E-GOVERNMENT: MEER DAN E-COMMERCE VOOR OVERHEDEN

E - G O V E R N M E N T

Victor Bekkers

De elektronische overheid krijgt steeds meer handen en voeten. Desondanks ontbreekt er een duidelijke inhoudelijke visie op het begrip e-government. Maar al te vaak wordt e-government nog beschouwd als een publieke variant op e-commerce. Dat is niet juist, betoogt Victor Bekkers, die in dit artikel enkele aanzetten geeft tot een betere onderbouwing van de term e-government.

VAN E-COMMERCE NAAR E-GOVERNMENT? Zaken doen via internet raakt steeds meer ingeburgerd. Tal van bedrijven ontdekken het internet als een nieuw verkoopkanaal. Dat geldt vooral voor de toonaangevende Nederlandse organisaties, zoals ABN/Amro, DSM, Unilever en Albert Heijn. Stuk voor stuk kondigen zij aan vele miljoenen guldens te gaan investeren in internet als distributiekanaal voor hun producten en diensten. We spreken dan over e-commerce, een begrip dat het beste als volgt kan worden gedefinieerd: het doen van zakelijke handelin-

MANAGEMENT & INFORMATIE 2000/2

E-GOVERNMENT: MEER DAN E-COMMERCE VOOR OVERHEDEN

gen, waaronder transacties die op elektronische wijze worden uitgevoerd ter verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van markten bedrijfsprocessen. Het denken over e-commerce dringt ook door tot het openbaar bestuur. Geïnspireerd door het succes van de dot com-bedrijven proberen de verschillende overheden hun dienstverlening op een nieuwe manier gestalte te geven. We spreken in dit geval van e-government als de publieke variant op e-commerce. Toch moeten we ervoor oppassen e-government gelijk te stellen met ‘e-commerce voor overheden’. Een dergelijke simplificatie is gevaarlijk, omdat digitale publieke dienstverlening in sommige

11

opzichten wezenlijk verschilt van de dienstverlening in het bedrijfsleven. Daarom mogen we de instrumenten en concepten die in e-commerce worden gehanteerd, niet kritiekloos in de publieke sfeer gaan toepassen. ‘Business Intelligence’ is zo’n concept. Hierbij gaat het om het verzamelen en combineren van informatie waardoor een beter inzicht kan worden verkregen in de wensen en behoeften van de klant teneinde pro-actieve dienstverlening te kunnen realiseren. In de publieke sfeer is dit niet vanzelfsprekend. Het gebruik van gegevens over burgers die voor een ander doel worden gebruikt dan voor het doel waarvoor ze zijn verzameld (het principe van de doelbinding), beperkt de mogelijkheden van ‘business intelligence’-instrumenten zoals datamining.

GEBREK AAN VISIE In het Actieprogramma Elektronische Overheid (Tweede Kamer, 1998) worden enkele ambities ten aanzien van e-government verwoord. De doelstelling van het programma is de publieke sector efficiënter, effectiever en klantvriendelijker te laten functioneren door gebruik te maken van moderne informatie- en communicatietechnologie (ICT). Daarbij wordt vooral gedacht aan een goede elektronische toegankelijkheid van de overheid, een betere publieke dienstverlening; en een verbeterde interne bedrijfsvoering binnen de overheid. Het verschijnen van het actieprogramma is een van de duidelijke bewijzen dat de elektronische overheid steeds meer handen en voeten krijgt. Desondanks ontbreekt er een inhoudelijke visie op egovernment. Daarvoor zijn enkele redenen te geven. Ten eerste is er sprake van een gefragmenteerd beeld, waardoor er meer oog is voor de afzonderlijke projecten en experimenten en te weinig voor overkoepelende en verbindende thema’s. In Enschede kunnen burgers via internet een parkeervergunning aanvragen. De Belastingdienst maakt het mogelijk om digitaal belastingaangifte te doen. Binnen het programma Overheidsloket 2000 dat door het ministerie van Binnenlandse Zaken is gelanceerd, wordt geëx-

12

perimenteerd met de geïntegreerde, virtuele loketten. Zo zijn er tal van losstaande projecten te vinden, die van goede intenties getuigen, maar niet vanuit een integrale visie op de ‘elektronische’ overheid zijn opgezet. Ten tweede wordt het begrip e-government vaak versmald tot louter de transacties tussen burger en overheid. Dat is niet terecht. E-government bestaat namelijk uit verschillende soorten van elektronische interacties en daarmee samenhangende diensten, waarbij diverse partijen betrokken zijn. Om het idee van e-government goed te kunnen onderbouwen is het van belang een conceptueel kader te bieden waarbinnen de talrijke projecten en initiatieven kunnen worden geplaatst. Aandacht voor de verschillende soorten van egovernment is eveneens van belang, omdat de vraagstukken die e-government oproept per type van interactie kunnen verschillen. Drie soorten vraagstukken zijn dan relevant: – Organisatorische vraagstukken. Welke gevolgen heeft e-government voor de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen en tussen overheidsorganisaties, de inrichting van bedrijfsprocessen, de cultuur en de bureaupolitieke (machts)verhoudingen binnen overheidsorganisaties? – Interorganisatorische vraagstukken. Welke gevolgen heeft e-government voor de bestuurlijke verhoudingen en daarmee samenhangende informatierelaties tussen overheidsorganisaties? – Politicologische vraagstukken. Welke gevolgen heeft e-government voor de verschillende rollen van overheid en burger en de waarden die in het verkeer tussen overheid en burger van belang zijn?

