Een evaluatie van open warmtenetten

Een evaluatie van open warmtenetten

Een evaluatie van open warmtenetten

Door: Faruk Dervis en Sam Nierop Datum: 7 oktober 2015 Projectnummer: INTNL15849

© Ecofys 2015 in opdracht van: Eneco

ECOFYS Netherlands B.V. | Kanaalweg 15G | 3526 KL Utrecht| T +31 (0)30 662-3300 | F +31 (0)30 662-3301 | E [email protected] | I www.ecofys.com

Chamber of Commerce 30161191

Inhoudsopgave 1

2

3

Inleiding

1

1.1

Open netten in de Warmtevisie

1

1.2

Leeswijzer

2

Begrippenkader en beschrijving marktmodellen

3

2.1

Verheldering begrippen

3

2.2

Invalshoeken voor open netten

3

2.3

Beschrijving marktmodellen

4

Uitgangspunten voor de evaluatie

11

3.1

Beoordelen van effecten van openheid

11

3.2

Specifieke eigenschappen van warmtenetten die de beoogde effecten van marktmodellen beïnvloeden

12

3.3

Geografisch aspect

12

3.4

Dimensionering

14

4

Evaluatie van de marktmodellen

15

5

Conclusie

27


Chamber of Commerce 30161191

1 Inleiding 1.1 Open netten in de Warmtevisie In zijn Warmtevisie1 van 2 april presenteert Minister Kamp een brede aanpak om de warmtevoorziening te verduurzamen. Uitgangspunt hierbij is dat (aard)gas op termijn grotendeels zal moeten verdwijnen als bron van warmte in de bebouwde omgeving, wil Nederland in 2050 de CO2reductiedoelstellingen halen. Zo moet ook worden voorkomen dat Nederland afhankelijk wordt van Russisch gas, nu de Nederlandse gaswinning afneemt. De Warmtevisie beoogt regionale diversiteit aan warmtetechnieken: warmtepompen, WKO, aardwarmte, biomassaketels en restwarmte, afhankelijk van het lokale aanbod en het profiel van de warmtevraag. In binnensteden zal dit voor een aanzienlijk deel door collectieve warmtelevering via warmtenetten zijn, die dus moeten groeien. Het is bekend dat het potentieel voor collectieve warmtelevering in Nederland op dit moment niet voldoende benut wordt. De Minister noemt in de Warmtevisie een gebrek aan concurrentie en de magere rendementen van restwarmte-projecten als belangrijkste oorzaken hiervan. Op andere plekken verwijst hij ook naar de ongelijkwaardige positie van warmte naast gas en elektriciteit. De Minister vraagt zich af of nieuwe marktmodellen deze situatie kunnen verbeteren en heeft daarom een onderzoek gestart naar de effecten van marktmodellen. De Minister spreekt in dit kader op een aantal plekken in de Warmtevisie over ‘open netten’. Met het oog hierop interpreteren wij de doelstellingen van de Minister voor open netten als volgt: 

Het verbeteren van de mogelijkheden voor (1) nieuwe warmteproducenten om warmte in te voeden en/of voor (2) nieuwe warmteleveranciers om aan klanten te leveren door: o

Afspraken te maken (reguleren) over de voorwaarden waaronder nieuwe producenten warmte kunnen inkoppelen en/of

o

Afspraken te maken over toelating van andere warmteleveranciers op warmtenetten, en/of

o 

Warmtenetten (transport en/of distributie) te splitsen van levering

Marktprikkels creëren door informatie over kosten en risico’s in iedere schakel van de keten zichtbaar te maken, en zo: o

Warmtepotentieel te ontsluiten, door creëren van een gunstig investerings- en financieringsklimaat

o

Structurele economische efficiëntieverbetering en lagere prijzen te bereiken (in tegenstelling tot op korte termijn uithollen van marges van bestaande spelers in de keten)

1

Kamerbrief Warmtevisie, 02-04-2015.

INTNL15849

1

Deze doelstellingen kunnen gekoppeld worden aan verschillende marktmodellen op het gebied van productie, levering en netbeheer (de marktmodellen worden in hoofdstuk 2 verder uitgewerkt): 

Productie: een doel van open netten is de mogelijkheden voor het gebruik van restwarmte en andere duurzame warmtebronnen te vergroten. Op dit moment kunnen en willen bedrijven die restwarmte bezitten niet altijd een voortdurende, lange termijn leveringszekerheid bieden. In deze context zou een open net volgens de Warmtevisie voordelen kunnen bieden omdat langjarige contractverplichtingen kunnen vervallen, waardoor bedrijven met restwarmte in theorie een aantrekkelijker business model zouden krijgen. Verder hebben producenten in de huidige Warmtewet weinig rechten om invoeding op een warmtenet af te dwingen. Een marktmodel met een sterkere vorm van third party access (TPA) zou een mogelijkheid zijn om producenten van restwarmte en andere duurzame warmtebronnen een sterkere uitgangspositie te geven om invoeding af te dwingen.



Levering: een doel van open netten is de percepties die consumenten hebben over warmtenetten te verbeteren doordat zij een grotere keuzevrijheid krijgen. Op een Nederlands warmtenet is één bedrijf de heersende speler, die zowel het netbeheer als de levering in handen heeft. Hierdoor hebben afnemers geen keuzevrijheid; ze zijn gebonden aan hun plaatselijke warmteleverancier. Bij afnemers kan dan de perceptie ontstaan dat de warmteleverancier misbruik maakt van zijn monopoliepositie door bijvoorbeeld hogere prijzen te vragen dan mogelijk zou zijn in een concurrerende markt. Ondanks dat de Warmtewet beoogt deze zorgen weg te nemen door warmteprijzen te reguleren, zou een marktmodel met een sterkere vorm van TPA voor leveranciers kunnen leiden tot verbetering van de consumentenperceptie, door meer keuze en concurrentie tussen leveranciers.



Netwerkbeheer: een doel van open netten is dat warmte gelijkwaardig aan gas en elektriciteit behandeld wordt, en er per gebied een integrale afweging gemaakt kan worden tussen gas, warmte, all-electric en kansen voor warmtenetten en restwarmte beter benut kunnen worden. Omdat gas- en elektriciteitsinfrastructuur in handen is van gereguleerde, publieke netbeheerders, worden de kosten hiervoor gesocialiseerd waardoor er op stad- of wijkniveau geen verband is met de werkelijke kosten. Warmtenetten zijn daarentegen vooral een private aangelegenheid die binnen de kaders van met name de gasmarkt concurrerend moeten zijn. Een marktmodel met splitsing tussen netbeheer en levering kan ervoor zorgen dat netwerken op een vergelijkbare manier gereguleerd en beheerd kunnen worden als elektriciteitsen gasnetten, waardoor een integrale, gelijkwaardige afweging tussen warmte, gas en elektriciteit gefaciliteerd zou kunnen worden

1.2 Leeswijzer Dit rapport onderzoekt in hoeverre open netten gezien het technische en economische kader van Nederlandse warmtenetten leiden tot de door het kabinet gestelde doelen. In hoofdstuk 2 gaan we in op definities en vormen van open netten, marktmodellen en third party access. In hoofdstuk 3 bekijken we de uitgangspunten voor het evalueren van marktmodellen, en de specifieke kenmerken van warmtenetten waarmee rekening moet worden gehouden. In hoofdstuk 4 evalueren we de betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid van de marktmodellen aan de hand de uitgangspunten benoemd in hoofdstuk 3, de ervaringen in andere landen en de parallellen met de liberalisering van de elektriciteitsen gassectoren. In hoofdstuk 5 doen we op basis van dit onderzoek aanbevelingen voor nieuwe regelgeving.

INTNL15849

2

2 Begrippenkader en beschrijving marktmodellen 2.1 Verheldering begrippen Er bestaat veel onduidelijkheid over de begrippen ‘open netten’, ‘marktmodel’, ‘marktwerking’ en ‘third party access’. Wij zien dit als volgt: •

De term open netten, zoals deze wordt gebruikt in de Warmtevisie, lijkt te refereren aan de geslotenheid in de bestaande situatie, waarin onder meer: (1) warmteleveranciers monopolisten zijn, (2) warmteleverancier en -netbeheerder één (private) partij is, die (3) naar eigen inzicht (dus vrijwillig) beslist over het aansluiten van warmteproducenten en (4) waar het net door één (of een zeer beperkt aantal) warmteproducenten wordt gevoed. Open netten wordt dan gezien als een abstract verzamelbegrip voor alles wat deze geslotenheid kan wegnemen.

•

Marktmodel verwijst naar een set rollen, verantwoordelijkheden en afspraken van/tussen partijen actief in de warmteketen, al dan niet vastgelegd in regulering.

•

Marktwerking houdt in dat er (prijs)informatie beschikbaar is waarmee marktpartijen en investeerders kunnen overwegen om actief te zijn op een markt. Deze activiteit concurreert met die van anderen, waardoor een evenwichtsprijs tot stand komt bij een bepaald vraag en aanbod. Als bepaalde aanbieders prijsvorming kunnen beïnvloeden is er sprake van marktfalen. De mate van marktwerking is een uitkomst van het gekozen marktmodel.

•

Third party access (derdentoegang) is het regelen van toegang van niet-netwerkeigenaren tot een netwerk. Er bestaan drie vormen van TPA, in toenemende mate van regulering:

Vorm

Omschrijving

Vrijwillige negotiated TPA

Onderhandelingen tussen netwerkeigenaar en derde producent/leverancier over toegang.

Verplichte negotiated TPA

Onderhandelingen tussen netwerkeigenaar en derde producent/leverancier over toegang met bepaalde vormvereisten (bijv. verplichting aansluitingsvoorstel serieus te nemen, arbitragecommissie).

Regulated TPA

Voorafgaande normstelling over toegang derde producenten/leveranciers, bijv. aan de hand van tarieven en technische voorwaarden.

2.2 Invalshoeken voor open netten De schakels in de warmteketen kennen ieder hun eigen vorm van ingrijpen om openheid te realiseren: •

Openen van de productiezijde: makkelijkere toegang voor nieuwe producenten

•

Openen van de leveringszijde: makkelijkere toegang voor nieuwe leveranciers

•

Splitsen van netwerkeigendom en productie/levering

INTNL15849

3

Voor ieder van deze vormen van ingrijpen bestaan verschillende varianten om dit te regelen, afhankelijk van de mate waarin TPA of splitsing wordt doorgevoerd. Deze drie vormen van ingrijpen kunnen in principe allemaal met elkaar gecombineerd worden tot een marktmodel (zie tabel hieronder). Zo kan het invoeren van een sterkere vorm van TPA voor leveranciers al dan niet gecombineerd worden met het invoeren van splitsing tussen netwerkeigendom en levering. Niet alle combinaties liggen evenzeer voor de hand, en sommige marktmodellen verschillen onderling niet wezenlijk. In grote lijnen kunnen drie marktmodellen onderscheiden worden, die hieronder in de tabel staan. In de volgende secties vergelijken we de modellen aan de hand van de verschillen voor de netwerkzijde, leveringszijde en de productiezijde, en of hiermee internationaal ervaringen zijn opgedaan.

