Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in 2003

Inspectie Werk en Inkomen

Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

Aan deze rapportage werkten mee: Mw. drs. N.Y. Kuiper Dhr. ir. J.C. van de Blankevoort

R04/07, maart 2004 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-082-8

2



Voorwoord Gemeenten hebben bij de implementatie van het werken met fraudesignalen van het Inlichtingenbureau de nodige problemen ondervonden. Die problemen waren deels het gevolg van de tijdelijk onbetrouwbare werking van de samenloopapplicatie. Dit is het automatiseringshulpmiddel waarmee het Inlichtingenbureau het gegevensverkeer tussen gemeenten en ondermeer het Uitvoeringinstituut Werknemersverzekeringen vormgeeft. De Inspectie Werk en Inkomen heeft daarover in 2002 het rapport ‘Het functioneren van de samenloopapplicatie’ en de vervolgrapportage ‘Betrouwbaarheid samenloopapplicatie’ uitgebracht. Dít rapport belicht de problemen aan de gemeentelijke kant Het rapport gaat verder in op de inpassing van de nieuwe manier van werken in de gemeentelijke organisatie en op de overgang van signalen van de belastingdienst, waarmee gemeenten in het verleden witte fraude opspoorden, naar signalen van het Inlichtingenbureau. Ook de mogelijkheden voor verbetering van de IB-signalen die gemeenten zien, krijgen aandacht in dit rapport. Het rapport ‘Dienstverlening door het Inlichtingenbureau’ dat de inspectie tegelijkertijd uitbrengt, gaat in op hoe het Inlichtingenbureau met dergelijke wensen omgaat.

Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal

3



4



Inhoud Samenvatting

7

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Inleiding Het Inlichtingenbureau Aanleiding Doelstelling Wet- en regelgeving Onderzoeksmethode

9 9 9 10 10 10

2 2.1 2.2

Gemeenten en de komst van het IB-systeem Invoeringsfase IB-systeem Inrichting van het proces

13 13 15

3 3.1 3.2 3.3

Omvang, verwerking en gevolgen van de eerste downloads 19 Omvang 19 Verwerkingstijd 20 Gevolgen 21

4

Overgang van belastingsignalen naar IB-signalen

5 5.1 5.2

Ervaringen en verwachtingen van gemeenten 25 Opvattingen en wensen ten aanzien van de kwaliteit van de signalen 25 Gevolgen voor de gemeentelijke organisatie en uitvoering 26

6 6.1 6.2

Conclusies Antwoorden op de hoofdvragen Risico’s

29 29 30

7

Reactie van VNG, IB en UWV

33

Lijst van afkortingen

34

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3:

Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 16 april 2004 35 Reactie Inlichtingenbureau van 14 april 39 Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen van 20 april 2004 41

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen

5

23



45

6



Samenvatting Inleiding Gemeenten maken al vele jaren gebruik van de samenloopsignalen van de Belastingdienst om samenloop van inkomsten naast de bijstandsuitkering op het spoor te komen. Vanaf 1 januari 2002 is de periodieke gegevensuitwisseling met de Belastingdienst opgegaan in de bredere dienstverlening van de Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB). De gegevensuitwisseling met het IB verliep in 2002 nog niet bepaald vlekkeloos. In maart 2003 zijn uiteindelijk alle gemeenten aangesloten bij het IB. Een gemeente stuurt gegevens uit haar bijstandsbestand op aan het IB, waar ze worden vergeleken met gegevens van andere instanties, zoals het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Als er over een bepaalde periode samenloop wordt geconstateerd (bijvoorbeeld uitkering en inkomen uit arbeid in één maand), meldt het IB dit als 'samenloopsignaal' aan de gemeente. De gemeente moet zelf onderzoeken of er sprake is van misbruik. Het doel van het onderzoek was om inzicht te verkrijgen in de manier waarop gemeenten het IB-systeem hebben geïmplementeerd en hoe zij bij het opsporen van witte fraude gebruik maken van de samenloopsignalen die ze via het IB verkrijgen. Gemeenten dienen de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen zodanig te regelen, dat er geen periode ontstaat waarin ze geen van beide signalen onderzoeken. Het onderzoek moest inzicht verschaffen in de wijze waarop gemeenten de overgang van belastingsignalen naar IBsignalen hebben geregeld. Tot slot had het onderzoek tot doel een indruk te verkrijgen in hoeverre volgens de gemeenten de beoogde effecten van de gegevensuitwisseling met het IB, gericht op het verbeteren van de uitvoering, worden gerealiseerd. De gegevens zijn verzameld in september 2003 bij een steekproef van tachtig gemeenten. De bevindingen zijn representatief voor alle Nederlandse gemeenten. Hoe is het IB-systeem geïmplementeerd door de gemeenten? De invoering van het IB-systeem heeft bij gemeenten niet tot grote organisatorische veranderingen geleid. Gemeenten zien de IB-signalen vooral als opvolger van de belastingsignalen. In de implementatieperiode kregen gemeenten te maken met een cumulatie van signalen. Bovenop eventueel aanwezige werkvoorraden aan belastingsignalen uit oude jaren kwamen signalen van het IB over het historische bestand (over de periode vóór aansluiting bij het IB) en in eerste instantie aanzienlijke aantallen actuele signalen (de ‘grote bulk’) over het huidige bestand. Hoewel deze cumulatie was te voorzien, hebben veel gemeenten de in te zetten capaciteit voor het verwerken van al deze signalen onderschat of waren gewoonweg niet in staat genoeg mensen daarvoor in te zetten. De problemen die bij gemeenten optraden tijdens de implementatie hadden dan ook vooral te maken met het tekort aan capaciteit, en daarnaast met techniek en automatisering. De implementatieproblemen waren in september 2003 zeker nog niet overal overwonnen. Hoe is de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen geregeld? De overgang van belastingsignalen naar IB-signalen is in geen enkele gemeente zo gepland dat complete belastingjaren tussen wal en schip raken. Integendeel. Nogal wat gemeenten willen voor het eerste belastingjaar waarover zij van het IB signalen krijgen een dubbele controle toepassen en daar IB- en belastingsignalen voor gebruiken. De meeste gemeenten zijn nog niet zo ver dat te zeggen is hoe dat in de praktijk zal lopen. In ieder geval passen gemeenten nu al, vooral bij het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde uitkeringen, drempels toe om de werklast te beperken. Deze worden zeker ook bij het afhandelen van oude belastingjaren toegepast. Hoe zit het met het gebruik van IB-signalen bij het opsporen van witte fraude? Gemeenten gebruiken de IB-signalen wel, maar de effecten daarvan voor de opsporing zijn (nog) niet goed te onderscheiden van de oude situatie. Dit komt doordat de eerste downloads nog niet verwerkt zijn. De verwerking van deze eerste ‘grote bulk’ aan IB-signalen duurt langer naarmate de gemeente groter is. Andere factoren die een vertragende invloed op de verwerking hebben, en die deels samenhangen met de gemeentegrootte, zijn, naast de al genoemde automatiserings- en capaciteitsproblemen, een vroege aansluiting op het IB en een onverwacht 7



hoog aantal signalen. Zolang de grote bulk nog niet is verwerkt, heeft de werkvoorraad aan IB-signalen, net als de belastingsignalen, grotendeels nog betrekking op langer lopende fraude en op een verder verleden. Daardoor zijn op termijn te verwachten voordelen, zoals een lager gemiddeld fraudebedrag per geval, nog niet aan misbruikcijfers af te lezen. Als ook nog grote werkvoorraden over oude belastingjaren aanwezig zijn, duurt het nog langer voor de eindsituatie in zicht komt waarin een gemeente alleen nog met actuele gevallen van kortdurende witte fraude te maken heeft. Die situatie is nu pas bij eenderde van de gemeenten, vooral kleine, binnen bereik. Wat zijn de ervaringen tot nu toe van gemeenten met de IB-signalen? De meeste gemeenten zijn van mening dat de kwaliteit van de door het IB geleverde signalen conform de wettelijke afspraken is. Wel is er nog regelmatig sprake van het voorkomen van bekende signalen (bijvoorbeeld al eerder gemelde signalen na verandering van adres of aanduiding van de werkgever) en van onvolledige gegevens (vooral ontbreken van inkomensgegevens) in signalen. Naast door gemeenten noodzakelijk geachte verbetering van vooral de signalen uit de UWV-bron bestaat er behoefte aan uitbreiding van het aantal aangesloten bronnen. Het blijkt nog wat te vroeg te zijn voor gemeenten om op grote schaal de gunstige effecten van het IB-systeem met betrekking tot aantallen en bedragen op fraudegebied waar te nemen. Wel is het zo dat gemeenten die dit nog niet hebben ervaren de positieve effecten wel verwachten. De invoering van het IB-systeem heeft (nog) niet op grote schaal geleid tot een andere werkwijze met betrekking tot verificatie en controle. Risico's Het onderzoek was beschrijvend van aard en diende inzicht te verschaffen in een aantal ontwikkelingen rond de invoering van het IB-systeem. De inspectie spreekt in dit rapport dan ook geen oordeel uit over de gemeentelijke uitvoering dienaangaande. Wel voorziet zij een aantal risico's rond de afhandeling van de oude belastingsignalen en van de nieuwe IB-signalen. De nieuwe Wet werk en bijstand geeft gemeentebesturen de ruimte om baten tegen uitvoeringskosten af te wegen. Het is aan colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden om verantwoorde afwegingen te maken. In dit verband wil de inspectie beklemtonen dat een sluitende lik-op-stuk-benadering, ook van witte fraude van kleine omvang, preventieve effecten heeft die tot de baten gerekend moeten worden. Daarnaast vraagt het wegwerken van signalen uit het verleden om een zorgvuldige afweging, om te voorkomen dat witte fraude achteraf lonend blijkt te zijn geweest.

8



1

Inleiding

1.1

Het Inlichtingenbureau De Stichting Inlichtingenbureau Gemeenten (IB) verzorgt het gegevensverkeer van de gemeentelijke sociale diensten met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Informatie Beheer Groep (IBG) en de Belastingdienst (BD) in het kader van de bestrijding van witte fraude. De gang van zaken is dat gemeenten hun uitkeringsbestand aan het IB aanleveren (uploaden). Het IB vergelijkt vervolgens de cliëntgegevens (sofi-nummers) van de sociale diensten met gegevens van de andere instanties. Daarbij kan over een bepaalde periode samenloop van inkomsten worden geconstateerd (bijvoorbeeld een bijstandsuitkering en inkomen uit arbeid in één maand). Na een beperkte periode kunnen de gemeenten samenloopsignalen met betrekking tot hun uitkeringsbestand weer downloaden. De gemeente moet vervolgens zelf onderzoeken of er sprake is van misbruik. Om samenloop van inkomsten naast de bijstandsuitkering op het spoor te komen, maken gemeenten al vele jaren gebruik van signalen van de Belastingdienst. Vanaf 1 januari 2002 is de periodieke gegevensuitwisseling met de Belastingdienst opgegaan in de bredere dienstverlening van het IB. Na een overgangsperiode vervangen de IB-signalen dus het werken met de belastingsignalen. De nieuwe systematiek heeft duidelijke voordelen. Gemeenten ontvingen in de oude situatie ongeveer een jaar na afloop van een belastingjaar van de BD van alle cliënten in één keer tegelijk alle belastingsignalen. IB-signalen daarentegen komen frequent binnen (doorgaans maandelijks), in kleinere hoeveelheden (die beter te verwerken zijn) en uit meer bronnen dan alleen de Belastingdienst. Verder hebben ze betrekking op de periode kort daarvoor. Hierdoor is snellere opsporing van fraude mogelijk en daardoor lopen de bedragen van fraude, terugvordering en boete niet zo hoog op. Van de snellere opsporing kan ook een preventieve werking uitgaan. Het IB kan gemeenten ook signalen verstrekken over de periode vóór hun aansluiting, als gemeenten hun bestanden uit die tijd aan het IB verstrekken. Zo kunnen gemeenten ook ‘belastingjaren’ uit het verleden in plaats van met belastingsignalen aan de hand van IB-signalen controleren. Verder biedt het IB de mogelijkheid aan gemeenten om op elk gewenst moment gegevens over cliënten te raadplegen, de zogenaamde Inkijkfunctie.

