis
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel noopten enkele vragen en opmerkingen van de vaste commissie voor EZ de minister tot preciseringen, en tot een antwoord op een aantal fundamentele kwesties.372 Nader omschreven wordt wanneer een project van ‘nationaal belang’ kan worden geacht, namelijk wanneer de aard van het project (transitie naar hernieuwbare energiebronnen), de omvang (conventionele centrales voor zekerstelling van de voorziening) of de ligging (mijnbouwwerken in beschermde gebieden) daartoe aanleiding geeft. Het onderscheid in vermogen tussen een in het voorstel op te nemen biomassacentrale (50 MW) en dito windpark (100 MW) is terug te voeren op het feit dat biomassa op jaarbasis meer elektriciteit genereert. 368
Bij besluit van 15 april 2005 door de ministers van EZ, VROM, V&W en LNV van toepassing verklaard op grond van artikel 39a WRO, met instemming van de Staten-Generaal (6 oktober 2005). Zie: infra, par. 4.3.2. 369 ABRvS 29 augustus 2007, zaaknr. 200606028/1. 370 Artikel 141a, eerste lid, aanhef en sub b en c, Mijnbouwwet. 371 Vooralsnog is niet duidelijk waarom de leegrakende gasvelden niet kunnen worden gebruikt als reservoir voor geïmporteerd gas, noch wat ook maar bij benadering wordt bedoeld met ‘in de toekomst’. 372 Het verslag en de Nota n.a.v. het verslag dateren respectievelijk van 3 maart en 13 mei 2008: Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nrs. 5 en 6.
113
Ook wordt uitgelegd dat een productie-installatie uit meerdere eenheden kan bestaan die worden uitgebaat door verschillende exploitanten, zolang maar sprake is van een zekere mate van geografische, technische, functionele of organisatorische samenhang. Een gezamenlijke aansluiting op het net is een aanwijzing dat het gaat om één installatie.373 De meer fundamentele kwesties betreffen het generieke karakter van het voorstel, de beperking van de rechtsbescherming, het niet van toepassing zijn in de EEZ,374 het toetsingskader van de middels de rijkscoördinatieregeling te nemen besluiten, de relatie van een voorgenomen project tot een eventuele structuurvisie, en de uitholling van het gemeentelijk bestemmingsplan. Regeling bij wet, zo luidt het antwoord op het eerste punt, maakt het mogelijk onmiddellijk te starten met de uitvoering van het project dat voldoet aan de criteria. Die zijn dan al afgewogen door de wetgever. Bij een apart besluit door de ministerraad moet steeds per geval een beoordeling gemaakt worden. Bovendien zou een wettelijke regeling duidelijkheid scheppen, zowel voor de initiatiefnemer, de burger als de betrokken decentrale overheden. Dit laatste is overigens nog maar de vraag gezien de ingebouwde escape, waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is, die het de minister mogelijk maakt onder omstandigheden niet - of slechts gedeeltelijk - van de regeling gebruik te maken.375 Wat het verlies aan instantie betreft - in het geval van bijvoorbeeld beroep tegen een bouwvergunning die verstrekt wordt in het kader van de Rijkscoördinatieregeling - wordt opgemerkt dat voortaan een zienswijze kan worden ingediend,376 samen met zienswijzen over alle andere ontwerp-uitvoeringsbesluiten, waarna rechtstreeks beroep openstaat bij de ABRvS tegen al deze besluiten tegelijk. Ook hier is tijdwinst de belangrijkste grond, nu vooral voor belanghebbenden, zo wordt aangevoerd, naast een verhoogd tempo voor bestuursorganen en minder zaken voor de rechterlijke macht. Er wordt overigens op gewezen dat deze procedure al geldt voor de milieuvergunning en het Rijksinpassingsplan; geen noviteit dus. Het toetsingskader van de te coördineren besluiten - bijvoorbeeld de Nbw 1998, de Wm en, in het geval van een rijksinpassingsplan, de ruimtelijk relevante belangen - blijft, naast de 373
Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 6, p. 5. Zie: supra, par. 3.3. 375 De artikelen 9b, derde lid, E-wet 1998, 39b, derde lid, Gaswet, en 141a, derde lid, Mijnbouwwet worden (onder andere) op de negatieve lijst geplaatst. Wel moeten de producent, het gasbedrijf of de mijnbouwondernemer, evenals de betrokken bestuursorganen, worden gehoord over het voornemen af te wijken van de regeling. Zie artikel IV van het wetsvoorstel, zoals gewijzigd bij Nota van wijziging op 13 juni 2008, Kamerstukken II 2007/08 31 326, nr. 7. 376 Alle voor de uitvoering benodigde besluiten worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, afdeling 3.4 Awb. Ten overvloede wordt vermeld dat de inhoudelijke vereisten voor besluitvorming uit de Awb onverkort van kracht blijven. 374
114
eisen aan de besluitvorming uit de Awb, inhoudelijk volledig in tact. Kern van het voorstel is immers dat de besluitvorming parallel geschakeld wordt, in plaats van in serie; het houdt geen doorbreking in van het specialiteitsbeginsel. 377 Dat scheelt tijd, maar doet niets af aan de afwegingen die moeten worden gemaakt en de onderzoeken die moeten worden uitgevoerd. Dit betekent echter dat hoogstwaarschijnlijk de werkdruk voor bestuursorganen toeneemt, omdat scherp gelet zal dienen te worden op het tijdstraject van - en afstemming op - alle onderscheiden besluiten. Overigens wordt voor het geval de overheid een steekje laat vallen in een ander wetgevingstraject gewerkt aan het inbouwen van de ‘bestuurlijke lus’ in - onder andere - de Wro.378 Bij gegrondverklaring van een beroep tegen de vaststelling van een inpassingsplan zal het Rijk dan de gelegenheid krijgen de gebreken weg te nemen.379 Verwacht wordt dat de rechter vooral toepassing zal geven aan de bestuurlijke lus bij gebrekkige motivering of een te beperkt of anderszins ontoereikend onderzoek.380
Het belang van het opnemen van een project in een structuurvisie is reeds kort ter sprake gekomen.381 Voordeel is dat een afweging over nut en noodzaak, en globaal over de locatie, dan al heeft plaatsgevonden. In de Nota naar aanleiding van het verslag wordt gemeld dat bewust niet besloten is tot een formele binding, zoals die bijvoorbeeld in de Tracéwet wel bestaat, tussen de
377
Zie: R.J.N. Schlössels, Het specialiteitsbeginsel.Over de structuur van bestuursbevoegdheden, wetmatigheid van bestuur en beleidsvrijheid (diss.), Den Haag 1998. 378 Kamerstukken II 2007/08, 31 546, nr. 2 en 3. De andere wetten die worden voorzien van de ontwerp-regeling zijn de Tracéwet (Tw) en de Spoedwet wegverbreding (Spw). Zie m.b.t. deze laatste wetten het advies ‘Sneller en beter’ uit april 2008 van de ‘Commissie Elverding’, d.w.z. de Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, geïnstalleerd op 7 november 2007 door de ministers van V&W en VROM. 379 Zie de ontwerp-artikelen 8.4b jo 8.4c Wro. Indien echter het initiatiefvoorstel, ingediend op 21 februari 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 31 352), van Kamerleden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Awb met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter eerder wordt aangenomen, dan zal de regeling in de Wro (en in de Tw en Sww) worden geschrapt. Dit initiatiefvoorstel ligt sinds 10 maart 2009 gewijzigd voor in de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2007/08, 31 352 A). Het voorstel beoogt invoeging van afdeling 8.2.2A (art. 8:51a, b en c) Awb, ‘Bestuurlijke lus’. Het lijkt erop dat dit voorstel het gaat winnen van het traject m.b.t. de Wro, Tw en Sww, want dat verkeert begin april 2009 nog in het stadium van een ‘nota n.a.v. het verslag’, dd 23 december 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 546, nr. 6). Het wachten is ook op het wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht uit mei 2006, goedgekeurd door de ministerraad op 11 juli 2008, dat de invoering van het relativiteitsvereiste bevat. Zie: Willemien den Ouden, Jaap Polak, ‘Kroniek van het algemeen bestuursrecht. Bestuursrecht en de crisis; internationalisering en effectiviteit’, in: NJB, 10 april 2009, afl. 14, p. 867. 380 Kamerstukken II 2007/08, 31 546, nr. 4, Advies RvS en Nader rapport, p. 5. ‘anderszins toereikend onderzoek’ moet een vergissing zijn. Het advies dateert van 10 april en het Nader rapport van 15 juli 2008. Zie ook: Prof. mr. B.J. Schueler, ‘De lus als ontknoping van het proces. De introductie van de bestuurlijke lus in de Awb’, in: Tijdschrift voor Bouwrecht, nr. 9, september 2008, p. 786-798. 381 Zie: supra, par. 4.1.3.
115
toepassing van de Rijkscoördinatieregeling en het opgenomen zijn van het betreffende project in een structuurvisie. De reden hiervoor is precies wat al is aangestipt als probleem: voor projecten als windmolenparken geldt nog geen structuurvisie.382 In het SEV III zijn slechts conventionele centrales opgenomen. De Kamer wordt voorgehouden dat het opstellen van zo’n structuurvisie ‘de nodige tijd’ in beslag zal nemen, waardoor de ‘beoogde versnelling en stroomlijning van de besluitvorming voor dit soort projecten feitelijk geen effect heeft’.383 Ook zou juridificering van de structuurvisie moeten worden vermeden en zou de kwalificatie van het project als zijnde ‘van nationaal belang’ geen vraag zijn van ruimtelijk beleid maar van energiebeleid. Erkend wordt echter dat het opgenomen zijn in een structuurvisie het besluitvormingstraject aanzienlijk zou ontlasten. Enigszins dubbel is tenslotte het antwoord aan de SGP fractie over de door deze partij gevreesde verdere uitholling van het gemeentelijk bestemmingsplan. Een Rijksinpassingsplan is niets anders dan een bestemmingsplan op Rijksniveau, zo heet het enerzijds, en moet aan dezelfde inhoudelijke eisen voldoen. Die keuze is al gemaakt met de invoering van de Wro. Een integrale ruimtelijke belangenafweging kan net zo goed gemaakt worden door bestuursorganen op Rijksniveau, op voorwaarde dat de lokale overheden vroegtijdig bij het project betrokken worden. Verwezen wordt naar de ervaring met de Rijksprojectenprocedure rond gaswinning in de Waddenzee en de Randstad 380-verbinding. Aan de andere kant wordt erkend dat het inherent is aan dit soort grote projecten dat die niet noodzakelijkerwijs sporen met belangen op regionaal of lokaal niveau. Juist om deze reden, wordt gezegd, is een actief en uitvoeringsgericht optreden van de centrale overheid vereist, en dat wordt gefaciliteerd met het wetsvoorstel. Tegelijkertijd en eveneens om deze reden, zo voegen wij hieraan toe, rust op de Rijksoverheid de zware verantwoordelijkheid om, waar lokale belangen worden gepasseerd, bij de inhoudelijke keuze van de uit te voeren energieprojecten er op toe te zien dat de lange termijn klimaatdoelen daadwerkelijk - en op tijd - worden gehaald.
382
Evenmin als voor opslag van stoffen en opsporing en winning van delfstoffen, voor welke projecten de rijkscoördinatieregeling ook bedoeld is. 383 Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 6, p. 11.
116
4.2.1.3 Tussenreflectie op vorm en inhoud
Op dit punt behoeft één aspect uit de Kamerdiscussie nadere belichting. Dit betreft een gevoelde spanning tussen de eerder doorgevoerde liberalisering van de markt voor energie-infrastructuur, en het thans aanmerken van bepaalde energieprojecten als zijnde van nationaal belang. De observatie wordt geneutraliseerd met een verwijzing naar de marktpartij in de betreffende branche die, anders dan de overheid, specialistische kennis in huis zou hebben. De overheid van haar kant kan de realisatie van projecten faciliteren - ‘randvoorwaarden scheppen’, zo heet het meestal - en coördineren. Een prima combinatie dus. Dit laat onverlet, zoals ook in het SEV III is opgemerkt, dat ‘veel afhangt van private initiatieven voor vestiging’. Ruimte voor centrales en transportkabels kan globaal worden gereserveerd, maar het is niet mogelijk aan te geven welke projecten waar en wanneer (of niet) zullen plaatsvinden.384 In de komende jaren moeten investeringsbeslissingen worden genomen die, gezien de lange afschrijvingsduur van de te bouwen capaciteit, bepalend zijn voor de toekomst. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft de vinger gelegd op een institutionele zwakke plek die zou zijn ontstaan in de eerste fase van wat de Raad de ‘regimeverandering in infrastructuren’ noemt. Daarmee wordt niet bedoeld de ‘fundamentele systeemverandering’ uit het Energierapport 2008, nodig voor de transitie naar een duurzame energiehuishouding. 385 De WRR gebruikt zijn versie van de politiek geladen term ‘regime change’ voor het opbreken, gestart eind jaren tachtig, van publieke monopolies op eigendom en beheer van infrastructuren, in een divers samenstel van publieke en private partijen met gedeelde verantwoordelijkheid voor de dienstverlening. De WRR ziet als resultante van de introductie van marktwerking, zoals die tot nu toe heeft plaatsgevonden,
een
te
nadrukkelijke
aandacht
voor
efficiëntie
en
korte
termijn
consumentenbelangen, en ‘een grote mate van versnippering’ in zowel de transactieketens van infrastructuren als in de niveaus van besluitvorming. Het borgen van publieke waarden op de lange termijn, waaronder de overschakeling naar schone energiebronnen,386 komt te weinig aan
384
Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 6, p. 8; SEV III, Nota van toelichting, p. 11. Er zij aan herinnerd dat ‘duurzaam’ in dit rapport meestal niet ziet op ‘hernieuwbaar’ (renewable), maar op ‘houdbaar’ (sustainable). Zie supra, inleiding, par. I.ii. 386 In de samenvatting wordt systeeminnovatie gekoppeld aan uitputting van fossiele hulpbronnen (p. 15), hetgeen doet vermoeden dat de frase ‘schone energiebronnen’ niet ziet op ‘schoon fossiel’.
385
117
bod. De Raad pleit dan ook voor een ‘nieuw institutioneel arrangement’, aangepast aan elke afzonderlijke soort infrastructuur, om investering in systeeminnovatie - in feite de toekomst veilig te stellen. Op 8 april 2009 krijgt de WRR een forse steun in de rug van vice-president van de Raad van State Herman Tjeenk Willink bij de voormelde aanbieding van het jaarverslag over 2008. “'Het algemeen belang wordt een randvoorwaarde', aldus Tjeenk Willink en hij constateert ‘dat regering, parlement en andere bestuurders en volksvertegenwoordigers onvoldoende in staat zijn gebleken om tegenwicht te bieden tegen de eigen dynamiek van markt én staat. Zij droegen aan die eigen dynamiek zelf bij door de verzelfstandiging van uitvoerende diensten en onderwerping van publieke functies aan 'de tucht van de markt'. [..] Niet meer het algemeen belang staat dan voorop, maar het voortbestaan van de eigen dienst en vergroting van het 'marktaandeel'. Waar marktwerking niet blijkt op te leveren wat wél werd voorgespiegeld, moet opnieuw worden nagegaan welke taken zo essentieel zijn voor het maatschappelijk verkeer dat ze niet aan de private sector alleen kunnen worden overgelaten”.387
In het licht van wat de WRR en Tjeenk Willink opmerken over het risico van martktfalen in het borgen van publieke waarden op de lange termijn is het de vraag of de hier besproken wetswijziging een voldoende grote stap betekent in de richting van het soort ‘nieuw institutioneel arrangement’ zoals voorgestaan door de Raad.388 De regeling, de jure puur procedureel van aard, onafhankelijk van het soort te verwezenlijken energie-infrastructuur (conventionele centrales, opwekking uit hernieuwbare bronnen), bevordert de facto elektriciteitsproductie uit fossiele brandstof.389
In een eerder rapport, Klimaatstrategie - Tussen ambitie en realisme (nr. 74), ziet de WRR de dominantie van kolen tot 2050 als onvermijdelijk en daarmee tevens de noodzaak om wereldwijd in te zetten op ‘schone fossiele energie’ om de CO2 uitstoot omlaag te krijgen. Het argument is in 2006 dat wind- en zonne-energie tot 2030 te weinig potentie zouden bieden om wereldwijd de reductie te verwezenlijken. 387 Zie: FD, NRC dd 8 april 2009, en: http://www.raadvanstate.nl/pers/samenvatting_jaarverslag_2008.asp 388 Zie: Sturen op infrastructuren. Een investeringsopdracht. Samenvatting van: WRR-rapport nr. 81, Infrastructures: Time to Invest (op 11 juni 2008 aangeboden aan de regering; in drukvorm verschenen in september 2008), WRR: Den Haag 2008. 389 Punt 44 uit de considerans bij de nieuwe RES richtlijn (versie 17 december 2008; zie: supra, hoofdstuk 2) stelt dat niet alleen procedures dienen te worden gestroomlijnd, maar dat ook ‘the specific structure of the renewable energy sector should be taken into account when national, regional and local authorities review their administrative procedures for giving permission to construct and operate plants producing electricity’.
118
Dit staat haaks op de tweede, expliciet geformuleerde doelstelling van de regeling naast het borgen van de voorzieningszekerheid: het stimuleren van de transitie naar een duurzame energiehuishouding (supra, par. 4.2.1).390
4.2.1.4. Rijksprojecten- en Rijkscoördinatieprocedure
Aangezien projecten als de aanleg van de hoogspanningsverbinding Randstad 380 kV, waarover we in paragraaf 4.3 te spreken komen, gestart zijn onder het regiem van de WRO (oud), volgt eerst een korte blik op de relevante bepalingen uit deze wet. Daarna wordt aangegeven wat de regeling thans inhoudt onder de Wro. De Rijksprojectenprocedure onder de WRO (oud)391 bestond uit twee modules. In de projectmodule werd besloten, overeenkomstig artikel 39b WRO (oud), over de ruimtelijke inpassing van het project, de uitvoeringswijze, en de eventueel te nemen mitigerende maatregelen. Indien niet in overeenstemming met de vigerende bestemmingsplannen gold het projectbesluit ingevolge artikel 39h, derde lid, WRO (oud) als een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO (oud). De gemeenteraden die het aangaan dienden binnen een jaar na vaststelling van het besluit de betrokken bestemmingsplannen overeenkomstig te wijzigen of vast te stellen. Ook moest ingevolge artikel 39c, eerste lid, WRO (oud) een startnotitie worden overlegd. 392 Er zij aan herinnerd dat in het kader van deel 1 van een pkb (SEV III, of Randstad 380 kV) een milieubeoordeling is overlegd op planniveau, en dat de Wm op dit punt in 2006 is gewijzigd.393 In de uitvoeringsmodule worden daarna op Rijksniveau, onder leiding van de minister van EZ, alle vereiste uitvoeringsbesluiten (bouw- en milieuvergunningen, etc.) gecoördineerd. Volgens het overgangsrecht is voor een lopend project, na het in werking treden van de Wro op 1 juli 2008, de Rijkscoördinatieprocedure van artikel 3.35 Wro van toepassing.394 Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat bij wet of besluit ervoor kan worden gekozen ofwel de 390
Hoewel ‘duurzaam’ voor het kabinet niet noodzakelijk ‘hernieuwbaar’ betekent (zie: supra, par. I, ii), wekt de redactie van artikel 9b E-wet 1998 de indruk dat het hier wel degelijk om ‘hernieuwbaar’ gaat. Duurzaam (wind, anders dan wind) staat tegenover ‘andere dan duurzaam’, en dit betreft de centrales van 500 MW of meer. 391 Wet van 20 november 2003 tot wijziging van de WRO in verband met de invoering van een Rijksprojectenprocedure, Stb. 2003, 19. 392 Was: artikel 12 Wm. Nu: artikel 7.13 Wm. 393 Volgens de thans geldende paragraaf 7.4a Wm. Zie ook: supra, par. 4.1.2. 394 Artikel 9.1.1.14 Invoeringswet Wro. Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 2.
119
voorbereiding en bekendmaking van ‘nader aan te duiden’ besluiten te coördineren (uitvoeringsmodule), ofwel tevens eerst een Rijksinpassingsplan vast te stellen - eventueel inclusief een daaraan voorafgaand Rijksprojectbesluit - als bedoeld in artikel 3.28 respectievelijk 3.29 Wro (planologische module). In dit laatste geval is het verschil met de werking van een vrijstelling onder het oude regiem, waarmee het Rijksprojectbesluit ex artikel 39b WRO te vergelijken was, dat ingevolge artikel 3.28, derde lid, Wro het inpassingsplan automatisch geacht wordt deel uit te maken van het bestemmingsplan. De gemeenteraad hoeft dus niets meer te doen. Sterker nog, de raad is tot een nader in het vaststellingsbesluit te bepalen tijdstip niet bevoegd om voor de betreffende gronden een bestemmingsplan vast te stellen. 395 Hetzelfde geldt voor Provinciale Staten, die in artikel 3.26 Wro in beginsel een soortgelijke bevoegdheid gekregen hebben, namelijk het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan. Deze bevoegdheid mag na het vaststellen van een rijksinpassingsplan niet worden uitgeoefend. In de planologische module worden inspraak en besluitvorming geconcentreerd rond drie duidelijk te onderscheiden momenten. In een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.3 Wro (was pkb ex 2a WRO) wordt besloten over nut en noodzaak, de globale ruimtelijke inpassing en de te volgen procedures. In het projectbesluit, dat veelal vooraf zal gaan aan de vaststelling van het Rijksinpassingsplan,396 wordt de knoop doorgehakt over de exacte locatie en over het ontwerp van de voorziening. In de verschillende benodigde vergunningen worden tenslotte locatiespecifieke eisen verwerkt. Voor grondgebruik en grondverwerving is eerstens van belang dat artikkel 36a Wro het betreffende project voor de toepassing van de Belemmeringenwet privaatrecht (Belwp) aanmerkt als bevattende ‘openbare werken van algemeen nut’. Op alle vervolgbesluiten - vergunningen of vrijstellingen ingevolge de Woningwet, F&F wet, Wvo, Wwh, Wm, Nbw 1998, etc. 397 - kan
395
Artikel 3.28, eerste jo vijfde lid, Wro. In de wetsgeschiedenis en in de literatuur is uiteengezet dat het inpassingsplan bedoeld is als regulier instrument, en niet als juridisch breekijzer, zoals artikel 40 WRO (NIMBY), dat ingezet kon worden bij vastgelopen besluitvorming inzake projecten van bovengemeentelijk belang. Het betreft hier ‘simpelweg’ een andere bevoegdheidsverdeling, zo heet het in: Prof.mr. P.J.J. van Buuren, Mr. A.A.J. de Gier, Prof.mr. A.G.A. Nijmeijer, Mr. J. Robbe, Van WRO naar Wro, Instituut voor Bouwrecht: ’s Gravenhage 2008, p. 56. Het ligt er maar aan hoe je het bekijkt. Gesteld kan worden dat er geen behoefte meer is aan een interventiemiddel, omdat bevoegdheden van gemeenten en provincies drastisch zijn ingekort en er dus, juridisch gezien, niets meer kan vastlopen. Overigens zou het in het vooroverleg met decentrale overheden nog wel eens flink kunnen botsen bij gelegenheid. 396 Ingevolge artikel 3.29, tweede lid, jo 3.13, eerste lid, Wro dient het Rijk binnen een jaar na de vaststelling van het Rijksprojectbesluit een Rijksinpassingsplan vast te stellen. Het Rijksprojectbesluit stelt tot die tijd de vigerende bestemmingsplannen en/of provinciale inpassingsplannen buiten toepassing. Zie ook: Van WRO naar Wro, p. 63 - 64. 397 Zie art. 1 en 2 Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten, supra, par. 4.2.1.1.
120
worden ingesproken,398 zij het op één gebundeld moment, waarna ingevolge artikel 8.2 en 8.3 tegen de hele map met besluiten rechtstreeks beroep open staat bij de ABRvS. Het moge zo zijn dat de inspraakmogelijkheden niet worden beperkt, bij een besluit als dat inzake een bouwvergunning is wel sprake van verlies aan instantie als dat besluit genomen wordt in het kader van een Rijkscoördinatieregeling. Dit is boven reeds aangestipt.399
4.3 De praktijk
Betekenen gestroomlijnde besluitvormingsprocedures, inclusief gebundelde dan wel geknotte beroepsmogelijkheden, nu daadwerkelijk snelle(re) realisatie van de beoogde projecten? Of gaat het, als men wil bouwen, in wezen om een stevig fundament van geslaagde communicatie naar en participatie van burgers, bedrijven en (lokale) overheden? Een retorische vraag, zeker. Maar deze burgers, bedrijven en overheden dragen wél, ieder vanuit de eigen positie, perceptie en verantwoordelijkheid, de lusten en lasten van wat in Nederland van of in de grond komt. In deze paragraaf wordt, in een poging deze vragen te beantwoorden, kort aandacht besteed aan enkele energie-infrastructuurprojecten die met de Rijksprojecten- of Rijkscoördinatieprocedure werden of worden voorbereid.
