Drieluik De fiscale behandeling van pensioensparen

nummer 4

MBB

april 2014

Drieluik ‘De fiscale behandeling van pensioensparen’ Deel I: 100 jaar omkeerregel Dr. A.H.H. Bollen-Vandenboorn1, Mr. M.E.C. Boumans cpl2, Mr. G. van Ginkel3, E.H.M. Janssen MSc., LL.M4

Met de aftoppingsmaatregel wordt een funda-

gel van het kabinet, die de omkeerregel stevig aantast.

1. Inleiding

mentele neerwaartse stap gezet in de fiscale

Het pensioenstelsel staat vanwege diverse ontwikkelingen onder druk. Zo roepen demografische ontwikkelingen, wijzigingen in de levensverwachting en de financiële crisis vragen op over de houdbaarheid van het pensioenstelsel. Mede gelet op de door staatssecretaris Klijnsma aangekondigde maatschappelijke discussie over de toekomst van het pensioenstelsel, kan het pensioenstelsel er op termijn wel eens heel anders uit komen te zien dan het huidige stelsel.5

behandeling van pensioenen. Deze wijziging is de aanleiding geweest om onderzoek te doen naar de fiscale behandeling van pensioensparen. Daartoe zijn drie vraagstukken geformuleerd die in een drieluik in dit tijdschrift verschijnen. Het eerste artikel richt zich op het belang en de functie van de omkeerregel

Ook de fiscale behandeling van pensioen staat volop ter discussie. Om de opbouw van pensioen te stimuleren heeft de overheid 100 jaar geleden de zogeheten ‘omkeerregel’ in het leven geroepen. Deze regel leidt ertoe dat over afdrachten voor een later pensioen nu geen belasting hoeft te worden betaald, maar dat dat pas gebeurt over de uitgekeerde pensioenen in de toekomst. Ook is geen belasting verschuldigd over de aangroei van het pensioenvermogen. Alhoewel het dus aantrekkelijk is om te sparen voor pensioen, is de omkeerregel tegelijkertijd één van de grootste grondslagversmallers van het Nederlandse belastingstelsel. De jaarlijkse belastingderving is daardoor aanzienlijk. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in het licht van de benodigde bezuinigingen de fiscale faciliëring van pensioen onder druk staat. In dat licht heeft de overheid aangekondigd om, naast een verdere beperking van de maximale fiscale opbouwpercentages, de omkeerregel te beëindigen voor pensioenopbouw boven een inkomen van € 100.000, oftewel drie keer modaal (‘aftopping’).6 Inmiddels is het (gewijzigde) wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend.7

voor het pensioenstelsel. In het tweede artikel wordt stilgestaan bij de mogelijkheid om niet fiscaal gefacilieerd een pensioenvoorziening op te bouwen, oftewel het nettopensioen. In het laatste artikel staat het zelfstandig (pensioen)sparen centraal en de vraag waarin dit nettopensioen zich (nog) onderscheidt ten opzichte van het individueel box 3-sparen. Het drieluik wordt afgesloten met een eindconclusie die de deelconclusies van de drie bijdragen met elkaar verbindt. In dit eerste deel ligt de focus op de omkeerregel en het belang daarvan voor het pensioenstelsel. Aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van de omkeerregel worden het

Wij constateren dat met de aftoppingsmaatregel een fundamentele neerwaartse stap wordt gezet in de fiscale behandeling van pensioenen. Deze wijziging is voor ons aanleiding geweest om onderzoek te doen naar de fiscale behandeling van pensioensparen. Daartoe hebben wij drie vraagstukken geformuleerd die wij in drie afzonderlijke artikelen in dit tijdschrift gaan bespreken.

belang en de functie daarvan onderzocht en dit wordt gekoppeld aan de ontwikkelingen van de laatste jaren rondom dit thema. Als sluitstuk gaan we in op de aftoppingsmaatre1

Werkzaam als universitair hoofddocent bij Maastricht Centre for Taxation, Maastricht University.

2

Werkzaam bij PGGM en als promovendus verbonden aan het Expertisecentrum Pensioenrecht van de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.

