E URÓ PAI SZÁMVEVŐSZÉK DAS- MÓDSZERTAN

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

DAS-MÓDSZERTAN

M AA GG YY AA RR

Ez a tájékoztató bemutatja az

Európai Számvevőszéket, mégpedig közelebbről a Számvevőszék által kiadott éves megbízhatósági nyilatkozatot (közismertebb nevén: DAS), betekintést nyújtva az ellenőrzések során, illetve a DAS elkészítésekor alkalmazott számvevőszéki módszerekbe. Megjegyzendő, hogy ennek a tájékoztatónak a „hatékony és eredményes pénzgazdálkodás” nem tárgya, azt ugyanis a Számvevőszék „költséghatékonysági” ellenőrzések keretében vizsgálja, melyek eredményeiről „különjelentéseket” tesz közzé.

Tartalomjegyzék AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

3

Alapvető célok

3

A Számvevőszék feladatai

3

Megbízhatósági nyilatkozat

3

SAJÁTOS KÖRNYEZET

4

A DAS KÉT TERÜLETE

5

A beszámoló ellenőrzése

5

Az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzése

5

A DAS – FELADATOK ÉS MÓDSZEREK

6

Történeti összefoglaló

6

Felkészülés a jövőbeli változásokra

6

A módszerek kiválasztása

6

Nemzetközi ellenőrzési standardok

6

A BESZÁMOLÓ MEGBÍZHATÓSÁGA

7

A JOGSZERŰSÉG ÉS SZABÁLYSZERŰSÉG ELLENŐRZÉSÉNEK FŐ FORRÁSAI

8

A különböző források közötti kapcsolat

8

Felügyeleti és kontrollrendszerek

8

Tételes ellenőrzés

9

Éves tevékenységi jelentés és más ellenőrök jelentései

9

A DAS-ELLENŐRZÉS FOLYAMATA

10

Lényegesség

11

Kockázatelemzés

12

Az ellenőrzési ciklus

12

Ésszerű bizonyosság

12

Megbízhatósági szint

13

Megbízhatósági modell

14

AZ ELLENŐRZÉSI ELJÁRÁSOK VÉGREHAJTÁSA

15

A felügyeleti és kontrollrendszerek vizsgálata

15


15

A főigazgatók éves tevékenységi jelentéseinek és nyilatkozatainak elemzése

19

Más ellenőrök tevékenysége

19

Mi a teendő akkor, ha a megállapításokban eltérések vannak

20

AZ ELLENŐRZÉSI KÖVETKEZTETÉSEK LEVONÁSA ÉS AZ ELLENŐRI VÉLEMÉNY KIALAKÍTÁSA

21

Külön értékelések

21

Megbízhatósági nyilatkozat

21

A rendszerek tökéletesítése

22

KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY

24

GYAKRAN FELTETT KÉRDÉSEK

29

Az Európai Számvevőszék

Az Európai Számvevőszék az

Európai Unió (EU) öt intézményének egyike. Az uniós pénzügyek és intézmények külső ellenőreként alapvető szerepet tölt be a modern demokratikus társadalomban.

Alapvető célok 



 

A

A Számvevőszék független ellenőrként felügyeli az uniós pénzeszközök beszedését és kiadását, és ezáltal értékeli, hogyan tesznek eleget az európai intézmények ezen kötelességeiknek; megvizsgálja, hogy megfelelő-e a pénzügyi műveletek nyilvántartása, jogszerűen és szabályszerűen hajtották-e végre azokat, és tiszteletben tartották-e eközben a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség elveit; vizsgálatai eredményeit lényegbevágó, tárgyilagos és időszerű jelentésekben közzéteszi; munkájával elősegíti az uniós pénzeszközök minden szinten egyre hatékonyabb kezelését, azaz a legeredményesebb gazdálkodást az Unió polgárai érdekében.

A Szerződés 248. cikkének (1) bekezdése

kimondja, hogy „a Számvevőszék megvizsgálja a Közösség összes bevételre és kiadásra vonatkozó elszámolását. […] A Számvevőszék az elszámolás megbízhatóságát, valamint az alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét igazoló megbízhatósági nyilatkozatot terjeszt az Európai Parlament és a Tanács elé. […] Ez a nyilatkozat az Közösség tevékenységének valamennyi főbb területére kiterjedő külön értékelésekkel egészíthető ki”.

A Számvevőszéknek ezen kívül azt is

vizsgálnia kell, hogy az uniós pénzeszközöket ésszerűen, azaz a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség elveinek megfelelően kezelték-e. Ez a kérdéskör azonban ennek a füzetnek nem tárgya.

Megbízhatósági nyilatkozat A DAS elsődleges célja az, hogy az érdekelt felek, elsősorban az Európai Parlament és a Tanács, általánosabban véve pedig az uniós polgárok számára is értékeléssel és véleménnyel szolgáljon az uniós pénzek felhasználásának mikéntjéről. Ezt a „megbízhatósági nyilatkozatot” francia rövidítéssel általában DAS-nak (Déclaration d’Assurance) szokás nevezni.

Számvevőszék feladatai

A Számvevőszék feladatait és összetételét az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EK-Szerződés) 246-248. cikkei határozzák meg.

3

Sajátos környezet

Semmilyen ellenőrzési feladatot

nem helyes egyszerűnek tekinteni, ám az Európai Számvevőszék feladatait az uniós környezet még összetettebbé teszi.

Itt három fontos szempontot kell figyelembe venni.

 



A költségvetés kb. 80%-ánál a Bizottság és a tagállamok megosztott irányítással hajtják végre a kiadásokat.

Az ellenőrzés során ez a vizsgálandó

rendszerek, alrendszerek és ügyletek nagy száma miatt jelentős módszertani és logisztikai kihívást jelent.

A közösségi költségvetés végrehajtásánál

alkalmazott módszerek (közvetlen vagy közvetett központi irányítás, megosztott irányítás, decentralizált irányítás és közös irányítás) sokszínűsége és a résztvevő rendszerek összetettsége miatt a DASellenőrzés igen különleges feladat.

A kiadások kb. 80%-a azokon a költségelszámolásokon alapul, amelyeket a számos, eltérő hátterű végső kedvezményezett a tagállamokban és harmadik országokban nyújt be. A 27 tagállam számos különböző kiadási programjának megvalósítását rendkívül összetett szabályok irányítják.

Az Az uniós költségvetésre

jellemző az, hogy egy pénzügyi tranzakció az igazgatás több szintjét is érinti. A kifizetések rendszerint úgy történnek, hogy először a Bizottság fizet a tagállamoknak, majd azok tovább folyósítják a pénzt az illetékes ügynökségeknek és/vagy különböző regionális hatóságoknak. A gyakorlatban ezek közvetítőként működnek, és – sokszor további lépcsőkön keresztül – kifizetéseket eszközölnek a végső kedvezményezetteknek.

4

A DAS két területe

A DAS a Számvevőszék hivatalos

Az Európai Közösségek beszámolójára

véleménye a beszámoló megbízhatóságáról és az alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről. A DAS tehát két nagyobb területet fog össze, melyek a következők:

vonatkozó számvevőszéki ellenőrzésnél alkalmazott megközelítés a pénzügyi ellenőrzés szabványmódszereire, azaz a következő alapelemekre épül:

A beszámoló ellenőrzése



A beszámoló megbízhatóságáról szóló vélemény arról nyújt tájékoztatást, hogy az Európai Közösségek adott évre vonatkozó végleges összevont beszámolója teljeskörűen és pontosan mutatja-e be az év pénzáramlásait és pénzügyi eredményeit, illetve hogy az év végi eszközök és források kimutatása megfelelő-e, azaz híven tükrözi-e a pénzügyi helyzetet. Az éves beszámoló az – elsősorban az eszközökről és forrásokról év végi mérleget adó – „összevont pénzügyi kimutatásokból”, valamint a „költségvetés végrehajtásáról szóló” – az éves bevételt és kiadást tárgyaló – „összevont jelentésekből” áll. A számvevőszéki ellenőrzés ezen része azt vizsgálja, hogy ténylegesen betartatta-e a Bizottság a vonatkozó számviteli standardokat, illetve hogy megbízható és valós-e – az általánosan elfogadott számviteli alapelvek és módszerek keretein belül – a végleges összevont beszámoló által az uniós pénzügyekről közvetített kép.



  

a központi számviteli rendszer értékelése; a főbb számviteli eljárások működésének ellenőrzése; a főbb számviteli adatok analitikus vizsgálata (egységesség és indokoltság); elszámolások és/vagy mérlegek elemzése és összevetése; kötelezettségvállalások, kifizetések és egyes mérlegtételek tételes ellenőrzései.

Az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzése

Ez a fajta ellenőrzés arról formál véleményt, hogy a pénzeszközöket a szerződéses és jogi feltételeknek megfelelően szedték-e be és használták-e fel, illetve hogy azok helyesen és pontosan kerültek-e kiszámításra. Röviden tehát azt kell meghatározni, hogy sor került-e az ügyletekre, hogy a támogatásban részesülők/kedvezményezettek jogosultak voltak-e a nekik nyújtott forrásokra, illetve hogy az elszámolt költségek/mennyiségek pontosak és támogathatók voltak-e. Az ellenőr erről egy általános, minden bevételi és kiadási ügyletre kiterjedő megállapítás formájában nyilvánít véleményt. A kifizetéseket egészen a végső kedvezményezettig ellenőrizzük.

A Számvevőszék éves jelentésének

legfontosabb részét képviselő DAS-t a jelentés közzétételét megelőző év során végzett ellenőrzések alapján készítjük el.

5

A DAS – feladatok és módszerek

Történeti összefoglaló A Számvevőszék a Maastrichti Szerződés 1993-as hatálybalépését követően először az 1994-es pénzügyi évről adott ki DAS-t. Ekkortól kezdve az Európai Számvevőszék éves jelentései megbízhatósági nyilatkozatot is tartalmaznak, amely igazolja az elszámolások megbízhatóságát és az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét.

Felkészülés a jövőbeli változásokra

A környezet dinamikus változása miatt, a múltbéli tapasztalatokból és az előző évtized tanulságaiból kiindulva fejleszteni és alakítani kellett a DAS alapmódszereit. A Számvevőszék által 2006 februárjában elfogadott átdolgozott megközelítés központi elemeit ez a dokumentum fejti ki.

A módszerek kidolgozásánál

rugalmasnak kell lenni, a jövőbeli változásokra is fel kell készülni. Megtörténhet, hogy bizonyos fejlemények – különösen az új pénzügyi terv végrehajtásával és egyes közösségi szakpolitikák reformjával kapcsolatban – további módszertani korszerűsítést tesznek szükségessé.

Például a tevékenységalapú költségvetés-

tervezés és irányítás (TKT/TAI, amely egyesíti a költségvetés-tervezést és a pénzügyi irányítást) bizottsági bevezetése miatt a Számvevőszék 2007 óta nem a pénzügyi tervben szereplő területek alapján készít külön értékeléseket, hanem a tevékenységalapú költségvetés-tervezés (TKT) szakpolitikai területeinek csoportjai alapján.

A módszerek kiválasztása Az új DAS-módszertan több fő tényezőt vesz figyelembe. Ezek:

    

a nemzetközi ellenőrzési standardok; az eddigi tapasztalatok; a DAS legfontosabb „felhasználóinak”, vagyis az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az álláspontja; a legfontosabb ellenőrzött féllel, azaz a Bizottsággal folytatott nyílt párbeszéd; erőforrásbeli korlátok.

Nemzetközi ellenőrzési standardok A szakmai etika megköveteli az általánosan elfogadott nemzetközi ellenőrzési standardok minél alaposabb betartását.

A létező nemzetközi standardok alapvetően

a magánvállalkozások vagy állami szervek pénzügyi kimutatásainak ellenőrzésére vonatkoznak, és csak kivételes esetekben nyújtanak útmutatást az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét illetően. A nemzetközi standardok legtöbbje ezért csak analóg módon alkalmazható.