Niet gesplitst 1 leverancier 1 producent

Gesloten net

TPA producenten

Marktmodel 1

Gesplitst

TPA leveranciers

Marktmodel 2

1 leverancier

TPA leveranciers

Marktmodel 3

2.3 Beschrijving marktmodellen Hieronder beschrijven wij de marktmodellen 1, 2 en 3 zoals in de bovenstaande tabel aangegeven. Wij gaan hier nog niet in op de mogelijke effecten van de marktmodellen in termen van openheid. Dat volgt in hoofdstuk 4. Model 1: Sterkere vorm van TPA voor producenten Netbeheer/levering Het eerste model volgt qua netbeheer/levering de huidige praktijk in Nederland, waarin één geïntegreerde netwerkeigenaar/leverancier (in de literatuur aangeduid als de single buyer) de warmte inkoopt. Deze single buyer heeft een leveringsplicht naar haar afnemers en gebruikt haar netwerk om de warmte te transporteren.

INTNL15849

4

Productie Single buyers in Nederland voorzien in de leveringsbehoefte met eigen productiebronnen en/of door de inkoop van warmte bij producenten middels langjarige warmteleveringsovereenkomsten (WLO’s). Het Rotterdamse warmtenet wordt bijvoorbeeld beheerd door single buyers (Nuon en Eneco, met ieder een eigen distributienet en set klanten), maar het warmtenet wordt gevoed met warmte van AVR en E.ON. Op dit moment bestaat in Nederland geen uitdrukkelijke verplichting voor een single buyer om een producent desgewenst aan te sluiten.2 Er is dus sprake van negotiated TPA op vrijwillige basis, waarbij een producent en de single buyer zelfstandig onderhandelen over toegang. Een dergelijk model is ook te vinden in landen zoals Finland en Duitsland.3 In dit marktmodel wordt getracht warmtenetten verder te openen door het invoeren van een sterkere vorm van TPA voor producenten. Een eerste mogelijkheid is een verplichte vorm van negotiated TPA voor producenten. In dat geval worden in regelgeving aan de onderhandelingen bepaalde voorwaarden gesteld, zodat de single buyer daadwerkelijk met de producent in gesprek moet gaan en niet zonder meer toegang kan weigeren. Het kan bijvoorbeeld in regelgeving mogelijk worden gemaakt om verplicht aan te besteden voor nieuwe capaciteit of om geschillen voor te leggen aan een onafhankelijke derde, zoals de mededingingsautoriteit, die beslist of de single buyer toegang moet verlenen en tegen welke voorwaarden deze warmte moet afnemen. Daarnaast kan voor de verdergaande vorm regulated TPA voor producenten worden gekozen. Regulated TPA betekent dat de single buyer verplicht wordt om toegang tot het net te bieden aan producenten op basis van voorwaarden die van tevoren zijn vastgesteld. Internationale ervaringen Een model met een verplichte negotiated TPA voor producenten is te vinden in Estland en Letland. In Zweden is onlangs een model met een beperkte vorm van regulated TPA voor producenten ingevoerd (zie hierover Bijlage I).

2 3

S. Akerboom, F. van der Linden & S. Pront-Van Bommel, Notitie bij de workshop warmtenetten (2014). H. Korhonen, Regulated third-party access in heat markets: how to organise access conditions (2014).

INTNL15849

5

Model 2: Sterkere vorm van TPA voor leveranciers Een tweede vorm van openheid is om meerdere leveranciers toe te laten op het warmtenet, en deze leveranciers toegang te verzekeren door het invoeren van een sterkere vorm van TPA.

Netbeheer In dit model is er ook sprake van een geïntegreerde netwerkeigenaar-leverancier, die toegang tot het netwerk biedt aan derden-leveranciers. Een voorbeeld van dit model buiten de warmtesector is het ‘telecommodel’. In Nederland wordt KPN op basis van de Telecomwet door de ACM gedwongen TPA aan concurrenten te bieden op haar vaste telefonienetwerk voor niet-discriminatoire tarieven. Deze vorm van verplichte TPA wordt door de ACM opgelegd op basis van een analyse van de marktmacht van KPN, telkens voor een periode van drie jaar. Levering Het toelaten van meerdere leveranciers betekent dat er in dit model geen single buyer is. Leveranciers hebben eigen productiebronnen en/of producenten en leveranciers maken bilaterale afspraken met elkaar, met als doel het afstemmen van vraag en aanbod. Daar maken ook afspraken over leveringszekerheid deel van uit. Doordat de netwerkeigenaar ook leverancier is, is het in dit model belangrijk om een sterke vorm van TPA voor andere leveranciers in te voeren: verplichte negotiated TPA of regulated TPA. In het eerste geval krijgen derden-leveranciers sterkere mogelijkheden om door onderhandelingen met de netwerkeigenaar-leverancier toegang af te dwingen, in het tweede geval krijgen leveranciers toegang op basis van vooraf gestelde voorwaarden. Als er op een warmtenet daadwerkelijk meerdere leveranciers actief zijn, hebben eindgebruikers in dit model in theorie de keuze een contract af te sluiten bij verschillende leveranciers4. Dit geeft eindgebruikers dan de mogelijkheid prijzen te vergelijken en de leverancier te kiezen die ze het beste achten.

Er bestaat ook een model waarbij meerdere leveranciers met eigen of gecontracteerde bronnen ieder leveren aan hun eigen klanten, die niet kunnen overstappen naar een andere leverancier. Het netwerk is dan ofwel in handen van een single buyer (geïntegreerde netwerkeigenaar-leverancier), ofwel in publieke handen, ofwel een combinatie (transportnet in publieke handen). Dit model is daarmee een variant van model 2 of model 3. Dit model is ook denkbaar met TPA uitsluitend voor het transportnet, niet over het distributienet. Wij behandelen dit model hier niet omdat het niet bijdraagt aan meer openheid aan de leveringszijde. 4

INTNL15849

6

Productie De productiebronnen kunnen in handen zijn van de geïntegreerde netwerkeigenaar-leverancier, andere leveranciers of van producenten. Het ligt voor de hand om in dit model ook een TPA voor producenten te hebben, zodat leveranciers en producenten de mogelijkheid hebben eigen productiebronnen aan te sluiten of productie te contracteren waarmee geconcurreerd kan worden met de geïntegreerde netbeheerder. Internationale ervaringen In Polen is het wetgevingskader grotendeels vergelijkbaar voor elektriciteit, gas en warmte. Warmteproducenten hebben zodoende de mogelijkheid om direct aan hun eigen klanten te leveren. In de praktijk gebeurt dit echter alleen op zeer beperkte schaal. Model 3: Splitsing tussen netwerkbeheer en levering Netbeheer Een derde mogelijkheid is om netwerkbeheer en levering te splitsen. Er zou dan een onafhankelijke netbeheerder worden aangesteld, die niet meer als leverancier of producent mag optreden. Wij onderscheiden drie mogelijkheden om de splitsing tussen de netbeheerder en leverancier vorm te geven, met het volgende onderscheid in termen van netbeheer (in de secties daarna gaan we in op de consequenties voor productie en levering): 1. Een eerste (lichte) mogelijkheid is om splitsing alleen in het transportnetwerk door te voeren. Dit heeft als voordeel dat er relatief beperkt ingegrepen hoeft te worden in de bestaande economische en contractuele verhoudingen. Daarnaast maakt dit de grote maatschappelijke investeringen die nodig zijn om grote netwerkverbindingen (zoals de Warmterotonde ZuidHolland) zichtbaar, en maakt het eenvoudiger voor lange-termijn investeerders om hierin te investeren. Op distributieniveau is er in zo’n model nog steeds sprake van één (of meerdere) geïntegreerde netwerkeigenaar/leverancier(s).

INTNL15849

7

2. Een tweede mogelijkheid is om zowel transport als distributie, dus het gehele netwerk, in handen te geven van een onafhankelijke netbeheerder. Dit zou kunnen bevorderen dat integrale netwerkvraagstukken op het gebied van energie bij één partij worden neergelegd: in een bepaalde regio zou dan één partij, bijvoorbeeld gemeentes of netbeheerder van elektriciteit en gas, netbeheerder kunnen worden van alle energienetwerken. Deze netbeheerder kan dan onder andere gemakkelijker afwegen of er in een warmtenet of in een gasnet geïnvesteerd of herinvesteerd moet worden.

3. De laatste mogelijkheid is om toe te gaan richting het marktmodel dat nu wordt gebruikt in de Nederlandse elektriciteitsen gassector. Dit marktmodel zou de meest verregaande verandering betekenen ten opzichte van de huidige situatie. Aanvullend op onafhankelijk netbeheer, waarbij producenten en leveranciers onderling bilaterale afspraken maken over warmte-inkoop (of een en dezelfde partij zijn), introduceert dit ook een onafhankelijk handelsplatform á la APX/ENDEX en TTF5. Aan de productie- en leveringszijde zijn er programmaverantwoordelijke partijen (PVpartijen) die programma’s communiceren met de netbeheerder. Op het handelsplatform wordt de optimale match gemaakt tussen vraag en aanbod (voor de laagst mogelijke prijs). Iedere productie-unit en afnemer valt onder een PV-partij. Omgekeerd hoeft niet iedere producent of leverancier ook PV-partij te zijn.

Het handelsplatform dat hier wordt beoogd is niet vergelijkbaar met het warmtehandelsplatform dat in ontwikkeling is in het Westland, dat als doel heeft warmte-uitwisseling tussen tuinbouwbedrijven te vergemakkelijken. Hierin zijn alle aangesloten partijen zowel aanbieder als afnemer van warmte. 5

INTNL15849

8

Levering In de varianten 2 en 3 van dit model hebben alle leveranciers dezelfde TPA mogelijkheden: omdat de netbeheerder onafhankelijk is, zal deze niet geneigd zijn een leverancier onterecht te benadelen. Omdat iedereen hier in principe TPA heeft wordt er ook wel gesproken van network access in plaats van TPA. In beginsel blijven de leveranciers verantwoordelijk voor de leveringszekerheid, maar de netbeheerder kan wel leveringstaken toegewezen gekregen zoals het contracteren van back-up capaciteit voor kritieke momenten of in geval van onbalans. Dit geldt in het bijzonder (maar niet uitsluitend) wanneer een handelsplatform bestaat: het handelsplatform zorgt er via prijsvorming voor dat vraag en aanbod voor het grootste deel met elkaar in balans zijn, maar niet altijd. Leveranciers en producenten hebben verder niet noodzakelijkerwijs directe bilaterale contracten met elkaar, waardoor leveranciers niet per se leveringszekerheid kunnen garanderen. Deze taak moet de netbeheerder dan overnemen. De netbeheerder kan hiertoe contracten afsluiten met bepaalde producenten en/of biedladders voor onbalans introduceren. Splitsing is in principe ook mogelijk zonder dat er meerdere leveranciers actief zijn. Het doel kan dan zijn dat een onafhankelijke netbeheerder zich onpartijdiger kan opstellen bij de aansluiting van nieuwe warmteproducenten of anderszins onpartijdige beslissingen te maken bij de ontwikkeling van het netwerk. In zo’n geval heeft het echter weinig zin om een handelsplatform in te stellen. Productie De productiebronnen kunnen in handen zijn van leveranciers of van producenten. Alle producenten hebben dezelfde TPA mogelijkheden: omdat de netbeheerder onafhankelijk is, zal deze ook niet geneigd zijn een producent onterecht te benadelen.