HANDEN EN VOETEN Om het begrip e-government handen en voeten te geven, maken we eerst een onderscheid tussen verschillende interactietypen en daarmee samenhangende publieke diensten (zie Tiggelaar, 1999). Vervolgens kijken we naar de relatiepatronen die tussen de belangrijkste par-



tijen bestaan. Tenslotte plaatsen we de interactietypen, de publieke diensten en de relatiepatronen in een organisatorisch, interorganisatorisch en politicologisch kader.

diensten. Kenmerkend voor transactiediensten is de digitale toebedeling van bindende rechten en plichten door de overheid aan de burger op grond van een via internet verstuurd verzoek of aanvraag. Hiervoor wordt al dan niet een betaling gevraagd.

VORMEN VAN ELEKTRONISCHE INTERACTIE

– Datatransferdiensten. Hierbij gaat het om de elektronische overdracht van gegevens van de ene naar de andere organisatie. Soms gaat dat door bemiddeling van een derde partij, een zogenaamde informatiemakelaar. Een bekend voorbeeld is het Routerings Instituut voor Informatiestromen in Sociale Zekerheid (RINIS). Dit is een geautomatiseerde verwijsindex die organisaties binnen en buiten de sociale zekerheidssector in staat stelt data te ontsluiten met het oog op de verificatie van de gegevens die iemand aanlevert bij de aanvraag van een uitkering. Zo kan de Sociale Verzekeringsbank gegevens opvragen die worden beheerd door de Belastingdienst. – Informatiediensten. Hiervan is sprake als burgers, bedrijven en andere partijen toegang krijgen tot digitaal opgeslagen informatie die via internet kan worden ontsloten. Via een website wordt uitleg gegeven over de toepassing van wettelijke en andere regelingen. Bijvoorbeeld de voorwaarden waaronder iemand recht heeft op bijzondere bijstand of een vergoeding in het kader van de Wet Voorzieningen Gehandicapten. De Ken-uw-rechten zuil op het terrein van Bouwen en Wonen die ontwikkeld is binnen de gemeente Enschede, is eveneens een voorbeeld van een informatiedienst. Alleen wordt hier geen gebruik gemaakt van internet. Overheid.nl is ook een voorbeeld van een informatiedienst die het mogelijk maakt om overheidsdocumenten digitaal te ontsluiten. – Contactdiensten. Een vorm van e-government is de mogelijkheid om via e-mail contact te zoeken met een ambtenaar, wethouder of gemeenteraadslid. Hierdoor kunnen vragen worden gesteld en kan uitleg worden gegeven. – Transactiediensten. Het via internet doen van aangifte van belasting of het aanvragen van een vergunning zijn voorbeelden van transactie-


– Participatiediensten. Een voorbeeld van participatiediensten zijn de digitale discussieplatforms die de overheid in het leven heeft geroepen. Zij bieden burgers een forum waarop ze van gedachten kunnen wisselen over de gewenste ontwikkeling van bepaalde beleidsprogramma’s of hun mening kunnen geven over de effectiviteit van bepaalde beleidsmaatregelen. In het kader van het beleidsprogramma ‘lokaal sociaal beleid’ gebruiken gemeenten internet om ideeën te genereren over het verbeteren van de leefbaarheid in een buurt of wijk. Het ministerie van VROM organiseerde in het verleden een digitale discussie over de problematische relatie tussen economie en milieu, ter voorbereiding van de later verschenen gelijknamige nota. In de praktijk zien we dat de interactiediensten in allerlei combinaties voorkomen. De meeste projecten die in het kader van e-government worden gelanceerd, zijn een combinatie van informatie- en contactdiensten. Veel websites bieden niet alleen de mogelijkheid om informatie te downloaden. Een bijbehorend e-mailadres maakt het mogelijk om contact te zoeken met ambtenaren die nadere informatie of uitleg kunnen geven. De belangrijkste uitdaging voor de nabije toekomst is de ontwikkeling van transactiediensten. Dit betekent in veel gevallen dat gegevens die zijn opgeslagen in afzonderlijke overheidsorganisaties, dienen te worden gedeeld. Datatransferdiensten dienen daarom deze transactiediensten te complementeren.

