Kwaliteit van jeugdhulp en de rol voor gemeenten vanaf 2015 Een analyse van de wettelijke kaders voor kwaliteit en adviezen voor gemeenten om hun rol rondom de kwaliteit van jeugdhulp in te vullen
Kwaliteit van jeugdhulp en de rol voor gemeenten vanaf 2015 Een analyse van de wettelijke kaders en adviezen voor gemeenten om hun rol rondom de kwaliteit van jeugdhulp in te vullen
Inhoud 1 Inleiding 1.1 Drie centrale vragen over gemeentelijk rol in kwaliteit jeugdhulp 1.2 Kwaliteit is breder dan alleen effectiviteit 1.3 Leeswijzer 2 Analyse wettelijke kwaliteitseisen jeugdhulp 2.1 Uniforme kwaliteitseisen 2.2 Rechtspositie ouders en jeugdigen 2.3 Toezicht 2.4 Conclusie 3 Gemeentelijke rol rondom kwaliteit jeugdhulp 3.1 Instrumenten voor gemeenten 3.2 Sturen op kwaliteit: beleidsplannen 3.3 Aanbevelingen
1 1 1 1 2 2 2 3 3 4 4 6 7
1 Inleiding Per 1 januari 2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle jeugdhulp in het kader van de nieuwe Jeugdwet. Met deze stelselwijziging wordt beoogd de hulp voor jeugd en gezinnen meer te laten aansluiten op de behoeften van de doelgroep en deze hulp tegelijkertijd goedkoper te organiseren.
1.1 Drie centrale vragen over de gemeentelijke rol in kwaliteit jeugdhulp Deze rapportage gaat in op de verantwoordelijkheden en rol van gemeenten wat betreft de kwaliteit van de zorg en ondersteuning voor jeugd en gezinnen. De rapportage is opgebouwd aan de hand van drie vragen: Wat is het wettelijk kwaliteitskader voor jeugdhulp vanaf 2015? Wat kunnen gemeenten doen om hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de jeugdhulp vorm te geven? Hoe gaan gemeenten in Noord-Holland de kwaliteit van zorg monitoren tussen 2015 en 2020 en op welke wijze gaan zij de uitkomsten hiervan voor beleid en inkoop gebruiken?
1.2 Kwaliteit is breder dan alleen effectiviteit Voor de helderheid maken we onderscheid tussen de (samenhangende) begrippen ‘kwaliteit’ en ‘effectiviteit’. Effectiviteit gaat over de mate waarin een interventie werkt, ofwel het gewenste effect heeft. In de jeugdzorg wordt hard gewerkt om zoveel mogelijk te werken met evidence-based interventies. Deze rapportage gaat niet in op de effectiviteit van specifieke interventies in de jeugdzorg. Uiteraard komt het de kwaliteit van zorg ten goede als er gewerkt wordt met evidencebased interventies. Kwaliteit beslaat echter meer dan alleen de effectiviteit van ingezette interventie. Een paar voorbeelden uit de – door jongeren zelf geformuleerde – Kwaliteitsstandaarden Jeugdzorg Q4C (www.q4c.nl) over wat jeugdigen belangrijk vinden als zij niet thuis wonen: Jeugdigen en hun familie hebben de regie; Jeugdigen kunnen contact (onder)houden met familie en vrienden; Pleegouders en professionals luisteren naar jeugdigen en nemen hen serieus; De hulpverlening garandeert de veiligheid van de jeugdigen.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt een beschrijving gegeven van het wettelijk kader rondom kwaliteit van jeugdhulp en welke partijen hier een rol in spelen. In hoofdstuk 3 wordt specifiek in gegaan op de instrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben om hun rol en positie rondom kwaliteit vorm te geven. Tevens staat in dit hoofdstuk een beknopte analyse van de wijze waarop een aantal gemeenten in Noord-Holland vanaf 2015 zullen sturen op de kwaliteit van jeugdhulp. Het rapport wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen voor gemeenten om hun rol in kwaliteit van de jeugdhulp verder vorm te geven.