4.3.1. De NOP
We hebben het probleem meteen bij de kop met een Kamervraag over een interview van Van der Hoeven met BNR Nieuwsradio op 2 februari jl., waarin zij aangaf dat Nederlandse burgers en/of lokale overheden ‘te moeilijk’ kunnen doen over de plaatsing van grote windmolenparken op land.400 Refererend aan de ‘doorzettingsmacht’ waarover zij per 1 maart 2009 beschikt ingevolge het boven besproken artikel 9b E-wet 1998, zinspeelt zij in haar antwoord op het opstellen van
398
De besluiten worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Zie: supra, par. 4.2.1.2. 400 Kamervragen II 2008/09, aanhangsel van de handelingen, p. 4473-4474. Vragen dd 13 februari 2009, beantwoording dd 27 maart 2009, kenmerk ET/ED / 9059187. 399
121
een Rijksinpassingsplan voor een windpark in de Noordoostpolder, dat het bestemmingsplan van de betrokken gemeenten opzij zal zetten.401 Dit is een beduidende stap verder dan het besluit uit mei 2006 tot toepassing, wegens ‘spoedeisend
maatschappelijk belang’
zoals destijds bij
wet
vereist was,
van
de
Rijksprojectenprocedure ex artikel 39a WRO (oud) op de voorbereiding van dit windpark. In dat besluit werd namelijk nog expliciet vermeld dat geen Rijksprojectbesluit genomen zou worden, dat wil zeggen dat de benodigde ruimtelijke besluitvorming plaats zou vinden in de vorm van een wijziging en/of vrijstelling van het bestemmingsplan conform de WRO (oud).402 Gesteld werd dat de procedure niet zou worden ingezet om een bestuurlijke patstelling te doorbreken. Daar was geen noodzaak toe, omdat het project gesteund werd door zowel het Rijk als de provincie Flevoland en de gemeente Noordoostpolder. De gemeente Urk werd niet genoemd.403 Feit is dat inmiddels meer dan 10 jaar verstreken zijn sinds het Raadsbesluit van de gemeente Noordoostpolder van 25 februari 1999 om ruimte te reserveren voor grote windturbines langs de randen van de polder. Dit besluit werd verankerd in het omgevingsplan van de provincie Flevoland uit november 2000, waarin voorzien werd in globale locaties voor (toen nog) 250 MW aan windvermogen.404 Private partijen, op instigatie van de gemeente nauw samenwerkend in een platform en sinds 30 juni 2003 formeel verenigd in de Koepel Windenergie Noordoostpolder, hebben vervolgens vijf startnotities laten maken voor vijf verschillende lijnopstellingen voor een totaalvermogen van 190 MW.405 401
Op 9 april toont een videoclip op de site van EZ Van der Hoeven op werkbezoek in Urk. Zij zegt dat de windmolens er komen, maar dat ‘soms, eigenlijk altijd, rekening gehouden moet worden met de verschillende belangen die er spelen’. Binnen dat kader is zij voor een ‘open discussie, een open dialoog’. 402 Zie: Stcr. 15 mei 2006, nr. 94/ pag. 10. 403 De VROM site meldt nog op 21-05-2008: ‘De provincie Flevoland, de Koepel Windenergie Noordoostpolder, gemeente Noordoostpolder en het Rijk gaan zich sterk maken voor versnelde realisatie van het grootste windenergiepark op land in Nederland’. Urk is wederom niet in beeld. Formeel is dat wellicht in orde, omdat het park niet op Urker territoir terecht komt. Materieel is dit niet de manier om met buren en direct betrokkenen ‘belanghebbenden’, in Awb termen - om te gaan. 404 Als concrete beleidsbeslissingen zijn in dat plan opgenomen de bepalingen dat buiten de op een kaart aangegeven locaties geen grootschalige parken worden toegestaan en dat in Noordelijk Flevoland kleinschalige en clusteropstellingen, op een enkele uitzondering na, zijn uitgesloten. 405 Zie o.a.: Royal Haskoning, Windenergie in de Noordoostpolder. Startnotitie locatie Westermeerdijk buitendijks, Koepel Windenergie Noordoostpolder (initiatiefnemers), 4 maart 2004, Definitief rapport 9M4703 . Ook voor deze startnotitie is de gemeente Urk niet geconsulteerd. Zie voor de wel geconsulteerde partijen bijlage 3, p. 61: Vereniging tot behoud IJsselmeer (VBIJ); Vogelbescherming; Natuurmonumenten; Milieufederatie Flevoland; Stichting Natuur en Milieu; Rijkswaterstaat Directie Flevoland; Ministerie van LNV directie Zuidwest; Provincie Flevoland; Gemeente Noordoostpolder; Gemeente Lemsterland. Zie voor de onderbouwing van het opstellen van de startnotitie, p. 59: ‘Voor de bouw en realisatie van de windturbineopstellingen is een wijziging van het bestemmingsplan ter plekke noodzakelijk. Deze wijziging vormt het eerste ruimtelijke plan wat in bouw en exploitatie van windturbines op deze locaties voorziet. Hoewel de
122
Blijkbaar leidde dit initiatief van de Koepel tot niets want indiening van een vergunningaanvraag voor een windpark, in vermogen meer dan tweemaal zo groot406 en onder overlegging van een nieuwe m.e.r. wordt nu verwacht voor de zomer van 2009.407 Interessant is dat de gemeente Noordoostpolder middels een raadsbesluit in oktober 2000 had geëist dat de participanten in voornoemd platform zouden samenwerken. Dit om ‘zorg te dragen voor een goede ruimtelijke samenhang tussen de diverse windprojecten, maar ook voor een goede procesmatige afstemming en initiatiefnemers, veelal agrariërs
409
adequate participatiemogelijkheden
per project’.
408
De
of anderszins bedrijfsmatig geïnteresseerden, zagen - en zien -
financieel voordeel in deelname en/of hebben baat bij verruiming van de werkgelegenheid door de bouw. Daarentegen lijkt het er op dat weinig tot niets gedaan is, noch vanuit de gemeente Noordoostpolder noch van Rijkswege, om de dringende redenen voor de bouw van windparken aan de bewoners van dorpskernen (Urk) of de stedelijke bevolking uit te leggen. Het gaat dan om het overtuigen van mensen die niet onmiddellijk economisch voordeel hebben van de molens maar daar wel tegenaan kijken, en die bovendien in het algemeen het omringende landschap met heel andere ogen bezien dan agrariërs. Klimaatverandering, een reden van groot openbaar belang en ook als zodanig aangevoerd in de startnotities uit 2004, leeft niet als probleem in Nederland. Anders dan in de Maldiven staat het water ons nog niet tot de lippen en niet alleen ontbreken realisatie van de genoemde windenergieprojecten op grond van het Besluit milieueffectrapportage 1994 niet m.e.r.plichtig maar m.e.r.-beoordelingsplichtig is hebben de initiatiefnemers besloten op eigen initiatief een MER op te stellen conform artikel 7.8a, lid 3 resp. artikel 7.8c, lid 1 aanhef en onder b van de Wet Milieubeheer’. 406 Gepland zijn 80 tot 100 windturbines met een gezamenlijk vermogen van 400 tot 500 MW. ‘Daarbij zitten twee initiatieven van groepjes boeren, een bij de Noordermeerdijk en een bij de Westermeerdijk, voor circa 20 windmolens elk’. Aldus: http://www.agd.nl/1073260/Nieuws/Artikel/Kabinet-worstelt-met-windmolens.htm 407 Volgens de site van de gemeente NOP is de m.e.r. bijna klaar, zal de vergunning voor de zomer worden aangevraagd, wordt een beslissing daarop verwacht in de herfst van 2009 en zal na de beroepsprocedure in 2011 kunnen worden aanbesteed. Tenslotte zal begonnen kunnen worden met de bouw in 2012/2013. Zie: http://www.windparknoordoostpolder.nl/?page_id=93 Het Rijksproject ‘Windenergie in de Noordoostpolder’ wordt ondersteund en gecoördineerd door het Bureau Energieprojecten, onderdeel van het agentschap Senternovem van het ministerie van EZ. Het Bureau werd begin 2006 opgericht om het project ‘Gaswinning onder de Waddenzee’ tot een goed einde te brengen en is tevens belast met de coördinatie van procedures rond de Randstad 380 kV verbinding. Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 3, p. 13. 408 Zie: Windenergie in de Noordoostpolder, p. 12. 409 De Stichting JAS meldt op haar website, dd 20 februari 2005: ‘Veel akkerbouwers, veehouders en andere agrariërs verdienen al een jaar of tien een aardig centje bij als “windondernemer”. Tot voor kort leverden de boeren de met hun windmolens opgewekte groene stroom rechtstreeks aan grote energieconcerns als Essent, Nuon of Eneco. Maar de in 2001 opgerichte coöperatie Windunie - wier leden ongeveer een derde van alle geproduceerde windenergie in ons land voor hun rekening nemen - gaat de windenergie rechtstreeks aan de consument leveren. De klanten kunnen daarbij zelf kiezen van welke windmolen ze de stroom willen betrekken. Ieder zijn eigen windmolenaar dus’.
123
waarschuwende geluiden uit Den Haag, ook wordt in de huidige energiepolitiek de nadruk voluit op
kolen
gelegd.
Grootschalige
kolenstook
biedt
tenslotte,
zo
is
de
gedachte,
exportmogelijkheden voor elektriciteit én voordelen voor Shell om aan de slag te gaan met de pijpleidingen voor de opslag van CO2.410 Om bij het huidige energiebeleid, waarin ‘duurzaam’ meer vijgeblad is dan speerpunt, te spreken van lokale overheden of burgers die ‘moeilijk doen’ bij de bouw van een windpark is derhalve niet alleen weinig constructief, het getuigt ook niet bepaald van een open vizier.411 Net als indertijd het ‘nee’ tegen Europa is het verzet tegen windenergie te wijten aan gebrek aan communicatie naar de burger en lagere overheden toe,412 gevolg van een gebrek aan politieke wil.413 Politieke wil was er daarentegen - om verschillende redenen - wél in het nu te bespreken traject rond het boren naar gas onder de Waddenzee.
410
A.J. Seebregts, B.W. Daniëls, Nederland exportland elektriciteit? Nieuwe ontwikkelingen elektriciteitscentrales en effect Schoon & Zuinig. ECN juni 2008, p. 34 e.v. over de gunstige ligging van Nederland voor kolencentrales en CO2 opslag; Kamerstukken II 2008/09, 31 510, 33, dd 6 februari 2009, over de in NL aanwezige praktijkkennis inzake CCS en de goede potentiële locaties op opslag. Ook Roland Berger Strategy Consultants (How to seize the opportunities in the Dutch energy industry, Den Haag: mei 2008) richt zich op andere energievormen dan wind: olie & gaswinning, flexibele gasopslag, en biomassa. 411 Daarentegen is Van der Hoeven op 6 april 2009 glashelder: ‘Mevrouw Wiegman wilde volgens mij eigenlijk geen export van elektriciteit. Ik ben dat niet met haar eens. Als wij in staat zijn om zowel economisch als milieuhygiënisch concurrerend elektriciteit in het buitenland te verkopen, waarom zouden wij dat dan niet doen? [..] Ik ben het ermee eens dat wij het toepassen van kolenvermogen niet los kunnen zien van mogelijke toepassing van CCS. Mevrouw Cramer en ik hebben op dat punt een uitgesproken mening, namelijk dat CCS er gewoon komt, linksom of rechtsom. Het is een prima transitietechnologie op weg naar een schonere en duurzame energiehuishouding in de periode dat wij nog voor 80% afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 574, nr. 8, p. 21-22. De reden om dit niet te doen ligt mogelijk in strijd met het bepaalde in de NEC richtlijn. Half maart 2009 heeft de ABRvS een prejudiciële vraag voorgelegd aan het HvJ EU over toepassing bij vergunningverlening voor kolencentrales van de Europese regels inzake de maximale grens voor de uitstoot van zwavel- en stikstofverbindingen. Zie: Arjen Schreuder, ‘Vertraging voor bouw kolencentrales’, in: NRC, 15 maart 2009. 412 ‘De stemming in de gemeenteraad is verreweg de belangrijkste factor in de besluitvorming over een windproject’, aldus Bosch & Van Rijn Consultants in renewable energy & planning, EINDRAPPORT juli 2008, Projectenboek Windenergie Analyse van windenergieprojecten in voorbereiding. In opdracht van: Ministeries van VROM, EZ en LNV. Een belangrijke aanbeveling in dit rapport is dan ook: ‘communiceer’ (p. 44). 413 Daar doet niet aan af dat nu opeens, na tien jaar niets, 720.000 euro gestoken gaat worden in een PR offensief: ‘Het rijk, de provincie, gemeente Noordoostpolder en de Koepel Windenergie Noordoostpolder betalen elk een kwart. Die laatste club vertegenwoordigt de plannenmakers. Als het windpark er komt, wordt de koepel eigenaar’. Zie: www.opurk.nl , bericht van 2 en 3 april 2009.
124
4.3.2 Gaswinning onder de Waddenzee
Het besluit tot toepassing van de Rijksprojectenprocedure op projecten tot winning van gas onder de Waddenzee dateert van 15 april 2005. In dit - al decennia slepende - traject werd wél een Rijksprojectbesluit vastgesteld ingevolge artikel 39b WRO (oud) door de toenmalige minister van EZ. Tegen dit besluit, de dato 26 juni 2006, alsmede tegen de 32 uitvoeringsbesluiten,414 is op 18 augustus 2006 beroep ingesteld door een aantal NGO’s. Bij uitspraak van 29 augustus 2007 zijn deze beroepen, voor zover ontvankelijk, alle ongegrond verklaard. Daarmee werd de procedure afgesloten en kon de NAM beginnen met de gaswinning vanaf de bevochten locaties. Uit hoofde van hun functie rechtstreeks betrokkenen hebben gewezen op het voordeel van de Rijksprojectenprocedure, die een - financieel belangrijke - tijdwinst zou hebben opgeleverd van anderhalf tot twee jaar door de coördinatie in de besluitvorming en bundeling van de beroepen.415 Bij deze inschatting dient een enkele kanttekening te worden gemaakt. Niet alleen was reeds een lange weg afgelegd vóór het besluit tot toepassing van de Rijksprojectenprocedure genomen werd - dat is ook het geval in de Noordoostpolder. Het belangrijkste punt is dat de regering met een stevig verhaal kwam. Binnen grotere politieke steun voor de volle inzet van fossiele brandstof moest het ‘kleine velden’ beleid ertoe dienen het leegrakende Slochterenveld te ontzien. Bovendien speelde mee dat de rechten van de concessiehouders de Staat tot betalen zouden (kunnen) nopen van een forse schadeloosstelling in geval van een definitief verbod op het winnen van de delfstof.416 414
Ex art. 8.1 Wm, 34 Mijnbouwwet, art. 30 Mijnbouwbesluit, art. 19d Nbw 1998, art. 75 F&F wet, art. 2 Wbr, bep. 4 van bijlage 10 Provinciale Milieuverordening Fryslân, art. 11 wegenreglement prov. Groningen, art. 4 Kanalenregelement Groningen, art. 1 Wvo Wetterskip Fryslan en Waterschap Nooderzijlvest, art. 29 Keur van Wetterskip Fryslan, art. 21 Keur waterschap Noorderzijlvest, art. 2.1.5.2. APV Dongeradeel, drie reguliere en drie tijdelijke bouwvergunningen ex art. 40 resp. 45 Woningwet. Bron: ABRvS, 29 augustus 2007, zaaknr. 200606028/1. 415 Minister Van der Hoeven, bij herhaling, en J.P. van de Water, Legal counsel bij NAM en projectmanager vergunningen Waddenzee, ‘Gaswinning onder de Waddenzee; bevindingen toepasssing Rijksprojectenprocedure’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 1, januari/februari/maart 2008, p. 15-22. 416 In dezen is schrijfster dezes het niet eens met de conclusie van Folkert Dillingh in zijn scriptie, “Verbod op winning van Waddengas”, Leeuwarden (Open Universiteit) 2003. De overheid heeft, kort gezegd, te lang te veel verwachtingen gewekt dat op een gegeven moment mocht worden geboord, mits voldaan was aan bepaalde voorwaarden. Daarnaast heeft de NAM in de jaren zestig van de vorige eeuw, naast publiekrechtelijke toestemming te boren, een zakelijk recht op de delfstof zelf verworven, en wel in een door de Staat daartoe afgegrensd gebied. De Mijnwet 1810 bepaalt (artikel 5 en 7) dat voor winning van bitumina een akte van concessie nodig is en dat deze akte - in de vorm van een Koninklijk Besluit - de “eeuwigdurende eigendom” verschaft van de zich in de ondergrond bevindende delfstoffen. Pas in 1988 is de wet gewijzigd in die zin dat na dat jaar nieuwe concessies voor bepaalde tijd zijn uitgegeven. Ondanks de terminologie in de Mijnbouwwet 2003 die de - moeilijk te classificeren - concessies binnen het publiekrecht plaatst, is voor oude gevallen geen sprake van een puur publiekrechtelijk recht.
125
Daarbij werkte de strategie, de oprichting van het Waddenfonds op advies van de Commissie Meijer417. In ruil voor het opgeven van het verzet tegen de gaswinning werd 800 miljoen euro beschikbaar gesteld voor ecologische en economische projecten in de Waddenzee.418
4.3.2.1 Het voorafgaande besluitvormingstraject
Op de afgelegde weg voorafgaand aan het besluit tot toepassing van de Rijksprojectenprocedure zijn de volgende stappen van belang. Voor het winnen van gas in het Waddengebied zijn aan de NAM, ExxonMobil en TotalElfFina respectievelijk in 1963 (Groningen), 1969 (Noord-Friesland en Leeuwarden) en 1984 (Zuidwal) exclusieve rechten verleend die stoelen op de oude Franse mijnwetgeving die, zij het met toevoegingen en aanpassingen, in Nederland van kracht was tot de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet 2003. In een overgangsregeling worden de verleende rechten in tact gelaten. Intrekking van de ‘winningsvergunningen’, zoals de concessies nu heten, op grond van gewijzigde dan wel ‘voortschrijdende’ inzichten met betrekking tot bescherming van het milieu of de natuur is niet aan de orde. Wel is, net als elk eigendomsrecht, ook dit specifieke recht op de nog te winnen delfstoffen beperkt door een scala aan regels, om te beginnen van mijnrechtelijke aard. In de oorspronkelijke concessies zijn extra voorschriften verbonden aan mijnbouwactiviteiten binnen wat nu zou worden aangeduid als ‘beschermde’ of ‘gevoelige gebieden’: drinkwatergebieden en gebieden van ‘recreatieve, landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarde’ die als zodanig door de betrokken minister zijn aangewezen.419 In zo’n geval was niet alleen mededeling vereist van de voorgenomen activiteiten aan de Minister van Economische Zaken, zoals voor activiteiten
417
Adviesgroep Waddenzeebeleid: W. Meijer (voorzitter), P.C. Lodders-Elfferich, L.M.L.H.A. Hermans, Ruimte voor de Wadden. ’s-Gravenhage, maart 2004. 418 De VROM site meldt: ‘De investeringen worden in principe verdeeld over de categorieën natuurherstel en ontwikkeling, vermindering van bedreigingen (bijvoorbeeld ongelukken met scheepvaart en het tegengaan van 'exoten' zoals de Japanse oester), duurzame economische ontwikkeling en kennisinfrastructuur. Daarnaast wordt de nadeelcompensatie voor de beëindiging van de kokkelvisserij betaald uit het Waddenfonds’. In een Kamerbrief van 21 december 2005, Kamerstukken II 2005/0,6 29 684, nr. 46, wordt door minister Dekker gespecificeerd dat ‘voeding van het fonds zal plaatsvinden via een zgn. FES-brug uit de aardgasbaten (750 miljoen EURO) en uit de algemene middelen (50 miljoen EURO)’. 419 Voor de concessie ‘Noord-Friesland’ zie artikel 18, KB 17 februari 1969, nr. 32, Stcr. nr 47 (vrijdag 7 maart 1969).
126
elders 420 , maar tevens voorafgaand overleg. Hieraan was de volgende restrictie verbonden: ‘indien het overleg niet tot overeenstemming leidt beslist onze Minister van Economische Zaken’. Deze overlegverplichting wordt in 1994 - er zijn dan concrete boorplannen binnen het gebied van de concessies ‘Groningen’ en ‘Noord-Friesland’ - in de akte van deze concessies, met instemming van de houdsters ervan, omgezet in het vereiste van goedkeuring door de Minister van EZ van een door de mijnbouwmaatschappijen overlegd plan voor boringen in gebieden waarvoor, krachtens de betreffende richtlijn,421 een ‘milieu-effectrapportage’ verplicht is.422 Deze ministeriële goedkeuring is het zogenaamde ‘locatiebesluit’. In de Mijnbouwwet 2003 is dit goedkeuringsbesluit omgesmeed tot milieuvergunning in de zin van de Wet milieubeheer, behalve waar slechts sprake is van uitbreiding of wijziging van reeds plaatsvindende activiteiten. Voor die gevallen is het vroegere locatiebesluit omgedoopt tot mijnbouwmilieuvergunning.423 Het onderscheid is van belang omdat, anders dan bij een nieuw op te richten mijnbouwinstallatie, bij wijziging van een bestaande activiteit niet op voorhand vaststaat dat een milieueffectrapportage moet worden gemaakt. Dat is ter beoordeling van de Minister van EZ.424 Belangrijk is dat in 1994 een afwegingsmoment wordt ingebouwd in de bestaande concessies die deze ‘eeuwigdurende’ rechten, waar het gaat om de uitoefening ervan in ‘gevoelige gebieden’, verder aan beperkingen onderwerpt. De minister dient bij het nemen van een locatiebesluit de nationale en Europese bepalingen in acht te nemen die inmiddels de ‘voortschrijdende inzichten’ met betrekking tot natuur en milieu hebben vastgelegd. Bovendien dient hij rekening te houden met internationale afspraken op dit gebied. Op deze manier wordt een mijnrechtelijke opening gecreëerd, zo zou je het kunnen zeggen, om afweging te doen plaatsvinden van belangen die beschermd worden door sinds de concessieverlening van kracht geworden andere wetten en regelgeving. Het onderliggend consensueel karakter van deze ‘opening’ moet echter onderstreept worden. Aanleiding tot wijziging van de concessies in 1994 was het feit dat in januari van dat jaar het zogeheten ‘moratorium’ afliep, een in de kern privaatrechtelijke afspraak daterend van eind 420
Idem, artikel 13. Richtlijn nr. 85/337/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 1985 betreffende milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG, L 175/40). 422 Wijziging aardolie- en aardgasconcessies ‘Groningen’ en ‘Noord-Friesland’, KB dd 9 augustus 1994, nr. 94.006120, Stcr. nr 163 (vrijdag 26 augustus 1994), p 11. Besluit MER (1987), zoals gewijzigd per 1 september 1994, Onderdeel C categorie 25 jo artikel 8.1 Wm en Besluit MER Onderdeel D categorie 17.1, jo artikel 7.4 Wm en (thans) artikel 40 lid 2 Mijnbouwwet 2003. 423 Artikel 143 lid 5 en 6 Mijnbouwwet 2003. 424 Artikel 7.4 jo 7.8a tot en met 7.8e Wet milieubeheer (Wm). 421
127
1983 tussen het kabinet enerzijds en Elf Petroland (nu: TotalElfFina), Mobil (nu: ExxonMobil) en de NAM anderzijds omtrent mijnbouwactiviteiten in het Waddengebied. Afgesproken werd dat vanaf januari 1984 gedurende tien jaar geen nieuwe exploratie en exploitatie van aardgas ondernomen zouden worden binnen het gebied van de Planologische Kernbeslissing (pkb) Waddenzee.425 Een uitzondering werd gemaakt voor ‘Zuidwal’, gelegen in de Waddenzee tussen Harlingen en Vlieland, waarvoor in 1984 aan Elf Petroland, in ruil voor medewerking aan het moratorium, nog een ‘eeuwigdurende concessie’ werd afgegeven. De NAM mocht winnen vanaf de locatie Ameland. Voor de goede orde: op basis van dit moratorium waren proefboringen naar en winning van Waddengas vanaf locaties buiten het pkb gebied wel mogelijk, als daar tenminste de benodigde goedkeuring plus vergunningen voor verkregen werden. Als op 10 januari 1994 dit moratorium afloopt, geven de mijnbouwmaatschappijen aan dit niet te willen verlengen. Een partiële herziening van de pkb Waddenzee uit 1993 wordt noodzakelijk. Op 13 december 1993 sturen de Ministers van VROM en EZ het beleidsvoornemen daartoe naar de Tweede Kamer. Wat volgt is een buitengewoon complex besluitvormingsproces waarin (onverplichte) inspraakrondes, discussies in het parlement en onderhandelingen met de mijnbouwmaatschappijen leiden tot een tekst die in feite en expliciet de nieuwe overeenkomst tussen de overheid en de betrokken maatschappijen verankert in nationaal ruimtelijk beleid. Gepreciseerd wordt dat de bereikte overeenstemming de ‘bestaande rechten van de mijnbouwmaatschappijen onverlet’ laat. Doel ervan is ‘de condities waaronder exploratie en exploitatie kunnen plaatsvinden nader te omschrijven’.426 Afgesproken wordt, volgens de tekst van de pkb herziening, dat binnen het pkb gebied geen nieuwe exploitatieboringen zullen plaatsvinden. Proefboringen (90 dagen elk) mogen nu echter wel, behalve in de ‘artikel 17 gebieden’,427 als tenminste winning mogelijk is vanuit een locatie buiten het pkb gebied. Voor het eerst is ook sprake van mitigerende en compenserende maatregelen (zandsuppleties) ter voorkoming van ‘netto verliezen aan natuurwaarde’. Op basis van deze overeenkomst, neergelegd in door het parlement goedgekeurd beleid (de herziene pkb), heeft de NAM - met succes - proefboringen verricht op de locaties Paesens, Moddergat, Lauwersoog. Deze investeringen claimt het bedrijf in goed vertrouwen te hebben
425
Een ruimtelijk beleidsplan van nationaal belang ex artikel 2a Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Kamerstukken II, vergaderjaar 1993-1994, 23 546, nr. 6, p 2. 427 Permanent gesloten gebieden ingevolge artikel 17 Natuurbeschermingswet (oud). Afgesproken wordt ook dat voor een periode van vijf jaar geen nieuwe artikel 17 gebieden zullen worden aangewezen. 426
128
gedaan, want gebleken is dat exploitatie kan plaatsvinden vanaf het vaste land. Plannen voor proefboringen buiten het pkb gebied, waaraan de Minister van EZ goedkeuring gehecht had, werden door de bestuursrechter in 1998 te licht bevonden. In de roemruchte ‘gasbrief’ van 7 december 1999 melden de ministers van EZ, VROM en LNV echter dat naar het oordeel van het kabinet ‘niet alle onzekerheden en twijfel over mogelijke blijvende aantasting van de Waddenzee in voldoende mate zijn weggenomen’. 428 Er mag tot nader order geen gas worden gewonnen, ook niet van buiten het pkb gebied.