1.2

1 Bron: IB Monitoring juni tot en met augustus 2003 (23 september 2003).

9

Aanleiding Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking op grond van de Algemene bijstandswet (Abw) tot 1 januari 2004 en van de Wet werk en bijstand (WWB) vanaf die datum. In dit kader geven zij invulling aan handhavingsbeleid en fraudebestrijding. Van het IB als knooppunt voor gegevensuitwisseling wordt, zoals hierboven is uiteengezet, veel verwacht. Het IB moet sociale diensten in staat stellen tot een efficiëntere en effectievere manier van rechtmatigheidcontrole te komen. Van midden tot eind 2002 zijn er problemen geweest bij het IB met de stabiliteit en de uitrol van de samenloopapplicatie, het automatiseringshulpmiddel dat voor de gegevensuitwisseling in gebruik is. De gemeenten die in deze periode een aansluiting hadden of kregen, hebben daarmee te maken gehad. In maart 2003 zijn de laatste gemeenten aangesloten op het IB. Uit gegevens van het IB zelf blijkt dat in de periode juni tot en met augustus 2003 ruim vierhonderd gemeenten samen ruim negentig procent van de beschikbare samenloopgegevens hebben opgehaald (gedownload) bij het IB. Circa tachtig kleinere gemeenten namen toen (nog) helemaal niet deel aan de gegevensuitwisseling met het IB.1 Dat alle gemeenten, eventueel in samenwerking met andere gemeenten, een technische aansluiting hebben op het IB en dat een groot deel daarvan gegevens ophaalt, zegt nog niets over het gebruik van de signalen. Om door middel van bestandsvergelijking fraude op te sporen, dienen de gemeenten de samenloopsignalen die ze via het IB ontvangen ook daadwerkelijk te gebruiken bij de controle op de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking. Inspectie Werk en Inkomen


Bovendien dienen gemeenten de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen zodanig te regelen, dat er geen periode ontstaat waarin ze geen van beide signalen onderzoeken. Vooral grote gemeenten hadden nogal eens achterstanden bij de verwerking van belastingsignalen. Die werkvoorraad neemt in eerste instantie toe, omdat het IB veel sneller dan de belastingdienst signalen over oude belastingjaren levert. Het belang van en de complicaties bij de overgang op IB-signalen waren voor de Inspectie aanleiding tot dit onderzoek. Het onderzoek, dat beschrijvend van aard is, is uitgevoerd op een moment dat alle gemeenten een half jaar aangesloten waren en zo in de gelegenheid zijn geweest ervaring op te doen met de afhandeling van IB-signalen.

1.3

Doelstelling Het doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de manier waarop gemeenten het IBsysteem hebben geïmplementeerd en hoe zij de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen hebben geregeld. Voorts dient het onderzoek informatie te verschaffen over de mate waarin en de wijze waarop gemeenten bij het opsporen van witte fraude gebruik maken van de samenloopsignalen die ze via het IB verkrijgen. Het onderzoek heeft tevens tot doel een indruk te verkrijgen in hoeverre volgens de gemeenten de beoogde effecten van de gegevensuitwisseling met het IB, gericht op het verbeteren van de uitvoering, worden gerealiseerd.

1.4

Wet- en regelgeving Gemeenten zijn op basis van de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (artikel 64, eerste lid, Wet SUWI) en de Algemene bijstandswet (artikel 122, Abw) verplicht om in bepaalde gevallen van de diensten van het Inlichtingenbureau gebruik te maken. In het Besluit Inlichtingenbureau gemeenten (BIG) wordt in artikel 3 bepaald in welke gevallen dit moet gebeuren. De Inspectie Werk en Inkomen houdt, namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, toezicht op het gebruik van het IB door gemeenten. Per 1 januari 2004 is de Abw vervangen door de WWB. Hierin is in artikel 64 geregeld dat de gegevensuitwisseling tussen het college van burgemeester en wethouders en UWV, IBG en BD door tussenkomst van het Inlichtingenbureau dient plaats te vinden.

1.5

2 Er is een statistische correctie toegepast om de ondervertegenwoordiging van vooral kleine gemeenten in de steekproef te compenseren.

10

Onderzoeksmethode Steekproef Dit onderzoek geeft een beeld van de landelijke uitwerking van het gebruik van de IB-signalen in het kader van de witte-fraudebestrijding. Om er voor te zorgen dat uit elke gemeentegrootteklasse voldoende gemeenten in de steekproef zitten, is gekozen voor een naar gemeentegrootteklasse gestratificeerde steekproef. Om te waarborgen dat er voldoende (middel)grote gemeenten in de steekproef vertegenwoordigd zijn om aparte uitspraken over deze gemeenten te kunnen doen, zijn zij in de steekproef oververtegenwoordigd. De implicaties van de situatie bij grote gemeenten zijn immers belangrijker, omdat er meer cliënten mee te maken hebben en omdat de situatie grotere impact heeft op landelijke trends zoals die in persoonsstatistieken zichtbaar worden. Gemeenten met meer dan 50.000 inwoners (middelgroot en groot) vormen slechts twaalf procent van alle gemeenten in Nederland, maar hierin bevinden zich wel bijna driekwart van alle bijstandsgerechtigden. De in dit rapport gepresenteerde resultaten die betrekking hebben op alle gemeenten zijn gewogen, dat wil zeggen dat er is gecorrigeerd voor de ongelijke verdeling van de gemeentegrootteklassen in de steekproef.2 De omvang van de steekproef is, mede uit praktische overwegingen, bepaald op tachtig gemeenten. In dit rapport zijn de veertig gemeenten tot 50.000 inwoners veelal samengenomen (kleine gemeenten). Gebruik van een steekproef brengt met zich mee dat uitkomsten minder Inspectie Werk en Inkomen


nauwkeurig zijn dan bij ondervraging van alle gemeenten. In dit rapport genoemde percentages hebben een marge van ongeveer tien procent: als een percentage van veertig procent wordt genoemd, is praktisch uitgesloten dat het werkelijke percentage in Nederland kleiner is dan dertig of groter dan vijftig. Gemeentegrootte

Aantal in Nederland*

Aantal in steekproef

Tot 20.000 inwoners**

249

20

20.000 tot 50.000 inwoners

177

20

50.000 tot 100.000 inwoners

38

20

Meer dan 100.000 inwoners

25

20

489

80

Totaal *

stand 1 januari 2003

** een gemeente is niet in de analyses betrokken. Hier was geen enkele informatie beschikbaar omdat alles met betrekking tot IB-signalen via een grotere gemeente loopt.

Dataverzameling De gegevens zijn in september 2003 verzameld met behulp van een vragenlijst. De gemeenten vulden eerst zelf de lijst in. Vervolgens zijn de resultaten met de gemeenten doorgesproken en, waar mogelijk, geverifieerd aan de hand van brondocumenten. Leeswijzer Hoofdstuk twee beschrijft hoe gemeenten zich hebben voorbereid op de komst van het IB-systeem en hoe zij hun proces met het oog op de verwerking van de IB-signalen hebben ingericht. De omvang, verwerking en gevolgen van de eerste downloads komt in hoofdstuk drie aan bod. Hoofdstuk vier behandelt de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen. Hoofdstuk vijf ten slotte beschrijft de ervaringen van de gemeenten met het IB-systeem tot dusver en hun verwachtingen voor de toekomst. Op grond van de bevindingen uit de hoofdstukken twee tot en met vijf volgen in hoofdstuk zes conclusies over het gebruik van IB-signalen door gemeenten.

11



12



2

Gemeenten en de komst van het IBsysteem Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeenten zich hebben voorbereid op de komst van het IBsysteem en hoe zij hun proces met oog op de verwerking van de IB-signalen hebben ingericht.

2.1

3 De eerste pilot vond plaats bij vijf gemeenten, in de periode eind 1997 tot juli 1999. Direct hierna startte de tweede, uitgebreidere pilot, bij zestien gemeenten (inclusief de eerste vijf) en die duurde tot de zomer van 2000.

Invoeringsfase IB-systeem De regelgeving rond het IB is op 1 januari 2002 in werking getreden. Het systeem is voor die datum al getest door een groep pilot-gemeenten.3 Gemeenten kregen een subsidie van de rijksoverheid als zij - al dan niet gezamenlijk met andere gemeenten - een door het IB goedgekeurde technische aansluiting hadden gerealiseerd én als zij een plan hadden voor de overschakeling van controle met belastingsignalen naar controle met IB-signalen. Het IB bood gemeenten rond de introductie van het IB-systeem diverse vormen van ondersteuning, zoals handleidingen en cursussen aan. Vanaf januari 2002 werden de eerste gemeenten aangesloten op de samenloopapplicatie van het IB, maar het systeem bleek nog niet stabiel te zijn: gemeenten kregen te veel of te weinig signalen terug, er zaten soms fouten in en regelmatig lag het systeem helemaal plat. Van juli tot oktober 2002 is de aansluiting van nieuwe gemeenten stopgezet en werkte het IB aan verbetering van het systeem. De 77 gemeenten die toen al werkten met het systeem, waaronder veel grote gemeenten, kregen - naast hun slechte ervaringen met het IB in de eerste helft van het jaar na de herstart - in oktober ook nog eens te maken met een nieuwe eerste ‘bulk’ aan signalen. Resultaten De kleine gemeenten uit het onderzoek zijn op één na allemaal pas bij het IB aangesloten in oktober 2002 of later, toen het IB-systeem opnieuw werd gestart. Ongeveer de helft van de middelgrote en grote gemeenten zijn in de pilotfase of in de instabiele fase (eerste helft 2002) al aangesloten. Datum aansluiting

Aantal kleine

Aantal middel-

Aantal grote

gemeenten

grote gemeente

gemeenten

Vóór 2002 (pilot)

-

3

74

10

Eerste helft 2002

1

8

4

13

onderzochte gemeenten 4 Voor een van deze gemeenten geldt dat ze in praktijk pas in 2003 met de verwerking van de eerste download is begonnen; daarom is in sommige analyses sprake van negen pilotgemeenten in plaats van tien.

Totaal

Tweede helft 2002

17

4

1

22

2003

21

5

8

34

Totaal

39

20

20

79

Alle onderzochte gemeenten zijn (direct of indirect) aangesloten bij het IB. Tachtig procent heeft zelf een aansluiting op het IB-systeem, alleen voor eigen gebruik. Een aansluiting tevens ten behoeve van andere gemeente(n) komt bij tien procent van de gemeenten voor, naar verhouding het meest bij grote gemeenten. Eveneens tien procent van de gemeenten, alle met minder dan 50.000 inwoners, heeft geen eigen aansluiting op het IB. Het up- en downloaden van hun gegevens verloopt via een andere gemeente. Vaak hebben zij dan ook (delen van) het afhandelingproces aan een gemeente met een aansluiting uitbesteed. Bijna alle gemeenten hebben een plan van aanpak op schrift gesteld voor de invoering van het IB-systeem in de gemeentelijke organisatie. Bij driekwart van de kleine en middelgrote gemeenten beperkte dit plan zich tot datgene wat als voorwaarde gold voor het verkrijgen van subsidie voor de aansluiting op het IB-systeem. Bij grote gemeenten kwam het veel vaker voor (zeventig procent) dat het plan een ruimere strekking had. Op een enkele na hebben de gemeenten bij het opstellen van het plan van aanpak allemaal de handleiding van het IB gebruikt.

