Een heldendaad van de commissie Elias?
Hoeveel geld de overheid per jaar aan ICT verkwist, heeft de commissie Elias niet kunnen achterhalen. De marge beweegt zich tussen de 0 en 5 miljard. Welke instantie schuldig is aan die verkwisting weten we na de verhoren ook niet: het is maar net hoe je het bekijkt. Oud nieuws, want precies hetzelfde is vijf jaar geleden al onderzocht en vastgesteld door een parlementaire werkgroep. De aanbevelingen daarvan zijn echter niet opgevolgd. En zo konden we 32 verhoren lang vaststellen dat het probleem er de afgelopen vijf jaar alleen maar groter op geworden is. Het potje ‘parlementaire zelfreflectie’ waaruit het onderzoek is betaald, had niet beter besteed kunnen worden! Wat fijn dat er voor de commissieleden nog een heldenrol in het verschiet ligt. Het wil maar niet goed gaan met de ICT-‐projecten van de overheid. Daarom is in 2011 besloten een parlementaire onderzoekscommissie de opdracht te geven om te achterhalen waarom, en met welke stappen, de overheids-‐ITC optimaal kan worden ingericht. De lat lag dus hoog voor de Tijdelijke commissie ICT, die onder voorzitterschap van Ton Elias (VVD) het bos in werd gestuurd om terug te keren met een heldere analyse en een overtuigend plan. De commissie liet zes grote ICT-‐projecten van de overheid onderzoeken waar het nodige mis mee was: Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie (mGBA), Elektronisch Patiëntendossier (EPD), Tunnels A73, OV-‐chipkaart, C2000, casus ‘van mainframe naar Winframe’ (Rijksdienst Wegverkeer) en casus werk.nl (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen). Het zal nog moeilijk geweest zijn een keuze te maken uit het ruime aanbod aan probleemprojecten. Een aardige zou ook het ICT-project Speer geweest zijn, dat ooit de bedrijfsvoering bij alle krijgsmachtonderdelen moet verbeteren. Het sleept al jaren en heeft volgens een recent rapport van de Algemene Rekenkamer inmiddels al 650 miljoen gekost. Of het project EPTM voor de Belastingdienst, dat het kabinet begin dit jaar stilzwijgend heeft beëindigd. Sinds 2005 bestonden er zorgen over de haalbaarheid en in 2009 wilde de ambtelijke top er mee kappen. Vijf jaar verder blijkt er met EPTM 203 miljoen down the drain te zijn gegaan. Interessante casus toch? In ieder geval werden er tussen 25 april in 5 juni maar liefst 32 deskundigen door de commissie gehoord. De selectie van hen wekt verbazing voor wie de centrale onderzoeksvragen in het plan van aanpak had gelezen. Wel privacy, geen Jacob Kohnstamm. Wel maatschappelijk effect, geen Alex Brenninkmeijer. Wel beveiliging, geen Piet Hein Donner. Wel samenhang, geen Arthur Docters van Leeuwen of Jacques Wallage. Wel overheid, geen Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De verhoren werden online uitgezonden. In het najaar volgt de eindrapportage. Voor een willekeurige toehoorder waren de hoorzittingen nogal saai. Alleen op de eerste dag was er volop aandacht en sensatie. Ondernemer en hoogleraar Hans Mulder raamde de schade door mislukte ICT-‐projecten op 4 miljard per jaar, of zelfs meer. Daarmee kregen de media de sensationele cijfers waarop ze hoopten. Voorzitter Elias leek bijna opgelucht toen hij zijn verontwaardiging over de hoogte van het bedrag met de media kon delen ‘en laat het een miljard minder zijn, dan nog…’. De camera’s rolden en de journalisten verdrongen zich, maar de opwinding bleek eenmalig en van korte duur.