ELEKTRONISCHE RELATIEPATRONEN

Een tweede invalshoek op e-government kan worden ontleend aan de relatiepatronen die tussen de belangrijkste partijen bestaan. Grofweg kunnen we dan denken aan een drietal relaties. – Overheid-Burger. Dit is de meest in het oog springende variant van e-government. In de na-

13

bije toekomst vindt hierin een verschuiving plaats van informatie- en contactdiensten naar transactiediensten. Ook de inrichting van digitale discussieplatforms is een vorm van e-government die past binnen deze relatie. Deze relatie zal vooral op gemeentelijk niveau plaats vinden, omdat de burgers doorgaans de meeste contacten met gemeentelijke diensten hebben. – Overheid-Bedrijfsleven. Onlangs heeft de Commissie Vermindering Administratieve Lasten ervoor gepleit de gegevensuitwisseling tussen overheid en bedrijfsleven verder te stroomlijnen en te vergemakkelijken door meer gebruik te maken van informatie- en communicatietechnologie. De administratieve lasten die te maken hebben met de verwerking en bewerking van gegevens zullen daardoor fors afnemen. Een voorbeeld is de digitale aangifte van accijnzen en andere invoerrechten door expediteurs door tussenkomst van het douanesysteem Sagitta. Een ander voorbeeld is EDITAX, een systeem waardoor belastingadviesbureaus en administratiekantoren elektronische aangifte kunnen doen voor hun cliënten, veelal kleine zelfstandige ondernemers en burgers. In deze voorbeelden gaat het om transactiediensten. Daarnaast komen ook contacten informatiediensten voor zoals in het op stapel staande virtuele loket voor openbare aanbesteding van goederen en diensten. – Overheid-Overheid. De elektronische overheid heeft ook betrekking op de uitwisseling van gegevens tussen de verschillende ‘back offices’. Verbeterde en integrale dienstverlening en fraudebestrijding gaan steeds meer hand in hand. Dit betekent dat het moment van controle verandert van achteraf naar vooraf. Reeds bij de aanvraag van een bepaalde subsidie of uitkering worden bepaalde gegevens gecontroleerd om oneigenlijk gebruik te voorkomen. Daarom zien we dat er steeds meer elektronische koppelingen worden aangebracht tussen de databestanden van allerlei verzelfstandigde uitvoeringsdiensten zoals de Belastingdienst, de Sociale Verzekeringsbank, de IB Groep, het Centraal Justitieel Incassobureau en de RDW. Bovendien zien we de opkomst van allerlei informatiemakelaars, die bemiddelen in de uitwisseling van gegevens. RINIS is zo’n makelaar.

14

In de relatie overheid-overheid gaat het doorgaans om datatransferdiensten. In de praktijk komen allerlei mengvormen voor. Bovenstaande interactietypen roepen uiteenlopende vraagstukken op, die overigens van relatiepatroon tot relatiepatroon kunnen variëren. Die vraagstukken hebben betrekking op de organisatie van overheidsdiensten en de verhoudingen tussen de overheidsinstellingen onderling en tussen de overheid en de burger.

ORGANISATORISCHE VRAAGSTUKKEN E-government projecten worden te vaak gezien als een technologisch vraagstuk: het inrichten van een virtueel loket, het opzetten van een digitaal discussieplatform of het bouwen van clearinghouse-constructie. Te gemakkelijk wordt vergeten dat e-government projecten organisatieveranderingstrajecten zijn. De mate waarin die veranderingen plaatsvinden, verschilt overigens van de soort dienst die elektronisch wordt aangeboden. Informatiediensten hebben minder ingrijpende gevolgen voor de interne organisatie dan contact-, transactie- of participatiediensten. De reden hiervoor is de mate van interactie. Informatiediensten zijn relatief passief, waardoor ze minder interfereren met de bestaande processen en verhoudingen. Zij kunnen relatief geïsoleerd worden vormgegeven. In het geval van transactiediensten ligt dat heel anders, omdat deze vaak gepaard gaan met een herontwerp van bestaande processen. Op hun beurt worden datatransferdiensten vooral gezien als een vraagstuk dat gevolgen heeft voor de informatierelaties tussen overheidsorganisaties.

KORTSLUITING

E-government kan aanleiding geven tot kortsluiting binnen de bestaande ambtelijke en bestuurlijke hiërarchie. De politiek-ambtelijke verhoudingen kunnen daardoor onder druk ko-



men te staan. Ervaringen met digitale discussieplatforms (participatiediensten) laten zien dat de deelname van ambtelijke deskundigen problematisch is (Bekkers, 1998; Bekkers & Thaens, 1999). De snelheid en de directheid van het internet staan op gespannen voet met interne consultatie- en autorisatieprocedures. Er is geen tijd voor onderling overleg en interne standpuntbepaling. De snelheid en directheid van het medium kunnen ertoe leiden dat een ambtenaar politieke uitspraken gaat doen. Het risico bestaat dat hij op de stoel van de bestuurder gaat zitten. Tegelijkertijd laten digitale discussieplatforms zien dat de klassieke rol van politici als vertolker van en makelaar in belangen en opvattingen ter discussie wordt gesteld (Shapiro, 1999). Een willekeurige burger kan zich immers rechtstreeks tot de verantwoordelijke bestuurder, bijvoorbeeld de wethouder, richten.