13



5 De snelheid van de implementatie is vooral afgeleid uit de tijd die de gemeente nodig heeft gehad om de eerste download te verwerken. Hoofdstuk drie gaat daar verder op in.

Elementen als de inrichting van het werkproces, opleidingen en autorisaties worden steeds door ongeveer 65 procent van de gemeenten beknopt beschreven in het plan, door dertig procent uitgebreid en door vijf procent is er in het geheel niet. Uitgebreide aandacht voor een element komt vooral bij middelgrote en grote gemeenten voor. Uitzondering hierop is het element informatie aan de cliënten; kleine en middelgrote gemeenten hebben hier vaker uitgebreid aandacht aan besteed in hun plannen dan grote gemeenten. In gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners is de implementatie sneller verlopen, als hun plannen uitgebreider waren.5 Bij andere gemeenten is die samenhang afwezig. De aanpassing van de uitvoering van het handhavingsbeleid in ruimere zin ontbreekt in veertig procent van de gemeentelijke plannen (in grote gemeenten in dertig procent). Als dit wel ter sprake komt, is dat globaal. Gevolgen voor de opzet van de verificatie van cliëntgegevens, zoals het gebruik van inkomstenbriefjes, komt nergens aan de orde. Tien procent van de gemeenten, ongeacht grootteklasse, heeft geen aandacht besteed aan privacy en beveiliging. Een vijfde van de grote gemeenten heeft in het plan geen aandacht besteed aan de overgang van belastingnaar IB-signalen. Ruim zeventig procent van de onderzochte gemeenten heeft beknopte dan wel uitgebreide instructies voor de medewerkers op schrift gesteld voor het werken met de IB-signalen. Hoe groter de gemeente, hoe vaker het voorkomt dat er uitgebreide instructies zijn. In gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners komt het amper voor dat instructies geheel ontbreken. Voor de snelheid waarmee de implementatie is verlopen maakt een en ander geen verschil. Een eventuele opschoning van het bestand zou onderdeel van de voorbereiding op de komst van het IB-systeem kunnen zijn. De meerderheid van de gemeenten meldt dat er bij de eerste upload van de IB-signalen sprake was van een redelijk tot helemaal geschoond bestand. Bij een klein deel van de middelgrote en grote gemeenten was het bestand op dat moment behoorlijk vervuild. Het IB heeft diverse vormen van ondersteuning aangeboden in de invoeringsfase. Gemeenten maakten het meest gebruik van ondersteuning bij het opleiden van gebruikers en beheerders (zeventig procent), en in iets mindere mate van bijeenkomsten met andere gemeenten, begeleiding van de sociale dienst en ‘overige ondersteuning’. Hoe groter de gemeente, hoe vaker er gebruik is gemaakt van de ondersteuning door het IB. De grote gemeenten melden, op één na, dat er specifieke implementatieproblemen zijn opgetreden. Zeventig procent van de middelgrote en 'slechts' een kwart van de kleine gemeenten hebben met implementatieproblemen te kampen gehad. Het verschil komt door de schaal op zichzelf, maar ook doordat juist grote gemeenten relatief vroeg aangesloten waren. De pilot-gemeenten hebben vrijwel allemaal problemen zien optreden, en de gemeenten die tot medio 2002 zijn aangesloten voor driekwart. Bij later aangesloten gemeenten gaat het om iets minder dan de helft. De instabiliteit van het IB-systeem zelf in 2002 heeft gemeenten veel overlast bezorgd in de vorm van vertraging, dubbele signalen, herhaaldelijk onnodig grote aantallen signalen, enzovoort. De aansluiting bij het IB werd ook in veel gevallen uitgesteld. Daarnaast deden zich veel problemen voor van technische aard die te maken hadden met aansluiting op de eigen software. Verandering van softwarepakket gaf vaak problemen. Ook bijzondere situaties op gemeentelijk vlak hadden hun weerslag op de implementatie, zoals een herindeling, een verbetertraject, of vervuilde bestanden. Een kwart van de gemeenten vindt het nog te vroeg om te beoordelen of er nu sprake is van een stabiele en beheersbare situatie met betrekking tot het gebruik van het IB. Dit zijn vrijwel alleen gemeenten met meer dan 50.000 inwoners die na medio 2002 zijn aangesloten. Ruim een derde van de gemeenten vindt de situatie ten tijde van dit onderzoek stabiel en beheersbaar. Een iets kleiner deel vindt de situatie nog niet helemaal stabiel, en minder dan tien procent vindt de situatie nog helemaal niet stabiel. Zo’n oordeel blijkt niet afhankelijk te zijn van de gemeentegrootte of de datum van aansluiting. Wel is het positiever, als de implementatie sneller is verlopen, als zich geen capaciteitsproblemen hebben voorgedaan en als gemeenten het belastingjaar 2002 al hebben afgewerkt.

14



2.2

Inrichting van het proces De reguliere gegevensuitwisseling met het IB bestaat eruit dat gemeenten met een bepaalde frequentie (een deel van) hun uitkeringsbestand aan het IB aanleveren (uploaden) en dat zij binnen een bepaalde periode de samenloopsignalen met betrekking tot dat bestand terug ontvangen en kunnen downloaden. De verwerking van de signalen door de gemeente kan in de volgende stappen worden verdeeld: 1. De voorselectie of het verifiëren van de IB-signalen: vaststellen of er sprake is van een signaal dat nader onderzocht dient te worden of niet; 2. Het nader of administratief onderzoek: het vergelijken van de IB-signalen met de informatie uit de eigen systemen en het eventueel opvragen van informatie bij de cliënt of bij derden; 3. De afhandeling van mogelijke fraudegevallen of treffers: het berekenen van het teveel uitgekeerde bedrag, het verrekenen of terugvorderen, het eventueel opleggen van boeten en maatregelen. In deze paragraaf wordt beschreven hoe gemeenten hun proces met betrekking tot de verwerking van IB-signalen hebben ingericht. Wie doet wat? De voorselectie van signalen zien de meeste gemeenten niet als een afzonderlijke stap in het proces. Het selecteren én het natrekken van de IB-signalen wordt in veertig procent van de gemeenten gedaan door medewerkers die tot dusver de belastingsignalen uitzochten. Kleine en middelgrote gemeenten zetten hiervoor ook nogal eens de medewerkers in die inkomstenopgaven van cliënten verwerken. Een deel van de grote gemeenten heeft aparte, tijdelijke medewerkers aangetrokken. Dit laatste is vooral het geval, als er in de periode van aansluiting bij het IB aanzienlijke achterstanden waren bij het verwerken van belastingsignalen. Het administratieve onderzoek is zeker in de kleine gemeenten grotendeels ‘handwerk’, het naslaan van dossiers. In middelgrote gemeenten is het proces van vergelijking met al bekende gegevens vaker gedeeltelijk geautomatiseerd, en in één op de drie grote gemeenten is dit een volledig geautomatiseerd proces. Pas bij het afhandelen van treffers komt het veel voor dat andere medewerkers worden ingezet dan degenen die de eerdere stappen hebben afgehandeld. Dat is in dertig procent van de grote en zestig procent van de middelgrote en kleine gemeenten het geval. Overdracht aan andere medewerkers blijkt vooral plaats te vinden, als het onderzoek door anderen is gedaan dan door degenen die tot dusver belastingsignalen verwerken. Toepassing van een drempel Drie van de onderzochte gemeenten zeggen een drempelbedrag te hanteren bij de beslissing of zij aan de cliënt of de werkgever inkomensinformatie zullen opvragen. Signalen waarbij het om niet meer dan vijftig euro aan inkomsten gaat, trekken zij niet verder na. Veel meer gemeenten passen een drempel toe om te bepalen of zij tot terugvordering of verrekening van het teveel aan ontvangen uitkering over zullen gaan. De orde van grootte van het drempelbedrag is vijftig tot honderd euro. Het gaat om eenderde van het totale aantal gemeenten, ongeacht gemeentegrootte. Soms maken ze in deze beslisregels onderscheid tussen cliënten en ex-cliënten. Het drempelbedrag geldt dan vaak alleen voor ex-cliënten, omdat de incassokosten dan hoger zijn. Het aantal gemeenten dat een drempelbedrag hanteert bij beslissingen om te onderzoeken of een boete of maatregel wegens het verzwijgen van inkomsten op zijn plaats is, is weer kleiner. Het gaat dan om één op de vijf gemeenten, vrijwel uitsluitend middelgrote en kleine. Dit zijn op één na alle gemeenten die ook bij het verrekenen en terugvorderen van ten onrechte ontvangen uitkeringen een drempel hanteren. De individuele situatie (dat wil vaak zeggen: de ernst van het feit en de verwijtbaarheid, maar ook de vindbaarheid van een cliënt) speelt in beslisregels om al dan niet tot een boeteonderzoek over te gaan vaker een rol dan bij beslissingen om informatie op te vragen of terug te vorderen. Ook drie gemeenten die voor het terugvorderen een drempel toepassen, hebben in hun beslisregels voor het besluiten tot boeten of maatregelen deze individuele omstandigheden verwerkt. Eén gemeente meldt dat zij geen boete- en maatregelenonderzoek start als verrekening binnen een bepaalde termijn mogelijk is. Het onderscheid tussen verzwegen inkomstengegevens en gegevens die een cliënt pas naderhand van een werkgever heeft gekregen, is dan zo moeilijk te maken dat de gemeente boeteonderzoek niet zinvol vindt.

15



6 De verhouding tussen uitvoeringskosten en opbrengsten verschuift na 1 januari 2004 uiteraard in sterke mate door de nieuwe financieringssystematiek van de Wet werk en bijstand. Opbrengsten komen dan geheel ten goede aan de gemeentelijke kas.