1
2 Analyse wettelijke kwaliteitseisen jeugdhulp De Nederlandse wet- en regelgeving vormt het basiskader voor de kwaliteit van hulp en dienstverlening. Gemeenten zijn vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de kwaliteit en uitvoering van alle vormen van jeugdhulp. De nieuwe Jeugdwet gaat in diverse artikelen in op de kwaliteit van zorg voor jeugd en gezinnen. Er zijn een aantal uniforme kwaliteitseisen die leiden tot verantwoordelijkheden en plichten voor zorgaanbiederorganisaties, individuele professionals en de toezichthouders. Daarnaast wordt de rechtspositie van ouders en jongeren geregeld en is er algemeen toezicht op de kwaliteit van zorg.
2.1 Uniforme kwaliteitseisen Via artikel 2.6 van de Jeugdwet is het College ervoor verantwoordelijk dat er een kwalitatief en kwantitatief voldoende aanbod is om jeugdigen en ouders met opvoed-, opgroeiproblemen, en/of psychische problemen te ondersteunen. Het College is er ook voor verantwoordelijk dat het aanbod op een laagdrempelige manier beschikbaar is en te allen tijde bereikbaar. De wetgever heeft een aantal uniforme kwaliteitseisen opgesteld voor de hulp aan jongeren en ouders, die gelden voor alle vormen van jeugdhulp: jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen en het AMHK. Verantwoorde zorg De jeugdaanbieder en gecertificeerde instelling verlenen verantwoorde hulp. Deze hulp is van goed niveau, veilig, doeltreffend, doelmatig, cliëntgericht en afgestemd op de behoeften van jeugdigen of ouders. Om dit te kunnen doen draagt de zorgaanbieder zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling dat dit leid tot verantwoorde hulp. Hiervoor heeft het veld zelf een norm voor verantwoorde werktoedeling gemaakt. Dit is het Kwaliteitskader jeugdzorg. Hierin staat wanneer zorgaanbieders gecertificeerde professionals inzetten en om welke taken het gaat. De individuele hulpverlener wordt geacht te werken volgens, de voor hem geldende, professionele standaard en moet in het bezit zijn van een verklaring van goed gedrag. Daarnaast moet er gewerkt worden met een hulpverleningsplan of een plan van aanpak als onderdeel van de hulp. Kwaliteitsbewaking en –verbetering Om verantwoorde hulp te kunnen bieden is de instelling of aanbieder verplicht om systematisch de kwaliteit van de zorg te bewaken, beheersen en verbeteren. De instelling of aanbieder is verplicht de cliëntenraad in staat te stellen hier een advies over uit te brengen. De aanbieder of instelling moet jaarlijks een verslag maken over de manier waarop zij zorg heeft gedragen voor de kwaliteit en wat hiervan het resultaat was. In dit verslag moet de instelling of aanbieder ook aangeven hoe jeugdigen en ouders bij het kwaliteitsbeleid zijn betrokken. Meldcode en vertrouwenspersonen Aanbieders en instellingen voor jeugdhulp stellen een meldcode vast voor het omgaan met signalen van huiselijk geweld of kindermishandeling. Verder moeten vertrouwenspersonen in de gelegenheid worden gesteld om hun taken uit te voeren.
2.2 Rechtspositie ouders en jeugdigen Het is verplicht ouders en jeugdigen te informeren over de te verlenen hulp en voor de hulp geldt een toestemmingsvereiste. Daarnaast hebben ouders en jeugdigen recht op een effectieve en laagdrempelige klachtenbehandeling. Tot slot is er de verplichting voor instellingen om de medezeggenschap te regelen.
2
2.3 Toezicht De Inspectie Jeugdzorg doet onderzoek naar de kwaliteit van zorg in algemene zin. Daarbij staat ook benoemd dat de Inspectie hierbij rekening houdt met de behoeften van gemeenten. Tussen gemeenten en de Inspectie Jeugdzorg is zodoende overleg nodig om te achterhalen wat deze behoeften inhouden. De Inspectie Jeugdzorg doet verslag over de bevindingen van onderzoek en kan voorstellen doen om de kwaliteit te verbeteren.