Daarnaast zullen vormen van e-government ook gevolgen hebben voor de cultuur van een overheidsorganisatie. Geïntegreerde dienstverlening die bestaat uit contacten transactiediensten, zal ertoe leiden dat overheden virtuele, multidisciplinaire teams gaan inzetten om vragen en verzoeken van burgers te beantwoorden. De nauwe relatie die deze teams onderhouden met hun klanten kan ertoe leiden dat een steeds grotere kloof ontstaat tussen deze teams en de achterliggende ‘back offices’. Waarden en normen kunnen divergeren, terwijl de in te zetten deskundigheid eveneens kan variëren. Een ander probleem is de vraag hoe de identiteit van de verschillende partijen die participeren in een integraal virtueel loket, al dan niet moet worden gewaarborgd. Zal in het loket ‘Bouwen & Wonen’ een medewerker van het Kadaster zich als lid van het Kadaster presenteren of als medewerker van het loket ‘Bouwen & Wonen’?

RECHTSZEKERHEID MACHTSSTRIJD

Ook de bestaande bedrijfsprocessen worden niet ongemoeid gelaten. Digitale dienstverlening onderstreept bijvoorbeeld het belang van duurzaamheid binnen overheidsorganisaties (Meijer, 1999). Duurzaamheid is als norm van groot belang voor het optreden van een overheid, omdat in het kader van bepaalde transacties bindende beslissingen worden genomen namens burgers. Rechten en plichten worden toebedeeld. Deze moeten wel voldoen aan een aantal rechtszekerheidseisen. Rechtszekerheid betekent dat beslissingen transparant en traceerbaar moeten zijn. Duurzaamheid is een noodzakelijke voorwaarde om hieraan tegemoet te komen. Het probleem is echter dat email een zeer vluchtig en informeel medium is en dus andere eisen stelt aan de archivering van deze vorm van communicatie en de in dit verband genomen beslissingen. Wat is de juridische status van een e-mail bericht? De noodzaak om processen verder te formaliseren en te standaardiseren zal daardoor toenemen. In de traditioneel ‘papieren’ omgeving van overheidsorganisaties betekent dit het fundamenteel ter discussie stellen van het berichten- en documentenverkeer, en daarmee ook de rol van bijvoorbeeld de postkamer als centrale poortwachter (Bekkers, 1998).


Geïntegreerde dienstverlening, zeker wanneer het gaat om complexe producten zoals de aanvraag van een integrale bouwen milieuvergunning, betekent dat kennis en informatie moeten worden gedeeld. Kennismanagement is een vitale factor voor succesvolle digitale dienstverlening. Maar het delen van kennis is niet vanzelfsprekend. De machtspolitieke gevolgen van e-government komen dan om de hoek kijken. Kennis is macht, maar in hoeverre zijn de partijen in een loket bereid om kennis en informatie te delen? Een ander interessant punt dat verwijst naar de machtspolitieke aspecten van e-government, heeft betrekking op de initiatiefnemer. Wordt een informatiedienst opgezet vanuit een beleidsafdeling of vanuit de afdeling voorlichting? Het resultaat is vaak dat er een machtsstrijd ontstaat tussen beide partijen over het beheer van de website (Bekkers, 1998). Hetzelfde geldt ook voor de vormgeving van transactiediensten. Dit betekent doorgaans de integratie van een administratief proces (het aanvragen en behandelen) en een transactieproces (betalen). Een dergelijke integratie heeft ook gevolgen voor onder andere de positie van de financiële administratie en de kas.

