Een gemeentebrede kijk op GIS. Rapport. Kwantitatieve analyse van het gebruik van geo-informatie in de Vlaamse gemeenten

Een gemeentebrede kijk op GIS Kwantitatieve analyse van het gebruik van geo-informatie in de Vlaamse gemeenten



Rapport Glenn Vancauwenberghe Joep Crompvoets Geert Bouckaert Heidi Kestens Herman Callens

Inhoudsopgave Inleiding

3

1.

5

GIS in lokale besturen

DEEL 1

13

2.

Methodologie

15

3.

GIS-activiteiten en GIS-coördinatie

21

4.

Obstakels en ondersteuning

41

DEEL 2

57

5.

Methodologie

59

6.

Evolutie van GIS-activiteiten

65

7.

Evolutie van GIS-coördinatie

75

8.

Conclusie en aanbevelingen

85

‫׀‬i‫׀‬

Inleiding In het najaar van 2010 organiseerde de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) een elektronische bevraging over het gebruik van GIS en geoinformatie in de Vlaamse gemeenten. Het doel van deze bevraging was zicht te krijgen op de verspreiding van GIS in de Vlaamse gemeenten en de daaraan verbonden problemen en uitdagingen. In dit rapport worden de resultaten van de bevraging uitgebreid besproken, en dit vanuit twee verschillende invalshoeken. Om te beginnen bespreken we de resultaten van de enquête van 2010 op zich, en geven we aan de hand van eenvoudige frequentieverdelingen en groepsvergelijkingen een stand van zaken van het gebruik van GIS in de Vlaamse gemeentebesturen anno 2010. Daarnaast bekijken we de resultaten van deze enquête ook vanuit longitudinaal perspectief, door de koppeling te maken met een eerdere GIS-bevraging van de VVSG uit 2008. Op die manier krijgen we inzicht in hoe de gemeentelijke GIS-werking de voorbije twee jaar geëvolueerd is. Dit rapport is daarom ingedeeld in twee afzonderlijke delen. In het eerste deel worden de resultaten van de enquête van 2010 besproken. Het tweede deel omvat de longitudinale analyse. Elk van deze delen is opgebouwd uit verschillende hoofdstukken, waarvan het eerste telkens een methodologisch hoofdstuk is. De overige hoofdstukken bespreken de resultaten in verband met een specifiek aspect. Voorafgaand aan het eerste deel kijken we eerst naar enkele reeds bestaande inzichten over het gebruik van geografische gegevens en GIS in lokale besturen. Helemaal aan het eind van het rapport zetten we de belangrijkste resultaten en bevindingen nog eens op een rijtje. Dit rapport is het resultaat van een vruchtbare samenwerking tussen de VVSG en het SPATIALIST-onderzoeksproject. Met dit rapport willen beide partijen inzicht bieden in de specifieke mogelijkheden en de moeilijkheden van het gebruik van GIS bij lokale besturen.

‫׀‬3‫׀‬

1. 1.

GIS in lokale besturen Inleiding

Dit rapport omvat de resultaten van een kwantitatieve bevraging van gemeentebesturen in Vlaanderen over het gebruik van Geografische Informatiesystemen (GIS) en geografische informatie. Deze bevraging werd georganiseerd door de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG), met als doel zicht te krijgen op de verspreiding van GIS in de Vlaamse gemeenten, op de problemen en knelpunten bij het gebruik van GIS op lokaal niveau en op de vraag naar ondersteuning. Behalve de eerder praktijkgerichte doelstellingen hebben de resultaten van deze bevraging potentieel ook een wetenschappelijke waarde. De resultaten kunnen namelijk inzicht bieden in het gebruik van geografische informatie op gemeentelijk niveau. Over de manier waarop geografische informatie in lokale besturen wordt ingezet en benut, is vooralsnog weinig informatie beschikbaar. De hoeveelheid onderzoek naar het gebruik van GIS op lokaal niveau is immers relatief beperkt. Ook binnen Vlaanderen is er tot op heden weinig (wetenschappelijk) onderzoek verricht naar het gebruik van GIS bij gemeenten. Er zijn weliswaar enkele (buitenlandse) auteurs en studies die het gebruik van GIS op lokaal niveau van naderbij hebben bekeken. Alvorens we de resultaten van onze bevraging bespreken, bekijken we daarom eerst de belangrijkste inzichten en resultaten uit de bestaande literatuur.

2.

GIS in lokale besturen

Zowel het gebruik van als de kennis over GIS en geografische informatie is de voorbije jaren in sterke mate toegenomen binnen de lokale besturen (Annoni e.a., 2003). Gemeenten worden vaak zelfs beschouwd als de grootste gebruikers van digitale geografische informatie. Dat is vooral te wijten aan de vele domeinen waarin zij actief zijn, en de ruimtelijke dimensie die in heel wat van die domeinen aanwezig is. Zowel de bevolking van een lokaal bestuur, de omgeving, de infrastructuur als de indeling van de ruimte kan immers geografisch gelokaliseerd worden (Sussman, 1996). Het overgrote deel van de door een lokale overheid geleverde producten en diensten bevat daardoor een ruimtelijke dimensie. Dat kan bijvoorbeeld een adres zijn, een perceel of een deel van het grondgebied.

‫׀‬5‫׀‬

Algemeen wordt aangenomen dat 70 tot 80% van de activiteiten van lokale overheden een geografisch karakter heeft, en dus ondersteund kan worden via GIS. Gemeenten nemen, anders gesteld, talloze beslissingen die betrekking hebben op locaties (Ventura, 1995). Geografische informatie en geografische informatiesystemen kunnen daardoor niet alleen ingezet worden in typische domeinen zoals ruimtelijke ordening en leefmilieu, maar ook in domeinen zoals mobiliteit, economie en welzijn. In elk van deze domeinen kan het gebruik van GIS verschillende vormen aannemen, gaande van het puur inventariseren van ruimtelijke fenomenen, over het analyseren, tot het modelleren ervan (Longley e.a., 2001). Dé grote meerwaarde van GIS in lokale besturen bestaat evenwel uit de mogelijkheid om gegevens uit verschillende domeinen en gebieden samen te brengen (Lips e.a., 2000). Geografische informatiesystemen maken het mogelijk om aspecten die vroeger niet of zeer moeizaam met elkaar in verband konden worden gebracht, samen te brengen op basis van een gezamenlijke locatie (Sussman, 1996). In een optimaal functionerende gemeente is het immers noodzakelijk dat men zicht heeft op de activiteiten en informatie die binnen de verschillende diensten aanwezig zijn. Individuele beslissingen van lokale overheden hebben vaak slechts een beperkte reikwijdte en impact, maar al deze beslissingen samen zijn bepalend voor de vormgeving van het lokale beleid. Door alle informatie die binnen een gemeentebestuur (en daarbuiten) aanwezig is samen te brengen en te integreren, dragen GIS bij tot het nemen van objectieve beslissingen en het inschatten van de cumulatieve effecten van deze beslissingen (Ventura, 1995). Het potentieel van geografische informatie(systemen) voor lokale besturen mag dan zeer groot zijn, minstens even groot is de kloof tussen het (theoretische) potentieel van GIS enerzijds, en het feitelijke gebruik ervan, of met andere woorden de mate waarin dit potentieel in de werkelijkheid gerealiseerd wordt, anderzijds (Lips e.a., 2000). De realiteit toont immers dat het gebruik van GIS verhinderd of beperkt wordt door een aantal factoren. Die factoren kunnen technologisch van aard zijn, zoals een tekort aan data of standaardisatie, maar ook niet-technologisch, zoals bijvoorbeeld een tekort aan personeel of kennis, of het ontbreken van de nodige steun op beleidsniveau (Lips e.a., 2000; Ventura, 1995; Harvey, 2003). Niet alle gemeenten slagen erin een antwoord te vinden op deze hinderende factoren. Een belangrijk kenmerk van het gebruik van GIS op lokaal niveau is daardoor de grote verscheidenheid in ervaringen en successen (Ventura, 1995). De ontwikkeling van het GIS-gebruik op lokaal niveau is zeer inconsistent en vaak afhankelijk van politieke steun, financiële steun en steun van medewerkers. In het algemeen stelt men vast dat gemeenten hun GIS-activiteiten

‫׀‬6‫׀‬

uitbreiden en dat ook het besef van de meerwaarde van geografische informatie op lokaal niveau toeneemt (McDougall e.a., 2002). Een interessante kwestie is de relatie tussen de ontwikkeling van GIS en de ontwikkeling van e-government. Want hoewel beide fenomenen betrekking hebben op het gebruik en de uitwisseling van digitale informatie binnen de overheid, worden ze nog al te vaak als afzonderlijke werelden beschouwd. Dat blijkt ook op vlak van implementatie, waar de automatisering en informatisering van geografische gegevens vaak los staat van de automatisering en informatisering van administratieve gegevens. De introductie van GIS in lokale besturen vindt in veel gevallen pas plaats verscheidene jaren na de algemene introductie van ICT (Graafland, 1993). De belangrijkste redenen hiervoor zijn het gebrek aan kwaliteitsvolle topografische data, die als basis kunnen dienen voor andere geodatasets, en de grotere complexiteit en hogere kosten van GIS-hardware en -software. Toch wordt steeds vaker de link gemaakt tussen de inzet van geografische informatie binnen lokale besturen en e-government. Turner en Higgs (2003) wijzen bijvoorbeeld op de tweezijdige relatie tussen GIS en e-government: ontwikkelingen op vlak van egovernment kunnen een stimulans betekenen voor de inzet van GIS, terwijl het gebruik van GIS en geografische informatie ook een bijdrage kan leveren aan de verdere ontwikkeling van e-government. Het kaderen van GIS-activiteiten binnen de (bredere) context van e-government bevordert immers de zichtbaarheid en de toegankelijkheid van GIS. De bijdrage van GIS aan e-government kan daarentegen grotendeels toegeschreven worden aan de mogelijkheid om informatie bijeen te brengen. GIS draagt zo bij tot een geïntegreerd gebruik van (digitale) informatie binnen een lokaal bestuur, over verschillende domeinen en diensten heen. Alsmaar vaker worden geografische informatiesystemen daarom geïntegreerd met andere informatiesystemen binnen de organisatie. Opvallend daarbij is dat het GIS vaak als portaal of toegangsluik tot andere informatiesystemen wordt gebruikt (McDougall e.a., 2002). In het merendeel van de informatie binnen een gemeente is immers een geografische dimensie aanwezig, die toelaat om informatie te koppelen. Het potentieel van geo-informatie op lokaal niveau wordt ook steeds meer erkend door partijen op hogere bestuursniveaus. De vaak zeer gedetailleerde informatie die door lokale besturen wordt aangemaakt en/of bijgehouden, is ook voor andere partijen – binnen en buiten de overheid – van grote waarde. Om uitwisseling tussen verschillende gebruikers en producenten van geografische gegevens te faciliteren en te coördineren, worden Geografische Data-Infrastructuren (GDI‟s) ontwikkeld. Gemeenten zijn een relevante partij binnen die GDI‟s doordat zij beschikken over een

‫׀‬7‫׀‬

ruim aanbod aan zeer gedetailleerde geografische gegevens, die ook voor andere partijen uitermate waardevol kunnen zijn. Doordat heel wat geografische data verbonden zijn aan de activiteiten en producten van gemeenten, kunnen gemeenten ook een meerwaarde bieden wat betreft het bijhouden van geografische data. Wijzigingen in adressen, straten en ruimtelijke bestemmingen worden bijvoorbeeld vaak geïnitieerd op lokaal niveau. Gemeenten zijn daardoor de uitverkoren partij om die wijzigingen ook op vlak van geodata te registeren en bij te houden. De participatie van lokale besturen wordt daarbij steeds nadrukkelijker beschouwd als een sleutelvoorwaarde om een succesvolle GDI uit te bouwen (Harvey, 2003). Dat is een vrij recente evolutie. Aanvankelijk werden de rijkdom aan geografische informatie en gegevens op lokaal niveau en de inspanningen die gemeenten verrichten om die informatie aan te maken en te beheren, niet waargenomen of erkend door hogere overheden. Heel wat GDI‟s werden in eerste instantie ontwikkeld op centraal niveau, en waren gericht op het aanbieden en verspreiden van de door hogere overheden aangemaakte data. De uitwisseling van geografische data vanuit lokale overheden naar centrale overheden bleef daardoor lange tijd zeer beperkt (McDougall e.a., 2005). Doorheen de jaren begonnen ook centrale overheden de nood en meerwaarde te zien van het bijwerken en bijhouden van centrale datasets op basis van lokale informatie (McDougall e.a., 2005). Een belangrijke vraag blijft evenwel waarom lokale besturen zouden deelnemen aan de ontwikkeling van een GDI. Anders gesteld: waarom zouden gemeenten de gegevens waarover zij beschikken aanbieden aan anderen, of waarom zouden zij bijdragen aan de aanmaak en bijhouding van (gemeentegrensoverschrijdende) datasets? Voor gemeenten zijn de meerwaarde en het belang van een GDI vaak niet zichtbaar (Harvey & Tulloch, 2004). Vooral de gemeenten die zelf (nog) geen (digitale) geografische gegevens gebruiken, weten niet op welke manier een GDI een bijdrage kan leveren aan hun activiteiten. Bijgevolg zien ze ook niet in waarom zij zelf zouden bijdragen aan de ontwikkeling van een GDI. Voor gemeenten die wel al gebruikmaken van geografische data, is het gebruik van de binnen de GDI aangeboden data nog al te vaak een te complexe aangelegenheid. Zo is de schaal van die data vaak te grof, en zijn de gegevens dus weinig zinvol voor de haast per definitie grootschalige werkzaamheden van gemeenten. Of vereist het integreren en gebruik van die data een aantal voorbewerkingen en aanpassingen, die ontmoedigend werken. De inspanningen die nodig zijn om data van anderen toegankelijk en bruikbaar te maken, worden met andere woorden als te groot ervaren. Sommige gemeenten kiezen er daarom voor om zelf geografische gegevens aan te maken, die voldoen aan hun eisen op vlak van detailniveau, actualiteit en bruikbaarheid (Harvey, 2003). Die eigen

‫׀‬8‫׀‬

gegevens worden bovendien slechts zelden ter beschikking gesteld van anderen. Als er al gegevens gedeeld worden met anderen, gebeurt dat vaak op zeer informele wijze (Harvey & Tulloch, 2004). Gemeenten laten deelnemen aan een bredere geografische data-infrastructuur vereist dus heel wat inspanningen. In eerste instantie moet een bewustzijn gecreëerd worden over de inhoud en de meerwaarde van een dergelijke data-infrastructuur voor de gemeenten zelf. Daarom is het nodig dat de inhoud en de doelstellingen van een GDI worden afgestemd op de concrete noden en eisen van lokale overheden. Gemeenten moeten met andere woorden weten op welke manier een GDI kan bijdragen aan hun dagelijkse activiteiten (Harvey & Tulloch, 2004). Pas wanneer gemeenten zich bewust zijn van de meerwaarde van een GDI, kunnen zij betrokken worden bij de ontwikkeling ervan. Daarvoor moeten weliswaar duidelijke afspraken gemaakt worden omtrent de taken en verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen (McDougall e.a., 2005). De rollen van verschillende overheden binnen de ontwikkeling van een GDI zijn immers zeer uiteenlopend. Voor lagere (lokale) overheden zullen de taken overwegend van operationele aard zijn, zoals het bijhouden van datasets of het signaleren van fouten. Van hogere overheden wordt vooral verwacht dat zij de activiteiten van lagere overheden ondersteunen, coördineren en sturen. Tussen de verschillende bestuursniveaus bestaat evenwel een wederzijdse relatie. Hogere overheden zijn sterk afhankelijk van lagere overheden in het streven naar correcte, actuele en gedetailleerde informatie. Helaas zullen heel wat gemeenten er zonder ondersteuning niet in slagen om die informatie te verzamelen, te beheren en/of uit te wisselen (Harvey, 2003). Het uitbouwen van capaciteit op lokaal niveau om met geografische informatie om te gaan blijft daarom een kernissue bij GDI-ontwikkeling (Masser, 2005). Als hogere overheden het gebruik van GIS op lokaal niveau willen promoten, zullen ze dus meer moeten doen dan tools en data voorzien, en zullen ze ook moeten investeren in kennis, capaciteit en opleiding (Ventura, 1995). Naast het bewustzijn, de bereidheid en de capaciteit zijn er evenwel nog tal van andere factoren die de uitwisseling van geografische gegevens van en naar gemeenten kunnen beperken of verhinderen (McDougall e.a., 2002). Behalve hindernissen van zuiver technologische aard zijn er verscheidene economische, juridische, organisatorische en interorganisatorische aspecten die de uitwisseling van informatie kunnen bemoeilijken. In het streven naar een performante GDI moet ook voor die hindernissen een oplossing gevonden worden.

‫׀‬9‫׀‬

3.

Empirisch onderzoek

De implementatie en adoptie van GIS in lokale besturen is de voorbije jaren reeds het onderwerp geweest van verscheidene empirische studies. Al in 1996 maakten Masser, Campbell en Craglia (1996) een vergelijkende analyse van de verspreiding van GIS binnen lokale besturen in negen verschillende landen. Hun studie omvat in eerste instantie de resultaten van empirisch onderzoek naar het lokale gebruik van GIS in Groot-Brittannië, Duitsland, Italië, Portugal, Denemarken, Griekenland, Frankrijk, Polen en Nederland. Nog interessanter is de vergelijkende analyse van de verspreiding van GIS binnen gemeenten in elk van deze landen. Die analyse toont aan dat er duidelijke verschillen zijn tussen de negen landen voor wat betreft de mate van GIS-verspreiding op lokaal niveau. Andere relevante verschillen tussen de negen landen hebben betrekking op de beschikbaarheid van (grootschalige) data en het bestuursniveau waarop die data werden aangemaakt en bijgehouden. Naast deze verschillen werden ook een aantal opvallende gelijkenissen teruggevonden. In de meeste landen werden GIS-systemen bijvoorbeeld op hetzelfde moment geïntroduceerd, namelijk vanaf 1990. Wat de gebruikte software betreft, valt dan weer de dominantie van de Noord-Amerikaanse softwareleveranciers op, al dan niet in combinatie met zeer specifieke lokale softwareproducten. Ook de gepercipieerde voordelen en problemen van GIS zijn in sterke mate gelijkaardig. Bij de voordelen gaat het dan vooral over een verbeterde informatieprocessing, waarbij gewezen wordt op de integratie van data, de versnelde toegang tot data, en de toegenomen mogelijkheden op vlak van analyse en visualisatie. De belangrijkste problemen met GIS zijn dan weer de gebrekkige managementstructuren, bureaucratische inertie, een gebrek aan bewustzijn en een tekort aan (gekwalificeerd) personeel (Masser e.a., 1996). Specifiek onderzoek naar de rol van lokale besturen binnen geografische datainfrastructuren werd onder meer uitgevoerd door Harvey (2000) en McDougall e.a. (2009). Het onderzoek van Harvey leert ons dat er in de Verenigde Staten op lokaal niveau weinig bewustzijn is omtrent de betekenis van een GDI. Om lokale besturen te betrekken bij de ontwikkeling van deze GDI‟s, moeten in eerste instantie inspanningen gedaan worden om hen bewust te maken over de inhoud en de meerwaarde van een GDI. Bij gebrek aan dat bewustzijn zullen andere initiatieven en inspanningen vaak weinig effect hebben. De grootste zorg voor lokale besturen met betrekking tot de inzet van GIS blijkt het financiële aspect te zijn, gevolgd door de beleidsmatige en technologische aspecten van een GIS-werking. Gemeenten hierbij ondersteuning

‫ ׀‬10 ‫׀‬

bieden kan deze zorgen helpen wegwerken, zodat gemeenten hun rol kunnen opnemen binnen de GDI. Het onderzoek van McDougall, Rajabifard en Williamson (2009) biedt ons inzicht in de capaciteiten van lokale overheden om data te delen met andere (hogere) overheden en zo een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een GDI. Zij hebben aangetoond dat lokale overheden in Australië nood hebben aan een duidelijk beleidskader en dat centrale overheden hen daarbij kunnen helpen. Doordat lokale besturen een zeer sterke focus hebben op hun eigen processen, is het bovendien nuttig om de ontwikkeling van een GDI te koppelen aan die processen. Een laatste raad die McDougall e.a. geven, is de noodzaak om lokale besturen te beschouwen als gelijkwaardige partners binnen de ontwikkeling van een GDI. Alleen op die manier kunnen lokale besturen succesvol worden ingeschakeld in de uitbouw van een GDI. Specifiek voor Vlaanderen is er het voorgaande onderzoek in het kader van het SPATIALIST-project en de eerdere bevraging van de lokale besturen vanuit de VVSG. In de context van het SPATIALIST-project werd in 2008 een bevraging georganiseerd over het gebruik en de uitwisseling van geografische gegevens binnen de overheid (Crompvoets e.a., 2009). Daarbij werden antwoorden verzameld van 232 overheden op verschillende bestuursniveaus, waaronder 162 gemeentebesturen. De bevraging toonde aan dat gemiddeld twee op drie personeelsleden binnen een gemeentebestuur helemaal geen gebruik maakt van GIS. Dat percentage is trouwens gelijkaardig voor overheidsorganisaties op andere bestuursniveaus. Wat het gebruik van geodata betreft, zien we dat dit overwegend gebeurt in functie van ruimtelijke planning. De meeste gemeentebesturen beschouwen zichzelf trouwens hoofdzakelijk als gebruikers van geodata, slechts een minderheid noemt zichzelf ook een producent van geodata. Wat de data betreft, zijn het vooral perceelsdata die binnen de gemeentelijke administratie worden ingezet, en zijn het vooral adresgegevens die door gemeenten zelf worden geproduceerd. Het uitwisselen en ter beschikking stellen van die data is in het algemeen nog zeer beperkt binnen de lokale besturen. De gemeentebesturen gaven ook aan dat het gebruik van GIS heel wat mogelijkheden biedt, maar dat dit gebruik beperkt wordt door een gebrek aan actuele data en een gebrek aan interne capaciteit. De opzet of uitbouw van een interne GIS-werking wordt dan ook beschouwd als de belangrijkste prioriteit wat betreft het gebruik en de uitwisseling van geodata in Vlaanderen. Eveneens in 2008 organiseerde de VVSG een eerste GIS-bevraging bij de gemeentebesturen in Vlaanderen (Callens, 2008). Met een deelname van 249 van de 308 gemeentebesturen kende deze bevraging een uitermate hoge respons.

‫ ׀‬11 ‫׀‬

Opvallende resultaten uit deze bevraging waren onder meer dat slechts een ruime helft van de gemeenten in Vlaanderen een GIS-coördinator had. Slechts in 85 van de 249 gemeenten was er overleg tussen meerdere diensten en gebruikers, en nauwelijks 14% van de gemeenten had een GIS-beleidsplan. Het gebruik van GIS was overwegend gesitueerd in domeinen en toepassingen met een duidelijke geografische dimensie, zoals de opmaak van het plannenen vergunningenregister, de afhandeling van stedenbouwkundige en milieuvergunningen en de inventarisatie van onbebouwde percelen. Wat de software betreft, werd vooral gebruikgemaakt van kant-en-klare toepassingen van de ICT-leverancier en van specifieke GIS-pakketten.

4.

Conclusie

Onze studie naar het gebruik van GIS in de Vlaamse gemeenten sluit aan bij het reeds uitgevoerde (buitenlands) onderzoek naar de implementatie, het gebruik en de impact van GIS in lokale besturen. Hoewel dat onderzoek vooralsnog eerder beperkt is, biedt het ons enkele interessante inzichten met betrekking tot de inzet van GIS op lokaal niveau en de daaraan verbonden problemen, kansen en uitdagingen. Een van de ambities van dit rapport is om na te gaan in welke mate deze inzichten ook gelden voor de gemeenten in Vlaanderen. De focus ligt daarbij op de activiteiten waarvoor (Vlaamse) gemeenten gebruikmaken van GIS, de coördinatie-instrumenten die zij daarbij inzetten, de knelpunten waarmee zij geconfronteerd worden en de vraag naar ondersteuning. Bijzonder aan deze studie is de longitudinale aanpak. Doordat bij eenzelfde groep van gemeenten op twee verschillende momenten informatie werd verzameld omtrent het gebruik van GIS binnen de organisatie, is het mogelijk om de evolutie tussen beide momenten in kaart te brengen en te analyseren. Zowel in algemene termen als per gemeente kunnen we met andere woorden nagaan hoe de inzet van GIS de voorbije twee jaar is geëvolueerd. Om het onderscheid tussen beide analyses – de analyse voor 2010 op zich en de longitudinale analyse voor 2008 tot 2010 – duidelijk naar voren te brengen, is dit rapport opgedeeld in twee afzonderlijke delen. In het eerste deel dat het tweede tot en met vierde hoofdstuk omvat, worden de resultaten voor 2010 toegelicht. Het tweede deel omvat de hoofdstukken vijf tot en met zeven, en bekijkt de evolutie tussen 2008 en 2010. Elk van beide delen begint met een methodologisch hoofdstuk, waarin telkens een responsanalyse is opgenomen. Het achtste en laatste hoofdstuk van dit rapport omvat de conclusie, waarin de belangrijkste bevindingen uit beide delen worden samengevat.

‫ ׀‬12 ‫׀‬

DEEL 1

‫ ׀‬13 ‫׀‬

2. 1.