6

A beszámoló megbízhatósága

A beszámoló megbízhatóságáról

kiadott vélemény arról nyújt tájékoztatást, hogy mennyire teljeskörűen és pontosan mutatja be az Európai Közösségek egy adott évre vonatkozó végleges összevont beszámolója az év pénzáramlásait és pénzügyi eredményeit, valamint az eszközök és források év végi helyzetét.

A

számvevőszéki ellenőrzés ezen része ezért azt vizsgálja, hogy ténylegesen betartatta-e az Európai Bizottság a vonatkozó számviteli standardokat, illetve hogy hozzájárulnak-e a Bizottság intézkedései az azzal kapcsolatos ésszerű bizonyossághoz, hogy a végleges összevont beszámoló megbízható és valós képet nyújt. Az ellenőr célja tehát az, hogy elegendő bizonyítékot szerezzen a tekintetben, hogy valamennyi ügylet, eszköz és forrás számviteli nyilvántartásokban való rögzítése, illetve pénzügyi kimutatásokban való szerepeltetése teljeskörű, helyes és pontos.

2005-tel kezdve az Európai Közösségek

összevont pénzügyi beszámolóját az eredményszemléletű számvitel elvei alapján kell összeállítani. Ez nagyon fontos fejlemény, mivel ez a fajta elszámolás a készpénzforgalom egyszerű nyilvántartása helyett az erőforrások ki- és beáramlásának a tényleges időpontban, vagy már a rájuk vonatkozó kötelezettség vállalásakor történő rögzítésére alapozza a beszámoló összeállítását. Az eredmény-szemléletű számvitel világosabbá teszi a pénzügyi évek elkülönítését is, hiszen a kiadások és a bevételek rögzítésére a felmerülésükkor kerül sor.

Ö

sszességében tehát az eredményszemléletű elszámolás alaposabb tájékoztatást nyújt a tényleges kötelezettségvállalásokról. Ez könnyítheti az uniós pénzeszközök kezelését, és relevánsabbá teheti a külső érdeklődőknek adott információt.

Az Európai Közösségek beszámolójának

ellenőrzésekor alkalmazott számvevőszéki megközelítés a pénzügyi ellenőrzés szabványmódszereit követi. Mivel ezen módszerek részletes tárgyalása megtalálható a szakirodalomban, ez a tájékoztató erre a témára a továbbiakban nem tér ki.

A jogszerűség és szabályszerűség kérdésére

vonatkozó ellenőrzési célkitűzés ellenben különleges és szokatlan kihívást jelent.

Az ehhez kapcsolódó szempontokat ez a

tájékoztató részletesebben is tárgyalja.

7

A jogszerűség és szabályszerűség ellenőrzésének fő forrásai

A számvevőszéki módszerek két

A



A felügyeleti és kontrollrendszerek vizsgálata nyújt első fokon bizonyosságot arra, hogy az ügyleteket érintő hibákat feltárják és kijavítják. Ennek az első fokú bizonyosságnak a mértéke szabja meg, hogy milyen mértékű tételes ellenőrzésekre van szükség az ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének számvevőszéki értékeléséhez.

fő bizonyítékforráson alapulnak:



A közösségi intézmények, a tagállamok és harmadik országok által az uniós alapok beszedése és elosztása során alkalmazott felügyeleti és kontrollrendszerek működésének vizsgálata; ezek a rendszerek ugyanis a bevételek és kiadások jogszerűségét és szabályszerűségét hivatottak szolgálni. A bevételekhez és kiadásokhoz kapcsolódó ügyleteknek egészen a végső kedvezményezettig terjedő, mintavételen alapuló (tételes ellenőrzésnek is nevezett) vizsgálata.

Ezeket a főbb forrásokat két másik egészítheti ki:





A bizottsági főigazgatók éves

tevékenységi jelentéseinek és nyilatkozatainak, valamint az elkészítésükre irányuló folyamatnak az elemzése.

A közösségi irányítási és kontrollfolyamatoktól függetlenként meghatározott „más ellenőrök” munkájának vizsgálata.

különböző források közötti kapcsolat

Egyes esetekben kiegészítő bizonyítékok

nyerhetők a főigazgatók éves tevékenységi jelentéseiből és nyilatkozataiból, valamint más ellenőrök munkájából. Emellett figyelembe vehetők többek között a következő források is: korábbi ellenőrzések bizonyítékai, parlamenti vizsgálatok jelentései, az OLAF vizsgálati eredményei stb.

Felügyeleti és kontrollrendszerek A felügyeleti és kontrollrendszerek elemzése arra keresi a választ, hogy megfelelő-e a kapcsolódó igazgatási eljárások működése.

A Számvevőszék a „feladatok átruházásával

kapcsolatos kockázat” kezelése érdekében a tagállamokra is kiterjeszti a felügyeleti és kontrollrendszerek vizsgálatát. Így lehetővé válik az alapul szolgáló ügyletekben keletkező hibák okának pontosabb meghatározása.

8

A jogszerűség és szabályszerűség ellenőrzésének fő forrásai

Ahhoz, hogy a költségvetés

végrehajtása helyesen történjen, a felügyeleti és kontrollrendszereknek reprezentatív információt kell nyújtaniuk arról, hogy alkalmasak-e a főbb kontrollmechanizmusok a hibák megelőzésére, illetve feltárására és kijavítására, valamint arról, hogy mekkora a visszamaradó jogellenes vagy szabálytalan bevételek és kiadások szintje. Az erre vonatkozó adatok hiányában a Bizottság nem tudja megfelelően ellátni a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatait. A felügyeleti és kontrollrendszerek számvevőszéki ellenőrzése ezért a fenti mutatók minőségét is vizsgálja.

Tételes ellenőrzés A tételes ellenőrzéseket a Számvevőszék saját mintavételi módszereivel hajtja végre, amelyek általánosan elfogadott statisztikai elveken nyugszanak. Ezek alapja a „pénzegységalapú mintavétel” (MUS), amelyet előre meghatározott ismérvek szerint történő rétegzés egészít ki. A tételes ellenőrzés a kifizetésekből vett reprezentatív minták jogszerűségének és szabályszerűségének közvetlen, egészen a végső kedvezményezettig terjedő ellenőrzését célozza. Ennek részeként az egyes ügyletek vizsgálatán túl a folyamatok és analitikai eljárások felülvizsgálatára is sor kerülhet.

Éves tevékenységi jelentés és más ellenőrök jelentései

A főigazgatóknak az éves tevékenységi jelentés részeként a tárgyban rendelkezésükre álló elégséges információk alapján nyilatkozniuk kell arról, hogy a kialakított rendszerek ésszerű bizonyosságot nyújtanak-e az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére. Ezenfelül a Bizottság az éves tevékenységi jelentésekről készített összefoglaló jelentésében általános következtetéseket fogalmaz meg a költségvetési bevételek és kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről.

A főigazgatók éves tevékenységi jelentései

és nyilatkozatai, valamint az ezekből készült összefoglalás az ellenőrzés során „vezetői állásfoglalásnak” tekinthetők, azaz a számvevőszéki ellenőrök általi alapos felülvizsgálatot követően kiegészítő bizonyítékként használhatók fel a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelésénél.

Ehhez hasonlóan más ellenőrök munkáját a

Számvevőszék csak akkor használhatja fel, ha előtte megfelelően felülvizsgálja az általuk alkalmazott ellenőrzési standardokat és módszereket.

9

A DAS-ellenőrzés folyamata

1. ábra– A DAS-ellenőrzés folyamata AZ ELLENŐRZÉSI KÖRNYEZET MEGISMERÉSE

Az ellenőrzési környezettel kapcsolatos információk összegyűjtése/frissítése és elemzése:  jogi keret  a felügyeleti és kontrollrendszerek kialakítása és működése  az alapul szolgáló ügyletek jellege  alkalmazandó ellenőrzési standardok stb.

Lényegesség meghatározása

AZ ELLENŐRZÉS MEGTERVEZÉSE

Ésszerű elvárások megfogalmazása az alábbiakra vonatkozóan:  eredendő kockázat  a felügyeleti és kontrollrendszerek minősége Az ésszerű bizonyosságot lehetővé tevő ellenőrzési eljárások megtervezése

AZ ELLENŐRZÉS ELVÉGZÉSE ÉS AZ EREDMÉNYEK ÉRTÉKELÉSE

Az ellenőrzési eljárások megvalósítása:  a felügyeleti és kontrollrendszerek vizsgálata  az alapul szolgáló ügyletek tételes ellenőrzése  az éves tevékenységi jelentések és a bizottsági főigazgatók nyilatkozatainak elemzése  lehetőség szerint más bizonyítékforrások (pl. más ellenőrök eredményei stb.) felhasználása Az ellenőrzési eredmények értékelése:  az eredeti elvárások felülvizsgálata/értékelése  ha az előzetes ellenőrzési eredmények szükségessé teszik, a kezdeti tervek módosítása  szükség esetén kiegészítő ellenőrzések végzése

AZ ELLENŐRZÉSI KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AZ ELLENŐRI VÉLEMÉNY KIDOLGOZÁSA

A külön értékelésekre vonatkozó ellenőrzési következtetések levonása Az ellenőri vélemény (a DAS) megfogalmazása

10


Lényegesség A gyakorlatban egyetlen állami vagy magánszerv esetében sem feltételezhető reálisan, hogy nem fordulnak elő hibák. A lényegesség fogalmának bevezetésével azt ismerjük el, hogy az alapul szolgáló ügyletek csak ritkán lehetnek teljesen hibamentesek, ezért csak egy bizonyos toleranciaküszöbön innen kell pontosnak lenniük. Ez összhangban van a nemzetközi ellenőrzési standardokkal is.

Ez a lényegességi küszöb mind a

tételes ellenőrzés során vizsgált minták méretének kiszámításánál, mind a kapott ellenőrzési eredmények értelmezésénél fontos tényező (lásd 2. ábra).

A

z alapul szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének vonatkozásában a hibákat akkor szokás lényegesnek tekinteni, ha feltehetően befolyásolnák az ellenőri véleményben érdekelt felek döntéseit. A DAS-ellenőrzések során ezért a lényegességi küszöb összegszerű meghatározásakor dönteni kell arról, hogy a jogelllenes vagy szabálytalan bevételeknek, illetve kiadásoknak milyen maximális szintjét tekintsük még tolerálhatónak.

2. ábra– A lényegességi küszöb meghatározása

MENNYISÉGI SZEMPONT: ÉRTÉK

A LÉNYEGESSÉGI KÜSZÖB LÉNYEGESSÉG Egy hiba akkor lényeges, ha meghaladja azt a szintet, ami még tolerálható

MEGHATÁROZÁSA A jogtalan vagy szabálytalan bevételek, illetve kiadások azon maximális szintjének meghatározása, amely még elfogadható. A DASellenőrzéseknél a lényegességi küszöb az összes bevétel és kiadás 2%-a.

MINŐSÉGI SZEMPONTOK: AZ ELLENŐRZÉS JELLEGE ÉS KÖRÜLMÉNYEI

Az ellenőri vélemény kialakításához a

lényegességi küszöböt általában az uniós költségvetés teljes kiadásának vagy bevételének 2%-ában állapítják meg.

A Számvevőszék azonban ettől eltérő

lényegességi küszöböt is meghatározhat, illetve költségvetési területenként eltérő küszöböket is megállapíthat, ha véleménye szerint ez jobban megfelel a DAS címzettjei igényeinek.

11


Kockázatelemzés

Az ellenőrzési ciklus

A tervezés fázisában részletes kockázatelemzésre kerül sor.