2.4 Conclusie Een groot deel van de wettelijke kwaliteitseisen zijn gericht op waarborging van de kwaliteit van zorg geleverd door jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen, zoals de norm verantwoorde werktoedeling en het werken met gecertificeerde professionals. Dit is logisch gezien de directe relatie van de zorgaanbieders met de klant. Gemeenten nemen in het veld de positie in van regiehouder en inkoper van de zorg. Vanuit deze rollen kunnen gemeenten invulling geven aan hun rol rondom kwaliteit.
3
3 Gemeentelijke rol rondom kwaliteit jeugdhulp Een groot deel van de wettelijke kwaliteitseisen zijn gericht op waarborging van de kwaliteit van zorg geleverd door jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen, zoals de norm verantwoorde werktoedeling en het werken met gecertificeerde professionals. Hoe kan in het nieuwe stelsel voor jeugdhulp de rol van gemeenten eruit zien rondom kwaliteit? In dit hoofdstuk gaan we in op acht instrumenten – waarvan een aantal een wettelijke basis hebben – die gemeenten kunnen inzetten om hun eigen positie en rol rondom kwaliteit van jeugdhulp vorm te geven. We sluiten het hoofdstuk af met een analyse van de wijze waarop twee regio’s en twee centrumgemeenten in Noord-Holland voornemens zijn te sturen op kwaliteit vanaf 2015.
3.1 Instrumenten voor gemeenten Beleidsparticipatie Voorvloeiend uit de Jeugdwet zijn gemeenten verplicht hun inwoners en cliënten te betrekken bij de beleidsvoorbereiding en de weg open te stellen voor zelfstandige beleidsvoorstellen. Cliënten en cliëntvertegenwoordigers moeten geïnformeerd worden over de manier waarop zij deze medezeggenschap kunnen uitvoeren en hiervoor de benodigde informatie (zoals agendapunten, vergaderdata en beleidsinformatie) ontvangen van de gemeente. Door actief beleidsparticipatie vorm te geven zorgt de gemeente ervoor dat zij weet hoe eindgebruikers de jeugdhulp ervaren en het gekozen beleid aansluit bij de behoeften van ouders en jongeren. Gemeenten zijn verplicht in de verordening op te nemen op welke manier de beleidsparticipatie wordt georganiseerd. In sommige gemeenten krijgt dit vorm door uitbreiding van de Wmo-raad tot een brede adviesraad voor het sociaal domein, waar de jeugdhulp een onderdeel van uit maakt. In andere gemeenten wordt gekozen voor een aparte aanpak voor de participatie door jongeren en ouders, vanwege de specifieke vraagstukken en de wijze waarop deze doelgroep betrokken wil worden. Zorgbelang Noord-Holland kan gemeenten adviseren en ondersteunen bij de beleidsparticipatie door jongeren en ouders. Neem hiervoor contact op met Loes ter Horst of Annemiek Nieuwstraten (
[email protected]). Inkoopcriteria: aanvullende kwaliteitseisen De wetgever heeft uniforme kwaliteitseisen benoemd, maar het staat gemeenten vrij aanvullende kwaliteitseisen te stellen aan zorgaanbieders waarmee zij een contract afsluiten. Dit kan via de inkoopcriteria. Zo kunnen gemeenten aanvullend op de wet eisen dat de zorgaanbieder in het bezit is van een HKZ of ISO 9001 certificaat. Veel (grote) zorgaanbieders zullen al in het bezit zijn van een dergelijk keurmerk. Met een dergelijk certificaat kunnen zorgaanbieders transparant maken hoe zij systematisch werken aan kwaliteit. Een andere aanvullende kwaliteitseis kan zijn dat zorgaanbieders periodiek onderzoeken hoe hun cliënten de geleverde zorg ervaren en de uitkomsten van dit onderzoek bespreken met de vorm van cliëntparticipatie (zoals de cliëntenraad) binnen de instelling. (Een dergelijk onderzoek is onderdeel van de HKZ of ISO certificering). Naast het meten van de cliënttevredenheid kan ook als aanvullende eis gesteld worden dat de mogelijkheden voor participatie binnen de jeugdzorgorganisatie geëvalueerd worden door cliënten. Doet de instelling er voldoende aan om de participatie van jongeren en ouders te organiseren? Een manier om dit te meten is de JIJ Meter, een product van JIJ Utrecht (www.jijutrecht.nl). Zorgbelang Noord-Holland heeft in 2014, in samenwerking met JIJ Utrecht, bij twee jeugdzorgaanbieders in Noord-Holland de JIJ Meter uitgezet. Tot slot, kunnen gemeenten extra eisen stellen aan het jaarlijkse