De Wet Boeten en maatregelen stond het toepassen van een drempel bij het starten van een boeteonderzoek niet toe. Lange tijd heeft de minister wel gedoogd dat gemeenten het terugvorderen van lage bedragen aan ten onrechte ontvangen uitkeringen achterwege laten, om te voorkomen dat de incassokosten de opbrengst ver overtreffen. Het achterwege laten van onderzoek naar de omvang van ten onrechte uitgekeerde bedragen was gemeenten niet toegestaan. De mate waarin drempelbedragen in de verschillende beslisregels voorkomen, is dus vooral toe te schrijven aan de in 2003 nog geldende regelgeving. Alleen de toepassing van drempels bij het verrekenen en terugvorderen is een zuivere weerspiegeling van de neiging tot afwegen van gemeenten tussen uitvoeringskosten en opbrengsten.6 Na invoering van de Wet werk en bijstand op 1 januari 2004 zijn dergelijke handelwijzen niet langer in strijd met de regelgeving. Aandacht voor kwaliteit en betrokkenheid van management en bestuur De opzet van de werkprocessen voorziet bij ongeveer de helft van de gemeenten in een controle op de kwaliteit van de beslissingen tijdens de voorselectie. In middelgrote en grote gemeenten is er vaker kwaliteitscontrole dan in kleine. De kwaliteit van de beslissingen in het kader van het nader onderzoek wordt in ongeveer zeventig procent van de gemeenten getoetst, dus wat vaker dan bij de voorselectie. Negen van de tien gemeenten controleren de kwaliteit van de beslissingen bij de afhandeling van de fraudegevallen. Deze fase van het verwerkingsproces van de IB-signalen wordt dus het meest gecontroleerd op kwaliteit. In bijna alle grote en middelgrote gemeenten wordt het management geïnformeerd over de omvang en de verwerking van de IB-signalen (respectievelijk 95 en 90 procent); dit is in driekwart van de kleine gemeenten het geval. De frequentie waarmee dit plaatsvindt ligt in de meeste middelgrote en grote gemeenten op minstens een keer per maand of kwartaal. Bij een deel van de kleine gemeenten ligt de frequentie lager (halfjaarlijks of jaarlijks). Werking op enkele hoofdlijnen Bijna alle gemeenten sturen een keer per maand hun bestand op naar het IB. Een enkele kleine en middelgrote gemeente doet dit eens in de twee maanden, één grote gemeente wekelijks. De helft van de gemeenten ontvangt binnen twee weken na het opsturen van het bestand de samenloopsignalen van het IB. Bij de overige gemeenten zit er hoogstens vier weken tussen de upload en de download, en bij enkelen duurt het nog langer. Veertig procent van de gemeenten zegt dat de voorraad signalen uit de vorige periode (bijna) helemaal is weggewerkt op het moment dat de nieuwe download binnenkomt, dertig procent heeft dit deels gedaan en eveneens dertig procent nog helemaal niet. Er is een sterk verband met het al dan niet verwerkt hebben van de eerste download. Als die nog niet klaar is, lopen ook de volgende cycli vertraging op. Gemeenten kunnen gegevens in het IB-systeem op elk gewenst moment benaderen via Inkijk. Een gemeente kan hier bijvoorbeeld behoefte aan hebben bij de aanvraag, bij een heronderzoek en als er vragen rijzen naar aanleiding van opgegeven inkomsten. Op het moment van onderzoek stond deze mogelijkheid nog maar kort open. Gemiddeld genomen maakt eenderde van de gemeenten regelmatig gebruik van Inkijk, eenderde af en toe en eenderde nooit. Het zijn vooral grote gemeenten die regelmatig gebruik maken van deze mogelijkheid. Zo'n veertig procent van de middelgrote en grote gemeenten en bijna vijftien procent van de kleine gemeenten ervaren problemen of knelpunten in de procesgang van de samenloopsignalen door de organisatie. Hier wordt onder andere genoemd dat het proces arbeidsintensief is, veel tijd en menskracht kost, de nodige overdrachtsmomenten en terugkoppeling kent, en dat de voorraad signalen daardoor hoog blijft. Daarnaast wordt de automatisering genoemd. Het systeem is er veelal nog niet voldoende op toegerust om signalen (gedeeltelijk) automatisch te verwerken. Problemen die samenhangen met de kwaliteit van de IB-signalen komen in hoofdstuk 5 aan de orde.

16



Samenvatting Gemeenten hebben dankbaar gebruik gemaakt van de ondersteuning die het IB heeft geboden bij de invoering van het IB-systeem, onder meer voor het opstellen van plannen van aanpak en gebruikersopleidingen. Dat heeft niet voorkomen dat zich bij de invoering de nodige problemen hebben voorgedaan. De problemen die optraden hadden vooral te maken met techniek en automatisering, en met de benodigde capaciteit. Ze zijn nog niet overal overwonnen. Gemeenten zien de IB-signalen vooral als opvolger van de belastingsignalen. De invoering van het IB-systeem heeft niet tot grote organisatorische veranderingen geleid. Het verwerken van signalen, zeker in kleine gemeenten grotendeels handwerk, hebben gemeenten nogal eens opgedragen aan degenen die tot dusver belastingsignalen verwerkten, en consequenties voor de handhavingspraktijk in ruime zin zijn zelden getrokken. Bij de verwerking van signalen hanteren gemeenten nogal eens drempelbedragen, ook als het om stappen gaat waarbij de wetgeving dat tot de komst van de WWB niet toestond. Het is het meest aan de orde bij het achterwege laten van terugvordering. Dat heeft de minister in het verleden gedoogd. Binnen twee tot vier weken na een upload kunnen gemeenten signalen downloaden. Problematisch is dat een meerderheid van gemeenten de vorige cyclus nog niet heeft afgerond, als al weer een volgende download beschikbaar is. Dat het gebruik van de Inkijkfunctie nog geen hoge vlucht had genomen tijdens het onderzoek is niet verwonderlijk, omdat deze mogelijkheid toen nog maar net bestond.

17



18



3

7 De overgang van belastingsignalen naar IB wordt in hoofdstuk vier besproken.

3.1 8 Het gemiddeld aantal bijstandscliënten in kleine gemeenten (tot 50.000 inwoners) bedraagt 223, in middelgrote gemeenten (50.000 tot 100.000 inwoners) 1.848, in grote gemeenten (meer dan 100.000 inwoners, exclusief de grootste vier) 4.199, en in de grote vier gemeenten 30.345. Bron: Gemeentebarometer 2003. 9 In dit hoofdstuk is niet gewogen naar gemeentegrootte, maar de verschillen in de gebruikte verhoudingsgetallen tussen de grootteklassen blijken ook betrekkelijk te zijn.

Omvang, verwerking en gevolgen van de eerste downloads Gemeenten sturen gegevens uit hun cliëntenbestand op naar het IB (upload) en ontvangen een bestand met samenloopsignalen retour (download). De eerste keer na de aansluiting ontvangt de gemeente over het hele bestand van cliënten signalen over dienstverbanden, sociale verzekeringsuitkeringen, studiefinancieringen en inschrijvingen bij HBO- of WO-instellingen. Het aantal signalen van de eerste keer hangt onder andere af van het door de gemeente gekozen scenario voor de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen.7 Als de gemeente ervoor heeft gekozen om de rechtmatigheidscontrole met behulp van het IB-systeem te laten ingaan vanaf de datum van aansluiting (dus alleen met betrekking tot actuele cliënten), heeft zij minder signalen te verwachten dan wanneer zij ervoor heeft gekozen het IB-systeem met terugwerkende kracht te gebruiken vanaf 1 januari van het jaar van aansluiting of nog eerder. In dat laatste geval gaat het ook om informatie uit een voorgaande periode over zowel de huidige als ex-cliënten. De signalen over het ‘historische bestand’ zijn lang niet altijd al bij de eerste download inbegrepen. Soms komen zij in gedeelten komen. Na de eerste grote download ontvangt de gemeente de IB-signalen periodiek, en is de hoeveelheid signalen normaal gesproken een stuk kleiner. Het gaat nu immers alleen nog om wijzigingen in bestaande situaties: beëindigingen, nieuwe inkomsten en dergelijke. Alleen als de gemeente ervoor kiest ook bij volgende downloads al eerder gesignaleerde gevallen opnieuw gemeld te krijgen, nemen de downloads niet in omvang af.

Omvang Het aantal IB-signalen dat gemeenten ontvangen, hangt onder andere af van de omvang van hun cliëntenbestand.8 Hoe groter de gemeente, hoe groter doorgaans het cliëntenbestand. Per gemeentegrootteklasse is bij de onderzochte gemeenten gekeken naar het verloop van de volgende gegevens: het gemiddelde aantal IB-signalen dat de gemeenten hebben ontvangen, het aantal daarvan dat nader onderzocht is, en het aantal daarvan dat een treffer, dat wil zeggen een fraudegeval bleek te zijn.9 De meeste gemeenten konden wel aangeven hoeveel signalen ze in de eerste en volgende downloads hadden ontvangen. Driekwart van de gemeenten kon ook aangeven hoeveel onderzoeken daaruit volgden en ruim de helft had gegevens over het aantal treffers dat de downloads opleverden. In de berekening zijn alleen per download volledige en consistente cijfers gebruikt. Twee van de onderzochte gemeenten, een kleine en een middelgrote, hebben nog geen bruikbare download kunnen realiseren. Bij twee andere gemeenten is de download wel bruikbaar, maar zij zijn nog niet met de verwerking begonnen. Daar heeft nog geen enkel onderzoek plaatsgevonden. Gemiddeld is het aantal signalen in de eerste download ongeveer negentig procent van het aantal cliënten. Door een aantal factoren kan die verhouding nogal afwijken: • Als het aantal signalen groter is dan 125 procent van het aantal cliënten, dan zijn er veel signalen over het ‘historische bestand’ in meegekomen. Dat is bij een zesde van de gemeenten het geval. Bijna al deze gemeenten zijn van plan de IB-signalen ook te gebruiken om de belastingjaren vanaf 2000 of 2001 te controleren. • Gemeenten die in de periode tot medio 2002 op het IB zijn aangesloten hebben aanzienlijk meer signalen gekregen, namelijk anderhalf maal zoveel als er cliënten zijn; voor gemeenten die later in 2002 zijn aangesloten is het aantal signalen ongeveer gelijk aan het aantal cliënten. In deze periode was de samenloopapplicatie instabiel en kwamen veel vervuilde signalen voor. • De gemeentegrootte maakt geen verschil voor de grootte van de eerste download in verhouding tot het aantal cliënten, behalve dan dat de verhouding bij de gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners kleiner is (en in het bijzonder bij de vier grootste gemeenten aanzienlijk kleiner). In een deel van die gemeenten is een deel van het bestand buiten de eerste upload gehouden.

19



10 Bij de pilotgemeenten genereerde de eerste download signalen over 30 tot 35 procent van de cliënten en de latere downloads over zes procent van de cliënten, aldus het Inlichtingenbureau.

De omvang van de volgende downloads is aanzienlijk kleiner. Zij loopt in korte tijd geleidelijk af naar rond de twintig procent van het aantal cliënten. Wel is die ontwikkeling in gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners minder scherp zichtbaar, omdat bij die gemeenten de eerste upload niet altijd volledig is geweest en gegevens over de afgelopen jaren over een aantal downloads zijn verdeeld.10 Om een indruk te geven van de impact voor gemeenten: in gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners bestaat de eerste download uit duizenden gevallen, in middelgrote gemeenten gaat het om rond de duizend gevallen. In gemeenten met minder dan vijftigduizend inwoners gaat het om honderden, maar vaker om tientallen gevallen. Volgende downloads zijn in aantal nog maar ruwweg een derde tot een vijfde van de eerste download. Op den duur zal het aantal signalen per honderd cliënten in een download verder dalen. Signalen uit de ‘historische bestanden’ spelen dan geen rol meer. Ook komt nu nog voor dat gemeenten voor alle zekerheid ook de eerder gesignaleerde gevallen opnieuw gemeld willen krijgen. De trefkans ligt bij veel gemeenten op ongeveer één fraudegeval per vijftig IB-signalen. Dat betekent dat het bij kleine gemeenten nogal eens voorkomt dat een download geen enkele treffer oplevert. In de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners komen in de helft van de gevallen hogere trefkansen voor. Zij kunnen oplopen tot één op tien of meer. Voor deze grote verschillen komt uit het onderzoek geen verklaring naar voren.