15

INTERORGANISATORISCHE VRAAGSTUKKEN De elektronische overheid heeft een voorkant (‘front office’). Meestal is dat een website waardoor bepaalde informatie kan worden ontsloten, vragen kunnen worden gesteld en transacties kunnen worden verricht. Inrichtingsvraagstukken hebben niet alleen betrekking op de voorkant. Ook aan de achterkant (‘back office’) dient er sprake te zijn van samenwerking en integratie. Gegevens die beheerd worden door andere organisaties, moeten worden ontsloten. In het geval van het loket ‘Bouwen & Wonen’ kunnen dit gemeentelijk diensten, woningbouwcorporaties en het Kadaster zijn. Het delen van gegevens over de grenzen van deze organisaties heen, betekent de ontwikkeling van een gemeenschappelijke technische infrastructuur (een netwerk) en een data-architectuur die de inhoud van bepaalde gegevens vastlegt en spelregels weergeeft waarbinnen gegevens ontsloten en gedeeld kunnen worden. De ontwikkeling van een data-architectuur is, behalve vanuit een informatiekundig perspectief, een interorganisatorisch vraagstuk met organisatiepolitieke aspecten. Het geeft doorgaans aanleiding tot allerlei domeinconflicten. Dat dit gevoelig ligt, blijkt bijvoorbeeld uit de ontwikkeling van het loket ‘Bouwen & Wonen’. Vooralsnog wordt het delen van informatie beperkt tot de integratie van databases binnen de gemeente. Binnen de gemeente bestaat er nog een gezaghebbend centrum (het College van Burgemeester en Wethouders) dat samenwerking en geïntegreerd gegevensbeheer tussen verschillende diensten nog daadwerkelijk kan afdwingen (zij het met zachte hand). Het delen van informatie over de gemeentegrenzen heen (bijvoorbeeld met woningbouwcorporaties) wordt als een te risicovolle stap gezien. Samenwerking is immers niet vanzelfsprekend. Ook al wordt de noodzaak van integrale dienstverlening met de mond beleden. Binnen het Nederlandse openbaar bestuur is het delen van gegevens en de ontwikkeling van interor ganisationele informatiesystemen doorgaans een moeizaam proces. Veel initiatieven zijn een zachte dood gestorven. Dit heeft ook gevolgen voor de verdere ontwikkeling van datatrans-

16

fer-, contacten transactiediensten die in het kader van e-government worden aangeboden.

LESSEN

Onderzoek naar het succes van ‘clearinghouse’-constructies zoals RINIS in de sociale zekerheid, het waterconvenant en het ‘stekkerdoos’-concept in de waterschapswereld en het Nationaal Clearinghouse Geo-informatie (NCGI) biedt interessante aanknopingspunten voor de vormgeving van het interorganisationele aspect van e-government (Van Banning e.a., 1999). Informatiemakelaars spelen een vitale rol in het vlottrekken van integrale digitale dienstverlening. Zij zeggen iets over de kwaliteit en de (de)politisering van de informatierelaties tussen overheidsorganisaties en bestuurslagen. Wat maakt een informatiemakelaar zoals RINIS of NCGI tot een succesvolle makelaar? Wat zegt dit over de verhoudingen tussen de betrokken partijen? De volgende lessen zijn van belang (Van Banning e.a., 1999): – Het onderkennen en expliciteren van wederzijdse afhankelijkheden. RINIS is mede een succes, omdat de deelnemende partijen inzagen dat hun afzonderlijke taken (dienstverlening en fraudebestrijding) effectiever en efficiënter konden worden verricht, indien ze gebruik zouden maken van elkaars gegevens. Zij werden zich steeds meer bewust van het feit dat hun legitimiteit in het geding kwam, wanneer zij niet in staat zouden zijn om hun gegevens te delen. – Het respecteren van de relatieve autonomie van de betrokken partijen. Domeinaanspraken, bijvoorbeeld door bepaalde databases en datadefinities als zaligmakend te definiëren, werken averechts. Welke inkomensgegevens zijn authentieker, die van de Belastingdienst of die van de huursubsidie? Binnen RINIS heeft het werken met authentieke gegevensbronnen geleid tot het voorkomen van domeinconflicten. De gemeentelijke basisadministratie (GBA) is een voorbeeld van een authentieke gegevensbron voor naam-, adres-, en woonplaatsgegevens. – Het investeren in vertrouwen. Hoe basaal het ook klinkt, partijen zijn pas bereid tot sa-



menwerking en zien pas de afhankelijkheden die hun binden, als er sprake is van vertrouwen. Vertrouwen moet worden verdiend. Dit kost tijd en energie. Bovendien moeten partijen leren elkaars ‘taal’ te spreken. Pas dan ontstaat een gemeenschappelijke definitie van het op te lossen probleem en kan een gemeenschappelijk doel worden geformuleerd. De ervaring leert dat in het interbestuurlijke verkeer blauwdrukken, eenzijdig gedefinieerde problemen en oplossingen, niet werken. Doorgaans wordt dit gezien als bedreigend voor de eigen autonomie en de eigen gegevenshuishouding. De trage ontwikkeling van het ‘client-volg-communicatiestelsel’ (CVCS) dat moet fungeren als verwijsindex voor de samenwerking tussen de regionale bureaus arbeidsvoorziening, de uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid zoals het GAK en de gemeentelijke sociale diensten in het kader van de Centra voor Werk & Inkomen, is mede een gevolg van het ontbreken van vertrouwen. – Het vermijden van een eenzijdige discussie over kosten en baten. De verdeling van kosten en baten over de partijen is een ander relevant aspect. Het is belangrijk om deze discussie niet primair financieel-economisch in te vullen. Er bestaan namelijk nog andere perspectieven op kosten en baten, waardoor deze niet altijd gekwantificeerd kunnen worden. Vanuit een informatiekundig perspectief wordt bijvoorbeeld gewezen op kosten en baten die samenhangen met standaardisatie van het gegevensverkeer. Vanuit een politiek perspectief kan gewezen worden op kosten en baten die samenhangen met het behouden van de eigen autonomie, het versterken van het eigen belang of het kunnen realiseren van samenwerking. Vanuit juridisch perspectief hangen kosten en baten soms samen met de wettelijke verplichting om bepaalde gegevens te leveren. Door meerdere perspectieven op kosten en baten te hanteren is het mogelijk om kosten binnen het ene perspectief te compenseren door baten binnen het andere perspectief. Hierdoor ontstaan meer mogelijkheden voor uitruil. Dit vergemakkelijkt de discussie over het delen van gegevens. De ervaringen met RINIS en NCGI laten zien dat, wanneer een bepaalde partij bereid is te investeren in het vlottrekken van het project – en