Methodologie Inleiding

In het najaar van 2010 werden de 308 gemeentebesturen in Vlaanderen uitgenodigd door de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) om deel te nemen aan een elektronische bevraging omtrent het gebruik van geografische informatie binnen hun organisatie. De uitnodiging tot deelname aan de bevraging werd verzonden naar de GIS-verantwoordelijke binnen het gemeentebestuur. In de meeste gevallen is dat de GIS-coördinator, in sommige gevallen (wanneer deze functie niet voorzien is in de gemeentelijke organisatie) kan het gaan om de ICT-verantwoordelijke of de gemeentesecretaris. Alvorens we de resultaten van de bevraging bespreken, staan we eerst nog even stil bij de respons op en de opbouw van de survey.

2.

Respons op de survey

De online vragenlijst werd verzonden naar alle 308 gemeenten in Vlaanderen. De vragenlijst werd volledig en correct ingevuld door 184 gemeenten. De responsgraad van de bevraging is dus 59,7%. In de onderstaande tabellen bekijken we de respons van naderbij. Achtereenvolgens worden de gemeenten die hebben deelgenomen aan de enquête opgedeeld per aantal inwoners (2.1), aantal personeelsleden (2.2) en per provincie (2.3). Telkens wordt de verdeling van de deelnemende gemeenten ook vergeleken met de verdeling binnen Vlaanderen. Op die manier krijgen we inzicht in de representativiteit van de bevraging. Tabel 2.1 toont aan dat gemeenten van verschillende grootte in de bevraging zijn opgenomen. Wanneer we de gemeenten op basis van het aantal inwoners opdelen in vijf groepen, dan zien we dat elke categorie voldoende vertegenwoordigd is in het onderzoek. De vergelijking met de verdeling binnen Vlaanderen toont evenwel aan dat de gemeenten met een zeer groot aantal inwoners enigszins oververtegenwoordigd zijn in de bevraging. Bijna 20% van de deelnemende gemeentebesturen zijn immers gemeenten met meer dan 30 000 inwoners, terwijl in Vlaanderen slechts 13,6% van de gemeenten meer dan 30 000 inwoners heeft. Die oververtegenwoordiging gaat vooral ten koste van de allerkleinste gemeenten. Terwijl in Vlaanderen bijna 29% van de gemeenten minder dan 10 000 inwoners heeft, maakt die categorie van gemeenten slechts 23,4% uit van onze respondenten. Wat de tussenliggende categorieën betreft,

‫ ׀‬15 ‫׀‬

komt de verdeling van de gemeenten in onze enquête in grote mate overeen met de verdeling binnen Vlaanderen. Tabel 2.1. Respons per aantal inwoners Respons

Vlaanderen

Minder dan 10 000

43 (23,4%)

89 (28,9%)

10 000 – 15 000

47 (25,5%)

83 (26,9%)

15 000 – 20 000

31 (16,8%)

51 (16.6%)

20 000 – 30 000

27 (14,7%)

43 (14,0%)

Meer dan 30 000

36 (19,6%)

42 (13,6%)

Totaal

184 (100%)

308 (100%)

Ook wanneer we de gemeenten opdelen in vijf groepen naargelang het aantal gemeentelijke personeelsleden, zien we dat elk van de categorieën aanwezig is in de bevraging. Tabel 2.2 toont evenwel aan dat er opnieuw een zekere vertekening is tussen de verdeling binnen de bevraagde gemeenten en de verdeling binnen de Vlaamse gemeenten in het algemeen. Gemeenten met minder dan 100 personeelsleden zijn ondervertegenwoordigd, en gemeenten met meer dan 100 personeelsleden zijn dan weer oververtegenwoordigd, zij het licht. Tabel 2.2. Respons per aantal personeelsleden Respons

Vlaanderen

0 – 50 personeelsleden

28 (15,2%)

58 (18,8%)


51 (27,7%)

100 (32,5%)


37 (20,1%)

57 (18,5%)


23 (12,5%)

33 (10,7%)

Meer dan 200 personeelsleden

45 (24,5%)

60 (19,5%)

Totaal

184 (100%)

308 (100%)

De verdeling per provincie is weergegeven in tabel 2.3. De tabel geeft aan dat van elke provincie meer dan 20 gemeenten zijn opgenomen in de bevraging. Limburg scoort in absolute cijfers het laagst met 22 gemeenten, en West-Vlaanderen het hoogst met 48 gemeenten. De vergelijking met de verdeling binnen Vlaanderen toont alvast dat de West-Vlaamse gemeenten oververtegenwoordigd zijn in de bevraging. In

‫ ׀‬16 ‫׀‬

Vlaanderen bevindt 20,8% van de gemeenten zich in West-Vlaanderen, maar in onze bevraging maken de West-Vlaamse gemeenten meer dan 26% van de respondenten uit. De provincies Antwerpen, Limburg en Vlaams-Brabant zijn dan weer lichtjes ondervertegenwoordigd in de bevraging. Tabel 2.3. Respons per provincie Respons

Vlaanderen

Antwerpen

40 (21,7%)

70 (22,7%)

Limburg

22 (12,0%)

44 (14,3%)

Oost-Vlaanderen

39 (21,2%)

65 (21,1%)

Vlaams-Brabant

35 (19,0%)

65 (21,1%)

West-Vlaanderen

48 (26,1%)

64 (20,8%)

Totaal

184 (100%)

308 (100%)

3.

Opbouw van de survey

Het merendeel van de vragen uit de enquête werd overgenomen uit een voorgaande bevraging van de lokale besturen in 2008. Om longitudinale analyses mogelijk te maken, werd getracht om de continuïteit tussen beide vragenlijsten zoveel mogelijk te behouden. De bestaande vragenlijst werd slechts in beperkte mate aangevuld met nieuwe vragen en enkele bestaande vragen werden verbeterd of uitgebreid. De voorgelegde vragenlijst bestond uiteindelijk uit vijf grote groepen van vragen. De eerste groep vragen had betrekking op verschillende processen of activiteiten waarvoor GIS binnen het gemeentebestuur wordt ingezet. Voor twintig verschillende toepassingen waarvoor GIS mogelijk kan worden gebruikt, werd nagegaan of het daarvoor ook daadwerkelijk werd ingezet. Voorbeelden van zulke activiteiten zijn de aanmaak van themakaarten, het beheer van begraafplaatsen, de opmaak van mobiliteitsplannen en het afhandelen van (milieu- of stedenbouwkundige) vergunningen. Een tweede groep vragen had betrekking op de wijze waarop het gemeentebestuur de interne GIS-werking organiseert en coördineert. Zo werd gepeild naar de aanwezigheid van verschillende instrumenten die ingezet kunnen worden om de GISactiviteiten binnen de gemeenten te coördineren. Meer concreet werd gepeild naar de

‫ ׀‬17 ‫׀‬

aanwezigheid van een GIS- coördinator overlegmechanismen op het vlak van GIS.

of

GIS-cel

en

plannings-

en

In de vragenlijst werd daarnaast ook gepeild naar de belangrijkste knelpunten bij de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking. Voor een lijst van knelpunten konden de respondenten aangeven welke van deze knelpunten zij ervaren (of hebben ervaren) bij de uitbouw van de GIS-werking in hun gemeente. De respondenten konden hierbij drie mogelijke knelpunten selecteren, en deze ook rangschikken in volgorde van belangrijkheid. Het vierde deel van de vragenlijst ging dieper in op de nood aan en de vraag naar ondersteuning. Hier werd gepeild naar de (GIS-gerelateerde) taken waarvoor gemeentebesturen nood hebben aan ondersteuning én naar de partij waarvan zij deze ondersteuning verwachten. Wat de mogelijke activiteiten betreft waarvoor men ondersteuning wenst, werd een lijst weergegeven van elf mogelijke activiteiten. Voor elk van deze taken moesten de respondenten vervolgens aangeven van wie zij mogelijk ondersteuning verwachtten: het AGIV, de provincie, de VVSG of een andere organisatie of partner. De respondent kon voor elke taak ook aangeven geen nood te hebben aan ondersteuning. Doorheen de vragenlijst werd tot slot ook gepeild naar de kennis van bepaalde GISgerelateerde initiatieven, zoals INSPIRE, het samenwerkingsverband GDI-Vlaanderen en de VVSG GIS-werkgroep. Ook werd gepeild naar de kennis van het Centraal Referentieadressenbestand (CRAB) en het Grootschalig Referentiebestand (GRB). Daarbij werd eveneens gevraagd in welke mate deze databanken gebruikt worden binnen de gemeente.

4.

Conclusie

Voorafgaand aan de bespreking van de eigenlijke resultaten van onze bevraging, gingen we in dit hoofdstuk dieper in op de vragen die aan de respondenten werden voorgelegd. Om na te gaan in welke mate onze bevraging representatief is, werden bovendien enkele basiskenmerken van de deelnemende gemeenten van naderbij geanalyseerd. De uitgevoerde responsanalyse toonde aan dat de respons van onze bevraging niet alleen voldoende hoog was, maar bovendien ook representatief wat betreft het aantal inwoners, het aantal personeelsleden en per provincie.

‫ ׀‬18 ‫׀‬

Verder in dit eerste deel van het rapport worden de resultaten van onze bevraging uit 2010 uitvoerig besproken. We doen dit in twee aparte hoofdstukken. In het eerstvolgende hoofdstuk analyseren we de activiteiten waarvoor de Vlaamse gemeenten gebruikmaken van GIS, de coördinatie-instrumenten die zij daarbij inzetten en het verband tussen beide. De obstakels waarmee de Vlaamse gemeenten worden geconfronteerd bij de uitbouw van hun GIS-werking, hun vraag naar ondersteuning en hun kennis van verschillende GDI-initiatieven worden geanalyseerd en besproken in het andere hoofdstuk.

‫ ׀‬19 ‫׀‬

3. 1.

GIS-activiteiten en GIS-coördinatie Inleiding

In de inleiding van dit rapport werd reeds uitgebreid stilgestaan bij het potentieel van GIS en geo-informatie voor lokale besturen. De ruime waaier aan activiteiten en diensten binnen een gemeentebestuur en de geografische dimensie die in de meeste van die activiteiten en diensten aanwezig is, maken dat het potentieel van GIS voor gemeenten zeer groot is. Een van de doelstellingen van de bevraging is na te gaan in welke mate de Vlaamse gemeenten erin slagen om dat potentieel te benutten. We maken daarvoor gebruik van een lijst van twintig activiteiten waarbij GIS ingezet kan worden, en gaan na in welke mate de gemeenten dat ook daadwerkelijk doen. De mogelijkheid om GIS in te zetten in meerdere toepassingen, en dus in meerdere beleidsvelden en meerdere diensten of departementen, brengt ook een nood aan coördinatie met zich mee. Het ontbreken van een gecoördineerde GIS-werking kan immers tal van problemen veroorzaken: denk maar aan data die niet beschikbaar zijn, data die niet worden bijgehouden of data die juist door verschillende diensten worden aangemaakt en bijgehouden, en daardoor in verschillende versies en formaten aanwezig zijn. Een van de belangrijkste doelstellingen van het GIS-beleid en management binnen het lokale bestuur zal daarom de coördinatie zijn van de GISactiviteiten van verschillende diensten en gebruikers. Coördinatie kan beschouwd worden als het op elkaar afstemmen van de taken en activiteiten van de verschillende gebruikers. Om te komen tot een gecoördineerde GIS-werking binnen de organisatie, kunnen gemeenten gebruik maken van verschillende coördinatie-instrumenten. Het creëren van een specifieke functie („de GIS-coördinator‟) of dienst („de GIS-cel‟) die zich bezighoudt met het sturen, ondersteunen en coördineren van de verschillende GISactiviteiten binnen de organisatie is slechts één mogelijkheid. Andere coördinatieinstrumenten zijn bijvoorbeeld opleiding, overleg, communicatie, informatieuitwisseling en (strategische) planning. Elk van deze instrumenten kan ertoe bijdragen dat de verschillende GIS-activiteiten binnen het gemeentebestuur op één lijn gebracht worden. Naast de GIS-activiteiten van de Vlaamse gemeenten brengen we met deze bevraging ook de aanwezigheid van GIS-coördinatie-instrumenten in kaart.

‫ ׀‬21 ‫׀‬

2.

GIS-activiteiten

De lijst van twintig mogelijke activiteiten of processen binnen de gemeentelijke administratie die ondersteund kunnen worden met GIS vinden we terug in tabel 3.1. De lijst op zich toont alvast aan dat het potentieel van GIS binnen een gemeente zich uitstrijkt over verschillende beleidsvelden: naast de typische territoriale activiteiten, zoals ruimtelijke planning en milieubeleid, kunnen gemeenten ook GIS gebruiken bij de vormgeving van hun vrijetijdsbeleid, bij het beheer van bevolkingsgegevens of bij de opmaak van een mobiliteitsplan. De vraag is evenwel in welke mate de realiteit aansluit bij dit potentieel. Tabel 3.1 biedt in zekere zin een antwoord op die vraag, door per activiteit aan te geven hoeveel gemeenten in Vlaanderen die activiteit ondersteunen met GIS. De activiteiten zijn daarbij reeds gerangschikt op basis van het totale aantal gemeenten. Activiteiten of processen waarvoor de meeste gemeenten in Vlaanderen GIS gebruiken, staan daarbij bovenaan. De resultaten van de bevraging tonen duidelijk aan dat GIS in eerste instantie gebruikt wordt in de typisch „geografische‟ beleidsvelden. Slechts vijf van de twintig weergegeven activiteiten worden door meer dan de helft van de bevraagde gemeenten ondersteund met GIS. Het gaat daarbij uitsluitend om activiteiten gekoppeld aan ruimtelijke ordening of aan milieubeleid. De opmaak van het plannenen vergunningenregister scoort het hoogst, met bijna 85% van de gemeenten die hiervoor GIS gebruiken. Ook de afhandeling van stedenbouwkundige vergunningen gebeurt in vier van de vijf gemeenten met ondersteuning van GIS. Andere activiteiten waarvoor minstens de helft van de gemeenten in Vlaanderen GIS gebruikt, zijn de opmaak van het register onbebouwde percelen, de opmaak van bestemmingsplannen zoals RUP‟s en BPA‟s, en de afhandeling van milieuvergunningen. Het gaat hier telkens om activiteiten waarbij de inzet van geografische informatie nagenoeg onvermijdelijk is, al blijft natuurlijk de mogelijkheid bestaan om die informatie in papieren vorm te gebruiken. De eerste activiteit buiten de top vijf wijst alvast op de inzet van GIS buiten de context van ruimtelijke planning en milieubeleid. Iets minder dan de helft van de bevraagde gemeenten maakt immers gebruik van GIS voor de aanmaak van thematische kaarten ter ondersteuning van de diverse beleidsplannen. Typische voorbeelden van zulke thematische kaarten zijn de verspreiding van de ouderen op het grondgebied van de gemeente, het aantal bibliotheekbezoekers in verschillende buurten van de gemeente of het aantal verkeersongevallen per straat. Deze vorm van GIS-gebruik sluit nauw aan bij de vaak voorkomende (foutieve) perceptie van GIS als digitale kaartenmachine. Hoewel het visualiseren of in kaart brengen van verschillende

‫ ׀‬22 ‫׀‬

thematische gegevens zeker een toegevoegde waarde kan bieden in verscheidene beleidsvelden, is informatie visualiseren of voorstellen slechts één toepassing van GIS. Geografische informatiesystemen laten de gebruiker ook toe om informatie te beheren, te bewerken en te analyseren. Die informatie en analyses kunnen dan gebruikt worden als input om beslissingen te nemen. Op korte termijn moeten er bijvoorbeeld dagelijks beslissingen genomen worden over het beheer van de gemeentelijke infrastructuur, en op lange termijn zijn er de meer strategische beleidskeuzes van de gemeente. Tabel 3.1. GIS-activiteiten Aantal

Percentage

1.

Opmaak plannenen vergunningenregister

155

84,2%

2.

Afhandeling stedenbouwkundige vergunningen

148

80,4%

3.

Opmaak register onbebouwde percelen

128

69,6%

4.

Opmaak bestemmingsplannen

109

59,2%

5.

Afhandeling milieuvergunningen

100

54,3%

6.

Aanmaak themakaarten voor diverse beleidsplannen

87

47,3%

7.

Vrije tijd

70

38,0%

8.

Begraafplaatsenbeheer

65

35,3%

9.

Beheer adresen/of bevolkingsgegevens

59

32,1%

10. Beheer rioleringen

51

27,7%

11. Beheer gemeentelijk patrimonium

47

25,5%

12. Werken openbaar domein

41

22,3%

13. Groenbeheer

41

22,3%

14. Veiligheid politie

37

20,1%

15. Veiligheid brandweer

34

18,5%

16. Opmaak mobiliteitsplan

29

15,8%

17. Inventarisatie risico-inrichtingen

25

13,6%

18. Leidingenregistraties

23

12,5%

19. Geoloketten voor de burger

23

12,5%

20. Opmaak overstromingsgebieden

23

12,5%

‫ ׀‬23 ‫׀‬

Het beheer van begraafplaatsen is een typisch voorbeeld van het gebruik van GIS in functie van het beheer van de gemeentelijke infrastructuur. Doordat het bovendien gaat om een afgebakend en zeer beperkt onderdeel van het grondgebied is de complexiteit van deze GIS-toepassing eerder beperkt, vergeleken met andere toepassingen. Meer dan één derde van de bevraagde gemeenten maakt dan ook gebruik van GIS voor het beheer van hun begraafplaatsen. GIS laat hen toe op een snelle manier na te gaan waar een bepaalde persoon begraven ligt, welke graven nog vrij zijn en hoe lang de concessies nog geldig zijn. De inzet van GIS voor het beheer van rioleringen (27%), gemeentelijk patrimonium (25%) en het groen binnen de gemeente (22%) ligt iets lager. Een ietwat bijzondere activiteit is het beheer van adresen bevolkingsgegevens. GIS kan daarbij op verschillende manieren worden ingezet. Enerzijds kan men GIS gebruiken bij het aanmaken, toekennen en registreren van adressen. Anderzijds laat de beschikbaarheid van adresgegevens in het geografisch informatiesysteem toe om bevolkingsgegevens te visualiseren op een kaart en ze te analyseren in combinatie met andere gegevens. Hetzelfde kan gedaan worden met de adressen van bedrijven en de gemeentelijke diensten. Op basis van gegeorefereerde adresgegevens kunnen met andere woorden heel wat thematische gegevens in het GIS ingebracht worden. Op die manier wordt het trouwens mogelijk om fouten of incorrecte gegevens in de gemeentelijke adresbestanden te achterhalen. Het beheer en het gebruik van adresen bevolkingsgegevens zijn daardoor nauw met elkaar verbonden. Helemaal onderaan tabel 3.1 vinden we de activiteiten terug waarvoor vooralsnog zeer weinig gemeenten gebruikmaken van GIS. Het gaat hierbij om de opmaak van overstromingsgebieden, de registratie van leidingen binnen gemeenten en het opzetten van geoloketten voor de burger. Nauwelijks 12,5% van de gemeenten maakt met andere woorden gebruik van GIS-technologie om online informatie aan te bieden aan de burgers. En slechts één op de acht gemeenten beschikt over een digitaal overzicht van de leidingen op haar grondgebied. Bij de interpretatie van de resultaten moeten we er evenwel rekening mee houden dat het niet gebruiken van GIS voor de meeste activiteiten verschillende betekenissen kan hebben. Het is immers mogelijk dat de activiteit in kwestie niet wordt uitgevoerd binnen de gemeente, dat de gemeente bijvoorbeeld niet bezig is met de opmaak van overstromingsgebieden, of dat er in de gemeente geen mobiliteitsplan wordt opgemaakt. Een andere mogelijkheid is dat de activiteit in kwestie wel wordt uitgevoerd, maar zonder het gebruik van GIS. Dat zal bijvoorbeeld het geval zijn voor de verschillende beheersactiviteiten. Elke gemeente zal het groen binnen haar grenzen wel op de één

‫ ׀‬24 ‫׀‬

of andere manier beheren, maar dat beheer hoeft niet noodzakelijk op basis van GIS te gebeuren. Het niet gebruiken van GIS kan dan weer verscheidene oorzaken hebben. Het ontbreken van de noodzakelijke capaciteit en kennis kan één oorzaak zijn, maar ook de weerstand bij beleidsmensen en medewerkers om bepaalde activiteiten voortaan op een GIS-gestuurde manier uit te voeren, vormt vaak een knelpunt voor het gebruik van GIS. Daarnaast is het meestal vereist dat bepaalde data voorhanden zijn, en dat die data in combinatie met elkaar gebruikt kunnen worden. Ook dat is niet altijd het geval. Verder in dit rapport gaan we na in welke mate een aantal van deze obstakels in de Vlaamse gemeenten aanwezig zijn. We doen dat weliswaar in algemene termen, en dus niet voor één of meerdere specifieke activiteiten. Naast de types van activiteiten die ondersteund worden met GIS, is het ook interessant om per gemeente te kijken naar het aantal activiteiten waarvoor GIS gebruikt wordt. Het gemiddelde aantal activiteiten waarvoor GIS wordt ingezet is zeven, met een standaardafwijking van 4,3. Het aantal activiteiten verschilt evenwel sterk tussen de verschillende gemeenten. In tabel 3.2 delen we de gemeenten daarom in in vier groepen, naargelang het aantal activiteiten waarvoor GIS wordt ingezet. De tabel toont aan dat in bijna 30% van de gemeenten minder dan vijf van de opgesomde activiteiten met GIS worden ondersteund. 37% van de bevraagde gemeenten gebruikt GIS voor vijf tot acht activiteiten. De overige 33% van de gemeenten doet dat voor meer dan acht activiteiten. Daarvan zijn er 24, ofwel 13% van het totale percentage, die voor meer dan twaalf activiteiten gebruikmaken van GIS. Tabel 3.2. Aantal activiteiten per gemeente Aantal

Percentage

0 – 4 activiteiten

54

29,3%


68

37,0%


38

20,7%

Meer dan 12 activiteiten

24

13,0%

Totaal

184

100,0%

Opvallend is ook dat er een verband bestaat tussen het aantal activiteiten enerzijds, en het aantal inwoners en het aantal personeelsleden van de gemeente anderzijds. Dat blijkt duidelijk uit tabel 3.3, waar telkens het gemiddelde aantal inwoners en het gemiddelde aantal personeelsleden is weergegeven voor elk van de vier groepen. Het

‫ ׀‬25 ‫׀‬

gemiddelde aantal inwoners is hoger bij gemeenten waar meer activiteiten met GIS worden ondersteund. Datzelfde geldt voor het gemiddelde aantal personeelsleden. We kunnen dus stellen dat in grotere gemeenten GIS wordt ingezet voor meer activiteiten. Wanneer we nagaan of er ook een significant verschil is in het aantal GISondersteunde activiteiten tussen de provincies, dan blijkt dat niet het geval te zijn. Tabel 3.3. Gemiddeld aantal inwoners en personeelsleden per aantal activiteiten Gemiddeld aantal inwoners

Gemiddeld aantal personeelsleden


12 833

93


19 495

160


22 951

212

Meer dan 12 activiteiten

61 913

832

In tabel 3.4 maken we tot slot de link tussen het type van activiteiten waarvoor GIS wordt ingezet en het aantal activiteiten. We gebruiken hiervoor onze indeling in vier groepen van gemeenten op basis van het aantal activiteiten. Voor elk van deze groepen zien we per activiteit het percentage van gemeenten dat voor de activiteit in kwestie gebruikmaakt van GIS. Percentages hoger dan 50% zijn daarbij in het vet aangeduid. Logischerwijs neemt het aantal in het vet aangeduide percentages toe naargelang meer activiteiten met GIS worden ondersteund. Het is echter vooral interessant om te kijken om welke activiteiten het precies gaat in elke groep. Slechts één van de twintig activiteiten wordt in elk van de vier groepen door minstens de helft van de gemeenten uitgevoerd met behulp van GIS. Het betreft hier de opmaak van het plannenen vergunningenregister. In de groep met nul tot en met vier GISactiviteiten gaat het om iets meer dan de helft van de bevraagde gemeenten. In de overige groepen gaat het telkens om (bijna) alle gemeenten. Een grotendeels gelijkaardig beeld zien we voor wat betreft de afhandeling van aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen, al liggen de percentages daar iets lager. In de groep met meer dan twaalf GIS-activiteiten zijn het opnieuw alle gemeenten die voor deze activiteit gebruikmaken van GIS. Een percentage van 100% bij deze groep zien we daarnaast ook terug bij de aanmaak van themakaarten voor beleidsplannen. Alle gemeenten met een zeer uitgebreide GIS-werking (dat wil zeggen met meer dan twaalf van de opgesomde activiteiten) maken dus gebruik van GIS om thematische kaarten aan te maken.