4
verslag dat zorginstellingen moeten maken. Bijvoorbeeld, door specifieke thema’s te benoemen waaraan aandacht besteed moet worden in het jaarverslag. Deskundigheid in de toegang Gemeenten krijgen een belangrijke rol in de toegang tot zorg. Zij maken op beleidsniveau keuzes in welke vormen van jeugdhulp algemeen en vrij toegankelijk zijn voor alle inwoners van de gemeente. Hieronder valt ook de preventieve zorg, zoals opvoedadvies en ondersteuning door vrijwilligers. Veel gemeenten kiezen ervoor om waar dat kan de burger eerst gebruik te laten maken van deze voorzieningen. Het is van belang dat de professional die in gesprek gaat met de burger over voldoende deskundigheid beschikt om te herkennen wanneer voor deze burger of het gezin gespecialiseerde zorg nodig is. Gemeenten dragen bij aan de kwaliteit van de jeugdhulp door professionals in te zetten met een mandaat rondom de toegang voor jeugdhulp met voldoende deskundigheid, bijvoorbeeld gecertificeerde professionals. Denk hierbij aan de professionals in het wijkteam of CJG-team en de medewerkers van het sociaal loket. Waar nodig is kunnen gemeenten hun medewerkers extra ondersteunen door hen trainingen aan te bieden en de mogelijkheid te bieden voor het inwinnen van deskundig advies op caseniveau. Interne kwaliteitscontroles Uiteraard is het van belang dat in dit toegangsproces de rechtspositie van de burger gewaarborgd wordt. De burger kan gebruik maken van mogelijkheden als bezwaar en beroep als hij het niet eens is met het besluit van het College. Bijvoorbeeld, bij de toekenning van specifieke hulp of de afwijzing/ beëindiging daarvan en het al dan niet gebruik kunnen maken van een PGB. De mogelijkheid voor bezwaar en beroep bestaat pas als er daadwerkelijk een aanvraag tot een voorziening wordt gedaan. Het kan echter voorkomen dat het niet tot een aanvraag komt in het voortraject en op dat punt is er nog weinig rechtsbescherming voor de burger. Gemeenten kunnen hier de kwaliteit waarborgen door vanaf de melding te registreren en het klantproces te volgen en te meten. Tripartiet overleg De aanbieder of instelling moet jaarlijks een verslag maken over de manier waarop zij zorg heeft gedragen voor de kwaliteit en wat hiervan het resultaat was. In dit verslag moet de instelling of aanbieder ook aangeven hoe jeugdigen en ouders bij het kwaliteitsbeleid zijn betrokken. Gemeenten kunnen met de gecontracteerde instellingen in gesprek gaan over dit jaarverslag. Welke belangrijke thema’s komen naar voren, wat zijn leerpunten, wat is de tendens rondom klachten, hoe gaat de instelling hiermee aan de slag? Zorgkantoren houden periodiek een ‘tripartiet’ overleg met zorginstelling en de cliëntenraad over de stand van zaken in de instelling. Dit kunnen gemeenten ook doen. Input voor een dergelijk tripartiet overleg kan bestaan uit het jaarverslag van de instelling, het cliënttevredenheidsonderzoek van zowel gemeente als de instelling en het bespreken van de resultaten uit de JIJ Meter. Innovatietrajecten Gemeenten kunnen opdrachtgever, regievoerder of partner zijn in innovatietrajecten in de jeugdhulp. Bij zorgaanbieders en cliënten(organisaties) zelf bestaan vaak veel ideeën waarmee de zorg verbeterd kan worden en tegelijker efficiënter gemaakt kan worden. Gemeenten kunnen budget ter beschikking stellen, een innovatieagenda opstellen, partijen bij elkaar brengen en beleidsruimte creëren voor innovatieve projecten en proeftuinen. Door ook (wetenschappelijk) onderwijs en kwaliteitsinstituten te betrekken bij dergelijke trajecten krijgt een innovatie de kans een evidencebased aanpak of instrument te worden. Gemeentelijke klachtenregeling Zorginstellingen zijn verplicht een laagdrempelige klachtenregeling in te stellen. Er kunnen echter ook klachten ontstaan in de dienstverlening van de gemeente aan de burger. Gemeenten dienen er zelf