In de aanvullende gesprekken werd het schadebedrag verlaagd, gerelativeerd of zelfs in twijfel getrokken. De commissieleden werden met hun vragen – vaak op overtuigende wijze – van het kastje naar de muur gestuurd. U zegt verspilling? Tenminste 4 miljard! Verspilling? Ik kom uit op maximaal 1,3 miljard! Verspilling? Ik heb een beetje moeite met het woord verspilling! Verspilling? Dat kan je alleen maar zeggen als je weet wat de kosten zijn, en dat weten we niet! Hoezo verspilling? Daar kan je alleen een uitspraak over doen als je ook de opbrengsten in beschouwing neemt! En kan je wel van verspilling spreken als je bewust aan het begin een te lage inschatting van de kosten maakt? Alleen de adviseur Lauran Matthijssen kwam met een nog hoger bedrag van 5 miljard verspilling per jaar. Op basis van zijn thuiscomputertje, om met Elias te spreken, waarin hij zelf gegevens had bijgehouden van grote overheidsprojecten. En dat was aan het begin van dag drie, toen de commissieleden al min of meer murw waren van al die verschillende cijfers en het gegoochel daarmee. In de voorlaatste hoorzitting werd Stef Blok naar de cijfers gevraagd, maar de minister van BZK kon ze ook niet geven. In hoeverre er van verkwisting sprake was en is, valt niet objectief vast te stellen. De commissie kan een voorkeur geven aan een specifieke uitleg en een bepaald getal, maar sluit ook dan aan in een polonaise van opvattingen. Het was intrigerend om waar te nemen hoe de genodigden met een zekere berusting spraken over hun rol in de probleemprojecten. Iedereen was het er over eens dat er veel mis gaat en beter kan. Dat het eigenlijk idioot was dat het ging zoals het ging en zoals het nog steeds gaat. Maar ja, kennelijk gaat het nou eenmaal zo. De moedeloosheid en frustratie die deze gelatenheid opriep, was van de gezichten van de commissieleden af te lezen. Naarmate de verhoren vorderden, deelde Elias steeds vaker, soms met stemverheffing, zijn verbazing over wat hij hoorde. Maar zijn aansporingen om voorbeelden te geven en eens ‘man en paard te noemen’ waren vergeefs. Ook verifieerde hij met enige regelmaat voorlopige conclusies uit de conceptrapportage die het bureau Policy Research voor zijn commissie had gemaakt. Zo is kennelijk één van die voorlopige conclusies uit het vooronderzoek dat de aanpak van de grote projecten voortaan beter op de ‘Agile-‐methodiek’ kan plaatsvinden. In kleine stappen. Maar toen Elias daarin bevestiging zocht bij deskundigen, kreeg hij als antwoord dat deze methode lang niet altijd beter is. En dat de kosten bij het gebruik van die methodiek volgens een recent onderzoek zelfs twee keer zo hoog bleken als bij de meer klassieke aanpak. Bij de commissieleden Paul Ulenbelt, Paul van Meenen en Manon Fokke zette de verwondering en teleurstelling over de onduidelijke en onbevredigende antwoorden zich al tijdens de tweede dag om in geërgerde vragen. Hanke Bruins Slot toonde zich het meest doortastend. Meer dan de andere leden bleef zij doorvragen als de antwoorden haar niet bevielen en legde ze verbanden met eerdere en andere uitspraken in plaats van louter een vragenlijstje af te werken. Maar de betrokken ambtenaren, juristen, wetenschappers, managers, bestuurders en ondernemers bleven ook tegenover haar even vaag en ontwijkend. Hoe faalt een project? De verhoren schetsen het volgende beeld van het falende project. Op basis van onvolledige informatie verstrekt de overheid opdrachten aan bedrijven om systemen te ontwerpen. De omschrijving is vaag, maar de deadline hard. De bedrijven beloven alles te kunnen opleveren, op tijd en voor een afgesproken bedrag. Hebben ze de opdracht binnen en zijn ze begonnen, dan blijkt de concrete situatie volgens hen ingewikkelder
dan de beschrijving in de aanbestedingsdocumentatie. Dat betekent meerwerk voor de bedrijven, die de plannen moeten aanpassen en daarmee ook niet meer gehouden hoeven te worden aan de vaste opleverdatum en het afgesproken bedrag. Bovendien komt de overheid tezelfdertijd met aanvullende wensen en eisen aan het project. Dat betekent nog meer extra werk en waarom niet? Omzet is omzet! Vertegenwoordigers van de overheid hebben geen controle over het project en grijpen niet in. De deadlines schuiven telkens weer naar achter. De kosten stijgen navenant. Het ooit beoogde eindresultaat verandert als een zandverstuiving, met de dag. Dit ritueel van aanpassing en meerwerk gaat door totdat het zo faliekant misgaat dat de overheid niet anders meer kan dan