‫ ׀‬26 ‫׀‬

Tabel 3.4. Type activiteiten per aantal activiteiten 0-4

5-8

9 - 12

+ 12

Totaal


52%

96%

100%

100%

84%

Afhandelen stedenbouwkundige vergunningen

48%

91%

95%

100%

80%


30%

87%

82%

92%

70%


11%

65%

95%

96%

59%

Afhandelen milieuvergunningen

20%

57%

79%

83%

54%

100%

47%

Aanmaak themakaarten voor beleidsplannen

15%

31%

89%

Vrije tijd

09%

24%

71%

92%

38%


06%

41%

45%

71%

35%


00%

25%

53%

92%

32%

Beheer rioleringen

06%

19%

47%

71%

28%

Beheer gemeentelijk patrimonium

02%

13%

50%

75%

26%

Werken openbaar domein

04%

15%

34%

67%

22%

Groenbeheer

04%

13%

34%

71%

22%

Veiligheid politie

00%

07%

37%

75%

20%

Veiligheid brandweer

02%

06%

24%

83%

18%

Opmaak mobiliteitsplan

04%

09%

29%

42%

16%

Inventarisatie risico-inrichtingen

02%

04%

24%

50%

14%

Leidingenregistraties

02%

06%

13%

54%

13%

Geoloketten voor de burger

04%

12%

11%

38%

13%

Opmaak overstromingsgebieden

00%

04%

29%

38%

13%

Wat de gemeenten met een zeer beperkte GIS-werking betreft, zien we dat er twee activiteiten zijn die toch door een groot deel van deze gemeenten worden uitgevoerd met GIS-ondersteuning: de opmaak van het plannenen vergunningenregister en de afhandeling van stedenbouwkundige vergunningsaanvragen. Daaruit kan afgeleid worden dat dit vaak de twee eerste activiteiten zijn waarvoor gemeenten GIS gebruiken. De introductie van GIS binnen lokale besturen gebeurt met andere woorden vaak in functie van deze activiteiten. Net iets minder dan een derde van de gemeenten uit deze eerste groep gebruikt GIS voor de opmaak van het register onbebouwde percelen. Ook opvallend is dat GIS bij deze gemeenten met een beperkte GIS-werking vaker wordt ingezet voor de afhandeling van

‫ ׀‬27 ‫׀‬

milieuvergunningen dan voor de opmaak van bestemmingsplannen. Bij de overige gemeenten is dat immers niet het geval. De afhandeling van aanvragen voor milieuvergunningen en de opmaak van bestemmingsplannen zijn twee activiteiten waarmee de gemeenten met iets meer GISactiviteiten (vijf tot en met acht) zich onderscheiden van de voorgaande groep. Samen met de opmaak van het plannenen vergunningenregister, de afhandeling van stedenbouwkundige dossiers en de opmaak van het register voor onbebouwde percelen zijn dit de activiteiten die door meer dan de helft van de gemeenten in deze groep worden ondersteund met GIS. Opvallend bij deze groep is het aantal gemeenten dat GIS gebruikt voor het beheer van begraafplaatsen. Enkel binnen deze groep is dat immers een activiteit die vaker met behulp van GIS gebeurt (41%) dan de aanmaak van thematische kaarten (31%) en de invulling en vormgeving van het vrijetijdsbeleid (24%), wat bij de overige drie groepen niet zo is. Bij de 38 gemeenten die GIS inzetten voor negen tot en met twaalf van de voorgelegde activiteiten zijn er elf activiteiten die door bijna de helft van de gemeenten met behulp van GIS worden uitgevoerd. In vergelijking met de voorgaande groep zijn er dus zes „bijkomende‟ GIS-activiteiten. Vooral de inzet van GIS in functie van het vrijetijdsbeleid en voor de aanmaak van themakaarten komt vaker voor binnen deze groep. Als we voor beide activiteiten een vergelijking maken met het percentage uit de vorige groep, dan zien we een toename met ongeveer 50%. Ook voor wat betreft het beheer van adresen/of bevolkingsgegevens, het gemeentelijk patrimonium en de rioleringen is er een duidelijk verschil met de gemeenten met een beperktere GISwerking. Op vlak van het beheer van begraafplaatsen is dat verschil beperkter. Wat de groep met meer dan twaalf GIS-activiteiten betreft, gaven we eerder al aan dat er drie activiteiten waren die door alle 24 gemeenten in deze groep werden ondersteund met GIS: het opmaken van het plannenen vergunningenregister, het afhandelen van stedenbouwkundige dossiers, en het aanmaken van thematische kaarten. Voor nog eens vier andere activiteiten gaat het nog steeds om meer dan 20 van de 24 gemeenten: de opmaak van bestemmingsplannen, de aanmaak van het register onbebouwde percelen, het beheer van adresen bevolkingsgegevens en het vrijetijdsbeleid. Daarnaast zijn er nog eens acht activiteiten die door meer dan twee derde van de gemeenten in deze groep worden uitgevoerd met GIS-ondersteuning. „Nieuwe‟ activiteiten daarbij zijn de werken op het openbaar domein, het groenbeheer, en de activiteiten van brandweer en politie. Vooral voor wat betreft het gebruik van GIS binnen de brandweer is het onderscheid met de voorgaande groepen enorm. Nog twee andere GIS-activiteiten waarmee de gemeenten in de groep zich duidelijk

‫ ׀‬28 ‫׀‬

onderscheiden van de voorgaande groep(en) zijn de inventarisatie van risicoinrichtingen en het registeren van leidingen. Het zeer beperkte gebruik van GIS voor leidingenregistratie binnen de Vlaamse gemeenten is dus vooral op het conto te schrijven van de gemeenten met een beperkte GIS-werking. Slechts drie activiteiten worden door minder dan de helft van de gemeenten in deze groep ondersteund met GIS: de opmaak van mobiliteitsplannen, het opzetten van geoloketten, en de opmaak van overstromingsgebieden.

3.

GIS-coördinatie

De inzet van digitale geografische informatie kan een toegevoegde waarde bieden in verschillende beleidsvelden. In de vorige paragraaf van dit hoofdstuk werd duidelijk dat het gebruik van GIS in de Vlaamse gemeenten vooral gesitueerd kan worden in het domein van ruimtelijke ordening en milieu. Toch zijn er verscheidene gemeenten die ook in andere beleidsvelden een beroep doen op GIS. Het inzetten van GIS in meerdere beleidsvelden en dus binnen meerdere diensten of departementen brengt evenwel een zekere nood aan coördinatie met zich mee. Om te komen tot een gecoördineerde GIS-werking binnen de organisatie kunnen gemeenten gebruikmaken van verschillende coördinatie-instrumenten. Met onze bevraging wilden we nagaan welke coördinatie-instrumenten in de Vlaamse gemeenten worden ingezet, oftewel in welke mate de GIS-werking van de Vlaamse gemeenten op een gecoördineerde manier verloopt. We richten ons daarbij op vier specifieke instrumenten: de GISfunctie, het GIS-overleg, het GIS-plan en het opnemen van de GIS-werking in het gemeentelijke beleidsplan. De resultaten van onze bevraging tonen aan dat gemeenten hoofdzakelijk gebruikmaken van een specifieke functie om de GIS-activiteiten binnen de organisatie te coördineren (zie tabel 3.5). In 63,6% van de bevraagde gemeenten is zo‟n functie aanwezig. Een specifieke GIS-functie is daarbij het enige coördinatie-instrument dat we in meer dan de helft van de bevraagde gemeenten terugvinden. Het organiseren van overleg tussen de verschillende diensten en gebruikers gebeurt in slechts 40% van de gemeenten in onze analyse. Een gelijkaardig percentage zien we terug voor wat betreft de opname van GIS in het gemeentelijk beleidsplan. Het aantal gemeenten in Vlaanderen dat een afzonderlijk GIS-plan opstelt is dan weer miniem, met slechts 13,5% van de bevraagde gemeenten.

‫ ׀‬29 ‫׀‬

Tabel 3.5. GIS–coördinatie-instrumenten Ja

Nee

Weet niet

GIS-functie

117 (63,6%)

66 (35,9%)

1 (0,5%)

GIS-overleg

73 (39,7%)

110 (59,8%)

1 (0,5%)

GIS-plan

25 (13,6%)

147 (79,9%)

12 (6,5%)

GIS in beleidsplan

69 (37,5%)

78 (42,4%)

37 (20,1%)

Wat het voorzien van een specifieke functie voor de GIS-coördinatie betreft, gingen we ook na of het hierbij al dan niet gaat om een voltijdse functie en waar deze functie gesitueerd is binnen de gemeentelijke organisatie. Tabel 3.6 toont aan dat er in de meeste gemeenten één persoon is die instaat voor de coördinatie en ondersteuning van de gemeentelijke GIS-werking. In 65 van de respondentgemeenten (35,3%) gaat het om een voltijdse functie, en in 21 gemeenten (11,4%) is de GIS-werking slechts een onderdeel van het takenpakket van de persoon in kwestie. In 12,5% van de bevraagde gemeenten bestaat de GIS-cel dan weer uit meerdere personen. Wat de situering van deze coördinator of cel betreft, zijn er verschillende mogelijkheden. Binnen de Vlaamse gemeenten vinden we deze het vaakst terug binnen de technische dienst (30%). Een GIS-cel binnen de ICT-dienst (15,2%) of een volledig onafhankelijke GIS-cel (10,3%) komen net iets minder vaak voor. Tabel 3.6. Invulling GIS-functie Aantal

Percentage

Geen GIS-functie

75

40,8%

GIS-functie kleiner dan 1VTE

21

11,4%

GIS-functie van 1VTE

65

35,3%

GIS-functie meer dan 1VTE

23

12,5%

Totaal

184

100

Ook voor wat betreft de inzet van instrumenten ter coördinatie van de GIS-werking, kunnen we een optelsom maken van het totale aantal instrumenten per gemeente. Tabel 3.7 toont dat de meeste gemeenten zich beperken tot slechts één coördinatieinstrument. In 69 van de bevraagde gemeenten (37,5%) wordt één instrument ingezet om de GIS-werking te coördineren. In 26% van de bevraagde gemeenten zijn er twee verschillende instrumenten aanwezig. 9,2% van de gemeenten maakt gebruik van drie

‫ ׀‬30 ‫׀‬

instrumenten, en in nog eens 9,2% van de gemeenten zijn alle vier de opgesomde instrumenten voorzien. De optelsom leert ons dat de overgebleven 18% van de gemeenten geen inspanningen doen om hun GIS-werking te coördineren, of toch niet aan de hand van één van de vier voorgelegde instrumenten. Tabel 3.7. Aantal coördinatie-instrumenten per gemeente Aantal

Percentage

Geen coördinatie-instrument

33

17,9%

Eén instrument

69

37,5%

Twee instrumenten

48

26,1%

Drie instrumenten

17

9,2%

Vier instrumenten

17

9,2%

Totaal

184

100,0%

Tabel 3.8 toont het verband tussen het totale aantal instrumenten en het type van instrument(en) dat wordt ingezet. We zien dat het bij gemeenten die gebruikmaken van slechts één coördinatie-instrument in de meeste gevallen gaat om een GIS-functie (62,3%). Een kleinere groep van gemeenten beperkt de coördinatie van hun GISwerking tot de opname van een GIS-luik in het gemeentelijk beleidsplan (23,2%) of tot de organisatie van overleg tussen de verschillende gebruikers (14,5%). Het gebruik van een specifiek GIS-plan als enige coördinatie-instrument blijkt niet voor te komen. Tabel 3.8. Type instrumenten per aantal instrumenten Functie

Eén instrument Twee instrumenten Drie instrumenten Vier instrumenten

Overleg

Beleidsplan

GIS-

Totaal

plan

43

10

16

0

62,3%

14,5%

23,2%

0%

40

31

22

3

83,3%

64,6%

45,8%

6,3%

17

15

14

5

100,0%

88,2%

82,4%

29,4%

17

17

17

17

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

69 48 17 17

‫ ׀‬31 ‫׀‬

Wanneer organisaties twee instrumenten inzetten om de GIS-werking te coördineren, gaat het meestal om de combinatie van een GIS-functie met ofwel GIS-overleg ofwel de opname van GIS in het beleidsplan. Deze drie instrumenten (functie, overleg en beleidsplanning) vormen ook de meest voorkomende combinatie bij organisaties die gebruikmaken van drie instrumenten. Het gebruik van een specifiek GIS-plan als coördinatie-instrument zien we trouwens vooral terug bij organisaties die ook de drie andere instrumenten voorzien. Eerder in dit rapport zagen we dat er een significant verband bleek te zijn tussen het aantal activiteiten waarvoor gemeenten gebruikmaken van GIS enerzijds, en zowel het aantal inwoners als het aantal personeelsleden anderzijds. Tabel 3.9 toont dat ook het aantal coördinatie-instrumenten blijkt samen te hangen met het aantal inwoners en personeelsleden. Het zijn opnieuw vooral de grotere gemeenten die meerdere instrumenten inzetten ter coördinatie van hun GIS-werking. Tussen de provincies blijkt er geen verschil te zijn wat betreft het aantal ingezette coördinatie-instrumenten. Tabel 3.9. Aantal inwoners en personeelsleden per aantal instrumenten Gemiddeld aantal inwoners

Gemiddeld aantal personeelsleden

Geen coördinatie-instrument

11 955

90

Eén instrument

15 880

120

Twee instrumenten

28 836

318

Drie instrumenten

33 890

331

Vier instrumenten

54 480

695

4.

Activiteiten en coördinatie

Ter afronding van dit hoofdstuk gaan we na in welke mate het aantal GIS-activiteiten en instrumenten met elkaar verbonden zijn. Men kan verwachten dat de nood aan coördinatie evenredig toeneemt met het aantal gebruikers en diensten dat een beroep doet op GIS. In de context van onze bevraging zou dat betekenen dat er een verband is tussen het aantal activiteiten dat ondersteund wordt met GIS en het aantal coördinatie-instrumenten dat wordt ingezet. Tabel 3.10 toont aan dat er inderdaad een duidelijk verband is tussen beide elementen. Het aantal ingezette coördinatieinstrumenten neemt algemeen beschouwd evenredig toe met het aantal activiteiten dat ondersteund wordt door GIS. Bij gemeenten die GIS gebruiken voor maximum vier

‫ ׀‬32 ‫׀‬

activiteiten, wordt overwegend geen of slechts één coördinatie-instrument ingezet. Bij gemeenten met vijf tot en met acht GIS-activiteiten zien we dat er vooral één of twee instrumenten worden ingezet. Ook bij gemeenten waar negen tot en met twaalf activiteiten ondersteund worden met GIS, ligt het aantal ingezette coördinatieinstrumenten op één of twee. Het verschil met de voorgaande groep is echter het aandeel van gemeenten met drie of vier ingezette instrumenten. Bij de gemeenten met negen tot en met twaalf GIS-ondersteunde activiteiten ligt dat aandeel op 28,9%, en bij gemeenten met vijf tot en met acht activiteiten slechts op 11,8%. In de groep van gemeenten met meer dan twaalf activiteiten die met GIS ondersteund worden, maakt de meerderheid gebruik van drie (16,7%) of zelfs vier (37,5%) instrumenten. Tabel 3.10. Aantal activiteiten versus aantal coördinatie-instrumenten Geen

0 – 4 activiteiten 5 – 8 activiteiten 9 – 12 activiteiten Meer dan 12 activiteiten

Totaal

Eén

Twee

Drie

Vier

Totaal

54

20

22

10

1

1

37,0%

40,7%

18,5%

1,9%

1,9%

11

27

22

5

3

16,2%

39,7%

32,4%

7,4%

4,4%

0

17

10

7

4

0%

44,7%

26,3%

18,4%

10,5%

2

3

6

4

9

8,3%

12,5%

25,0%

16,7%

37,5%

33

69

48

17

17

17,9%

37,5%

26,1%

9,2%

9,2%

68 38 24

184

Ook in tabel 3.11 maken we de kruising van het aantal GIS-activiteiten en het aantal coördinatie-instrumenten. Binnen elk van deze twee dimensies wordt echter een onderscheid gemaakt tussen slechts twee groepen. Voor wat betreft het aantal activiteiten maken we een onderscheid tussen gemeenten die voor maximum vier activiteiten gebruikmaken van GIS en gemeenten die GIS inzetten voor meer dan vier activiteiten. We doen dit enigszins vanuit de redenering dat het gebruik van GIS in meer dan vier activiteiten verspreid is over meerdere diensten, en zich dus niet beperkt tot ruimtelijke ordening. Wat het aantal coördinatie-instrumenten betreft, onderscheiden we de gemeenten die gebruikmaken van meer dan twee instrumenten. Op die manier vormt tabel 3.11 een gereduceerde versie van de voorgaande tabel. Deze geeft ons echter een interessant beeld van de verschillende types van GISgemeenten binnen Vlaanderen.

‫ ׀‬33 ‫׀‬

Tabel 3.11. Typologie van GIS-gemeenten 0-2 instrumenten 0 – 4 activiteiten Meer dan 4 activiteiten

+2 instrumenten

Gelimiteerd GIS

/

52 (28,3%)

2 (1,1%)

Gefragmenteerd GIS

Gecoördineerd GIS

98 (53,3%)

32 (17,4%)

Wanneer we de twee gemeenten in het kwadrant rechtsboven buiten beschouwing laten, zien we drie types van GIS-gemeenten terug: 

gemeenten met een „gelimiteerd GIS’ (52 gemeenten), waar zowel het gebruik van GIS als de coördinatie ervan zeer beperkt zijn;



gemeenten met een „gefragmenteerd GIS’ (98 gemeenten), waar GIS wordt ingezet binnen meerdere diensten, maar de mate van coördinatie beperkt is;



gemeenten met een „gecoördineerd GIS’ (32 gemeenten), waar GIS op een gecoördineerde manier wordt ingezet binnen verscheidene diensten.

Deze drie groepen van gemeenten verschillen in eerste instantie van elkaar voor wat betreft het aantal activiteiten waarvoor zij GIS gebruiken en het aantal instrumenten dat zij inzetten om de interne GIS-werking te coördineren. Kijken we evenwel naar de achtergrondkenmerken van de gemeenten in elk van deze groepen, dan zien we ook hier enkele significante verschillen. Zowel het aantal inwoners als het aantal personeelsleden blijkt immers significant te verschillen tussen de drie groepen. Het gemiddelde aantal inwoners bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ ligt bijvoorbeeld op 46 151. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ is dat 22 158, en bij de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ 12 837. We zien geen verschil tussen de provincies met betrekking tot de aanwezigheid van deze drie types. Een laatste vraag die we in dit hoofdstuk willen beantwoorden, is of er ook verschillen zijn in het type van activiteiten en het type van instrumenten. Kijken we eerst naar het type van activiteiten, dan zien we dat er slechts één activiteit is waarvoor geen significant verschil terug te vinden is tussen de drie types van GIS-gemeenten: het opzetten van geoloketten voor de burger. Voor alle andere activiteiten zijn er wel significante verschillen tussen de drie types. Die verschillen zijn weergegeven in tabel 3.12. Uit deze tabel blijkt dat de gemeenten met een gelimiteerd GIS zich grotendeels beperken tot twee GIS-activiteiten: de opmaak van het plannenen vergunningenregister (51,9%) en de afhandeling van stedenbouwkundige

‫ ׀‬34 ‫׀‬

vergunningsdossiers (50,0%). Beide activiteiten worden door de helft van de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ ondersteund met GIS. Iets minder dan een derde van die gemeenten gebruikt GIS bij de opmaak van het register van onbebouwde percelen. De afhandeling van milieuvergunningen gebeurt door een vijfde van de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ met ondersteuning van GIS. Voor alle andere activiteiten ligt het gebruik van GIS bij deze groep gemeenten op minder dan 20%. Drie activiteiten worden zelfs door geen enkele gemeente onder hen uitgevoerd met ondersteuning van GIS: het beheer van adresen/of bevolkingsgegevens, de activiteiten van de politie en de opmaak van overstromingsgebieden. Tabel 3.12. GIS-activiteiten per type GIS-gemeente Gelimiteerd

Gefragmenteerd

Gecoördineerd

Totaal


51,9%

96,9%

100,0%

84%

Afhandelen stedenbouwkundige vergunningen

50,0%

93,9%

93,8%

80%


30,8%

84,7%

90,6%

70%


11,5%

76,5%

87,5%

59%

Afhandelen milieuvergunningen

21,2%

67,3%

71,9%

54%

Aanmaak themakaarten voor beleidsplannen

15,4%

53,1%

84,4%

47%

Vrije tijd

9,6%

46,9%

59,4%

38%


5,8%

48,0%

46,9%

35%


0,0%

41,8%

56,3%

32%

Beheer rioleringen

5,8%

28,6%

62,5%

28%


1,9%

28,6%

56,3%

26%


3,8%

27,6%

37,5%

22%

Groenbeheer

3,8%

17,3%

68,8%

22%

Veiligheid politie

0,0%

25,5%

37,5%

20%


1,9%

15,3%

56,3%

18%


3,8%

17,3%

31,3%

16%

Inventarisatie risico-inrichtingen

1,9%

14,3%

31,3%

14%


1,9%

10,2%

37,5%

13%


3,8%

15,3%

18,8%

13%


0,0%

15,3%

25,0%

13%

‫ ׀‬35 ‫׀‬

Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ gebeuren de opmaak van het plannenen vergunningenregister, de afhandeling van stedenbouwkundige vergunningen, de opmaak van het register van onbebouwde percelen en de afhandeling van milieuvergunningen bij de meerderheid van de gemeenten met ondersteuning van GIS. Dat geldt ook voor de opmaak van bestemmingsplannen (76,5%) en de aanmaak van themakaarten voor beleidsplannen (67,3%). Alle overige activiteiten worden door minder dan de helft van de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ uitgevoerd met ondersteuning van GIS. De activiteit die het minst vaak met GIS wordt ondersteund door deze gemeenten is de registratie van leidingen (10,2%). Alle activiteiten worden met andere woorden door minstens één op tien gemeenten uit deze categorie uitgevoerd met behulp van GIS. Aan de zes GIS-activiteiten die we terugvinden bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ voegen de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ nog eens zeven nieuwe activiteiten toe die door minstens de helft van de gemeenten van dit type worden uitgevoerd met behulp van GIS: de vormgeving van het vrijetijdsbeleid, het beheer van adresen/of bevolkingsgegevens, het beheer van rioleringen, het beheer van het gemeentelijk patrimonium, het beheer van groen en de activiteiten van de brandweer. Het opzetten van geoloketten scoort het minst goed: slechts 18,8% van de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ maakt hiervoor gebruik van GIS. Wat de ingezette coördinatie-instrumenten betreft, zien we dat de drie types van gemeenten van elkaar verschillen voor elk van de vier voorgelegde instrumenten. Dat komt ook tot uiting in de percentages in tabel 3.13. Daaruit blijkt onder meer dat de opmaak van een specifiek GIS-plan in elk van de drie types het minst vaak gebeurt. In gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ of „gefragmenteerd GIS‟ wordt zo‟n plan echt zeer zelden opgemaakt. Wanneer gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ hun GISactiviteiten coördineren, maken zij ofwel gebruik van een specifieke GIS-functie (36,5%) ofwel nemen zij de uitbouw van GIS op in hun beleidsplan (30,8%). Het is opvallend dat dit laatste vaker gebeurt in gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ dan in gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟. De opname van de GIS-werking in het gemeentelijk beleidsplan is vaak een eerste stap in de coördinatie van de GISactiviteiten. De impact van die stap is echter relatief beperkt, vergeleken met de andere coördinatie-instrumenten. We moeten er ons met andere woorden van bewust zijn dat bijvoorbeeld de ontwikkeling van een GIS-functie een veel groter effect zal hebben op de coördinatie van de GIS-werking.

‫ ׀‬36 ‫׀‬

Tabel 3.13. Coördinatie-instrumenten per type GIS-gemeente Gelimiteerd

Gefragmenteerd

Gecoördineerd

Totaal

GIS-functie

36,5%

65,3%

100,0%

63,6%

GIS–overleg

11,5%

35,7%

93,8%

39,7%

GIS in beleidsplan

30,8%

22,4%

90,6%

37,5%

GIS-plan

1,9%

2,0%

65,6%

13,6%

In de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ zien we een duidelijke voorkeur voor de voorziening van een specifieke functie om het GIS te coördineren. Dat gebeurt immers in bijna twee derde van deze gemeenten. Ook overleg tussen de verschillende diensten en gebruikers van het GIS gebeurt vaker in de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ dan in de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟. De coördinatieinstrumenten die gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ inzetten, zijn dan weer vrij duidelijk. In het merendeel van de gevallen gaat het om de creatie van een GISfunctie, de organisatie van GIS-overleg en de opname van GIS in het gemeentelijk beleidsplan. Een specifieke GIS-functie is zelfs in alle gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ aanwezig. De opmaak van een specifiek GIS-plan gebeurt weliswaar iets minder vaak, maar toch nog steeds bij twee op de drie gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟.

5.