5
ook voor te zorgen dat zij een laagdrempelige en goed vindbare klachtenregeling hebben. Gemeenten kunnen jaarlijks een analyse maken van de aard van de klachten en deze resultaten bespreken met de vertegenwoordigers van cliënten (bijvoorbeeld een adviesraad of Participatieraad). De resultaten van de analyse kunnen worden gebruikt om de interne processen en bejegening van klanten te verbeteren. Zorgbelang Noord-Holland heeft een Factsheet Jeugd Gemeentelijke Klachtopvang samengesteld, deze komt uit in maart 2015 (www.zorgbelang-noordholland.nl). De factsheet biedt gemeenten veel tips vanuit cliëntperspectief voor het organiseren van een goede klachtopvang. Jaarlijkse tevredenheidsmonitor Voortvloeiend uit de Jeugdwet zijn gemeenten verplicht jaarlijks een cliënttevredenheidsonderzoek te houden onder de gebruiker van jeugdhulp. Gemeenten hebben al een aantal jaren ervaring met dergelijke onderzoeken doordat zij dezelfde verplichting hebben binnen de Wmo. De jeugdhulp beslaat echter een nieuw terrein met nieuwe doelgroepen, waardoor gemeenten er goed aan doen om de vragen in het cliënttevredenheidsonderzoek en de wijze van het onderzoek zelf voor te leggen aan een adviesgroep bestaande uit jeugdhulpcliënten. Bovendien kan een dergelijke adviesgroep ondersteunen in het bereiken van doelgroepen die moeilijk bereikbaar zijn. De resultaten van het tevredenheidsonderzoek dienen teruggekoppeld en besproken te worden met de adviesgroep (dan wel brede participatieraad) en input te zijn voor (evaluatie)gesprekken met de gecontracteerde jeugdzorgaanbieders. Bovendien kunnen de resultaten van het tevredenheidsonderzoek een bron zijn voor het ontstaan innovatieprojecten.
3.2 Sturen op kwaliteit Om een beeld te krijgen van de wijze waarop gemeenten in Noord-Holland voornemens zijn vanaf 2015 te sturen op kwaliteit is een analyse gemaakt van de beleidskaders van twee regio’s (WestFriesland en IJmondregio) en twee centrumgemeenten (Haarlem en Alkmaar). De beleidskaders zijn geanalyseerd aan de hand van bovenstaande acht instrumenten die gemeenten kunnen hanteren om hun rol in kwaliteit vorm te geven, op basis van de vraag: gaan gemeenten gebruik maken van het betreffende instrument? De tabel hieronder geeft een overzicht van de analyse van de beleidskaders. Instrument
Regio WestFriesland
Regio IJmond
Gemeente Haarlem
Gemeente Alkmaar
X X
X X X
X
X
X
Beleidsparticipatie cliënten
X
Inkoopcriteria: aanvullende kwaliteitseisen Deskundigheid in de toegang
X X X X X
Interne kwaliteitscontroles Tripartiet overleg Innovatietrajecten Gemeentelijke klachtenregeling Jaarlijkse tevredenheidsmonitor
Toelichting: waar geen informatie in het beleidskader te vinden is over een type instrument of er alleen in hele algemene termen iets over wordt gezegd, wordt aangenomen dat de gemeente of regio van dit instrument vooralsnog geen gebruik zal maken vanaf 2015, omdat concretisering ontbreekt. Wat betreft de wettelijk verplichte jaarlijkse tevredenheidsmonitor wordt in dat geval aangenomen dat de meting wel verricht wordt en de resultaten gepubliceerd, maar er nog geen plannen zijn hoe de resultaten van de monitor te gebruiken voor kwaliteitssturing.