A DAS-nál alkalmazott megközelítés a hagyományos ellenőrzési ciklushoz hasonlóan az alábbi lényeges elemeken alapul:

Ez az elemzés az összes területre

  

vonatkozóan meghatározza az alábbiakat:





az adott területen alapul szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos hibák reálisan feltételezhető szintjét; az ellenőri következtetések alátámasztásához szükséges megbízhatósági szint függvényében várható munkamegoszlást a két bizonyítékforrás – a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelése, valamint a tételes ellenőrzések – között (minél jobbak ugyanis a rendszerek, annál kisebb az alapul szolgáló ügyletekből vett minta mérete).

A kockázatelemzés azért különösen

fontos, mivel a felügyeleti és kontrollrendszerekkel kapcsolatos DAS-ellenőrzések elsősorban a kontrollokhoz kapcsolódó kockázatok kezelését vizsgálják. Azokon a területeken, ahol az eredendő kockázat magas, bizonyosságra kell szert tenni a tekintetben, hogy a kontrollmechanizmusok eredményesen kezelik a kapcsolódó kockázatokat. A felügyeleti és kontrollrendszerek ellenőrzése ezért legfőképpen erre kell, hogy összpontosítson.



az ellenőrzési környezet megismerése; az ellenőrzés megtervezése; az ellenőrzés elvégzése és az eredmények értékelése; az ellenőrzési következtetések levonása és az ellenőri vélemény kidolgozása.

Ezek grafikus ábrázolása a 3. ábrában

található.

Ésszerű bizonyosság A DAS-ellenőrzésnél alkalmazott számvevőszéki módszerek alkalmasak arra, hogy a Számvevőszék ésszerű bizonyosságot szerezzen arról, hogy az alapul szolgáló ügyletek összességében minden lényegi szempontból mentesek-e a jogszerűségi és szabályszerűségi hibáktól. Az ésszerű bizonyosság ebben az esetben a megfelelő ellenőrzési következtetések levonásához szükséges bizonyítékok egybegyűjtéseként definiálható. Ez a külön értékelések során történik, amelyek az ellenőri vélemény (a DAS) alapjául szolgálnak.

Az ellenőr a gyakorlatban nem szerezhet

teljes bizonyosságot, hisz minden ellenőrzésnek vannak olyan eredendő korlátai, amelyek gátolják az ellenőrt az összes lényegi hiba felfedezésében. Ésszerű bizonyosságról ezért akkor beszélünk, ha az ellenőr a megfelelő ellenőrzési eljárások gondos megtervezése és pontos végrehajtása révén az ellenőrzési kockázatot elfogadhatóan alacsony szintre csökkentette. Az ehhez kapcsolódó ellenőrzési folyamatot a következő bekezdésekben mutatjuk be. 12


Megbízhatósági szint A felügyeleti és kontrollrendszerek vizsgálatából, valamint az ügyletek ellenőrzéséből együtt elegendő bizonyosságra kell szert tenni ahhoz, hogy az általános megbízhatósági szint elfogadható legyen. Ez a szint az ellenőr által elfogadhatónak tekintett ellenőrzési kockázat inverzének felel meg. A Számvevőszék az ellenőrzései tárgyával kapcsolatban 95%-os megbízhatóság elérésére törekszik.

A nemzetközi ellenőrzési

standardok előírják, hogy tételes ellenőrzésekre akkor is szükség van, ha a kontrollok vagy egyéb kockázatcsökkentő tényezők egyébként elegendő bizonyosságot nyújtanak. A DAS megbízhatósági modellje így az adott terület teljes alapsokaságából véletlenszerűen kiválasztott ügyletekből vett reprezentatív minta tételes ellenőrzésére épül.

A minta méretének kiszámítása

megbízható statisztikai módszereken alapul. A mintavételi kockázat kezelése az eredendő és a kontrollokból fakadó kockázatok alapján megállapított megbízhatósági szintek segítségével történik.

3. ábra – A DAS-ellenőrzés ciklusa Az ellenőrzés elvégzése, az eredmények értékelése

Az ellenőrzési eljárások megtervezése Plan

Ellenőrzési környezet

1

Jogi alap

Ellenőrzési bizonyíték

Nemzetközi ellenőrzési standardok2

Az ellenőrzési környezet megismerése

Az ellenőrzési következtetések levonása és az ellenőrzési vélemény kialakítása

1

A DAS

IFAC INTOSAI COSO2

1

(A Szerződés 248. cikke)  A beszámoló megbízhatósága  Az alapul szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége

(A költségvetési rendelet 129. cikkének (4) bekezdése)

 Közzétetétel a pénzügyi kimutatásokkal együtt 2 Az IFAC által kibocsátott nemzetközi könyvvizsgálati standardok (ISA) INTOSAI ellenőrzési standardok COSO-keretrendszer

13


Megbízhatósági modell A DAS megbízhatósági modellje megmutatja, hogy a Számvevőszék milyen mértékű bizonyosságot szerezhet a DAS két fő bizonyítékforrásából. A modell figyelembe veszi a számvevőszéki ellenőrzési környezet egyedi jellegzetességeit.

4. ábra – A DAS megbízhatósági modellje Az eredendő kockázat értékelése

· magas · nem magas

Az ellenőri következtetésekhez és az ellenőri vélemyényhez (a DAS-hoz) szükséges bizonyosság



illetve a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelésétől függően a tételes ellenőrzések az alábbi három formában nyújthatnak bizonyosságot: Ha az ellenőr a felügyeleti és kontrollrendszereket kiválónak, az eredendő kockázatot pedig nem magasnak ítéli, akkor az ellenőrzési bizonyosság jelentős részben a rendszer működéséből ered (a kontrollokból eredő bizonyosság magas fokú), és kisebb méretű minta is elegendő. Ilyen esetben „minimális tételes ellenőrzést” kell végrehajtani, hiszen a megbízhatósági szintet csak kis részben kell ebből a forrásból nyerni.

· fókuszált · standard · minimális

A tételes ellenőrzésekből szerzett bizonyosság szintje

A kontrollokból szerzett bizonyosság szintje

Az eredendő kockázat felmérésétől,



A felügyeleti és kontrollrendszerek értékelése

· gyenge · jó · kiváló

A megbízhatósági modell

alkalmazásának első lépése a kiadások (és bevételek) eredendő kockázatának meghatározása (magas vagy nem magas), valamint az azokra vonatkozó felügyeleti és kontrollrendszerek előzetes értékelése (gyenge, jó, kiváló), abból a célból, hogy meg lehessen becsülni az ezekből nyerhető bizonyosság fokát. Az elért eredmények alapján lehet meghatározni, hogy milyen mélységű tételes ellenőrzésre van szükség az ezen felül hiányzó megbízhatósági szint biztosításához (lásd: 4. ábra).




Ha az ellenőr az eredendő kockázatot magasnak, a felügyeleti és kontrollrendszereket pedig kiválónak vagy jónak tekinti, vagy ha az eredendő kockázatot nem magasnak, a felügyeleti és kontrollrendszereket pedig jónak ítéli, akkor „standard tételes ellenőrzést” kell végrehajtania. Ebben az esetben a bizonyosság részben a felügyeleti és kontrollrendszerek értékeléséből nyerhető (a kontrollokból eredő bizonyosság közepes fokú), de a cél az, hogy a bizonyosság nagyobb részben tételes ellenőrzésből származzék. Ha az ellenőr nem támaszkodhat kellő mértékben a felügyeleti és kontrollrendszerekre a potenciális hibák megelőzésénél, illetve feltárásuknál és kijavításuknál (a kontrollokból eredő bizonyosság alacsony), akkor a minta méretét növelve „fókuszált tételes ellenőrzést” kell végrehajtani a magas (több mint 90%) megbízhatósági szint elérése érdekében. A minta ellenőrzése nemcsak az alapul szolgáló ügyletekre vonatkozó közvetlen bizonyítékokkal, hanem a felügyeleti és kontrollrendszereknek a feltárt hibák mögött álló hiányosságaira vonatkozó hasznos információval is szolgál. 14

Az ellenőrzési eljárások végrehajtása

A felügyeleti és kontrollrendszerek vizsgálata

A felügyeleti és kontrollrendszerek alapján a Bizottságnak szert kell tennie az annak biztosításához szükséges információkra, hogy a célok a vonatkozó jogi, szabályozási és/vagy szerződéses követelményekkel összhangban valósulnak meg, hogy ezen információk révén feladatához híven szavatolhassa a költségvetés végrehajtását.


különböző irányítási szinteken működnek. Működésük több szempontból mindenütt megegyezik, akár közvetlen (Bizottság – kedvezményezett), akár közvetett (Bizottság – tagállam – kedvezményezett) bizottsági irányításról van szó. Más szempontokból e rendszerek működése nemcsak az egyes irányítási módoktól függően, hanem az érintett politikaterületek és/vagy intézkedések szerint is eltér. Minden olyan harmadik felet (akár köz-, akár magánszervezetről van szó), amelynek ellenőrzési és kontrolltevékenységéről kifejezetten rendelkeznek az uniós jogszabályok, az uniós rendszer szerves részének kell tekinteni.

Az ellenőrnek meg kell határoznia,

hogy milyen a felügyeleti és kontrollrendszerek értékeléséből és az ezzel párosuló kockázatelemzésből nyerhető megbízhatósági szint. Ezt arról adott elemzéseknek kell alátámasztaniuk, hogy milyen e rendszerek gyakorlati teljesítménye, illetve hogy tudják-e ténylegesen szavatolni az ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét.

Az ellenőrök mindegyik politikaterületet

illetően kidolgoznak egy-egy kontrolltesztprogramot, amelynek révén az öt alapvető kontrollcéllal összevetve értékelhető a felügyeleti és kontrollrendszerek működése (lásd 5. ábra).

5. ábra - Az alapvető kontrollcélok ALAPVETŐ KONTROLLCÉL

A FELÜGYELETI ÉS KONTROLLRENDSZEREKNEK BIZTOSÍTANIUK KELL:

IFAC TERMINOLÓGIA

Valódiság és mérték

Az alapul szogáló ügyletek valódiak és értéküket helyesen állapították meg

Előfordulás / Pontosság

Az alapul szplgáló ügyletek támogathatósága

Az alapul szogáló ügyletek megfelelnek a különböző közösségi támogathatósági kritériumoknak

Jogszerűség & szabályszerűség

Megfelelnek az egyéb (nem támogathatósági) kritériumoknak

Jogszerűség & szabályszerűség

A számítások pontossága

Valamennyi számítás pontosan történt

Pon1tosság

A könyelés teljeskörűsége és pontossága

Valamennyi ügylet könyvelve van, egynél többször nem szerepel a könyvelésben, A megfelelő könyvelési időszakban és helyes értéken van nyilvántartva

Megfelelés az egyéb szabályozási követelményeknek

Teljeskörűség / Pontosság / Évenkéntiség

Tételes ellenőrzés A tételes ellenőrzés célja olyan közvetlen bizonyítékok szerzése, amelyek alapján megfogalmazható az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó ellenőrzési következtetés.

A tételes ellenőrzés révén lehetséges: 



a politikaterület egészére nézve, egészen végső kedvezményezetti szintig értékelni az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét; (nagyságrendi) információval szolgálni az alapsokaságban előforduló hibák eredetére, gyakoriságára, jellegére és hatására vonatkozóan; 15

Az ellenőrzési eljárások végrehajtása 





bemérni, hogy mely területeken kell lépéseket tenni a további hibák elkerülése végett; az észlelt hiányosságok konkrét példáinak felmutatásával megkönnyíteni az ellenőrzött felekkel történő kommunikációt; megerősíteni a felügyeleti és kontrollrendszerek azon hiányosságainak meglétét (illetve fellelni azokat), amelyek miatt nem lehetett korábban feltárni a felmerült hibákat.