Conclusie

In dit hoofdstuk stonden we uitgebreid stil bij zowel de activiteiten waarvoor gemeenten in Vlaanderen gebruikmaken van GIS als bij de instrumenten die zij inzetten om hun GIS-werking op een gecoördineerde manier te laten verlopen. De resultaten van onze bevraging bieden ons hieromtrent enkele interessante inzichten, die we ter afronding graag nog even overlopen. Wat de GIS-activiteiten van een gemeente betreft, zien we dat er inderdaad nog steeds een kloof is tussen het algemeen aanvaarde potentieel van GIS en het werkelijke gebruik ervan. Ondanks het bestaan van vele domeinen en velden waar GIS en digitale geografische informatie een meerwaarde kunnen bieden, zien we dat de inzet van GIS in de realiteit vaak nog beperkt blijft. Gemiddeld ligt het aantal activiteiten waarvoor de Vlaamse gemeenten GIS gebruiken bijvoorbeeld op zeven

‫ ׀‬37 ‫׀‬

van de twintig onderzochte activiteiten. Heel wat gemeenten slagen er met andere woorden (nog) niet in om GIS ook buiten typische velden als ruimtelijke planning en milieu in te zetten. Doen ze dat wel, dan blijft het gebruik van GIS vaak nog beperkt tot de aanmaak van thematische kaarten, al is dat op zich natuurlijk al positief. Deze vormen van GIS-gebruik bieden een duidelijke meerwaarde voor de prestaties van de gemeentelijke GIS-werking. Specifieke thematische informatie geografisch lokaliseren en visualiseren kan leiden tot nieuwe inzichten. Ook de inzet van GIS in de context van ruimtelijke planning en milieubeleid biedt de gemeentelijke administratie heel wat voordelen. Het gebruik van digitale geografische informatie (in plaats van informatie op papier) maakt bijvoorbeeld dat men die informatie sneller kan raadplegen en bewerken, dat men informatie uit verschillende bronnen makkelijker kan combineren en dat men informatie ook vlotter kan uitwisselen met andere diensten en organisaties. Dit alles draagt bij tot een efficiënter en effectiever beleid. Zelfs een beperkt gebruik van GIS kan een gemeente dus al heel wat voordelen bieden. Die voordelen zullen toenemen wanneer men erin slaagt dat gebruik uit te breiden naar andere beleidsvelden. De resultaten tonen dat er grote verschillen zijn in de mate waarin gemeenten in Vlaanderen daarin slagen. In twee derde van de Vlaamse gemeenten is het gebruik van GIS beperkt tot maximum acht van de voorgelegde activiteiten. Het gaat daarbij hoofdzakelijk om activiteiten in het domein van ruimtelijke planning en milieu, eventueel aangevuld met de aanmaak van thematische kaarten en het beheer van begraafplaatsen. Het overige derde van de gemeenten kunnen we nog eens opsplitsen in twee groepen: een groep van gemeenten die deze „basis-GIS-activiteiten‟ aanvullen met het gebruik van GIS voor beheersactiviteiten, zoals het beheer van het gemeentelijk patrimonium en rioleringen; en een groep van gemeenten waar het GIS-gebruik nog meer verspreid is, en bijvoorbeeld ook een invloed heeft op de activiteiten van de politie en de brandweer. Uiteindelijk kunnen we stellen dat de verspreiding van GIS binnen de Vlaamse gemeenten zeer uiteenlopend is. Een niet onbelangrijke factor daarbij is de grootte van de gemeente: het zijn vooral de grotere gemeenten die erin slagen hun GIS-werking uit te breiden. Daarnaast stonden we in dit hoofdstuk ook stil bij de instrumenten die gemeenten inzetten om de GIS-werking in hun organisatie te coördineren. Hieruit bleek dat de meeste Vlaamse gemeenten zich beperken tot ofwel één coördinatie-instrument, ofwel geen. Het coördinatie-instrument bij uitstek is de voorziening van een specifieke functie, gericht op de coördinatie en ondersteuning van de gemeentelijke GIS-werking. In een aantal gemeenten wordt dit ene instrument aangevuld met één of meerdere andere instrumenten. Daarbij gaat de voorkeur meestal uit naar het organiseren van

‫ ׀‬38 ‫׀‬

overleg tussen verschillende gebruikers, of naar de opname van het GIS in het gemeentelijk beleidsplan. Het opstellen van een specifiek GIS-plan blijkt minder vaak te gebeuren: slechts in één op acht gemeenten in Vlaanderen is zo‟n plan aanwezig. Ook wat betreft de inzet van coördinatie-instrumenten blijkt er een verband te zijn met de grootte van de gemeenten. Een combinatie van meerdere instrumenten is vooral terug te vinden bij grotere gemeenten. Door het aantal activiteiten en het aantal ingezette instrumenten vervolgens in combinatie met elkaar te bekijken, slagen we erin om verschillende types van GISgemeenten te onderscheiden. In eerste instantie zijn er de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟, waar de inzet van GIS beperkt blijft tot enkele gemeentelijke activiteiten, hoofdzakelijk op vlak van ruimtelijke planning. De gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ slagen erin de inzet van GIS uit te breiden naar enkele andere activiteiten zoals de behandeling van milieuvergunningen, het beheer van begraafplaatsen of de aanmaak van thematische kaarten. De mate van coördinatie van de GIS-werking is evenwel nog steeds beperkt, met hoogstens twee coördinatieinstrumenten. De meeste van deze gemeenten beschikken weliswaar over een GIScoördinator, al dan niet aangevuld met overleg of een GIS-luik in het beleidsplan. Bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ zijn deze drie instrumenten bijna altijd aanwezig, en is er vaak ook een specifiek GIS-plan voorhanden. GIS wordt in deze groep van gemeenten ook ingezet voor enkele bijkomende activiteiten, zoals het beheer van het gemeentelijk patrimonium, groen en rioleringen en het beheer van adresen bevolkingsgegevens. Kijken we naar de gemeenten die in de bevraging zijn opgenomen, dan zien we dat vooralsnog de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ in de meerderheid zijn. Deze gemeenten slagen er weliswaar in om de inzet van GIS uit te breiden naar andere beleidsvelden, maar vaak gebeurt dat op een weinig gecoördineerde wijze. De oververtegenwoordiging van grotere gemeenten in de enquête betekent echter dat er in Vlaanderen nog heel wat gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ zijn, waar de inzet van GIS beperkt blijft tot activiteiten in verband met ruimtelijke planning. De gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ zijn voorlopig nog in de minderheid. De ontwikkeling van deze typologie van GIS-gemeenten geeft ons alvast een beeld van de diversiteit binnen het gebruik van GIS op lokaal niveau. Dé grote uitdaging voor beleidsmakers zal zijn om op de juiste manier met deze diversiteit om te gaan.

‫ ׀‬39 ‫׀‬

4. 1.

Obstakels en ondersteuning Inleiding

De mate waarin gemeenten erin slagen om te komen tot een uitgebreide en gecoördineerde GIS-werking zal afhangen van de mate waarin zij erin slagen om bepaalde knelpunten en obstakels te omzeilen of uit te schakelen. De uitbouw van een GIS-werking is immers niet evident, en brengt in elke organisatie steevast een aantal uitdagingen en vereisten met zich mee. Er is nood aan personeel, kennis, geld, steun en data. Een gebrek of tekort aan één of meerdere van deze factoren maakt de uitbouw van een goed functionerend GIS moeilijk en kan dus beschouwd worden als een obstakel voor de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking. In dit hoofdstuk gaan we in eerste instantie na in welke mate deze obstakels aanwezig zijn binnen de Vlaamse gemeenten. Gemeenten kunnen zelf inspanningen leveren om deze obstakels weg te werken of alleszins te minimaliseren. Maar ook andere partijen, binnen en buiten de overheid, kunnen hieraan een bijdrage leveren. Zo kunnen hogere overheden de gemeenten ondersteunen bij de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking. Van buiten de overheid kan die ondersteuning geleverd worden door leveranciers van GISoplossingen, adviesverleners of andere dienstverleners. In dit hoofdstuk gaan we daarom ook dieper in op de vraag naar ondersteuning bij de Vlaamse gemeenten. Daarbij splitsen we die vraag op in twee deelvragen: welke ondersteuning hebben ze nodig, en wie moet die ondersteuning leveren? Tot slot bekijken we het gemeentelijk gebruik van GIS binnen de context van de ruimere Geografische Data-Infrastructuur (GDI). Het doel van deze GDI is de uitwisseling van geografische gegevens tussen alle betrokkenen te faciliteren en te coördineren. Gemeenten spelen binnen een GDI een belangrijke rol, en die rol zal de komende jaren alleen maar groter worden. De vraag is evenwel in welke mate de Vlaamse gemeenten zich bewust zijn van die rol en van de GDI in het algemeen. Ook die vraag trachten we in dit hoofdstuk te beantwoorden.

‫ ׀‬41 ‫׀‬

2.

Obstakels voor een GIS-werking

Een van de belangrijkste bevindingen uit het voorgaande hoofdstuk is de kloof die er is tussen het potentieel van GIS enerzijds en de realiteit van GIS anderzijds. Ondanks de vele mogelijkheden blijft het gebruik van GIS vaak nog beperkt tot zeer typische toepassingen. En zelfs in gemeenten met een relatief uitgebreide GIS-werking blijven er nog altijd activiteiten die potentieel een meerwaarde zouden kunnen ondervinden van de inzet van GIS, maar die in werkelijkheid nog zonder ondersteuning van GIS gebeuren. Die afstand tussen potentieel en realiteit kan voor een deel verklaard worden door de aanwezigheid van bepaalde obstakels, die een toegenomen inzet van GIS verhinderen. In de bevraging werd nagegaan welke de grootste obstakels zijn voor de verdere uitbouw van GIS-activiteiten binnen de Vlaamse gemeenten. Daarvoor werd gebruikgemaakt van een lijst van negen obstakels die werd voorgelegd aan de respondenten. Op basis van deze lijst moesten de respondenten aangeven welke drie knelpunten binnen hun organisatie de uitbouw van een GIS-werking verhinderen of belemmeren. Daarbij moesten zij ook een rangorde aangeven voor deze drie knelpunten. De resultaten van die oefening zijn weergegeven in tabel 4.1. Voor elk van de weergegeven knelpunten wordt telkens aangegeven hoeveel procent van de bevraagden dit als het grootste, tweede grootste en derde grootste knelpunt zagen. In de laatste kolom is de som van deze drie percentages weergegeven, ofwel het totale percentage bevraagde gemeenten dat het knelpunt in kwestie als een belangrijk knelpunt voor de uitbouw van een GIS-werking binnen de eigen organisatie beschouwde. De lijst van knelpunten is trouwens gerangschikt op basis van dit totaalpercentage. Uit de tabel blijkt duidelijk dat een tekort aan personeel hét grote knelpunt is bij de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking. Bijna 70% van de bevraagde gemeenten zien een tekort aan personeel immers als een knelpunt voor de uitbouw van GIS in hun organisatie. Meer dan 45% van de bevraagden beschouwt een tekort aan personeel zelfs als het grootste knelpunt. Het verschil met de andere (mogelijke) knelpunten is groot. Geen enkel ander mogelijk knelpunt wordt immers door (minstens) de helft van de respondenten als één van de drie grootste knelpunten beschouwd. Met 41,8% van de respondenten die het als een knelpunt ervaren, komt een tekort aan kennis en opleiding op een tweede plek. Het derde grootste knelpunt is een gebrek aan budgetten die worden voorzien voor de uitbouw van GIS-activiteiten. Opvallend daarbij is dat beiden (te weinig kennis/opleiding en te weinig budgetten) nauwelijks worden genoemd als het grootste knelpunt. Een tekort aan kennis en

‫ ׀‬42 ‫׀‬

opleiding wordt het vaakst naar voren geschoven als het tweede grootste knelpunt. Onvoldoende budgetten worden net iets vaker als derde grootste knelpunt beschouwd. Tabel 4.1. Obstakels voor de uitbouw van lokale GIS-activiteiten 1e

2e

3e

Totaal

Te weinig personeel

45,7%

14,7%

9,2%

69,6%

Onvoldoende kennis/opleiding

10,3%

20,1%

11,4%

41,8%

Onvoldoende budgetten

9,2%

13,0%

13,6%

35,9%

Onvoldoende interesse vanuit beleid/bestuur

7,1%

9,8%

13,6%

30,4%

Onvoldoende interesse bij andere medewerkers

2,7%

9,2%

10,9%

22,8%

Onvoldoende ondersteuning

3,3%

8,7%

10,3%

22,3%

Gebrek aan standaardisatie

6,0%

6,5%

6,0%

18,5%

Gebrek aan data

6,0%

4,3%

4,3%

14,7%

Andere

2,2%

2,2%

1,1%

5,4%

Andere mogelijke knelpunten die in (nog) mindere mate door onze respondenten werden ervaren, zijn het gebrek aan interesse, een tekort aan ondersteuning, en een gebrek aan standaardisatie en aan data. Wat het gebrek aan interesse betreft, wordt het gebrek aan interesse bij de beleidsverantwoordelijken als een groter knelpunt ervaren dan een gebrek aan interesse bij de medewerkers. Ook opvallend is het percentage respondenten dat een gebrek aan standaardisatie of een gebrek aan data als het grootste knelpunt ervaart. Dat percentage is immers hoger dan het percentage respondenten dat in een tekort aan interesse bij andere medewerkers of in een gebrek aan ondersteuning het grootste knelpunt ziet. Het totale percentage voor deze twee laatstgenoemde knelpunten is echter groter, vandaar ook hun hogere positie in de rangschikking. Een interessante vraag is dan in welke mate de aanwezige knelpunten verschillend zijn tussen de drie types van GIS-gemeenten. Algemeen gezien zijn de verschillen eerder beperkt. Voor elk van de drie onderscheiden types van GIS-gemeenten is een tekort aan personeel het grootste knelpunt. Bij de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ is dat evenwel vaker het geval dan bij de overige types. Van de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ beschouwt 82,7% een tekort aan personeel als een knelpunt. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ is dat slechts 65,3%, en bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ slechts 62,5%. Bij deze laatste types van

‫ ׀‬43 ‫׀‬

GIS-gemeenten worden een gebrek aan data en aan standaardisatie dan weer (relatief) vaker als een knelpunt ervaren. Zo beschouwt meer dan 40% van de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ een gebrek aan standaardisatie als een knelpunt bij de verdere uitbouw van hun GIS-werking. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ of een „gelimiteerd GIS‟ is dat respectievelijk slechts 14,3% en 11,5%. Ook een gebrek aan data wordt niet even sterk als een knelpunt ervaren: 28,1% bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟, 15,3% bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ en slechts 5,8% bij de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟. De obstakels en problemen waarmee de Vlaamse gemeenten geconfronteerd worden, zijn dus deels dezelfde maar ook deels verschillend voor de drie types van gemeenten. Een tekort aan personeel is het grootste knelpunt voor elk van de drie types. Voor de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ is dat echter iets meer het geval dan voor de andere twee types. De gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ of een „gefragmenteerd GIS‟ onderscheiden zich door hun vraag naar gestandaardiseerde data. Hieruit kunnen we afleiden dat het aanwezige aanbod aan data voorlopig volstaat voor de GIS-activiteiten van de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟. Het is alleszins niet het grote knelpunt. Wat de achtergrondvariabelen van onze gemeenten betreft, zijn er slechts een viertal significante verschillen terug te vinden. Over het algemeen zijn de ervaren knelpunten dus grotendeels gelijk voor kleine en grote gemeenten, voor gemeenten met weinig of veel personeelsleden en voor gemeenten uit verschillende provincies. Een tekort aan opleiding wordt evenwel vaker als een knelpunt ervaren door gemeenten uit de provincies Antwerpen, Limburg en West-Vlaanderen dan door gemeenten uit de overige twee provincies. Ook gemeenten met weinig personeelsleden zien een tekort aan opleiding vaker als een knelpunt dan gemeenten met veel personeelsleden. Twee andere significante verschillen zijn gerelateerd aan het aantal inwoners binnen de gemeenten: zowel een gebrek aan standaardisatie als een gebrek aan data worden vaker als een knelpunt ervaren door gemeenten met een groter inwonersaantal. Maar los van deze enkele verschilpunten is er dus een grote overeenstemming wat betreft de aanwezige obstakels voor de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking.

‫ ׀‬44 ‫׀‬

3.

De vraag naar ondersteuning

De grootste knelpunten die de gemeenten in Vlaanderen ervaren bij de verdere uitbouw van hun GIS-werking zijn dus het tekort aan personeel, aan kennis en aan financiële middelen. Een gebrek of tekort aan ondersteuning vinden we pas op de zesde plaats in de lijst van knelpunten, met slechts 22,3% van de gemeenten die dit als een groot knelpunt ervaren. Het ondersteunen van gemeenten is daarom nog geen overbodige zaak. Het kan de gemeenten immers helpen bij het aanpakken en wegwerken van andere knelpunten. Andere partijen beschikken vaak wel over de kennis en expertise die nodig is om (bepaalde onderdelen van) een GIS-werking uit te bouwen. Zij kunnen gemeenten op verschillende manieren helpen. Een aantal van die manieren of vormen van ondersteuning staan weergegeven in tabel 4.2. Voor elk van deze elf vormen werd aan de gemeenten gevraagd om aan te geven van welke partij zij deze steun verwachten. Ze konden daarvoor kiezen uit vijf verschillende mogelijkheden: naast het Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (AGIV), de provincie, de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) en een andere partij, was er nog de optie „geen ondersteuning nodig‟. Tabel 4.2 geeft in plaats van deze laatste optie echter het totale percentage weer in de laatste kolom, zijnde de som van de percentages van de vier mogelijke partijen. Dat percentage wordt gebruikt om de mogelijke vormen van ondersteuning te rangschikken, te beginnen bij de „meest gevraagde‟ vorm van ondersteuning. Uit deze totale percentages blijkt dat de optie „geen ondersteuning‟ relatief weinig werd aangeduid. Voor het merendeel van de activiteiten koos minstens 90% van de bevraagde gemeenten voor één van de vier mogelijke aanbieders van ondersteuning. Voor het leveren van rapporteringtoepassingen was de vraag naar ondersteuning het kleinst, met slechts 80,9% van de gemeenten. Ondanks de relatief kleine verschillen, bieden de totale percentages ons wel inzicht in de prioriteit van elk van deze vormen van ondersteuning. Zo blijken gemeenten in eerste instantie ondersteuning te verwachten onder de vorm van het aanleveren van recente datalagen. Alle bevraagde gemeenten hebben hiervoor immers één van de vier mogelijke partijen aangeduid. Ook rekenen nagenoeg alle gemeenten op externe opleiding en technische ondersteuning. Slechts enkele procenten lager vinden we het informeren over het beleid, het aanbieden van kant-en-klare geotoepassingen en het ondersteunen van projecten terug, gevolgd door netwerking en de uitbouw van een GIS-werking. Voor slechts drie activiteiten ligt het totale percentage van gemeenten dat ondersteuning verwacht onder de 90%: de opmaak van een GIS-plan, het bijhouden van data en het leveren van rapporteringtoepassingen.

‫ ׀‬45 ‫׀‬

Tabel 4.2. Vraag naar ondersteuning van externe partijen AGIV

Provincie

VVSG

Andere

Totaal

Recente datalagen aanleveren

85,0%

13,3%

0,0%

1,7%

100,0%

Opleidingen

26,5%

31,3%

9,0%

31,3%

98,2%

Technische ondersteuning

33,9%

18,2%

3,0%

41,8%

97,0%

Informatie over beleid

19,9%

20,5%

47,2%

6,8%

94,4%

Kant-en-klare geotoepassingen

47,2%

20,9%

2,5%

23,3%

93,9%

Ondersteuning van projecten

22,6%

44,0%

11,3%

13,7%

91,7%

Netwerking

22,2%

29,4%

22,2%

16,3%

90,2%

Uitbouw GIS-werking

17,2%

31,3%

22,7%

19,0%

90,2%

Opmaken van een GIS-plan

14,0%

29,3%

24,8%

19,7%

87,9%

Datalagen bijhouden

59,5%

16,1%

1,8%

8,3%

85,7%

Rapporteringstoepassingen leveren

27,4%

21,0%

11,5%

21,0%

80,9%

Duidelijkere verschillen tussen de opgelijste vormen van ondersteuning zien we echter voor wat betreft de partij die deze ondersteuning moet leveren. In de meeste gevallen is het één partij die erbovenuit steekt. Wat het aanleveren van actuele data betreft, is dat bijvoorbeeld het AGIV, met 85% van de „stemmen‟. Ook voor wat betreft het bijhouden van data (59,5%) en de voorziening van kant-en-klare geotoepassingen (47,2%) wordt het AGIV het vaakst naar voren geschoven als verlener van ondersteuning. Het AGIV wordt ook het vaakst aangeduid voor het leveren van rapporteringtoepassingen, maar daar is het onderscheid met de andere partijen relatief beperkt. Twee andere activiteiten waarvoor het onderscheid beperkt is, zijn het voorzien van opleidingen en het opmaken van een GIS-plan. Telkens worden de provincies het vaakst uitgekozen als aanbieder van ondersteuning. Voor wat betreft ondersteuning op vlak van het opmaken van een GIS-plan is er slechts een klein verschil met de VVSG. Voor wat betreft het voorzien van opleidingen is er zelfs sprake van een ex aequo met de zogenaamde andere partijen. Die verwijzen vooral naar softwareleveranciers, adviesverleners en/of intercommunale organisaties. Die partijen kunnen een rol spelen bij het organiseren van GIS-opleidingen. Nog een aspect waarin deze andere partijen een ondersteunende functie kunnen opnemen, is de technische ondersteuning. Meer dan vier op tien gemeenten verwachten immers technische ondersteuning van één van deze andere partijen.

‫ ׀‬46 ‫׀‬

Keren we terug naar de ondersteunende rol van de provincie, dan zien we dat er drie vormen van ondersteuning zijn waar zij duidelijk naar voren komen: het ondersteunen van projecten, netwerking en de uitbouw van de gemeentelijke GIS-werking. De taak van de VVSG ten slotte wordt duidelijk gesitueerd op vlak van het leveren van informatie aangaande het GIS-beleid in Vlaanderen. Bijna de helft van de bevraagde gemeenten rekent daarvoor op ondersteuning van de VVSG. Opvallend is dus de grote mate van eensgezindheid bij de bevraagde gemeenten. Voor de meeste van de voorgelegde vormen van ondersteuning is er één partij die duidelijk naar voren wordt geschoven als meest geschikte aanbieder. Die eensgezindheid komt ook tot uiting in het gebrek aan significante verschillen tussen de verschillende groepen binnen onze enquête. Vergelijken we bijvoorbeeld de nood aan ondersteuning voor de drie types van GIS-gemeenten, dan zien we dat er geen significante verschillen zijn. Ook als we enkel een onderscheid maken op basis van het aantal activiteiten waarvoor GIS wordt ingezet of het aantal coördinatieinstrumenten (en dus niet de combinatie van beide), zijn er geen verschillen terug te vinden. Wat de achtergrondkenmerken van de gemeenten betreft, zoals het aantal inwoners, het aantal personeelsleden of de provincie waarin de gemeente gelegen is, vinden we slechts enkele significante verschillen terug. Zo houden de gemeenten uit de verschillende provincies er een andere mening op na omtrent wie ondersteuning moet bieden op vlak van rapporteringtoepassingen, projectontwikkeling en het bijhouden van data. Wat betreft dat laatste wordt in alle provincies het AGIV als ondersteunende partij bij uitstek beschouwd. Dat is ook zo in de provincie West-Vlaanderen, maar weliswaar in mindere mate dan in de overige provincies. Een aanzienlijk deel van de West-Vlaamse gemeenten ziet hier immers een rol weggelegd voor het provinciebestuur. Wat betreft de ondersteuning van projecten, gaat in alle provincies de voorkeur uit naar de provincie. In de provincies West-Vlaanderen en Limburg is dat iets nadrukkelijker het geval, voor gemeenten uit de provincies Oost-Vlaanderen en Antwerpen dan weer iets minder. De Antwerpse gemeenten verwachten inzake projecten vooral ondersteuning van het AGIV, en voor Oost-Vlaamse gemeenten is de nood aan ondersteuning in het algemeen kleiner. Aangaande de voorziening van toepassingen voor rapportering, zijn het de gemeenten uit de provincies Limburg en Vlaams-Brabant die opvallen doordat ze ondersteuning verwachten van het provinciale niveau. Oost-Vlaamse gemeenten rekenen op dat vlak vooral op de ondersteuning van andere partijen, zoals private of intercommunale partners.

‫ ׀‬47 ‫׀‬

Ook als we rekening houden met de twee andere achtergrondkenmerken van de gemeenten (aantal inwoners en aantal personeelsleden) zien we enkele significante verschillen. Wat betreft het bijhouden van data bijvoorbeeld, is de nood aan ondersteuning op zich het grootst bij gemeenten met een klein aantal inwoners. Bovendien verwachten kleine gemeenten die steun ook vaker dan grotere gemeenten van de provincie of van andere partijen. Gemeenten met een groter aantal inwoners rekenen hiervoor in eerste instantie op het AGIV. Het verschil in aantal personeelsleden blijkt dan weer te resulteren in een verschillende mening aangaande ondersteuning op vlak van netwerking en de voorziening van kant-en-klare geotoepassingen. Wat dat laatste betreft, verwachten de kleine gemeenten ondersteuning van andere overheden, zoals het AGIV of de provincie, terwijl grotere gemeenten eerder rekenen op andere partijen. Kleine gemeenten hebben daarnaast ook meer steun nodig op vlak van netwerking, zonder duidelijke voorkeur voor een bepaalde partij die dergelijke steun moet bieden. Bij de grotere gemeenten is die voorkeur er wel, zij zien hier immers een rol weggelegd voor de VVSG.

4.