3.2

Verwerkingstijd De tijd die een gemeente nodig had met het verwerken van de eerste, grote download is van belang om te taxeren hoe ernstig eventuele aanloopproblemen van gemeenten met het IB-systeem zijn geweest en hoe lang deze hebben voortgeduurd. Is de eerste download eenmaal verwerkt, dan wordt de omvang van volgende downloads immers aanzienlijk beperkter. Bovendien hebben gemeenten dan vaak ook al een eerste slag gemaakt bij het verwerken van ‘historische signalen’. De aansluitdatum bij het IB is daarbij van belang, onder andere in verband met de periode waarin de samenloopapplicatie instabiel was. Naarmate gemeenten eerder een aansluiting met het Inlichtingenbureau hadden, is de kans groter dat zij de eerste download ten tijde van dit onderzoek al hebben verwerkt. De negen gemeenten die al in 2001 of eerder waren aangesloten hebben deze eerste slag allemaal afgerond. Zij hebben daar gemiddeld drie kwartalen over gedaan. De twaalf gemeenten die in de eerste helft van 2002 zijn aangesloten hebben ook de instabiliteitfase van de samenloopapplicatie meegemaakt. Drie van de twaalf hebben hun eerste download, na meer dan een jaar, nog niet afgerond. De andere negen gemeenten deden gemiddeld anderhalf kwartaal over de verwerking. Van gemeenten die later zijn aangesloten, heeft minder dan de helft de eerste download nog niet afgehandeld. Onder de gemeenten die in 2003 zijn aangesloten zit het leeuwendeel van de kleine gemeenten, maar ook de vier grote steden. Hoe lang de verwerking daar gemiddeld gaat duren, is nog niet in te schatten. De verwerking van de eerste download duurt langer naarmate de gemeente groter is. In de kleinste gemeenten lukt de verwerking gemiddeld in ruim een kwartaal. In gemeenten met twintigduizend tot vijftigduizend is dat minstens drie kwartalen. Voor grotere gemeenten is nog geen schatting te maken, omdat de grote meerderheid daarvan nog niet klaar is. Behalve de periode van aansluiting en de gemeentegrootte zijn er nog meer factoren die een rol spelen bij een meer of juist minder voortvarende verwerking van de grote ‘bulk’. In de eerste plaats gaat het om problemen met de samenloopapplicatie en de aansluiting daarvan op de gemeentelijke software. Als gevolg daarvan kregen acht gemeenten geen bruikbare signalen binnen en konden negentien gemeenten niet op de voorziene wijze aan de slag met op zichzelf bruikbare signalen. Het gaat bijvoorbeeld om gemeenten die in een samenwerkingsverband met andere gemeenten opereren en dan van elke klant gesignaleerd kregen dat deze ook van andere gemeenten een uitkering ontving, en om gemeenten die overgingen op een ander softwaresys-

20



teem en dan opnieuw met een grote ‘bulk’ te maken kregen. Het pakket van één softwareleverancier gaf vaak problemen. In de tweede plaats hebben capaciteitsproblemen een vertragende invloed op de verwerking gehad. Dit komt het scherpst naar voren, als zich verder geen bijzondere problemen voordeden. Een onverwacht groot aantal signalen, veel groter dan het aantal belastingsignalen waaraan de gemeente gewend was, en een aanzienlijke voorraad achterstallige belastingsignalen spelen daarbij een bescheiden rol. In vier gemeenten ten slotte, alle met een lange verwerkingstijd van de eerste download, valt deze in een periode van reorganisaties, verbetertrajecten of herindeling. Een te laconieke opzet van het plan voor de implementatie heeft sommige grote gemeenten parten gespeeld. In kleinere gemeenten maakt de mate van uitwerking van het plan geen verschil. Aanwezigheid van meer of minder gedetailleerde instructies maakt evenmin verschil. De gekozen varianten voor de toedeling en verdeling van werk aan de signalen hebben geen invloed op de verwerkingstijd.

3.3

11 Dit betekent niet per se dat dergelijke gegevens in andere gemeenten helemaal ontbreken, maar dat ze ze niet in de gevraagde indeling konden leveren.

12 Berekening: 4 x 12 = 48 fraudegevallen per 1000 cliënten per jaar, is een percentage van 4,8.

Gevolgen Invoering van het IB-systeem zou op termijn moeten leiden tot snellere opsporing van witte fraude en daarmee tot lagere fraudebedragen, en wellicht tot minder fraudegevallen vanwege de preventieve werking. Op korte termijn zouden in theorie door de grote bulk aan signalen meer fraudegevallen geconstateerd kunnen worden. Tegelijkertijd kan deze bulk en de problemen die gemeenten hebben om die te verwerken er de oorzaak van zijn dat er in de periode van en direct na de aansluiting juist minder fraudegevallen aan het licht komen. Rond de veertig procent van de gemeenten konden de in het kader van dit onderzoek gevraagde gegevens met betrekking tot aantallen en bedragen op het gebied van fraude en boeten leveren.11 Bij bijna alle onderzochte gemeenten loopt het percentage geconstateerde witte fraude terug in het kwartaal waarin de aansluiting op het IB tot stand komt. Pas na enige tijd komt de geconstateerde witte fraude weer op het oude niveau. De patronen bij de ontwikkeling van het aantal boeten lijken op de patronen bij het aantal gevallen van witte fraude. Alleen schuift de ‘dip’ wat op in de tijd, omdat het opleggen van een boete na de constatering van fraude enige tijd in beslag kan nemen. Dit is te zien in de onderstaande tabel: de dip komt bij fraude in het kwartaal van aansluiting op het IB, bij boeten in het eerste kwartaal na aansluiting. Het gaat in onderstaande tabel vooral om het verloop in de tijd. De absolute hoogte van de cijfers per kwartaal is, gezien de kwaliteit van de cijfers, een benadering. Het misbruik op jaarbasis komt gemiddeld genomen uit op vier keer het aantal gevallen in een 'regulier' kwartaal. Rekenen we met het kwartaal vóór en het tweede kwartaal ná aansluiting bij het Inlichtingenbureau, de ‘stabiele’ kwartalen, dan komen de gevallen van geconstateerde witte fraude op jaarbasis uit op bijna vijf procent.12 Naar orde van grootte komt dat overeen met een op basis van CBS-gegevens berekend aantal van vier procent voor heel Nederland in 2002. Aantal gevallen van witte fraude en boeten per 1000 cliënten

Misbruikgevallen per 1000 cliënten Boeten per 1000 cliënten

Kwartaal voor

Kwartaal van

Kwartaal 1

Kwartaal 2

Tweede

aansluiting

aansluiting

na aansluiting

na aansluiting

kwartaal 2003

12

9

9

11,5

8,5

14,5

12

9,5

12,5

8

Bij de overschakeling van belastingsignalen op IB-signalen zal op termijn het gemiddelde fraudebedrag bij witte fraude dalen. In het kwartaal van aansluiting bij het IB en het kwartaal daarna is dat ook nogal spectaculair het geval. Daarna stijgt het weer, maar nog niet tot het niveau van voor de aansluiting. In het kwartaal voor aansluiting is het gemiddelde fraudebedrag per geval namelijk ongeveer 2.500 euro. In de kwartalen daarna daalt het naar 1.500 euro, om in het tweede kwartaal na aansluiting weer naar 2.000 tot 2.500 euro te stijgen. De verklaring is dat 21



gemeenten de eerste, relatief grote download van het IB vooral in de zes maanden na aansluiting verwerken. Daarna wordt het aandeel van oude belastingjaren weer groter. Pas op langere termijn zal dit aandeel in veel gemeenten definitief afnemen, gezien aanwezige werkvoorraden. Deze onderzoeksuitkomsten wettigen de verwachting dat in de landelijke statistiekuitkomsten voor 2002 en 2003 minder misbruik zal blijken te zijn opgespoord dan in voorgaande jaren, in aantal gevallen en zeker in euro’s gemeten. Deze verwachting heeft geen betrekking op de vier grote steden. Deze gemeenten nemen een aparte positie in omdat zij zich laat hebben laten aansluiten, aanvankelijk alleen delen van het cliëntenbestand hebben opgestuurd en te maken hebben met grote achterstanden. Het in het kader van dit onderzoek gewenste cijfermateriaal konden deze gemeenten maar mondjesmaat leveren. Samenvatting Gemiddeld is het aantal samenloopsignalen in de eerste download ongeveer negentig procent van het aantal cliënten van de gemeente. De omvang van de volgende downloads is aanzienlijk kleiner, en loopt geleidelijk af naar rond de twintig procent van het aantal cliënten. De afname wordt veroorzaakt door het 'wegvallen' van het historisch bestand en het niet opnieuw melden van bekende gevallen. De verwerking van de eerste download duurt langer naarmate de gemeente groter is. Andere factoren die een vertragende invloed op de verwerking hebben, en die deels samenhangen met de gemeentegrootte, zijn: problemen met de automatisering, een vroege aansluiting op het IB en capaciteitsproblemen. Op korte termijn heeft invoering van het IB-systeem even geleid tot minder fraudegevallen, minder boetes en een lager fraudebedrag. Dit komt omdat gemeenten tijdelijk prioriteit geven aan het afwikkelen van recente IB-signalen. Daarna neemt het aandeel van oude signalen weer toe. Pas als de situatie stabiel is en de achterstanden zijn weggewerkt, kan iets worden gezegd over het effect op langere termijn.

22



4

Overgang van belastingsignalen naar IBsignalen Tot de komst van het IB waren gemeenten voor het opsporen van witte fraude grotendeels aangewezen op belastingsignalen. Deze meldingen door de Belastingdienst van samenloop van bijstandsuitkeringen met inkomen uit een andere bron kwamen met de nodige vertraging beschikbaar, pas als de belastingdienst een belastingjaar had afgewerkt. Gemeenten kregen eind 2002, begin 2003 de belastingsignalen over het jaar 2001 binnen. Het gros van de gemeenten is in diezelfde periode op het IB aangesloten. Het IB biedt hen de mogelijkheid om ook over het ‘historische bestand’ signalen te krijgen. Die kunnen dan betrekking hebben op 2002, maar een gemeente kan er ook voor kiezen tot 2001 of verder terug te gaan.. Gemeenten kregen zo te maken met een cumulatie van af te werken signalen, bestaande uit de ‘grote bulk’ van het IB over het actuele bestand, eventuele ‘bulken’ over het historische bestand, de meest recente belastingsignalen en eventuele oude werkvoorraden aan belastingsignalen. Om deze cumulatieproblemen beperkt te houden is het van belang dat een gemeente in de periode voor de aansluiting oude werkvoorraden zoveel mogelijk heeft weggewerkt en voldoende capaciteit beschikbaar houdt om daarnaast ook de eerste ‘bulken’ van IB-signalen zo snel mogelijk af te doen. Des te sneller kan een gemeente de eindsituatie bereiken, waarin alleen nog actuele signalen van het IB aan de orde zijn die een lik-op-stuk-aanpak van witte fraude mogelijk maken. Resultaten Hoe vroeger gemeenten zijn aangesloten op het IB, hoe meer belastingjaren zij in de tussenliggende tijd zouden hebben moeten afwerken om niet verder achter te gaan lopen. Dat hebben zij in de praktijk, vergeleken met later aangesloten gemeenten, ook gedaan. Maar zowel de vroeg aangesloten gemeenten als de later aangesloten gemeenten hebben door de bank genomen achterstanden bij het afdoen van oude belastingsignalen zien oplopen. De energie die in de implementatie is gaan zitten, is ten koste gegaan van de afwikkeling van belastingsignalen. De uitzonderingsgevallen zijn ver in de minderheid. Vooral gemeenten die voor 2003 zijn aangesloten én de ‘grote bulk’ aan IB-signalen binnen een kwartaal hebben kunnen afwerken, hebben het oplopen van achterstanden bij oude belastingsignalen weten te voorkomen. Naarmate zij vroeger zijn aangesloten, is de kans groter dat zij juist achterstanden hebben verkleind, ondanks de problemen met de samenloopapplicatie waar die gemeenten des te meer mee te maken hebben gehad. Het gaat in de steekproef om een vijftiental gemeenten, vooral gemeenten met meer dan 50.000 inwoners. In de helft van die gemeenten is het belastingjaar 2002 al afgewerkt. Daar is de eindsituatie bereikt waarin gemeenten alleen nog van doen hebben met snel via het IB te detecteren witte fraude. En dan is er een tiental kleine steekproefgemeenten die voor hun aansluiting bij het IB in 2003 de belastingjaren tot en met 2001 al aan de hand van belastingsignalen hadden afgewerkt. Zij hadden nauwelijks werkvoorraden. Ook als zij belastingjaar 2002 ondertussen nog niet hebben afgewerkt, is het perspectief op de wat langere termijn hier gunstig. Van alle Nederlandse gemeenten heeft 15 procent het belastingjaar 2002 afgehandeld en eenzelfde percentage 2001. Klaar met 2000 is 35 procent. De resterende 35 procent is nog bezig met 2000 en in de helft van die gevallen ook eerdere jaren. In het jaar van aansluiting gebruiken gemeenten vrijwel altijd de IB-signalen om op te sporen welke inmiddels uitgestroomde cliënten in dat jaar inkomsten hebben gehad die bij de gemeente nog niet bekend waren. Ruim de helft van de gemeenten gebruikt IB-signalen ook om het voorafgaande belastingjaar af te handelen. Sommige gemeenten gaan nog verder terug, vooral gemeenten die in 2003 zijn aangesloten. Van hen handelt eenderde ook 2001 aan de hand van IB-signalen af. Vooral voor het vroegste belastingjaar dat gemeenten met IB-signalen afwerken, hanteren zij nogal eens een ‘dubbele aanpak’. Zij gebruiken dan zowel belastingsignalen als IB-signalen. Een kwart van de gemeenten gaat zo te werk.