6
Analyse De gemeenten maken allemaal gebruik van de instrumenten ‘beleidsparticipatie’ en ‘deskundigheid in de toegang’. Waar ook veel gebruik van wordt gemaakt zijn aanvullende ‘kwaliteitseisen in het zorginkoopproces’ en ‘de gemeentelijke klachtenregeling’. Instrumenten die nog niet of nauwelijks voorkomen in de kwaliteitssturing zijn ‘tripartiet overleg’, ‘innovatietrajecten’ en de ‘jaarlijkse tevredenheidsmonitor’. Wat betreft de jaarlijkse tevredenheidsmonitor, deze is wettelijk verplicht en we gaan ervanuit dat gemeenten de monitor wel zullen uitvoeren en de resultaten zullen publiceren. Gemeenten kunnen echter, zoals hierboven omschreven, meer halen uit deze verplichte monitor door samen met cliëntvertegenwoordigers en instellingen aan de slag te gaan met de resultaten ervan. Verder, niet alle gemeenten hebben een specifiek benoemd innovatietraject of innovatieagenda. Vaak zijn er wel omschrijvingen in het beleidskader te vinden van gewenste ‘bewegingen’ op een specifiek gebied van jeugdhulp. Bijvoorbeeld, het zoveel mogelijk plaatsen van kinderen in pleeggezinnen of gezinsvarianten ten opzichte van plaatsing in een residentiële instelling of ombouw van crisisplaatsen in instellingen naar plaatsingen in crisisgezinnen. Wat ook voorkomt is dat er in de voorbereiding van de transitie jeugd pilotprojecten zijn uitgevoerd om een nieuwe aanpak uit te proberen. In hoeverre het cliëntperspectief betrokken is (geweest) bij het formuleren van deze gewenste bewegingen en pilotprojecten en de realisatie ervan is niet belicht in de beleidskaders.
3.3 Aanbeveling Gemeenten kunnen hun rol in de kwaliteit van jeugdhulp verder vormgeven door ook gebruik te maken van tripartiet overleg met zorgaanbieders en cliëntvertegenwoordigers, specifieke innovatietrajecten in samenwerking met cliëntenorganisaties en instellingen te starten en de resultaten van de jaarlijkse tevredenheidsmonitor te gebruiken voor verbetering van de kwaliteit van de jeugdhulp. De samenwerking met (vertegenwoordigers van) cliënten is hierbij onontbeerlijk.
7
Zorgbelang Noord-Holland: vanuit ervaringen naar verbeteringen Zorgbelang Noord-Holland is dé belangenbehartiger van zorgvragers in Noord-Holland. Wij zorgen ervoor dat hun ervaringen worden gebruikt voor verbeteringen in de zorg. Dat doen we door monitoring (onderzoek), advisering, opleiding en begeleiding. Altijd werkend vanuit het perspectief van cliënten en patiënten. Met een schat aan kennis en ervaring, verkregen uit de dagelijkse praktijk in Noord-Holland.
Zorgbelang Noord-Holland Schipholpoort 48 2034 MB Haarlem (023) 530 00 00
[email protected] www.zorgbelang-noordholland.nl Volg ons op Twitter: @ZorgbelangNH
Colofon Uitgave: Zorgbelang Noord-Holland Auteur: Loes ter Horst Datum uitgifte: Maart 2015