Geografische Data-Infrastructuren (GDI)

Het potentieel van geografische gegevens op lokaal niveau wordt ook steeds vaker erkend door partijen op hogere bestuursniveaus. De zeer gedetailleerde gegevens die door lokale besturen wordt aangemaakt en/of bijgehouden, is ook voor andere partijen – binnen en buiten de overheid – van grote waarde. Om uitwisseling tussen de verschillende gebruikers en producenten van geografische gegevens te faciliteren en te coördineren, wordt op verscheidene bestuursniveaus werk gemaakt van de ontwikkeling van een Geografische Data-Infrastructuur (GDI). Die GDI kan beschouwd worden als het geheel van technologische en organisatorische afspraken gericht op een vlotte uitwisseling van geografische gegevens. Initiatieven om tot zo‟n GDI te komen, vinden we terug op verschillende niveaus. Op Europees niveau is er bijvoorbeeld de INSPIRE-richtlijn om geharmoniseerde geografische informatie verplicht ter beschikking te stellen van belanghebbenden op verschillende niveaus. Binnen Vlaanderen is er dan weer het samenwerkingsverband GDI-Vlaanderen, dat instaat voor de uitbouw en exploitatie van de Vlaamse GDI. Dat samenwerkingsverband zorgt reeds sinds 1995 (toen nog onder de naam GISVlaanderen) voor een groot aanbod aan geografische data en diensten binnen Vlaanderen. Binnen het samenwerkingsverband worden verscheidene initiatieven opgezet om het aanbod aan geografische gegevens binnen Vlaanderen verder uit te

‫ ׀‬48 ‫׀‬

bouwen. Het Centraal Referentieadressenbestand (CRAB) en het Grootschalig Referentiebestand (GRB) zijn twee sleutelinitiatieven binnen de Vlaamse GDI. Het CRAB is het adressenproject binnen de Vlaamse GDI, en richt zich in eerste instantie op de uitwisseling en kwaliteit van adresgegevens binnen Vlaanderen. Het doel van CRAB is om één generiek bruikbare standaard voor het definiëren en coderen van adressen tot stand te brengen, om één correct en actueel bestand met alle adressen in Vlaanderen aan te maken, en informatie over de geografische locatie van adressen te integreren (AGIV, 2011a). Gemeenten zullen hierbij optreden als initiator van de adrescomponenten straatnaam, huisnummer en subadres. In die rol zullen zij meewerken aan zowel de aanmaak als de bijhouding van het CRAB. Wat de aanmaak van het CRAB betreft, moeten gemeenten alle straatnamen, huisnummers en subadressen binnen hun grondgebied en de geografische koppeling van deze gegevens eenmalig valideren. Het CRAB bijhouden is een permanente opdracht, en omvat het doorvoeren van alle noodzakelijke adresmutaties en het corrigeren van vastgestelde fouten. Het GRB staat voor het Grootschalig Referentiebestand en is een geografische databank waarin gegevens van gebouwen, de inrichting van wegen, spoorwegen, watergebieden en kavels zijn opgenomen. Het GRB wordt daarbij beschouwd als een referentiebestand, wat betekent dat alle bestuursinstanties een aanvaardingsplicht hebben ten aanzien van deze gegevens. Van zodra het GRB gebiedsdekkend is voor Vlaanderen, zal er ook een algemene gebruiksplicht gelden. Het GRB is daardoor een belangrijke authentieke gegevensbron in wording waarin verschillende gegevens zijn geïntegreerd. De bijhouding van het GRB zorgt ervoor dat de GRB-databank voortdurend geactualiseerd wordt. Daarbij is ook een rol weggelegd voor de gemeenten: op korte termijn gaat het hoofdzakelijk om het melden van afwijkingen, op lange termijn zullen gemeenten die een bepaalde terreinmutatie teweegbrengen zelf instaan voor de inventarisatie en registratie van de nieuwe situatie (AGIV, 2011b). Zoals eerder in dit rapport al werd aangegeven, vereist het laten deelnemen van gemeenten aan een bredere GDI wel wat inspanningen. Een absolute vereiste is de aanwezigheid van een zeker bewustzijn omtrent zowel de inhoud als de meerwaarde van die GDI voor de gemeenten zelf. In onze bevraging peilden we daarom ook naar de kennis bij de gemeenten van enkele van de hierboven aangehaalde GDIinitiatieven. Gebruikmakend van een vijfpuntenschaal, gaande van „zeer weinig‟ tot „zeer goed‟, moesten de gemeenten aangeven in welke mate zij op de hoogte waren van deze initiatieven. In tabel 4.3 zien we de resultaten voor wat betreft de kennis van de gemeenten aangaande INSPIRE en de GDI-Vlaanderen. Ook de VVSG GIS-

‫ ׀‬49 ‫׀‬

werkgroep is in deze tabel opgenomen. De VVSG GIS-werkgroep bestaat uit GIScoördinatoren van verschillende steden en gemeenten en komt maandelijks bij elkaar. Tijdens deze bijeenkomsten worden ervaringen over het gebruik van GIS uitgewisseld, dossiers met een link naar de gemeentelijke GIS-werking besproken en een gezamenlijk standpunt aangaande deze dossiers ingenomen. Tabel 4.3. Kennis van GDI-initiatieven Helemaal niet

Weinig

Niet goed, niet weinig

Goed

Zeer goed

INSPIRE

36,9%

27,3%

25,0%

10,9%

0,0%

GDI-Vlaanderen

18,5%

31,5%

27,0%

20,8%

2,2%

VVSG GIS-werkgroep

18,8%

27,3%

26,7%

18,2%

9,1%

Tabel 4.3 toont alvast dat het bewustzijn over deze drie initiatieven bij de Vlaamse gemeenten eerder beperkt is. Telkens is het aandeel van de gemeenten die helemaal niet of zeer weinig op de hoogte zijn groter dan het aandeel van de gemeenten die goed tot zeer goed op de hoogte zijn. Het Europese INSPIRE-initiatief scoort het minst goed, met slechts 10,9% van de bevraagde gemeenten die aangeven dit initiatief goed te kennen. De grootste groep gemeenten geeft aan INSPIRE helemaal niet te kennen. Opvallend is dat geen enkele gemeente aangeeft het initiatief zeer goed te kennen. Ook wat de GDI-Vlaanderen betreft, is de kennis bij de Vlaamse gemeenten nog eerder beperkt: 20,8% van de bevraagde gemeenten zegt de GDI-Vlaanderen goed te kennen, nauwelijks 2,2% stelt over een zeer goede kennis te beschikken. Het percentage gemeenten dat aangeeft de GDI-Vlaanderen helemaal niet te kennen, is met 18,5% lager dan bij de INSPIRE-richtlijn. Hier stelt de grootste groep gemeenten over weinig kennis te beschikken. De VVSG GIS-werkgroep ten slotte is door 27,3% van de gemeenten goed tot zeer goed gekend. Daarvan zijn er 18,2% die aangeven goed op de hoogte te zijn, en 9,1% die aangeven zeer goed op de hoogte te zijn. Het merendeel van de gemeenten kent de VVSG-groep ofwel weinig, ofwel niet weinig maar ook niet goed. De kennis en het gebruik van CRAB bij de Vlaamse gemeenten is uitgedrukt in tabel 4.4. Wat kennis betreft, wordt een onderscheid gemaakt tussen de kennis van CRAB op zich, en de kennis van het CRAB-decreet en de daarin vastgelegde taken voor de gemeenten. Het CRAB-project zelf is goed gekend bij de gemeenten, met bijna 70% van de gemeenten die aangeven CRAB goed tot zeer goed te kennen. Toch is slechts één derde van de gemeenten op de hoogte van de inhoud van het CRAB-decreet en

‫ ׀‬50 ‫׀‬

de taken die daaruit voortvloeien voor gemeenten. De grote groep van gemeenten zegt het decreet en de taken voor gemeenten niet slecht maar ook niet goed te kennen. Het bestand wordt momenteel door 35% van de bevraagde gemeenten veel tot zeer veel gebruikt. Tabel 4.4. Kennis en gebruik van CRAB Helemaal niet

Weinig


Goed/Veel

Zeer goed/ zeer veel

Kennis CRAB

1,6%

2,7%

28,0%

57,1%

10,4%

Kennis CRAB-decreet

11,7%

16,8%

38,5%

27,9%

5,0%

Gebruik CRAB

17,0%

15,2%

32,2%

29,8%

5,8%

Het gebruik van het GRB ligt iets lager, zo blijkt uit tabel 4.5. Bijna 20% van de gemeenten geven aan het GRB veel tot zeer veel te gebruiken voor hun interne werkzaamheden. Het extern uitwisselen van het GRB met derden die werken in opdracht van de gemeente gebeurt minder vaak. Slechts 8,6% van de gemeenten zegt dat veel tot zeer veel te doen. In meer dan 60% van de bevraagde gemeenten was het GRB-bestand echter nog in aanmaak en dus nog niet beschikbaar. Tabel 4.5. Gebruik van GRB Helemaal niet

Weinig

Niet veel, niet weinig

Veel

Zeer veel

Geen GRB

Intern gebruik

4,6%

6,3%

8,6%

9,2%

10,3%

60,9%

Externe uitwisseling

8,6%

10,3%

11,5%

6,3%

2,3%

60,9%

In de tabellen 4.6 tot 4.10 wordt de kennis van de verschillende initiatieven vergeleken voor de drie types van GIS-gemeenten. Op die manier gaan we na of er een verschil bestaat in de mate waarin elk van deze types op de hoogte is van de GDI-initiatieven. Voor elk van de initiatieven blijkt er wel degelijk een significant verschil te zijn tussen de drie types van GIS-gemeenten. Telkens zijn het de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ die het best op de hoogte zijn van de verschillende initiatieven, en de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ die het minst goed op de hoogte zijn. Het bewustzijn en de kennis van de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ ligt bovendien in de meeste gevallen dichter bij die laatste groep. De verschillen tussen de drie groepen zijn vaak uitermate groot. Wat de kennis van INSPIRE betreft (tabel 4.6)

‫ ׀‬51 ‫׀‬

is geen enkele van de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ goed of zeer goed op de hoogte van de inhoud en betekenis van de richtlijn. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ is dat nauwelijks 7,5%, en bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ heeft 37,5% een goede kennis van INSPIRE. Tabel 4.6. Kennis van INSPIRE bij de drie types GIS-gemeenten Helemaal niet

Weinig


Goed/Veel


Gelimiteerd GIS

59,6%

25,5%

14,9%

0,0%

0,0%

Gefragmenteerd GIS

36,8%

30,5%

25,3%

7,4%

0,0%

Gecoördineerd GIS

3,1%

18,8%

40,6%

37,5%

0,0%

INSPIRE

De GDI-Vlaanderen is door elk van de drie types van GIS-gemeenten al wat beter gekend. Bij de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ zijn er echter slechts 6,3% goed tot zeer goed op de hoogte van de GDI-Vlaanderen. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ is dat 15,6%, met uitsluitend gemeenten die aangeven goed op de hoogte te zijn. Bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ is de kennis van de Vlaamse GDI al heel wat groter, met twee op drie gemeenten die de GDI-Vlaanderen goed tot zeer goed kennen. Tabel 4.7. Kennis van GDI-Vlaanderen bij de drie types GIS-gemeenten GDI-Vlaanderen

Helemaal niet

Weinig


Goed/Veel


Gelimiteerd GIS

35,4%

39,6%

18,8%

4,2%

2,1%

Gefragmenteerd GIS

15,6%

35,4%

33,3%

15,6%

0,0%

Gecoördineerd GIS

3,1%

6,3%

21,9%

59,4%

9,4%

De mate waarin de verschillende types van GIS-gemeenten in Vlaanderen op de hoogte zijn van het bestaan en de werking van de VVSG GIS-werkgroep is weergegeven in tabel 4.8. Daaruit blijkt dat vooral de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ hiervan beter op de hoogte zijn dan van de GDI-Vlaanderen, al is het uiteindelijk slechts één op de vier gemeenten van dit type dat goed tot zeer goed op de hoogte is. Bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ zien we een relatief grote groep gemeenten (28,1%) die aangeven zeer goed op de hoogte te zijn van de VVSG GIS-werkgroep. Anderzijds zijn er wel meer gemeenten van dit type die weinig

‫ ׀‬52 ‫׀‬

op de hoogte zijn van dit VVSG-initiatief (15,6%), vergeleken met het aantal gemeenten die weinig op de hoogte zijn van de GDI-Vlaanderen. Tabel 4.8. Kennis van VVSG GIS-werkgroep bij de drie types GIS-gemeenten Helemaal niet

Weinig


Goed/Veel


Gelimiteerd GIS

30,4%

39,1%

21,7%

8,7%

0,0%

Gefragmenteerd GIS

18,8%

25,0%

30,2%

18,8%

7,3%

Gecoördineerd GIS

3,1%

15,6%

21,9%

31,3%

28,1%

VVSG GIS

Tot slot kijken we ook nog eens naar het verschil in kennis over het CRAB en het CRAB-decreet voor de drie types van GIS-gemeenten. In overeenstemming met de bovenstaande bevindingen is ook de kennis van het CRAB het grootst bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟. Opvallend is echter dat in elk van de drie types een grote groep gemeenten minstens een goede kennis heeft van het CRAB. Bij de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ gaat het om 42,3% van de gemeenten, bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ om 72,9%, en bij de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ om 93,7%. Bovendien zijn er van elk type nauwelijks of zelfs geen gemeenten die helemaal geen of weinig kennis hebben van het CRAB. Tabel 4.9. Kennis van CRAB bij de drie types GIS-gemeenten Helemaal niet

Weinig


Goed/Veel


Gelimiteerd GIS

5,8%

5,8%

46,2%

40,4%

1,9%

Gefragmenteerd GIS

0,0%

1,0%

26,0%

63,5%

9,4%

Gecoördineerd GIS

0,0%

0,0%

6,3%

65,6%

28,1%

CRAB

Minder goed gekend zijn het CRAB-decreet en de taken voor de gemeenten die daaruit voortvloeien. Zeker bij de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ is die kennis weer eerder beperkt, met 58% van de gemeenten die het decreet helemaal niet of weinig kennen. Bij de groep met een „gefragmenteerd GIS‟ zien we vooral gemeenten terug die aangeven het decreet niet weinig maar ook niet goed te kennen. Bijna twee op de drie gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ kent het CRAB-decreet en de daarin vastgelegde taken voor gemeenten dan weer goed, één op acht zelfs zeer goed.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

Tabel 4.10. Kennis van CRAB-decreet bij de drie types GIS-gemeenten CRAB-decreet

Helemaal niet

Weinig


Goed/Veel


Gelimiteerd GIS

30,0%

28,0%

30,0%

12,0%

0%

Gefragmenteerd GIS

6,3%

15,8%

48,4%

24,2%

5,3%

0%

0%

21,9%

65,6%

12,5%

Gecoördineerd GIS

5.

Conclusie

In dit vierde hoofdstuk van ons rapport bekeken we het gebruik van geo-informatie in de Vlaamse gemeenten vanuit de knelpunten waarmee zij worden geconfronteerd, hun vraag naar externe ondersteuning en hun kennis van verschillende initiatieven op vlak van de ontwikkeling van een GDI. Voor elk van deze aspecten kunnen we uit de bevraging enkele belangrijke lessen trekken. Wat de knelpunten betreft waarmee gemeenten worden geconfronteerd bij de (verdere) uitbouw van een GIS-werking, zagen we dat een tekort aan personeel als het belangrijkste knelpunt wordt beschouwd. Bijna de helft van de gemeenten ziet een tekort aan personeel als het belangrijkste knelpunt, meer dan twee derde van de gemeenten als één van de drie belangrijkste. Andere knelpunten die door de bevraagde gemeenten worden erkend zijn een tekort aan kennis en opleiding en de beperkte budgetten voor GIS. Een gebrek aan standaardisatie en aan data worden over het algemeen minder vaak als een knelpunt beschouwd, of toch niet als het belangrijkste knelpunt. Niet alleen over de obstakels voor de verdere uitbouw van een GIS is er een grote eensgezindheid onder de bevraagde gemeenten. Ook over de vraag naar ondersteuning zijn de gemeenten het in grote lijnen eens. Externe partijen worden als onmisbaar beschouwd voor wat betreft het aanleveren van actuele data, het voorzien van opleiding en het aanbieden van technische ondersteuning. Ook voor tal van andere activiteiten wordt gesteld dat externe partijen een bijdrage kunnen leveren aan de gemeentelijke GIS-werking. Bovendien zijn de bevraagde gemeenten het ook grotendeels eens over wie nu juist welke ondersteuning zou moeten leveren. De gemeenten komen als het ware tot een verdeling van de taken als het gaat over wie nu het best welke ondersteuning kan leveren. De primaire taak van het AGIV is daarbij het aanleveren van actuele data. Andere taken die voor het AGIV zijn weggelegd, zijn het bijhouden van bepaalde datasets en

‫ ׀‬54 ‫׀‬

het aanbieden van kant-en-klare geotoepassingen die meteen ingezet kunnen worden. Andere taken van eerder technische aard worden toegewezen aan externe partijen, zoals softwareleveranciers of private adviesverleners. Van hen wordt in eerste instantie technische ondersteuning verwacht. Daarnaast kunnen zij ook op vlak van opleiding een bijdrage leveren aan de gemeentelijke GIS-werking. Wat de ondersteuning van eerder organisatorische aard betreft, rekenen de gemeenten in sterke mate op de provincies. Zij kunnen ondersteuning bieden bij specifieke projecten of bij de uitbouw van een gemeentelijk GIS. Ook op vlak van opleidingen en de opmaak van een GIS-plan kunnen zij een zinvolle rol vervullen. Dat laatste kan eventueel ook door de VVSG gebeuren, maar daarvan verwachten de gemeenten in eerste instantie informatie over het GIS-beleid in Vlaanderen. Binnen dat GIS-beleid zullen gemeenten een steeds belangrijkere rol gaan spelen als producent, beheerder en/of „bijhouder‟ van grootschalige gegevens. Zowel op Europees als op Vlaams niveau zijn er reeds verscheidene initiatieven ontwikkeld en geïmplementeerd die een vlottere uitwisseling van geografische gegevens beogen. In de bevraging peilden we naar de kennis bij de Vlaamse gemeenten van die initiatieven. Het Europese INSPIRE-initiatief scoorde daarbij het slechtst, maar ook de kennis van de GDI-Vlaanderen was relatief beperkt. Het CRAB-bestand was heel wat beter gekend bij de gemeenten, al was het met de kennis van het CRAB-decreet en de daarin vastgelegde taken voor de gemeenten iets minder goed gesteld. In dit hoofdstuk gingen we ook na in welke mate de gepercipieerde obstakels, de vraag naar ondersteuning en de kennis van de GDI verschillen tussen de drie types van GIS-gemeenten. Wat de obstakels en vraag naar ondersteuning betreft, waren de verschillen tussen de drie types van GIS-gemeenten eerder klein. Dat geldt dan weer niet voor de verschillen op vlak van de kennis van de GDI en de initiatieven die tot de verdere ontwikkeling van deze GDI bijdragen. Uit onze resultaten bleek dat het vooral de gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ zijn die goed op de hoogte zijn van INSPIRE, de GDI-Vlaanderen, de VVSG GIS-werkgroep en het CRAB. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ en vooral de gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ was de kennis van en het bewustzijn omtrent de GDI vaak minder aanwezig. Beschouwen we dit bewustzijn als een sleutelvoorwaarde voor de succesvolle ontwikkeling van een GDI, dan betekent dit dat er nog heel wat inspanningen geleverd moeten worden opdat gemeenten overtuigd raken van de meerwaarde van een GDI. Zo niet bestaat het gevaar dat andere inspanningen tot weinig succes zullen leiden.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

DEEL 2

‫ ׀‬57 ‫׀‬

5. 1.

Methodologie Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken van dit rapport werden de resultaten van de VVSGbevraging van 2010 uitgebreid besproken. Zoals eerder al werd aangegeven, organiseerde de VVSG in 2008 een gelijkaardige bevraging over het gebruik van GIS in lokale besturen in Vlaanderen. Interessant daarbij is dat een groot deel van de vragen uit de eerste bevraging ook in 2010 werd overgenomen en dat een groot deel van de respondenten uit 2010 ook aan de eerdere enquête heeft deelgenomen. De combinatie van beide bevragingen biedt daardoor een aantal interessante mogelijkheden voor longitudinaal onderzoek.

2.

Longitudinaal onderzoek

Het meervoudig observeren van dezelfde onderzoekseenheden doorheen de tijd wordt omschreven als longitudinaal onderzoek. Longitudinaal onderzoek onderscheidt zich van cross-sectioneel onderzoek, waarbij data worden verzameld over één of meerdere fenomenen op één bepaald moment of binnen één bepaalde periode. Bij crosssectioneel onderzoek wordt dus voor elk individu, elke eenheid of elke case een meting gedaan van bepaalde concepten, items of variabelen binnen één periode. Bij longitudinaal onderzoek worden gegevens verzameld omtrent één of meerdere variabelen voor twee of meerdere perioden. Dat maakt het mogelijk om veranderingen te meten en eventueel te verklaren. Longitudinaal onderzoek kan bijgevolg gedefinieerd worden als onderzoek waarbij 1) voor elk item of elke variabele data worden verzameld op twee of meerdere momenten in de tijd; 2) de geanalyseerde individuen en cases dezelfde of minstens gelijkaardig zijn over de verschillende perioden heen; en 3) de analyse een vergelijking omvat van de data over de verschillende perioden heen (Menard, 2002). Dat onderzoek kan evenwel verschillende vormen aannemen. Data kunnen verzameld worden tijdens verschillende perioden, waarbij deze data betrekking hebben op elk van die perioden, en waarbij de cases en variabelen ook dezelfde zijn in elke periode (een zogenaamd „prospective panel design‟). Men kan echter ook op één moment of tijdens één periode data verzamelen aangaande meerdere perioden („retrospectief paneldesign‟). Een andere mogelijkheid is dat men data verzamelt aangaande (en eventueel ook tijdens)

‫ ׀‬59 ‫׀‬

meerdere perioden over dezelfde variabelen maar bij verschillende (gelijkaardige) cases. De exacte definiëring van longitudinaal onderzoek is evenwel sterk afhankelijk van de discipline waarbinnen dit onderzoek plaatsvindt. Zo wordt een retrospectief onderzoekdesign in sommige disciplines niet als longitudinaal beschouwd (Menard, 2002). Longitudinaal onderzoek heeft over het algemeen twee mogelijke doelstellingen: patronen van verandering beschrijven, en de richting en de sterkte van causale relaties vaststellen (Menard, 2002). Baltes & Nettlesroad (1979) onderscheidden daarbinnen vijf specifieke doelstellingen van longitudinaal onderzoek, of vijf motivaties om longitudinaal onderzoek uit te voeren: 1) het identificeren van veranderingen per individu; 2) het identificeren van verschillen in veranderingen tussen individuen; 3) het analyseren van samenhang tussen bepaalde veranderingen; 4) het analyseren van de oorzaken of determinanten van veranderingen en 5) het analyseren van de oorzaken of determinanten van verschillen in veranderingen tussen individuen. De eisen die gesteld worden aan (traditioneel) cross-sectioneel onderzoek gelden ook voor longitudinaal onderzoek. Daarnaast zijn er nog enkele bijkomende aandachtspunten bij longitudinaal onderzoek. Of, zoals Menard (2002) het stelt, “longitudinaal onderzoek heeft alle problemen van cross-sectioneel onderzoek, plus nog enkele bijkomende”. Een van de kernproblemen is het maken van een onderscheid tussen onbetrouwbaarheden in het onderzoek en feitelijke veranderingen. In het geval van prospectief longitudinaal onderzoek bestaat ook het gevaar dat respondenten bij een latere meting hun gedrag of hun antwoorden aanpassen als reactie op de eerdere metingen. Een andere (mogelijke) hindernis bij prospectief design is dat er respondenten afhaken tussen de verschillende metingen in. Hoewel men inspanningen kan doen om te vermijden dat respondenten afhaken, is het niet uit te sluiten dat er respondenten afvallen. In dat geval moet men behoedzaam omgaan met de ontbrekende data.

3.

Respons

Een van de problemen bij prospectief longitudinaal onderzoek is het afvallen van respondenten tussen de verschillende metingen in. Wanneer we de VVSGbevragingen beschouwen als een longitudinaal onderzoek worden we eveneens met dat probleem geconfronteerd. Het aantal afgehaakte respondenten tussen beide metingen is immers relatief groot: van de 249 gemeenten die in 2008 aan de

‫ ׀‬60 ‫׀‬

bevraging hebben deelgenomen, hebben er slechts 156 nogmaals meegedaan in 2010. Maken we echter de vergelijking met de bevraging uit 2010, dan zien we dat er in dat jaar 28 nieuwe gemeenten zijn ten opzichte van de bevraging uit 2008. In onze longitudinale analyse worden enkel de 156 gemeenten opgenomen die aan beide bevragingen hebben deelgenomen. Op die manier heeft onze analyse betrekking op exact dezelfde cases. Vergeleken met de voorgaande hoofdstukken en analyses in dit rapport, gaat het echter om een gewijzigde respondentengroep. Dat betekent dat ook de percentages en frequenties voor de gemeten variabelen zullen afwijken van de percentages en frequenties uit de vorige hoofdstukken. In dit deel van het onderzoek ligt de focus hoofdzakelijk op de veranderingen en evoluties tussen 2008 en 2010. Vanwege de gewijzigde respondentengroep staan we eerst nog even stil bij de representativiteit van het onderzoek. Net als in het eerste deel van dit rapport vergelijken we de bevraagde gemeenten met de totale populatie van gemeenten in Vlaanderen. Zoals hierboven aangegeven, zijn er van de 308 gemeenten in Vlaanderen 156 opgenomen in de longitudinale analyse. 50,6% van de Vlaamse gemeenten heeft met andere woorden deelgenomen aan beide VVSG-bevragingen. In tabel 5.1 worden de bevraagde Vlaamse gemeenten vergeleken met de totale populatie van de Vlaamse gemeenten voor wat betreft het aantal inwoners per gemeente. Hieruit blijkt dat alle inwonerscategorieën weliswaar vertegenwoordigd zijn in onze analyse, maar dat er een oververtegenwoordiging is van gemeenten met meer dan 30 000 inwoners. Ook gemeenten met een inwonersaantal tussen 15 000 en 20 000 zijn lichtjes oververtegenwoordigd. Omgekeerd zijn het vooral de gemeenten met minder dan 10 000 inwoners die in mindere mate zijn opgenomen in de analyse. Tabel 5.1. Respons per aantal inwoners Respons

Vlaanderen

Minder dan 10 000

36 (23,1%)

89 (28,9%)

10 000 – 15 000

36 (23,1%)

83 (26,9%)

15 000 – 20 000

29 (18,6%)

51 (16.6%)

20 000 – 30 000

23 (14,7%)

43 (14,0%)

Meer dan 30 000

32 (20,5%)

42 (13,6%)

Totaal

156 (100%)

308 (100%)

‫ ׀‬61 ‫׀‬

Wanneer we kijken naar het totale aantal personeelsleden binnen de gemeentelijke organisatie (tabel 5.2), zien we eens enigszins gelijkaardig beeld. Wederom zijn de gemeenten met veel personeelsleden oververtegenwoordigd in de analyse, terwijl gemeenten met minder dan 100 personeelsleden ondervertegenwoordigd zijn. We kunnen evenwel stellen dat voor elk van de onderscheiden groepen voldoende gemeenten zijn opgenomen in het onderzoek. Tabel 5.2. Respons per aantal personeelsleden Respons

Vlaanderen


22 (14,1%)

58 (18,8%)


41 (26,3%)

100 (32,5%)


34 (21,8%)

57 (18,5%)


21 (13,4%)

33 (10,7%)

Meer dan 200 personeelsleden

38 (24,4%)

60 (19,5%)

Totaal

156 (100%)

308 (100%)

Tabel 5.3 geeft de provincies weer waaruit de gemeenten in onze analyse afkomstig zijn. Met 19 gemeenten scoort de provincie Limburg het laagst, wanneer we enkel naar de absolute aantallen kijken. Maken we evenwel de vergelijking met de verdeling in Vlaanderen, dan valt vooral de ondervertegenwoordiging van gemeenten uit Vlaams-Brabant op. Ook gemeenten uit de provincies Antwerpen, Limburg en OostVlaanderen zijn ondervertegenwoordigd in de analyse, zij het in mindere mate dan de Vlaams-Brabantse gemeenten. Gemeenten uit de provincie West-Vlaanderen zijn dan weer sterk oververtegenwoordigd: in Vlaanderen maken zij iets meer dan 20% uit van de populatie, en in onze analyse omvatten zij 27,6% van de gemeenten. Tabel 5.3. Respons per provincie Respons

Vlaanderen

Antwerpen

34 (21,8%)

70 (22,7%)

Limburg

19 (12,2%)

44 (14,3%)

Oost-Vlaanderen

32 (20,5%)

65 (21,1%)

Vlaams-Brabant

28 (17,9%)

65 (21,1%)

West-Vlaanderen

43 (27,6%)

64 (20,8%)

Totaal

156 (100%)

308 (100%)

‫ ׀‬62 ‫׀‬

4.