23



Dit betekent voor alle Nederlandse gemeenten dat de grote meerderheid het belastingjaar 2000 nog afhandelt aan de hand van alleen de belastingsignalen. Het belastingjaar 2001 doet de helft van de gemeenten met alleen belastingsignalen af. Voor het belastingjaar 2002 is het zwaartepunt al verschoven naar afhandeling aan de hand van IB-signalen en voor 2003 geldt dat een ruime meerderheid alleen nog IB-signalen hanteert. Hoe later belastingjaar, des te groter is de betekenis van IB-signalen voor de afwerking daarvan. Hoe groter de gemeente, hoe vaker de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen tot capaciteitsproblemen heeft geleid: in dertig procent van de kleine gemeenten, ruim de helft van de middelgrote en driekwart van de grote gemeenten was dit het geval. Dat te weinig capaciteit voor de werkzaamheden beschikbaar was, is een factor die de resultaten negatief beïnvloedt. Niet alleen heeft een gemeente die een capaciteitstekort heeft ervaren vaker de ‘eerste bulk’ nog niet verwerkt of daar relatief lang over gedaan, zo’n gemeente heeft ook minder vaak de belastingjaren tot en met 2002 afgewerkt dan een gemeente die van meet af aan genoeg capaciteit heeft ingezet. De meest gekozen methode om te trachten het capaciteitsprobleem op te lossen was, zeker in middelgrote en grote gemeenten, het inzetten van extra medewerkers. Ongeveer veertig procent van de (middel)grote tot vijftig procent van de kleine gemeenten is van mening dat er sprake is van een naadloze aansluiting tussen de belastingsignalen en de IBsignalen. Uit de toelichtingen blijkt echter dat gemeenten daar heel verschillende aspecten mee op het oog hebben. In de eerste plaats kunnen zij ermee bedoelen dat er geen complete belastingjaren onbehandeld blijven. Dat is nergens het geval. In de tweede plaats kunnen zij bedoelen dat de informatiewaarde van belastingsignalen en IB-signalen niet gelijk is. De inhoud van de signalen van het IB is beperkter, bijvoorbeeld door het ontbreken van jaarbedragen en gegevens over pensioenen en AOW. Verder zijn de IB-signalen voor het achterhalen van informatie over periodes waarover loon is uitbetaald bewerkelijker. Gemeenten die geen naadloze aansluiting zien hebben juist dit op het oog. Samenvatting De overgang van belastingsignalen naar IB-signalen leidt er niet toe dat complete belastingjaren niet onderzocht worden. Wel ontstaan er in veel gemeenten problemen doordat de overgang wordt gekenmerkt door een cumulatie van nog af te werken signalen, namelijk belasting en IBsignalen, oude en nieuwe signalen gecombineerd met een tekort aan capaciteit. Vaak leidt dat tot het oplopen van achterstanden. Met andere woorden, in theorie is de overgang wel goed geregeld, maar hoe deze in de praktijk verloopt moet nog blijken.

24



5

Ervaringen en verwachtingen van gemeenten

5.1

Opvattingen en wensen ten aanzien van de kwaliteit van de signalen In het Besluit Inlichtingenbureau Gemeenten is geregeld welke gegevens het IB moet leveren aan de gemeenten. De opgaven en inlichtingen variëren per ketenpartner: a. burgemeester en wethouders van andere gemeenten: gegevens over de verstrekte bijstand of uitkering op grond van de Abw respectievelijk WWB, de Ioaw of de Ioaz; b. UWV: gegevens over de inkomsten uit arbeid of uitkering op grond van verzekeringen en wetten die door UWV worden uitgevoerd; c. de belastingdienst: gegevens over het vermogen en de voorlopige teruggaaf; d. de Informatie Beheer Groep: gegevens over de verstrekte studiefinanciering en tegemoetkoming op grond van de Wet studiefinanciering 2000 en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten, en inschrijvingen bij instellingen voor onderwijs als bedoeld in deze wetten. Gemeenten kunnen met behulp van zogenoemde kwaliteitsconclusies aan het Inlichtingenbureau doorgeven dat bepaalde samenloopsignalen niet bruikbaar waren door fouten bij de bron, bij de sociale dienst zelf of in de samenloopapplicatie. Hiervoor heeft het IB een aantal vaste kwaliteitscodes gedefinieerd. Resultaten Vrijwel alle in het onderzoek betrokken gemeenten zijn van mening dat de kwaliteit van de door het IB geleverde signalen conform de wettelijke afspraken is. Gemeenten die menen dat de signalen niet overeenkomen met de afspraken, hebben hierover meestal contact opgenomen met het IB. Ook al levert het IB conform de afspraken, dan nog kunnen er voor gemeenten ongewenste situaties met betrekking tot de signalen optreden. Dubbele signalen, onjuiste gegevens in signalen en ontbreken van signalen melden gemeenten nauwelijks, maar het terugkeren van al bekende signalen en ontbrekende gegevens in signalen komen volgens gemeenten nogal eens voor. Het regelmatig voorkomen van bekende signalen scoort het hoogst: ruim de helft van de grote en driekwart van de middelgrote en kleine gemeenten maken hier melding van. Verder komt het in tweederde van de gemeenten nogal eens voor dat de signalen onvolledige gegevens bevatten. Voor een aantal ongewenste situaties geldt dat ze volgens grote, en vaak ook middelgrote, gemeenten min of meer regelmatig voorkomen en volgens kleine gemeenten veel minder frequent. Dit geldt voor niet relevante signalen, verouderde signalen en niet-actuele gegevens in de signalen. De meest genoemde ongewenste situaties hebben betrekking op gegevens van het UWV. Naam en adres van de werkgever en de vermelding van het type bedrijf zijn soms niet volledig, verouderd of niet eenduidig. Administratieve aanpassingen van de naamgeving en bijvoorbeeld adreswijzigingen van werkgevers leiden tot signalen die voor gemeenten niet relevant zijn. Inkomstengegevens zijn soms niet of niet juist vermeld. Werkgevers melden werknemers niet (tijdig) aan en af bij het UWV. Enkele gemeenten hebben klachten zijn over de selectie- en inleesmogelijkheden. Het aantal klachten is relatief groot bij gemeenten die in de eerste helft van 2002 zijn aangesloten, en dus de instabiliteitsfase hebben meegemaakt. Grotere gemeenten maken dan wel vaker dan kleine gemeenten gebruik van de kwaliteitscodes in het signaal om haar opmerkingen aan het IB door te geven, maar toch nog zestig procent van de grote gemeenten geeft haar opmerkingen niet door.

25



Bijna de helft van de kleine gemeenten en tachtig procent van de middelgrote en grote gemeenten heeft nog wensen met betrekking tot de signalen. Veel wensen hebben betrekking op het verbeteren van de kwaliteit van de signalen voor wat betreft de juistheid, volledigheid, tijdigheid, actualiteit en relevantie. Het gaat ook hier vooral om gegevens van het UWV: de bedragen, de werkgevergegevens en de einddatum. Een deel van de gemeenten wil graag netto bedragen, een jaaroverzicht van het inkomen en een opgave van het aantal gewerkte uren. Om verwarring over de werkgevers te voorkomen wordt geopperd om hen te vermelden onder een werkgeversnummer of loonbelastingnummer. Enkele gemeenten suggereren om bekendheid te geven aan wijzigingen in werkgeversgegevens bij verhuizing of opheffing van de onderneming en om te vermelden bij welk onderdeel van UWV nadere informatie te krijgen is. Naast het verbeteren van de kwaliteit is er ook veel vraag naar het beschikbaar komen van andere gegevens, zoals heffingskortingen, voorlopige teruggaven van inkomstenbelasting, rente en vermogen (ook van 65-plussers) en detentieperiodes, en het aansluiten van meerdere bronnen als zorgverzekeraars, pensioenfondsen en de Sociale Verzekeringsbank. Een gemeente uit de wens om ook het debiteurenbestand te kunnen opsturen naar het IB. Tenslotte vragen enkele gemeenten om verbetering van de codering, de aanvinkfunctie en de website.

5.2

Gevolgen voor de gemeentelijke organisatie en uitvoering Wat zijn de ervaringen en verwachtingen van gemeenten tot dusver met betrekking tot het IBsysteem?13 Verhoogde efficiency van de rechtmatigheidcontrole als gevolg van het IB-systeem is in middelgrote gemeenten het vaakst ervaren (45 procent) en in kleine gemeenten nog het minst vaak (25 procent). De overige gemeenten verwachten bijna allemaal wel dat dit effect gaat optreden. Voor een preventieve werking naar cliënten acht men het blijkbaar nog wat te vroeg. Tachtig procent van de gemeenten heeft dit nog niet ervaren, maar verwacht het wel.

13 Het gaat in deze paragraaf om de perceptie van de gemeenten, niet om analyses op door gemeenten geleverde cijfers zoals in hoofdstuk vier.

Hoe groter de gemeente, hoe vaker er al beperkte terugvordering als gevolg van witte fraude is ervaren (twintig procent van de kleine gemeenten tot vijftig procent van de grote). De terugvordering per cliënt is lager doordat verzwegen inkomsten sneller aan het licht komen. Zo kunnen gemeenten deze, als zij binnen drie maanden reageren, alsnog met de cliënt verrekenen in plaats van te moeten terugvorderen. Gemeenten die nog geen beperkte terugvordering hebben ervaren, voorzien deze, op enkelen na, wel. Bijna zeventig procent van de gemeenten voorziet een afname van het aantal cliënten dat een boete krijgt opgelegd.14 Er zijn nauwelijks gemeenten die dit al ervaren hebben. Het aantal boeten zal door het verwerken van de bulk in eerste instantie toenemen en daarna afnemen. Meer dan de helft van de (middel-)grote gemeenten voorziet een verlaging van het boetebedrag per cliënt, en het grootste deel van de rest van deze gemeenten heeft dit al ervaren. Een ruime meerderheid van de gemeenten voorziet een verlaging van het totale bedrag aan openstaande boeten of terugvorderingen. Een deel van de (middel-)grote gemeenten heeft dit al ervaren. Bijna de helft van de gemeenten (grote gemeenten wat meer dan middelgrote en kleine) verwacht geen afname van het aantal cliënten dat een maatregel krijgt opgelegd. Bijna alle (middel-)grote gemeenten voorzien of ervaren al een afname van het aantal cliënten dat in een strafrechtelijk traject is verwikkeld. Bijna veertig procent van de kleine gemeenten verwacht dit effect niet.