INTNL15849

9

Internationale ervaringen Op dit moment zijn er voor zover wij hebben kunnen achterhalen geen andere landen in de wereld met een splitsing tussen netbeheer en levering in warmtenetten. Samenvatting marktmodellen In de tabel hieronder zijn de relevante marktmodellen samengevat. In de hiernavolgende paragrafen onderzoeken wij de haalbaarheid / zinnigheid van de verschillende modellen, afgezet tegen de doelen die met open netten worden beoogd.

Netbeheer

Levering

Productie

Ervaringen in andere landen en sectoren Ja, met verplichte

Model 1: TPA producenten

Single-buyer

Single-buyer

Single-buyer en/of

negotiated TPA (bijv.

producent(en)

Letland) en regulated TPA (Zweden)

Model 2: TPA

Geïntegreerde

leveranciers

netbeheerder

Model 3: Splitsing

INTNL15849

Netbeheerder

Geïntegreerde netbeheerder en/of leverancier(s)

Leverancier(s)

10

Geïntegreerde netbeheerder, leverancier(s) en/of producent(en)

Leverancier(s) en/of producent(en)

Niet in warmtesector, maar wel in telecomsector

Niet in warmtesector, maar wel in elektriciteitsen gassectoren

3 Uitgangspunten voor de evaluatie 3.1 Beoordelen van effecten van openheid Wij beoordelen de warmtenetten aan de hand van de gewenste effecten. De Warmtevisie heeft als primair doel de groei van warmtenetten, om de duurzame energie en klimaatdoelstellingen van Nederland te halen. Hiervoor is het noodzakelijk dat gas een minder prominente rol gaat spelen in het verwarmen van gebouwen. Dit dient tegelijkertijd ook een ander doel: voorkomen dat Nederland afhankelijk wordt van Russisch gas, nu de Nederlandse gaswinning afneemt. Het ontwikkelen van warmtenetten en duurzame warmtebronnen kan door middel van het verbeteren van de mogelijkheden voor nieuwe producenten om warmte in te voeden, het bieden van keuzemogelijkheid in leveranciers en het creëren van een gelijkwaardige positie van warmte met gas en elektriciteit. De effecten van de marktmodellen kunnen worden uitgedrukt in termen van die doelen en de balans tussen betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid. 

Betaalbaarheid heeft hierbij betrekking op de prijs die warmteafnemers betalen.



Betrouwbaarheid betreft zowel de korte termijn als de lange termijn. Voor de lange termijn speelt de investeringszekerheid een belangrijke rol. Hiervoor is het noodzakelijk dat alle ketenspelers voldoende inkomsten hebben zodat zij de nodige investeringen kunnen doen.



Duurzaamheid is uit te drukken in termen van het aantal (extra) aansluitingen op warmtenetten en de emissiefactor van geleverde warmte.

Het mag duidelijk zijn dat dit een delicate afweging betreft, waarbij spanningsvelden ontstaan. Meer openheid biedt mogelijk kansen om meer duurzame warmte en restwarmte te ontsluiten, maar tegelijkertijd is er een risico dat marktwerking juist een minder duurzaam alternatief (kolenwarmte 6) stimuleert en meer duurzame warmte uit de markt prijst. Meer marktwerking kan lagere commodityprijzen voor de klant betekenen, maar tegelijkertijd nemen de kosten voor regulering, onderlinge afstemming en additionele rendementen van nieuwe partijen in de keten toe. Meerdere bronnen en leveranciers kunnen de betrouwbaarheid (leveringszekerheid) vergroten als zij zorgen voor meer resilience in het systeem, maar uiteraard niet als dit de (lange termijn) investeringszekerheid van marktpartijen en investeerders compromitteert.

Volgens de Warmteladder is een kolencentrale (zonder bijstook van biomassa of CO 2-afvang) het meest vervuilend van alle warmtebronnen in termen van CO2-emissies. 6

INTNL15849

11

3.2 Specifieke eigenschappen van warmtenetten die de beoogde effecten van marktmodellen beïnvloeden Warmtenetten hebben enkele bijzondere eigenschappen die van invloed zijn op de vraag of een bepaald marktmodel tot wenselijke gevolgen leidt. Voor de beoordeling van deze gevolgen baseren wij ons op onderzoeken naar de mogelijkheden voor open warmtenetten in andere landen, zoals officiële onderzoeken door de mededingingsautoriteiten in Zweden 7, Duitsland8 en Italië9. Ook wordt waar relevant de situatie bij warmte vergeleken met de (historische) liberalisering van elektriciteitsen gassectoren.

Aspect

Elementen



Omvang



Beperkte

Geografisch

Dimensionering warmtenet

transporteerbaarheid 

Druk, debiet en temperatuur



Locatie-afhankelijkheid



Netwerkkosten



Optimalisering netwerkcapaciteit



Optimalisering productiecapaciteit

Consequenties



Invoeding nieuwe productie niet overal technisch mogelijk



Zorgt voor beperking concurrentie productiekant



Toetreding nieuwe producent heeft niet-lineaire gevolgen voor business case bestaande producent



Investeringen productie alleen bij voldoende zekerheid afname



Afrekening conform werkelijke kostenstructuur geeft hoge vaste en lage variabele prijzen



Marktwerking op relatief klein deel van leveringskostprijs

3.3 Geografisch aspect Omvang. De warmtenetten in Zweden en Duitsland, waar nadrukkelijk is gekeken naar open netten, zijn een orde van grootte groter dan die in Nederland (zie Box 1). Het grootste warmtenet in Nederland heeft circa 50.000 afnemers. De Nederlandse/Europese elektriciteitsen gasnetten zijn vele malen groter dan dat10. De uitgangspositie van warmtenetten is dus aanzienlijk anders dan die van elektriciteitsen gasnetten bij het begin van de liberalisering: toen bestonden al nationale elektriciteitsen gasnetwerken met interconnectie tussen regio’s en meerdere productiebronnen. Deze waren tot stand gekomen doordat er een concrete aanleiding was: vergroten van de netstabiliteit (elektriciteit) en dominantie van één productiebron (gas). Met de interconnectie waren

Energimarknadsinspektionen, 2013. Reglerat tillträde till fjärrvärmenäten (2013) Bundeskartellamt, Sektoruntersuchung Fernwärme (2012). Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato, Indagine conoscitiva sul settore del teleriscaldamento (2014). 10 Vergelijk de Nederlandse afname van grofweg 10 miljard m3 gas uit het gasnet voor ruimteverwarming (circa 300 PJ) met de afname van warmte in een warmtenetwerk met 50.000 woningen (circa 4 PJ). 7 8 9

INTNL15849

12

aanzienlijke investeringen door gemeentelijke en regionale energiebedrijven gemoeid (in publieke handen). Box 1: Grootte van Nederlandse warmtenetten De maximale grootte (in PJ/jaar) waar warmtenetten zich in Nederland in bevinden (of kunnen bevinden door koppelen van netten) is ongeveer 5 PJ. Dit is relatief klein vergeleken met de warmtenetten in Stockholm, Kopenhagen of Berlijn (circa 30 PJ).

•

Beperkte transporteerbaarheid. Warmte is over beperkte afstand te transporteren omdat er sprake is van warmteverlies over de leidingen. De leidingen zijn geïsoleerd, maar de mate waarin wordt bepaald door de investering in isolatiemateriaal afgezet tegen de inkoopprijs van warmte. In de zomer maken de verliezen een relatief groter deel uit van de geleverde warmte, omdat er minder warmte gebruikt wordt en het warme water in het net toch moet circuleren om continue beschikbaarheid te garanderen. Netwerkverliezen in warmtenetwerken zijn een stuk groter dan in vergelijkbare elektriciteitsen gasnetten: warmteverliezen zijn – afhankelijk van het type net dat is toegepast – 15% tot 25%, vergeleken met circa 2% bij gas en 5% bij elektriciteit. In de praktijk betekent dit dat warmte tot maximaal circa 30km getransporteerd kan worden (het exceptioneel grote net van Kopenhagen is 35km breed). Naarmate een transportleiding een grotere hoeveelheid warmte transporteert of minder ingewikkelde ruimtelijke inpassing vereist kan deze afstand groter worden en/of is het de investering waard om de leiding beter te isoleren.

INTNL15849

13

•

Druk, debiet en temperatuur. Er zijn meerdere variërende parameters in een warmtenetwerk, zoals druk, stroomsnelheid (debiet) en de temperaturen bij aanvoer en retour. Er is variatie tussen warmtenetten onderling, maar ook binnen een warmtenet. Dicht bij de productiebron zijn de druk en de aanvoertemperatuur hoog, en deze verminderen verder van de bron af. Deze variatie maakt het inkoppelen van een nieuwe productiebron op een optimaal efficiëntieniveau een stuk lastiger dan bij bijvoorbeeld elektriciteitsen gasnetten, waar fysieke parameters minder sterk variëren over een net. Daarnaast is de temperatuur van duurzame warmtebronnen en restwarmtebronnen niet altijd hoog genoeg om direct ingevoed en gebruikt te kunnen worden voor binneninstallaties.

•

Locatie-afhankelijkheid. De punten hierboven maken dat de locatie van een nieuwe productiebron ten opzichte van het net bepalend is voor de economische haalbaarheid: het maakt uit of deze op een centraal punt in het netwerk invoedt of op een afgelegen punt, omdat in het eerste geval de warmteverliezen worden verminderd, maar ook omdat de netwerkconfiguratie lokaal kan verschillen (met gevolgen voor druk, debiet en temperatuur). Daarnaast is het aanbod aan duurzame warmte en restwarmte in de meeste gevallen ook locatiegebonden (dit geldt niet voor verbrandingsinstallaties die van een transporteerbare brandstof gebruik maken zoals een biomassaketel). Het aantal hoge temperatuur productiebronnen is daarnaast beperkt (industrie, energiecentrales, toekomstige aardwarmtebronnen).

3.4 Dimensionering •

Netwerkkosten voor warmtenetten zijn verhoudingsgewijs groot. Dit komt onder meer omdat bij warmte zowel een aanvoer- als een retourleiding nodig is, en de energiedichtheid van warmte veel lager is dan van gas waardoor grotere leidingen nodig zijn om dezelfde hoeveelheid energie te distribueren.

•

Optimalisering netwerkcapaciteit. Omdat netwerkkosten en warmteverliezen zo hoog zijn, worden leidingen bij het ontwerp van een warmtenet toegesneden op een bepaalde afname. Bij de bouw van nieuwe warmtenetten zou wel met uitbreiding rekening kunnen worden gehouden door leidingen bij voorbaat te overdimensioneren. Dit leidt dan wel tot kapitaalslasten, pompenergie en verliezen die niet worden gedekt door inkomsten zolang de extra capaciteit niet gebruikt wordt.