Conclusie

In onze longitudinale analyses staan twee aspecten van de GIS-werking van gemeenten centraal: de activiteiten waarvoor zij GIS gebruiken en de instrumenten die zij inzetten om hun GIS-werking te coördineren. Voor elk van deze aspecten zal een vergelijking gemaakt worden tussen de situatie in 2010 en de situatie in 2008. Daarbij zal zowel gekeken worden naar het totale aantal activiteiten en het totale aantal instrumenten als naar de activiteiten en instrumenten waarover het juist gaat. Beide aspecten zullen besproken worden in twee aparte hoofdstukken. Het achtste en laatste hoofdstuk van dit rapport omvat een conclusie, waarin wordt teruggeblikt op de belangrijkste resultaten van zowel de longitudinale als de cross-sectionele analyse.

‫ ׀‬63 ‫׀‬

6. 1.

Evolutie van GIS-activiteiten Inleiding

In het eerste deel van dit rapport werden de activiteiten waarvoor gemeenten gebruikmaken van GIS geanalyseerd voor wat betreft 2010. Deze analyse toonde onder meer aan dat de inzet van GIS in heel wat gemeenten beperkt blijft tot typische beleidsvelden zoals ruimtelijke planning en milieu of typische toepassingen zoals het aanmaken van thematische kaarten. Slechts een minderheid van de Vlaamse gemeenten slaagt erin om zijn GIS-activiteiten uit te breiden naar andere beleidsvelden. In dit deel van het rapport maken we de vergelijking met de resultaten uit 2008, en gaan we na in welke mate en op welke wijze de GIS-activiteiten van de Vlaamse gemeenten de voorbije twee jaren geëvolueerd zijn. Daarbij kijken we zowel naar de evolutie van het totale aantal activiteiten voor elke gemeente als naar de evolutie van deze activiteiten op zich. Alvorens we ingaan op de resultaten van de analyse, moeten we nog een belangrijke methodologische kanttekening maken. Deze heeft betrekking op de lijst van activiteiten die aan de respondenten werd voorgelegd. De lijst van 2010 kende immers twee bijkomende activiteiten ten opzichte van de lijst van 2008. Zowel de aanmaak van themakaarten voor beleidsplannen als de inventarisatie van risico-inrichtingen waren in 2008 niet opgenomen in de vragenlijst. In onze longitudinale analyse laten we beide activiteiten dan ook buiten beschouwing en analyseren we enkel de vooruitgang van de overige achttien activiteiten.

2.

Aantal activiteiten

Wanneer we in eerste instantie kijken naar het totale aantal activiteiten waarvoor gemeenten GIS gebruiken, dan zien we dat het gemiddelde aantal gestegen is van 5,5 in 2008 tot 6,3 in 2010. Gemiddeld kunnen we dus spreken van een stijging van 0,8 of net niet één activiteit. Let wel, zoals zonet werd aangegeven gaat het hier om een totaal van achttien activiteiten. Eerder in dit rapport was er immers sprake van een gemiddeld aantal van zeven activiteiten, op een totaal van twintig. Het relatief grote verschil tussen beide gemiddelden is vooral te wijten aan het ontbreken van „de aanmaak van themakaarten‟ als mogelijke activiteit. Die activiteit werd immers door bijna de helft van de bevraagde gemeenten uitgevoerd met ondersteuning van GIS.

‫ ׀‬65 ‫׀‬

In tabel 6.1 gaan we na waar deze gemiddelde stijging precies vandaan komt en onderscheiden we vier groepen van gemeenten: 1) gemeenten waarvan de GISactiviteiten de voorbije twee jaren zijn afgenomen; 2) gemeenten waarvan de GISactiviteiten constant zijn gebleven; 3) gemeenten waarvan de GIS-activiteiten lichtjes zijn toegenomen en 4) gemeenten waarvan de GIS-activiteiten een grote toename hebben gekend. Voor elk van deze groepen zijn het aantal gemeenten en het percentage weergegeven. Tabel 6.1. Evolutie in aantal GIS-activiteiten Aantal

Percentage

GIS-activiteiten zijn afgenomen

39

25,0%

GIS-activiteiten zijn constant gebleven

33

21,2%

GIS-activiteiten zijn licht toegenomen (met 1 of 2 activiteiten)

49

31,4%

GIS-activiteiten zijn sterk toegenomen (meer dan 2 activiteiten)

35

22,4%

Totaal

156

100%

Tabel 6.1 toont zo aan dat in een kwart van de gemeenten de GIS-activiteiten de voorbije twee jaren zijn afgenomen. In de meeste gevallen gaat het daarbij trouwens om een daling van één (11% van de organisaties), twee (5,0%) of drie (5,0%) activiteiten. Een grotere daling in het aantal GIS-activiteiten komt slechts bij enkele gemeenten voor. Het aantal organisaties waarbij de GIS-activiteiten de voorbije jaren constant zijn gebleven is 33, oftewel 21% van het totaal. Dat betekent dus dat in meer dan de helft (bijna 54%) van de bevraagde gemeenten het totale aantal GIS-activiteiten over de voorbije twee jaren is toegenomen. Tabel 6.1 maakt daarbij een onderscheid tussen een lichte toename (met slechts één of twee activiteiten) en een grotere toename (met meer dan drie activiteiten). 31,4% van de bevraagde gemeenten behoort tot de eerste categorie en kent dus een toename met maximaal twee activiteiten. Voor 19% van de gemeenten betreft het één extra activiteit, voor 12% twee bijkomende activiteiten. Gemeenten waar het totale aantal activiteiten waarvoor GIS gebruikt wordt in grotere mate is toegenomen, maken 22,4% uit van de respondenten. In meer dan de helft daarvan (12%) gaat het om een uitbreiding met drie activiteiten, voor de overige gemeenten gaat het om een toename van vier tot elf activiteiten.

‫ ׀‬66 ‫׀‬

Een interessante vraag is of de evolutie van het aantal GIS-activiteiten verschillend is naargelang de grootte van de gemeente of naargelang de provincie waarin de gemeente ligt. Tussen de vijf provincies blijkt er geen significant verschil te zijn, maar de grootte van de gemeente blijkt wel een bepalende factor te zijn. De toename van het aantal GIS-activiteiten is immers groter bij gemeenten met meer inwoners of een groter aantal personeelsleden. Of anders gesteld: grotere gemeenten kennen een grotere toename van het aantal GIS-activiteiten dan kleinere. Eerder in dit rapport zagen we al dat er voor wat betreft 2010 een verband was tussen het aantal GISactiviteiten enerzijds en het aantal inwoners en personeelsleden anderzijds. Ook in 2008 was dat verband er al, maar minder sterk. Grote gemeenten maken dus niet alleen meer gebruik van GIS, zij kennen ook een grotere uitbreiding van het aantal GIS-activiteiten. Vervolgens kijken we nog even naar de relatie tussen het totale aantal activiteiten en de evolutie in het aantal activiteiten. In tabel 6.2 worden de organisaties opgedeeld in drie categorieën op basis van het totale aantal activiteiten waarvoor zij GIS gebruiken. Dit doen we zowel voor 2008 (kolommen) als voor 2010 (rijen). Er wordt een onderscheid gemaakt tussen organisaties die dat doen voor nul tot drie activiteiten, voor vier tot zeven activiteiten en voor meer dan zeven activiteiten. Door de informatie uit beide jaren te kruisen, krijgen we bijkomend inzicht in de evolutie die de organisaties doorgemaakt hebben. Vertrekkende vanuit deze drie categorieën van gemeenten, kan gesteld worden dat het merendeel van de gemeenten zich nog steeds bevindt in dezelfde categorie als twee jaar terug. Exact 100 van de 156 bevraagde gemeenten, ofwel 64%, bevinden zich nog steeds in dezelfde categorie. 40 gemeenten (25,5%) zijn erin geslaagd in een hogere categorie te belanden, en 16 gemeenten (10,5%) kennen een neerwaartse trend. Bekijken we tabel 6.2 per categorie van gemeenten (voor 2010), dan zien we dat van de gemeenten die GIS in 2010 voor minder dan vier activiteiten gebruikten, bijna 80% dat ook twee jaar voordien al deed. Acht gemeenten zijn „nieuw‟ in deze categorie, en kenden dus een afname van hun GIS-activiteiten. De categorie van gemeenten met vier tot zeven activiteiten kent daarentegen 36 „blijvers‟, oftewel 58,1% van alle organisaties in deze categorie. Deze worden aangevuld met organisaties die hun GIS-werking hebben uitgebreid naar meer dan drie activiteiten (29,0%), en organisaties die hun GIS-werking hebben afgebouwd naar minder dan zeven activiteiten (12,9%). Wat betreft de gemeenten met meer dan zeven door GIS ondersteunde activiteiten, bevond iets meer dan 60% zich ook twee jaar

‫ ׀‬67 ‫׀‬

geleden al in deze categorie. De overige 38,6% is nieuw: 10,5% daarvan kent een forse toename van de GIS-activiteiten, voor 28,1% is de toename iets kleiner. Tabel 6.2. Aantal activiteiten in 2010 en in 2008

0 – 4 activiteiten in 2010 4 – 7 activiteiten in 2010 + 7 activiteiten in 2010

Totaal

3.

0-4

4–7

+7

in 2008

in 2008

in 2008

29

8

0

(78,4%)

(21,6%)

(0%)

18

36

8

(29,0%)

(58,1%)

(12,9%)

6

16

35

(10,5%)

(28,1%)

(61,4%)

53

60

43

(34,0%)

(38,5%)

(27,6%)

Totaal

37 62 57

156

Type activiteiten

Naast evoluties in het totale aantal activiteiten, staan we ook stil bij evoluties in het type activiteiten. Tabel 6.3 biedt een overzicht van de achttien activiteiten, met daarbij telkens het percentage uit 2008, het percentage uit 2010 en het verschil tussen beide. De activiteiten zijn daarbij gerangschikt op basis van dat verschil. Activiteiten waarvoor de toename de voorbije jaren het grootst was, staan bovenaan; activiteiten met de grootste afname staan helemaal onderaan. Voor dertien van de achttien activiteiten is er een toename merkbaar van het aantal gemeenten dat voor deze activiteit GIS gebruikt. Dit betekent dat er vijf activiteiten zijn waarvoor het gebruik van GIS binnen de gemeenten de voorbije twee jaren is afgenomen. Het gaat om het gebruik van GIS voor de activiteiten van de brandweer, voor de afhandeling van milieudossiers, voor de opmaak van overstromingsgebieden, voor het groenbeheer en voor de aanmaak van geoloketten voor de burger. Voor de twee laatste activiteiten is de afname het grootst, met een verschil van 2,6%. Let wel, er zijn belangrijke verschillen in de totale percentages: voor milieuvergunningen is dat nog 57,5%, maar voor het opzetten van geoloketten slechts 12,2%. Het kleine aantal gemeenten dat werk maakt van een eigen geoloket is beperkt gebleven en kent bovendien een neerwaartse trend.

‫ ׀‬68 ‫׀‬

Tabel 6.3. Evolutie van elke GIS-activiteit (in percentage) 2008

2010

Evolutie


35,9%

59,6%

23,7%

Vrije tijd

23,7%

37,8%

14,1%


25,6%

35,3%

9,6%


17,9%

25,6%

7,7%


7,7%

15,4%

7,7%


62,8%

69,9%

7,1%

Veiligheid politie

13,5%

17,9%

4,5%


26,9%

30,8%

3,8%


17,3%

21,2%

3,8%


78,2%

80,8%

2,6%

Beheer rioleringen

24,4%

26,9%

2,6%


10,3%

12,2%

1,9%


84,0%

84,6%

0,6%


17,3%

16,7%

-0,6%


59,0%

57,7%

-1,3%


14,1%

12,2%

-1,9%

Groenbeheer

22,4%

19,9%

-2,6%


14,7%

12,2%

-2,6%

Kijken we naar de lijst van activiteiten waarvoor het gebruik van GIS de afgelopen twee jaar is toegenomen, dan zijn er twee activiteiten met een nogal grote toename: de opmaak van bestemmingsplannen (23,7%) en activiteiten op vlak van vrije tijd (14,1%). Ook het beheer van begraafplaatsen, van het gemeentelijke patrimonium en de opmaak van mobiliteitsplannen kennen een relatief grote toename. Voor activiteiten als de opmaak van het plannenen vergunningenregister, de registratie van leidingen en het beheer van rioleringen is de toename iets kleiner. Ook hier is het belangrijk om oog te hebben voor het totale percentage bij de interpretatie van de verschillen. Zowel de opmaak van het mobiliteitsplan als de inventaris onbebouwde percelen kennen bijvoorbeeld een toename van iets meer dan 7%. Voor wat betreft de opmaak van een mobiliteitsplan gaat het evenwel om een verdubbeling van het aantal gemeenten dat hiervoor gebruikmaakt van GIS,

‫ ׀‬69 ‫׀‬

vergeleken met 2008. Voor wat betreft de inventaris onbebouwde percelen wijst die 7% op een toename van 62,8% naar 69,9%. Het eindpercentage in tabel 6.3 geeft ons echter geen volledig inzicht in de evoluties binnen de gemeenten. Dit percentage wordt immers bepaald door zowel de gemeenten die hun GIS-werking hebben uitgebreid tot deze activiteit als door de gemeenten die gestopt zijn met het ondersteunen van deze activiteit via GIS. Het kan echter interessant zijn om die aantallen afzonderlijk te bekijken om extra inzicht te krijgen in de evolutie van GIS binnen de Vlaamse gemeenten. In tabel 6.4 wordt daarom per activiteit weergegeven hoeveel gemeenten gestopt zijn met het door GIS ondersteunen of uitvoeren van de activiteit, hoeveel gemeenten dat zijn blijven doen, en hoeveel gemeenten ermee begonnen zijn. Tabel 6.4. Afname en toename van elke activiteit (in percentage) Afname

0

Toename


5,8%

64,7%

29,5%

Vrije tijd

3,8%

78,2%

17,9%


5,1%

80,1%

14,7%


7,1%

78,2%

14,7%


3,2%

85,9%

10,9%


8,3%

76,3%

15,4%

Veiligheid politie

4,5%

86,5%

9,0%


9,0%

78,2%

12,8%


11,5%

73,1%

15,4%


7,1%

83,3%

9,6%

Beheer rioleringen

7,1%

83,3%

9,6%


3,2%

91,7%

5,1%


7,7%

84,0%

8,3%


7,1%

86,5%

6,4%


16,0%

69,2%

14,7%


7,7%

86,5%

5,8%

Groenbeheer

9,0%

84,6%

6,4%


10,3%

82,1%

7,7%

‫ ׀‬70 ‫׀‬

Tabel 6.4 geeft zo uitdrukking aan de grote mate van continuïteit in het al dan niet uitvoeren van bepaalde activiteiten met ondersteuning van GIS. Per activiteit is het zo dat het overgrote deel van de gemeenten op dezelfde manier te werk gaat als twee jaar terug. De minste verandering is er voor wat betreft de registratie van leidingen, de opmaak van overstromingsgebieden en de activiteiten van de brandweer en de politie. Minstens 85% van de bevraagde gemeenten voert deze activiteit op dezelfde manier uit als twee jaar geleden. In elk van deze gevallen wijst die continuïteit erop dat het merendeel van de gemeenten deze activiteit nog niet ondersteunt met GIS. Activiteiten waarbij de verandering het grootst is, zijn de opmaak van bestemmingsplannen en de afhandeling van milieuvergunningen. De aard of richting van die veranderingen is evenwel enigszins verschillend. Bij de opmaak van bestemmingsplannen gaat het hoofdzakelijk om gemeenten die begonnen zijn met het gebruik van GIS hiervoor (29,5%). Bij de afhandeling van milieuvergunningen daarentegen zijn de gemeenten die gestopt zijn met het uitvoeren van deze activiteit met behulp van GIS (16,0%) in de meerderheid. Toch zijn er relatief gezien ook heel wat gemeenten die gestart zijn met de inzet van GIS voor deze activiteit, als we vergelijken met de andere activiteiten. Andere activiteiten waarbij een groot aantal gemeenten gestart is met GISondersteuning zijn – behalve de opmaak van bestemmingsplannen en de afhandeling van milieuvergunningen – het vrijetijdsbeleid (17,9%), de opmaak van het register onbebouwde percelen (15,4%), de voorbereiding en uitvoering van werken aan het openbaar domein (15,4%), het begraafplaatsenbeheer (14,7%) en het beheer van het gemeentelijk patrimonium (14,7%). Wat de werken aan het openbaar domein betreft, zien we net als bij de afhandeling van milieuvergunningen ook een grote groep gemeenten die gestopt zijn met het gebruik van GIS voor deze activiteit (11,5%), al zijn de „beginnende‟ gemeenten hier in de meerderheid. Andere activiteiten waarvoor een groot aantal gemeenten gestopt is met GIS-ondersteuning zijn de opmaak van geoloketten voor de burger (10,3%) en het beheer van adresen bevolkingsgegevens (9,0%). Activiteiten waarbij het minst vaak gestopt wordt met GIS-ondersteuning zijn de registratie van leidingen, de opmaak van mobiliteitsplannen en de vormgeving van het vrijetijdsbeleid. Ter afronding bekijken we het type activiteiten nog eens in combinatie met het aantal activiteiten. We beperken ons daarbij tot de gemeenten waarin het aantal activiteiten is toegenomen. Naargelang het aantal bijkomende activiteiten, bekijken we welke vijf activiteiten het vaakst tot die bijkomende activiteiten behoren. In de eerste kolom van tabel 6.5 bekijken we zelfs de gemeenten waarbij het totale aantal activiteiten de voorbije twee jaar constant is gebleven. Ook die gemeenten kunnen nieuwe GISactiviteiten ontwikkelen, alleen hebben zij tegelijk andere GIS-activiteiten stopgezet in

‫ ׀‬71 ‫׀‬

die periode. In tabel 6.1 zagen we dat in 33 gemeenten het totale aantal GISactiviteiten in 2010 hetzelfde was als in 2008. Tabel 6.5 toont aan dat een aantal van die gemeenten toch nieuwe GIS-activiteiten heeft opgezet. Zo zijn vijf van die 33 gemeenten (15,2%) in de voorbije twee jaar gestart met de inzet van GIS voor de opmaak van bestemmingsplannen. Ook zijn vijf van die 33 gemeenten in die periode gestart met het beheren van hun begraafplaats(en) via GIS. Tabel 6.5. Ingevoerde GIS-activiteiten tussen 2008 en 2010 0

+1

+2

+3

Meer

Bestemmingsplannen

Bestemmingsplannen

Bestemmingsplannen

Bestemmingsplannen

Bestemmingsplannen

15,2%

30,0%

47,4%

36,8%

68,8%

Beheer begraafplaatsen

Openbaar domein

Vrije tijd

Milieuvergunningen

Vrije tijd

15,2%

23,3%

36,8%

31,6%

50,0%

3

Vrije tijd

Onbebouwde percelen

Gemeentelijk patrimonium

Openbaar domein

Onbebouwde percelen

12,1%

16,7%

26,3%

31,6%

50,0%

4

Onbebouwde percelen

Beheer begraafplaatsen

Openbaar domein

Mobiliteitsplan

Milieuvergunningen

9,1%

13,3%

26,3%

31,6%

50,0%

Adres- en bevolking

Vrije tijd

Milieuvergunningen

Rioolbeheer e.a.

Gemeentelijk patrimonium

9,1%

13,3%

26,3%

26,3%

43,8%

1

2

5

Tabel 6.5 bevestigt dat de opmaak van bestemmingsplannen de meest ingevoerde GIS-activiteit is tussen 2008 en 2010. Dat geldt zowel voor gemeenten die slechts één bijkomende GIS-activiteit hebben ontwikkeld als voor gemeenten waarvan de GISwerking is uitgebreid met meerdere activiteiten. Voor andere activiteiten is er echter wel een verschil naargelang het totale aantal GIS-activiteiten dat werd ontwikkeld. Bij gemeenten die slechts één bijkomende activiteit ontwikkeld hebben, zien we dat het vaak gaat om het beheer van het openbaar domein en de opmaak van het register onbebouwde percelen. Bij gemeenten met twee bijkomende GIS-activiteiten is het vrijetijdsbeleid in meer dan één op drie gevallen één van die twee activiteiten. Andere activiteiten die in heel wat gemeenten tot één van die twee activiteiten behoren, zijn het beheer van het gemeentelijk patrimonium, het beheer van het openbaar domein en de afhandeling van milieuvergunningen. Die laatste twee activiteiten zijn ook vaak nieuwe GIS-activiteiten wanneer gemeenten drie bijkomende activiteiten ontwikkelen.

‫ ׀‬72 ‫׀‬

Datzelfde geldt trouwens voor de opmaak van een mobiliteitsplan. Bij gemeenten die een toename of uitbreiding kennen van meer dan drie activiteiten met GISondersteuning, zijn er ten slotte, naast de opmaak van bestemmingsplannen, drie activiteiten die bij de helft van deze gemeenten behoren tot de nieuwe GIS-activiteiten: het vrijetijdsbeleid, het register onbebouwde percelen en de afhandeling van milieuvergunningen.

4.

Conclusie

In het eerste deel van dit rapport hebben we een analyse gemaakt van het gebruik van GIS in de Vlaamse gemeenten anno 2010. Daarbij keken we onder meer naar het aantal en het type activiteiten waarvoor gemeenten in Vlaanderen gebruikmaken van GIS. We konden vaststellen dat de Vlaamse gemeenten GIS in verschillende mate en op verschillende wijzen gebruiken, waarbij de focus in sterke mate ligt op de inzet van GIS in het domein van ruimtelijke planning. In dit hoofdstuk hebben we deze analyse uitgebreid, en gingen we na in welke mate het aantal en het type van de gemeentelijke GIS-activiteiten de voorbije twee jaar zijn geëvolueerd. Kunnen we in Vlaanderen spreken van een toename in het gebruik van GIS op lokaal niveau? Is de ontwikkeling van de GIS-werking in alle gemeenten gelijkaardig, of worden verschillende trajecten gevolgd? En wat zijn nu de nieuwe „domeinen‟ waarin gemeenten GIS zijn beginnen te gebruiken? Het zijn die vragen die we in dit hoofdstuk hebben willen beantwoorden. Wat de eerste vraag uit dat rijtje betreft, kunnen we algemeen beschouwd spreken van een toename in het gebruik van GIS in de Vlaamse gemeenten. Gemiddeld is het aantal activiteiten waarvoor GIS wordt ingezet immers toegenomen van 5,5 in 2008 tot 6,3 in 2010. Dat is net geen volledige activiteit, over een periode van ongeveer twee jaar. In een kwart van de bevraagde gemeenten is het aantal GIS-activiteiten echter afgenomen. En in 21% van de bevraagde gemeenten is het aantal activiteiten de voorbije jaren constant gebleven. In bijna de helft van de Vlaamse gemeenten kunnen we dus niet van een uitbreiding of toename spreken. In de gemeenten waar die uitbreiding er wel is, gaat het bovendien vaak om een uitbreiding van slechts één of twee activiteiten. Er is weliswaar sprake van een gemiddelde toename van het aantal GIS-activiteiten, maar die toename mag niet te rooskleurig worden voorgesteld. Natuurlijk hebben wel 35 van de 154 respondentgemeenten een forse uitbreiding gekend van hun GIS-werking, en waren er in 2008 al verscheidene gemeenten met een groot aantal activiteiten die ondersteund werden door GIS. Er zijn dus zowel positieve als minder positieve vaststellingen te maken als we kijken naar de evolutie in

‫ ׀‬73 ‫׀‬

het aantal GIS-activiteiten. Dat die evolutie nauw verbonden is met het aantal personeelsleden en het aantal inwoners, behoort tot de minder positieve vaststellingen. Want dat betekent dat haast uitsluitend grote gemeenten erin slagen om hun GIS-werking uit te breiden. We keken in dit hoofdstuk niet alleen naar de evolutie wat betreft het aantal activiteiten, ook de evolutie van elke activiteit op zich werd uitgebreid geanalyseerd en besproken. Hieruit bleek dat heel wat gemeenten de voorbije jaren begonnen zijn met de inzet van GIS bij de opmaak van hun bestemmingsplannen. Ook bij het vrijetijdsbeleid, het beheer van begraafplaatsen en het beheer van het gemeentelijk patrimonium werd GIS vaker ingezet. We zagen bovendien dat heel wat gemeenten gestart zijn met het gebruik van GIS bij de afhandeling van milieuvergunningen en bij de voorbereiding en uitvoering van openbare werken. Voor beide activiteiten is er echter ook telkens een groep gemeenten die niet langer gebruikmaken van GIS. Voor de afhandeling van milieuvergunningen is die groep van „gestopte‟ gemeenten zelfs groter dan de groep van „gestarte‟ gemeenten, wat er uiteindelijk toe leidt dat in 2010 minder gemeenten GIS gebruikten voor de afhandeling van hun milieuvergunningen dan in 2008. Hetzelfde geldt voor de activiteiten van de brandweer, voor de opmaak van overstromingsgebieden, het beheer van groen en de opzet van geoloketten voor de burger. Voor die activiteiten was de inzet van GIS slechts eenmalig of van korte duur.