A tételes ellenőrzés során feltárt

hibák kezelése

A tételes vizsgálatok fontos része

a feltárt hibák kezelése. A hibák olyan ügyletek (vagy azok részei) és/vagy hozzájuk kapcsolódó intézkedések, amelyeket nem az alkalmazandó jogszabályi és szabályozási rendelkezéseknek megfelelően hajtottak végre. Lényegi kérdés, hogy milyen relatív fontosság tulajdonítandó ezeknek a hibáknak, illetve hogyan kell felhasználni őket a mintavizsgálat eredményeinek kivetítése során.

A Számvevőszék egy döntésfát

Egy hiba általában akkor érinti a kifizetési

feltételeket, ha a vonatkozó támogatási rendszer vagy szerződés alapvető jogi követelményeinek teljesülése szenved csorbát. Egyéb megfelelőségi kritériumoknak számítanak viszont a kapcsolódó szakpolitikai célokból, jogi kötelezettségekből vagy rendszerkövetelményekből származó sajátos teljesítendő feltételek.

A Számvevőszék megkülönböztet továbbá

„számszerűsíthető” és „nem számszerűsíthető” hibákat.

Az első kategóriába („számszerűsíthető

hibák”) azok a hibák tartoznak, amelyek közvetlen és mérhető pénzügyi következménnyel járnak a közösségi költségvetésből finanszírozott alapul szolgáló ügyletek összegére vonatkozóan, és rendszerint egyszerűen számszerűsíthetők. Az utóbbi kategória azoké a hibáké („nem számszerűsíthető hibák”), amelyeknek nincs közvetlen pénzügyi hatása az alapul szolgáló ügyletek összegére vonatkozóan, vagy az csak nagyon nehezen számszerűsíthető. Az 1. melléklet a két hibatípus leggyakoribb eseteit mutatja be.

Az ellenőrök a minta vizsgálatából

származó eredmények kivetítése során a „nem számszerűsíthető hibákat” nem veszik figyelembe az adott kiadási terület egészére vonatkozó következtetéseik levonásakor, a mintában feltárt nem számszerűsíthető hibák gyakoriságát azonban a teljes alapsokaságra alkalmazzák.

használ annak megállapításához, hogy a hibák mennyire lényegesek a megbízhatósági nyilatkozat szempontjából. A döntésfa segít meghatározni, hogy „kifizetési feltételt” érintő hibáról vagy az „egyéb megfelelőségi kritériumokhoz” kapcsolódó hibáról van-e szó: 16


A kifizetési feltételeket illető

leggyakoribb számszerűsíthető hibák (példákkal)



Túlzott költségelszámolás  Fel nem merült kiadások elszámolása  A ténylegesnél nagyobb szántóterület bejelentése  Nem valóságos olívaolajtermelés bejelentése

   

A leggyakoribb egyéb megfelelőségi kritériumokhoz kapcsolódó nem számszerűsíthető hibák (példákkal)

  

Rosszul kiszámolt kiadások bejelentése

 Késedelem szerződések vagy döntések módosításánál



 Hiányos információ/dokumentáció  Nem naprakész információ/dokumentáció

 A projekt jellege olyan, hogy nem támogatható

Nincs ellenőrzési nyomvonal /nincs alapvető támogató dokumentáció

Eleinte lényeges, de később a Számvevőszék ellenőrzési eredményeinek alapján kiküszöbölt hiányosságok  Ellentmondásos dokumentáció/információ

 A kiadás jellege olyan, hogy nem támogatható/A kiadás a támogatási időszakon kívülre esik



A határidők be nem tartása  Pénzátutalási késedelem

Meg nem felelés a támogathatósági kritériumoknak

 A kedvezményezett jellege olyan, hogy nem támogatható

Meg nem felelés a pályázati szabályoknak vagy más, a támogathatóságot nem befolyásoló jogi kötelezettségeknek  Pénzátutalási késedelem

A támogatás maximális értékének túllépése Meg nem felelés a szerződéses követelményeknek

Nem történt tájékoztatás az állami támogatási szabályok megváltozásáról



Nem elsőrendűen fontos dokumentációval/információval kapcsolatos gondok

 Nincs bizonylat a társfinanszírozásról  Nincs bizonylat a felmerült kiadásokról/az elvégzett tevékenységekről  A munkaidő-nyilvántartás nincs megfelelően dokumentálva  Nincs bizonylat az általános költségek kiszámításáról

17


6. ábra - A kontrollmechanizmusok és a tételes ellenőrzések közötti egyensúly sikeres

megteremtése

Az eredendő kockázat és a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelése

Az ellenőr nem támaszkodhat (eléggé) a felügyeleti és kontrollrendszerekre

Az eredendő kockázat szintjének és a felügyeleti és kontrollrendszerek minőségének alakulása Magas eredendő kockázat / gyenge felügyeleti és kontrollrendszerek

Az ellenőrnek nem elhanyagolható bizonyosságot nyújt a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelése

A felügyeleti és kontrollrendszerek nagyon nagy bizonyosságot nyújtanak az ellenőrnek

Az alapul szolgáló ügyletek tételes ellenőrzése

Fókuszált tételes ellenőrzés

Az eredendő kockázat csökken / a felügyeleti és kontrollrendszerek minősége javul

Alacsony eredendő kockázat / kiváló felügyeleti és kontrollrendszerek

Standard tételes ellenőrzés

Minimális tételes ellenőrzés

18


A főigazgatók éves tevékenységi



jelentéseinek és nyilatkozatainak elemzése A főigazgatók éves tevékenységi jelentéseinek és nyilatkozatainak vizsgálata azt célozza felmérni, hogy azok valós (tehát kevéssé torzító) képet mutatnak-e a bevezetett eljárások eredményességéről, különösen pedig arról, hogy a felügyeleti és kontrollrendszerek meg tudják-e teremteni az alapul szolgáló műveletek jogszerűségét és szabályszerűségét illetően szükséges garanciákat. Ezzel kapcsolatban két tényező fontos:

 

tömören legyen leírva, hogy milyen kiigazító intézkedések révén, nagyjából milyen ütemezés szerint szándékoznak kijavítani a feltárt hiányosságokat.

A főigazgatói nyilatkozatok érvényének és

pontosságának értékelésekor a Számvevőszék ellenőrei tekintetbe veszik az éves tevékenységi jelentésekben szereplő tevékenységekre irányuló ellenőrzéseik eredményeit.

A főigazgatók éves tevékenységi

minden jelentős hiányosság járjon fenntartás megfogalmazásával;

jelentéseinek és nyilatkozatainak ellenőrzésére kifejlesztett módszereket per analogiam a Bizottság összefoglaló jelentésére is alkalmazzák.

a fenntartások tartalmilag ne üresítsék ki a nyilatkozatot.

Más ellenőrök tevékenysége

A belső kontrollrendszer

eredményességének felmérésekor a főigazgatóknak alkalmas belsőkontroll-keretrendszerre kell támaszkodniuk.

A Számvevőszék azt is

felülvizsgálja, hogy a nyilatkozatokban szereplő fenntartások megfelelnek-e az alábbi kritériumoknak:





szerepeljen rövid értékelés a fenntartások – akár tényleges, akár potenciális – hatásáról;

legyen részletes leírás a fenntartások okáról és a nyilatkozatra gyakorolt hatásukról;

A megbízhatósági nyilatkozat kontextusában „más ellenőrök” alatt olyan ellenőröket értünk, akik az uniós költségvetésből finanszírozott kiadásokról nem az uniós pénzeszközök kezelésére vonatkozó belsőkontroll-intézkedések keretében nyilvánítanak szakmai véleményt. A „más ellenőröknek” ez a meghatározása többnyire a tagállami nemzeti ellenőrzési intézményeket takarja. Azok az ellenőrök viszont, akiknek véleménye a felügyeleti és kontrollrendszerek szerves részét képezi (pl. akik az uniós költségvetési kiadáshoz vezető kifizetési igénylések pontosságát hitelesítik) nem tartozhatnak a „más ellenőrként” megnevezettek közé, hiszen ők a felügyeleti és kontrollrendszerek keretében működnek, tehát ekként kell tekinteni őket.

19


Mi a teendő akkor, ha a

megállapításokban eltérések vannak A felügyeleti és kontrollrendszerekre vonatkozó megállapítások eltérhetnek a tételes ellenőrzésekéitől. Ha az érintett területet illetően nincsen az ellenőrzési következtetések levonásához elégséges magyarázat, akkor esetleg szükségessé válhat a tervezési szakaszban megfogalmazott ésszerű elvárások felülvizsgálata, illetve kiegészítő ellenőrzés. Lásd: 7. ábra.

7. ábra – A megállapításokban előforduló

eltérések kezelése

A rendszerek kedvező értékelést kaptak, de jelentős hibák vannak az ügyletekben

A rendszerek kedvezőtlen értékelést kaptak, de nincsenek hibák az ügyletekben

Nem adható hitelesítő záradékkal ellátott ellenőri vélemény

Hitelesítő záradékkal ellátott ellenőri vélemény (esetleg fenntartásos)

· A feltárt hibák alapján újraértékelik a rendszereket · Az ellenőrzési tervet esetleg módosítják · További tételes ellenőrzés

20

Az ellenőrzési következtetések levonása és az ellenőri vélemény kialakítása

Külön értékelések Ellenőri véleménye kialakításakor az ellenőr felülvizsgálja és értékeli az ellenőrzési eljárások eredményeit, és összeveti azokat az ellenőrzés tekintetében meghatározott lényegességi küszöbbel. Az ellenőrnek szem előtt kell tartania olyan szélesebb összefüggéseket is, mint az ellenőrzés hatóköre, illetve az, hogy a hatókör korlátozott volt-e. Minőségi értékelés esetén mindig magas fokú szakmai ítélőképességre van szükség.

A fent leírt alapelveket követő

egyes külön értékelések lehetővé teszik általános következtetések megfogalmazását az érintett területen alapul szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét illetően. A külön értékelések értékelést adnak a felügyeleti és kontrollrendszereknek az irányítás különböző szintjein nyújtott teljesítményéről is, egészen végső kedvezményezetti szintig.

Megbízhatósági nyilatkozat A külön értékelések összevonásával jön létre az ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről adott általános vélemény. Az elszámolások megbízhatóságáról szóló számvevőszéki véleménnyel együtt ez alkotja a Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozatát.

8. ábra – Az ellenőrzési következtetések

levonása és az ellenőri vélemény kialakítása Az éves tevékenységi jelentések és nyilatkozatok elemzése

A „más ellenőrök” munkájának vizsgálata

Felügyeleti és kontrollrendszerek értékelése

· · ·


Szakmai ítéletalkotás és lényegesség A rendszerellenőrzések eredményeinek minőségelemzése A tételes vizsgálat eredményeinek mennyiségi értékelése Az ellenőrzési eredmények egységességének elemzése

Ellenőri következtetések Külön értékelések



Ellenőri vélemény - DAS

Ha a Számvevőszék összességében úgy

találja, hogy az elszámolások valós és megbízható képet nyújtanak, illetve hogy az alapjukul szolgáló ügyletek jogszerűek és szabályszerűek, akkor a Számvevőszék ún. hitelesítő véleményt ad ki. Ellenkező esetben a vélemény korlátozott.

A csatolt „keretes szövegekben” a

Számvevőszék legutóbbi éves jelentéséből vett számvevőszéki megbízhatósági nyilatkozat néhány lényeges részlete olvasható.

21


A

rendszerek tökéletesítése

A 9. és 10. ábra a megbízhatósági modell alkalmazását illusztrálva érzékelteti, hogyan képes ez a modell változásokat előidézni az ellenőrzési környezetben, különösen a felügyeleti és kontrollrendszerek tökéletesítésével.

A tökéletesedő felügyeleti és

kontrollrendszerekből egyre nagyobb mértékű bizonyosság nyerhető, így a tételes ellenőrzések szintjét ennek mértékében csökkenteni lehet.

22


9. ábra - A DAS-döntésfa AZ EREDENDŐ KOCKÁZAT (ELŐZETES)

(AZ EREDENDŐ KOCKÁZAT (ELŐZETES) FELMÉRÉSE: NEM MAGAS?