•

Optimalisering productiecapaciteit. Warmtenetten kenmerken zich door technischeconomische ketenoptimalisatie. Productie en afname zijn op elkaar gestemd in termen van hoeveelheid en jaarprofiel. Er is een bepaalde verhouding tussen base-load vermogen en piek/back-up vermogen waarbij het productiepark rendabel is. Als deze verhouding verandert (bijvoorbeeld door een nieuwe productiebron op het net in te voeden) kan dit niet-lineaire gevolgen hebben voor de business case van het productiepark. Hierbij zijn het aantal vollasturen, het percentage deellast, elektriciteitsproductie van de eenheden, en must-run versus like-to-run van belang.

•

Bovengenoemde kenmerken zijn vaak tegelijkertijd van invloed. Zo leidt het overdimensioneren van een warmtenet in voorbereiding op aansluiting van meer productievermogen en warmteafname tot relatief hoge additionele kapitaalslaten (hoge kosten warmtenet), extra leidingverliezen (lager debiet) en potentieel ongunstige exploitatie van het productiepark.

INTNL15849

14

4 Evaluatie van de marktmodellen De effecten van de marktmodellen worden hierna beoordeeld in termen van betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid. Voordat we hierop ingaan kijken we eerst naar de mate van openheid die in de huidige situatie bestaat. Deze is zeer gelimiteerd. Aan de leveringskant bestaat in theorie een overkoepelende warmtemarkt, oftewel een concurrentie tussen warmtetechnieken (warmtepompen, gasboilers, warmtenetten etc.). In Nederland is deze overkoepelende warmtemarkt echter flink ingeperkt door wetgeving. In het Bouwbesluit 2012 is namelijk een aansluitplicht ingesteld op warmtenetten in gebieden die zijn aangewezen in een gemeentelijk warmteplan. 11 Dit betekent dat als een consument in een dergelijk gebied woont, hij geen andere keus kan hebben dan zich aan te laten sluiten op een warmtenet, tenzij een alternatief wordt toegepast dat gelijkwaardig is in termen van energiezuinigheid en milieuvriendelijkheid.12 In andere landen, zoals Zweden, bestaat juridisch gezien geen belemmering voor een algehele concurrentie tussen warmtetechnieken, omdat er geen aansluitplicht bestaat. In Zweden is wel al langer een discussie gaande over de mate van vrijheid die deze concurrentie daadwerkelijk bewerkstelligt.13 Bij de keuze voor een warmtetechniek bij nieuwbouw kan immers gesproken worden van een relatief vrije keus, maar als een huis eenmaal is aangesloten op een warmtenet kan het zeer duur zijn om naar een andere warmtetechniek over te schakelen (lock-in). In dat geval is praktisch gezien geen sprake van effectieve concurrentie. In Zweden zijn het vooral de warmtebedrijven die benadrukken dat er wel sprake is van een overkoepelende concurrentie tussen warmtetechnieken, omdat ze willen voorkomen dat prijsregulering wordt ingevoerd op de warmteprijzen. In Duitsland was de mededingingsautoriteit van mening dat geen overkoepelende warmtemarkt bestaat, omdat vanaf het moment dat een afnemer voor aansluiting op een warmtenetwerk gekozen heeft, hij op deze techniek is aangewezen. Model 1: Invoeren van sterkere vorm van TPA voor producenten Betaalbaarheid Een sterkere vorm van TPA voor producenten kan zorgen voor een prijsverlagend effect door meer inzicht te bieden in mogelijke verdiensten voor potentiële producenten (partijen die in potentie warmteaanbod beschikbaar hebben). In de huidige situatie is deze ‘markt’ weinig zichtbaar. Inkoopcondities- en tarieven worden bilateraal vastgelegd in commerciële (vertrouwelijke), langjarige afspraken en zijn niet openbaar bekend. Potentiële producenten hebben zo weinig zicht op de mogelijke verdiensten die zij met hun warmte kunnen behalen, er is vanuit hun perspectief geen directe prikkel om naar afnemers te zoeken. Dit is precies het probleem wat TPA zou moeten oplossen: het moet inzichtelijk worden onder welke voorwaarden in principe toegang kan worden verleend. De kern van TPA moet dan ook zijn dat alle producenten op een gelijke manier behandeld worden. Onderdeel hiervan is dat bekend is tegen welke prijs de leverancier zijn warmte nu inkoopt.

11 12 13

Art. 6.10 lid 3 Bouwbesluit 2012. H.M. Israëls & W.P.C. Mans, Gelijkwaardigheid in warmteplannen, Nederlands Tijdschrift voor Energierecht (2014). D. Magnusson & J. Palm, Between natural monopoly and third party access – Swedish district heating market in transition (2011).

INTNL15849

15

Het bepalen van de inkoopprijs voor warmte is echter niet eenduidig omdat er sprake is van ketenoptimalisatie. Zo is de inkoopprijs van de warmte afhankelijk van de specifieke situatie in het net en het moment van leveren (dag, week en seizoensprofielen). De productiekosten zijn afhankelijk van gas-, kolen- en elektriciteitsprijzen, de verdeling tussen piek en baseload, etc. Iedere producent heeft zijn eigen kostencurve, waardoor het op bepaalde momenten voor de een voordeliger is warmte te produceren dan voor de ander. De single buyer zal dus per uur of per kwartier een inkoopprijs voor warmte moeten bepalen. Als er sprake is van eigen productiebronnen van de single buyer bestaat bovendien het risico op kruissubsidiering: wanneer de single buyer gevraagd wordt zijn inkoopprijs openbaar te maken, kan er worden geschoven met kosten waardoor de eigen productie goedkoper kan lijken dan deze daadwerkelijk is (bijvoorbeeld door kosten voor uitkoppeling van de warmte meer toe te wijzen aan het netwerk, of de allocatie van gasinkoopkosten voor de WKK meer te verplaatsen richting elektriciteit). Andere warmteproducenten zullen dan meer moeite hebben om concurrerend te zijn. Dit wijst in de richting van een gereguleerde methode voor prijsbepaling en andere toelatingscondities, die rekening houdt met complexiteit en onderlinge variëteit van netten. Deze methode moet ook rekening houden met negatieve rendementseffecten op bestaande productiebronnen als gevolg van toevoeging van een nieuwe productiebron, om te voorkomen dat er stranded assets en negatieve impact op de investeringszekerheid ontstaan (zie Box 2 hieronder). In het Zweedse onderzoeksprogramma Fjärrsyn is door middel van modellering onderzocht wat de verwachte gevolgen van TPA aan productiezijde zijn op de financiële rendementen van bestaande warmteproducenten in Zweden. Hieruit blijkt dat de toevoeging van nieuwe productiecapaciteit kan leiden tot een aantal procenten rendementsverlies.14 In netten met een grootte vergelijkbaar aan Nederlandse netten worden de financiële rendementen van huidige producenten zelfs nul of negatief. Er is bovendien vaak sprake van langjarige (tot 30 jaar) contracten om de leveringszekerheid te kunnen garanderen. Eenzijdig openbreken leidt tot verlies in de keten, omdat de producent de warmte niet op een ander net kan leveren, zoals bij elektriciteit of gas. In het algemeen geldt ook dat kosten voor afstemming tussen de producenten en de single buyer zullen toenemen: wie levert hoeveel op welk moment, welke retourtemperatuur mag de producent verwachten, etc. Er zijn immers meer producenten met een verschillend profiel. Uit Zweeds onderzoek blijkt dat de systeemkosten tot 20% kunnen toenemen.15 Uit recente overnames door warmteleveranciers van opwekvermogen (o.a. Eneco in Utrecht) blijkt dat de markt kennelijk mogelijkheden tot kostenbesparing ziet door productie en netwerk/levering te integreren. De huidige omvang van de Nederlandse warmtenetten is een belangrijke variabele in de haalbaarheid van TPA voor producenten. Omdat warmtenetwerken lokaal begrensd en in Nederland relatief klein zijn is het aantal mogelijke producenten beperkt, ook gezien de minimale schaalgrootte van warmtebronnen om economisch aantrekkelijk te zijn. Een interne Europese of zelfs Nederlandse productiemarkt voor warmte, zoals die tot op zekere hoogte bestaat bij elektriciteit en gas, valt daarom niet te verwachten. Dit betekent dat er relatief weinig ruimte is voor nieuwe, goedkopere producenten die de inkoopprijs van warmte zouden kunnen verlagen.

14 15

Fjärrsyn, Konsekvenserna av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten (2011). Idem.

INTNL15849

16

Daarnaast kan de versterkte marktwerking die ontstaat door nieuwe producenten uiteindelijk slechts een beperkt effect op de verkoopprijs hebben omdat het netwerkdeel in de warmteprijs relatief groot is. TPA voor producenten lijkt vooral zinvol als netten vergroot worden door ze onderling te verbinden met transportleidingen, zoals voorgenomen in de plannen voor de Warmterotonde ZuidHolland. Dit vereist grote investeringen die in de gas- en elektriciteitsmarkt voorafgaand aan de liberalisatie met publieke middelen zijn gedaan. Het is dus lastig om op voorhand te bepalen of het voor eindafnemers voordelig is wanneer nieuwe producenten toetreden doordat de economische efficiëntie van het systeem als geheel achteruit kan gaan door een nieuwe productiebron (zelfs als deze bron goedkoper is dan een bestaande bron), en doordat moeilijk in te schatten is of een eventueel voordeel in de vorm van een lagere verkoopprijs van de warmte tegen een eventueel lagere economische efficiëntie opweegt. Het effect op betaalbaarheid is daarmee zeer afhankelijk van de specifieke situatie.

Box 2: effect van nieuwe productiecapaciteit op bestaande capaciteit

In warmtenetwerken wordt de warmtevraag voor een groot deel geleverd door één (of soms meerdere) basislastbron(nen). Dit betekent dat een basislastbron met een capaciteit van 30% al gemiddeld 80% van de warmtevraag kan dekken. Het vermogen van de basislast is daarmee afgestemd op de jaarbelastingsduurkromme. Deze afstemming is vastgelegd in langjarige afspraken in de keten. Een nieuwe, goedkopere bron met een capaciteit van 15% van de totale warmtevraag kan daardoor grotendeels de plaats innemen van bestaande bronnen, zodat de rentabiliteit van deze bronnen sterk vermindert. Dit betekent weliswaar lagere kosten voor de warmte maar heeft grote impact op de investeringszekerheid in de keten. In het elektriciteitssysteem is sprake van een veelvoud van bronnen met allemaal een eigen kostenprofiel, waardoor de impact van nieuwe productiecapaciteit veel diffuser is.