ingrijpen. Het ingrijpen leidt vervolgens tot stopzetten of herstarten van het project. Tot een gerechtelijke procedure tussen overheid en ICT-‐bedrijf komt het hierbij zelden. En in zo’n enkel geval is het de leverancier die de zaak aanspant. Doorgaans schikt de overheid conflicten met haar leveranciers ruimhartig, ook als interne juridisch adviseurs juist aanbevelen om naar de rechter te stappen. Falende ICT-‐projecten van de overheid zijn daarom vaak financieel succesvolle projecten voor de leveranciers, aldus Ruud Leether, bedrijfsjuridisch adviseur in dienst van de overheid. Geen kennis over ITC Wat kunnen wij opmaken uit de hoorzittingen? Het ontbreekt de overheid aan definities. Er is geen gedeeld beeld van wat ICT moet zijn, en dus ook niet van welke condities daarvoor nodig zijn. Alle betrokkenen maken gebruik van dat gebrek om hun eigen positie te verdedigen. Juristen weerspreken er wanprestaties mee, bestuurders houden er de suggestie mee op dat het project prima loopt, bedrijven verantwoorden er meerwerk mee en gebruikers geven er de schuld mee aan leveranciers. Zelfs de definitie van de regiefunctie van de overheid ontbreekt, merkte professor Lineke Sneller van universiteit Nyenrode op. Daarin ziet ze een groot gevaar. Als de rol van de overheid niet duidelijk is, geeft dat alle partijen de ruimte er een eigen invulling aan te geven. Dit is nu al de praktijk en een oorzaak voor veel misverstanden en juridisch gesteggel. Ook betrouwbare cijfers om het probleem te kwantificeren en te analyseren ontbreken. Volgens minister Blok zou de kamer hier nooit om hebben gevraagd, wat in tegenspraak is met de getuigenis van Arda Gerkens. Haar werkgroep deed dat al vijf jaar geleden. De informatie die wel beschikbaar is, blijkt vaak misleidend. In een statusoverzicht van grote projecten staan alle stoplichten op groen, terwijl er wel degelijk grote problemen zijn. En de informatieverstrekking aan de kamer inzake C2000 bijvoorbeeld bleek volstrekt misleidend. Het ontbreekt de overheid aan kennis op vrijwel elk gebied waar ICT een rol speelt. Om dat tekort aan kennis te compenseren, huurt de overheid veel externen in. Voor een overheid die haar zaken niet op orde heeft, impliceert dat een groot risico. Ze kan immers niet bepalen wanneer en hoe die externe kennis moet worden ingezet en ze beschikt niet over het vermogen om de specialistische kennis te adopteren en te benutten. Daarom kan de overheid geen halt roepen als een ICT-‐project de verkeerde kant opgaat. Dat laatste bevestigde Haye Mensonides van het bedrijf Logica, die zich als externe beklaagde over het aantal externen van de overheid. Het ingezette instrumentarium is evenmin toereikend om het probleem het hoofd te bieden. Er bestonden hoge verwachtingen van twee verbetermaatregelen die waren
genomen na de stevige kritiek van de Rekenkamer in 2008. Sinds vijf jaar hebben het rijk en elk ministerie een Chief Information Officer. De rol van CIO voorziet in een behoefte. Het kennisniveau is toegenomen en er wordt flink bespaard door ICT-‐ diensten van het rijk generiek te maken en te delen. Echter, tot een structurele oplossing van de problemen heeft de komst van de CIO nog niet geleid. Er tuimelen er nog steeds nieuwe problemen uit de kast. Na vragen van de commissie aan de CIO rijk bijvoorbeeld, bleek dat de archivering van digitale overheidsinformatie nog niet op orde is. De tweede verbetermaatregel was het houden van Gateway reviews. Overheidsbestuurders van grote projecten vragen hun collega’s in een vroeg stadium hun project aan een korte toets te onderwerpen en hen van advies te voorzien. Uit het verhaal van Pieter Frijns, Hoofd Bureau Gateway, blijkt dat de Gateways, net als de CIO’s het probleem weliswaar hebben verkleind, maar niet opgelost. De ‘voorkant’ aangepakt Alle genodigden zijn het erover eens is dat de oplossing gezocht moet worden aan het begin van de projecten. Daar gaan zoveel basale dingen fout dat in verbetering ‘aan de voorkant’ de grootste kans ligt om nieuwe mislukkingen te voorkomen. Over waar die ‘voorkant’ begint, werd verschillend gedacht. De hoogleraren waren het met elkaar eens dat wetgeving hierin cruciaal is en dat de voorkant bij het parlement begint. In de totstandkoming van wetgeving zou al rekening gehouden moeten worden met de mogelijkheden en beperkingen van ICT. Stephan Corvers, eigenaar van Corvers Procurement, stelde in dit verband voor om een doelmatigheidsbeginsel in het proces van wetgeving op te