4.3.2.2 Omslag in het beleid
Na Paars verkleurt de politieke situatie in rap tempo met de turbulente start van de kabinetten Balkenende. Om bij het Waddengas te blijven: in een Kamerbrief van 28 juni 2004 429 - een reactie op het voormelde rapport van de Adviesgroep Waddenzeebeleid 430 - heet het dat het kabinet een ‘robuust beleid’ voorstaat voor de Waddenzee. Er zal geïnvesteerd worden in het verbeteren van de natuur, in het verminderen van externe bedreigingen van zeespiegelstijging en verzilting, terwijl ‘strikte natuurgrenzen’ vastgesteld dienen te worden voor beperkt menselijk medegebruik zoals gaswinning. Bij respecteren van deze grenzen zou “aantasting van de veerkracht van het systeem en natuurschade niet te verwachten zijn”. Kern van de brief is echter dat het kabinet nu, anders dan zijn voorgangers in 1993, 1994 en 1999, en anders dan nog in het regeerakkoord stond,431 niet langer wil streven naar een nieuw moratorium. Dit is een fundamentele beleidsomslag, omdat eerdere kabinetten gaswinning weliswaar niet volledig wilden (of konden, in verband met eventuele schadeclaims) uitsluiten, maar er toch bij de olie- en aardgasmaatschappijen zijn blijven aandringen om terughoudend gebruik te maken van de aan hen verleende rechten. Wenselijkheid van verlenging van het moratorium was in 1994 vastgelegd in de Vierde Nota Extra (VINEX) en het Natuurbeleidsplan, terwijl dit ook overeengekomen was tijdens de Trilaterale Waddenconferentie (met Denemarken 428
Kamerstukken II 1999/2000, 26 431, nr. 11. Kamerstukken II 2003/04, 29 684, nr. 1 Waddenzeebeleid. 430 W. Meijer, P.C. Lodders-Elfferich, L.M.L.H.A. Hermans, Ruimte voor de Wadden. Rapport Adviesgroep Waddenzeebeleid, ’s Gravenhage, maart 2004. 431 Hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2003 (Balkenende II): ‘Boren naar gas in de Waddenzee is niet toegestaan. Voor schuin boren naar gas zijn reeds aanzienlijke investeringen gedaan in twee bestaande locaties. Er wordt niettemin gestreeft naar een verder moratorium van tien jaren met betrekking tot het schuin boren naar gas onder de Waddenzee’. 429
129
en Duitsland) van 1991. Het kabinet is nu met de Adviesgroep Waddenzeebeleid van mening dat verder uitstel van winning van het Waddengas vanuit economisch oogpunt niet wenselijk en ecologisch gezien niet noodzakelijk is. Het verschil met 1994 en 1999 is scherp en niet alleen vanwege de abrupte beleidsomslag. De brief van juni 2004 rept met geen woord van afspraken die tijdens de laatste Trilaterale Waddenzeeconferentie (Esbjerg 2001)gemaakt zijn. In de eerdere jaren werd in het voornemen van wijziging dan wel herziening van de pkb Waddenzee rekening gehouden met de indertijd geldende afspraken om te proberen de bouw van nieuwe installaties te vermijden (1994) en om gevolgen van zeespiegelstijging en bodemdaling tegen te gaan (1999). Tekenend is voorts dat het niet nodig geacht werd om voor deze fundamentele wijziging van het Waddenzeebeleid te besluiten tot inspraakprocedures. Formeel was het daartoe niet verplicht.432 Maar dat was het kabinet in 1994 ook niet toen het, een jaar na het vaststellen van een integraal herzien pkb Waddenzee, voor de partiële herziening ‘desondanks’ besloot dat er alsnog een inspraakronde gehouden zou worden en het beleidsvoornemen daartoe verzond aan adviesraden en maatschappelijke organisaties.
De reden waarom wij in detail zijn ingegaan op de besluitvorming rond het winnen van het Waddengas is om te onderstrepen dat de situatie niet goed te vergelijken is met de boven aangestipte plannen voor het windmolenpark in de NOP. Zonder duidelijk gemotiveerde overheidssteun voor windenergie, en zonder een goed communicatie- en compensatiebeleid terzake, zal het park, alle ‘versnellingen’ in de procedure ten spijt, niet kunnen rusten op voldoende draagvlak.433 De noodzaak van een stevig lokaal fundament - wel zo verstandig juist bij grote projecten - blijkt tenslotte uit het hierna te bespreken - en tot op heden 13 april 2009 niet afgeronde besluitvormingstraject rond de hoogspanningsverbinding Randstad 380 kV. 432
De beleidskeuze betreffende proefboringen en gaswinning in de Waddenzee in de pkb deel 3 van november 2001 is aangemerkt als een ‘beslissing van wezenlijk belang’ in de zin van artikel 3 lid 2 Besluit op de Ruimtelijke ordening (oud). Dit artikellid schrijft voor afwijkingen daarvan de procedure van artikel 2b WRO (oud) voor. Volgens lid 3 van dit artikel hebben de betrokken Ministers de keuze of en in hoeverre een inspraakprocedure gevolgd zal worden. In de bewuste brief van juni 2004 wordt vooralsnog slechts gesteld dat het daarin verwoorde kabinetsstandpunt zal doorwerken in de aangepaste PKB Derde Nota Waddenzee. 433 Zie op dit punt ook: J.J. de Jong, E.O. Weeda, Th. Westerwoudt, A.F. Correljé, Dertig Jaar Energiebeleid. Van Bonzen en Polders via Markten naar Brussel zonder Koolstof. Clingendael International Energy Programme, 2005, p. 155.
130
4.3.3 Randstad 380 kV
Op 21 november 2005 deelt het kabinet de Kamer mee dat het voornemens is twee procedures te starten voor de herziening van het Tweede Structuurschema Elektriciteitsvoorziening uit 1994.434 Parallel aan een algehele herziening van het SEV II, noodzakelijk om ruimte te reserveren voor initiatieven vanuit de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt die nu dient te voorzien in de groeiende behoefte aan stroom, 435 zal een partiële herziening worden voorbereid ten behoeve van een nieuwe 380 kV hoogspanningsverbinding in de Randstad. De keuze voor een gescheiden procedure is ingegeven door de urgentie van de Randstad verbinding. 436 Vertraging in de behandeling van het SEV II mag niet leiden tot vertraging van dit specifieke project.437
4.3.3.1 Initiatief van TenneT: nut en noodzaak
Het verzoek om de partiële herziening van het SEV II voor Randstad 380 kV was op 29 april 2005 ingediend door de landelijke netbeheerder TenneT. De bedoeling was - en is - een ringstructuur te creëren tussen Beverwijk en Wateringen,438 zodat de transportvoorziening van de Randstad niet afhankelijk (meer) zou zijn van een enkelvoudige aansluiting op een 380 kV station (Diemen in het Noorden, en Krimpen aan de IJssel in het Zuiden). Het zuidelijke gedeelte van de ring zou in 2009 in gebruik moeten zijn. Door een oplopend tekort aan transportcapaciteit 434
Zie: Kamerstukken II 2005/06, 28 388, nr. 5. De (partiële) herziening geschiedt conform de in artikel 2a van de WRO (oud) beschreven procedure van de planologische kernbeslissing (pkb-procedure), maar in de vormgeving van de ontwerp pkb zou aansluiting gezocht worden bij de - toen nog in behandeling zijnde - Wro. 435 Het SEV II uit 1994 was nog gebaseerd op centrale planning van productie en transport van elektriciteit. Sinds het vrijgeven van de markt is het aan de sector om daarvoor te zorgen, maar omdat de elektriciteitsvoorziening van ‘wezenlijk belang’ wordt geacht, en gelet op de ruimtelijke consequenties van de bouw van energie-infrastructuur, dient een afweging van deze reservering op nationaal niveau plaats te vinden, zo luidt de brief. De urgentie van de algehele herziening van het SEV II blijkt te liggen in plannen van producenten voor nieuwe centrales. Zie over de voorbereiding van het SEV III: supra, par. 4.1.1 e.v. 436 Dit heeft wel tot gevolg dat, aldus de tekst van SEV III, de vierde partiële herziening ten behoeve van de Randstad 380 kV verbinding naast het SEV III van kracht zal blijven. Hetzelfde geldt voor de tweede en derde partiële herziening ten behoeve van respectievelijk de locatiekeuze van het Near Shore Windpark en de aanleg van Britned. 437 Verwezen wordt voorts naar de verschillende aard van de projecten: ‘Bij de Randstad 380 kV verbinding gaat het om een concreet project waarbij verschillende tracés worden vergeleken en de Strategische Milieu Beoordeling (SMB) een grotere mate van detail zal laten zien dan de SMB voor de algehele herziening waarbij nog geen sprake is van concrete projecten en die daardoor een globaler karakter heeft’. 438 Door TenneT reeds nodig geacht in het Capaciteitsplan 2001-2007 en 2003-2009.
131
voorzag TenneT vanaf 2010 een risico van overbelasting. Voor het noordelijke gedeelte werden problemen verwacht na 2012. In januari 2006 verschijnt een Startnotitie Strategische Milieubeoordeling pkb Randstad 380 kV verbinding439 en op 23 november 2006 wordt deel 1 van de ontwerp pkb ‘vierde partiële herziening van het Tweede Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (SEV II)’ naar de Tweede Kamer gestuurd. 440 Daarin wordt aangegeven dat voor de nadere ruimtelijke inpassing en de uitvoering van het project gebruik gemaakt zal worden van de rijkscoördinatieregeling uit de naar verwachting tegen die tijd in werking getreden - Wro. In de bijbehorende strategische milieubeoordeling en habitattoets, zijn de ‘redelijkerwijs te beschouwen uitvoeringswijzen, ruimtelijke
inpassingen
verbindingen.
441
en
mitigerende
maatregelen’
onderzocht
voor
de
beoogde
Gelet op de urgentie van het project wordt vast begonnen met informele
verkenningen en overleg met de betrokken overheden, waaronder gemeenten en provincies. Vervolgens wordt op 2 juli 2007 het kabinetsstandppunt (deel 3) aangeboden aan de Kamer, samen met de reacties van de insprekers (deel 2).442 Omdat op dat moment de nieuwe Wro nog niet van kracht is, vermeldt paragraaf 6, op de voet van artikel 39a WRO (oud), dat voor nadere besluitvorming de Rijksprojectenprocedure van toepassing zal zijn. Ter voorbereiding van deze vervolgbesluitvorming, zo schrijven de ministers van EZ en VROM, is reeds een start gemaakt
met
de
procedures
voor
de
milieu-effectrapportages
behorende
bij
de
rijksprojectbesluiten. Zij erkennen dat dit voorsorteren op de wettelijke procedure voor eigen risico is, want ‘mocht de behandeling van de pkb in de [..] Staten-Generaal daartoe aanleiding geven – in die zin dat de uitgangspunten voor vervolgbesluitvorming zoals neergelegd in pkb deel 4 zouden afwijken van die in pkb deel 3 – dan zullen delen van genoemde m.e.r.- procedures opnieuw worden doorlopen’.443
439
Hiervoor bestond geen wettelijke verplichting. Daartoe is besloten i.v.m. de aard van het project en de gewenste zorgvuldigheid. Zie: Startnotitie Strategische Milieubeoordeling pkb Randstad 380 kV verbinding, 15 december 2005, ’s Gravenhage januari 2006, p. 4. 440 Kamerstukken II 2006/07, 30 892, nr. 1. 441 Dat zou anno 2008 gebeuren ingevolge artikel 7.2, tweede lid, Wm jo art. 2, derde lid, Besluit m.e.r. jo Bijlage C categorie 24 jo art. 19j Nbw 1998. Art. 7.2, tweede lid, Wm, zoals dat thans luidt, is in werking sinds 28 september 2006, Stb. 336 en 389, en dient ter implementatie van Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PbEG L 197) (verder: de SMB-richtlijn). Voor het maken van de SMB bij deel 1 van de pkb Randstad 380 kV, voorbereid vóór september 2006, vloeide de verplichting rechtstreeks voort uit de richtlijn. 442 Kamerstukken II 2006/07, 30 892, nrs. 2 en 3, resp. 2 juli en 8 juni 2007. 443 Kamerstukken II 2006/07, 30 892, nr. 2.
132
De omschrijving van nut en noodzaak van de verbinding in de memorie van toelichting steunt zwaar op het Kwaliteits- en Capaciteitsplan 2006-2021, dat TenneT in 2005 heeft opgesteld.444 Deze analyse van de landelijke netbeheerder levert in die zin nostalgische lectuur op dat, zelfs in het voor duurzaam zwartste scenario ‘geld regeert’, nog wordt uitgegaan van een offshore-windvermogen in 2010 van 700 MW, doorgroeiend naar 1000 MW in 2012, en van een vermogen van 1750 MW vóór 2009 op het vasteland.445 Daarbij vergeleken klinken in juni 2007 de ‘plannen voor grootschalige opwekking van windernergie op de Noordzee, waarbij op termijn enige duizenden MW worden aangeland bij Velsen en op de Maasvlakte’, een tikkeltje vaag.446 Deze opwek zou mede oorzaak zijn van de verwachte overbelasting van het bestaande net. Er zijn echter andere oorzaken, die ofwel met elkaar samenhangen, of op zichzelf nopen tot stevige netversterking. Groei in het aanbod van productievermogen (geplande thermische centrales op de Maasvlakte en bij Velsen, import via Britned) is rechtstreeks gekoppeld aan een destijds - verwachte groei in de elektriciteitsconsumptie door onder andere toenemend gebruik van computers, airco’s en licht in de glastuinbouw. Een belangrijke rol speelt de liberalisering van de elektriciteitsmarkt. Gesteld wordt dat als gevolg van dit proces transportstromen steeds minder voorspelbaar worden en over langere afstanden plaatsvinden. Daarvoor is meer capaciteit nodig op het net, nog afgezien van het punt van groter aanbod door verhoogde productie. Dat die capaciteit er moet komen is dan ook geen punt van discussie in de Kamer die, in de formatie van de vaste commissie voor EZ, op 5 november 2007 overleg voert met minister Van der Hoeven.447 In dit overleg komen echter wel andere accenten te liggen in het denken over de verbinding. Ten eerste worden de minister garanties gevraagd voor een probleemloze aansluiting van kleine en duurzame elektriciteitsproducenten; kort daarvoor, op 17 oktober, was daartoe de motie Ten Hoopen aangenomen (zie supra, par. 2.4.2). Het CDA wil dat er daarvan heel veel komen, de PvdA heeft het over 80% niet-fossiele brandstof in 2050, terwijl er geen woord over te lezen viel in het kabinetsstandpunt. Daarbij komen gezondheidskwesties breed in beeld en, daarmee samenhangend, het voorzorgprincipe, mogelijkheden van ondergrondse 444
Conform artike 21 E-wet 1998. Voor TenneT is als landelijk netbeheerder speciaal van belang het zesde lid: ‘De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet geeft [..] in elk geval aan welke prestaties op het gebied van leveringskwaliteit en operationele netwerkveiligheid hij nastreeft’. 445 Kwaliteitsplan, p. 68. De andere scenario’s heten ‘groene revolutie’ en ‘duurzame transitie’. In het meest recente rapport van ECN terzake wordt melding gemaakt van een - niet verder naar land of zee uitgesplitst - opgesteld windvermogen eind 2007 van ruim 1700 MW, A.J. Seebregts, B.W. Daniëls, Nederland exportland elektriciteit? Nieuwe ontwikkelingen elektriciteitscentrales en effect Schoon & Zuinig, juni 2008, p. 17. 446 Kamerstukken II 2006/07, 30 892, nr. 3, MvT, p. 16. 447 Kamerstukken II 2007/08, 30 892, nr. 8, Verslag van een Nota-overleg.
133
verkabeling, het (gewicht van het) kostenaspect, en tenslotte een in het geheel niet in de ontwerppkb opgenomen tracé voor een zoekgebied ten Oosten van Hoofddorp.448
4.3.3.2 Bestuurlijke lus via de wetgever
Wat dan gebeurt is interessant. Na enig touwtrekken over de rol van de Kamer in de pkbrespectievelijk Rijksprojectenprocedure,449 is iedereen het uiteindelijk eens met de minister dat, ten behoeve van opname van het nieuwe zoekgebied in de pkb, de bij de pkb behorende en reeds uitgevoerde SMB en habitattoets niet overnieuw moeten worden gedaan om te voorkomen dat veel tijd verloren gaat. Maar dat zoekgebied moet wél worden toegevoegd, omdat de Kamer de inspraakreacties, onder andere die van de gemeente Haarlemmermeer, duidelijk anders heeft afgewogen dan het kabinet. In eerste instantie wordt de Kamer op 19 november een deel 3a van de pkb toegestuurd, waarin, binnen de mogelijkheden van de SMB, een zoekgebied is opgenomen ten Oosten van Hoofddorp. Op 30 november schrijft de minister echter dat de gemeente Haarlemmermeer te kennen heeft gegeven dat, ‘anders dan in het notaoverleg is gesteld, de planologische kernbeslissing kan worden aangevuld met het door haar gewenste zoekgebied, zonder dat daarbij vertraging optreedt’.450 Aanhouden van de gehele pkb is geen optie, aldus de minister, ‘omdat uit scenariostudies blijkt dat dit deel van de verbinding uiterlijk in 2011 gereed dient te zijn om de elektriciteitsvoorziening in die regio te kunnen waarborgen’. Zij stelt voor deel 3a van de pkb in stemming te brengen en zegt toe dat zij, na instemming door de Kamer, zou starten met een partiële herziening van de dan vastgestelde pkb met daarin een ander oostelijk zoekgebied, namelijk zoals voorgesteld door de gemeente Haarlemmermeer.
448
Dit zoekgebied was niet opgenomen omdat de westelijke variant, anders dan een oostelijke, bovengronds gebundeld kan kan worden met de daar bestaande, hoewel nog buiten de woonwijken te verplaatsen, 150 kV verbinding. Daarnaast spelen kosten een rol vanwege Schiphol: een oostelijke variant ligt dichterbij het hart van het vliegveld zodat in elk geval 15 km ondergronds zou moeten worden aangelegd. Het oostelijke tracé is ook langer. Volgens de minister is niet gekozen daarvoor, omdat tegenover al deze nadelen geen duidelijke voordelen zouden staan. Zie: antwoord nr. 20 uit: ‘de 50 vragen met antwoord van de minister’, 1 november 2007, brief aan de Tweede Kamer kenmerk OI/REB/CGB 7127999.n45 449 Formeel na vaststelling van de pkb nihil, dat wordt ook fors onderstreept door de minister. Gepleit werd echter voor een soort ‘ingelaste voorhang’ terzake van de ontwerpvervolgbesluiten, omdat wel heel veel daarnaar wordt doorgeschoven: het exacte tracé, boven- of ondergronds. 450 Kamerstukken II 2007/08, 30 982, nr. 11.
134
Aldus geschiedt. Onder intrekking van de in deel 3a voorgestelde - maar door niemand gewenste - oostelijke variant binnen het oorspronkelijke zoekgebied wordt in mei 2008 de partiële herziening aangeboden aan de Kamer, vergezeld van een milieu-effectrapport dat uitsluitend betrekking heeft op dat ene toegevoegde zoekgebied. 451 Daarmee is de spanning echter niet uit de lucht. Opnieuw heerst eind mei teleurstelling bij de gemeente Haarlemmermeer, toen uit een brief van de minister van EZ aan de Kamer bleek dat slechts 20 km van het gehele traject ondergronds verkabeld zal worden,452 waarvan 10 km in het noordelijke tracé.453 In een gezamenlijke brief, gedateerd 29 mei 2008, pleiten provincies en gemeenten uit de Randstad ervoor om het gehele tracé ondergronds aan te leggen.454 Het onderwerp komt opnieuw op de Kameragenda en op 24 juni 2008 heeft een overleg plaats met de minister.455
De wordingsgeschiedenis van het Rijksinpassingsplan dat in oktober 2008 (de Wro is inmiddels van kracht), samen met het MER en de ontwerpvergunningen ter inzage zou worden gelegd,456 onthult de dynamiek tussen bestuurslagen. De minister steunt op haar ambtenaren en TenneT, de locale overheden kijken naar locatiespecifieke aspecten en de Kamer speelt, zolang de structuurvisie nog in procedure is, een actieve, middelende rol. De besluitvorming verloopt niet exact langs de wettelijk uitgezette paden. Het secuur afstemmen op - en middelen tussen - diverse belangen gebeurt informeel, via ingelast overleg. Dit gaat goed zolang de realisatie van het project in beginsel breed gedragen wordt door de betrokkenen. Intussen is het kabinetsstandpunt voor de Noordring op 18 december 2008 vastgesteld en naar de Kamer gezonden. Het besluitvormingsproces voor de Zuidring werd echter vertraagd door discussie over al dan niet ondergronds verkabelen, en over welke lengtes: ‘Om de 451
Pkb Randstad 380 kV verbinding Haarlemmermeer Oost tot herziening van de pkb Randstad 380 kV verbinding ten behoeve van een nieuw zoekgebied tussen Vijfhuizen en Nieuw Vennep aan de oostzijde van Hoofddorp. Deel 1, Kabinetsvoornemen, en Milieu-effectrapport, ’s-Gravenhage, 9 mei 2008. Beide documenten hebben tot 11 augustus 2008 ter inzage gelegen. Op 18 december wordt deel 3 voor de ‘Noordring’ naar de Kamer gezonden: Kamerstukken II 31 574, nr. 2 en 3. 452 Op 6 april 2009 blijkt het ineens te gaan om 20 km in het hele systeem van in totaal 240 km aan hoogspanningskabels, althans volgens TenneT. Van der Hoeven was daar naar eigen zeggen zelf ook door verrast. Het zou te maken hebben met de balancering op het net, maar over hoe dat precies zit de Kamer nog worden geïnformeerd. Zie: Kamerstukken II 2008/08 31 574, nr. 8, p. 25 e.v. 453 Kamerstukken II 2007/08, 30 892, nr. 14, 23 mei 2008; en www.noord-holland.nl bij persberichten onder het thema Randstad 380 kV hoogspanningsleiding. 454 Het hoogheemraadschap van Rijnland is echter van mening dat er negatieve aspecten zijn bij ondergrondse aanleg in de diepe droogmakerijen en veenweidegebieden. In een reactie op de brief van 29 mei wijst Rijnland op die aspecten. 455 Kamerstukken II 2007/08, 30 892, nr. 15. 456 Dat was althans de verwachting, zie: Kamerstukken II 2007/08, 30 892, nr. 14, p. 5. Het werd 23 april 2009.