Betrouwbaarheid Bij de aansluiting van nieuwe warmteproducenten zijn vaak aanzienlijke investeringen gemoeid. Het voordeel van dit model is dat de financiële risico’s voor nieuwe producenten overzichtelijk zijn. De single buyer heeft namelijk een leveringsplicht en lange-termijn contracten met zijn afnemers, zodat investeringen kunnen rekenen op langdurige inkomstenstromen. Bij productie van warmte door meerdere producenten is afstemming nodig omtrent de volgorde van dispatch. Iedere producent heeft zijn eigen kostencurve, waardoor het op bepaalde momenten voor de een voordeliger is warmte te produceren dan voor de ander. De kostprijs van pieklast zal

INTNL15849

17

bovendien altijd hoger liggen dan die van basislast. Dit probleem kan bijvoorbeeld worden opgelost door als single buyer per uur een inkoopprijs voor warmte te bepalen (binnen de lange termijn financiële kaders van een warmteproject). Keuze uit meer warmteaanbod en wellicht lagere inkoopprijzen zijn potentieel gunstig voor de business case en risico’s van de warmteleverancier. Dit zou de investeringsbereidheid vergroten. Ook zou diversificatie in het warmteaanbod de leveringszekerheid op de lange termijn in warmtenetten kunnen vergroten, zoals in de Warmtevisie wordt beoogd (wegvallen van een uit vele producenten zou minder ernstig voor de beschikbaarheid van te leveren warmte zijn). Of TPA daadwerkelijk tot meer warmteaanbod leidt is niet bekend. Tegelijkertijd betekent het toelaten van een nieuwe warmteproducent dat de business case van de eigen productiecapaciteit potentieel negatief beïnvloed wordt. Dit zou ongunstig kunnen zijn voor de investeringsbereidheid van de single buyer in eigen opwekcapaciteit. Duurzaamheid Voorwaardelijke toegang voor producenten zou deze markt voor hen zichtbaar(der) maken. Dit kan leiden tot een grotere beschikbaarheid van duurzame warmte en restwarmte. Dit kan indirect tot versnelde groei van warmtenetten leiden, als er sprake is van een lagere verkoopprijs met behoud van rendement en investeringszekerheid voor alle partijen. Er zijn echter ook andere zaken die afnemers nu tegenhouden om naar warmte te switchen, naast de verkoopprijs. Tegelijkertijd kan concurrentie tussen productiebronnen ook leiden tot dominantie van minder duurzame warmte (bijvoorbeeld restwarmte uit kolencentrales16), simpelweg omdat dit in meer gevallen dan nu leidt tot een lagere inkoopprijs. Om dit te voorkomen zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan een voorrangssysteem voor duurzame warmte zoals dat ook bij elektriciteit geldt. Implementatiemogelijkheden en vorm van TPA Dit model is relatief gemakkelijk te implementeren, omdat het een lichte uitbreiding is van het bestaande model. Dit marktmodel sluit ook goed aan bij internationale ontwikkelingen in warmtenetten: daar waar bewegingen richting meer openheid gemaakt zijn of overwogen worden is men bijna overal tot de conclusie gekomen dat single buyer met TPA de beste optie is, ook in Zweden waar 48% van de inwoners zijn aangesloten op een warmtenet.17 Een voorwaarde voor een sterkere vorm van TPA is wel dat er daadwerkelijk potentieel in het productieaanbod is. Uit de moeilijkheden die warmtebedrijven hebben om nieuwe producenten te vinden in het geval van beëindiging van een bestaande warmtebron blijkt dat dit niet per se het geval is. Aan de andere kant is het idee wel dat TPA een prikkel kan zijn voor potentiële warmteaanbieders om afnemers voor hun warmte te zoeken. De keuze voor een sterkere vorm van TPA moet rekening houden met technische en economische randvoorwaarden: er moet ruimte bestaan om bij de invoeding van nieuwe productiebronnen een afweging (door de single buyer, volgens een gereguleerde methode) te maken over de

Volgens de Warmteladder is een kolencentrale (zonder bijstook van biomassa of CO 2-afvang) het meest vervuilend van alle warmtebronnen in termen van CO2-emissies. 17 Euroheat & Power, District Heating and Cooling - Country by Country 2013 Survey 16

INTNL15849

18

technische haalbaarheid en de economische efficiëntie. De meest geschikte TPA vorm hiervoor is verplichte negotiated TPA. Daarbij kunnen producent en single buyer immers samen de technische en financiële details voor een specifiek geval invullen. Door verplichte negotiated TPA wordt de positie van producenten echter wel sterker, bijvoorbeeld door toezicht in te voeren door de ACM. De single buyer wordt dan verplicht om een redelijk voorstel te doen aan de nieuwe producent. Doet hij dat niet, dan kan de producent aan de ACM vragen om de single buyer te bevelen dit alsnog te doen. Een vorm van regulated TPA lijkt minder geschikt, omdat regels slechts beperkt vooraf rekening kunnen houden met de omstandigheden in een specifiek geval. Regulated TPA zou dan bijvoorbeeld een aansluiting van een nieuwe producent kunnen forceren die uiteindelijk tot hogere systeemkosten leidt (die uiteindelijk leidt tot hogere warmteprijzen en/of lagere rendementen voor partijen in de keten). Niettemin bestaat wel een internationaal voorbeeld: in Zweden is in 2014 een wetswijziging ingevoerd die een vorm van regulated TPA inhoudt (zie hierover ook Bijlage I).18 De nieuwe wet neemt als uitgangspunt nog steeds wel negotiated TPA, maar bepaalt dat als niet tot een overeenkomst kan worden gekomen, een producent onder bepaalde voorwaarden een recht heeft op regulated TPA voor een periode van tien jaar. Voorwaarde is dat de ingevoede warmte op een temperatuur en druk zijn die passen in het bestaande warmtenetwerk en de single buyer kan nog steeds toegang weigeren indien dit hem schade berokkent. Verder wordt bepaald dat de producent de kosten voor de aansluiting moet betalen, maar dat deze vervolgens wel een redelijke prijs voor de warmte krijgt waarbij alle met de warmte behaalde winst in principe aan de producent toekomt. Uiteindelijk wordt echter nog steeds veel aan partijen overgelaten, zodat het de vraag is of regulated TPA veel toevoegt. De door de wet ingevoerde versterking van het toezicht op TPA door de mededingingsautoriteit lijkt hierbij van groter belang.

Vorm Vrijwillige Negotiated TPA

Omschrijving

Belangrijkste kenmerken

Onderhandelingen over toegang.

Technische flexibiliteit, past bij het feit dat invoeding locatie-afhankelijk is en de onderlinge afhankelijkheid van

Onderhandelingen over toegang met Verplichte

bepaalde vormvereisten (bijv.

Negotiated TPA

verplichting aansluitingsvoorstel serieus te nemen, arbitragecommissie).

Voorafgaande normstelling over Regulated TPA

toegang, bijv. aan de hand van tarieven.

18

Lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263), SFS 2014:444.

INTNL15849

19

productie en levering. Financiële flexibiliteit, past bij toegenomen investeringen, afstemming en risico’s die gemoeid zijn bij aansluiting van nieuwe producenten

Afdwingbaarheid, voorkomt dat aansluiting wordt geweigerd.

Model 2: Invoeren van sterkere vorm van TPA voor leveranciers Betaalbaarheid TPA voor leveranciers betekent dat tarieven voor netwerktoegang bekend moeten zijn. De netwerkkosten zijn echter niet zondermeer duidelijk. Netwerk- en leveringskosten van de geïntegreerde netwerkeigenaar/leverancier zijn moeilijk te scheiden. Ook hier bestaat een risico op kruissubsidiering: de geïntegreerde netwerkeigenaar/leverancier heeft een prikkel om kosten aan het netwerk toe te schrijven waardoor de kosten voor toegang van derden zo hoog mogelijk uitvallen. Netwerkkosten en warmteafname vertonen onderlinge afhankelijkheid. Zo is de uitkoeling van de warmte bij de afnemer mede bepalend voor de efficiëntie van het net (en ook die van de productie). Daarnaast zijn netwerkkosten deels afhankelijk van de hoeveelheid warmte die getransporteerd wordt. In een relatief zacht jaar wordt er minder warmte getransporteerd maar zijn de netwerkkosten nagenoeg gelijk (iets minder pompenergie maar ook iets meer verlies). Een warmtenet kent daarnaast variabiliteit in efficiency en kosten per locatie, die nu uitgemiddeld worden in de business case. Ook moeten de netverliezen en de kosten voor toegang in redelijke verhouding tot elkaar staan, er moet een prikkel zijn voor de geïntegreerde netwerkeigenaar/leverancier om het netwerk te onderhouden. Dat hij zelf ook warmte levert via het netwerk is hiervoor niet per se voldoende. In de elektriciteitsmarkt (en binnenkort ook in de gasmarkt) zijn de netbeheerders verantwoordelijk voor de verliezen. In de telecomsector zijn geen verliezen, maar gelden uiteraard wel kwaliteitseisen. Tenslotte moet het duidelijk zijn hoe nieuwe uitbreidingen en andere investeringen in het net betaald worden uit de bijdrage van de (derden)leveranciers. Dit alles pleit dus wederom voor een gereguleerde methode om de netwerkkosten te bepalen, bijvoorbeeld aan de hand van een tariefregulering door de ACM, die flexibel is en rekening houdt met alle partijen19. Als elke leverancier een eigen leveringsplicht zou hebben voor zijn afnemers, moet in principe elke leverancier op hetzelfde net apart moet zorgen voor back-up/piek capaciteit (naast inkoop van gewone productiecapaciteit). Dit zou een aanzienlijke efficiëntievermindering voor het warmtenetwerk als geheel en dus hogere kosten voor afnemers betekenen. Dit is te vermijden door de back-up en piek in te (blijven) laten vullen door 1 partij, waaraan de andere leveranciers een (redelijke) vergoeding betalen. Het is ook denkbaar dat de andere leveranciers hun leveringsplicht overdragen aan deze partij, en zelfs mogelijk dat de warmte-inkoop de verantwoordelijkheid van de bestaande netwerkeigenaar-leverancier blijft. Dit betekent echter wel dat er steeds minder ruimte is voor prijsdifferentiatie tussen aanbieders (netwerkkosten vormen immers een groot deel van de warmterekening), waarmee de potentiële voordelen van marktwerking navenant kleiner worden.