NEM

FELMÉRÉSE: MAGAS?

IGEN

IGEN

A rendszerek általános (előzetes) értékelése: Gyenge?

A rendszerek általános (előzetes) értékelése: Gyenge?

NEM

A rendszerek általános (előzetes) NEM értékelése:Jó?

IGEN

A rendszerek általános (előzetes) értékelése: Kitűnő?

A rendszerek A rendszerek általános (előzetes) NEM általános (előzetes) értékelése:Jó? értékelése: Kitűnő?

IGEN

IGEN

IGEN

NEM

IGEN

IGEN

A kontrollokból szerzett bizonyosság gyenge (Megbízhatósági szint: 0%)

A kontrollokból szerzett bizonyosság közepes (Megbízhatósági szint: 15%)


A kontrollokból szerzett bizonyosság gyenge (Megbízhatósági szint: 3%)


A kontrollokból szerzett bizonyosság magas (Megbízhatósági szint: 50%)

Fókuszált tételes ellenőrzés Megbízhatósági szint: 95%

Standard tételes ellenőrzés Megbízhatósági szint: 80%


Fókuszált tételes ellenőrzés Megbízhatósági szint: 92%


Minimális tételes ellenőrzés Megbízhatósági szint: 45%

10. ábra – A DAS-munka lehetséges lefolyási módjai Eredendő kockázat értékelése

A felügyeleti és kontrollrendszerek általános értékelése

Kiváló

Nem magas

Jó

Gyenge

Kiváló

Magas

Jó

Gyenge

Az összetett kockázatelemzésből származó bizonyosság

A kontrollokból szerzett bizonyosság közepes A kontrollokból szerzett bizonyosság gyenge A kontrollokból szerzett bizonyosság közepes A kontrollokból szerzett bizonyosság közepes A kontrollokból szerzett bizonyosság gyenge A kontrollokból szerzett bizonyosság közepes

Az összetett kockázatelemzésből származó bizonyosság

A tételes ellenőrzésekből szerzendő bizonyosság minimuma (%)


45


67


92


67

Fókuszált tételes ellenőrzés

80


95

23

Kifejezésgyűjtemény

A főigazgatók éves tevékenységi jelentései és nyilatkozatai

A főigazgatóknak vagy szolgálatvezetőknek éves tevékenységi jelentést kell kiadniuk, amely az adott főigazgatóság/szolgálat működési környezetét, az év legfontosabb eredményeit, valamint az igazgatás és a vezetői (azaz a belső) kontroll terén felmerülő problémákat mutatja be. A jelentéshez az éves beszámolót is csatolni kell. A főigazgatóknak/szolgálatvezetőknek ezenfelül – mint felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőknek – a birtokukban lévő információk alapján nyilatkozatban kell kijelenteniük, hogy az általuk alkalmazott kontrollmechanizmusok ésszerű bizonyosságot nyújtanak az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére nézve. Ez a nyilatkozat a főigazgatóság/szolgálat által irányított műveletekhez és intézkedésekhez kapcsolódó kockázat hangsúlyozása érdekében „fenntartásokat" is megfogalmazhat, illetve adott esetben jelezheti az engedélyezésre jogosult tisztviselő által tervezett vagy végrehajtott kiigazító intézkedéseket.

Alapul szolgáló ügyletek

A pénzügyi elszámolások alapját az Unió által a költségvetés finanszírozására és végrehajtására használt ügyletek alkotják. Az alapul szolgáló ügyletek képezik a mintavételi egységeket.

Alátámasztó bizonyíték (ellenőrzési bizonyíték)

Az ellenőrzés során megszerzett olyan információk, melyeket az ellenőr azért elemez, hogy következtetéseket vonjon le, véleményt fogalmazzon meg. Az ellenőrzési bizonyítéknak elegendőnek kell lennie a következtetések, illetve a vélemény alátámasztásához. Ezen felül megfelelőnek kell lennie, vagyis legyen tárgyhoz – az ellenőrzési célokhoz - tartozó és megbízható.

Az ellenőrzés hatóköre

Az ellenőrzés hatóköre alatt azon területek összességét értjük, amelyeket az ellenőrzés céljainak eléréséhez az adott körülmények (a feltételezhető ellenőrzésés jelentéstípus, különleges célok és akadályok stb.) között szükségesnek vélt ellenőrzési eljárások érintenek.

Az ellenőrzési munka hatókörének korlátozása

Az ellenőrzési munka hatókörének korlátozását egyes esetekben az ellenőrzött szervezet írja elő (például akkor, ha a feladatmeghatározás kifejezetten leszögezi, hogy az ellenőr nem fog alkalmazni valamely általa szükségesnek ítélt vizsgálati eljárást), de okozhatják a körülmények is (például akkor, ha az ellenőr a vizsgálat időzítése miatt nem lehet jelen a fizikai leltár számbavételénél). A hatókör korlátozásának számít az is, ha az ellenőr véleménye szerint az ellenőrzött fél számviteli nyilvántartásai nem megfelelőek, vagy ha nem lehetséges az általa kívánatosnak ítélt vizsgálati eljárás elvégzése.

Belső irányítási és szabályozási rendszer (belső kontrollok) tesztelése

Megállapítja, hogy a fő kontrollmechanizmusok valójában úgy valósultak-e meg, mint ahogy azokról rendelkeztek, vagyis hogy azok folyamatosan, következetesen és eredményesen működtek-e az ellenőrzött időszakban.

Decentralizált irányítás

Ha a Bizottság decentralizált irányítással hajtja végre a költségvetést, úgy a végrehajtási feladatokat a költségvetési rendelet rendelkezéseivel összhangban harmadik országokra ruházza át.

Egyéb megfelelőségi kritériumok

Az egyéb megfelelőségi kritériumok a kapcsolódó szakpolitikai célokból, jogi kötelezettségekből vagy rendszerkövetelményekből származó sajátos teljesítendő feltételeket jelentenek (pl. a mezőgazdaság területén a „jó mezőgazdasági és ökológiai állapot” (GAEC) fenntartása, vagy a strukturális intézkedések területén a nyilvánossághoz vagy a rendszerkövetelményekhez kapcsolódó szabályok tiszteletben tartása). Amennyiben ezen követelményeket nem tartják tiszteletben, ez nem jelenti ugyan a kifizetési feltételek be nem tartását, de pénzügyi kockázatot von maga után, és/vagy ahhoz vezethet, hogy a tagállamoknak pénzügyi kiigazításokat kell végezniük, vagy a támogatás végső kedvezményezettjeinek bírságot kell fizetniük.

Ellenőri vélemény

Az ellenőrnek a pénzügyi beszámoló egészére, illetve az alapul szolgáló ügyletek összességének a jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó, írásban világosan megfogalmazott véleménye. A két fő típusa a korlátozás nélküli és a korlátozott vélemény.

24


Ellenőrzés

Az ellenőrzés célja, hogy az ellenőr független véleményt fejthessen ki arról, hogy egy szervezet pénzügyi beszámolóit minden lényeges szempontból az előírt beszámolási rendben készítették-e el, vagy arról, hogy egy szervezet az előre meghatározott ismérvek alapján végezte-e a tevékenységét.

Ellenőrzési cél

Az ellenőrzési cél általános meghatározása az ellenőrzés típusától (pénzügyi vagy teljesítmény ellenőrzés) függ. A bevételek és kiadások pénzügyi ellenőrzése során az általános ellenőrzési célok: törvényesség és szabályszerűség (legality and regularity), teljesség (completeness), az események valódisága (reality of operations), számbavétel (measurement), be(ki)mutatás és közzététel (presentation and publication), illetve megbízhatóság (reliability of accounts). Mérlegellenőrzés esetén az események valódisága helyett a létezés és a tulajdon (existence and ownership), a számbavétel helyett az értékelés (valuation) az ellenőrzés célja. A teljesítményellenőrzés során általános ellenőrzési cél a gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség ellenőrzése. A tervezési folyamat során minden ellenőrzési feladaton belül meg kell határozni a feladat speciális ellenőrzési céljait.

Ellenőrzési eljárás

Ellenőrzési eljárásnak a szükséges ellenőrzési bizonyíték megszerzése és elemzése céljából használt módszert nevezzük. Az ellenőr a belső kontrollok tesztelésére és a tételes vizsgálatok elvégzésére négyféle ellenőrzési eljárást alkalmazhat. Ezek a szemrevételezés (inspection), a megfigyelés (observation), a megkérdezés és megerősítés (inquiry and confirmation), illetve a számszaki felülvizsgálat (computation). Elemző eljárásokat főleg a tervezési szakaszban és az ellenőrzés végén használnak.

Ellenőrzési kockázat

Az ellenőrzési kockázat annak a kockázatát jelenti, hogy az ellenőr helytelen véleményt ad. Az ellenőrzési kockázat három összetevőre bontható: eredendő kockázat (inherent risk); a belső kontrollrendszer kockázata (control risk) és feltárási kockázat (detection risk).

Ellenőrzési következtetés

Az ellenőrzési következtetések az adott területre vonatkozó ellenőrzési megállapításokból levont általános állítások. Az ellenőr a következtetések kidolgozásakor felülvizsgálja és értékeli az eljárások eredményeit, és összeveti azokat az ellenőrzés tekintetében megállapított lényegességi küszöbbel. A DAS esetében mindegyik külön értékelésnek általános következtetést kell megfogalmaznia az adott terület alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről.

Eredendő kockázat

A tevékenységek, műveletek és vezetési struktúrák jellegéből fakadó azon kockázat; hogy a pénzgazdálkodásban a belsőkontroll-eljárások által fel nem tárt és ki nem javított hibákra és tévedésekre kerül sor, amelyek megbízhatatlanná teszik a beszámolót, és lényeges jogszerűtlenségeket, illetve szabálytalanságokat okoznak az annak alapjául szolgáló ügyletekben, vagy ellehetetlenítik a pénzgazdálkodást.

Eredményszemléletű elszámolás

Az eredmény-szemléletű elszámolás pénzügyleteket rögzítő számviteli módszer, amelynek értelmében a bevételeket és a költségeket nem a számlával vagy készpénzkifizetéssel történő végleges rendezéstől függően, hanem a felmerülés időpontjában kell könyvelni.

Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF)

Az Európai Csaláselleni Hivatal, az OLAF, bizottsági határozat útján jött létre (1999/352/EK, ESZAK, Euratom, 1999. április 28., HL L 136/20). A Hivatal feladata közé tartozik a pénzügyi érdekek védelme mellett és azon túlmenően minden olyan tevékenység is, amely a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmét szolgálja a jogellenes, feltehetően igazgatási eljárásokhoz vezető cselekményekkel szemben.


A DAS-ellenőrzés az irányítási eljárások működésének eredményességét vizsgáló felügyeleti és kontrollrendszerekből nyer bizonyítékot a bevételek és kiadások jogszerűségére, illetve szabályszerűségére. A Bizottság az ezen rendszerek részét képező mechanizmusokból nyert információk alapján biztosítja, hogy a célok a jogszabályi, rendeleti és szerződésbeli rendelkezéseknek megfelelően valósuljanak meg.

Fenntartás

A fenntartás azt fejezi ki, hogy hitelesítő (korlátozás nélküli) vélemény nem adható, de a hibák vagy rendszerhiányosságok hatása nem olyan lényeges és nincs olyan általános érvénye, hogy elutasító záradékra lenne szükség.

25


Fő kontrollmechanizmusok

A DAS esetében azok – az ellenőr által a felügyeleti és kontrollrendszerek felülvizsgálatakor és értékelésekor megállapított – kontrolleljárások, amelyek elengedhetetlenül fontosak az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének biztosításához.