135
besluitvorming voor de Zuidring formeel af te ronden is, mede vanwege de in deze brief gemaakt keuze voor uitbreiding van verkabeling in deelgebied 1, meer tijd nodig dan voorzien. Alle ontwerpbesluiten zullen nu op 15 april 2009 ter inzage worden gelegd (zowel het planologische besluit als de vergunningen). De planning voor de realisatie van de verbinding zal hierdoor opschuiven. Dit betekent dat de uiteindelijke oplevering van de verbinding van Wateringen naar Zoetermeer verschuift naar de tweede helft van 2011’.457 De minister voegt hier nog aan toe - en dit is een goede opmaat naar het vijfde en laatste hoofdstuk: ‘De aangepaste planning heeft geen consequenties voor de leveringszekerheid in de Randstad. De snelle ontwikkeling van decentrale opwekking zorgt voor een groei van productie, waardoor [in de] komende periode aan de toenemende vraag in de regio kan worden voldaan’.
457
Het werd 23 april 2009. Zie de kennisgeving in de Staatscourant van die datum, Stcr. 2009, nr. 77: ‘Met ingang van vrijdag 24 april 2009 tot en met donderdag 4 juni 2009 liggen de ontwerpbesluiten voor de Randstad 380 kV hoogspanningsverbinding tussen Wateringen en Zoetermeer (de Zuidring) ter inzage’. Zie bijlage D.
136
5. Decentrale opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen
De opmerking van de minister aan het slot van het vorige hoofdstuk sluit naadloos aan bij informatie van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS): decentrale productie van elektriciteit is in de eerste drie kwartalen van 2008 met 14% gestegen ten opzichte van diezelfde periode een jaar eerder. Vooral in de glastuinbouw, ‘waar tuinders WKK-installaties aanschaffen voor hun warmte- en stroomopwekking, is de productie sterk gestegen. Bij grote elektriciteitscentrales is de productie in die periode licht gedaald met 2%. In totaal steeg de Nederlandse stroomproductie met 3%.’458 In dit hoofdstuk zal in paragraaf 5.2 enige aandacht besteed worden aan verschillende soorten WKK installaties en de daarop van toepassing zijnde regelgeving, ondanks het feit dat de elektriciteitsopwekking in de meeste gevallen niet ‘duurzaam’ is in de strikte zin. Volgens een recente Mededeling van de Commissie draait 38 % van de WKK motoren in de 27 EU landen op gas, 34 % op vaste brandstoffen, 459 6 % op olie en 12 % op hernieuwbare bronnen zoals biomassa.460 Behalve forse energiebesparing levert deze techniek - een tweede vlieg in dezelfde klap - een stevige reductie op van CO2 uitstoot.461
Maar eerst komt in paragraaf 5.1 decentrale opwekking van windenergie voor het voetlicht; in dit essay vormen molens immers de hoofdmoot van het betoog tot nu toe. ‘Decentraal’ wil niet 458
Ilse Kleijne, ‘Decentrale elektriciteitsproductie stijgt met 14% in 2008 door glastuinbouw’, in: Energeia, 28 januari 2009: ‘Tuinders installeren WKK's met gasmotoren waar ze warmte en stroom mee opwekken, voor eigen gebruik maar ook om door te verkopen. Volgens het CBS stond begin 2008 al ruim 10% van de Nederlandse elektrische productiecapaciteit opgesteld in de glastuinbouw, zo'n 2.500 MW. "Je ziet dat tuinders steeds meer energiehandelaar worden", aldus Geijtenbeek. "Het vermogen is in twee jaar tijd verdubbeld, maar de productie niet. De gasmotoren worden dus minder benut dan twee jaar terug. Tuinders zetten ze selectief in, ze kijken naar de piekmomenten. Als de elektriciteit duur is, zetten ze de gasmotor aan."’ Zie ook: http://www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/industrie-energie/publicaties/artikelen/archief/2009/2009-2662-wm.htm 459 Waaronder gerecupereerd plastic, solid recovered fuels (SRF). 460
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD, Europa kan meer energie besparen door warmtekrachtkoppeling, Brussel, 13.11.2008, COM(2008) 771 definitief, noot 4. De mededeling meldt dat de productie van elektriciteit door middel van WKK in de EU27 366 TWh bedraagt, d.w.z. 10,9% van de totale elektriciteitsopwekking in 2006. De productie varieert zeer sterk per lidstaat, van 0,3% in Cyprus tot meer dan 40% in Letland en Denemarken. 461
Om deze reden kon in Nederland een MEP subsidie, en kan thans voor bestaande WKK installaties een SDE subsidie verkregen worden voor de onrendabele top. Zie: J.S. Hers, W. Wetzels, A.J. Seebregts, A.J. van der Welle, Onrendabele top berekeningen voor bestaande WKK 2008, ECN-E--08-022, Mei 2008. Voor rentabiliteitsberekingen van nieuwe wkk’s: J.S. Hers, W. Wetzels, Onrendabele top berekeningen voor nieuw WKKvermogen 2009, ECN-E--08-082 Februari 2009.
137
noodzakelijk zeggen: kleinschalig, zoals de situatie bij de Eemshaven leert. Op deze locatie wordt een omvangrijk windpark gebouwd (88 windturbines met een totaalvermogen van 264 MW) dat voor het grootste gedeelte - over de Emmapolder komen we apart te spreken - geen noemenswaardige problemen heeft opgeleverd in de planologische fase, noch in het verkrijgen van de benodigde vergunningen voor de uitvoering ervan. Het park, deels een vervanging van bestaande turbines, verkeert bovendien in een vergaand stadium van voltooiing op 1 maart 2009, datum waarop ingevolge artikel 9b van de E-wet 1998 een groot project als dit in beginsel462 - en zoals besproken in hoofdstuk 4 - onder de Rijkscoördinatieregeling valt. Vaak zijn decentraal geplande en vergunde windprojecten echter wél kleinschalig. In paragraaf 5.1 buigen wij ons over enkele specifieke aspecten die, afhankelijk van de locatie, dienen te worden afgewogen bij plaatsing van bepaalde aantallen grote of minder grote windmolens. Tot slot van dit hoofdstuk, en van dit essay, besteden wij in paragraaf 5.3 kort aandacht aan de gebouwde omgeving en aan de potentie van PV (zonnepanelen) 463 in met name de elektriciteitsvoorziening van huishoudens, kantoren, bedrijven(terreinen), etc. In het SEV III is aangegeven dat het ruimtelijk inpassen van dit soort projecten wordt overgelaten aan lokale overheden.464
5.1 Windmolens decentraal: ‘van solitair naar solidair’
Illustratief voor de problematiek rond het decentraal bouwen van windmolens op land vormt het bericht van zondag 12 april 2009 over de gemeente Wieringermeer die af wil van de 35 solitaire windmolens die kris kras in de polder staan en het landschap ontsieren. Daarvoor wordt nu een Windplan opgesteld, in samenwerking met de direct betrokkenen plus de provincie NoordHolland en SenterNovem. Waar echter de gemeente wil ‘ontrommelen’, wensen de andere belanghebbenden - Nuon, ECN, en een vereniging van windturbine-eigenaren - meer, of grotere 462
Artikel 9b, derde lid, E-wet 1998 stipuleert dat, als niet ‘in betekenende mate’ tijdwinst of enig ander voordeel wordt verwacht van de Rijkscoördinatieprocedure, het project gewoon decentraal kan worden vergund en uitgevoerd. 463 PV is de afkorting van de Engelse term ‘photovoltaic’. 464 Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 410, nr. 3, p. 26: ‘ Met het SEV III wordt beoogd voldoende ruimte te reserveren voor behoud en ontwikkeling van de elektriciteitsvoorziening. Ondanks de doelstellingen voor duurzame elektriciteit, die kan worden opgewekt met bijvoorbeeld zonne-energie, waterkracht, kleinschalige gebouwgebonden windenergie en kleinschalige biomassa, is er bij deze energievormen veelal géén sprake van een grootschalige ruimtelijke dimensie. De inpassing van deze kleinschalige opties kan aan andere overheden worden overgelaten’.
138
molens in ruil voor de exemplaren die zullen worden gesloopt. De vereniging kondigt aan constructief mee te werken, maar waarschuwt de gemeente ook voor een pittig onderhandelingstraject: ‘krijg maar eens 32 kikkers in een kruiwagen’!465 Minister van VROM Jacqueline Cramer meldde eind vorig jaar het streven van gemeenten om windparken te concentreren bij bedrijven- en industrieterreinen, en langs al bestaande infrastructuur. Zij voegde eraan toe dat er wel meer locaties bij moeten komen: ‘Hierbij gaan we er van uit dat we de nieuwe grote windmolens zoveel mogelijk bij elkaar plaatsen. Zo voorkomen we verrommeling van het landschap. Bij het zoeken naar die locaties wordt rekening gehouden met kwetsbare en waardevolle landschappen. Dat is geen gemakkelijke opgave, maar wel een noodzakelijke. Want we hebben windenergie nodig’.466
Dat het vinden van geschikte plekken niet makkelijk is blijkt zonneklaar uit zowel verzet tegen plaatsing van vooral nieuwe hoge molens, als uit strubbelingen in overgangssituaties zoals die in de Wieringermeer. Om nog twee voorbeelden te noemen: op 16 april 2009 dreigt Groningen met de rechter als Friesland negen windmolens van 120 meter hoog toelaat in het Kollumerland, vlak aan de grens met Groningen. 467 Deze molens zouden zes bestaande moeten vervangen, geexploiteerd door particulieren die hun krachten hebben gebundeld in de Vereniging Windmolencluster Kollumerland. Bij nader toezien blijkt het, naast een splijtzwam langs gemeentegrenzen (de VVD in Kollumerland is vóór, de VVD in Zuidhorn is tegen),468 vooral een botsing te zijn tussen twee types van provinciaal beleid. Groningen concentreert volgens een spiksplinternieuw omgevingsplan (POP)469 haar windturbines in parken op drie grootschalige oostelijke locaties,
465
Zie: http://www.stichting-jas.nl/newsread.asp?NewsID=12276 De 32 kikkers zijn eigenaren van 32 van de 35 windmolens, vertegenwoordigd in de vereniging. Zie ook: Noordhollands Dagblad, 8 april 2009. 466 Zie: Jacqueline Cramer, ‘Windmolens zijn groot, maar centrales ook’, NRC, woensdag 12 november 2008, p. 7. 467 Dagblad van het Noorden, 16 april 2009. 468 De VVD afdeling Zuidhorn meldt op haar site bij monde van René Westerhoff-Dijkinga: ‘De gemeente Kollumerland wil windmolens plaatsen in het mooie open landschap ten noorden van Lauwerzijl. Een aantasting van het landschap en daarmee [..] de leefomgeving. De fractie van de VVD Zuidhorn vindt dit een slechte zaak en steunt de protesten van de fracties van CDA en GL’. 469 Juridische status, p. 8: ‘In dit Omgevingsplan zijn de ruimtelijke structuurvisie (Wet op de ruimtelijke ordening), het milieubeleidsplan (Wet milieubeheer), het mobiliteitsplan (Planwet verkeer en vervoer) en het waterhuishoudingsplan (Wet op de waterhuishouding) geïntegreerd. Dit plan is tevens grondwaterbeheerplan (Grondwaterwet) en voldoet ook aan de eisen van de voorgestelde Waterwet. Er zijn ook onderdelen opgenomen van het provinciale beleid voor economie, cultuur en welzijn, voor zover die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Bij de verschillende planonderdelen is aangegeven welke planwetten daarop van toepassing zijn’.
139
namelijk rond de Eemshaven, Delfzijl en langs de N33.470 Friesland heeft het daarentegen niet nodig gevonden een oud plan, ‘Windstreek 2000’, waarin al wel sprake was van het wegsaneren van solitaire windturbines, bij te stellen. Het college van Gedeputeerde Staten denkt, zo schrijft het op 14 november 2007 op de provinciale website, 471 dat het gezien het aanzienlijke aantal ‘opschalingsclusters’ in voorbereiding ‘efficiënter is om de uitvoering van het beleid te verbeteren via maatwerk per project in plaats van nieuw algemeen beleid voor windenergie te ontwikkelen’. De vraag is dan wel hoe dit beleid, ingegeven door (de perceptie van) de bijzondere karakteristieken van het Friese landschap,472 zich verhoudt tot de rechten van buren.
Een tweede, heel ander voorbeeld is dat van een agrariër in de Noordoostpolder. Deze zette ten behoeve van zijn bedrijf reeds in 1975 een eerste windmolen neer, en daarna in 1997 en 1998 nog twee. Na lang touwtrekken met de gemeente kreeg hij onlangs van de rechtbank Zwolle-Lelystad te horen dat hij zijn pas gebouwde vervangende molens weer kon afbreken. Hij had in 2004 slechts een bouwvergunning gekregen voor verandering van de oude molens. Nu de nieuwe opgericht waren op een andere locatie was strijd ontstaan met het gemeentelijk windmolenbeleid, dat gewijzigd was juist met het oog op het geleidelijk afschaffen van solitaire windturbines. Op grond van de overgangsbepalingen was - en is - vervanging van oudere windturbines slechts mogelijk op de bestaande fundering.473 470
Zie: ontwerp-POP Groningen, http://www.popgroningen.nl/index.php?s=inw_bibliotheek Tot op heden 17 april 2009 niet geactualiseerd. 472 Zie het - alleszins lezenswaardige - rapport Evaluatie Windstreek 2000, Grontmij Nederland BV: Waddinxveen 22 februari 2007. 473 Rb Zwolle-Lelystad, uitspraak van 15 januari 2009, LJN: BH0109, Awb 07/842. Dit houdt tevens in dat geen modernere, grotere types kunnen worden gebouwd. Dat het al dan niet toestaan van solitaire molens bij ‘solidair’ beleid afhangt van specifieke situaties leert de uitspraak van de ABRvS van 8 december 2004, nr. 200403244/1, Loppersum/bestemmingsplan ‘Vierde herziening bestemmingsplan Buitengebied’, waarin de Afdeling het niet onredelijk acht ‘dat verweerder in het kader van de vraag of in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die afwijking van het beleid rechtvaardigen, betekenis toekent aan de lange voorgeschiedenis met betrekking tot de pogingen om de bouw van deze twee windturbines mogelijk te maken, de verwachtingen die hieromtrent mogelijk zijn gewekt bij de betrokkenen en de inspanningsverplichting die verweerder op zich heeft genomen om de planologische voorwaarden hiervoor te scheppen’. ‘Uit het bestreden besluit blijkt echter niet of de belangen van appellanten, zoals de eventuele overlast en de aantasting van het open landschap door de windturbines, zijn afgewogen ten opzichte van de belangen die zijn gediend bij de plaatsing van de windturbines. Dat eventuele overlast beperkt kan worden als gevolg van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer brengt niet met zich dat aan deze belangen uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in het kader van deze procedure voorbijgegaan kan worden. De omstandigheid dat het belang van het open landschap ten opzichte van het belang van de plaatsing van windturbines door de gemeenteraad reeds in het kader van de ‘Herziening bestemmingsplan Buitengebied’, waarin een vrijstellingsbevoegdheid was opgenomen 471
140
De gemeente licht na de uitspraak haar standpunt toe op haar website: ‘Nieuwbouw van molens in het open landschap staat sinds 1999 haaks op het gemeentebeleid. Toen de eigenaar dit beleid negeerde en begon met bouwen, heeft de gemeente in 2004 een bouwstop opgelegd aan de eigenaar. [..] De eigenaar heeft echter de bouwstop genegeerd en besloten om verder te bouwen. In 2006 heeft de gemeente een dwangsom opgelegd om de inmiddels geplaatste windmolens en het transformatorhuisje te verwijderen. Echter zonder resultaat. Daarnaast heeft de gemeente geprobeerd door middel van mediation te komen tot een oplossing. [..] Helaas heeft ook dit niet geleid tot resultaat. Hierdoor worden burgemeester en wethouders nu gedwongen om bestuursdwang toe te passen’.474
Samenvattend doemt een geschakeerd beeld op van (agrarische) ondernemers die financieel belang hebben bij decentrale opwekking met windturbines, al dan niet gegroepeerd, en anderzijds problemen met landschappelijke inpassing, die lijken toe te nemen met de voortschrijdende techniek (steeds hogere masten). Dit ondanks de tendens op gemeentelijk en provinciaal niveau om - net als voor bedrijventerreinen - planologisch versplinterd beleid te herzien en alleenstaande molens in rij- of rasteropstelling te clusteren. In de volgende paragrafen bekijken wij, deels aan de hand van de jurisprudentie, enkele regels die al dan niet een rol spelen of gespeeld hebben bij de bouw van windmolens. Daarna wordt aandacht besteed aan het reeds genoemde project bij de Eemshaven in Groningen.
5.1.1 Vergunningen
In beginsel zijn voor de bouw van windturbines tenminste twee vergunningen nodig, een bouwvergunning en een milieuvergunning. In bepaalde gevallen, namelijk als de turbines onder het type B vallen uit het Activiteitenbesluit,475 kan in plaats van een milieuvergunning worden voor windturbines, zou zijn afgewogen brengt evenmin met zich dat bij deze op zichzelf staande procedure geen belangenafweging op dit punt behoefde plaats te vinden. De Afdeling neemt hierbij tevens in aanmerking dat aan dat plan door haar bij uitspraak van 17 oktober 2001, no. 200001520/1 (…) zelf voorziend goedkeuring is onthouden’. 474
http://www.noordoostpolder.nl/Actueel/Nieuwsarchief/maart_2009/Bestuursdwang_om_windmolens_af_te_breken BESLUIT van 19 oktober 2007, houdende algemene regels voor inrichtingen (Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer). Zie: Mr. W.G.A. Hazewindus, ‘Het Activiteitenbesluit’, in: Tijdschrift voor Omgevingsrecht, nr. 1, maart 2008, p. 13-16. Vóór 1 januari 2008 was van toepassing het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer (Stb 2001, 487) op: ‘het omzetten van windenergie in elektrische energie in één of meer windturbines, voorzover: 1°. windturbines elk 475
141
volstaan met een melding, vier weken voordat begonnen wordt met de bouw.476 Het gaat dan bijvoorbeeld om ‘turbo’s’, molens met een verticale as, het mogen er niet meer dan 10 zijn met een gezamenlijk vermogen van 15 MW en de afstand tot gevoelige objecten (woningen) moet meer zijn dan vier maal de ashoogte. In dergelijke gevallen is het Activiteitenbesluit in zijn geheel van toepassing. Gaat het om molens met een horizontale as (en dat zijn de meeste types), met rotordiameter van meer dan vijf meter, of dichter bij woningen, dan vallen zij onder het type C en is een Wm vergunning noodzakelijk. Daarnaast zijn in dat geval de doelvoorschriften inzake onderhoud, veiligheid, en geluidsmetingen van toepassing uit de betreffende paragraaf van hoofdstuk 3477 van het Activiteitenbesluit. Molens met een rotordiameter kleiner dan twee meter, bijvoorbeeld op daken, zijn noch vergunning- noch meldingplichtig.478 Dat in de praktijk niet altijd klip en klaar is wanneer een Wm vergunning is vereist, blijkt uit de casus Noordwijk. De gemeente weigerde handhavend op te treden tegen een windmolen op het dak van een appartementencomplex, in de veronderstelling dat het oprichten ervan vergunningvrij was. De Afdeling oordeelt echter: ‘Vaststaat dat het gebruik van de windturbine voor het opwekken van elektrische energie moet worden aangemerkt als een bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Verder staat vast dat deze handelwijze, aangezien de opgewekte elektrische energie in beginsel bestemd is voor eigen gebruik, niet als een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid kan worden gekwalificeerd. Gelet op de rotordiameter van de windturbine van vijf meter is de Afdeling evenwel van oordeel dat het gebruik van de windturbine moet worden beschouwd als een afzonderlijk een vaste verbinding hebben met de bodem of waterbodem in de vorm van een mast, 2°. windturbines zijn voorzien van een horizontale draaias van de rotor, 3°. de afstand tussen een afzonderlijke windturbine en de dichtstbijzijnde woning of andere geluidgevoelige bestemming, ten minste viermaal de ashoogte bedraagt, en 4°. de windturbine of het samenstel van windturbines een gezamenlijk elektrisch vermogen heeft, kleiner dan 15 MW’. Dit ingevolge art. 2, eerste lid, onder e, van dit Besluit. 476 Art. 1.10 e.v. Activiteitenbesluit. 477
Deze paragraaf geldt dus voor zowel type B als type C molens. Artikel 3.13 luidt: ‘Deze paragraaf is van toepassing op: a. windturbines met een rotordiameter groter dan twee meter; b. windturbines die elk afzonderlijk een vaste verbinding hebben met de bodem of de waterbodem in de vorm van een mast; c. windturbines die zijn voorzien van een horizontale draaias van de rotor; d. windturbines met een gezamenlijk vermogen kleiner dan 15 megawatt; e. inrichtingen met maximaal negen windturbines; en f. windturbines waarbij de afstand tussen de afzonderlijke windturbine en de dichtstbijzijnde woning of andere gevoelige objecten, ten minste viermaal de ashoogte bedraagt’. 478
Ingevolge art. 1.1, derde lid, Wm jo 2.1 en Bijlage I, Categorie 20 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit Milieubeheer is voor windmolens of windturbines met een rotordiameter kleiner dan 2 meter geen vergunning of melding nodig en gelden de voorschriften uit het Activiteitenbesluit niet.
142
bedrijvigheid in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is. Anders dan verweerders is de Afdeling voorts van oordeel dat gezien de aanwezige bindingen sprake is van één inrichting’.479
Afhankelijk van het bestemmingsplan - het oogsten van wind is geen agrarische activiteit als de opbrengst niet (hoofdzakelijk) wordt gebuikt ten behoeve van het bedrijf480 - kunnen de criteria voor een bouwvergunning verschillen per gemeente. In het geval van het verlenen van een vrijstelling ingevolge artikel 19 WRO (oud) voor de bouw van negen windturbines moest de gemeente Ferwerderadeel wel eerst, door middel van besluitvorming, hebben nagedacht over aanpassing van het vigerende bestemmingsplan. 481 Dat liet de gemeente zich geen tweemaal zeggen en stelde een jaar later, op 12 juni 1997, een ‘partiële herziening’ vast om ruimte te creëren voor het windpark. Het beroep tegen de goedkeuring van dit bestemmingsplan werd ongegrond verklaard,482 omdat het gebied niet was aan te merken als SBZ in de zin van de Vogelof Habitatrichtlijn, omdat de bepalingen uit deze richtlijnen geen rechtstreekse werking zouden hebben, omdat gebruik door GS van het MER, dat gemaakt was voor het streekplan en niet het bestemmingsplan, geen reden werd geacht tot vernietiging van het goedkeuringsbesluit, en tenslotte omdat een negatief welstandsadvies alleen in het kader van de procedure van het bouwplan een rol zou kunnen spelen. In de literatuur is kritisch gereageerd op deze uitspraak, onder andere op het punt van het ontzeggen van directe werking aan artikel 4 Vogelrichtlijn en artikel 6
Habitatrichtlijn. 483
Nederland was te laat met de implementatie, en slordig met het opstellen van lijsten van te beschermen vogels en met het aanwijzen van te beschermen gebieden. Sinds het kokkelvisserij479
Zie: ABRvS 14 december 2000, No. E03.99.0434. r.o. 5. Voor het plaatsen van een windmolen op een boerenerf is het uiteraard noodzakelijk dat, naast het erf zelf, het geldende bestemmingsplan daarvoor de ruimte biedt. Zie: ABRvS, 1 augustus 2007, zaaknr. nr. 200608981/1, Zeewolde/bouwvergunning windturbine, en vergelijkbare uitspraken nrs. 200608982/1, 200608984/1, 200608985/1, 200608986/1, 200608987/1, 200608988/1, 200608989/1, 200608990/1 en 200608991/1 . R.o. 2.4.1: ‘Het opwekken van energie kan, gezien de in artikel 1, aanhef en onder 11, van de planvoorschriften opgenomen definitie van een agrarisch bedrijf, niet worden aangemerkt als een agrarische activiteit. De opgewekte energie is geen product dat is ontstaan door het telen van gewassen en/of het fokken van vee. Dat de opgewekte energie, net als de van het bedrijf afkomstige agrarische producten, wordt geleverd aan derden, maakt het vorenstaande niet anders. 481 Zie: Pres. rb. Leeuwarden, 10 mei 1996, KG 1996/317 (Nijkerkerpolder). 482 BR 2000/220. Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 8 juni 1999, No. E01.98.0248 Dr. D. Dolman, mrs. J.J. Vis en J.R. Schaafsma. Met noot, A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe Red. 483 Zie de bovenvermelde, uitgebreide noot bij de betreffende uitspraak van A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe. De auteurs verwijzen o.a. naar de uitspraak Rb. Leeuwarden 17 juli 1998, M en R 1998/10, nr. 89, m.nt. Backes, eveneens inzake de Nijkerkerpolder i.v.m. de IBA lijst 1994, en naar het proefschrift van Chris Backes, Juridische bescherming van ecologisch waardevolle gebieden. Zwolle, 1993, p. 309-311. 480
143
arrest uit september 2004 van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen 484 is duidelijkheid ontstaan over de interpretatie van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn; in oktober 2007 heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 19d Nbw 1998 een voldoende nationale implementatie bevat van de in dat arrest voorkomende elementen.485
Om naar de bouwvergunning terug te keren: die treedt, indien tevens een milieuvergunning vereist is, pas in werking als de Wm vergunning is verleend.486 Ook is soms ‘een ontheffing of vergunning van een andere (semi)overheid nodig. Zo moet een waterschap toestemming geven voor plaatsing van een windturbine bij dijken en vaarten. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gaat over de natuur- en beheergebieden. Andere voorbeelden van plekken waar een ontheffing verplicht kan zijn: vliegvelden, spoorlijnen en gebieden met buisleidingen voor transport van gevaarlijke stoffen. Bij windparken groter dan 15 megawatt of meer dan tien turbines, bepaalt de overheid of een milieu-effectrapportage (MER) noodzakelijk is. In zo'n MER worden de voor- en nadelen van verschillende locaties en opstellingsvormen van een windpark afgewogen tegen mogelijke alternatieven’.487
5.1.1.1 Jurisprudentie
Wat kan er - afgezien van de in paragraaf 5.1 gemelde perikelen - misgaan als men windmolens op zijn erf wil plaatsen, of als men - omgekeerd - wenst te verhinderen dat dit gebeurt? Niet altijd is helder voor de betrokken bestuursorganen - we hebben het reeds gezien in Noordwijk - welke vergunningen precies nodig zijn. In de casus Dongeradeel weigerde de gemeente een bouwvergunning voor vier windturbines nabij een beschermd monument, een negentiende eeuwse steenbakkerij, wegens ontbreken van een monumentenvergunning.488 Vervolgens, nadat deze netjes was aangevraagd, weigerde zij ook die vergunning.