14 Bij deze vragen is geabstraheerd van het feit dat onder de WWB de Wet Boeten en maatregelen vervalt.

Gemeenten die op een van deze punten al gunstige effecten hebben ervaren, hebben dat vaak ook op de andere punten. Om die effecten te kunnen ondervinden moet het afdoen van recente IB-signalen in verhouding tot de belastingsignalen een substantiële omvang hebben. Anders worden de ervaringen rond witte fraude, net als in het verleden, gedomineerd door de afwikkeling van belastingjaren. De kans op een substantieel aandeel van IB-signalen is des te groter, als recente belastingjaren al zijn afgewikkeld. Hetzelfde geldt, als de ‘grote bulk’ van IBsignalen is afgewerkt. Inderdaad blijken gemeenten die de ‘grote bulk’ hebben afgewerkt, vaker effecten te hebben ervaren. Hoe lang zij daarover hebben gedaan, maakt niet uit. En ook gemeenten waar de belastingjaren 2001 en vooral 2002 al zijn afgewerkt, hebben vaker effecten 26



ondervonden. Gemeenten die zowel de ‘grote bulk’ als een recent belastingjaar hebben afgewerkt, springen er dus extra uit. Omdat er daarvan in de steekproef betrekkelijk weinig zijn (namelijk twintig), is het begrijpelijk dat de meeste gemeenten zich nu nog niet op veel ervaringsfeiten kunnen beroepen. Hoe vroeger gemeenten zijn aangesloten, des te meer hebben zij al effecten ondervonden. Dat komt zeker ook omdat dan de kans groter is dat de ‘grote bulk’ al is verwerkt, maar er is ook een zelfstandige invloed. De gemeentegrootte heeft geen invloed, door twee tegengesteld werkende verbanden: grotere gemeenten zijn gemiddeld wel vroeger aangesloten, maar de verwerking van IB- en belastingsignalen verloopt daar trager. Invoering van het IB-systeem heeft nauwelijks gevolgen gehad voor de ruimere gemeentelijke uitvoeringspraktijk door het bewust aangrijpen van de nieuwe mogelijkheden om zaken anders aan te pakken, zoals de verificatie van inkomsten, de inrichting van heronderzoeken en afspraken met uitzendbureaus. Slechts enkele gemeenten hebben hier al daadwerkelijk ervaringen mee opgedaan. Rond de zestig procent van de (middel-)grote gemeenten en veertig procent van de kleine gemeenten verwacht voor de toekomst wel veranderingen ten aanzien van de heronderzoeken (die niet meer nodig hoeven te zijn in verband met rechtmatigheid). Zij leggen daarbij ook de relatie met de nieuwe Wet werk en bijstand. Bijna net zoveel gemeenten verwachten veranderingen ten aanzien van de inkomstenbriefjes (geen inkomstenbriefjes meer elke maand, alleen nog mutatieopgaven). Het merendeel van de gemeenten (met uitzondering van aantal grote gemeenten) verwacht geen wijzigingen in verband met afspraken met uitzendbureaus (aan- en afmelden van cliënten). Enkele gemeenten melden de oude werkwijze te handhaven en daarbij het IB als snel inzetbaar controlemiddel te hanteren. Samenvatting Verreweg de meeste gemeenten zijn van mening dat de kwaliteit van de door het IB geleverde signalen conform de wettelijke afspraken is. Dit neemt niet weg dat er ongewenste situaties bestaan, vooral ten aanzien van het voorkomen van bekende signalen en van onvolledige gegevens in signalen. Vooral de signalen uit de UWV-bron zijn aanleiding tot klachten. De wensen van gemeenten zijn dan ook veelal gericht op het verbeteren van juist deze signalen. Daarnaast bestaat de behoefte aan uitbreiding van het aantal aangesloten bronnen. Het blijkt nog wat te vroeg te zijn om op grote schaal de gunstige effecten van het IB-systeem met betrekking tot aantallen en bedragen op fraudegebied waar te nemen. Wel is het zo dat gemeenten die dit nog niet hebben ervaren de positieve effecten wel verwachten. De invoering van het IB-systeem heeft (nog) niet op grote schaal geleid tot een andere werkwijze met betrekking tot verificatie en controle. Dergelijke veranderingen brengen gemeenten in verband met de Wet werk en bijstand. Vanuit die optiek kunnen in de nabije toekomst wensen met betrekking tot de IB-signalen naar voren komen die nu nog niet zijn uitgekristalliseerd.

27



28



6

Conclusies

6.1

Antwoorden op de hoofdvragen De doelstelling van het onderzoek bestond uit het beantwoorden van een aantal deelvragen. Eerst worden de bevindingen per deelvraag vermeld en daarna worden de resultaten besproken. Hoe is het IB-systeem geïmplementeerd door de gemeenten? De invoering van het IB-systeem heeft bij gemeenten niet tot grote organisatorische veranderingen geleid. De IB-signalen worden vooral gezien als opvolger van de belastingsignalen, en inderdaad moeten gemeenten ook nog veel menskracht besteden aan het afhandelen van gedateerde signalen, nu ook van het IB, over complete belastingjaren. In de implementatieperiode kregen gemeenten te maken met een cumulatie van signalen. Bovenop eventueel aanwezige werkvoorraden aan belastingsignalen uit oude jaren kwamen signalen van het IB over het historische bestand en in eerste aanleg aanzienlijke aantallen actuele signalen ( de ‘grote bulk’) van het huidige bestand. Deze cumulatie was wel te voorzien, maar veel gemeenten hebben de in te zetten capaciteit voor het verwerken van al deze signalen onderschat of waren niet in staat meer mensen daarvoor in te zetten. De problemen die optraden tijdens de implementatie hadden dan ook vooral te maken met het tekort aan capaciteit, en daarnaast met techniek en automatisering. De implementatieproblemen waren in september 2003 zeker nog niet overal overwonnen. Een handvol steekproefgemeenten was toen zelfs nog niet begonnen met de verwerking van IBsignalen, deels omdat zij nog niet in een bruikbare vorm ter beschikking waren. Hoe is de overgang van belastingsignalen naar IB-signalen geregeld? De overgang van belastingsignalen naar IB-signalen is in geen enkele gemeente zo gepland dat complete belastingjaren tussen wal en schip raken. Integendeel. Nogal wat gemeenten willen voor het eerste belastingjaar waarover zij van het IB signalen krijgen een dubbele controle toepassen en daar IB- en belastingsignalen voor gebruiken. De meeste gemeenten zijn nog niet zo ver dat te zeggen is hoe dat in de praktijk zal lopen. In ieder geval passen gemeenten nu al, vooral bij het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde uitkeringen, drempels toe om de werklast te beperken. Deze worden zeker ook bij het afhandelen van oude belastingjaren toegepast. Hoe zit het met het gebruik van IB-signalen bij het opsporen van witte fraude? Gemeenten gebruiken de IB-signalen wel, maar de effecten daarvan voor de opsporing zijn (nog) niet goed te onderscheiden van de oude situatie. Dit komt doordat de eerste downloads vaak nog niet verwerkt zijn. De verwerking van deze eerste ‘grote bulk’ aan IB-signalen duurt langer naarmate de gemeente groter is. Andere factoren die een vertragende invloed op de verwerking hebben, en die deels samenhangen met de gemeentegrootte, zijn, naast de al genoemde automatiserings- en capaciteitsproblemen, een vroege aansluiting op het IB en een onverwacht hoog aantal signalen. Zolang de grote ‘bulk’ nog niet is verwerkt, heeft de werkvoorraad aan IB-signalen, net als de belastingsignalen, grotendeels nog betrekking op langer lopende fraude en op een verder verleden. Daardoor zijn op termijn te verwachten voordelen, zoals een lager gemiddeld fraudebedrag per geval, nog niet aan misbruikcijfers af te lezen. Als ook nog grote werkvoorraden over oude belastingjaren aanwezig zijn, duurt het nog langer voor de eindsituatie in zicht komt waarin een gemeente alleen nog met actuele gevallen van kortdurende witte fraude te maken heeft. Die situatie is nu pas bij eenderde van de gemeenten, vooral kleine, binnen bereik. Uit de cijfers blijkt dat invoering van het IB-systeem op korte termijn even heeft geleid tot minder opsporing van fraude, minder boetes en een lager fraudebedrag. Dit effect is echter vooral veroorzaakt door verwerkingsproblemen bij gemeenten. Pas als de situatie stabiel is en de achterstanden zijn weggewerkt, zal het effect op langere termijn zichtbaar worden.

29



Wat zijn de ervaringen tot nu toe van gemeenten met de IB-signalen? Verreweg de meeste gemeenten zijn van mening dat de kwaliteit van de door het IB geleverde signalen conform de wettelijke afspraken is. Wel is er nog regelmatig sprake van het voorkomen van bekende signalen (bijvoorbeeld al eerder gemelde signalen na verandering van adres of aanduiding van de werkgever) en van onvolledige gegevens (vooral ontbreken van inkomensgegevens) in signalen. Naast verbetering van vooral de signalen uit de UWV-bron bestaat er behoefte aan uitbreiding van het aantal aangesloten bronnen. Het blijkt nog wat te vroeg te zijn voor gemeenten om op grote schaal de gunstige effecten van het IB-systeem met betrekking tot aantallen en bedragen op fraudegebied waar te nemen. Wel is het zo dat gemeenten die dit nog niet hebben ervaren de positieve effecten wel verwachten. De invoering van het IB-systeem heeft (nog) niet op grote schaal geleid tot een andere werkwijze met betrekking tot verificatie en controle.

6.2

Risico’s Een belangrijk risico is in het voorgaande al aangeduid. Als gevolg van een cumulatie van (oude) belastingsignalen en een of meer bulken aan IB-signalen kampen veel gemeenten met achterstanden in de verwerking van de signalen. Hoe groter de gemeente, hoe groter deze problemen. Door deze cumulatie loopt de naadloze overgang van belastingsignalen naar IB-signalen gevaar. In de praktijk kan het er op neerkomen dat er alsnog belastingjaren afgesloten worden voordat zij zijn afgewerkt of dat er met hoge drempelbedragen gewerkt gaat worden. De nieuwe Wet werk en bijstand geeft de gemeenten een financiële stimulans om werk te maken van misbruikbestrijding, maar zij krijgen ook de mogelijkheid de kosten van opsporing en andere uitvoeringskosten af te wegen tegen de opbrengsten daarvan. Als gemeenten hun verordeningen gereed hebben, uiterlijk 1 januari 2005, dan vervalt de Wet Boeten en maatregelen. Daarin werd het gebruik van drempelbedragen aan banden gelegd (artikel14). Daarbij komt dat gemeenten de - ook tot de opbrengsten te rekenen - preventieve effecten van de IB-systematiek kunnen onderschatten, juist door de perikelen bij het afwerken van de eerste bulk (en de betrekkelijk kleine kans op een treffer onder de signalen). Ook andere voordelen lijken zij over het hoofd te zien. Gemeenten die al langer met de IB-signalen werken en de zaak op orde hebben ('voorlopers') hebben bijvoorbeeld al goede ervaringen met het afschaffen van inkomstenbriefjes, wat de gemeente veel tijd bespaart. Elders gebeurt dat nog nauwelijks, en zijn de mogelijkheden waarschijnlijk nog niet goed doordacht. Zo wordt ook de voorziening om cliëntgegevens in het IB rechtstreeks te raadplegen via de Inkijkfunctie nog niet intensief gebruikt. Deze mogelijkheid bestaat pas sinds de zomer van 2003, maar is wel van belang. Voor kleine gemeenten kan het zelfs zo zijn dat in het kader van de rechtmatigheidcontrole het gebruik van Inkijk efficiënter is dan de maandelijkse gegevensuitwisseling. In de invoeringsfase hebben zich in veel gemeenten capaciteitsproblemen voorgedaan. De potentiële effecten van het IB-systeem, en daarmee de doelen van het rijksbeleid, zijn mede daardoor nog niet gerealiseerd. Als de verwerking van IB-signalen door het inzetten van te weinig capaciteit stokt, kunnen werkvoorraden zelfs vanuit een gunstige uitgangspositie zo snel oplopen dat opnieuw een grote ‘bulk’ ontstaat. Het bereiken van de eindsituatie met een snelle onderkenning van witte fraude en een prompte reactie daarop raakt dan weer uit zicht. Vooral grote gemeenten blijven beducht dat zij door feilen van de samenloopapplicatie van het IB met nieuwe bulken aan signalen worden geconfronteerd. Zich voordoende mankementen zijn kennelijk niet gemakkelijk oplosbaar, zoals problemen bij de overgang van de gemeente op andere software of bij samenwerkende gemeenten laten zien. Het IB werkt nu aan een zogenaamd Sectorloket waarop nieuwe bronnen kunnen worden aangesloten en waarop een nieuwe samenloopapplicatie gaat draaien. Niet elke gemeente is er gerust op dat de implementatie daarvan geruisloos zal verlopen - en dat deze bovendien tot een snellere oplossing van problemen zal leiden dan de oude versie. Een zo goed mogelijke aansluiting bij gemeentelijke software is hier geboden.