Als we bovendien de analogie trekken met de telecomsector zou de ACM per warmtenet en telkens voor periodes moeten aantonen dat er sprake is van een machtspositie. Er is daarnaast continu over en weer bezwaar van de betrokken spelers omtrent de te betalen vergoeding voor nettoegang. Zo heeft de Rechtbank in Rotterdam recentelijk bepaald dat Tele2 aan KPN een bedrag van €12 miljoen aan netwerktoegangsgelden verschuldigd is over 2007-2014, waar de ACM eerder een veel lager bedrag passend vond. 19

INTNL15849

20

In theorie kan het NMDA-principe uit de Warmtewet in dit model worden losgelaten omdat er marktwerking aan de leverancierskant is. Uit de analyse hierboven blijkt echter dat het de vraag is of er volledige concurrentie zal ontstaan omdat er onvoldoende producenten en leveranciers zijn. Dit zal daarnaast per warmtenet verschillen, waardoor de onderlinge prijsverschillen tussen afnemers van verschillende warmtenetten zullen toenemen. Prijsregulering lijkt daarom nog steeds nodig te zijn. Tenslotte is de ruimte voor economische efficiëntieverbetering beperkt (die uiteindelijk in lagere tarieven vertaald zouden kunnen worden) bij TPA voor leveranciers. Er verandert niets aan de netwerkkosten, en aan de productiekant zou het voordeel uit betere onderhandelingen met producenten moeten komen (of aansluiten van eigen opwekking, zie daarvoor Model 1). Marktwerking aan de leveringszijde zou wel een extra prikkel kunnen geven voor demand-side management oplossingen zoals vraagsturing, time-of-use en opslag, waarmee het profiel van de warmteafname beter wordt afgestemd op de productie. TPA zou namelijk kunnen leiden tot meer duidelijkheid omtrent de momentane productieprijs van warmte, simpelweg omdat deze er nu toe doet in de onderlinge afstemming tussen producent(en) en leveranciers. Betrouwbaarheid Het toelaten van nieuwe warmteleveranciers vermindert in principe de afnamezekerheid van leveranciers. Immers, dit zal gepaard gaan met de mogelijkheid voor afnemers om vrijelijk (in ieder geval periodiek) te switchen van leverancier. De grotere keuzemogelijkheden voor afnemers betekent dat minder langetermijncontracten worden afgesloten tussen leverancier en afnemers. In een gebied met aansluitplicht of waar het in de praktijk erg lastig of duur is om van een warmtenet naar een andere warmtevoorziening te gaan (er ligt bijvoorbeeld geen gasnet), is er zo toch redelijke zekerheid over de langjarige warmteafname. Dit geldt echter vooral voor woningen, voor zakelijke afnemers bestaan vaak wel alternatieven. Wanneer er geen sprake is van aansluitplicht (zoals in veel binnensteden) vermindert de afnamezekerheid wel sterk. Grote investeringen in productie of infrastructuur kunnen zodoende niet rekenen op inkomsten op de lange termijn, waardoor de investeringsbereidheid in warmtenetwerken en productievermogen flink zal afnemen. Leveranciers kunnen geen langjarige inkoopcontracten met producenten meer afsluiten, waardoor de leveringszekerheid op losse schroeven komt te staan. Daarmee zal de betrouwbaarheid van het netwerk op de middellange termijn ook sterk dalen, omdat warmtenetwerken grote investeringen vereisen. Op de korte termijn levert het niet meteen problemen op indien de afnemers van warmte in het gebied geen andere mogelijkheid hebben om in hun warmte te voorzien: dan zal de hoeveelheid warmte die over het netwerk gaat niet verschillen van de situatie zonder TPA. Als TPA aan de leveringszijde daarnaast niet gecombineerd wordt met enige marktwerking aan de productiezijde kan een situatie ontstaan waarin de marktmacht verplaatst naar de producent. Die kan nu immers meerdere leveranciers tegen elkaar uitspelen, waar in de huidige situatie producent en leverancier (als dit niet dezelfde partij is) een grotere wederzijdse afhankelijkheid hebben. In dit geval zal de kostprijs van de geleverde warmte kunnen toenemen.

INTNL15849

21

Tenslotte bestaat het gevaar van cherry picking: nieuwe leveranciers kunnen de best renderende klanten uitkiezen en alleen daar een propositie voor op de markt zetten, waarbij de netwerkeigenaar/leverancier vanuit de bestaande leveringsplicht met minder renderende klanten overblijft. Duurzaamheid Het bieden van TPA aan de leveringszijde heeft bij ongewijzigde verhoudingen tussen leveranciers en producenten geen directe gevolgen voor duurzaamheid. Keuzevrijheid kan echter een positiever beeld bij afnemers geven, waardoor warmtelevering kan groeien. Als de verkoopprijs van de warmte daadwerkelijk daalt geldt hetzelfde; dit lijkt echter gezien het bovenstaande onwaarschijnlijk. Ook kan concurrentie leiden tot productdifferentiatie waardoor nieuwe markten aangeboord kunnen worden. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan duurzame warmteleveranciers die zich differentiëren met ‘groene’ warmte. Wel zal, evenals bij het vorige model, opgepast moeten worden dat duurzame warmte niet uit de markt wordt geprijsd door goedkopere, minder duurzamere bronnen. Implementatiemogelijkheden Alhoewel de Warmtewet impliciet uitgaat van een single buyer model, lijkt deze op zich geen belemmeringen op te werpen voor meerdere leveranciers op een warmtenetwerk. Men kan dus stellen dat op dit moment in Nederland impliciet een vrijwillige vorm van negotiated TPA bestaat voor derden-leveranciers. Niettemin is op Nederlandse warmtenetten nog nooit een derden-leverancier actief geweest, en op de meeste buitenlandse netten, zelfs zeer grote als Stockholm en Kopenhagen, zijn nooit derden-leveranciers toegelaten. In Polen is het enkel op zeer beperkte schaal gebeurd. Dit is begrijpelijk gezien de hiervoor besproken technische en economische overwegingen: meerdere leveranciers leidt op de lange termijn tot een lagere economische efficiëntie van het netwerk en tot grotere financiële risico’s. Een alternatief dat niet direct leidt tot meer keuzevrijheid maar dat wel de bezwaren omtrent de monopoliepositie van leveranciers kan verlichten is om warmtebedrijven hogere eisen te stellen in termen van transparantie, zodat klanten een beter beeld krijgen van de kostenstructuur van warmtebedrijven. In Zweden is er bijvoorbeeld overleg tussen consumentenorganisaties en warmtebedrijven over prijsontwikkelingen (‘Prisdialogen’), zodat klanten geen onverwachte prijsverhogingen meer krijgen en draagvlak wordt gecreëerd voor de ontwikkeling van warmtenetwerken.

INTNL15849

22

Model 3: Splitsing tussen netbeheer en levering Betaalbaarheid Splitsing van netbeheer en levering leidt tot een extra partij en dus extra marge in de keten. Uit Zweeds onderzoek blijkt dat warmteprijzen 2% tot 3% moeten stijgen om de extra marge van de splitsing te bekostigen.20 Ook stijgen de transactiekosten, omdat meerdere partijen moeten samenwerken om het net in balans te houden. Nu de netbeheerder zelf geen invloed op productie en levering heeft, zal zij eisen kunnen stellen aan producenten en leveranciers om zorg te dragen voor balancering van de verschillende fysieke parameters. Eventuele veiligheidsmarges die hierbij gehanteerd worden kunnen bijdragen aan additionele kosten voor producenten en leveranciers. Uit Zweeds onderzoek blijkt dat de systeemkosten tot 35% kunnen toenemen.21 Een ander probleem in dit model is hoe de tarieven van netbeheerders en leveranciers worden bepaald. In aansluiting op de elektriciteitsen gassector ligt het voor de hand om netbeheerders te reguleren door maximale prijzen vast te stellen en deze prikkels te geven hun prestaties te verbeteren. In de elektriciteitsen gassector worden de tarieven van leveranciers echter in principe niet van tevoren gereguleerd, omdat de aanname is dat er genoeg concurrentie is om deze laag te houden. Op een warmtenet met een beperkt aantal spelers is het maar zeer de vraag of dit prijsmechanisme even effectief is. Dit zou betekenen dat ook leverancierstarieven gereguleerd moeten worden door de ACM, wat leidt tot nog meer reguleringskosten. Indien splitsing ook betekent dat netwerkkosten apart inzichtelijk gemaakt (en mogelijk gefactureerd) worden, zullen de vaste kosten voor afnemers sterk stijgen (zie box 3 hieronder). Netwerkkosten zijn immers een groot deel van de totale kosten, die nu conform het NMDA-beginsel voor een deel in het variabele warmtetarief versleuteld zitten, maar bij splitsing volgens de werkelijke kosten doorberekend kunnen gaan worden. Dit hoeft geen consequenties te hebben voor de totale prijs die alle afnemers gezamenlijk betalen, maar zal wel tot verschuivingen leiden tussen afnemers: afnemers met laag verbruik zullen bijvoorbeeld meer gaan betalen. De prikkel tot energiebesparing zou dan ook kunnen verminderen.

20 21

Fjärrsyn, Konsekvenserna av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten (2011). Idem.

INTNL15849

23

Box 3: Door de hogere netwerkkosten draagt marktwerking op het niet-netwerk gedeelte beperkt bij aan lagere prijzen voor afnemers

Betrouwbaarheid Splitsing kan investeringen in netwerken faciliteren doordat infrastructuurkosten duidelijker zichtbaar zijn en het gemakkelijker is om investeringen in ‘publieke’ goederen als transportnetwerken te doen. Wel kan er een spanningsveld ontstaan tussen netbeheerder en leverancier(s) over het aansluiten en investeren in nieuwe netwerken. Leveranciers zullen geneigd zijn hun zekerheid over de (toekomstige) warmteafname te overdrijven, om ervoor te zorgen dat de netbeheerder investeert in netten en het liefst ook in een ruimere dimensionering. Het risico op onderbenutting van kapitaal ligt nu namelijk bij de netbeheerder (vergelijk met het aansluiten van windmolenparken op zee). Dit kan leiden tot minder rendabele netwerkinvesteringen en dus hogere kosten van netwerken, waarvan niet duidelijk is of dit terug te verdienen is met hogere netwerktarieven is, omdat een vorm van NMDA nog altijd nodig kan zijn. Een algemene aansluitplicht zoals bij gas zal een zeer kostbare zaak zijn bij warmte, omdat dit zou betekenen dat er een ruim gedimensioneerd (transport)net ligt dat voor een bepaalde periode onderbenut blijft. Er moet daarom een zeer helder afwegingskader komen voor het aansluiten van nieuwe gebouwen, waarin verwachte warmtevraag en benodigde netwerkinvesteringen (rekening houdende met de afstand tot het bestaands netwerk, verwachte verliezen, etc.) gewogen worden.