484
Arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), HvJ EG. ABRvS, 24 oktober 2007, zaaknr. 200700603/1. Zie: infra, par. 5.1.3. Er is echter een wijziging op til van de Nbw 1998 i.v.m. bestaand gebruik van beschermde gebieden. 486 Art. 20.8 Wm. Art. 8.5, tweede lid, Wm en art. 52 Woningwet voorzien in een coördinatieregeling. Zie Bijlage E. 487 Info VROM website. 488 Ex artikel 44, eerste lid, aanhef en onder e, van de Woningwet respectievelijk artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, Monumentenwet. 485
144
De Afdeling oordeelde echter, met appellante, dat helemaal geen monumentenvergunning nodig was. 489 In het aanwijzingsbesluit van 1991 was enkel het ovencomplex en een viertal haaghuizen aangemerkt als zijnde van rijksbelang. De overige historisch en typologisch waardevolle onderdelen (een schoorsteen, arbeiderswoningen, etc.) werden van lokaal belang geacht. Daarbij werd opgemerkt dat het gewenst was dat die onderdelen tot gemeentelijk monument zouden worden aangewezen, maar dit was nooit gebeurd. De Afdeling erkent, onder verwijzing naar eerdere uitspraken,490 dat de directe omgeving van de steenbakkerij een rol heeft gespeeld bij de aanwijzing tot beschermd monument. Maar zij oordeelt ook dat dit niet betekent, ‘nu de als rijksmonument aangewezen bouwwerken door de bouw van de windturbines niet als zodanig worden gewijzigd of verstoord’, dat ingrepen die mogelijk afbreuk doen aan de omgeving van een naastgelegen monument, vallen onder de vergunningplicht van artikel 11 van de Monumentenwet 1988. Ergo: de bouwvergunning was ten onrechte geweigerd. De gemeente zou er goed aan gedaan hebben, nu het op deze plek geen windmolens of andere als storend ervaren elementen wenste, besluitvaardig op te treden onmiddellijk na ontvangst van de aanbeveling in 1991.
Geluidsoverlast van windmolens komt ook regelmatig voor de rechter, zelfs onlangs voor het Europese Hof voor de rechten van de mens in Straatsburg (EHRM). 491 In dit geval bleek de klacht kennelijk ongegrond - geen sprake van ernstige overlast - maar het arrest is interessant omdat ‘het recht op een schoon en rustig milieu’ onder de reikwijdte gebracht wordt van artikel 8 EVRM, in casu recht op respect voor de (secundaire) woning van klagers. In de bespreking van de vermeende inbreuk op artikel 1 van het Eerste Protocol (eigendomsrecht) overweegt het Hof bovendien ‘dat het gebruik van de windturbines in het algemeen belang is gezien zij een milieuvriendelijke vorm van energie leveren.’ Dit argument legt, naast rechtmatigheid van de bouw en rechtvaardigheid in de afweging bij het verlenen van
489
ABRvS, uitspraak van 16 april 2008, 200704931/1, LJN BC9578 ABRvS, uitspraak van 15 maart 2006 in zaak nr. 200501647/1 en uitspraak van 15 november 2006 in zaak nr. 200600586/1. 491 EHRM, 26 februari 2008, nr. 37664/04 (Josep Casadevall, Elisabet Fura-Sandström, Corneliu Bîrsan, Bostjan M. Zupancic, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta Ziemele) EVRM art. 1, 8; EVRM 1e Protocol art. 13.
490
145
de bouwvergunning, gewicht in de schaal voor het eindoordeel: ook deze klacht is kennelijk ongegrond want de ‘inmenging’ is niet disproportioneel.492 Een heel andere zaak - maar wel van belang in de zoektocht naar ruimte voor windenergie in het hoofd van zowel overheidsorganen als burgers - is dat windmolens bronnen van inkomsten zijn voor gemeenten middels de onroerende zaak belasting en de bouwleges. Op beide punten is en wordt gevochten voor de rechter. De Hoge Raad heeft in 1994 uitgemaakt dat windturbines ‘moeten worden aangemerkt als werken die naar hun aard en inrichting bestemd zijn om duurzaam ter plaatse te blijven’.493 Omgekeerd kan de nabijheid van windmolens, afhankelijk van de afstand, een drukkend effect hebben op de WOZ waarde van een huis, althans dient de heffingsambtenaar met goede argumenten te komen om aan te voeren dat dit niet zo is.494 Wat bouwleges aangaat legt een recent conflict in Rijnwoude bloot dat een te lage opgave van de bouwkosten tegenstanders van windmolens een potentieel scherp wapen in handen geeft. Rijnwoude liep bouwleges mis, althans dat stelt de gemeente, ‘doordat bij de bouw van vier windmolens in 2007 door bouwer Prodeon een te laag bedrag aan bouwkosten is opgegeven. Dat vermoedde althans de lokale partij GWR (Geen Windmolens in Rijnwoude), die er op aandrong de zaak te laten onderzoeken. Omdat Rijnwoude geen inzage in de papieren kreeg, schakelde de gemeente bureau IGG in om de kosten te herberekenen. Conclusie: de vier molens kostten geen 6,1 miljoen maar 11 miljoen euro. Het verschil zit vermoedelijk in de kosten voor de binnenkant van de windmolen, waar zich de apparatuur bevindt. Al in 2003 sprak het Hof in Amsterdam uit dat een windmolen zonder motor geen windmolen is en dat bij de bouwkosten dus alle kosten moeten worden inbegrepen’.495 Het Hof overwoog: ‘Zonder de installatietechnische voorzieningen beantwoordt het, zoals belanghebbende het uitdrukt, "zichtbare gedeelte" van de windturbine niet aan zijn doel. Een windturbine is als afgerond bouwwerk niet denkbaar zonder de onderdelen die de turbine laten functioneren’. 492
Overigens zijn de problemen rond het geluid van windturbines serieus te nemen. Zie voor een vroege publicatie: M. Wolsink, ‘Het gewicht van geluidsnormen’, in: Geluid en omgeving, nr. 1, maart 1991, p. 14-18. 493 NJ 1995/464, HOGE RAAD (derde kamer) 23 februari 1994, nr. 28837, (Mrs. Stoffer, Wildeboer, Urlings, Zuurmond, Herrmann; A-G Moltmaker; m.nt. WMK onder NJ 1995, 465). BW art. 3:3; Verordening onroerendgoedbelastingen Vlissingen art. 2, 3 494 LJN: BB2096, Gerechtshof Leeuwarden , BK 109/06 WOZ; LJN: AY9808, Rechtbank Haarlem , 05/4895. In beide zaken stelt de rechter de waarde ‘in goede justitie’ naar beneden bij. 495 Zie: www.binnenlandsbestuur.nl Hof Amsterdam, 30 september 2003, LJN: AL8304, Gerechtshof Amsterdam , 01/00135, r.o. 5.2.3.
146
5.1.2 Eemshaven
In de volgende drie paragrafen volgt een schets van de voorgeschiedenis en de actuele stand van zaken met betrekking tot het windpark in Groningen nabij de Eemshaven. Dit project is, zoals gezegd, zonder ingrijpen van de Rijksoverheid gerealiseerd. De enige hobbel op de afgelegde weg is de procedure inzake de Emmapolder inzake een artikel 19d Nwb 1998 vergunning. In paragraaf 5.1.2.3. wordt dit nader toegelicht. In het kielzog van deze zaak wordt een enkele andere uitspraak inzake vermeende strijd met natuurwetgeving doorgelicht; een project nabij een beschermd landschapsgezicht of natuurgebied vergt immers extra zorg en trekt meer dan gemiddelde aandacht.
5.1.2.1 Eemshaven 1993
‘Op 17 september 1993 is het Windpark Eemshaven officieel in gebruik gesteld. Langs de Kwelderweg bij de Eemshaven in Noordoost-Groningen draaien nu 40 grote windmolens. De moderne windmolens - beter is het te spreken van windturbines - hebben een gezamenlijk vermogen van 10 MegaWatt (MW). Het Windpark zal naar verwachting voldoende stroom leveren om ongeveer 7500 huishoudens van elektriciteit te voorzien’.496 De bouw is een initiatief van het Energiebedrijf Groningen en Drenthe (EGD). Dit overheidsbedrijf, grootouder van Essent,497 had bij Lauwersoog een eerste windpark van 1 MW gebouwd. In 1991 richtte het een BV op, ‘Molens voor Milieu’, op de obligaties waarvan particuliere beleggers konden intekenen. Deze BV moest gaan participeren in windenergieprojecten. Een ander project van EGD bestond uit een park van 25 MW, waarvoor het een contract had afgesloten met een Amerikaans bedrijf, US Windpower. Dat zou de 80 turbines van 300 kW plaatsen en EGD zou de elektriciteit afnemen tegen een vooraf vastgestelde prijs. Een feed-in tarief dus. 496
Kees Siderius, ‘Windpark Eemshaven’, Noorderbreedte 1993, p.184-186. Voor meer historische informatie over de vroege jaren van windenergie in Nederland, zie het supra in par. 4.3.2.2 geciteerde Clingendael rapport van J.J. de Jong, e.a. ,’Windenergie, trekken en duwen’, in: Dertig Jaar Energiebeleid, 2005, p. 301 e.v. 497 In 1993 fuseerde EGD met IJsselmij waaruit EDON is ontstaan. Essent is in 1999 ontstaan uit de fusie tussen PNEM/MEGA (in Zuid-Nederland) en EDON. Het bedrijf is thans door de publieke aandeelhouders verkocht aan het Duitse concern RWE.
147
Deze activiteit van EGD paste in het toenmalige overheidsbeleid. In een bestuursakkoord uit 1991 tussen de Rijksoverheid en de provincies werd afgesproken dat gestreefd werd naar 1000 MW aan windenergie op land in 2000. Groningen diende daarvan 50 MW te realiseren, en dit werd onderdeel van het provinciale ‘Milieu Aktie Plan’ [sic].
Dit stukje geschiedenis zegt om te beginnen iets over de ontwikkeling van de techniek in de afgelopen zestien jaar; thans zijn turbines met een vermogen van 3,5 MW gebruikelijk en er zijn er zelfs met een vermogen van 5 MW. Het toont tevens de aard van de overheidsbemoeienis in 1993 met de realisatie van wind op land, dat wil zeggen naast centrale doelstellingen, lokale ruimtelijke planning ook initiatieven van de regionale energiebedrijven. Tenslotte laat het resultaten zien. De plaatsing van windvermogen gaat weliswaar niet snel genoeg, maar er is een verschil tussen 120 MW in 1993 en ruim 1700 MW aan ‘nominaal vermogen’ in 2008.
5.1.2.2 Eemshaven 2009
In december 2007 is in de Eemshaven begonnen met de bouw van een nieuw windmolenpark, Growind, in totaal 21 molens met een hoogte van meer dan honderd meter.498 Het is het grootste door private investeerders ontwikkelde windpark in Nederland, goed voor duurzaam geproduceerde stroom voor bijna 60.000 huishoudens, en onderdeel van een groter park met 88 windturbines. Windpark Growind is het eerste voltooide onderdeel. De andere deelparken zijn het initiatief van Bakker Bierum (3 turbines), Electrabel (9), Essent (52), en onbekend (3). Het park past in het POP Groningen, waarin 750 MW windenergie is gereserveerd op de reeds genoemde oostelijke locaties in de Eemshaven, Delfzijl en langs de N33 (bij Veendam/Menterwolde).499 Aan de zuidkant van de Eemshaven is zoekruimte gereserveerd voor
498
Het gaat om V90-3.0 MW windturbines, Vestas Benelux. Voor - zeer indrukwekkende - foto’s van de bouw (Koos Boertjens), zie: http://www.bouweemshaven.nl/windpark/20071030windmolens4/index.html 499 Het POP meldt (p.176-177) dat het windturbinepark bij de Eemshaven negatieve effecten kan hebben op bepaalde diersoorten (vogels) en dat de invulling van het windturbinepark langs de N33 volgens het PlanMER aandacht vraagt vanwege de overlap met weidevogel- en akkervogelgebieden: ‘Bij de nadere uitwerking van beide parken moet worden nagegaan hoe deze soorten kunnen worden beschermd en/of hoe compensatie van (resterende) schade aan de natuur kan worden geboden. [..] Van het windturbinepark te Delfzijl worden geluidseffecten verwacht op de daar aanwezige woonbebouwing. De inrichting van dit park vraagt ook aandacht voor de externe veiligheid gezien de aanwezigheid van gevaarlijke objecten op het bedrijventerrein Oosterhorn op relatief korte afstand van de windturbines. Het PlanMER stelt hier het positieve effect tegenover dat uitgaat van de concentratie van windturbines in een aantal parken’.
148
de aanleg van een toekomstig windturbinepark. Het POP noemt nog het park te Lauwersoog, dat is bedoeld als testlocatie voor kleine windturbines. De locaties zijn vastgelegd in de provinciale omgevingsverordening, evenals regels omtrent afmetingen van de turbines (artikel 4.12). Andere locaties voor grootschalige productie van windenergie zijn uitgesloten.500 Voor een bindende planologische inpassing moest het bestemmingsplan Windpark Eemshaven worden vastgesteld. Het college van B&W dient daartoe een voorstel in bij de gemeenteraad op 11 juni 2008. 501 Uit dit voorstel blijken de gevolgde procedures, de reeds verkregen of nog hangende vergunningen en vrijstellingen, en de identiteit van bezwaarden. De milieuvergunning is op dat moment onherroepelijk, evenals de vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, WRO (oud), de 43 bouwvergunningen en de vrijstelling ingevolge artikel 75 F&F wet.502 Op het hierna te bespreken beroep tegen de Nbw vergunning voor de Emmapolder is nog niet beslist. Het parkdeel van Essent, zo meldt de website van het bedrijf, 503 omvat het Windpark Westereems,504 met 52 windturbines en een totaal geïnstalleerd vermogen van 156 MW het tot nu toe grootste windpark op Nederlandse bodem. Het wordt gerealiseerd ter vervanging en uitbreiding van de oude parken Eemshaven en Eemsmond, die 134 windturbines omvatten met een totaal geïnstalleerd vermogen van 44 MW: ‘De eerste fundaties waren begin april 2008 gereed. Eind juni 2008 werden de eerste gondels geplaatst. Begin 2009 [..] waren alle
500
Overigens leert de hierna te bespreken uitspraak van de ABRvS van 25 februari 2009, zaaknr. 200709030/1 dat ruimtereservering en hoogte-indicaties in het POP niets afdoen aan de toepasselijkheid van het vergunningvereiste ingevolge artikel 19d Nbw 1998. 501 Zie bijlage E. 502 Bij wijze van voorbeeld: voor het parkdeel van Electrabel is dd 6 april 2007 (nr. FF/75C/2006/0327) ingevolge artikel 75, vijfde lid, Flora- en faunawet onder voorwaarden ontheffing verleend van de verbodsbepalingen genoemd in artikel 8 van de voor zover dit betreft het vernielen, beschadigen, ontwortelen of op enigerlei andere wijze van de groeiplaats verwijde-ren van de gevlekte orchis (Dactylorhiza maculata), moeraswespenorchis (Epipactis palustris) en rietorchis (Dactylorhiza majalis praetermissa). 503 Zie: http://www.windparkwestereems.nl/?menuid=4 504 Essent Wind is de exploitant van het windpark en de opdrachtgever van Windpark Westereems BV die het park gebouwd heeft. Windpark Westereems is een 100% dochter van Essent Wind, statutair directeur van Windpark Westereems. Deze gegevens komen uit een besluit van de NMa (kenmerk 102743/45.BT365), die Windpark Westereems geen belanghebbende acht bij een eerder door haar genomen besluit (22 november 2007, kenmerk 102743/45.BT365) waarin geoordeeld werd dat TenneT onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij in 2009 geen capaciteit beschikbaar heeft voor het door Essent Netwerk ten behoeve van Essent Wind Nederland B.V. (hierna: Essent Wind) gevraagde transport, en dat onder die omstandigheid de weigering van TenneT om dit transport uit te voeren strijdig is met artikel 24, eerste lid, van de E-wet. Dit herinnert eraan dat, behalve (wijziging in) het bestemmingsplan en de nodige vergunningen en vrijstellingen (Wm, Ww, Nbw, F&F, etc.) ook toegang dient te worden verkregen tot het elektriciteitsnet. Zie over deze problematiek, supra, par. 2.4.2 e.v.
149
windturbines van het park aan het net gekoppeld.505 Om plaats te maken voor de nieuwe turbines zijn de veertig turbines van het voormalige Windpark Eemshaven in november 2007 gedemonteerd. Het afvoeren van de turbines van het Windpark Eemsmond volgt op een later tijdstip’. De windturbines van Essent staan aan de Kwelderweg, in de Emmapolder, in de Westlob en in de Oostlob van de Eemshaven. De locatie Emmapolder is a-typisch door haar agrarische uitstraling die, gecombineerd met nabijheid tot het beschermde Waddengebied, een probleem heeft doen ontstaan rond de vergunningverlening ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998.
5.1.2.3 Emmapolder
Op 25 februari 2009 vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de vergunning krachtens artikel 19d Nbw 1998, verleend in beslissing op bezwaar door de minister van LNV op 12 november 2007, voor de oprichting en het gebruik van 17 windturbines in de Emmapolder.506 Zowel Windpark Westereems B.V. als Stichting Windhoek, die zich keert tegen uitbreiding van het windmolen areaal in Groningen in welke vorm dan ook, hadden beroep ingesteld tegen dit besluit van 12 november 2007. De uitspraak is interessant om zowel de formele als de materiële overwegingen. Westereems heeft ten eerste - vergeefs - de ontvankelijkheid aangevochten van de Stichting, zich baserend op recente uitspraken van de Afdeling die er, kort gezegd, op neerkomen dat ‘het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb’.507 Dit is pikant, omdat dit argument in een op meerdere punten vergelijkbare procedure reeds eerder is aangevoerd tegen deze zelfde Stichting.508 In de uitspraak uit 2004 volstond de Afdeling met de formule dat het haar niet gebleken was ‘dat appellante haar algemene doelstelling niet blijkens haar feitelijke 505
Vervanging van de oude parken betekent, aldus de site, een verzesvoudiging van de elektriciteitsproductie (circa 470 in plaats van circa 77 miljoen kilowattuur op jaarbasis) met minder dan de helft aan turbines (52 in plaats van 134), een verhoging van het vermogen tot het bijna viervoudige (156 MW i.p.v. 44 MW) en de vermijding van 272.000 ton CO2 i.p.v. 45.820 ton per jaar. 506 ABRvS, 25 februari 2009, zaaknr. 200709030/1. 507 Zie: ABRvS, 1 oktober 2008, zaaknrs. 200707921/1 en 200709094/1. Ten tweede werd Westereems toegegeven dat de minister alleen bevoegd was de vergunning te verlenen voor zover de gevolgen van het project zich konden voordoen in ‘het betwiste gebied’, dwz het grensgebied met Duitsland als bedoeld in een aanvullende overeenkomst uit 1962 bij het Eems-Dollardverdrag. 508 Zie: ABRvS 28 januari 2004, LNJ: AO2405, zaaknr. 200304649/1 (windturbinepark Delfzijl).
150
werkzaamheden zou behartigen’ en ziet ook overigens geen aanleiding het beroep nietontvankelijk te verklaren. In februari 2009 is de Afdeling, geconfronteerd met haar eigen uitspraken uit oktober 2008, en met de steeds luider klinkende roep uit de politiek en (advocaten- en bouw)praktijk om milieu-organisaties het beroepsrecht te ontnemen,509 wel gedwongen tot een nadere motivering. Om te beginnen acht zij de statuten van de Stichting Windhoek niet ontoelaatbaar veelomvattend. Zij bevatten niet, zoals de statuten in de oktoberzaken, het streven naar een gezond en duurzaam milieu en een goede ruimtelijke ordening in de meest brede zin voor alles en iedereen, maar uitsluitend het bestrijden van windmolens in Groningen. Ten tweede verricht deze Groningse stichting, anders dan haar niet-ontvankelijk verklaarde zusterinstellingen, naar het oordeel van de Afdeling werkzaamheden ‘die kunnen worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, waaruit blijkt dat zij het rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt’.
Materieel gaat het in het beroep van Westereems om stellingname tegen het standpunt van de minister dat niet met zekerheid kon worden aangenomen dat geen aantasting van de Waddenzee plaatsvond door de bouw en het in werking hebben van de turbines. Om deze reden was immers de vergunning verleend onder nadere voorwaarden van compenserende maatregelen.510 Daartoe voert het bedrijf eerstens aan dat de minister in feite terugkeert op haar goedkeuring van het POP Groningen, waarin voor turbines in parken geen maximale hoogte gesteld is. Ten tweede vindt Westereems dat de natuurwaarden van de Waddenzee niet het juiste toetsingskader vormen en tenslotte komt het met nadere ‘zichtanalyses’ en een ‘landschapsanalyse’, verricht na de weigering van de vergunning en bedoeld als aanvulling op de passende beoordeling.
509
Ben Schueler laat een verfrissende en rechtsstatelijk zuivere tegenstem horen tijdens de Studiedag ‘Juridisering in het omgevingsrecht’, Centrum voor Milieurecht UvA, 18 december 2008. Ontneming van beroepsrecht aan milieuorganisaties werd daar op schrille toon gepromoot bij monde van E.C.M. Schippers (Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn). De organisatie waar het in het onderhavige geval om gaat, de Stichting Windhoek, opgericht op 17 november 1999, KvK nr. 02067985, blijkt een micro-organisatie (op 1 januari 2006 telde zij 234 sympathisanten). Een luis in de pels, heel lastig, zeker. Het is echter van principieel belang in een rechtsstaat dat argumenten tegen overheidsbesluiten kunnen worden getoetst door de rechter. Daartoe dient ervoor te worden gewaakt dat het begrip ‘belanghebbendheid’ niet zodanig wordt uitgehold - en dat ook overigens het procesrecht niet wordt teruggesnoeid tot snelrecht - dat maatschappelijke organisaties monddood gemaakt worden. 510 Art. 19h, eerste lid, jo 19i Nbw 1998. Zie: r.o. 2.3.3 en 2.3.4.