Hatáskörátruházási kockázat

Noha az uniós költségvetés végrehajtásáért (a Szerződés 274. cikke értelmében) az Európai Bizottság felel, a költségvetés egy jelentős részét megosztott vagy közös igazgatás keretében a tagállamok (illetve partnerségi megállapodások keretében harmadik országok) irányítják. A „hatáskör-átruházási kockázat” abból adódik, hogy az engedélyezés, a felelősségvállalás és a végrehajtás ily módon különválnak egymástól.

Hiba

Olyan ügylet (vagy ügylet része) és/vagy hozzájuk kapcsolódó intézkedések, amelyeket nem az alkalmazandó jogszabályi és szabályozási rendelkezéseknek megfelelően hajtottak végre.

Hitelesítő záradékkal ellátott ellenőrzési vélemény

Az ellenőri jelentés az ellenőr írásban világosan megfogalmazott véleménye a pénzügyi beszámoló egészéről, illetve az alapul szolgáló ügyletek összességének jogszerűségéről és szabályszerűségéről. Az ellenőr akkor ad hitelesítő záradékot, ha arra a következtetésre jut, hogy az alapul szolgáló ügyletek összességükben jogszerűek és szabályszerűek, és a felügyeleti és kontrollrendszerek alkalmasak a kockázatok kezelésére.

Jelentős kockázat

Az ellenőrzés során külön figyelmet igénylő kockázat.

Jogszerűség és szabályszerűség

A pénzügyi ellenőrzésnek a jogszerűséghez és szabályszerűséghez fűződő célja annak biztosítása, hogy valamely tranzakció megfeleljen a vonatkozó törvényeknek és jogszabályoknak, valamint feleljen meg neki elégséges költségvetési előirányzat.

Kifizetési feltétel

A kifizetési feltételek rendszerint a vonatkozó támogatási rendszer vagy szerződés alapvető jogi követelményeit jelentik (pl. a jogosultsági szabályok vagy a visszatérítésekre vonatkozó kötelezettségek betartása). Gyakorlati okokból az értékelést a következő kérdésre lehet alapozni: Más lett volna-e a kifizetett összeg, ha a hiba ismert lett volna a kifizetés engedélyezésekor?

Kontroll kockázat

A kontrollkockázat annak a kockázata, hogy a belső ellenőrzési eljárások nem tudják a pénzügyi irányításban bekövetkező lényeges hibákat vagy mulasztásokat időben megelőzni, illetve kivizsgálni és kijavítani. Ennek oka lehet a megfelelő kontrolleljárások hiánya, vagy az, hogy a meglévő belsőkontroll-eljárások működése nem nevezhető eredményesnek, folyamatosnak és következetesnek.

Kontroll környezet

A kontroll környezet azt az általános hozzáállást, tudatos tevékenységet és eljárásmódot jelenti, amelyet egy szervezet felső és szakmai vezetése a belső kontroll tekintetében tanúsít, valamint mindennek jelentőségét a szervezeten belül.

Közös irányítás

A nemzetközi szervezetek általi irányítás külön formája, amelyhez a Bizottság bizonyos feltételek teljesülése esetén folyamodhat (nevezetesen abban az esetben, ha több adományozó egyesíti erőforrásait). Olyankor alkalmazzák, ha nem lehetséges vagy nem célszerű az egyes adományozók által nyújtott támogatások és az egyes költségtípusok összekapcsolása.

Központosított irányítás

Ha a Bizottság központosított alapon hajtja végre a költségvetést, úgy a végrehajtási feladatokat vagy közvetlenül szervezeti egységei által, vagy közvetetten, végrehajtó ügynökségek, hagyományos ügynökségek, nemzeti közszektorbeli szervek vagy közfeladatot ellátó, a magánjog hatálya alá tartozó szervek (ún. nemzeti kirendeltségek) által teljesíti.

Közzététel

Bizonyos információk meghatározott formában történő közzététele (általában a pénzügyi beszámolóban és a kapcsolódó dokumentumokban, illetve az éves tevékenységi jelentésekben és az azokból készített összefoglalóban). A különböző uniós szervek közzétételi követelményeit az adott szerv pénzügyi szabályzata és végrehajtási szabályzata (vagy az ennek megfelelő dokumentum), illetve a pénzügyi beszámoló felhasználóinak igénye határozza meg.

26


Külön értékelés

A DAS formájában nyújtott átfogó számvevőszéki vélemény az uniós tevékenységek főbb területeire vonatkozó külön értékeléseken alapul. Ezek az értékelések részletes tájékoztatást nyújtanak a hibaforrásokról és a hiányosságokról, illetve a pénzgazdálkodás javításának mikéntjéről.

Lényegesség

A lényegesség fogalma egy tétel vagy tételcsoport viszonylagos jelentőségét vagy fontosságát jelöli. Egy tételt vagy tételcsoportot akkor tekintünk lényegesnek, ha van akkora jelentősége, hogy egy számvevőszéki ellenőrzési jelentés vagy vélemény olvasójának külön felhívják rá a figyelmét. Egy tétel vagy tételcsoport lényegessége fakadhat annak értékéből (value), természetéből (nature) vagy összefüggéseiből (context).

Megbízhatósági nyilatkozat (DAS)

Az Európai Számvevőszék (ECA) a Szerződés értelmében 1994 óta megbízhatósági nyilatkozat (DAS - a francia „déclaration d'assurance" rövidítése) formájában véleményt nyilvánít az Európai Unió pénzügyi beszámolójának megbízhatóságáról, valamint az annak alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről.

Megbízhatósági szint

A megbízhatósági szint az ellenőrzési kockázat inverze. Minél magasabb megbízhatósági szintet szeretnénk elérni, annál több ellenőrzési tesztelést kell végeznünk. Az Európai Számvevőszék a pénzügyi ellenőrzések esetében 95 %-ban határozza meg a megbízhatósági szintet, azaz 5 %-os ellenőrzési kockázatot engedélyez.

Megosztott irányítás

Megosztott irányítás esetén a Bizottság a tagállamokat bízza meg bizonyos szakpolitikák végrehajtásával. A tagállamok mezőgazdasági költségeinek végrehajtása például közösségi szinten megállapított szabályok szerint működő, külön megbízással rendelkező nemzeti szervek feladata. A strukturális alapok esetében a folyósítandó összegek nagyságáról és a megvalósítás feltételeiről az európai intézmények döntenek, viszont a tagállami (nemzeti, regionális vagy helyi) igazgatás feladata a támogatandó projektek kiválasztása és a napi irányítás.

Minősített (korlátozott) ellenőrzési vélemény

Az ellenőri jelentés az ellenőr írásban világosan megfogalmazott véleménye a pénzügyi beszámoló egészéről, illetve az alapul szolgáló ügyletek összességének jogszerűségéről és szabályszerűségéről. Az ellenőr akkor ad korlátozott záradékot, amikor arra a következtetésre jut, hogy hitelesítő (korlátozás nélküli) véleményt ugyan nem adhat, de a vezetéstől eltérő álláspontja, vagy az ellenőrzés terjedelmének korlátozása nem olyan lényeges és nincs olyan általános érvénye, hogy elutasító záradékra vagy a záradék megadásának elutasítására lenne szükség.

Mintavétel

Az „ellenőrzési mintavétel” (mintavétel) azt jelenti, hogy az egyes számlaegyenlegeken vagy tranzakció-csoportokon belül az ellenőrzési eljárásokat a tételek 100 %-nál kisebb hányadára alkalmazzák, úgy, hogy ebbe a hányadba bármelyik mintavételi egység belekerülhet. Ez lehetővé teszi, hogy az ellenőr a minta bizonyos jellemzőire nézve ellenőrzési bizonyítékokat szerezzen és azokat értékelje abból a célból, hogy a sokaságra vonatkozó végkövetkeztetést alakítson ki, illetve elősegítse a véleményalkotást. A mintavétel történhet statisztikai vagy nem statisztikai módszerekkel.

Mintavételi kockázat

A mintavételi kockázat abból adódik, hogy az ellenőrnek a statisztikai vagy nem statisztikai módszerekkel kiválasztott minta vizsgálata alapján levont következtetése esetleg nem lesz azonos azzal a következtetéssel, amelyre akkor jutott volna, ha az egész sokaságot vizsgálta volna meg ugyanazzal az ellenőrzési eljárással.

Reprezentativitás

Tételes ellenőrzés végrehajtásakor az ellenőr mintavételi eljárások segítségével von le következtetéseket a minta alapjául szolgáló sokaságról. Ezek a következtetések csak akkor érvényesek, ha a minta jól tükrözi az alapsokaságot, azaz reprezentatív.

Számviteli rendszer

Számviteli rendszeren a gazdálkodó szervezet azon feladatait és nyilvántartásait értjük, amelyekkel az ügyleteket és a gazdasági eseményeket a pénzügyek rögzítése érdekében feldolgozzák. Ezek a rendszerek a gazdasági műveleteket és egyéb eseményeket azonosítják, összegyűjtik, elemzik, számítják, osztályozzák, feljegyzik, összegezik és jelentik.

27



A tételes ellenőrzés célja, hogy az ellenőr közvetlen bizonyítékot szerezzen az ellenőrzési célokkal kapcsolatos véleménye kifejtéséhez. A bizonyítéknak elegendő mennyiségűnek és megfelelőnek (azaz az ellenőrzés céljaihoz tartozónak és megbízhatónak) kell lennie. A tételes ellenőrzés az alábbiakból állhat:

  

az ügyletek vizsgálata; az ellenőrzött fél vezetősége által számviteli becslésekhez használt eljárások felülvizsgálata és közvetlen tesztelése; elemző eljárások

Tevékenységalapú irányítás (TAI)

A tevékenységalapú irányítás olyan integrált irányítási módszer, amely magában foglalja a Bizottság munkájának valamennyi aspektusát, így a célok fontossági sorrendjének megállapítását, a tervezést és programozást, a költségvetés-tervezést, valamint az irányítási és jelentéstételi módszereket.

Tevékenységalapú költségvetéstervezés (TKT)

A tevékenységalapú költségvetés-tervezés együttesen jelenti a Bizottság prioritásaihoz és céljaihoz szorosan kapcsolódó tevékenységek alapján történő költségvetés-tervezést és pénzügyi irányítást.

Végső kedvezményezett

Az a személy vagy szervezet, akihez az uniós költségvetésből folyósított kifizetés végül kerül.

Vezetői állásfoglalások

Olyan állásfoglalások, amelyeket a vezetés az ellenőrnek az ellenőrzés folyamán, akár felkérés nélkül, akár a feltett konkrét kérdésekre válaszul adott.

28

Gyakran feltett kérdések Mit jelent a „DAS”? A Szerződés előírja a Számvevőszéknek, hogy vizsgálja meg az összes közösségi bevételt és kiadást, és erről évenként tegye közzé véleményét. Pontosabban azt írja elő, hogy a Számvevőszék adjon ki éves „megbízhatósági nyilatkozatot”, amely mind a beszámoló megbízhatóságára, mind az annak alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozik. Ezt a „megbízhatósági nyilatkozatot” francia rövidítéssel általában DAS-nak (Déclaration d’Assurance) szokás nevezni. A DAS elsődleges célja az, hogy az érdekelt felek, elsősorban az Európai Parlament és a Tanács, általánosabban véve pedig az uniós polgárok számára is értékeléssel és véleménnyel szolgáljon az uniós pénzek felhasználásának mikéntjéről. A DAS tehát a Számvevőszék hivatalos véleménye az uniós elszámolások megbízhatóságáról és az azok alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről.