INTNL15849

24

Splitsen van het net kan de invoeding van warmte versimpelen, omdat duidelijkheid ontstaat over de kosten voor netwerk, productie en levering. De netbeheerder kan daarnaast continuïteit creëren en investeringen die nodig zijn voor de betrouwbaarheid duidelijker zichtbaar maken, zodat draagvlak ontstaat voor de ontwikkeling van warmtenetwerken. Duurzaamheid Een idee achter splitsing kan zijn om gas, elektriciteit en warmte-infrastructuur in dezelfde handen te laten komen, waardoor een integrale afweging gemaakt kan worden tegen de meest optimale maatschappelijke baten. Splitsing en het samenvoegen van verschillende energienetwerken zou dan de duurzaamheid kunnen bevorderen, indien een overkoepelende keuze voor de meest duurzame warmtetechniek (warmtenetten, gasnetten, warmtepompen) gemaakt wordt. Voorwaarde is wel dat elektriciteitsen gasregelgeving hierop wordt afgestemd, bijvoorbeeld door de aansluitplicht voor gas te versoepelen. Implementatiemogelijkheden Op dit moment voorziet de Warmtewet niet in een splitsing van netbeheerder en leveranciers. Tijdens de behandeling van de Warmtewet is hiertoe wel een voorstel ingediend door dhr. Jansen. 22 Dit is echter toentertijd afgewezen door minister Kamp, omdat deze warmtenetten niet in publiek eigendom wilde brengen. Volgens de Elektriciteitswet en de Gaswet moet het netbeheer namelijk in publieke handen zijn, maar warmtenetten zijn al grotendeels in handen van private organisaties.23 De onteigening die dan noodzakelijk wordt zag de Minister niet zitten. Dit is nog steeds een barrière om warmtenetten te splitsen en onder te brengen bij publieke netbeheerders. Eventueel kan wel gekozen worden voor een lichtere vorm van ontvlechting, zoals administratieve scheiding. Er kan ook gekozen worden voor een minder dwingende vorm van splitsing, waarbij warmtebedrijven onderhandelen met gemeenten over overname van het warmtenet. Verkennende gesprekken van dit type zijn op enkele plekken al aan de gang. Voor warmtenetten die worden gepland in nieuwbouwwijken zou implementatie kunnen geschieden aan de hand van het Besluit aanleg energie-infrastructuur. Dit besluit beoogt de totstandkoming van een optimale energie-infrastructuur te bevorderen door aan marktpartijen de bevoegdheid te geven netten aan te leggen, mits daaraan een openbare procedure is vooraf gegaan. Dit Besluit wordt op dit moment weinig gebruikt; een evaluatie in 2006 oordeelde al dat de effectiviteit van het BAEI beperkt was.24 Niettemin kan het als inspiratie dienen voor nieuwe wetgeving die andere spelers dan netbeheerders de mogelijkheid geeft om te komen tot de aanleg van een integraal energienetwerk. In dit kader is het interessant om op te merken dat in de elektriciteitsen gassector een ontwikkeling plaatsvindt waarbij steeds meer de focus komt te liggen op decentrale, duurzame energie (bijvoorbeeld zonnepanelen op daken van consumenten). Zulke decentrale energielevering kan ook steeds meer op een lokaal niveau beheerst en geconsumeerd worden door de invoering van smart grids. In deze ontwikkeling worden de huidige splitsingseisen steeds meer als beklemmend ervaren.

22 23 24

Kamerstukken II 2012/2013, 32 839, nr.22. Handelingen II 2012/2013, 46 (30 januari 2013) Kamerstukken II 2006/07, 30991, bijlage bij nr. 2

INTNL15849

25

Om daaraan te beantwoorden is onlangs het Besluit experimenten decentrale duurzame elektriciteitsopwekking in werking getreden, zodat op kleine schaal afgeweken kan worden van bepaalde artikelen uit de Elektriciteitswet 1998. Binnen Europese regelgeving is er overigens ook ruimte voor enige flexibiliteit: zo bestaat de mogelijkheid om de onafhankelijkheideisen niet te laten gelden voor distributiebedrijven met minder dan 100.000 aangesloten afnemers of voor kleine geïsoleerde systemen.25 In het wetsvoorstel STROOM is ook in Nederland een uitzonderingsmogelijkheid opgenomen. Er gelden hierbinnen echter strikte voorwaarden voor ontheffing: netbeheerders en energiebedrijven kunnen hier geen gebruik van maken. De voorgenomen uitzondering is dan ook vooral bestemd om lokale initiatieven zoals energiecoöperaties makkelijker mogelijk te maken. In de elektriciteitsen gassectoren lijkt aldus een ontwikkeling gaande om regelgeving aan te passen voor verschillende schaalniveaus, waardoor op kleinere schaal splitsing minder ver wordt doorgevoerd. Dit betekent dat er ruimte ontstaat voor zowel marktpartijen als overheden om energienetwerken integraal te plannen, op elkaar af te stemmen en te beheren.

25

Art. 26 lid 4 Richtlijn 2009/72/EG en Richtlijn 2009/73/EG.

INTNL15849

26

5 Conclusie De Warmtevisie beoogt met de opening van warmtenetten de warmtevoorziening te verduurzamen door de ontwikkeling van warmtenetten te stimuleren. Dit kan door middel van het verbeteren van de mogelijkheden voor nieuwe producenten om warmte in te voeden, het bieden van meer keuzevrijheid en het creëren van een gelijkwaardige positie van warmte met gas en elektriciteit. In de tabel hieronder staat een samenvatting van de bevindingen uit deze studie, in termen van kansen en risico’s voor ieder van de drie marktmodellen.

Het lijkt mogelijk om het gebruik van restwarmte en duurzame warmtebronnen te stimuleren door het invoeren van een sterkere vorm van TPA voor producenten. Een belangrijke voorwaarde hierbij is dat de huidige omvang van warmtenetten vergroot wordt door ze te verbinden, iets wat grote investeringen vereist die alleen gerechtvaardigd kunnen worden wanneer er voldoende garantie bestaat op afname van warmte op de lange termijn. Zolang daarnaast rekening wordt gehouden met de technische en financiële randvoorwaarden van warmtenetten, zijn er niet direct negatieve effecten

INTNL15849

27

verwachten, terwijl warmteproducenten wel meer mogelijkheden krijgen. Een vorm van ‘verplichte negotiated TPA’ lijkt het meest geschikt: een wettelijk verplichting om te onderhandelen met nieuwe producenten over toegang met toezicht door de ACM. Het bereiken van meer keuzevrijheid voor afnemers lijkt echter niet haalbaar door een sterkere vorm van TPA voor leveranciers. Uit dit onderzoek blijkt dat er van dit model negatieve effecten zijn te verwachten in termen van betaalbaarheid en betrouwbaarheid. Deze negatieve effecten zijn voor een deel te mitigeren, maar alleen met maatregelen die het marktmodel weer sterk op het single buyer model laten lijken. De vraag kan dan gesteld worden hoe zinvol dit nog is. Er zijn naast marktmodellen andere manieren om bezwaren die kleven aan de monopoliepositie van warmteleveranciers te verlichten. Een mogelijkheid is om warmtebedrijven te verplichten transparant te zijn over hun kostenstructuur. Hierdoor krijgen afnemers een beter inzicht in de marges van warmtebedrijven. In Zweden is er bijvoorbeeld overleg tussen consumentenorganisaties en warmtebedrijven over prijsontwikkelingen (‘Prisdialogen’), zodat klanten geen onverwachte prijsverhogingen meer krijgen. Over de splitsing van netbeheer en levering kan geen eensluidend oordeel gegeven worden. Er zijn aanzienlijke risico’s verbonden aan splitsing, omdat de kans groot is dat de warmteprijzen voor afnemers zullen stijgen, met name voor afnemers met een laag verbruik. Daarentegen biedt het wel mogelijkheden om de kosten voor netwerkontwikkeling zichtbaar te maken en het netbeheer van elektriciteit, gas en warmte in één hand te geven, zodat gemakkelijker integrale keuzes gemaakt kunnen worden voor de meest duurzame warmte-optie in een regio. Het is echter de vraag of splitsing hiervoor het juiste instrument is. Warmtebedrijven zijn nu grotendeels in private handen, zodat onteigening nodig is om deze in publieke handen van elektriciteitsen gasnetbeheerders te krijgen. Daarnaast vindt er in de elektriciteitsen gassector een ontwikkeling plaats waarbij steeds meer de focus komt te liggen op decentrale energieproductie. Hierbij blijkt steeds vaker dat strikte scheiding van de rol van producent/leverancier en netwerkbedrijf als beklemmend wordt ervaren. De overheid doet pogingen om wet- en regelgeving beter te laten aan sluiten bij lokale omstandigheden en afwegingen, en de veranderende rollen binnen de energietransitie. Nieuwe regelgeving, zoals het Besluit experimenten decentrale duurzame elektriciteitsopwekking, geeft de eerste stappen in dit traject, maar een betere integratie van andere wetgevingstrajecten (STROOM) in de warmte-discussie lijkt hiervoor gewenst. Andere wetgeving, zoals het Besluit aanleg energieinfrastructuur, is nog niet bijzonder effectief gebleken. Het verdient daarom aanbeveling om fundamenteler te kijken naar een nieuw marktmodel voor de gehele energiesector. Tenslotte moet nog een aantal zaken uitgezocht worden om tot een gedetailleerd voorstel te komen voor een marktmodel. De technische en economische potentie van open netten kan bijvoorbeeld in meer detail gekwantificeerd worden door het potentieel voor efficiëntieverbetering in iedere schakel van de warmteketen in kaart te brengen te combineren met het onbenutte potentieel in duurzame warmte en restwarmte in/vlakbij stedelijk gebied. Vervolgens kunnen de effecten van de verschillende marktmodellen op onder meer prijsvorming, tariefstructuur en consumentbescherming gemodelleerd worden, zodat een duidelijker beeld ontstaat van de kosten en baten van open netten.

INTNL15849

28

Bijlage I: Onderzoek en discussie rond TPA in Zweden In Zweden is al langer discussie over het invoeren van TPA voor producenten als gevolg van de veranderende marktomstandigheden in de laatste twintig jaar. In 1996 wordt de warmtesector gedeeltelijk gedereguleerd, wat betekent dat warmtebedrijven commercieel moeten gaan werken en hun warmte tegen marktprijzen moeten gaan verkopen.26 Waar daarvoor alle warmtebedrijven en netwerken in gemeentelijke handen zijn, besluiten sommige gemeenten nu om hun warmteondernemingen te verkopen aan private partijen. De stijgende warmteprijzen in de jaren daarna wekken de indruk bij consumenten dat private warmtebedrijven bovenmatig profiteren van hun monopoliepositie. De Zweedse regering besluit daarom de mate van concurrentie te onderzoeken en de noodzaak voor TPA. Een eerste rapport in 2005 adviseert tegen een wettelijke vorm van regulated TPA, omdat deze niet zou leiden tot het verbeteren van concurrentie of tot een sterkere positie van consumenten.27 Wel wordt beargumenteerd dat een verplichte vorm van negotiated TPA gewenst zou kunnen zijn in omstandigheden waar restwarmte aanwezig is in de buurt van een bestaand netwerk. Mochten partijen niet eruit kunnen komen, dan zou het onderhandelingsproces vanuit de overheid gefaciliteerd kunnen worden door het aanbieden van mediation. In 2008 wordt dit voorstel overgenomen in de Zweedse Warmtewet. De discussies over TPA blijven echter aanhouden en op aandringen van onder meer belangenorganisaties voor industrieën met restwarmte komt het tot een tweede rapport in 2011. Dit tweede rapport is kritisch op de bestaande wetgeving en stelt dat de verplichte vorm van negotiated TPA niet het gewenste effect heeft gehad, omdat toegang tot het netwerk nog steeds geweigerd mag worden.28 Om het gebruik van restwarmte te bevorderen stelt het daarom splitsing voor met regulated TPA. Dit voorstel wordt echter afgewezen in een evaluatie van het Zweedse Ministerie van Economische Zaken in 2012, omdat de kostenstijgingen ten gevolge van splitsing (10 tot 15%) volgens het Ministerie niet opwegen tegen de voordelen. 29 De kostenstijgingen zouden een consequentie zijn van de suboptimale benutting van de productiecapaciteit en de hogere eisen die worden gesteld aan meting en administratie bij het invoeren van dit model. Daar ziet het Ministerie vervolgens onvoldoende efficiëntieverbeteringen tegenover staan, omdat er op warmtenetwerken technisch en economisch nauwelijks ruimte is voor effectieve concurrentie. Zo is het aantal producenten laag en zijn er hoge drempels voor toetreding. Daarnaast is de ruimte voor groei volgens het Ministerie beperkt, omdat wordt ingeschat dat de warmtebehoefte in de toekomst afneemt en er geen overwinsten zijn die prikkels geven voor derden om tot de markt toe te treden.