‫ ׀‬74 ‫׀‬

7. 1.

Evolutie van GIS-coördinatie Inleiding

Ook de instrumenten die gemeenten inzetten om de GIS-activiteiten binnen hun organisatie te coördineren, kwamen eerder in dit rapport al uitgebreid aan bod. Net zoals we dat in het vorige deel voor de activiteiten zelf gedaan hebben, maken we ook voor de coördinatie-instrumenten een longitudinale analyse tussen de antwoorden en resultaten uit 2008 en die uit 2010. Uit de analyse van 2010 bleek onder meer dat de meeste gemeenten in Vlaanderen zich beperken tot één of geen coördinatieinstrument. Het instrument dat het vaakst werd ingezet, is een specifieke GIS-functie. Het opstellen van een GIS-plan blijkt het minst vaak voor te komen. De vraag is nu in welke mate de inzet van deze coördinatie-instrumenten de afgelopen jaren is geëvolueerd.

2.

Aantal instrumenten

Zowel in 2008 als in 2010 werd bij de gemeenten gepeild naar de inzet van verschillende instrumenten die kunnen bijdragen tot de coördinatie van de interne GISactiviteiten. Daarbij werden vier mogelijke instrumenten onderscheiden: een GISfunctie, GIS-overleg, een GIS-plan en het opnemen van de GIS-werking in het gemeentelijk beleidsplan. Wanneer we ook hier eerst kijken naar de evolutie van het totale aantal instrumenten binnen elke gemeente, dan zien we dat er verschillende bewegingen waarneembaar zijn. Het meest opvallend in tabel 7.1 is het aantal gemeenten waarin het aantal ingezette coördinatie-instrumenten constant is gebleven. In bijna de helft van de bevraagde gemeenten is het aantal coördinatie-instrumenten immers gelijk in 2008 en 2010. Aangezien de tabel enkel een beeld geeft van het totale aantal instrumenten, is het echter niet uitgesloten dat één bepaald instrument werd vervangen door een ander instrument. In 27% van de gemeenten is er een afname van het aantal ingezette instrumenten, hoofdzakelijk met één instrument (18,6%), maar in sommige gevallen ook met twee of zelfs drie instrumenten. In de overblijvende 23,5% van de bevraagde gemeenten is er een toename van het aantal coördinatie-instrumenten waarvan gebruik wordt gemaakt. Voor slechts één

‫ ׀‬75 ‫׀‬

gemeente gaat het om een toename met drie instrumenten. Een toename met twee instrumenten (5,8%) en vooral met één instrument (17,3%) komt vaker voor. Wat de evolutie van het aantal instrumenten betreft, is er trouwens geen verband met het aantal inwoners, het aantal personeelsleden of de provincie waarin de gemeente gesitueerd is. Er zijn dus geen verschillen terug te vinden tussen grote en kleine gemeenten of tussen gemeenten uit verschillende provincies. Tabel 7.1. Evolutie van het aantal coördinatie-instrumenten Aantal

Percentage

Afname met drie instrumenten

2

1,3%

Afname met twee instrumenten

11

7,1%

Afname met één instrument

29

18,6%

Constant

77

49,4%

Toename met één instrument

27

17,3%

Toename met twee instrumenten

9

5,8%

Toename met drie instrumenten

1

0,6%

156

100,0%

Totaal

Vervolgens kijken we ook hier naar het aantal ingezette coördinatie-instrumenten in 2010, en de evolutie vanaf 2008. Tabel 7.2 omvat een kruistabel op basis van het aantal instrumenten in 2010 en in 2008. Per categorie van gemeenten voor 2010 zien we zo wat het aantal ingezette coördinatie-instrumenten was in 2008. De tabel toont opnieuw de continuïteit in het aantal ingezette instrumenten. Enkel voor gemeenten die in 2010 drie instrumenten inzetten om hun GIS-werking te coördineren, is het beeld enigszins afwijkend. Slechts 26,7% van die gemeenten maakten ook in 2008 gebruik van drie instrumenten. 40% van de gemeenten deden in 2008 een beroep op twee instrumenten, en introduceerden de afgelopen jaren dus één bijkomend instrument. In 13% van de gemeenten uit deze categorie werden zelfs twee bijkomende instrumenten ingevoerd. Bekijken we ook de andere rijen in deze tabel eens van naderbij, dan zien we dat van de gemeentebesturen waar in 2010 geen coördinatie-instrument aanwezig was, 65% ook in 2008 nog geen instrument geïmplementeerd had. Voor de overige 35% is er dus sprake van een afbouw van de GIS-coördinatie, met één (26,9%) of twee instrumenten (7,7%). Van de gemeenten met één coördinatie-instrument in 2010, had

‫ ׀‬76 ‫׀‬

bijna de helft ook in 2008 één instrument voorhanden. 12,3% van de gemeenten met één instrument heeft dat instrument geïmplementeerd tussen 2008 en 2010. De overige 38,4% van de gemeenten in deze categorie kent dan weer een daling van het aantal coördinatie-instrumenten. Tabel 7.2. Aantal instrumenten in 2010 en 2008 Geen in 2008 Geen in 2010 Eén in 2010 Twee in 2010 Drie in 2010 Vier in 2010

Totaal

Eén in 2008

Twee in 2008

Drie in 2008

Vier in 2008

Totaal 26

17

7

2

0

0

(65,4%)

(26,9%)

(7,7%)

(0,0%)

(0,0%)

7

28

14

6

2

(12,3%)

(49,1%)

(24,6%)

(10,5%)

(3,5%)

5

11

19

6

3

(11,4%)

(25,0%)

(43,2%)

(13,6%)

(6,8%)

1

2

6

4

2

(6,7%)

(13,3%)

(40,0%)

(26,7%)

(13,3%)

0

0

2

3

9

(0,0%)

(0,0%)

(14,3%)

(21,4%)

(64,3%)

30

48

43

19

16

(19,2%)

(30,8%)

(27,6%)

(12,2%)

(10,3%)

57 44 15 14

156

Ook bij gemeenten met twee coördinatie-instrumenten in 2010 vormen diegene waar dit aantal constant is gebleven de grootste groep, met 43,2%. Voor 20,4% van de gemeenten met twee aanwezige coördinatie-instrumenten is dat aantal het gevolg van een afname van het aantal instrumenten. Het aantal gemeenten dat een uitbreiding van het aantal ingezette coördinatie-instrumenten kent, is hier met 36,4% relatief hoog. Tot slot is er nog de groep gemeenten met vier aanwezige coördinatie-instrumenten, waarbij dat voor 64,3% ook in 2008 al het geval was. Voor de overige 35,7% is er dus een toename merkbaar, met ofwel één (21,4%) ofwel twee (14,3%) instrumenten. Gemeenten die in 2010 beschikten over vier coördinatie-instrumenten, hadden er in 2008 dus al minstens twee geïmplementeerd.

‫ ׀‬77 ‫׀‬

3.

Type instrumenten

Tabel 7.3 toont ons de evolutie van elk coördinatie-instrument op zich. We zien hier dat het aantal gemeenten met een GIS-coördinator of een GIS-cel is toegenomen, met 5,1%. In 2008 waren dat nog 94 gemeenten, in 2010 al 102. Ook het overleg tussen verschillen diensten en gebruikers van GIS is de voorbije jaren toegenomen. In 2008 was er in 37,2% van de bevraagde gemeenten overleg tussen gebruikers, in 2010 was dat 40,4%. De stijging is dus iets kleiner dan die van het aantal gemeenten met een GIS-coördinator of GIS-cel. Tabel 7.3. Evolutie van elk coördinatie-instrument 2008

2010

Evolutie

GIS–functie

60,3%

65,4%

5,1%

GIS–overleg

37,2%

40,4%

3,2%

GIS–plan

16,0%

14,1%

-1,9%

GIS in beleidsplan

50,0%

37,8%

-12,2%

Wat betreft het (strategisch) plannen van de GIS-activiteiten in de Vlaamse gemeenten, is er evenwel een neerwaartse trend zichtbaar. Was er in 2008 nog in 16% van de gemeenten een specifiek GIS-plan aanwezig, dan is dat in 2010 nog slechts 14,1%. Wat betreft de opname van GIS in het gemeentelijk beleidsplan is de daling nog groter. In 2008 gaf de helft van de gemeenten aan dat de uitbouw van een GIS-werking was opgenomen in het gemeentelijk beleidsplan, en in 2010 was dat nog 37,8%, ofwel een daling van 12,2%. Dat verschil is enigszins misleidend, en waarschijnlijk zelfs foutief. Het gemeentelijk beleidsplan is normaliter immers een meerjarenplan, voor de hele periode waarvoor de gemeenteraad verkozen is. In sommige gemeenten wordt dat plan weliswaar jaarlijks geconcretiseerd in een actieplan. Eén mogelijke verklaring is dan dat GIS niet opgenomen is in het meest recente actieplan. Een andere verklaring is een gewijzigde kennis of bewustzijn van het beleidsplan. Men is er zich met andere woorden niet langer bewust van dat GIS deel uitmaakte van het gemeentelijk beleidsplan, dat ondertussen al meer dan drie jaar terug werd opgesteld. Dit kan evenwel geïnterpreteerd worden als een resultaat van de verminderde impact van het beleidsplan als coördinatie-instrument voor de GIS-werking.

‫ ׀‬78 ‫׀‬

Ook voor de coördinatie-instrumenten biedt het verschil tussen het totaalpercentage van 2008 en dat van 2010 geen inzicht in de concrete evoluties per gemeente. In tabel 7.4 geven we daarom per instrument weer in hoeveel gemeenten men gestopt is met het voorzien of gebruiken van een bepaald instrument, in hoeveel gemeenten er geen verandering is, en in hoeveel gemeenten dat instrument de voorbije twee jaar is ingevoerd. Op die manier komen we tot enkele nieuwe bevindingen. Ook hier zien we in eerste instantie een grote mate van continuïteit. In het merendeel van de gemeenten is er geen verandering merkbaar in het al dan niet aanwezig zijn van een bepaald coördinatie-instrument. Voor wat betreft het voorhanden zijn van een specifiek GIS-plan was de continuïteit het grootst (85,3%). In dit geval wijst die continuïteit erop dat er in de meeste gemeenten zowel in 2008 als in 2010 geen GIS-plan aanwezig was. De hoge mate van continuïteit voor wat betreft de aanwezigheid van een GISfunctie betekent dan weer dat heel wat gemeenten die in 2008 al een GIS-coördinator of GIS-cel hadden, deze functie ook in 2010 nog hebben. Tabel 7.4. Afname en toename van elk coördinatie-instrument Afname

0

Toename

GIS-functie

7,7%

79,5%

12,8%

GIS–overleg

13,5%

69,9%

16,7%

GIS–plan

8,3%

85,3%

6,4%

GIS in beleidsplan

23,1%

66,0%

10,9%

Tabel 7.4 toont ons ook dat een grote groep gemeenten de voorbije jaren een vorm van GIS-overleg heeft ingevoerd in hun organisatie (16,7%). Anderzijds zien we dat er ook heel wat gemeenten zijn waar het overleg tussen de verschillende GIS-gebruikers de voorbije jaren is weggevallen (13,5%). Dat er ook heel wat gemeenten zijn waar GIS niet langer opgenomen is in het beleidsplan is niet zo makkelijk te verklaren, zoals we hierboven al hebben aangegeven. Ter afronding bekijken we de evolutie per type instrument nog eens in combinatie met de evolutie van het aantal instrumenten. We doen dat in twee afzonderlijke tabellen. In tabel 7.5 kijken we naar de stopgezette of afgevoerde instrumenten, in tabel 7.6 naar de ingevoerde instrumenten. In beide tabellen staan de types instrumenten weergegeven in de kolommen. In de rijen van deze tabellen staat de evolutie in het aantal instrumenten. In tabel 7.5 kijken we hoofdzakelijk naar organisaties waar het

‫ ׀‬79 ‫׀‬

aantal instrumenten is afgenomen, in tabel 7.6 naar organisaties waar het aantal instrumenten is toegenomen. Toch kijken we ook telkens naar organisaties waar het totale aantal instrumenten constant is gebleven. Meer zelfs, de stopzetting van bepaalde types van instrumenten wordt ook bekeken voor organisaties waar het totale aantal instrumenten is toegenomen. Omgekeerd wordt ook de invoering van bepaalde instrumenten bekeken voor organisaties waar het totale aantal instrumenten is afgenomen. Het kan immers zijn dat in organisaties één bepaald instrument werd afgevoerd, maar dat één of meerdere andere instrumenten werden geïntroduceerd. Maar het kan evenzeer gebeuren dat organisaties één bepaald instrument invoeren, en tegelijkertijd één of meerdere andere instrumenten stopzetten. Dit alles zal duidelijk worden bij de bespreking van de tabellen. Kijken we bijvoorbeeld naar de eerste rij in tabel 7.5, dan zien we dat er twee gemeenten zijn waar de voorbije jaren drie coördinatie-instrumenten zijn stopgezet. Het gaat in beide gevallen om dezelfde drie instrumenten: het GIS-overleg, een GISplan en de opname van GIS in het beleidsplan. Zoals ook in tabel 7.1 al werd aangegeven, zijn er elf gemeenten waar het aantal ingezette coördinatie-instrumenten is afgenomen met twee. Tabel 7.6 geeft aan om welke instrumenten het gaat. GISoverleg en de opname van GIS in het beleidsplan zijn het vaakst één van die twee stopgezette instrumenten, de GIS-functie het minst vaak. Bij de gemeenten die de voorbije jaren één coördinatie-instrument hebben stopgezet, gaat het in bijna de helft van de gevallen om de opname van GIS in het beleidsplan. GIS-overleg komt op de tweede plaats. Van de 29 gemeenten die in 2010 één instrument minder hebben dan in 2008, gaat het in bijna een derde van de gevallen om het GIS-overleg dat werd stopgezet. Als enige stopgezette instrument zien we vaker de GIS-functie terug dan het GIS-plan. Tabel 7.5 toont daarenboven ook aan dat er verscheidene gemeenten zijn waar het totale aantal coördinatie-instrumenten niet is afgenomen, en die toch een coördinatie-instrument hebben stopgezet. Bij de 77 gemeenten waar het totale aantal instrumenten constant gebleven is, zien we dat er tien gemeenten zijn waar de opname van GIS in het beleidsplan als het ware vervangen is door de inzet van een ander instrument. En zelfs bij gemeenten die vergeleken met twee jaar terug één bijkomend coördinatie-instrument hebben, zien we dat er een viertal zijn waar GIS niet langer deel uitmaakt van het beleidsplan. In die gevallen is de aanwezigheid van GIS in het beleidsplan vervangen door twee andere instrumenten.

‫ ׀‬80 ‫׀‬

Tabel 7.5. Stopgezette coördinatie-instrumenten GISfunctie Afname met drie instrumenten Afname met twee instrumenten Afname met één instrument Constant Toename met één instrument

GISoverleg

GISplan

Beleidsplan

Totaal

0

2

2

2

2

(0%)

(100%)

(100%)

(100%)

(100%)

2

7

6

7

11

(18,2%)

(63,6%)

(54,5%)

(63,6%)

(100%)

5

9

4

13

29

(17,2%)

(31,0%)

(13,8%)

(44,8%)

(100%)

4

3

1

10

77

(5,2%)

(3,9%)

(1,3%)

(13,0%)

(100%)

1

0

0

4

27

(3,7%)

(0%)

(0%)

(14,8%)

(100%)

Keken we in tabel 7.5 naar de stopgezette coördinatie-instrumenten, dan geeft tabel 7.6 ons bijkomend inzicht in de instrumenten die de voorbije twee jaren werden ingevoerd. Hier toont de eerste rij van de tabel ons dat er ook enkele organisaties zijn die weliswaar nieuwe instrumenten hebben ingevoerd, maar waar het totale aantal instrumenten toch is afgenomen. Het gaat hier evenwel maar om twee gemeenten, waarbij het ingevoerde instrument in het ene geval de GIS-functie is en in het andere geval GIS-overleg. In tabel 7.5 zagen we al dat er verscheidene gemeenten waren met een constant gebleven aantal instrumenten, die één instrument hebben ingeruild voor een ander. Daarbij was het vooral de opname van GIS in het beleidsplan die het vaakst werd stopgezet. In tabel 7.6 zien we echter dat de opname van GIS in het beleidsplan ook het meest ingevoerde instrument is bij deze gemeenten, samen met GIS-overleg. Terwijl er enerzijds dus een aantal gemeenten zijn die de aanwezigheid van een GIS-luik in het beleidsplan vervangen door een ander instrument, zijn er anderzijds ook gemeenten waar andere instrumenten net worden vervangen door de opname van GIS in het beleidsplan. Bij gemeenten waar het totale aantal ingezette instrumenten is toegenomen met één bijkomend instrument, is dat ene instrument meestal het GIS-overleg. Van de 27 gemeenten met één extra coördinatie-instrument, heeft bijna de helft een vorm van intern GIS-overleg geïntroduceerd. Een GIS-functie komt op de tweede plaats. Ook bij gemeenten waar de voorbije jaren twee nieuwe instrumenten werden ingevoerd, is GIS-overleg het vaakst één van die twee instrumenten. In de ene gemeente die tussen 2008 en 2010 drie nieuwe coördinatie-instrumenten heeft ingevoerd, gaat het om de

‫ ׀‬81 ‫׀‬

combinatie van een GIS-functie, een GIS-plan en de opname van GIS in het beleidsplan. 7.6. Ingevoerde coördinatie-instrumenten

Afname met één instrument Constant Toename met één instrument Toename met twee instrumenten Toename met drie instrumenten

4.

GISfunctie

GISoverleg

GISplan

Beleidsplan

Totaal

1

1

0

0

29

(3,4%)

(3,4%)

(0%)

(0%)

(100%)

5

6

1

6

77

(6,5%)

(7,8%)

(1,3%)

(7,8%)

(100%)

9

13

5

5

27

(33,3%)

(48,1%)

(18,5%)

(18,5%)

(100%)

4

6

3

5

9

(44,4%)

(66,7%)

(33,3%)

(55,6%)

(100%)

1

0

1

1

1

(100%)

(0%)

(100%)

(100%)

(100%)

Conclusie

In 2010 deden de gemeenten in Vlaanderen in eerste instantie een beroep op een GIS-coördinator of GIS-cel om de GIS-activiteiten in hun organisatie te coördineren. In heel wat gemeenten was dat het enige instrument ter coördinatie van de GIS-werking, in andere gemeenten was zelfs geen enkel instrument voorzien. Gemeenten waar wel meerdere coördinatie-instrumenten aanwezig waren, kozen ter aanvulling van de specifieke GIS-functie vooral voor overleg tussen de verschillende GIS-gebruikers of de opname van GIS in het gemeentelijk beleidsplan. Een specifiek GIS-plan werd nauwelijks opgesteld. De vraag is nu of dat alles ook al in 2008 het geval was. Het antwoord op die vraag is eerder ja dan nee. Nog meer dan de GIS-activiteiten wordt de coördinatie van de GISwerking in de Vlaamse gemeenten immers gekenmerkt door een grote mate van continuïteit. In gemeenten waar de GIS-werking in 2008 al op een gecoördineerde manier verliep, was dit vaak ook in 2010 nog zo. Helaas is ook het omgekeerde waar: in heel wat gemeenten met een ongecoördineerde GIS-werking in 2008 is er twee jaar later geen vooruitgang merkbaar. In gemeenten waar er wel veranderingen werden doorgevoerd in de coördinatie van de GIS-werking, zijn die veranderingen vaak beperkt. Er komt één instrument bij, of er wordt er één stopgezet.

‫ ׀‬82 ‫׀‬

Wat de ingezette instrumenten betreft, kent vooral de opmaak van een specifiek GISplan een grote standvastigheid. Die standvastigheid is helaas eerder negatief: zowel in 2008 als in 2010 waren er nauwelijks Vlaamse gemeenten met een GIS-plan. Wat de wel aanwezige instrumenten betreft, is de GIS-functie het coördinatie-instrument bij uitstek. Twee derde van de bevraagde gemeenten beschikt over een GIS-coördinator of GIS-cel. De meeste gemeenten hadden die specifieke GIS-functie reeds in 2008, andere gemeenten hebben de functie pas recentelijk ingevoerd. Het meest ingevoerde instrument is evenwel het GIS-overleg tussen verschillende diensten en gebruikers. In 16,7% van de bevraagde gemeenten werd de voorbije jaren GIS-overleg geïntroduceerd. Van een grote toename in het totale aantal gemeenten met GISoverleg is evenwel geen sprake, doordat er ook verscheidene gemeenten zijn waar het GIS-overleg werd stopgezet.

‫ ׀‬83 ‫׀‬

8. 1.

Conclusie en aanbevelingen Inleiding

Dit rapport omvat een analyse van het gebruik van GIS bij de Vlaamse gemeenten, en de daaraan verbonden moeilijkheden, mogelijkheden en uitdagingen. Deze analyse maakt gebruik van de resultaten van een kwantitatieve bevraging van de Vlaamse gemeenten naar het gebruik van GIS en geo-informatie binnen hun gemeente, waarbij de focus vooral lag op de organisatorische aspecten van GIS. Daarbij werd onder meer gekeken naar de activiteiten waarvoor gemeenten GIS (kunnen) gebruiken, de coördinatie-instrumenten die zij daarvoor (kunnen) inzetten, de problemen en obstakels waarmee zij geconfronteerd worden, de vraag naar ondersteuning en het bewustzijn omtrent initiatieven ter ontwikkeling van een GDI. Ter afronding van dit rapport blikken we nog even terug op de belangrijkste resultaten en bevindingen. We kijken daarbij naar de bijdrage van dit rapport op zowel wetenschappelijk als praktijkgericht vlak. Vanuit wetenschappelijk perspectief gaan we na op welke wijze en in welke mate de bevindingen uit dit rapport aansluiten bij het bestaande onderzoek over het gebruik van GIS in lokale overheden. Vanuit praktijkgericht perspectief gaan we na hoe de bevindingen uit dit rapport kunnen bijdragen tot een efficiënter en effectiever gebruik van geografische informatie binnen de (lokale) overheid.

2.