30



Het IB is voor (de kwaliteit van) de gegevens sterk afhankelijk van de bronnen, die zelf geen direct belang hebben bij een goed verloop van de gegevensuitwisseling. Vooral de kwaliteit van de signalen van de meest gebruikte bron, het UWV, laat volgens de gemeenten te wensen over. Het UWV, als organisatie momenteel ook sterk in beweging, is op haar beurt weer afhankelijk van gegevens van werkgevers. Het IB kan de gemeenten een dienst bewijzen door te zorgen dat de signalen een zo goed mogelijke inkomensindicatie bevatten, zodat de gemeente inderdaad in staat is nauwkeurige kosten/batenafwegingen te maken. De optimale oplossing, netto inkomensgegevens, is door de beperkingen van de UWV-gegevens lastig te bereiken. Uit de opgesomde risico’s - capaciteitsproblemen, onvoldoende integrale of anderszins onbevredigende afwegingen van kosten en baten door onderschatting van de verdiensten van de IBsystematiek, eenzijdige afhankelijkheid van gegevensleveranciers, feitelijke beperkingen van de samenloopapplicatie - leidt IWI af dat de inspectie de ontwikkelingen moet blijven volgen. Dit kan in eerste instantie langs de weg van toezicht op het IB en door het volgen van trends in de (uitkomsten van de) misbruikbestrijding in het gemeentelijk domein. Als daaruit aanwijzingen voortkomen dat de doeltreffendheid van de gemeentelijke handhaving in het geding is, kan IWI aanleiding zien tot nader onderzoek. De nieuwe Wet werk en bijstand geeft gemeentebesturen ook op het terrein van de handhaving meer beleidsvrijheid. Afwegingen van uitvoeringskosten tegen baten krijgen de ruimte, met consequenties voor het bereiken van doelstellingen als het terugdringen van fraude, snelle opsporing en het niet lonend maken van witte en zwarte fraude. Het is aan colleges van burgemeester en wethouders en gemeenteraden om verantwoorde afwegingen te maken. In dit verband wil de inspectie beklemtonen dat een sluitende lik-op-stuk-benadering, ook van witte fraude van kleine omvang, preventieve effecten heeft die tot de baten gerekend moeten worden. De blijvende, nog toegenomen achterstanden bij het verwerken van signalen uit het verleden kunnen gemeenten tot een geforceerde afhandeling brengen door hier hoge drempelbedragen toe te passen. Ook al heeft dit zich dan in een verder verleden afgespeeld, dit zou ertoe leiden dat witte fraude van betrekkelijk grote omvang lonend blijkt te zijn geweest. Dit bezwaar vraagt erom zorgvuldig te worden afgewogen tegen de voordelen die het biedt om op korte termijn de potenties van het IB-systeem ten volle te realiseren.

31



32



7

Reactie van VNG, IB en UWV IWI legt al haar conceptrapportages voor aan de betrokken uitvoeringsorganisaties. Als het onderzoek bij gemeenten betreft, legt de inspectie het conceptrapport voor aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dit rapport, dat ook de dienstverlening van het IB beschrijft en signalen waarvan UWV de bron is, is in concept ook aan die beide organisaties voorgelegd. Hieronder is een samenvatting opgenomen van de belangrijkste punten van de reactie, gevolgd door een commentaar van IWI. De volledige reacties zijn in een bijlage opgenomen. Vereniging van Nederlandse Gemeenten De VNG vindt de beschrijving van de situatie en de gevolgen voor de gemeenten zeer herkenbaar. De wijze waarop de periode van implementatie door IWI is onderzocht en de manier waarop het resultaat daarvan is gerapporteerd, heeft in het algemeen de instemming van de VNG. Ook in de hoedanigheid van deelnemer in het bestuur van het IB stelt de VNG met tevredenheid vast dat de aanvankelijke technische problemen met de samenloopapplicatie zijn overwonnen en dat alle gemeenten zijn aangesloten. Het verbaast de VNG niet, dat gemeenten hun werkprocessen nog niet fundamenteel anders hebben ingericht. Het aantal bronnen dat via het IB wordt ontsloten, is nog niet compleet, er is geen combinatie met andere bronnen mogelijk, geen filtering van signalen en geen prioriteitstelling. Het komt de VNG voor dat de rapporteurs een te positief beeld hebben van de werking van de huidige applicatie. Het aanvankelijke concept van het Inlichtingenbureau uit 1997 bood in bepaalde opzichten meer mogelijkheden. Het selectiemechanisme in dat concept beloofde een vermindering van de in te zetten menskracht voor de verwerking van signalen. De VNG houdt het voor mogelijk dat op beeldvorming uit die periode is terug te voeren dat gemeenten zich hebben verkeken op de in te zetten capaciteit. Inlichtingenbureau Ook het IB onderschrijft op hoofdlijnen de bevindingen van het rapport, die sporen met de eigen informatie uit het monitoren van de uploads en downloads van gemeenten, uit het recente klanttevredenheidsonderzoek en uit de consultatie van gemeenten ten behoeve van de dienstverlening in de toekomst. Het IB gaat met behulp van het nieuwe sectorloket nieuwe bronnen ontsluiten, maar ook breder aangeven hoe de rechtmatigheidscontrole beter kan worden ondersteund en hoe administratieve lastenverlichting te bereiken is. Dit wordt onder meer in het Jaarplan 2005 uitgewerkt. Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen UWV voorziet een sterke verbetering van de gegevens in de polisadministratie die gemeenten via het IB krijgen. Als dit een authentieke registratie wordt, moeten afnemende publieke instanties kennelijk onjuiste gegevens terugmelden, zodat deze na onderzoek te corrigeren zijn. UWV wil afnemers uitnodigen om zitting te nemen in een Raad van Advies voor de ontwikkeling van een breed bruikbare polisadministratie en daarnaast bij de inrichting van gegevensdiensten verbeteringen realiseren op terreinen als beveiliging, privacy, snelheid en actualiteit van gegevens. Om de aan- en afmelddiscipline van werkgevers te verbeteren staan UWV geen sanctiemogelijkheden ter beschikking, maar de organisatie besteedt er in de voorlichting aan werkgevers herhaaldelijk aandacht aan. Commentaar IWI De inspectie constateert met genoegen dat uit de reacties blijkt dat het in het rapport geschetste beeld herkenbaar is én dat IB en UWV zich inspannen om tot verdere verbetering van de dienstverlening te komen. Met de VNG ziet ook IWI dat aan de werking van de huidige applicatie nog het nodige te verbeteren valt. Het lijkt de inspectie onwaarschijnlijk dat het IB-concept van 1997 van veel betekenis is voor de beeldvorming in 2003 over de capaciteit die voor gebruik van het IB-systeem nodig is. De inspectie is verwijzingen daarnaar tijdens het onderzoek niet tegengekomen. In de tussentijd is het IB bovendien informatie en ondersteuning blijven geven, waarvan gemeenten druk gebruik hebben gemaakt. De reacties hebben IWI geen aanleiding gegeven tot veranderingen in de rapporttekst.

33



Lijst van afkortingen Abw BD BIG IB IBG Ioaw Ioaz SUWI UWV WWB

34

Algemene bijstandswet Belastingdienst Besluit Inlichtingenbureau gemeenten Stichting Inlichtingenbureau Informatie Beheer Groep Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen Wet Structuur uitvoering werk en inkomen Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Wet werk en bijstand



Bijlage 1

Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 16 april 2004

35



38



Bijlage 2

Reactie Inlichtingenbureau van 14 april 2004

39



Bijlage 3

Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen van 20 april 2004

41



44



Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 2004 R04/07 R04/06 R04/05

R04/04 R04/03 R04/02 R04/01

Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in 2003 ICT-projecten in de SUWI-keten De manager de baas? Een onderzoek naar WAO-managers en hun integrale verantwoordelijkheid voor het werk van verzekeringsartsen Inzet reintegratie-instrumenten en –voorzieningen door UWV Herbeoordeeld? Uitvoering van de wettelijke WAO-herbeoordelingen Verbetering opzet financieel beheer CWI Gemeente Assen en de bijzondere bijstand Onderzoek naar bijzondere bijstandsverlening bij verblijf in het buitenland

2003 R03/21

Werken met behoud van een Abw-uitkering in Amsterdam Quick scan R03/20 UWV en Walvis Eerste rapportage Aanpassing Jaarplan IWI 2004 i.v.m. het gewijzigd toezicht op gemeenten R03/19 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Den Helder Eerste rapportage verscherpt toezicht R03/18 Vreemdelingen en arbeid Het vergunningenbeleid van CWI R03/17 Certificatie- en keuringsinstellingen op het gebied van arbeidsomstandigheden in 2002 R03/16 Elfde tot en met dertiende voortgangsrapportage inzake de realisatie bestuurlijke afspraken met Amsterdam R03/15 Afspraken Centra voor Werk en Inkomen met de gemeenten Hoorn en Zaanstad R03/14 De inschakeling van een private partij bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Maarssen Eindrapportage Jaarplan 2004 R03/13 Indicatiestelling sociale werkvoorziening Een onderzoek naar de kwaliteit van het indicatiestellingproces R03/12 Afhandeling openstaande posten Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Eindrapport R03/11 Gemeentelijke eindejaarsuitkeringen aan minima in 2002 R03/10 Gemeentelijk beleid en handhaving van de bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners Loenen en de intake van bijstandsaanvragen R03/09 Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten 2001 R03/08 De decentrale aansturing van de Sociale Verzekeringsbank R03/07 Debiteurenbeheer collecterend proces Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Jaarverslag 2002 R03/06 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam Stand van zaken eerste kwartaal 2003 R03/05 De uitvoering van onderzoeken in het kader van de Algemene bijstandswet door de gemeente Rotterdam in 2002 45



Toetsingskader instellingen persoonscertificatie in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet en enkele andere wetten R03/04 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001 Quick scan R03/03 Opzet financieel beheer Centrale organisatie werk en inkomen Review van het KPMG-rapport 'Risicoanalyse financieel beheer CWI' R03/02 Onderzoek toepassing Werkloosheidswet bij SHB Havenpool Rotterdam BV R03/01 De ketens van werk en inkomen Een verkennend onderzoek naar de keten van werk en inkomen vanuit cliëntperspectief U kunt deze publicaties opvragen bij: Afdeling Communicatie [email protected] www.iwiweb.nl Prinses Beatrixlaan 82 2595 AL Den Haag Postbus 11563 2502 AN Den Haag Telefoon (070) 304 44 44 Fax (070) 304 44 45

46



Een onderzoek naar het gebruik van samenloopsignalen door gemeenten in Samenloopsignalen van het Inlichtingenbureau

Recommend Documents