26 27 28 29

D. Magnusson & J. Palm, Between natural monopoly and third party access – Swedish district heating market in transition (2011). Statens Offentliga Utredningar, 2005. Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden. Statens Offentliga Utredningar, 2011. Fjärrvärme i konkurrens: betänkande. Näringsdepartementet, 2012. Förslag på åtgärder för utvecklade fjärrvärmemarknader till nytta för kunder och restvärmeleverantörer.

INTNL15849

29

Het komt daarna tot een gematigd voorstel vanuit de Zweedse mededingingsautoriteit, dat in 2014 wel door de regering wordt overgenomen. Daarin wordt nog steeds als uitgangspunt vrijwillige onderhandelingen genomen, maar wordt bepaald dat als niet tot een overeenkomst kan worden gekomen, een producent onder bepaalde voorwaarden een recht heeft op regulated TPA. De wetswijziging bevat verder enkele bepalingen over de procedure, de kostenverdeling en de mogelijkheid geschillen voor te leggen aan de mededingingsautoriteit. Met deze nieuwe wet lijkt de discussie, althans voorlopig, beslecht.

INTNL15849

30

Bijlage 2: De liberalisering van de elektriciteitsen gasvoorziening30 Voor de liberalisering wordt de elektriciteitsmarkt eind jaren negentig gedomineerd door een klein aantal grote bedrijven, die direct of indirect in handen zijn van provincies en gemeenten. 31 In de gassector is zelfs één bedrijf, Gasunie, de heersende speler op de markt. In beide sectoren is daarnaast al eerder beleid gevoerd om het aantal distributiebedrijven terug te brengen, waardoor bij het begin van de liberalisering nog ongeveer tien distributiebedrijven over zijn. Dit kleine aantal spelers beheerst zowel netwerkbeheer als levering en productie. In de elektriciteitssector wordt in de Elektriciteitswet 1989 wel een eerste aanzet gegeven tot een vrijere marktordening door het invoeren van een geclausuleerde vorm van TPA voor producenten en leveranciers, alsmede een scheiding van productie en distributie, maar dit zet praktisch nog weinig zoden aan de dijk. Begin jaren negentig komt op initiatief van de Europese Commissie een discussie op gang over het toewerken naar een interne Europese energiemarkt. In Nederland is er vanuit de overheid aanvankelijk weinig enthousiasme voor deze ontwikkeling, omdat men deze ziet als een bedreiging voor de overheidsinkomsten uit gaswinning en omdat er twijfel bestaat of markten kunnen zorgen voor een adequate energievoorziening.32 Daarnaast is men huiverig voor de hoeveelheid regelgeving die nodig is om de energiesector te reguleren. Met de komst van het eerste Paarse kabinet in 1994 verandert deze houding echter en wordt het roer omgegooid richting liberalisering. Op Europees niveau lopen dan al enige jaren moeizame onderhandelingen over het invoeren van regelgeving voor de energiesector. Ondanks bezwaren vanuit de sector dat liberalisering technisch niet haalbaar is en de angst dat liberalisering zal leiden tot een lagere betrouwbaarheid en hogere kosten, komt het uiteindelijk toch tot een Europese Elektriciteitsrichtlijn in 1996, vooral onder druk van de Duitse en Franse overheid en de grote (Duitse) chemische industrie.33 Twee jaar later volgt de eerste Gasrichtlijn, waarvoor ook bepaalde marktspelers, zoals buitenlandse gasproducenten, lobbyen omdat die kansen zien in een liberale gasmarkt. In de jaren na deze eerste richtlijnen wordt echter al snel duidelijk dat strengere regelgeving nodig zou zijn om daadwerkelijk een verbeterde marktwerking te bewerkstelligen. Onder druk van de Europese Commissie worden in 2003 en 2009 de tweede en derde Elektriciteits- en Gasrichtlijnen ingevoerd, die steeds verdergaande eisen stellen aan de onafhankelijkheid van netbeheerders, het verschaffen van nettoegang aan derden en tariefstelling door regulatoren. Daarnaast moesten alle huishoudens in staat worden gesteld op termijn hun eigen elektriciteitsen gasleverancier te kiezen. De Elektriciteits- en Gasrichtlijnen worden in Nederland hoofdzakelijk geïmplementeerd in de Elektriciteitswet (1998) en in de Gaswet (2000). Beide wetten voorzien een geleidelijke liberalisering in drie fasen, waarbij de markt eerst wordt geopend voor grootverbruikers (1998), dan voor middelgrote verbruikers (2002) en dan voor kleinverbruikers (2004). Deze tijdslijn is sneller dan

Voor drinkwaternetten geldt dat wel is overwogen deze te liberaliseren, maar dat dit is voorkomen door de motie Feenstra, die in 1998 door de Tweede Kamer is aangenomen. Sindsdien is nooit meer aan de publieke aard van de drinkwatersector getoornd. De strekking van deze motie is dat het waarborgen van de kwaliteit en leveringszekerheid van de drinkwatervoorziening van groot belang is. De verantwoordelijkheid daarvoor kan alleen worden gedragen door het leverende bedrijf waarbij er sprake dient te zijn van integrale kwaliteitszorg voor de keten winning, productie en distributie. 31 M.M. Roggenkamp, Energy Law in the Netherlands, in: M.M. Roggenkamp e.a., Energy Law in Europe (2007). 32 R. Knegt, Het gelijk van een wijze man, http://energeia.nl/columns/column/489236-1305/het-gelijk-van-een-wijze-man (2013). 33 A.J.P. de Lange, Liberalisering Elektriciteitsvoorziening, een goed idee? (2003). 30

INTNL15849

31

voorzien in Europese regelgeving, waarin kleinverbruikers pas in 2007 een vrije leverancierskeuze hoefden te krijgen. Ook wordt een regulator opgericht die erop moet toezien dat een concurrerende energiemarkt ontstaat. De Gaswet handhaaft in het begin nog de bestaande structuur en de sleutelrol van Gasunie, waarin Gasunie het netwerkbeheer enkel administratief hoefde te scheiden van handelsactiviteiten.34 In 2004 wordt Gasunie alsnog opgedeeld in een leveringsbedrijf en een netwerkbedrijf, respectievelijk Gasterra en Gasunie. Gasunie is vanaf dan als eigenaar van het landelijk gastransportnet verantwoordelijk voor het transport van aardgas in Nederland. Gasunie blijft daarbij voor 100% een staatsbedrijf. Daarnaast wordt Gasunie-dochter Gas Transport Services (GTS) aangesteld als onafhankelijk netbeheerder. GasTerra verhandelt gas door de inkoop van Nederlandse of buitenlandse producenten en verkoop aan Nederlandse of buitenlandse klanten. In 2005 wordt de Wet onafhankelijk netbeheer ingevoerd, die voor zowel de elektriciteits- als de gassector strenge eisen stelt aan de splitsing tussen netbeheer en levering en de onderbrenging van deze activiteiten in onafhankelijke bedrijven. In het algemeen kan men stellen dat Nederlandse regelgeving verder gaat dan strikt noodzakelijk om te voldoen aan de Europese richtlijnen, bijvoorbeeld door eisen tot eigendomssplitsing ook aan distributiebedrijven op te leggen. Effecten van de liberalisatie In zowel de elektriciteits- als de gassector betekent liberalisering aanzienlijke veranderingen ten opzichte van de daarvoor bestaande marktstructuur. Door de invoering van TPA ontstaan er spotmarkten, zoals de APX en de TTF, waar elektriciteit en gas worden verhandeld op kortere termijn dan voorheen gebruikelijk. Daarbij valt op dat de elektriciteitsmarkt aanzienlijk competitiever is dan de gasmarkt door de grotere hoeveelheid producenten, omdat gas internationaal gezien geproduceerd wordt door een beperkt aantal spelers. Als gevolg hiervan overheersen in de gasmarkt nog bilaterale contracten tussen deze producenten en leveranciers. Om vast te stellen of de liberalisatie van de gasmarkt (gasnetten lijken het meest op warmtenetten) ook tot meer concurrentie heeft geleid, zijn er verschillende bronnen geraadpleegd om de effecten in kaart te brengen. Op basis van deze bronnen zijn de volgende aanwijzingen gevonden: 

Sinds de liberalisatie zijn er verschillende buitenlandse of kleine Nederlandse spelers toegetreden tot de gasmarkt35



Op basis van de ontwikkeling in gasprijzen van de afgelopen jaren lijkt de gasprijs losgekoppeld te zijn van de olieprijs36. Het handelsvolume op de TTF als percentage van het Nederlandse verbruik van is toegenomen van 10% in 2009 tot 80% in 2014. Het belang van langetermijn bilaterale contracten, vaak gekoppeld aan de olieprijs, is dus binnen Nederland snel afgenomen. Bij import en export overheersen deze contracten nog wel.



Door het openstellen van de markten is de import van LNG flink toegenomen. Dat valt onder andere op te maken aan de hand van het aantal LNG terminals dat sindsdien is gebouwd, bijvoorbeeld in België, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Spanje. Ook in Nederland is een LNG terminal gebouwd.37

A. Correljé, Aardgas. Één verleden en vele toekomstscenario’s (2011). PWC. Splitsing in de energiesector (2013) CPB. Gasbaten na de liberalisering van de gasmarkt en verlaging productie (2015) 37 UNECE. The impact of liberalisation of natural gas markets in UNECE region. 34 35 36

INTNL15849

32



Er ontstaan prijsverschillen tussen de verschillende aanbieders wat leidt tot switchgedrag van consumenten.

Er zijn echter ook aanwijzingen gevonden waaruit blijkt dat de liberalisatie niet direct heeft geleid tot het bevorderen van concurrentie of dat er sprake is van is van negatieve neveneffecten: 

De liberalisering heeft slechts een beperkt effect gehad op de betaalbaarheid van gas38



Er bestaat empirisch bewijs dat bedrijven in deze markten een substantiële invloed hebben op de prijsontwikkeling39

38 39

Van Benthem. Optimizing the structure of the natural gas market using an agent-based modeling framework (2010) Van Eijkel. Competition and strategic behavior in energy markets (2011).

INTNL15849

33


ECOFYS Netherlands B.V. Kanaalweg 15G 3526 KL Utrecht T: +31 (0) 30 662-3300 F: +31 (0) 30 662-3301 E: [email protected] I: www.ecofys.com

Een evaluatie van open warmtenetten

Recommend Documents