dus bepaalde initiële kosten voor zijn rekening wil nemen –, andere partijen eerder over de streep kunnen worden getrokken. De prijs om samen te werken wordt dan minder hoog. Deze initiële investering wordt dan vooral gezien als politieke winst (creëren van steun, realiseren van samenwerking) in plaats van een financieeleconomische kostenpost.

POLITICOLOGISCHE VRAAGSTUKKEN E-government wordt te vaak gezien als een instrument om bepaalde doelstellingen te bereiken. In het Actieprogramma Elektronische Overheid zien we dit terug. Het gaat om meer, beter, sneller, doelmatiger en doeltreffender. ICT wordt gebruikt om de toegankelijkheid van de overheid, de dienstverlening en de bedrijfsvoering te verbeteren. Mijns inziens ontbreekt in de discussie een meer institutionele c.q. politicologische benadering van de elektronische overheid, waarbij aandacht wordt geschonken aan een aantal normatieve ontwerpprincipes die leidend dienen te zijn voor de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en, in ruimere zin, de democratische rechtsstaat (Bekkers, 1998; Bovens, 1998; Snellen & Van de Donk, 1998). Juist hierin dient e-government zich te onderscheiden van e-commerce. Aan de hand van de eerder beschreven relatiepatronen zal ik laten zien hoe e-government gevolgen heeft voor de toepassing van bepaalde politieke waarden en normen die doorgaans worden gehanteerd als spelregels voor het verkeer tussen de betrokken partijen.

DE RELATIE OVERHEID-BURGER Een voordeel van digitale dienstverlening is dat het meer mogelijkheden biedt om pro-actief te opereren. Door het koppelen van databestanden en het maken van profielen kan bijvoor-

17

beeld een gemeente een beter beeld creëren van de specifieke situatie, wensen en vragen van een individuele burger. In de dienstverlening kan hierop worden geanticipeerd. Een voorbeeld is de actieve benadering van huurders met een bijstandsuitkering die geen gebruik maken van hun recht op huursubsidie. Van gemeentewege kunnen de betreffende burgers hierop gewezen worden. De koppeling van de databestanden van de huursubsidieadministratie en de gemeentelijke sociale dienst maakt dit in principe mogelijk. Een ander voorbeeld is de vraag of de Belastingdienst voor de belastingplichtige bepaalde gegevens – waarover de Dienst al uit eerdere contacten of uit gekoppelde databestanden beschikt – reeds mag invullen op het (digitale) belastingformulier. Beide voorbeelden laten zien dat pro-actieve dienstverlening een belangrijke stap is naar het klantvriendelijker opereren van overheidsorganisaties. Een ander voorbeeld is de mogelijkheid voor studenten om hun eigen gegevens te beheren en te muteren via het internet. Daarvoor krijgen ze via een website toegang tot bepaalde delen van het Studiefinancieringsbestand. Op dat moment vervagen de grenzen tussen de student en de IB Groep. De student is de facto een verlengstuk geworden van de IB Groep: er is sprake van partiële insluiting (Pfeffer & Salancik, 1978).