Wetenschappelijke bijdrage

Op wetenschappelijk vlak biedt dit rapport in eerste instantie inzicht in het gebruik en de implementatie van GIS in Vlaamse gemeenten. De inhoud van dit rapport sluit zo aan bij de eerder gevoerde studies naar het gebruik van GIS op lokaal niveau. Het rapport bevestigt een aantal van de eerder gedane bevindingen, maar biedt daarnaast ook enkele nieuwe inzichten. In de literatuur wordt vaak gewezen op het enorme potentieel van GIS op lokaal niveau, omwille van de vele activiteiten binnen lokale besturen met een duidelijke geografische dimensie. De inzet van geografische informatie kan er voor zorgen dat die geografische dimensie optimaal wordt benut en dat informatie en activiteiten uit verschillende domeinen op elkaar worden afgestemd. In dit rapport worden de verschillende activiteiten van (Vlaamse) gemeenten gebruikt om na te gaan in welke mate de inzet van GIS verspreid is over verschillende diensten

‫ ׀‬85 ‫׀‬

en gebruikers. Op die manier wordt aangetoond dat de gemeenten in Vlaanderen wel degelijk gebruikmaken van GIS, maar dat dit gebruik in veel gevallen beperkt blijft tot typische toepassingen, zoals het ruimtelijke-ordeningsbeleid of de aanmaak van thematische kaarten. Er is dus nog steeds een erg grote kloof tussen het (uitgebreide) potentieel van GIS en de (beperkte) realisatie ervan. Naast de activiteiten waarvoor gemeenten gebruik (kunnen) maken van GIS, wordt in dit rapport ook gekeken naar de manier waarop gemeenten hun GIS-werking trachten te coördineren. We doen dit door te peilen naar de verschillende instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om hun gemeentelijke GIS-werking te coördineren. Daaruit blijkt dat gemeenten in eerste instantie een beroep doen op een specifieke GIS-functie om hun GIS-activiteiten te coördineren. In bijna twee op de drie bevraagde gemeenten is zo‟n functie aanwezig. Andere instrumenten, zoals GIS-overleg of GISplanning, blijken slechts in mindere mate te worden ingezet. Enigszins problematisch is dat er ook verscheidene gemeenten zijn waar de GIS-werking (vooralsnog) op een ongecoördineerde manier verloopt. Verschillende auteurs wezen eerder al op de grote verscheidenheid tussen gemeenten inzake de implementatie en het gebruik van GIS. Die verscheidenheid komt ook in onze analyses tot uiting. Zowel in de activiteiten waarvoor gebruikgemaakt wordt van GIS als in de instrumenten die ingezet worden ter coördinatie van de GIS-werking, zijn er grote verschillen terug te vinden tussen de Vlaamse gemeenten. Om die verschillen uit te drukken, wordt een typologie van GIS-gemeenten opgesteld, waarbij drie grote types van GIS-gemeenten worden onderscheiden: gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟, gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟, en gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟. Die types verschillen van elkaar in de mate waarin zij GIS gebruiken en hun GIS-werking coördineren. Het rapport toont evenwel aan dat de knelpunten waarmee zij bij de uitbreiding van hun GIS-werking geconfronteerd worden, in zekere zin gelijkaardig zijn: in alle gemeenten wordt de (verdere) inzet van GIS in eerste instantie beperkt door een gebrek aan personeel. Toch zijn er ook bepaalde verschillen in de knelpunten die door de verschillende types van GISgemeenten worden ervaren. Zo beschouwen gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ een tekort aan data en standaarden vaker als een obstakel dan andere gemeenten. Bijzonder aan dit rapport is dat zowel het gebruik van GIS als de coördinatie ervan ook op een longitudinale wijze worden geanalyseerd. Op die manier krijgen we inzicht in de evolutie van GIS in de gemeenten. Wat het aantal GIS-activiteiten betreft, zien we dat er weliswaar een toename is, maar dat die toename eerder beperkt is. Bovendien komt ook hier de grote verscheidenheid tussen gemeenten tot uiting: naast gemeenten

‫ ׀‬86 ‫׀‬

die er wel in slagen om hun GIS-werking (fors) uit te breiden, zijn er immers ook gemeenten waar het aantal GIS-activiteiten constant is gebleven, en zelfs gemeenten waar de GIS-werking de voorbije jaren is afgebouwd. Een enigszins gelijkaardig beeld zien we terug voor wat betreft de coördinatie van de GIS-werking. In bijna de helft van de gemeenten is het aantal ingezette instrumenten de voorbije twee jaar constant gebleven. Daarnaast zijn er gemeenten waar er minder coördinatie-instrumenten worden ingezet dan twee jaar geleden, maar evenzeer gemeenten waar er meer instrumenten worden ingezet. Algemeen beschouwd is het gebruik van GIS in lokale besturen nog steeds beperkt, en verloopt ook de verdere implementatie van GIS aan een eerder traag tempo. Dat heeft in eerste instantie een impact op de werkzaamheden van lokale besturen zelf. De implementatie en het gebruik van GIS mag dan tijd, geld en inspanningen vereisen, daartegenover staan de voordelen die een GIS-matige aanpak van bepaalde gemeentelijke activiteiten met zich mee kan brengen. Het implementeren en gebruiken van GIS is immers geen doel op zich, maar draagt bij tot een efficiënte en effectieve werking van de lokale overheid. De impact van het al dan niet gebruiken van GIS door gemeenten beperkt zich echter niet tot de gemeenten zelf. In het licht van de ontwikkeling van Geografische Data-Infrastructuren worden ook andere overheden en partijen buiten de overheid beïnvloed door de manier waarop gemeenten omgaan met geografische informatie. Binnen GDI‟s is immers een sleutelrol weggelegd voor lokale besturen, vanwege de zeer gedetailleerde en actuele gegevens die zij (kunnen) aanbieden en de bijdrage die zij kunnen leveren aan het bijhouden en controleren van bestaande datasets. Ook binnen de wetenschap wordt steeds vaker stilgestaan bij de mogelijke rol van lokale besturen bij de ontwikkeling van GDI‟s, en de uitdagingen die daaraan verbonden zijn. De centrale vraag daarbij is hoe gemeenten ingeschakeld kunnen worden bij de ontwikkeling van een GDI. Een zeker bewustzijn omtrent het bestaan en de betekenis van een GDI wordt daarbij beschouwd als een minimale voorwaarde. Daarom wordt in dit rapport ook stilgestaan bij de kennis van de Vlaamse gemeenten omtrent verschillende GDI-gerelateerde initiatieven. Daaruit blijkt dat de kennis van initiatieven zoals INSPIRE en GDI-Vlaanderen nog eerder gering is. Niet onbelangrijk daarbij is dat de mate waarin gemeenten op de hoogte zijn van deze initiatieven verschillend is voor de verschillende types van GIS-gemeenten. Gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ blijken immers heel wat beter op de hoogte te zijn van de GDIinitiatieven dan gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ of een „gelimiteerd GIS‟.

‫ ׀‬87 ‫׀‬

De in dit rapport opgenomen analyses zijn overwegend van beschrijvende aard. Het rapport biedt een globaal beeld van het gebruik van GIS in Vlaamse gemeenten, en dit hoofdzakelijk op basis van frequentieverdelingen. Daarbij wordt telkens naar slechts één aspect of één variabele gekeken. Ter aanvulling worden een beperkt aantal bivariate analyses uitgevoerd, waarbij het verband tussen twee variabelen wordt geanalyseerd. Deze bivariate analyses leveren ons een aantal waardevolle inzichten. Zo is er bijvoorbeeld een verband terug te vinden tussen het aantal activiteiten waarvoor GIS wordt gebruikt en het aantal coördinatie-instrumenten dat wordt ingezet: in gemeenten met een uitgebreide GIS-werking, is dus ook de mate van coördinatie van het GIS hoger. De grootte van de gemeente, zowel wat betreft het aantal inwoners als het aantal personeelsleden, blijkt dan weer samen te hangen met beide aspecten: hoe groter de gemeente, hoe uitgebreider de GIS-werking en hoe hoger de mate van coördinatie. Eerder gaven we al aan dat de drie types van GIS-gemeenten significant van elkaar verschillen op vlak van hun kennis van de GDI. Dit rapport geeft een diepgaande beschrijving van het gebruik van GIS in lokale besturen in Vlaanderen. Verder onderzoek is evenwel noodzakelijk, zowel wat betreft de verklaring voor de bevindingen uit dit rapport als de gevolgen ervan. Wat zijn bijvoorbeeld de factoren die bepalen voor hoeveel en voor welke activiteiten gemeenten gebruikmaken van GIS? Waarom kennen bepaalde gemeenten een daling in het aantal ingezette coördinatie-instrumenten? Of in welke mate draagt een uitgebreide en gecoördineerde GIS-werking nu bij tot betere prestaties van het gemeentebestuur? En draagt een betere kennis van de GDI ook daadwerkelijk bij tot een actievere deelname aan de ontwikkeling van de GDI? Die vragen worden in dit rapport niet beantwoord, maar de antwoorden zullen bijdragen tot een toegenomen inzicht in het gebruik van GIS bij lokale besturen. We pleiten daarom voor verder – kwalitatief en kwantitatief – onderzoek naar de verschillende aspecten van het gemeentelijk gebruik van GIS.

3.

Praktijkgerichte bijdrage

De bevindingen in dit rapport hebben niet alleen een puur wetenschappelijke waarde. Doordat zij inzicht bieden in het gebruik van GIS bij gemeenten en de problemen en hindernissen die daaraan gekoppeld zijn, vormen zij de basis voor enkele aanbevelingen over de implementatie van GIS in lokale besturen. Die aanbevelingen zijn gericht op zowel de gemeenten zelf als op andere overheden die betrokken zijn bij het gebruik van GIS op lokaal niveau.

‫ ׀‬88 ‫׀‬

Wat de gemeenten zelf betreft, willen we in eerste instantie wijzen op het enorme potentieel dat geografische informatie kan bieden voor een lokale overheid. De lijst van activiteiten waarvoor gemeenten gebruik kunnen maken van GIS toont alvast aan dat de mogelijkheden van GIS voor gemeenten uitgebreid zijn, en bovendien ook verspreid zijn over verschillende diensten heen. De in dit rapport opgenomen lijst omvat slechts een selectie van activiteiten, maar ook andere activiteiten en domeinen kunnen de meerwaarde ondervinden van een GIS-matige aanpak. Denken we maar het sociaaleconomische beleid van een gemeente, en de verschillende activiteiten die daarmee samenhangen. De meerwaarde van GIS blijft echter niet beperkt tot elk van deze domeinen op zich. De inzet van GIS biedt gemeenten de mogelijkheid om in elk van deze domeinen te werken met dezelfde informatie, en informatie uit te wisselen tussen de verschillende diensten en departementen. Op die manier kan GIS bijdragen tot een dienstoverkoepelend beheer van de gemeentelijke informatie, en tot een gecoördineerde beleidsvoering en dienstverlening. De implementatie van GIS mag dus niet beschouwd worden als een bijkomende last of verplichting. Dat geldt zowel voor de beleidsmakers als voor de medewerkers binnen de gemeenten. Het is belangrijk dat beiden zich bewust worden van de meerwaarde die GIS kan bieden voor de activiteiten van een gemeente. Het onderzoek heeft aangetoond dat een gebrek aan personeel het grootste knelpunt vormt bij de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking. Ook te kleine budgetten en een tekort aan interesse bij het beleid blijken belangrijke obstakels te zijn. Heel wat gemeenten zijn met andere woorden niet in staat of niet bereid om (bijkomend) personeel of financiële middelen te voorzien voor de uitbouw van de gemeentelijke GIS-werking. Dit wijst erop dat beleidsmakers GIS in eerste instantie beschouwen als een bijkomende kostenpost, en dus niet als een middel om tijd en kosten te besparen en een betere dienstverlening en beleidsvoering te realiseren. Een gelijkaardige redenering gaat op voor de medewerkers die GIS daadwerkelijk moeten gebruiken. Ook zij kunnen de inzet van GIS in eerste instantie beschouwen als een bijkomende last. Daarom is het noodzakelijk om ervoor te zorgen dat het gebruiken en bijhouden van informatie in het GIS geen bijkomende taak vormt naast de reeds bestaande (papieren) procedures en processen. Het gebruik van GIS moet met andere woorden geïntegreerd worden in de activiteiten van de verschillende medewerkers. Niet onbelangrijk daarbij is dat er verschillende vormen van GIS-gebruik mogelijk zijn, en dus ook verschillende types van gebruikers binnen dezelfde organisatie. Waar het voor sommige activiteiten (en gebruikers) noodzakelijk is om de beschikbare informatie te wijzigen of te bewerken, kan het voor andere activiteiten (en gebruikers) volstaan om de beschikbare informatie te raadplegen. De manier waarop

‫ ׀‬89 ‫׀‬

medewerkers GIS en geo-informatie moeten gebruiken, moet bijgevolg afgestemd worden op hun feitelijke noden en eisen. Een toegenomen gebruik van GIS binnen de gemeente brengt ongetwijfeld een aantal bijkomende uitdagingen met zich mee. Daarbij zijn er tal van uitdagingen op vlak van coördinatie tussen de verschillende gebruikers en diensten. Want wat als die diensten elk hun eigen data blijven gebruiken? Of bepaalde data wijzigen zonder dat anderen daarvan op de hoogte zijn? Dit rapport heeft alvast aangetoond dat een uitgebreide GIS-werking een zekere mate van coördinatie vereist, opdat de GIS-activiteiten van verschillende diensten en gebruikers met elkaar in afstemming worden gebracht. Gebeurt dat niet, dan bestaat het gevaar dat de inzet van GIS zal leiden tot extra problemen en kosten, eerder dan tot de gewenste verbetering van de prestaties. Om tot een gecoördineerde GIS-werking te komen, kunnen gemeenten gebruikmaken van verschillende instrumenten. In eerste instantie is er natuurlijk de GIS-coördinator of de GIS-cel, oftewel één of meerdere personen die de taak en verantwoordelijkheid krijgen om de GIS-werking van de organisatie te coördineren en te ondersteunen. Vaak is het die persoon (of personen) die een aantal bijkomende instrumenten ontwikkelt om de uitwisseling van kennis en informatie van en naar de feitelijke gebruikers te organiseren. Er is bijvoorbeeld het GIS-overleg tussen de verschillende gebruikers of het planmatig aanpakken van de GIS-werking. Al deze instrumenten hebben als doel bij te dragen aan een gecoördineerde GIS-werking. Hoewel deze instrumenten afzonderlijk van elkaar gebruikt kunnen worden, vullen zij elkaar ook aan en kunnen zij elkaar versterken. Elk van deze instrumenten kan daarbij trouwens op verschillende manieren worden ingevuld en ingezet. Zo kan de GIS-coördinator zich beperken tot het zuiver coördineren en ondersteunen van de feitelijke gebruikers, of een actieve rol spelen in het bijwerken, bijhouden en gebruiken van geografische informatie. De inhoud van een GIS-plan kan dan weer gaan van het uitstippelen van de verschillende acties en investeringen naar een volwaardige GIS-werking, tot het vastleggen van de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende gebruikers en „bijhouders‟ van informatie, inclusief de termijnen waarbinnen die bijhouding moet gebeuren. De juiste invulling en inzet van deze instrumenten kan bovendien variëren door de tijd heen, naargelang de fase waarin de ontwikkeling van de gemeentelijke GIS-werking zich bevindt. Veel kennis en expertise omtrent de meerwaarde van elk van deze instrumenten en de manier waarop deze het best ingezet kunnen worden, is aanwezig bij de Vlaamse gemeenten zelf. Dat geldt trouwens ook voor de verschillende activiteiten en domeinen

‫ ׀‬90 ‫׀‬

waarvoor gemeenten gebruik kunnen maken van GIS. Ook daar beschikken de gemeenten over heel wat kennis omtrent de mogelijke bijdrage van GIS aan elk van deze activiteiten, en hoe die bijdrage het best kan worden gerealiseerd. Dat het gebruik van GIS binnen de Vlaamse gemeenten getypeerd wordt door een grote mate van verscheidenheid, maakt dat er heel wat kennis aanwezig is over de uitbouw van een gemeentelijke GIS-werking in het algemeen, en over de problemen, oplossingen en uitdagingen in het bijzonder. Als laatste aanbeveling voor de gemeenten willen we dan ook pleiten voor een uitwisseling van deze kennis en expertise. Het Vlaamse GISlandschap kent tal van verhalen, zowel succesvolle als mindere succesvolle. Het uitwisselen van die verhalen kan alleen maar bijdragen tot het vermijden van eerder begane fouten en het leren uit eerder succesvol gebleken strategieën. De resultaten en bevindingen uit dit rapport laten ook toe om een aantal aanbevelingen te doen naar andere overheden in Vlaanderen, die gebaat zijn bij een succesvolle inzet van geografische informatie op lokaal niveau. Die overheden moeten zich in eerste instantie bewust zijn van de grote mate van diversiteit in het gemeentelijke GIS-gebruik. Er is diversiteit in de mate waarin gemeenten gebruikmaken van geografische informatie voor hun activiteiten en processen, in de problemen en hindernissen waarmee zij geconfronteerd worden, en in de specifieke ondersteuning die zij nodig hebben. Het sturen en ondersteunen van gemeenten vraagt daarom om een gediversifieerde aanpak. Specifieke aandacht dient daarbij uit te gaan naar de vele kleinere gemeenten in Vlaanderen, waar in vele gevallen sprake is van een „gelimiteerde GIS-werking‟. In deze gemeenten met een „gelimiteerd GIS‟ dient in eerste instantie geïnvesteerd te worden in het creëren van een bewustzijn omtrent de meerwaarde die GIS kan leveren voor een gemeentebestuur. Het beschikbaar stellen van kant-en-klare en onmiddellijk bruikbare toepassingen en systemen kan ervoor zorgen dat deze gemeenten vertrouwd raken met GIS. Bij de gemeenten met een „gefragmenteerd GIS‟ is dat bewustzijn al in sterke mate aanwezig. Deze gemeenten hebben in eerste instantie nood aan ondersteuning bij de organisatorische uitbouw van hun GIS-werking. Een stappenplan voor de uitbouw van een organisatiebrede GIS-werking kan hen daarbij helpen. Gemeenten met een „gecoördineerd GIS‟ zijn vooral gebaat bij flexibele en open oplossingen, die zij zelf kunnen afstemmen op hun eigen processen en systemen. De voorbije jaren is er op verschillende beleidsniveaus sterk geïnvesteerd in de begeleiding en ondersteuning van gemeenten bij de uitbouw van hun GIS-werking. De noden en eisen van de gemeenten zelf zijn steeds nadrukkelijker centraal komen te

‫ ׀‬91 ‫׀‬

staan, ook bij de vormgeving en implementatie van het G(D)I-beleid in Vlaanderen. Het ondersteunen van de gemeenten gebeurt daardoor vanuit verschillende hoeken en op verschillende manieren. Voor sommige aspecten worden gemeenten geconfronteerd met een veelheid aan ondersteuning, terwijl voor andere aspecten dan weer geen ondersteuning beschikbaar is. En terwijl sommige gemeenten kunnen kiezen uit een uitgebreid aanbod aan ondersteuning, zijn andere gemeenten volledig op zichzelf aangewezen. Het voorzien van GIS-ondersteuning aan de Vlaamse gemeenten is dus zeker nog voor verbetering vatbaar. Uit dit rapport bleek alvast dat er tussen de gemeenten een zekere eensgezindheid bestaat omtrent wie nu het best welke vorm van ondersteuning kan leveren. Deze eensgezindheid kan dan ook de basis vormen voor een duidelijke verdeling van de taken op vlak van ondersteuning. Die taakverdeling tussen het AGIV, de provincies, de VVSG en andere partijen kan ervoor zorgen dat zowel de overlap als het tekort in het huidige ondersteuningsaanbod worden weggewerkt, en kan dus leiden tot een efficiëntere en effectieve inzet van de geleverde inspanningen. Ook naar de verschillende spelers op federaal niveau en hun activiteiten en bevoegdheden toe dringt de nood aan afstemming (of afbakening) zich steeds nadrukkelijker op, maar dan aangaande de verplichtingen die worden opgelegd naar de gemeenten toe. Tot slot werd in dit rapport ook gekeken naar de kennis bij de gemeentebesturen van verschillende GDI-initiatieven. Hieruit bleek dat het merendeel van de gemeenten nauwelijks op de hoogte is van initiatieven als INSPIRE, GDI-Vlaanderen en de VVSG GIS-werkgroep. Het CRAB-initiatief is weliswaar iets beter gekend, al zien we daar een zekere onwetendheid omtrent de taak van de gemeenten bij het bijhouden van dat bestand. De resultaten lijken alleszins te wijzen op een eerder beperkt bewustzijn bij gemeenten omtrent de inhoud en de betekenis van een GDI. Dat bewustzijn wordt echter vaak gezien als een minimumvoorwaarde om gemeenten te kunnen engageren en betrekken bij de ontwikkeling van een GDI. Het informeren en sensibiliseren van gemeenten over de betekenis van een GDI en de rol die gemeenten binnen die GDI kunnen vervullen, is dus een absolute prioriteit. Het concept GDI mag dan eerder abstract lijken, het biedt wel een handig kader waarin verschillende initiatieven en maatregelen kunnen worden samengebracht. Initiatieven zoals INSPIRE, GDIVlaanderen, CRAB en GRB staan immers niet los van elkaar, maar zijn allemaal gericht op een optimale inzet en uitwisseling van geografische informatie. Het GDI-concept kan daarbij uitdrukking geven aan het potentieel van geografische informatie voor overheden en de noodzaak om die informatie uit te wisselen tussen alle betrokken partijen. Zowel het gebruik als de uitwisseling van geografische informatie mogen echter geen doel op zich vormen, maar moeten bijdragen tot een

‫ ׀‬92 ‫׀‬

beter presterende overheid. Daarom is het belangrijk om de activiteiten en de doelstellingen van de GDI te koppelen aan de activiteiten en doelstellingen van de partijen binnen die GDI. Die partijen zijn in eerste instantie geïnteresseerd in een betere interne werking, een verbeterde dienstverlening naar hun burgers en een betere beleidsvoering. Gemeenten motiveren en engageren om mee te stappen in het GDI-verhaal kan enkel door dat verhaal te vertalen naar de concrete noden en eisen van gemeenten.

‫ ׀‬93 ‫׀‬

Referenties AGIV (2011a). Handreiking CRAB Adresbeheer. [http://www.agiv.be/gis/getDownload.ashx?id=1122]. AGIV (2011b). GRB - algemeen. [http://www.agiv.be/gis/projecten/?catid=120]. Annoni, A., Di Donato, P., Salvemini, M., en Gentili, D. (2003). Towards an observatory on GI and GIS use and development in European local authorites. VI Agile Conference, 24 - 26 april 2003, Lyon, Frankrijk. Baltes, P.B. en Nesselroade, J.R. (1979). History and rationale of longitudinal research. In J.R. Nesselroade, J.R. en Baltes, P.B. (Eds.). Longitudinal research in the study of behaviour and development (pp. 1-39). New York: Academic Press. Callens, H. (2008). GIS in het lokale bestuur - enkele cijfers. AGIV Trefdag, 20 november 2008, Gent, België. Crompvoets, J., Dessers, E., Geudens, T., Janssen, K., Vancauwenberghe, G., Vandenbroucke D., en Van Hoogenbemt, M. (2009). Het Vlaamse GDI – netwerk. Een kwantitatieve verkenning van het gebruik en de uitwisseling van geodata in Vlaanderen. Graafland, A. (1993). Geo-informatievoorziening in Nederlandse gemeenten. Delft: Delftse Universitaire Pers. Harvey, F. (2000). Potentials and pitfalls for vertical integration for the NSDI. [http://www.tc.umn.edu/~fharvey/research/fw-comp.pdf]. Harvey, F. (2003). Developing geographic information infrastructure for local government: the role of trust. Canadian Geographer 47(1): 28-36. Harvey, F. en Tulloch, D. (2004). How Do Local Governments Share and Coordinate Geographic Information? Issues in the United States. 10th EC-GI & GIS Workshop- ESDI: The State of the Art. 23-25 juni 2004, Warschau, Polen. Lips, A.M.B., Boogers, M., en Weterings, R. (2000). Reinventing Territory in Dutch Local Government: Experiences with the Development and Implementation of GIS in the Amsterdam Region. Information Infrastructure and Policy 6: 171-183.

‫ ׀‬95 ‫׀‬

Longley, P.A., Goodchild, M.F., Maguire, D.J., en Rhind, D.W. (2001). Geographic Information Systems and Science. New York: John Wiley & Sons. Masser, I. (2005). GIS Worlds – Creating Spatial Data Infrastructures. California: ESRI Press. Masser, I., Campbell, H., en Craglia, M. (1996). The Adoption and Use of Geographical Information Systems in Local Government in Europe. Bristol, PA and London: Taylor & Francis. McDougall, K., Rajabifard, A., en Williamson, I.P. (2002). From Little Things Big Things Grow: Building the SDI from Local Government up. Joint AURISA and Institution of Surveyors Conference, 25-30 November 2002, Adelaide, South Australia. McDougall, K., Rajabifard, A., en Williamson, I.P. (2005). Understanding the motivations and capacity for SDI development from the local level. 8th International Conference on Global Spatial Data Infrastructures (GSDI 8), 16-21 april, Caïro, Egypte. McDougall, K. Rajabifard, A., en Williamson, I.P. (2009). Local Government and SDI – Understanding their Capacity to Share Data. In: B. Van Loenen, J. Besemer, en J. Zevenvergen (Eds.) SDI Convergence. Research, Emerging Trends, and Critical Assessment (pp. 205 – 218). Delft: NCG Nederlandse Commissie voor Geodesie. Menard, S. (2002). Longitudinal Research. Second Edition. London: SAGE Publications. Sussman, R. (1996). Implementing Municipal GIS: Human Behavior and the Decision-Making Process. Computers, Environment, and Urban Systems 20(3), 213-223. Turner, P. en Higgs, G. (2003). The use and management of geographic information in local egovernment in the UK. Information Polity 8: 151–165. Ventura, S.J. (1995). The Use of Geographic Information Systems in Local Government. Public Administration Review 55: 461-467.

‫ ׀‬96 ‫׀‬

Over de auteurs Glenn Vancauwenberghe ([email protected]) wetenschappelijk medewerker bij het Instituut voor de Overheid.

is

Joep Crompvoets ([email protected]) is als onderzoekscoördinator van het SPATIALIST-project verbonden aan het Instituut voor de Overheid. Geert Bouckaert ([email protected]) is gewoon hoogleraar aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de K.U. Leuven en directeur van het Instituut voor de Overheid. Heidi Kestens ([email protected]) is stafmedewerker Kennisplatform lokale overheden bij de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG). Herman Callens ([email protected]) is stafmedewerker ICT & e-government bij de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG).

Over SPATIALIST SPATIALIST is een multidisciplinair onderzoeksproject van de Katholieke Universiteit Leuven en de Vrije Universiteit Brussel. Het project wil nagaan wat de vereisten zijn voor de verdere ontwikkeling van een succesvolle Geografische Data-Infrastructuur in Vlaanderen. Het multidisciplinaire karakter van het project kan gezien worden als een erkenning van de complexiteit en veelzijdigheid van een GDI. Het project wordt uitgevoerd door onderzoekers van het Instituut voor de Overheid, de Divisie voor Ruimtelijke Informatieverwerking (SADL), het Centrum voor Recht en Informatica (ICRI) en het Centrum voor Sociologisch Onderzoek (Ceso) van de K.U. Leuven en de vakgroep MOSI van de Vrije Universiteit Brussel. Het SPATIALIST-project wordt mogelijk gemaakt door de steun van het Agentschap voor Innovatie door Wetenschap en Technologie (IWT).

‫ ׀‬97 ‫׀‬

Een gemeentebrede kijk op GIS. Rapport. Kwantitatieve analyse van het gebruik van geo-informatie in de Vlaamse gemeenten

Recommend Documents