 A Számvevőszék csak egy általános DAS-véleményt tesz közzé az egész uniós költségvetésről? Mindenekelőtt ismét le kell szögeznünk, hogy a DAS két ellenőrzési területet fed le: egyrészt az elszámolások megbízhatóságának, másrészt az azok alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzését. Az utóbbit illetően a Szerződés értelmében az általános DAS „a Közösség fő tevékenységi területeire vonatkozó külön értékelésekkel egészíthető ki”. A Számvevőszék így is jár el, és választott módszerét követve az általános DAS-véleményt (2007 óta) olyan külön értékelésekre alapozza, amelyek a költségvetés fő tevékenységalapú költségvetés-tervezési (TKT) szakpolitikai területeinek csoportjaira vonatkoznak. Ezek a csoportok a következők: bevételek, mezőgazdaság és természeti erőforrások, kohézió, kutatás, energia és közlekedés, külső segélyek, fejlesztés és bővítés, oktatás és állampolgárság, gazdasági és pénzügyek, illetve működési kiadások.

Miért kell ellenőrizni a jogszerűséget és a szabályszerűséget? A Szerződés írja elő kifejezetten, hogy a Számvevőszék nyilvánítson véleményt az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről, az uniós elszámolások megbízhatóságáról adott véleményével együtt. Ezt az előírást a közösségi kiadások sajátos jellege is indokolja: a kiadási költségvetés rendkívül nagy (80% fölötti) részét teszik ki a végső kedvezményezetteknek az általuk benyújtott kérelmek alapján történő kifizetések.

29

Gyakran feltett kérdések Foglalkozik-e a Számvevőszék azzal is, hogy mennyire eredményesek a közösségi kiadások, illetve hogy sikerül-e elérni a kitűzött célokat? Az elszámolások ellenőrzése, illetve az azok alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről történő beszámolás feladatán túl a Számvevőszéknek a Szerződés értelmében azt is vizsgálnia kell, hogy az uniós pénzeszközökkel történő pénzügyi gazdálkodás ésszerű volt-e, vagyis a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség elveinek kellő figyelembevételével történt-e. A Számvevőszék ebből a célból rendszeresen tart költséghatékonysági ellenőrzéseket az uniós költségvetés legkülönbözőbb területeire vonatkozóan. Ezek rendszerint „különjelentések” tárgyát képezik, amelyek külön, vagyis nem a Számvevőszék éves jelentésének részeként jelennek meg, de ahhoz hasonlóan mind a költségvetés elfogadásáért felelős hatóságok, mind az érdeklődő nagyközönség számára hozzáférhetőek.

Minek alapján fogalmazza meg a Számvevőszék a véleményét? A Számvevőszék következtetései a számvevőszéki ellenőrzések során feltárt rendszerhiányosságokból és konkrét hibákból indulnak ki. A következtetésekről a Számvevőszék értesíti a Bizottságot, az érintett tagállamokat vagy harmadik országokat, majd egy (egyeztető eljárásnak nevezett) megbeszélés-sorozat keretében ezeket részletesen megvitatja a Bizottsággal. Ennek az eljárásnak a révén nyer megerősítést az ellenőrzési bizonyíték, amelyre azután a számvevőszéki vélemény épül. Az éves jelentés részletesen beszámol a Számvevőszék ellenőrzési megállapításairól. A Számvevőszék ellenőri véleménye szakmai jellegű értékelés, amely a hozzáférhető információkon alapul, és a bevett ellenőrzési gyakorlathoz igazodik.

Kellően figyelembe vette-e a Számvevőszék a nemzetközi ellenőrzési standardokat DAS-módszertana kidolgozásakor? Ha igen, mely standardokat tartott szem előtt? A Számvevőszék DAS-ellenőrzési módszertana nemzetközi ellenőrzési standardokon alapul. Ezzel kapcsolatban el kell ismerni, hogy a létező nemzetközi standardok alapjában magáncégek vagy közigazgatási intézmények pénzügyi kimutatásainak ellenőrzésére vonatkoznak, és csak kivételes esetben szolgálnak iránymutatással olyan ellenőri vélemény megfogalmazásához, amely az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozik. A Számvevőszék e kötelezettségének sajátos jellegéből adódik, hogy a nemzetközi ellenőrzési standardok alkalmazásánál elkerülhetetlenül figyelembe kell vennie annak a környezetnek a sajátos és különös vonásait is, amelyben a Számvevőszék DAS-ellenőrzéseire sor kerül. Ezért a legtöbb nemzetközi standard csak analógia útján alkalmazható. A Számvevőszék külső szakértők tanácsát is kikérte ahhoz, hogy DAS-módszertanának korszerűsítése a nemzetközi ellenőrzési standardok legfrissebb fejleményeinek figyelembe vételével történjék. A tekintetbe vett főbb standardok a következők voltak: a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége (IFAC) által kiadott „Nemzetközi könyvvizsgálati standardok” (ISA) és „Bizonyosságot nyújtó megbízásokra vonatkozó nemzetközi standardok” (ISAE), a Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI) által kibocsátott „Európai útmutató az INTOSAI ellenőrzési standardok végrehajtásához” (EIG), és a COSO (a Treadway Bizottságot Támogató Szervezetek Testülete) „Vállalati Kockázatkezelési Keretrendszere” (COSO - ERM).

Gyakran feltett kérdések

Mit takar a lényegesség fogalma, és miért alkalmazzák? A lényegességnek a nemzetközi ellenőrzési standardok által is elismert fogalma azt a felismerést tükrözi, hogy az alapul szolgáló ügyletek ritkán lehetnek teljesen mentesek a hibákról. Az ún. lényegességi küszöb mind a tételes ellenőrzés során vizsgált minták méretének kiszámításánál, mind a kapott ellenőrzési eredmények értelmezésénél fontos tényező. Az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének vonatkozásában a hibákat akkor szokás lényegesnek tekinteni, ha befolyásolhatják az érdekelt felek döntéseit. A DAS-ellenőrzéseknél a DAS-szintű ellenőri vélemény kialakításához a lényegességi küszöböt általában az uniós költségvetés teljes kiadásának vagy teljes bevételének 2%-ában állapítják meg. A Számvevőszék azonban úgy is dönthet, hogy a DAS címzettjei (vagyis a költségvetés elfogadásáért felelős hatóságok) előírásainak figyelembe vételével eltérően szabja meg a lényegességi szintet. Ugyanezen okból a Számvevőszék azt is fontolóra veheti, hogy költségvetési területenként némiképp eltérő lényegességi küszöböket állapít meg.

Ki viselje a felelősséget a Számvevőszék által feltárt problémákért? A Bizottság vagy a tagállamok? Az összes uniós kiadás csaknem 80%-ára alapvetően a „megosztott irányításnak” nevezett helyzet jellemző, mivel az irányításban mind a Bizottság, mind a tagállamok szerephez jutnak. A költségvetés végrehajtásáért végső fokon a Bizottság felelős (az EK-Szerződés 274. cikke), ezért biztosítania kell, hogy a tagállamok jól használják fel az általuk kezelt uniós pénzeszközöket. Ezért a Bizottság felelősségi körébe tartozik az uniós pénzeszközök kiadásával kapcsolatosan működő nemzeti és regionális felügyeleti és kontrollrendszerek felügyelete. A Szerződés és a vonatkozó rendeletek azonban azt is kikötik, hogy ebben az eljárásban a tagállamoknak is szerepet kell kapniuk.

Elképzelhető-e, hogy a Számvevőszék konkrétan megnevezze a felelős tagállamokat? A Szerződés azt írja elő a Számvevőszéknek, hogy az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről alkosson véleményt, az egyes tagállamok kiadásainak jogszerűségéről és szabályszerűségéről viszont nem vár el ilyen véleményt. Megjegyzendő az is, hogy bár a számvevőszéki ellenőrzések olyan mintákon alapulnak, amelyek elégségesek a tevékenységalapú költségvetés-tervezési (TKT) szakpolitikai területek adott csoportjára érvényes következtetések levonásához, ugyanezekből a mintákból nem lehet az egyes tagállamokra vonatkozó következtetéseket is levonni. Ez csak akkor lenne lehetséges, ha sokkal szélesebb körű mintavétellel minden egyes tagállamra nézve reprezentatív minta volna vizsgálható, amihez azonban a jelenleg rendelkezésre állónál sokkal több forrás volna szükséges. Alkalmanként a Számvevőszék éves jelentéseiben illusztratív jelleggel mégis szerepelnek olyan konkrét esetek, amikor a számvevőszéki ellenőrzés szabálytalanságokat tárt fel.

Gyakran feltett kérdések Elég programot és projektet vizsgál-e a Számvevőszék ahhoz, hogy megbízható véleményt alkothasson? A Számvevőszék széles körben elfogadott statisztikai paraméterek és módszerek alapján határozza meg a tételes ellenőrzéseinél alkalmazott minták méretét, és ezek a minták az adott célnak kimutathatóan megfelelnek. Az alkalmazott technikai paraméterek általában – különösen pedig a megbízhatósági szint (95%) és a lényegességi küszöb (2%) – megfelelnek például azoknak, amelyeket a Bizottság a strukturális intézkedések új programozási időszakára (2007-2013) és a 7. kutatási keretprogramra szándékozik előírni.

Ellenőrzési módszereit illetően tekintetbe veszi-e a Számvevőszék a kontrollrendszerek teljesítményét, vagy pusztán a mintákban talált hibákat vetíti ki? A Számvevőszék ellenőri véleményét megbízható módszerek támasztják alá, amelyek kellő súllyal veszik figyelembe a Bizottság által az uniós pénzeszközök kezelésénél alkalmazott felügyeleti és kontrollrendszerek értékelését, és kifejezetten utalnak az egyes főigazgatóságok által készített éves tevékenységi jelentésekre is. A nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardoknak megfelelően a számvevőszéki rendszerelemzést az ügyletekből vett különböző minták tételes ellenőrzése egészíti ki, egészen a végső kedvezményezett szintjéig. A Számvevőszék már amúgy is szigorú módszertana nemrég volt felülvizsgálat tárgya, így ma az eddiginél is szilárdabbnak tekinthető. A felülvizsgált DAS-megközelítés központi eleme egy bizonyossági modell, egyfajta mechanizmus, amelynek révén a különböző forrásokból származó ellenőrzési bizonyítékokból levezethető bizonyosság következetesen és ellentmondásmentes módon ötvöződik egybe. Egyszerűbben szólva: a bizonyossági modell kimutatja, hogy a felügyeleti és kontrollrendszerek révén milyen megbízhatósági szint nyerhető, és hogy milyen kiegészítő megbízhatósági szint eléréséhez szükséges tételes ellenőrzést végezni. (További részleteket lásd a DAS-tájékoztató megfelelő oldalán.) A bizonyossági modell mechanizmusának köszönhetően tehát, amennyiben kimutatható valamely rendszer javulása, akkor az ügyletek tételes ellenőrzése már kevésbé szükséges.

Gyakran feltett kérdések Jelentősnek mondhatók-e a számvevőszéki ellenőrzések során feltárt hibák, vagy inkább csak apróbb, „űrlapkitöltési” tévedésekről van szó? A Számvevőszék nem apróságokra alapozza a következtetéseit. Az „űrlapkitöltési” tévedések nem számítanak automatikusan hibának, csak akkor, ha az összegyűjtött ellenőrzési bizonyítékok elemzése arra mutat, hogy komoly gondok vannak az érintett kiadás jogszerűségével és szabályszerűségével, és csak abban az esetben, ha a kiadás lényeges. Ha valaki „kitöltetlen papírokról” hall, azt is gondolhatja, hogy semmiségről van szó, ám az is lehetséges, hogy a hiányosság komoly: például akkor, ha az ellenőrt ez akadályozza meg abban, hogy az érintett kiadás jogszerűségéről és szabályszerűségéről meggyőződjék. Az ilyen esetekben a Számvevőszék azonban csak akkor vizsgálódik tovább, ha a hiányosság kiküszöbölése nem lehetséges más, alternatív ellenőrzési bizonyíték útján. A Számvevőszék a hibák meghatározásakor különbséget tesz a „kifizetési feltételt” érintő hibák és az „egyéb megfelelőségi kritériumokkal” kapcsolatos hibák között: rendszerint akkor van szó a kifizetési feltételeket érintő hibáról, ha a hiba a vonatkozó támogatási rendszer vagy szerződés alapvető jogi követelményeire vonatkozik. Ezzel szemben az egyéb megfelelőségi kritériumok a kapcsolódó szakpolitikai célokból, jogi kötelezettségekből vagy rendszerkövetelményekből származó sajátos teljesítendő feltételeket jelentenek. Emiatt az „egyéb megfelelőségi kritériumokkal” kapcsolatos hibák – amelyek nagyrészt nem számszerűsíthető hibák (pl. egy pályázati eljárás hiányosságai) –bekerülnek ugyan az ellenőrzési jelentésekbe, ám extrapolációs célra (számszerűsíthető hibaként) csak akkor veszik őket figyelembe, ha kimutatható, hogy jelentős pénzügyi kihatással voltak az adott projektre (a projekt nem támogathatóvá vált). A későbbi elemzés során az ún. „egyéb megfelelőségi kritériumokat” érintő hibákat semmilyen egyéb esetben nem veszik figyelembe a legvalószínűbb hibaarány megbecslésénél.