LUIE BURGER

Bovenstaande voorbeelden laten zien dat het koppelen van databestanden, het door overheden invullen van bepaalde aanvragen of het actief betrekken van de burger als beheerder van overheidsgegevens een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de doelmatigheid en de klantvriendelijkheid van de overheid. In het Actieprogramma Elektronische Overheid (Tweede Kamer, 1998) wordt gewezen op een aantal instrumentele belemmeringen die pro-actieve digitale dienstverlening kunnen frustreren. Er is weinig tot geen aandacht voor een meer institutionele benadering van dit vraagstuk. Leidt pro-actieve digitale dienstverlening tot een paternalistische overheid en een ‘luie’ burger? Wordt hierdoor de toch al bestaande afhankelijkheid van de burger niet verder vergroot? Is pro-actieve dienstverlening een nieu-

18

we variant van de verzorgingsstaat? Leidt dit tot een verdere disciplinering van de burger? Maar bovenal moeten we ons de vraag stellen of pro-actieve dienstverlening niet leidt tot verstoring van de doorgaans als noodzakelijk ervaren ‘checks and balances’ tussen overheid en burger. Vanuit een politicologische of politiek-theoretische benadering wordt juist gewezen op het belang om een zekere afstand tussen overheid en burger in acht te nemen. Een overheid neemt namelijk bindende beslissingen jegens burgers, kent rechten en plichten toe zoals de hoogte van een belastingaanslag of de toekenning van een subsidie. Naarmate een overheid en een burger steeds dichter tegen elkaar aankruipen en twee handen op één buik worden, dreigen de onafhankelijkheid en controleerbaarheid van beide partijen in het geding te komen. Verantwoordelijkheden gaan dan door elkaar heen lopen.

DE RELATIE OVERHEIDBEDRIJFSLEVEN Normatieve vraagstukken spelen ook in de relatie overheid-bedrijfsleven. Elektronische dienstverlening draagt ertoe bij dat de grenzen tussen de publieke en private sfeer vervagen. Als voorbeeld kan de ontwikkeling van het integrale loket ‘Bouwen & Wonen’ dienen. Via dit loket worden bepaalde diensten en informatie aangeboden die vroeger door uiteenlopende publieke en private partijen afzonderlijk werden gegeven. Niet alleen de gemeente is vertegenwoordigd in het virtuele loket, maar het is op termijn ook de bedoeling dat woningbouwcorporaties en makelaars acte de présence geven. Hetzelfde geldt voor het ‘bedrijvenloket’ waar naast bijvoorbeeld de gemeentelijke milieudienst ook plaats is voor de Kamer van Koophandel. Wie is verantwoordelijk voor dit loket, voor de diensten die worden aangeboden en de informatie die wordt verstrekt? Wanneer het loket niet veel meer is dan een voorzetscherm, waarachter afzonderlijke organisaties schuil gaan, dan is dit niet zo moeilijk. Het ligt anders, wanneer de via dit loket aangeboden



diensten gebruik maken van gegevens die door uiteenlopende private en publieke organisaties worden verzameld, bewerkt en beheerd. Eigendom van informatie en aansprakelijkheid – bijvoorbeeld in het geval verkeerde of onvolledige gegevens zijn gebruikt – zijn in de publieke en private sfeer anders geregeld. Hiervoor gelden geheel verschillende wettelijke regimes. Wanneer een burger zich wendt tot het betreffende loket en hij wordt op grond van informatie die is versterkt door bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie of de Kamer van Koophandel, verkeerd geadviseerd, wie is dan aansprakelijk? Wie is waarvoor verantwoordelijkheid en hoe kan de betreffende organisatie hierop worden aangesproken en ter verantwoording worden geroepen (Bekkers, 1998)?

DE RELATIE OVERHEID-OVERHEID Al eerder is opgemerkt dat integrale dienstverlening aan de voorkant van het digitale loket tevens integratie aan de achterzijde impliceert. Integratie van ‘back offices’ is niet alleen een kwestie van het ontwikkelen van een gemeenschappelijke infrastructuur en data-architectuur, waardoor het gemakkelijker wordt om gegevens te ontsluiten. Integratie van ‘back offices’ zorgt er ook voor dat de grenzen tussen overheidsorganisaties en beleidssectoren gaan vervagen. Een voorbeeld van dit proces van grensvervaging laat RINIS zien. Wanneer een student zijn verkeersboete na herhaalde aanmaningen niet heeft betaald, kan een buiten de sector van de sociale zekerheid en inkomensfeer opererende organisatie zoals Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), beslag leggen op de studiebeurs van de student, die weer wordt beheerd door een ander lid van RINIS: de IB Groep. Niet alleen vervagen de grenzen tussen het CJIB en de IB Groep maar ook die tussen de sociale zekerheid en de strafrechtelijke keten.