nemen, zoals dat in andere landen al blijkt te bestaan. Aanpassing van wetgeving leidt tot vereenvoudiging van de uitvoering, en daarmee tot besparing van complexiteit en kosten van de ICT. Verbetering aan de voorkant bleek ook mogelijk door vaker en effectiever gebruik te maken van de businesscase. Die bevat een overzicht van de doelstellingen, kosten en opbrengsten aan het begin van een project. Is de businesscase niet duidelijk, dan is de kans op problemen bij de uitvoering groter. De businesscase zou ook niet in een la mogen verdwijnen, maar gebruikt moeten worden om tussentijds de voortgang van het project te toetsen. Moreel wangedrag Als de kaders, de kennis, en het instrumentarium wel op orde zijn, ben je nog niet klaar. Er moet ook de wil aanwezig zijn om er op een goede manier gebruik van te maken. Die wil lijkt te ontbreken, zowel bij overheden als bedrijven. De gehoorden spraken over de overheid en het belang van de burger als het in hun straatje van pas kwam. Wanneer er wat te halen viel voor de eigen organisatie, de eigen afdeling of de eigen carrière, en het belang daarvan samenvalt met dat van de overheid en de burger. Maar wanneer dit niet of niet geheel het geval is, ontbreekt elke bereidheid om vanwege dat algemeen belang iets minder exorbitante bedragen vragen, dan wel een extra inspanning te leveren. Want het bestaansrecht van bedrijven is nu eenmaal zoveel mogelijk geld te verdienen en daarin benutten ze heel creatief alle ruimte binnen de kaders die de wet hen stelt. En als dat verkwisting van belastinggeld oplevert, had de overheid maar een meer professionele opdrachtgever moeten zijn. ‘Als de overheid vraagt een auto zonder stuur
te bouwen, dan doe je dat.’ aldus Diederik Padt van HP, die kennelijk ook in opdracht van Google werkt. Van de moraal van medewerkers kon sowieso niet veel worden verwacht, zo leerde de verhoren. Medewerkers zijn vaak betrokken bij een beperkt deel van een project en overzien het geheel niet. Een kritische opstelling in een projectteam wordt zelden gewaardeerd, aldus Govert Claus, oud-‐medewerker van UWV. Des te schadelijker, omdat juist de inbreng van medewerkers fouten in het systeem moet voorkomen en acceptatie ervan moet bevorderen. Onbegrijpelijk overigens, dat parlementsleden van links tot rechts, de kans om vier tot vijf miljard belastinggeld te besparen onvoldoende motiveert om in beweging te komen. Wat te denken van een parlement dat vijf jaar geleden de conclusies van werkgroep Gerkens onderschreef, maar vervolgens weigerde de aanbevelingen uit te voeren? In de verhoren bleek ook dat parlementariërs noch bestuurders ervoor terugschrikken om onvolledig of zelfs misleidend te informeren. Directeur van KWD Resultaatmanagement Gerard Meijer deed de waardevolle suggestie om, als in Scandinavië, informatie waarvoor de overheid heeft betaald, dus ook software, openbaar te maken. Op het ethisch gehalte van de bestuurders boden de zittingen evenmin reden tot groot optimisme. Leether vertelde hoe bestuurders in dergelijke gevallen dure advocaten inhuren om hun persoonlijke voorkeur juridisch te laten bevestigen. Ze laten zich liever in slaap sussen door leveranciers die zeggen dat het goed komt, dan zich met interne deskundigen te verdiepen in de problematiek. Met welke aanbevelingen gaat de Tijdelijke commissie dat probleem oplossen? Ze heeft in ieder geval drie cruciale kansen laten liggen. Voorbijgaan aan het overheidsbrede perspectief De systemen die de commissie liet onderzoeken, staan in relatie tot weer andere systemen waarvan gegevens worden betrokken en waaraan gegevens worden geleverd. Het mGBA is daarvan het bekendste voorbeeld. Er wordt hard gewerkt aan verbetering van de uitwisseling van informatie tussen overheden in het kader van de eOverheid of tegenwoordig iOverheid. Het is dan ook onbegrijpelijk dat de commissie bij de selectie van de deskundigen en de keuze van haar vragen, aan dit overheidsbrede perspectief voorbij ging. De commissie had op de schouders kunnen staan van voorlopers als Wallage, Postma, en Docters van Leeuwen en voort moeten bouwen op hun inzichten en adviezen. Voorbijgaan aan (open) standaarden Het maken en beheren van systemen, alsmede het uitwisselen van informatie tussen systemen onderling wordt makkelijker en goedkoper naarmate er meer gebruik wordt gemaakt van standaarden. Om die reden heeft de overheid de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur ontwikkeld, NORA. Die bevat afspraken in de vorm van principes, beschrijvingen, standaarden en modellen om de dienstverlening van overheidsorganisaties op elkaar af te stemmen. In 2009 is NORA door het kabinet-‐ Balkenende IV als norm voor de overheid vastgesteld. NORA is daarmee het instrument bij uitstek dat aan de veelbesproken ‘voorkant’, aan het begin van een project, op een