151
Het eerste argument weerlegt de Afdeling door erop te wijzen dat reservering van ruimte en bepalingen over hoogte in een goedgekeurd POP niet in de plaats komt van een beoordeling door de minister in het kader van de aanvraag van een vergunning op de voet van artikel 19d Nbw 1998. Ook is wel degelijk het juiste toetsingskader gebruikt omdat met de inwerkingtreding van de wijziging Nbw 1998 niet het gehele aanwijzingsbesluit uit 1993 tot staatsnatuurmonument is komen te vervallen. De daarin vervatte nationale doelstellingen hadden namelijk mede betrekking ‘op het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van die gebieden’, en dit is niet het onderwerp van de in de Nbw 1998 geïmplementeerde Habitat- en Vogelrichtlijn.511 Wat tenslotte de nadere onderzoeken betreft oordeelt de Afdeling, kort gezegd, dat zij niets wezenlijks toevoegen aan de passende beoordeling. Bovendien wordt in de landschapsvisie miskent dat ook de beleving vanaf de Waddenzee een rol speelt bij de kwalificatie van een ‘open en weids karakter’ van de Waddenzee en dat het daarbij gaat om de vraag ‘of naar objectieve maatstaven moet worden geoordeeld dat de plaatsing van de in geding zijnde windturbines afbreuk zal doen aan de beleving’ van dat karakter (r.o.2.7.5). Dat is iets anders dan het tot uitgangspunt nemen van subjectieve beleving.
Nu met de ongegrondverklaring van het beroep van Westereems op basis van de passende beoordeling is komen vast te staan dat niet met zekerheid gezegd kan worden dat de turbines de kenmerken van het betreffende gebied niet zullen aantasten, kijkt de Afdeling in de bespreking van het beroep van de Stichting Windhoek naar de vervolgstappen, namelijk de vereisten van onderzoek naar alternatieve oplossingen en het bestaan van een reden van groot openbaar belang (artikel 19g, tweede lid, Nbw 1998). Kort gezegt oordeelt de Afdeling dat niet op deugdelijke wijze naar alternatieven is gezocht, met name omdat als uitgangspunt genomen is dat binnen de huidige kabinetsperiode 2000 MW extra aan wind op land dient te zijn gerealiseerd, zodat geschikte locaties voor de langere termijn wegens het gestelde ontbreken van bestuurlijk draagvlak buiten beschouwing zijn gebleven. Het gebrek aan toereikend onderzoek wreekt zich in de afweging of in dit specifieke 511
Zie r.o. 2.6.2. , waarin de Afdeling verwijst naar artikel V, tweede lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen, gelezen in samenhang met artikel 15a, derde lid, Nbw 1998. Dit artikellid bepaalt dat, indien een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument geheel of gedeeltelijk is vervallen, de instandhoudingsdoelstelling voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied (d.w.z. ex Vogel- of Habitatrichtlijn) mede betrekking heeft op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit.
152
geval sprake is van een dringende reden van groot openbaar belang. In zijn algemeenheid kan het opwekken van duurzame energie als zodanig worden aangemerkt, aldus de Afdeling,512 maar dat wil niet zeggen ‘dat met iedere bijdrage’ een dergelijk belang is gemoeid: ‘Nu voorts de windturbines direct naast de SBZ Waddenzee zullen worden opgericht en ingevolge artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998 ook de weidsheid en openheid van het landschap een instandhoudingsdoelstelling van de SBZ Waddenzee is, waaraan de Nbw 1998 gewicht toekent, heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van het realiseren van de 17 windturbines op de langere termijn op juist deze plaats zwaarder moet wegen dan het belang van behoud van de open- en weidsheid van de Waddenzee’ (r.o. 2.16). De Stichting heeft na de uitspraak nog op dezelfde dag de gemeente Eemsmond verzocht om handhavend op te treden, want de 17 windturbines zijn reeds gebouwd.513 Minister Verburg heeft inmiddels geantwoord op Kamervragen over de ontstane situatie waaruit blijkt dat het slopen van de turbines vooralsnog niet aan de orde is: ‘Gedeputeerde staten van Fryslân hebben op 14 november 2008 met kenmerk 00792213 vergunning verleend voor deze 17 windturbines, voor zover sprake is van gevolgen op het deel van de Waddenzee, dat niet behoort tot het betwiste gebied. Die vergunning staat inmiddels rechtens vast. Ik had bij besluit van 12 november 2007 vergunning verleend voor de bedoelde windturbines. Als gevolg van de hiervoor beschreven vernietiging moet ik opnieuw een besluit nemen op de bezwaren, die zijn ingediend tegen mijn beslissing op de aanvraag’.514
Dat nieuwe besluit van de minister zal alsnog duidelijk dienen te maken dat, en waarom, een redelijk alternatief niet voorhanden is en op welke gronden het wel degelijk in dit geval gaat om een dwingende reden van groot openbaar belang. Vergelijking van deze uitspraak met die van 29
512
In voornoemde uitspraak ABRvS 28 januari 2004 (windturbinepark Delfzijl) heet het kortweg in r.o. 2.16.2: ‘De Afdeling is van oordeel dat gelet op de internationale en nationale afspraken om duurzame energie, waartoe windenergie behoort, te benutten, verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plaatsing van windturbines een maatschappelijk belang dient’. Verweerder (de minister van LNV) had zich onder meer beroepen op de BLOW overeenkomst om eind 2010 tenminste 1500 MW in Nederland te hebben. Het plangebied lag echter in deze uitspraak verder af van beschermde gebieden. Er zij nog aan herinnerd (zie: supra, par. 5.1.1.1) dat het ook het EHRM milieuvriendelijke energie laat meewegen als zijnde van algemeen belang: EHRM, 26 februari 2008, nr. 37664/04 (Josep Casadevall, Elisabet Fura-Sandström, Corneliu Bîrsan, Bostjan M. Zupancic, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta Ziemele) EVRM art. 1, 8; EVRM 1e Protocol art. 13. 513 In een brief onder kenmerk ‘hahaemma01/250209’ [sic!!] 514 Zie: Aanhangsel van de handelingen 2008/09, 2112, dd 27 maart 2009.
153
augustus 2007,515 waarin de Afdeling de laatste belemmeringen wegnam voor gaswinning onder de Waddenzee doet de gedachte postvatten dat het ‘kleine velden beleid’ van het kabinet destijds zwaarder gewogen heeft dan thans het Nationaal Plan van Aanpak Windenergie.516 Dit ‘zwaarder wegen’ geldt in eerste instantie voor de Rijksoverheid zelf, die met een energiebeleid dat hoofdzakelijk inzet op lange termijn voortgezet verbruik van fossiele brandstoffen - en een kerncentrale in voorbereiding heeft - niet de nodige urgentie weet over te brengen van een zo snel mogelijke transitie naar opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. De motivering van een vergunningverlening voor windturbines in een beschermd landschap als dat nabij de Waddenzee mist dan wellicht overtuigingskracht.517
5.1.3 Weerribben
Ook bij kleinere aantallen windmolens nabij Europeesrechtelijk beschermde gebieden, die immers, als niet nodig zijnde voor het beheer van het gebied, de instandhoudingsdoelstellingen ervan in gevaar kunnen brengen, gelden de vereisten uit artikel 19d Nbw 1998. In de casus ‘Weerribben/De Wieden’ 518 gaat het om vier grote turbines (105 meter hoog met een rotordiameter van maximaal 90 meter) waarvoor op grond van dat artikel door Gedeputeerde Staten van Overijssel een vergunning was verleend. De minister komt er niet aan te pas want het betreft hier geen uitzondering, zoals in de boven beschreven casus Emmapolder (betwist gebied). Een ander verschil met de situatie in de Emmapolder is dat het niet gaat om een eerder als Staatsnatuurmonument aangewezen gebied, en ook niet om landschappelijke waarden zoals omschreven in het oude aanwijzingsbesluit voor de Waddenzee: ‘het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van die gebieden’ (supra, par. 5.1.3). Waar het wel om gaat zijn purperreigers, een kleine populatie, die beschermd wordt in de betreffende gebieden op grond van de aanwijzingsbesluiten van 1986 (Weerribben) en 2000 (De
515
ABRvS, 29 augustus 2007, zaaknr. 200606028/1 Dd 30 januari 2008, waarin de Rijksoverheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg zich gebonden hebben aan de doelstelling van 2000 MW extra windenergie op land binnen de periode 20072011. 517 Zie voorts over het falende industriebeleid van Nederland re windenergie in vergelijking met Denemarken en Duitsland, J.J. de Jong e.a., Dertig Jaar Energiebeleid, p. 308. 518 ABRvS, 1 april 2009, zaaknr. 200801465/1/R2
516
154
Wieden) als speciale beschermingszone (SBZ) ingevolge de Vogelrichtlijn519 en de aanmelding als SBZ ingevolge de Habitatrichtlijn.520 In 2004 zijn beide gebieden geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (r.o. 2.1). De Afdeling loopt de elementen langs uit het Kokkelvisserij arrest,521 volgens haar thans afdoende verwerkt in artikel 19d Nbw 1998.522 Vereist is dat slechts toestemming verleend mag worden voor de activiteit wanneer de betreffende autoriteit de zekerheid verkregen heeft dat het project, op zichzelf of in combinatie met andere projecten of plannen, geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Deze ‘zekerheid’ betekent dat er ‘wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel’ bestaat. Wat dan de open term ‘redelijkerwijs’ moet inhouden is aan de rechter om te beslissen. Appellanten, waaronder Staatsbosbeheer regio Oost, vechten het criterium aan dat minder dan 1% van de natuurlijke sterfte van de vogels het gevolg mag zijn van de molens (het zijn er toch al zo weinig), en klagen over het feit dat aan de vergunning - met een uit het Waddengas proces bekend geworden term - geen ‘hand aan de kraan’ voorwaarden verbonden zijn. Op dit laatste punt krijgt appellante gelijk. Ook blijkt het college van GS niet erg zorgvuldig te zijn geweest in de besluitvorming door pas op de zitting te erkennen dat bij plannen en projecten nabij een SBZ het gaat om cumulatieve effecten (er is ook een woonwijk in aanbouw bij Meppel).523 Het gebruikte criterium wordt echter geaccepteerd, onder verwijzing naar een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in een niet geheel vergelijkbare zaak,524
519
Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Pb L 103. 520 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb L 206. 521 Arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), HvJ EG. Zie: Rosa Uylenburg, ‘Mechanische kokkelvisserij en het Europese Hof van Justitie’, in: Nederlands tijdschrift voor Europees recht. 11e jaarg. (2005), nr. 3/4, p. 74-79. De auteur meldt reeds dat de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn in Nederland minder relevant is geworden met het aannemen destijds van het wetsvoorstel tot wijziging van de Nbw 1998, en dat de discussie zich zou verplaatsen naar de vraag of sprake is van volledige en correcte implementatie van de verplichtingen. Dit is, zoals vermeld in r.o. 2.2.2, beslist in: ABRvS, 24 oktober 2007, zaaknr. 200700603/1 522 Er is echter een wijziging van de Nbw 1998 op handen met het oog op regulering van bestaand gebruik. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 038, nr. 30, verslag van een schriftelijk overleg, december 2008, voor de laatste fase. 523 Dit is interessant, omdat in de Eerste en Tweede Kamer kort daarvoor discussie is geweest over de vraag of artikel 19d Nbw 1998 niet expliciet een bepaling moet bevatten over ‘cumulatieve effecten’. Zie: Handelingen I 2008/09, nr. 16, 22 december 2008, p. 845; en Kamerstukken II 2008/09, 31 038, nr. 30, 22 december 2008, p. 9. 524 Zie r.o. 2.5: ‘Bij zijn arrest van 9 december 2004, in zaak C-79/03 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen geoordeeld dat het door het ORNIS-comité geformuleerde criterium, inhoudende dat iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarden) voor de soorten die niet mogen worden gejaagd, en van 1% van de te bejagen soorten, als maatstaf kan worden gebruikt om te beoordelen of de door de lidstaat krachtens artikel 9, eerste lid, sub c, van de Vogelrichtlijn verleende afwijking van
155
en - een zwak punt - bij gebrek aan enig ander wetenschappelijk onderbouwd criterium. De Afdeling wijst er voorts op dat de kleine populatie purperreigers niet extra getroffen wordt door de 1 % regel, juist omdat het gaat om een percentage. Aangezien er echter slechts twee veldonderzoeken verricht waren, wreekt zich hier het gebrek aan ‘handen aan de kraan’ die in casu de molens (tijdelijk) kunnen stopzetten.
5.2 Subsidie: financiële tussenparagraaf
Zelfs als alle vergunningen probleemloos afkomen moet nog financiële ruimte gevonden worden voor het oprichten van windturbines. Aan het eind van hoofdstuk 2 en het begin van hoofdstuk 3 is gememoreerd dat windenergie wordt gesubsidieerd op grond van het besluit Stimulering duurzame energieproductie (SDE).525 Deze regeling is in de plaats gekomen van de in 2006 voor nieuwe aanvragen stopgezette Milieukwaliteit elektriciteitsproductie (MEP). Anders dan de MEP, een open einde regeling die budgettair uit de hand liep, bevat de SDE de mogelijkheid jaarlijks per categorie duurzame energieproductie een plafond vast te stellen. De aanvragen worden gehonoreerd op volgorde van binnenkomst of volgorde van rangschikking (tender), 526 en de hoogte van de subsidie wordt jaarlijks gecorrigeerd voor variaties in de elektriciteitsprijs. Op dit moment (eind april 2009) wordt de regeling in de Kamer opnieuw kritisch tegen het licht gehouden. Duitsland figureert wederom als voorbeeld van een success story voor het effectief prikkelen tot investeringen in wind. Kamerleden stellen vragen over de remmende werking op kleinschalige investeringen van de huidige opzet van de subsidieregeling. 527 De branche-organisatie NWEA (Nederlandse Windenergie Associatie) wenst voor wind op land het verbod van artikel 8, eerste lid, van die richtlijn om vogels met lijmstokken te vangen voldoet aan de voorwaarde dat de betrokken vogels in kleine hoeveelheden worden gevangen’. 525
In werking per 1 april 2008, Stb. 2008, 810. Laatstelijk gewijzigd op 17 maart 2009, Stb. 2009, 142. Zie: supra, par. 3.1 en 2.4.4 (over het feed-in premie systeem uit de SDE). Subsidie wordt verstrekt onder voorbehoud van strijd met de staatssteunregels (art. 4 Besluit SDE). Ingevolge artikel 4, eerste lid, jo 3 van de Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie 2008 bedroeg het subsidieplafond voor wind op land over het jaar 2008 796 miljoen euro. Het plafond van de subsidie voor 2008 voor de productie van hernieuwbare elektriciteit was 1401 miljoen euro. Uitvoeringsinstantie van de SDE regeling is SenterNovem, een agentschap van EZ, dat per 1 januari 2009 ook de afwikkeling van de nog onder de oude MEP vallende subsidies heeft overgenomen van TenneT. De Ewet 1998 is aangepast op dit punt. Zie: Stb. 2008, 179, en Kamerstukken II 2007/08, 31 378, nr 3 (MvT). 526 Zie: X. van Tilburg, S.M. Lensink, M. Mozaffarian, A. Wakker (ECN) en J.W. Cleijne, E.A. Pfeiffer (Kema), Technisch-economische parameters van duurzame elektriciteitsopties in 2008-2009. Eindadvies basisbedragen voor de SDE-regeling. ECN-E-08-003, januari 2008, p. 11. 527 Kamervragen II 2008/09, 2009Z07488. Vragen van de leden Vendrik en Halsema (beiden GroenLinks), dd 20 april 2009.
156
differentiatie bij de basisbedragen: ‘Dit vanwege de verschillen in windregime en daarmee samenhangende opbrengsten tussen locaties aan de kust en meer landinwaarts’.
528
Rendementsberekeningen voor een flink aantal windprojecten in ontwikkeling zouden volgens de organisatie op basis van de subsidiebedragen 2009 negatieve uitkomsten geven.529 Het verschil met Duitsland op dit punt is dat Nederland een vollasturensysteem kent meer dan een jaarlijks vastgesteld aantal wordt niet gesubsidieerd 530 zodat gebieden met veel wind niet bevoordeeld worden - terwijl Duitsland heeft gekozen voor een systeem waarbij turbines op een gunstige locatie qua windaanbod een hoge startvergoeding ontvangen voor een periode van maximaal vijf jaar: ‘Na deze periode geldt voor deze turbines een lagere vergoeding, terwijl voor turbines op minder windrijke gebieden de hogere startvergoeding van kracht blijft. Het Duitse systeem maakt locaties met weinig wind daardoor interessant (zoals over de grens bij Limburg)’. De minister heeft toegezegd opnieuw onderzoek te laten doen.531 Eventuele wijzigingen zullen echter niet eerder dan in 2010 worden ingevoerd. Dit klemt te meer, omdat uit andere hoeken van de Kamer is voorgesteld subsidiegeld voor wind op land - dat toch niet van de grond zou komen - over te hevelen naar PV. 532 Het CDA (Ten Hoopen) merkt op over het zwaar onderbenut zijn van de regeling voor wind op land: ‘De minister denkt dat dit komt door de trage vergunningverlening en de weerstand vanuit de bevolking. De CDA-fractie kan die gedachtegang wel volgen, maar plaatst dan wel vraagtekens bij de nog hogere doelstellingen voor wind op land voor 2009. Dat is 830 megawatt versus 500 megawatt. Welke concrete aanwijzingen heeft de
528
Kamerstukken II 2008/09, 31 239, nr. 53, Kamerbrief dd 17 april 2009, p. 7. Ook Samsom trekt aan de bel in de Kamer: ‘Het gemiddelde subsidiebedrag is hoog genoeg, maar de verdeling over de windrijke en de windarme locaties deugt gewoon niet. Daardoor vallen dus te veel projecten af. De spreiding is te groot tussen heel rendabele en onrendabele projecten. Dat wordt ook duidelijk door de enorme onderuitputting van 2008’. Zie: Kamerstukken II 2008/09, 2008–2009, 31 239, nr. 52, VAO, dd 3 maart 2009, p. 9. 530 Ingevolge artikel 6 van de Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie 2008 bedraagt het totaal aantal te subsidiëren vollasturen voor windenergie op land voor 2008 1760 per jaar. 531 Zij baseerde zich volgens het Kamerstuk van 3 maart 2009 op een ECN rapport uit mei 2002: MEP-vergoeding van windenergie op land. Onderzoek naar de robuustheid van de vollasturensystematiek en mogelijkheden van alternatieve differentiatie in de vergoeding voor wind op land, een ECN rapport uit maart 2004 van E.J.W. van Sambeek, H. Cleijne, KEMA, Advies aanpassing MEP-subsidietarieven voor 2006, ECN-C-04-041, en refereert tenslotte aan de discussie in de Kamer daarover uit 2004: Kamerstukken II 2003/04, 28 665, nr. 49. Kamerstukken II 2007/08, 31 329, nr. 7, dd 31 januari 2008, p. 3, noemt de meer recente studie. Zie: X. van Tilburg, e.a. Technisch-economische parameters van duurzame elektriciteitsopties, p. 22-23. 532 Zie: Kamerstukken II 2008/09, 31 239, nr. 52, p. 5: ‘De CDA-fractie heeft vooral grote twijfels of het budget voor wind op land zal worden opgemaakt. Zonne-energie is erg innovatief en biedt met het oog op de toekomst in onze optiek grote kansen. Wat vindt de minister ervan om, als blijkt dat het budget niet opgaat, in de zomer te schuiven van wind op land naar bijvoorbeeld zonne-energie?’
529
157
minister dat het dit jaar wel gaat lukken met wind op land? Wat verwacht zij nu precies van de Rijkscoördinatieregeling? Is dat budget niet beter in te zetten voor andere vormen van opwekking van duurzame energie, zoals zonne-energie?’.533
Waarom dit punt op tafel komt is niet duidelijk, omdat de korte inschrijfperiode op SDE subsidies (april tot en met augustus) vorig jaar door de minister werd verdedigd met het argument dat daarna dan nog tijd overblijft om, middels wijziging van de MR, niet benutte gelden over te hevelen naar categorieën die zijn overtekend.534 Dat is blijkbaar - om nog onbekende redenen voor 2008 niet gebeurd. Ten principale - en van belang voor de huidige en toekomstige rondes - is echter ook een andere insteek mogelijk. Het is in paragraaf 4.3.1 reeds ter sprake gekomen in de context van toepassing van de Rijkscoördinatieregeling in de Noordoostpolder: weerstand onder de bevolking535 kán worden weggenomen, althans verminderd. Maar dan dient van overheidswege ook de overtuiging uitgedragen te worden van de dringende noodzaak haast te maken met de transitie naar energie uit hernieuwbare bronnen. In de Waddengas campagne is gebleken dat een informatie-offensief, overleg met alle betrokkenen, en met argumenten die kracht worden bijgezet door een pot met extra geld op tafel, concreet positief resultaat afwerpen. Dit zijn geen eenzijdig opgelegde maatregelen, maar - mits zorgvuldig voorbereid - resultaat van ‘onderhandelend bestuur’,536 inhoudelijk gedragen door een heldere visie van wat in het openbaar belang de doorslag dient te geven. Deze visie is wel een voorwaarde voor succes.
5.3 Warmte/Kracht koppeling (WKK)
WKK installaties - van grote, industriële centrales via middelgrote bij tuinders en het kleinbedrijf tot mini- en micro-wkk’s (HRe) in kantoren en woonhuizen - produceren meestal geen energie uit
533
Samsom, naar eigen zeggen ‘zo flexibel als wat’, dient daartoe binnenkort een voorstel in, ondanks het feit dat hij heeft toegegeven dat wind op land ‘op dit moment de meest rendabele vorm van duurzame energie is’. Zie: ‘PvdA wil extra geld voor zonne-energie’, NRC, 20 april 2009, p.3; en: Kamerstukken II 2008/09, 31 239, nr. 52, p. 9. 534 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 9, p. 3. Brief van 22 februari 2008. 535 Er zij aan herinnerd dat vele agrariërs en bedrijven graag windenergie op land zien, liefst zelfs op hun eigen erf. 536 S. Pront-Van Bommel, H.D. Stout, I.C. Van der Vlies, Juridische kwaliteiten van onderhandelend bestuur. Amsterdam: Amsterdam University Press 1998.
158
hernieuwbare bron 537 - het is reeds gezegd. De techniek is interessant voor het klimaatbeleid vanwege de besparing op brandstofverbruik, en de daarmee samenhangende reductie van CO2uitstoot. In deze paragraaf wordt kort aandacht geschonken aan de regelgeving en het beleid terzake. We starten met een stukje geschiedenis.