GRENZEN OPREKKEN

Het gebruik van netwerktechnologie in het


openbaar bestuur leidt niet alleen tot de vervaging van grenzen tussen (semi-)publieke (en ook private) organisaties, maar kan tevens leiden tot het verder oprekken van grenzen van een overheidsorganisatie. Grenzen worden daardoor verlegd. Organisatiegrenzen spelen vooral in het publieke domein een belangrijke normatieve rol. Zij verwijzen naar de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en definiëren daarmee de jurisdictie van een overheidsorganisatie. In het afbakenen van deze jurisdictie spelen noties zoals de gedecentraliseerde eenheidsstaat, de democratische rechtsstaat, en de scheiding der machten een belangrijke rol. De door netwerktechnologie tot stand gebrachte verbindingen zorgen bijvoorbeeld voor verschuivingen in de verhouding tussen bestuurslagen zoals de relatie rijk-gemeenten. Dit knaagt aan de notie van de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland is. Het verstrekken van bijzondere bijstand is een taak van de gemeente. Het is een instrument dat wordt ingezet bij het bestrijden van armoede. In dat kader hebben de gemeente en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een armoedemonitor ontwikkeld. Rondom deze monitor is echter een kleine strijd uitgebarsten tussen beide partijen. De armoedemonitor heeft niet alleen een functie bij het opsporen van achtergestelde groepen en het ontwikkelen en bijstellen van beleid, maar biedt ook mogelijkheden om het beleid van gemeenten transparanter en daardoor beter controleerbaar te maken. De beoogde afstand tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de gemeenten wordt daardoor kleiner. De armoedemonitor raakt zo rechtstreeks de autonomie van de gemeente en wordt dus gezien als een bedreiging voor het wankele machtsevenwicht tussen rijk en gemeente.

PERSPECTIEF VOOR DISCUSSIE Wat opvalt is dat in de discussie over vormen van e-government een instrumentele en pragmatische, projectgerichte aanpak prevaleert. In het Actieprogramma Elektronische

19

Overheid wordt vooral belang gehecht aan de voorbeeldwerking van succesvolle projecten. Een dergelijke benadering van ‘onderop’ heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het vlot trekken van de elektronische overheid. Tegelijkertijd wordt e-government vooral gezien als het toepassen van e-commerce in de publieke sector. Een dergelijke benadering is te beperkt. Ten eerste wordt voorbij gegaan aan het feit dat e-government een organisatieveranderingsproces impliceert dat op verschillende terreinen ingrijpt in de bestaande organisatie. Dit varieert overigens per type dienst. Naarmate de interactiegraad toeneemt, zullen de repercussies voor de interne organisatie groter zijn. Ten tweede legt e-government de betrekkingen die overheidsorganisaties met elkaar onderhouden en de daarmee samenhangende informatierelaties onder het vergrootglas. Samenwerking tussen overheidsorganisaties betekent echter het opgeven van bepaalde monopolies op informatie en dit is niet altijd vanzelfsprekend. Tenslotte heeft e-government zijn weerslag op bepaalde normatieve principes op grond waarvan het openbaar bestuur is ingericht en functioneert. De elektronische overheid is méér dan het inzetten van internet om dingen gemakkelijker te maken. Er bestaat ook een institutionele dimensie. Deze ontbreekt tot op heden in de discussie over de elektronische overheid. De drie soorten van vraagstukken die e-government oproept, onderstrepen de noodzaak van een meer integrale benadering van de ‘elektronische overheid’. Het gaat om vraagstukken die in samenhang moeten worden gezien.

grensveranderingen in het openbaar bestuur, Samsom, Alphen aan de Rijn 1998. Bekkers, V.J.J.M. en M. Thaens, Sturingsconcepties en informatisering. Onderzoek ten behoeve van het VROM-project ‘Internet en openbaar bestuur’, Hooiberg, Epe 1999. Bovens, M., De digitale rechtsstaat, Samsom, Alphen aan de Rijn 1998. Meijer, A., Duurzaam digitaal kennismanagement. Evenwicht tussen huidige en toekomstige belangen. In: H. Van Duivenboden, M. Lips en P. Frissen (red.), Kennismanagement in de publieke sector, Elsevier, Den Haag 1999. Pfeffer, J. en G. Salancik, The external control of organizations: a resource dependency perspective, Harper & Row, New York, 1978. Snellen, I.Th.M. en W.B.J.H. van de Donk (eds.), Public Administration in the information age, IOS Press, Amsterdam/Berlin/Oxford/Tokyo/Washington, 1998. Shapiro, A., The control revolution, Harper, New York 1999. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Actieprogramma Elektronische Overheid, Kamerstukken II 1998/1999, 26 387 nr. 2. Tiggelaar, B., Internetstrategie, Concurrentievoordeel in de Digitale Economie: Theorie & Praktijk, Addison Wesley, Amsterdam 1999.

Over de auteur Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers is bijzonder hoogleraar informatie- en communicatietechnologische infrastructuren in de publieke en private sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en werkzaam bij de Divisie Management Consultancy van CMG Public Sector B.V. Den Haag.

Literatuur Banning, M. van et.al., Verkenning van verrekening. Verslag van een onderzoek naar de verrekening van kosten in het kader van informatierelaties binnen interbestuurlijke verhoudingen, Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering, Tilburg 1999. Bekkers, V.J.J.M., Grenzeloze overheid. Over informatisering en

20


E-GOVERNMENT: MEER DAN E-COMMERCE VOOR OVERHEDEN

Recommend Documents