Eltérhetnek-e az értelmezések az egyes feltárt hibákat vagy a hibák kivetítését illetően? Soha nem lehet teljesen kizárni, hogy a vonatkozó értékelésekben különbségek mutatkoznak. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a Számvevőszék észrevételei konkrét tényeken és bizonyítékokon alapulnak. A Számvevőszék és az ellenőrzött fél közötti ún. „egyeztető eljárás” célja éppen az, hogy kiküszöbölje a meglévő ellenőrzési megállapítások értelmezésében felmerült különbségeket. Itt kell elmondani, hogy a költségvetésre mérhető pénzügyi hatással nem lévő „egyéb megfelelőségi kritériumokat” érintő hibákat a Számvevőszék nem veszi figyelembe a tevékenységalapú költségvetés-tervezés (TKT) szakpolitikai területeinek adott csoportjára vonatkozó legvalószínűbb hibaarány megbecslésénél. A reprezentatív minták eredményei alapján a Számvevőszék magas szintű bizonyosságra tesz szert, ami a nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardokkal összhangban megfelelő alapot jelent az ellenőrzési következtetések levonásához. Megemlítendő a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelésének eredményeivel fennálló általános összhang is. Végeredményben tehát a Számvevőszék ellenőrzési következtetéseit és általános ellenőri véleményét magas szintű bizonyosság jellemzi.

Gyakran feltett kérdések Lehetséges egyáltalán, hogy az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről szóló vélemény teljesen pozitív legyen? Lehetséges. Amennyiben a Számvevőszék úgy találja, hogy a kiadáskezelő rendszerek lehetővé teszik a szabálytalan és jogellenes kiadások kockázatának elfogadható szintre történő csökkentését, és amennyiben a Számvevőszék tételes ellenőrzése nem talál lényeges hibát az ügyletekben, akkor a Számvevőszék ezt elismeri. Már több éve így tesz a Számvevőszék például a közösségi költségvetésnek az adminisztrációt érintő kiadásait illetően. Igen találó példával szolgálnak erre a közös agrárpolitika keretében történő, az Integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) által szabályozott közvetlen kifizetések. A közösségi kiadásoknak e fontos összetevőjét illetően, amely az Unió általános költségvetésének kb. 25%-át teszi ki, a Számvevőszék 2004-re és 2005-re nézve azt állapította meg, hogy megfelelő alkalmazása esetén az IIER elfogadható szintre csökkenti a jogszerűtlen és szabálytalan kiadások kockázatátl.

Amikor a Számvevőszék beszámol ellenőrzési megállapításairól, nem kellene különbséget tennie a feltárt „hibák” és a tényleges „csalás” felfedezett esetei között? Vizsgálata során az ellenőr különféle szabálytalanságokra bukkanhat. Ilyenek például: számlával alá nem támasztott kiadás; túlzott területbejelentés valamely művelés alatt álló területre vonatkozó támogatás kérésekor, túlzottnak tűnő általános költségek visszatérítésére irányuló kérelem, stb. Az említett megállapításokat a bevett ellenőri gyakorlat szerint minden ilyen esetben „hibának” könyvelik el, mivel a mögöttes okokra legfeljebb sokkal alaposabb kutatás deríthetne fényt, és csak az tenné megkülönböztethetővé a „szándéktalan hibákat” és a „szándékos csalást”. Végső soron a „csalás” jogi fogalom, és mint ilyenről csak bíróság mondhat véleményt. A gyakorlatban a Számvevőszék az OLAF-nak jelenti az olyan eseteket, ahol ellenőrzésének eredménye szerint csalás erős gyanúja áll fenn.

Gyakran feltett kérdések Figyelembe veszi-e a Számvevőszék az uniós programok sokéves jellegét, illetve azt, hogy a projektek lezárása előtt visszatéríttetési mechanizmusokat is lehet alkalmazni? A Szerződés előírja a Számvevőszéknek, hogy évenként véleményt adjon az ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről, és a Számvevőszék így is tesz. Mindemellett a Számvevőszék nem hagyja figyelmen kívül a közösségi kiadások sokéves jellegét. A számvevőszéki ellenőrzések rámutattak arra a gondra, hogy a visszatéríttetési mechanizmusok, amelyek célja a feltárt kiadási szabálytalanságok kiigazítása, nem működnek elég eredményesen. A strukturális alapokból finanszírozott programokat illetően a Számvevőszék „lezárási” (a Bizottság által hivatalosan lezárt programokra vonatkozó) ellenőrzései arra mutattak rá, hogy továbbra is hibák vannak még a sokéves eljárás végső szakaszában is, akkor, amikor további ellenőrzésre a tervek szerint nincs mód, és ezért kiigazítás sem lehetséges. A mezőgazdasági számlaelszámolásokat illetően a jelenlegi mechanizmusok elsősorban úgy működnek, hogy amikor a Bizottság hiányosságokat talál a tagállami irányítási és kontrollrendszerekben, akkor visszavonja a kiadások jóváhagyását, vagyis az egyes tagállamoktól „visszaigényli” az általuk kapott uniós pénzeszközök egy részét. Ennek az intézkedésnek nem az a célja, hogy a végső kedvezményezettek szintjén korrigálja a szabálytalan kifizetéseket, és ezért elsődleges hatása az, hogy a közös agrárpolitika egyes ügyleteinek költségét az uniós költségvetés helyett a nemzeti adófizetőkre hárítja. Jelenleg a számvevőszéki ellenőrzések megállapításai nem támasztják alá azt az állítást, hogy a visszafizettetett összegek elégségesek az alapul szolgáló ügyletek jogszerűtlen vagy szabálytalan kiadásai szintjének ellensúlyozására, s még kevésbé annak kiigazítására. A számvevőszéki ellenőrzések által feltárt lényeges hiányosságok világosan mutatják, hogy ezeket a visszafizettetési intézkedéseket jelenlegi állapotukban nem lehet olyan eredményes mechanizmusoknak tekinteni, amelyek az alapul szolgáló ügyletek szintjén biztosítanák a hibák megelőzését, illetve időben történő feltárásukat és kiigazításukat transactions.

Miért előírás, hogy a főigazgatók éves tevékenységi jelentést nyújtsanak be? Az egyes főigazgatók által benyújtott éves tevékenységi jelentések a felelősségi körükbe tartozó szakpolitikákról adnak információt. Az éves tevékenységi jelentés az új megközelítés, a tevékenységalapú irányítás alapvető eszköze. A következők szerepelnek benne: (i) a főigazgatónak juttatott források révén elért szakpolitikai eredmények értékelése; (ii) az ügyletek jogszerűségéről és szabályszerűségéről adott megjegyzések; (iii) információ a működő felügyeleti és kontrollrendszerekről; (iv) beszámoló a főigazgatóság tevékenysége során tapasztalt esetleges korlátokról; és (v) éves elszámolás (a költségvetés végrehajtása).

Gyakran feltett kérdések Miért tesznek a főigazgatók nyilatkozatot? A nyilatkozat a főigazgatóra a „Felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselők chartája” értelmében ráruházott felelősség kifejeződése, az arra vonatkozó felelősségéé, hogy működtesse azokat a belső kontrollrendszereket, amelyek az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére, illetve a kiutalt források célirányos felhasználására vonatkozó ésszerű bizonyosság megszerzéséhez szükségesek. A nyilatkozatnak be kell számolnia a belső kontrollrendszer bármely hiányosságáról és bármely olyan sajátos nehézségről, amely jelentős hatással lehet a Főigazgatóság felelősségi körébe tartozó ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére, és amelyeket a fenntartásokban fel kell tüntetni.

Milyen hatással lehetne a Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozatára, ha a tagállamok a nemzeti szinten megszerezhető bizonyosságot összegző nyilatkozatokat adnának ki? Ha lépés történne annak irányában, hogy az egyes tagállamok valamilyen formában hivatalos nyilatkozatot adjanak ki a területükön felhasznált uniós pénzekről, az még jobban ráirányíthatná a tagállamok figyelmét arra, hogy törekedjenek az uniós pénzeszközök jobb kezelése céljának elérésére. Az uniós pénzeszközök kb. 80%-a van megosztott irányítás alatt (vagyis a megfelelő elköltésükre vonatkozó felelősséget a Bizottság és az egyes tagállamok együtt viselik). A tagállamok így közvetlen szerepet kapnak ezeknek a pénzeszközöknek a kezelésében. A nemzetközileg elfogadott ellenőrzési gyakorlat szerint a külső ellenőrtől elvárják, hogy figyelembe vegye az ellenőrzés alá vett pénzeszközökért felelős személyek nyilatkozatait, de ezeket úgy kell kezelnie, mint „vezetői állásfoglalásokat”. Más szóval a felügyeleti és kontrollrendszerek értékelésénél figyelembe kell venni ezeket a nyilatkozatokat, de a külső ellenőr független ellenőrzési munkáját nem helyettesíthetik. A Számvevőszék ugyanilyen álláspontra helyezkedett már a bizottsági főigazgatók éves tevékenységi jelentéseit és nyilatkozatait illetően is. Ezzel kapcsolatban a gyakorlatban az a kérdés vetődik fel élesen, hogy az egyes tagállamok nyilatkozatait ellenőrzik-e majd a legfőbb nemzeti ellenőrző intézmények, és ha igen, hogyan. Az ilyen esetekben a Számvevőszék, azon túlmenően, hogy „vezetői állásfoglalásként” kezeli a nyilatkozatokat, azt is megtehetné, hogy mint „más ellenőrök munkáját” felülvizsgálja a legfőbb nemzeti ellenőrző intézmények ellenőrzési jelentéseit, hiszen ezt a DAS-megközelítés lehetővé teszi. Ez többek között közös ellenőrzési módszerek alkalmazásától függ majd, és bizonyos időkorlátokkal is szembe kell nézni. Más szóval: a Számvevőszéknek minden esetleges hozzájárulást időben kell megkapnia ahhoz, hogy szoros ütemezésén belül tudomásul vehesse. Általános megjegyzésként le lehet szögezni, hogy ha ennek eredményeként javulna a tagállamok elszámoltathatósága, az fontos lépést jelentene az alapul szolgáló ügyletek szintjén felmerülő kockázatokat megfelelően kezelő, igazi integrált belsőkontrollkeretrendszer kiépülése felé. Ha ez megvalósulna, lehetséges volna, hogy az ilyen tagállami nyilatkozatok a rendelkezésre álló források eredményesebb és hatékonyabb felhasználását eredményezzék. Az ellenőrzési munkaterhelés is több szint között oszlana meg, amennyiben a „más ellenőrök” munkája megfelel a Számvevőszék által alkalmazott megközelítésnek és módszereknek. Ezt el lehetne úgy érni, hogy az érintett ellenőrző szervek önállósága ne csorbuljon.

E URÓ PAI SZÁMVEVŐSZÉK DAS- MÓDSZERTAN

Recommend Documents