5.3.1 Historie: 1992-1995
Om te beginnen een fait divers uit het NRC van maart 1992: ‘Minister Andriessen (economische zaken) beriep zich onlangs op de snelle ontwikkeling van WKK bij zijn afwijzing van de bouw van een nieuwe kolengestookte elektriciteitscentrale op de Maasvlakte bij Rotterdam’.538 Dit is verrassende informatie, gezien de huidige congestie op het net die grotendeels juist het gevolg is van aansluitcontracten voor (nog virtuele) kolencentrales op die locatie. 539 Het bericht verwoordt zowel de toenmalige verwachtingen van de elektriciteitsvoorziening door WKK als de mogelijkheden die de overheid destijds nog had daar besluitvaardig een rol in te spelen. Het vermogen van decentraal opgestelde WKK installaties bedroeg in 1992 reeds 2700 MW en voor het jaar 2002 was het de bedoeling een gezamenlijk vermogen van 9060 MW te bereiken, meer dan de helft van de Nederlandse stroomproductie.540 Vooral energiedistributiebedrijven zijn actief, aldus het artikel, maar ook de grote elektriciteitsproduktiebedrijven en de industrie tonen in toenemende mate belangstelling. Reden 537
Dit geldt EU breed slechts voor 10-12 % van de WKK installaties. Een interessant voorbeeld wordt beschreven door Warna Oosterbaan, ‘Kaspaprika is druk bezig CO2 op te slaan. Warmtekrachtcentrale. Tuinder in Berlikum teelt milieuvriendelijk met houtgestookte ketel’, in: NRC, 24 januari 2008, sectie economie, p. 17. 538
‘Opmars warmte-kracht techniek’, in NRC, 11 maart 1992, p. 17. Aan het woord is T. van der Does van het projectbureau Warmte/Kracht, dat in opdracht van het ministerie van economische zaken, aldus het artikel, de plannen voor toepassing van WKK coördineert en adviseert over subsidieverlening. 539
In 2007 klinkt impliciet een protestgeluid uit de glastuinbouwbranche. De stroomproductie in de glastuinbouw groeit zo sterk dat de bouw van twee kolencentrales overbodig zou zijn geworden. Zie: Dirk Duijzer, voorzitter platform Energietransitie Glastuinbouw en Productschap Tuinbouw, en Nico van Ruiten, voorzitter LTO Glaskracht Nederland, ‘Kassen maken kolencentrales overbodig’, in: NRC, 18 augustus 2007, sectie ‘overig’, p. 6. Zie voorts met name, infra, par. 5.3.2. 540
Ter vergelijking nogmaals de in het begin van dit hoofdstuk geciteerde cijfers anno 2008 voor het opgesteld WKK vermogen in alleen al de glastuinbouw: 2500 MW (Cogen houdt op op 3000 MW); dat is 10% van de Nederlandse productiecapaciteit. CBS cijfers leren voorts dat twee jaar eerder (2006) in totaal 11 482 MW aan opgesteld vermogen stond in Nederland, 5365 MW is centraal, dus 6117 MW decentraal, waarvan 2795 MW industrie en 1841 MW land- en tuinbouw. Zie: http://www.milieuennatuurcompendium.nl/indicatoren/nl0387-Warmtekracht-vermogen.html?i=6-38
159
daarvoor is onder andere de kortere bouwtijd, terwijl bovendien geen uitgebreide infrastructuur nodig is, zoals bij een kolencentrale van 600 MW.541 Deze interesse krijgt onder meer gestalte in een joint venture van drie grote industriële bedrijven in het Europoort-Botlek gebied met het Rotterdamse energiebedrijf GEB voor de bouw en exploitatie van een WKK met een vermogen van 80 MW. Verwacht wordt dat de centrale winstgevend, althans niet verlieslijdend zal zijn.542 Maar het enthousiasme blijkt niet van lange duur, als we het NRC mogen geloven.543 Eind januari 1995 worden zes bouwplannen voor WKK centrales door de Samenwerkende Elektriciteits Productiebedrijven (SEP) en de vereniging van energie-distributiebedrijven (EnergieNed) op de plank gelegd. Reden: een dreigend capaciteitsoverschot in de Nederlandse stroomcentrales; de betrokken ondernemers ontvangen 85 miljoen gulden compensatie. ‘Een grote blunder’ volgens ir. Piet Koppenol, die in het artikel wordt geïnterviewd:544 ‘Ze benadelen hun klanten door koste wat het kost vast te houden aan hun grote centrales’. Zelf was hij 20 jaar technisch manager bij Shell en bouwde in de jaren zeventig WKK’s voor de raffinaderij in Pernis. Het artikel meldt dat WKK in korte tijd een enorme vlucht genomen had: ‘Vaak is sprake van samenwerking tussen de industrie en het lokale energie-distributiebedrijf. De zuinige en milieuvriendelijke WKK-centrales pasten wondermooi in de milieu-convenanten en afspraken over energiebesparing die industrie en overheid de afgelopen jaren hebben gemaakt’. Economische Zaken gaf subsidie op de investeringskosten en de elektriciteitssector hanteerde daarnaast een gunstig tarief voor 'teruglevering' van overtollige stroom aan het openbare net. Begin 1994 trapte de SEP echter op de rem. De productiebedrijven vreesden dat decentrale opwekking op korte termijn zou leiden tot overproductie en ontregeling van de
541
Het artikel specificeert dat de subsidie essentieel is en 20 tot 25 procent van de investering per installatie uitmaakt. Mogelijkheden worden onderzocht om het subsidiebedrag aan te passen aan de vraag, of een korting in te voeren op de toen nog toekomstige, en later vlot weer geschrapte, ‘regulerende’ energieheffing (REB), of op de gasprijs. 542
Zie: ‘Botlekbedrijven bouwen met GEB energiecentrale’, NRC, 16 mei 1992, p. 18. Het project kost 170 miljoen gulden, waarvan 20 miljoen subsidie van EZ. Het artikel meldt voorts: ‘Het is niet voor het eerst dat een distributiebedrijf participeert in bouw en bedrijf van een industriële WKK-centrale. In 1986 werd een WKK-centrale van 160 MW operationeel waarin een bedrijf van het chemieconcern Akzo in Delzijl en het Energiebedrijf voor Groningen en Drenthe (EGD) deelnemen. Op andere lokaties werkt Akzo samen met het Gelderse energiebedrijf PGEM. Ook Hoogovens en TNO kwamen tot samenwerking met distributiebedrijven. Nieuw is dat het Rotterdamse GEB drie verschillende bedrijven tot samenwerking wist te brengen. ICI trad pas in laatste instantie toe. In het Botlek-gebied staat inmiddels bijna 500 MW aan WKK-vermogen’. 543
Zie: Theo Westerwoudt, ‘Energie-expert: afremmen van warmte/kracht is een blunder’, in: NRC, 8 februari 1995, sectie economie, p. 21. 544 Oud-directeur van het ingenieursbureau Comprimo in Amsterdam, oud Shell-man en energie-specialist.
160
centrale planning van de grote centrales. In overleg met EZ werd de bouw van WKK-centrales ‘op een lager pitje werd gezet’. Een onafhankelijke deskundige werd ingehuurd 545 en zij onderzocht voor welke bouwplannen al verplichtingen waren aangegaan en welke konden worden uitgesteld of afgesteld: ‘Dat leidde tot besluiten om de plannen voor nieuw WKKvermogen met zo'n 500 megawatt te verminderen en een nieuwe centrale voor kolenvergassing (600 megawatt) uit te stellen’. ‘"Hoogst onverstandig om iets wat je eerst om goede redenen sterk stimuleert nu weer af te remmen en de schade met 85 miljoen gulden af te kopen", zegt Koppenol. "Ik pleit niet alleen voor de industrie, maar voor àlle stroomverbruikers. Die 85 miljoen betekent omgerekend maar 0,1 cent per Kilowattuur. Maar dit beleid heeft veel grotere gevolgen. De grote centrales van de SEP zijn gemiddeld veel minder efficiënt dan de WKK-centrales. Hoe kun je een kleinverbruiker nu duidelijk maken dat hij vanaf 1 januari een milieuheffing op zijn energierekening moet betalen, terwijl je de zuinigste techniek voor elektriciteitsopwekking beperkingen oplegt? Dat is tegendraads beleid."’ Een fors aandeel centraal vermogen in de elektriciteitsproduktie is nodig, volgens Koppenol, want het verbruik fluctueert en je moet op alle momenten aan de vraag voldoen:546 ‘Maar hoe meer industrieën zelf decentraal vermogen opwekken, hoe minder grote centrales er nodig zijn. Nu komt zo'n 80 procent van de Nederlandse stroomproduktie nog van centraal vermogen. Dat kan in tien jaar worden verminderd tot 50 procent door oude, minder efficiënte centrales te sluiten. We hebben nu nog maar 3000 megawatt aan WKK-vermogen. Dat kan tegen de eeuwwisseling 7000 tot 8000 megawatt worden en daarna nog verder groeien. Het potentieel, en dus ook de energiebesparing, ligt veel hoger dan wordt aangenomen.’
Het artikel is in extenso geciteerd, niet alleen omdat het de huidige congestieproblemen in een tijdsperspectief zet, maar ook omdat het belicht dat de bouw van grote centrales tendeert naar - en afhankelijk is van - monopoloïde bedrijfsstructuren. Daarbij maakt het niet uit of het om staats545
In de persoon van Meiny Epema-Brugman, Kamerlid in 1970-1971 en 1971-1982 voor de PvdA. De noodzaak van basislast staat in 2009 ter discussie. Jon Wellinghoff, voorzitter van de Federal Energy Regulatory Commission in de Verenigde Staten, denkt dat basislast capaciteit een anachronisme wordt, en in feite nu gebruikt wordt om bij congestie wind uit te schakelen. Want dat is het goedkoopst. Fluctuaties in windenergie - het refrein van tegenstanders van windenergie - kunnen thans op meerdere manieren worden ondervangen, aldus Wellinghof. Hij voegt daaraan toe: ‘People talk about, 'Oh, we need baseload.' It's like people saying we need more computing power, we need mainframes. We don't need mainframes, we have distributed computing’. Zie: Noelle Straub and Peter Behr, ‘ENERGY POLICY: No need to build new U.S. coal or nuclear plants’, E&E, woensdag 22 april 2009.
546
161
dan wel particulier eigendom gaat; dit heeft te maken met de productievorm, niet de eigendomsverhoudingen. Het toont tevens - last but not least -
een aspect van het ‘jo jo’ energiebeleid in
Nederland ten opzichte van fossiele brandstoffen (kolen en gas). Volgens een alleszins lezenswaardig Clingendael rapport uit 2005, waaraan de auteur van het geciteerde artikel meeschreef, markeerde het ongeluk met de kerncentrale in Tsjernobyl in april 1986 het begin van een nieuwe fase in dit op-en-neer beleid. Vanaf dat moment, aldus het rapport, stond het milieubelang hoog op de energie-agenda; de productie moest vooral ‘schoon’ zijn.547 Begin jaren negentig kwam ‘betaalbaar’ op als leidende gedachte en vanaf 1995, met Paars I, bepaalde marktwerking het energiebeleid. Dit laatste is nog steeds het geval.
5.3.2 WKK in de knel Het moge duidelijk zijn dat voor WKK installaties het zoeken naar fysieke ruimte minder problematisch is dan voor windparken. De feitelijke bouw zal uiteraard dienen te passen in het planologisch kader. Afhankelijk van de omvang en het gebruik van de installatie zal zowel een milieu- als een bouwvergunning vereist zijn,
548
terwijl binnen hetzelfde bedrijf onder
omstandigheden voor elke installatie apart een vergunning nodig kan zijn.549
547
J.J. de Jong, e.a, Dertig Jaar Energiebeleid, p. 14. Een Wm vergunning is ingevolge art. 8.1 Wm jo Bijlage 1 onder g, derde punt, voor inrichtingen waarin een WKK wordt gestookt met een andere brandstof dan aard-, propaan- of butaangas. Een type C WKK dient tevens te voldoen aan de voorschriften uit par. 3.2.1 van het Activiteitenbesluit, met overgangsrecht inzake jaargemiddeld rendement (60% i.p.v. 65%) in art. 6.20. Overigens zal een inrichting die wordt gevoed door een WKK centrale veelal op andere gronden een Wm vergunning nodig hebben, bv glastuinbouw type A, met een oppervlak van meer dan 2500 m2. 549 Zie het arrest van het HvJ EG in de zaak C-251/07, 11 september 2008. Het ging in casu om een Zweeds afvalverbrandingsbedrijf, Gävle Kraftvärme, die zorgde voor de stadsverwarming en elektriciteit van de stad Gävle, en van zins was zijn centrale uit te breiden tot 170 MW. Met het oog op vergunningverlening voor de exploitatie van de WKK was van belang te bepalen hoe de te bouwen onderdelen moesten worden gekwalificeerd. Het Hof oordeelde 1) ‘dat voor de toepassing van richtlijn 2000/76, bij een warmtekrachtcentrale die uit verscheidene ketels bestaat, elke ketel, met de daarbij horende voorzieningen, als een afzonderlijke installatie moet worden beschouwd’; en 2) ‘dat het hoofddoel van een installatie het criterium is om te bepalen of deze installatie als “verbrandingsinstallatie” of “meeverbrandingsinstallatie” in de zin van artikel 3, punten 4 en 5, van richtlijn 2000/76 moet worden aangemerkt. Het staat aan de bevoegde autoriteiten dat doel te bepalen en daartoe een beoordeling te verrichten van de op het tijdstip van deze beoordeling bestaande feitelijke gegevens. In het kader van deze beoordeling moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de hoeveelheid geproduceerde energie of de hoeveelheid gefabriceerde materiële producten in de betrokken installatie in vergelijking met de hoeveelheid afvalstoffen die in deze installatie wordt verbrand, en met de stabiliteit of de continuïteit van deze productie of fabricage’. 548
162
Wat echt pijn doet - nu evenzeer als in 1995 - is gebrek aan ruimte op het elektriciteitsnet: ‘Op de Maasvlakte wil Intergen in 2009 een gasgestookte centrale van 450 MWe in bedrijf nemen. Medio 2010 wil EnecoGen er een gasgestookte centrale van 870 MWe starten. Electrabel streeft naar een kolen-/biomassacentrale van 800 MWe in 2011–2012 en Eon wil er uiterlijk in 2012 een kolencentrale van 1.070 MWe hebben. Daarnaast moet er eind 2010 een kabel van BritNed liggen die goed is voor 1.000 MWe vanuit Groot-Brittannië.550 In Eemshaven wil Nuon in de tweede helft van 2010 een gas-/kolenvergassingscentrale van 1.400 MWe neerzetten. Bij elkaar zijn deze zes projecten goed voor 5.590 MWe. Ter vergelijking: het totale WKK-vermogen in de glastuinbouw bedraagt per 1 januari 2008 volgens Cogen Projects 2.300 MWe. De Coöperatie WKK Glastuinbouw verwacht dat dat de komende drie jaar zal uitkomen op zo’n 3.000 MWe. Het wordt dus erg druk op het net.’551 Voor het Westland is, in afwachting van de wettelijke regeling (supra, par. 2.4.2 e.v.) een vrijwillige congestieregeling overeengekomen, waarvan de uitvoering bij TenneT ligt en wordt bijgehouden op een speciale website.552 De eerste daadwerkelijke congestie vond plaats op 15 januari 2009, toen het minder koud werd. De site van TenneT meldt op die dag: ‘Nieuwe WKKklanten in het Westland kunnen sinds begin december gebruik maken van het systeem van congestiemanagement. Dit systeem - een mechanisme waarmee de ruimte op het net optimaal wordt benut – is nodig om tuinders met een nieuwe WKK-installatie aan te sluiten en de geproduceerde elektriciteit op het net te zetten. Hiermee is daadwerkelijk invulling gegeven aan de wens van de Minister van Economische Zaken en de Tweede Kamer om producenten van duurzame energie in het Westland zo snel mogelijk aan te kunnen sluiten op het net, vooruitlopend op het gereed komen van de investeringen in extra netcapaciteit’.
550
Waar EDF, E.ON en RWE kerncentrales bouwen. Zie: Selena Williams, ‘LONDON (Dow Jones)--French utility Electricité de France (EDF.FR) has won a U.K. auction for land to build a nuclear power plant at Bradwell, while a partnership of German utilities E.ON AG (EOAN.XE) and RWE AG (RWE.XE) won sites at Oldbury and Wylfa, the U.K.'s Nuclear Decommissioning Authority said Wednesday. The online auction, which was launched March 16, raised up to GBP387 million which the NDA will use to help fund decommissioning costs, it said in a statement. The completion of the auction bolsters U.K. government plans to safeguard its energy security and prevent future power cuts, while also meeting ambitious climate change targets’, in: The Wall Street Journal, 29 april 2009. 551
Zie: Quincy von Bannisseht, ‘WKK probleem is moeilijk te tackelen’, in: Vakblad voor de bloemisterij, nr. 4, 2008, p. 14-15. Voor alle genoemde centrales zijn aansluitcontracten getekend. 552 Zie: http://www.westlandcongestiemanagement.nl/ Vandaag 29 april 2009 blijkt, volgens het profiel op de site, tussen 11 en 13 uur congestie te zijn opgetreden.
163
Bovengeciteerde plannen laten er echter weinig twijfel over bestaan voor wie en waarvoor die netuitbreiding in feite bedoeld is.
5.3.3 Stimulering WKK: fiscale aftrek en onrendabele top
Ondanks de krapte op het net en alle aandacht voor ‘schone’ kolen gaat de overheid door met steun aan investeringen in nieuwe warmtekrachtinstallaties. Die vallen, zoals was aangekondigd in ‘Schoon & Zuinig’,553 onder de Uitvoeringsregeling energie-investeringsaftrek 2001,554 zoals laatstelijk gewijzigd per 1 januari 2009. 555 Twee categorieën komen in aanmerking - met zuigermotor met een nominaal elektrisch vermogen tot 1 MW, en zonder zuigermotor tot 15 MW - op voorwaarde in beide gevallen dat het totaal energetisch rendement gemiddeld op jaarbasis ten minste 70% bedraagt.556 Het regeringsbeleid is erop gericht in 2011 ruim 50 PJ (ongeveer 3 Mton aan CO2 reductie per jaar) 557 aan nieuw WKK-vermogen gerealiseerd te hebben. Wel moeten de installaties voldoen aan andere milieurandvoorwaarden en moet de uitstoot van onder andere NOx en methaan beperkt blijven. Voor bestaande WKK installaties wordt de SDE subsidie afgebouwd. ECN voert onrendabele-top berekeningen uit die aan de basis liggen voor verdeling van de middelen.558
5.4 Zonnepanelen (PV)
Wat nog te melden over PV na het voorgaande? Aan fysieke ruimte geen gebrek bij de vele vierkante kilometers aan daken van bedrijfsgebouwen, kantoren en kassen. Wellicht is voor eigenaren of huurders van woonhuizen interessant om te weten dat, afhankelijk van de grootte en
553
Nieuwe energie voor het klimaat. Werkprogramma Schoon & Zuinig, september 2007, p. 28. Gebaseerd op art. 3.42, tweede, vijfde en zevende lid, van de Wet Inkomstenbelasting 2001. 555 Zie: Stcr. 2008, nr. 2357, 23 december 2008. 556 Zie: Energielijst 2009, SenterNovem, 12 januari 2009. Categorie 231001 (met zuiger) en 231002 (zonder zuiger). 557 De website www.milieuennatuurcompendium.nl licht toe: ‘De energie-inhoud van de diverse energiedragers wordt uitgedrukt in joules. Veel gebruikte energie-eenheden zijn TJ (terajoule = 1012 Joule) en PJ (petajoule = 1015 Joule). Een petajoule komt overeen met 23,4 miljoen kg aardolie of 31,6 miljoen m3 aardgas of 277,8 miljoen kWh elektriciteit’. 558 Zie: J.S. Hers e.a., Onrendabele top berekeningen voor bestaande WKK 2008, ECN-E--08-022, Mei 2008. Voor rentabiliteitsberekingen van nieuwe wkk’s: J.S. Hers e.a., Onrendabele top berekeningen voor nieuw WKK-vermogen 2009, ECN-E--08-082 Februari 2009. 554
164
de hoek waaronder de panelen worden geplaatst, vanaf 2003 geen bouwvergunning meer nodig is voor het installeren van PV.559 Misschien is ook nog wetenswaardig dat per 1 maart 2009 kon worden ingetekend op subsidie ingevolge de per die datum gewijzigde SDE. En dat het subsidieplafond op dezelfde dag was bereikt. Op is op. Dit was de reden voor het recente voorstel uit de Kamer geld uit de windpot over te hevelen naar de zonnepot. Dat gaat dan wel ten koste van (extra inspanningen ten behoeve van) windenergie. Want het is niet zon òf wind die noodzakelijk zijn als energiebron in de verduurzaming van onze levenswijze, maar zon én wind. Plus aarde en water. Alle vier elementen zijn inzetbaar en onmisbaar. Met dank aan de Griekse wijsgeer Empedocles.
559
Artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, Woningwet jo art. 3, eerste lid, aanhef en onder d, Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken.
165
166
6. Conclusie en aanbevelingen
Weer terug in de thuishaven van een tocht over de Noordzee, naar Kyoto, via Kopenhagen, en na het zoeken in Nederlandse polders en bebouwd gebied naar ruimte voor de productie van hernieuwbare energie, sluiten wij dit verslag met een puntsgewijs overzicht van de bevindingen.
1. Voorop staat dat klimaatverandering sneller gaat, en nu al ernstiger gevolgen heeft, dan voorzien in de rapporten waarop de EU haar regelgeving baseert. Menselijke activiteiten zijn daar aantoonbaar en in significante mate debet aan,560 de denial industry ten spijt.561 Forse reductie van de uitstoot van broeikasgas kan effect sorteren, maar dan moet dat wel nu gebeuren, en op grote schaal. Resultaat in Kopenhagen is cruciaal, maar de EU dient ook los van dat resultaat haar verantwoordelijkheid te nemen en zich te oriënteren op nieuwe zakenpartners. Een bedrijf als Shell zei bij monde van zijn CEO toen het windenergie de rug toekeerde dat het niet doet aan ‘liefdadigheid’. Shell heeft zijn eigen agenda. Maar het publieke belang, waaronder juist ‘externaliteiten’ als klimaat en milieu die in bedrijfseconomische kosten- en batenanalyses buiten beeld blijven, kan niet blindelings worden overgelaten aan ‘de markt’ en in het bijzonder niet aan dat segment dat vastzit in fossiel. Zoals de term al suggereert: dat is verleden tijd. De toekomst is aan wind, zon, en aan niet in dit essay besproken productietechnieken die gebruik maken van water (blue energy) en aarde (geothermie).
2. Concreet betekent dit eerstens dat in de transitie naar een duurzame energiehuishouding geen plaats is voor CCS of kernenergie, met name vanwege de onbeheer(s)baarheid van het afvalprobleem bij transport en opslag. Daar zijn we kort over.
3. Handelssystemen daarentegen kunnen een rol spelen in het afbouwen van de huidige koolstofeconomie. De effectiviteit van het EU ETS en van de Kyoto instrumenten hangt echter in hoge mate af van het functioneren van verschillende soorten en niveau’s van toezicht. Toezicht op de omvang en correcte registratie van de emissies aan de bron, op de bouw van de offset
560
Zie: Meinshausen, M., N. Meinshausen, et al, ‘Greenhouse-gas emission targets for limiting global warming to 2C’, in: Nature 458(7242), 30 april 2009, p. 1158-1162. Het artikel verschijnt terwijl wij dit essay afsluiten. 561 Andrew C. Revkin, ‘Industry Ignored Its Scientists On Climate’, in: New York Times, 24 april 2009.
167
projecten in derde landen, op de boekhouding van de rechten (uitgifte, annulering), en - last but not least - op de koolstofmarkt. Niet alleen dreigt bij een te lage prijs van de emissierechten het klimaatdoel gemist te worden, daarnaast vormt de structuur van de koolstofcontracten (derivaten) een punt van zorg voor de financiële sector. In de virtuele wereld die is gecreëerd door de financiële verpakkingsindustrie is het tot op de dag van vandaag, 30 april 2009, niet mogelijk - op enkele categorieën toxic assets na - de goede van de slechte contracten te scheiden. Dat komt omdat in die gestructureerde producten, waarvan het ‘recept’ veelal niet meer te achterhalen is, ingrediënten kunnen zitten die giftig zijn. Toepassing van de ongecontroleerde securitisatietechnieken uit het verleden op de ontluikende koolstofmarkt betekent creëren van een nieuw systeemrisico voor de financiële markten, en dus voor de wereldeconomie, met in het kielzog het extra - en vele malen ernstiger - risico van climate failure. Vinger aan de pols van de overheid (‘hand aan de kraan’, zo men wil), liefst mondiaal, gezien de geografische spreiding van de koolstofmarkt, is van het grootste belang. Het idee van een European Central Carbon Bank verdient te worden uitgewerkt (supra, par. 1.3.3). De bevoegdheid emissierechten op te kopen om een bodemprijs te garanderen zou echter een bodemloze put boren in het (overheids)budget als daarnaast geen strikte eisen gesteld worden aan de contracten zelf. Er valt iets te leren van de financiële kalveren die reeds verdronken zijn. Hetzelfde geldt - mutatis mutandis - voor de handel in groencertificaten. Waar flexibiliteit wordt ingebouwd ontstaat ruimte voor fraude en het scheppen van speelgoedgeld. Ook hier is toezicht, naast goed doortimmerde regelgeving, een belangrijke sleutel tot succes. Dit toezicht geldt zowel de feitelijke productie van groene energie, als de handel in het papier dat geacht wordt die productie aan te tonen. Naast CO2 derivaten zijn contracten in groene garanties een grazige weide voor de energy desks van financiële instellingen en energiebedrijven. Het is om deze reden, gezien het openbaar belang dat op het spel staat, dringende noodzaak al te creatieve securitisatiedrang aan banden te leggen. Het gevaar van fictief ‘verbruik’ van groene elektriciteit, zonder dat die is geproduceerd, is niet denkbeeldig.