goede manier moet worden toegepast om problemen tijdens de ontwikkeling en het gebruik te voorkomen. Hoe werkt dat? Gaat dat goed? Levert dat het gewenste effect op? De commissie heeft er niet naar gevraagd. Een leermoment van Gerkens werkgroep vormde de enorme besparingsmogelijkheden die het gebruik van open source software zou bieden in vergelijking met gesloten standaarden als Microsoft. Een ambtelijk rapport hierover, Sorry, we’re open, beraamde de besparing op licenties destijds op een miljard per jaar. Daar kan je toch weer een paar straaljagers van kopen. Waarom zijn de systemen niet met open source gebouwd of verbouwd? De commissie vroeg er niet naar. Voorbijgaan aan beveiliging en privacy In het plan van aanpak voor het onderzoek staat bij de centrale onderzoeksvragen vermeld dat de commissie maatschappelijke effecten van ICT, en in het bijzonder beveiliging en privacy in kaart brengt. Terecht, want ICT-‐projecten falen ook als onze gegevens niet veilig zijn en onze privacy niet wordt gewaarborgd. Sterker, het is nog maar de vraag of de burger in staat en bereid is om de gedigitaliseerde diensten van de overheid te betrekken. Maar ook op dit terrein waren niet de deskundigen aan tafel die je zou verwachten en werden er door de commissie geen vragen gesteld over de betreffende thema’s. Concluderend De Tijdelijke commissie ICT zoekt de oorzaak van het falen van ICT-‐projecten van de overheid. Ze treft de belangrijkste oorzaak nota bene in haar eigen huis aan: de Tweede Kamer die heeft gefaald. Zowel haar informatievoorziening als haar kennis is ontoereikend. Wanneer de Kamer informatie vraagt wordt zij zelfs misleid. De Kamer neemt niet de moeite om eerder door een parlementaire werkgroep vastgestelde aanbevelingen uit te voeren en besteedt haar potje ‘parlementaire zelfreflectie’ aan een onderzoek dat in feite al is verricht. Wat moeten wij denken van een minister (Donner) die weigert om de Kamer een document te laten inzien dat een ambtenaar van BZK heeft geschreven over een miljard per jaar aan besparingsmogelijkheden door het gebruik van open source, het hierboven genoemde Sorry, we’re open? Wat te denken van een parlement dat geen moeite doet om vier miljard te besparen omdat het daar geen zin in heeft, en van een commissie die voorbijgaat aan de meest elementaire vragen? De commissie Elias deelt haar bevindingen in het najaar. We verwachten een rapportage zonder werkelijk betrouwbare cijfers, zonder een volledige analyse, zonder aanwijsbare schuldigen en zonder hoopgevende maatregelen. ‘Erger kan het niet worden’ kopte NRC Handelsblad. Maar het kan wel degelijk erger. Veel erger. Want ondertussen nadert de decentralisatie van taken van het rijk naar gemeenten. Dat vereist ingrijpende veranderingen in de informatievoorziening en die zijn niet op tijd gereed. De Gateway review hierop was dan ook oranjerood: de complete parade van risicofactoren kwam voorbij. Precies dat wat in de hoorzittingen als oorzaak van falen werd benoemd, is aan de orde bij de decentralisatie. Men houdt tegen beter weten in vast aan de deadline, bouwt systemen op basis van vage specificaties, en heeft geen betrouwbare informatie om te kunnen sturen. Bestuurders beroepen zich op toezeggingen van leveranciers die zeggen dat alles wel goed komt en de grote ICT-‐
bedrijven knutselen op basis van uurtje-‐factuurtje aan gesloten systemen waarvan ze ook nog het eigendomsrecht hebben bedongen. Uit belastinggeld verkregen, nota bene. Het privacybeleid wordt op voorhand geslachtofferd: de vereiste privacy-‐impact-‐analyse wordt niet aan het begin van de systeemontwikkeling verricht, zoals afgesproken, maar aan het eind. De commissie Elias zou haar gezicht nog een beetje kunnen redden. Namelijk wanneer de afzonderlijke leden collega’s en achterban ervan kunnen overtuigen dat de decentralisatie onder deze omstandigheden niet kan worden doorgezet. Met die heldendaad behoeden zij ons voor een digitale ramp in 2015. Rinke Smedinga en August Hans den Boef (doen onderzoek naar de relatie tussen overheid en ICT; zie ook ‘Digitale overheid nog niet klaar voor gemeenten’, Binnenlands Bestuur, 4 april 2014)