4. Wat de daadwerkelijke productie van hernieuwbare elektriciteit betreft, de enige toekomstbestendige oplossing voor energie- en klimaatproblemen: we hebben gezien in hoofdstuk 2 dat toegang tot het net en, daarmee samenhangend, tempo met het renoveren daarvan, van essentieel belang is. Verplichte voorrang voor duurzaam is tot tweemaal toe door de
168
Commissie voorgesteld (supra, par. 2.2), en vervolgens - onder druk van de fossiele lobby - tot tweemaal toe afgezwakt tot keuzemenu. In Nederland mag dan ook, alle groene terminologie ten spijt, niet te veel verwacht worden van het recent ingediende wetsvoorstel ter zake (supra, par. 2.4.4). Bij het huidige aansluitbeleid (iedereen direct op het net volgens de regel first come first served), en gegeven de structurele krapte aan transportcapaciteit, zal nieuwe productie al snel ‘naast het net’ vissen. Het feit dat de thans bestaande groene productie straks voorrang krijgt bij congestie (we hebben het over 1 % windproductie en 3 % in totaal) is nog geen prikkel tot de nieuwe initiatieven die gezien de zojuist geciteerde CBS cijfers zo broodnodig zijn. Wettelijk gegarandeerde voorrang bij aansluiten is - met een oxymoron - een centrale ‘randvoorwaarde’, ook al hangen er reeds tien kolen- en kerncentrales (contractueel) in het net. Niet-discriminatoir aansluitbeleid is naar onze overtuiging voor hernieuwbare elektriciteitsproductie in Nederland - anders dan in Duitsland een zwakke speler op de markt ontoereikend om deze vorm van productie een reële kans op groei te bieden. Net zoals nietdiscriminatoir aanstellingsbeleid zonder positive discrimination voor zwakke groepen op de arbeidsmarkt (vrouwen, immigranten, minder validen) geen reële kansen creëert.
5. De Nederlandse keuze in het aansluitbeleid verraadt een - overigens van regeringswege ook expliciet uitgesproken (supra, par. 5.3.1) - accent op grootschalig en langdurig verbruik van fossiele brandstof, mede voor de export. Dit accent werkt door in de moeizaam verlopende en lacunes vertonende planologische besluitvorming op Rijksniveau. Het zijn stappen in de goede richting dat het ontwerp Nationaal Waterplan thans zoekgebieden bevat voor windturbines op de Noordzee, en dat de aanwijzing van speciale beschermingszones nu rond is. Maar dat zijn de eerste stappen. Wat nodig is, is een bindend planologisch kader in de vorm van een Rijksbestemmingsplan voor de EEZ (supra, par. 3.2.2), compleet met een heldere bevoegdheidstoedeling aan - en coördinatie van - bij de aanleg en het in gebruik hebben van de windparken betrokken ministeries. Voor coördinatie op Rijksniveau voor dergelijke projecten is zojuist een regeling in werking getreden (supra, par. 4.2 e.v.). Deze dient ook te worden toegepast voor wind op zee.
6. Grote windparken op land dienen voorts alsnog te worden opgenomen in het SEV III. Het gaat in deze pkb/structuurvisie om een globale ruimtereservering, maar die is van gewicht omdat in
169
deze fase van de besluitvorming tevens, in samenspraak met de Kamer, besloten wordt over nut en noodzaak van de projecten. Met een helder, goed onderbouwd verhaal dient van Rijkswege duidelijk gemaakt te worden waar - én dat - het wenselijk is windparken te bouwen, precies zoals plaats is ingeruimd voor 23 kolen- en kerncentrales en voor 24 hoogspanningsverbindingen. Dat verstevigt het draagvlak en scheelt kostbare tijd als vervolgens in een Rijksprojectbesluit en Rijksinpassingsplan nader wordt ingevuld waar precies het park komt en hoe dat eruit komt te zien.
7. Als de Waddengas procedure iets heeft aangetoond, dan is dat niet zozeer tijdwinst als gevolg van toepassing van de Rijksprojectenprocedure (oud), maar de impact van een sterk verhaal, geschraagd door breed overleg, een informatie campagne, onderzoek na onderzoek en een zak met geld. Bij centraal plannen en uitvoeren van projecten van nationaal belang mag een extra inspanning verwacht worden om de lagere overheden en de bevolking - inclusief maatschappelijke organisaties - van meet af aan daarbij te betrekken. Dit geldt thans voor de voorbereiding van windparken en van hoogspanningsverbindingen, zoals in de Noordoostpolder en Randstad 380 kV.
8. Een punt over de SDE regeling. Omvorming van het feed-in premie systeem naar een feed-in tarief zoals Duitsland dat gekend heeft in de beginjaren van windenergie is nodig om de productie hier te lande van de grond te krijgen. Bij een gegroeid marktaandeel kan altijd nog teruggevallen worden op het huidige, marktgeoriënteerde systeem.
9. Van belang is tenslotte in gedachten te houden dat een groot aandeel van op papier gerealiseerd verbruik van groene energie en van CO2 reductie ter voldoening aan Europese verplichtingen de luchtkwaliteit ter plekke niet ten goede komt. Andere stoffen dan CO2 komen vrij bij het verstoken van fossiele brandstof (NOx en SO2). Nederland staat er op de luchtkaart van Europa gekleurd op.
10. Tot besluit een paradox: met ‘regelvrije zones’ en het ontnemen van beroepsrecht aan maatschappelijke organisaties zet de wetgever de rechtsstaat op een hellend vlak.
170
7. Geraadpleegde bronnen 7.1 Rapporten Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (Commissie Elverding), Sneller en beter, april 2008. Adviesgroep Waddenzeebeleid: W. Meijer (voorzitter), P.C. Lodders-Elfferich, L.M.L.H.A. Hermans, Ruimte voor de Wadden. ’s-Gravenhage, maart 2004
Rapport Algemene Rekenkamer (ARk), Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie’ (MEP), Sdu Uitgevers: Den Haag 2007 Dr. mr. C.J. Bastmeijer, Mr. ing. M.K. de Bruin, Prof. mr. J.M. Verschuuren, Internationaal natuurbeschermingsrecht: inspiratie voor de nationale wetgever? Een onderzoek naar de verhouding tussen natuurbeschermingsverdragen en de Flora en faunawet, Natuurbeschermingswet en Boswet. Centrum voor Wetgevingsvraagstukken, Universiteit van Tilburg, Eindrapport Oktober 2007 R.M.J. Benders, P. de Jong, H.C. Moll, A. Meijer, R. Eenkhoorn, K.J. Noorman, Perspectief op een optimale en duurzame energie-infrastructuur op een decentraal niveau. IVEM-onderzoeksrapport nr. 112, Groningen, februari 2004. Roland Berger Strategy Consultants, How to seize the opportunities in the Dutch energy industry, Den Haag: mei 2008. Bosch & Van Rijn Consultants in renewable energy & planning, Projectenboek Windenergie Analyse van windenergieprojecten in voorbereiding. EINDRAPPORT, juli 2008. The Brattle Group, A Review of TenneT’s Connection Policy. Juli 2007. Bunte, F.H.J., M. Davidson en M. Mulder, Emissiehandel voor de glastuinbouw; effecten van een CO2 vereveningssyteem, Den Haag, LEI, 2007, Rapport 3.07.03; ISBN 978-90-8615-164-6. Karan Capoor, Philippe Ambrosi, State and Trends of the Carbon Market 2008, Washington D.C., mei 2008. Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW), Waarborgen voor een samenhangend beleid voor de Noordzee, april 2003. Commissie Onderzoek Duurzame Energie, voorzitter: prof. dr. Hans de Wit, Een nationale onderzoeksagenda voor duurzame energie, Den Haag 31 januari 2008. Deloitte Consulting B.V., Voorrang duurzaam. Onderzoek naar effecten op investeringsklimaat. Amstelveen, 13 december 2007. CE Delft, en J.P. van Soest: F.J. Rooijers, J.P. van Soest e.a., Transitiestrategie Elektriciteit en Warmte; Onderbouwing- en toetsingsrapport voor het Regieorgaan Energietransitie, Delft, november 2008. Energieraad, Brandstofmix in beweging. Op zoek naar een goede balans. Den Haag, januari 2008.
171
Energierapport 2008, Ministerie van Economische Zaken: ’s-Gravenhage, juni 2008. Grontmij Nederland BV, rapport Evaluatie Windstreek 2000, Waddinxveen: 22 februari 2007. Hansen J., Sato M., Kharecha P., Beerling D., Masson-Delmotte V., Pagani M., Raymo M., Royer D. L., Zachos J. C., (2008), Target Atmospheric CO2: Where Should Humanity Aim? E. Hugenholtz, The Dutch Case. A Network of Marine Protected Areas. WWF, 2008. J.J. de Jong, E.O. Weeda, Th. Westerwoudt, A.F. Correljé, Dertig Jaar Energiebeleid. Van Bonzen en Polders via Markten naar Brussel zonder Koolstof. Clingendael International Energy Programme, 2005. Tomas Nauclér, Warren Campbell, Jurriaan Ruijs (teamleiders), Carbon Capture & Storage: Assessing the Economics, McKinsey&Company, Inc. 22 september 2008. Dr.ir. J.J. Meeuwsen, Electricity Networks of the Future: Various roads to a Sustainable Energy System. NWO, Project ‘Transitions and Transition Paths’, juli 2007. J.G.J. Olivier e.a., Consequences of the European Policy Package on Climate and Energy. Initial Assessment of the Consequences for the Netherlands and other Member States. Netherlands Environmental Agency, report nr. 500094009, Bilthoven: MNP 14 mei 2008. TC Prins, F Twisk, MJ van den Heuvel-Greve, TA Troost & JKL van Beek, Development of a framework for Appropriate Assessments of Dutch offshore wind farms. Z4513 Report June 2008. Prepared for: Waterdienst, Rijkswaterstaat, © Deltares, 2008 Publiek aandeelhouderschap energiebedrijven. Rapport van de in januari 2008 ingestelde gelijknamige commissie, onder voorzitterschap van A.W. Kist. Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 26 juni 2008. Koen Rademaekers, e.a., Marktanalyse Wind op Zee. Aanbesteding van subsidies. Final Report, in opdracht van het Ministerie van EZ. Ecorys Nederland BV, Rotterdam, 1 juli 2008. Regieorgaan Energietransitie Nederland, Duurzame energie in een nieuwe economische orde. Hoe maken we de energievoorziening betrouwbaar, betaalbaar en klimaatneutraal? Den Haag 14 november 2008. John Scott, Peter Vaessen, Frits Verheij (Kema Consulting), Smart Grids for the Future. Reflections nr. 11, Ministerie van Economische Zaken: The Hague, March 2008. A.J. Seebregts, M. Weeda, Energie-infrastructuur van de toekomst. Een inventarisatie op basis van recente verkenningen en studies voor Nederland. Studie uitgevoerd in opdracht van de Algemene Energieraad (AER). ECN April 2002. A.J. Seebregts, B.W. Daniëls, Nederland exportland elektriciteit?Nieuwe ontwikkelingen elektriciteitscentrales en effect Schoon & Zuinig. ECN Juni 2008. SER, Advies Kernenergie en een duurzame energievoorziening, nr. 2008/02, 14 maart 2008.
172
J.P.M. Sijms, J.S. Hers, B.J.H.W. Wetzelaer, Options to address concerns regarding EU ETS induced increases in power prices and generators’ profits: the case of carbon cost pass-through in Germany and the Netherlands, ECN Policy Studies, februari 2009. Stern Review Report on the Economics of Climate Change, 2006. X. van Tilburg, S.M. Lensink, M. Mozaffarian, A. Wakker (ECN) en J.W. Cleijne, E.A. Pfeiffer (Kema), Technisch-economische parameters van duurzame elektriciteitsopties in 2008-2009. Eindadvies basisbedragen voor de SDE-regeling. ECN-E-08-003, januari 2008. TPWind, Strategic Research Agenda. Market Deployment Strategy 2008-2030, juli 2008 A.S. Verrips - H. de Vries - A. Seebregts - M.G. Lijesen, Windenergie op de Noordzee; een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den Haag, Centraal Planbureau, 2005 - sep Laurens de Vries, Energiebeleid 2020. Reflecties op energie, nr. 10, Ministerie van Economische Zaken: ’s-Gravenhage december 2007. WRR-rapport nr. 81, Infrastructures: Time to Invest. Den Haag, juni 2008. Nederlandse samenvatting: ‘Sturen op infrastructuren. Een investeringsopdracht’. WRR-rapport 46, Besluiten over grote projecten, Den Haag 1994. WRR-rapport Klimaatstrategie - tussen ambitie en realisme, Amsterdam University Press: Den Haag Amsterdam 2006 Wil Zonneveld, Jan Jacob Trip, Bas Waterhout, Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk; Vijf voorbeelden van gebiedsontwikkeling, Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft, Mei 2008.
7.2 Boeken, dissertaties en inaugurele redes Susanne Agterbosch, Empowering Wind Power. Over de invloed van sociale en institutionele condities op de prestaties van ondernemers op de markt voor windenergie in Nederland. UU, 2006. M.S. Beerten, Afstemming van besluiten. Een onderzoek naar een algemene afstemmingsregeling voor samenhangende besluiten. Boom Juridische uitgevers 2004. Ir. A.G. Bregman, Ruimtelijke plancoördinatie en projectbesluitvorming. Naar maatwerk zonder versnippering. Kluwer: Deventer 1999. Prof.mr. P.J.J. van Buuren, Mr. A.A.J. de Gier, Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, Mr. J. Robbe, Van WRO naar Wro. Instituut voor Bouwrecht, ’s Gravenhage 2008. H.P.Heida, F.A.M. Stroink, P.C.E. van Wijmen, Complexe besluitvorming, Preadviezen VAR, Vereniging voor bestuursrecht, VAR-reeks 120, Alphen a/d Rijn 1999.
Ineke Meijer, Uncertainty and entrepreneurial action. The role of uncertainty in the development of emerging energy technologies. UU, juni 2008. 173
Prof.dr. Marjan Peeters, Met Recht naar Klimaatbescherming. Over de rol van het recht en de markt voor het klimaatbeleid. Rede bij de aanvaarding van de leerstoel Milieubeleid en recht, in het bijzonder inzake klimaatverandering, uitgesproken in verkorte vorm op vrijdag 13 februari 2009, Universiteit Maastricht. S. Pront-Van Bommel, H.D. Stout, I.C. Van der Vlies, Juridische kwaliteiten van onderhandelend bestuur. Amsterdam: Amsterdam University Press 1998. R.J.N. Schlössels, Het specialiteitsbeginsel.Over de structuur van bestuursbevoegdheden, wetmatigheid van bestuur en beleidsvrijheid (diss.), Den Haag 1998. Prof.dr.ir. Pier Vellinga, inaugurele rede: Hoogtij in de Delta, leerstoel 'Klimaatverandering, water en veiligheid', Wageningen Universiteit, donderdag 16 oktober 2008.
7.3 Afstudeeronderzoek Jord Engel, ‘Elektriciteitsinfrastructuur op zee voor 6000 MW windvermogen. Beleidsopties voor het Ministerie van Economische Zaken om de elektriciteitsinfrastructuur voor windparken op zee tot stand te laten brengen’. TU Delft, juni 2004. Ivonne Pater, ‘Gebiedsbescherming in de Noordzee’. Scriptie Staat, Bestuur en Rechtsbescherming, UU. 2004. Folkert Dillingh, 'Verbod op winning van waddengas. NAM lijkt kansloos bij claim', Open Universiteit 2004. Bart van Meerkerk, ‘The Evolution of Wind Energy and Concentrating Thermal Solar Power. An Evolutionary Economic Analysis of Policy in Europe’, Msc Thesis, Utrecht School of Economics, 2007.
7.4 Tijdschriftartikelen en bijdragen aan bundels Mr. J.M. Bazelmans, ‘CDM en JI binnen het Europese emissiehandelssysteem’, in: Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005. Preadviezen en verslag van de 89e ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 30 september 2005. Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2006, p. 93 e.v. Mr. C.J.H. Cozijnsen, ‘Internationaal klimaatbeleid’, in: Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005. Preadviezen en verslag van de 89e ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 30 september 2005. Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2006, p. 28 Ir. E.P. Deurwaarder, ‘Het voorstel van de Europese Commissie voor een richtlijn voor groene energie’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 2, april/mei/juni 2008, p. 76-81. Mr. H.M. Dotinga, ‘Het juridische kader voor de bescherming vande Noordzee’, in: Ruimtelijke inrichting en handhaving op de Noordzee. Vereniging voor Milieurecht, Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2004, p. 29 - 30.
174
Floor Fleurke, ‘Van centralisatie naar decentralisatie. Een analyse van het wijzigingsvoorstel van de Commissie en het verloop daarvan inzake de Europese regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten’, in: NTER, nr. 2, maart 2009, p. 64-73. Doerte Fouquet, Thomas B. Johansson, ‘European renewable energy policy at crossroads. Focus on electricity support mechanisms’, in: Energy Policy 36 (2008) 4079-4092. Prof.dr. J. Gupta, ‘Climate Change and International Relations: Urgent Challenges Anno 2007’, in: Klimaatverandering en de rol van het milieurecht, Verslag van het congres ter gelegenheid van het 25jarig jubileum van de Vereniging voor Milieurecht op 18 oktober 2007. Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2007, p. 17 e.v. Mr. W.G.A. Hazewindus, ‘Het Activiteitenbesluit’, in: Tijdschrift voor Omgevingsrecht, nr. 1, maart 2008, p. 13-16. Mr. J.H. van den Heuvel, ‘Wat behelst het Rotterdam Climate Initiative en welke (on)mogelijkheden zijn er om te sturen met juridische instrumenten?’, in: Klimaatverandering en de rol van het milieurecht, Vereniging voor Milieurecht, Boom Juridische uitgervers: Den Haag 2007, p. 32. Mr. drs. H.P.A. Knops, ‘Hoeveel contracten gaan er door één draadje? , in: Onderneming & Financiering (O&F), nr. 62 (Elsevier), themanummer Energierecht, p. 22-28. J.S. Kortman, ‘De overdracht van CO2 emissierechten nader beschouwd’, in: NJB, afl. 2005/08. Katherine Ling, ‘CFTC nominee supports carbon market oversight by future regulators’, E&E Daily, 26 februari 2009. Meinshausen, M., N. Meinshausen, et al, ‘Greenhouse-gas emission targets for limiting global warming to 2C’,in: Nature 458(7242), 30 april 2009, p. 1158-1162. Catrinus Jepma, ‘Voldoet het Europese Emissiehandelsysteem eigenlijk wel?’ in: NJB, 21 december 2007, nr. 45/46, p. 2903. Willemien den Ouden, Jaap Polak, ‘Kroniek van het algemeen bestuursrecht. Bestuursrecht en de crisis; internationalisering en effectiviteit’, in: NJB, 10 april 2009, afl. 14, p. 867 Mr. dr. Marjan Peeters, ‘Broeikasgasemissiehandel in Europa. Op zoek naar een verdelingsmethode’, NJB, 21 december 2007, nr. 45/46, p. 2899. Mr.M.E. van der Neut Kolfschoten, ‘Wachtlijsten in de elekctriciteitssector: de aanpak van het aansluitregime in Nederland en Groot-Brittannië’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 1, januari/februari/maart 2008, p. 9 e.v. S.T. Ramnewash-Oemrawsingh, ‘Natuurbelangen en windmolenparken in de Noordzee. Het internationaal- en Europeesrechtelijk toetsingskader voor natuur in de EEZ’, in: Tijdschrift voor Omgevingsrecht, april 2003, nr. 2, p. 46 - 53. Prof.mr.dr. M.M. Roggenkamp en mr. M.J.J. van Beuge, ‘De regulering van offshore windparken in Nederland: een Hollands drama?’ In: Nederlands Tijdschrift voor Energierecht 2005, nr. 1, p. 4 e.v.
175
Prof. mr. B.J. Schueler, ‘De lus als ontknoping van het proces. De introductie van de bestuurlijke lus in de Awb’, in: Tijdschrift voor Bouwrecht, nr. 9, september 2008, p. 786-798. Mr. H.D. Tjeenk Willink, ‘De Raad in de Staat. Algemene beschouwingen’, in: Raad van State Jaarverslag 2008, p. 15-38. Den Haag, april 2009. Schenk, N.J., Moll, H.C., Potting, J., Benders, R.M.J. (2007). Wind energy, electricity, and hydrogen in the Netherlands. Energy, vol. 32, pp. 1960-1971. Rosa Uylenburg, ‘Mechanische kokkelvisserij en het Europese Hof van Justitie’, in: Nederlands tijdschrift voor Europees recht. 11e jaarg. (2005), nr. 3/4, p. 74-79. Mr. W.G.B. van de Ven, ‘Windenergie op zee; dringen voor het Noordzeeloket?’ In: Nederlands Tijdschrift voor energierecht, 2005 - 1, p. 24. J.P. van de Water, Legal counsel bij NAM en projectmanager vergunningen Waddenzee, ‘Gaswinning onder de Waddenzee; bevindingen toepasssing Rijksprojectenprocedure’, in: Tijdschrift voor Energierecht, nr. 1, januari/februari/maart 2008, p. 15-22.
7.5 Krantenartikelen Karel Beckman, ‘Klimaat levert verrassende winnaars op. Russisch bedrijfsleven denkt grof geld te kunnen verdienen aan handel in CO2-rechten’, in: FD, 28 juni 2007. John M. Broder, Matthew L. Wald, ‘Big Science Role is Seen in Global Warming Cure’, in: New York Times, 12 febrari 2009. Marcel aan de Brugh, ‘Betalen voor de groene stroom van buren’, in: NRC Carrière, 4 december 2008. Marcel aan de Brugh, ‘Een net in nood’, in: NRC, 11-12 april 2008. Joshua Chaffin, ‘Financial crisis a turning point in lobbyists’fortunes’, in: Financial Times, 16 maart 2009, Special Report Business & the Environment, p. 1. Shaila Dewan, ‘Tennessee Ash Flood Larger Than Initial Estimate’, in: New York Times, December 27, 2008. Dirk Duijzer, Nico van Ruiten, ‘Kassen maken kolencentrales overbodig’, in: NRC, 18 augustus 2007. Ben Garside, ‘ETS needs support if price weakness continues: Deutsche Bank’, PointCarbon, 23 februari 2009. James Kanter, ‘A sobering experience with emissions trading provides lessons for Europe - and for Obama’, in: The International Herald Tribune, 10 december 2008. Rapportage uit Parijs van Paul Geitner. Terry Macalister, ‘Power politician who wants to push Britains nuclear buttons’, in: The Guardian, 30 januari 2009. Jennifer Rankin, ‘Falling short of targets’, in: European Voice, 23 oktober 2008, p. 26.
176
Andrew C. Revkin, ‘Industry Ignored Its Scientists On Climate’, in: New York Times, 24 april 2009, p. A1. Charlie Savage, David D. Kirkpatrick, ‘Stimulus Bill Bears Imprint of Technology’, New York Times, 9 februari 2009 Kees Siderius, ‘Windpark Eemshaven’, Noorderbreedte 1993, p.184-186. Andrew Ward and Sarah O’Connor, ‘Heat grows on US Congress over climate’, in: Financial Times, 13 april 2009. 7.6 Kamerstukken 18 830 Regeringsbeslissing vestigingsplaatsen kerncentrales (1985-1986) 22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie 24 573 Wet beheer rijkswaterstaatswerken 26 431 Planologische Kernbeslissing Derde Nota Waddenzee 26 961 Uitbreiding toepassingsgebied Wet beheer rijkswaterstaatswerken tot de exclusieve economische zone 28 388 Partiële herziening Tweede Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (BritNed interconnector) 29 023 Voorzienings- en leveringszekerheid energie 29 565 Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten 29 684 Waddenzeebeleid 30 195 Integraal Beheerplan Noordzee 2015 30 212 Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer 30 892 Partiële herziening van het Tweede Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (Randstad 380 kV verbinding) 30 938 Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening 31 038 Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 i.v.m. regulering bestaand gebruik en enkele andere zaken; Verslag schriftelijk overleg over een meldingsplicht voor activiteiten die voor de natuur verstorende, maar mogelijk niet significante gevolgen hebben 31 200 XIII Vaststelling begroting van de Staten-Generaal (IIA) voor het jaar 2008 31 209 Schoon en zuinig 31 239 Stimulering duurzame energieproductie 31 326 Wijziging wetten in verband met toepassing van de rijkscoördinatieregeling op energieinfrastructuurprojecten 31 352 Wet Vermeij, Koopmans, Neppérus bestuurlijke lus Awb
177
31 378 Wijziging Elektriciteitswet 1998 i.v.m. beëindigen taak netbeheerder landelijk hoogspanningsnet m.b.t. subsidieverstrekking 31 362 Voorstel van wet van lid Duyvendak tot wijziging Wbm i.v.m. beperking emissies kolencentrales 31 410 Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (SEV III) 31 500 Realisatie Nationaal Ruimtelijk Beleid 31 546 Wijziging Tracéwet, Spoedwet wegverbreding en Wet ruimtelijke ordening (verbetering beroepsprocedure) 31 574 PKB Randstad 380 kV verbinding Haarlemmermeer Oost 31 510 Energierapport 2008 31 710 Deltaprogramma 31 904 Wijziging van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998 (versterking werking gasmarkt, verbetering voorzieningszekerheid, voorrang voor duurzame elektriciteit)
178