3

4

Werkzaam als senior juridisch beleidsmedewerker bij PGGM. Zij schreef dit artikel op

5

Kamerstukken II, 2013-2014, 32 043, nr. 188.

persoonlijke titel.

6

Kamerstukken II, 2013-2014, 32 043, nr. 188.

Werkzaam als pensioenadviseur bij Pensions, Actuarial & Insurance Services van PwC en

7

Kamerstukken II, 2013-2014, 33 847 (Wijziging van de Wet verlaging maximumop-

werkzaam als promovendus bij het Maastricht Centre for Taxation, Maastricht Univer-

bouwen premiepercentages pensioen en maximering pensioengevend inkomen en het

sity.

Belastingplan 2014).

147

nummer 4

MBB

april 2014

D r i e lu i k ’ D e f i s c a l e b e ha n d e l i n g va n p e n s i o e n s pa r e n ’ – D e e l I : 1 0 0 ja a r o m k e e r r e g e l

148 Zoals aangegeven ligt in dit eerste deel de focus op de omkeerregel. Centraal staat de vraag wat het belang van de omkeerregel is voor het pensioenstelsel. Aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van de omkeerregel worden het belang en de functie daarvan onderzocht en dit wordt gekoppeld aan de ontwikkelingen van de laatste jaren rondom dit thema. Als sluitstuk gaan we in op de aftoppingsmaatregel van het kabinet, die de omkeerregel stevig aantast. En dat juist in het jaar waarin het honderdjarig jubileum van de omkeerregel wordt gevierd! 2.

Historie omkeerregel De historie van de omkeerregel vangt aan bij de Wet op de inkomstenbelasting 1914 die op 1 mei 1915 in werking is getreden.8 Voorafgaand aan de invoering van de Wet IB 1914 bestond de discussie hoe pensioen in de belastingheffing moest worden betrokken en hoe pensioen fiscaal moest worden gekwalificeerd. In die tijd was sprake van een gesplitste inkomstenbelasting, bestaande uit enerzijds de Wet op de vermogensbelasting 1892 die inkomsten uit vermogen belastte en de Wet op de bedrijfsbelasting 1893 die bedrijfsen (onder meer) arbeidsinkomsten belastte.9 Ten aanzien van pensioenuitkeringen werd in de Wet op de vermogensbelasting 1892 geregeld dat het recht op pensioen niet tot het vermogen werd gerekend en in de Wet op de bedrijfsbelasting 1893 werd geregeld dat pensioen met beloning gelijk werd gesteld en daardoor onder de bedrijfsbelasting viel. De eerste aanzet van de systematiek van de omkeerregel is vastgelegd in de Wet op de inkomstenbelasting 1914. Op grond van deze wet waren de werknemersbijdragen ter financiering van het pensioen aftrekbaar van zijn inkomen en wel als verwervingskosten.10 In art. 19 Wet IB 1914 was namelijk geregeld dat van het zuivere inkomen afgetrokken kon worden ‘de door den belastingplichtige verschuldigde en niet met eene bron van zijn inkomen in verband staande (…) premiën voor levensverzekering, lijfrente of pensioen’. Deze aftrek was beperkt, namelijk ‘voor de premiën, bedoeld onder letter d van het vorige lid, kan niet meer dan vijf ten honderd van het inkomen en niet meer dan f 100 worden afgetrokken.’ Door deze maximering moest worden voorkomen dat inkomen bestemd voor kapitaalvorming aan belastingheffing werd onttrokken.11 Daarnaast was in art. 8 Wet IB 1914

geregeld dat onder de opbrengst van rechten op periodieke uitkeringen onder meer pensioenen en lijfrente moesten worden verstaan, waardoor deze dus onder de inkomstenbelasting vielen.12 Een expliciete bepaling over de vraag of de pensioenaanspraak onder de inkomstenbelasting viel of daarvan was vrijgesteld, ontbrak. Enerzijds viel uit de Wet IB 1914 af te leiden dat aanspraken in het algemeen tot het inkomen behoorden, omdat in art. 7 Wet IB 1914 was geregeld dat de opbrengsten van arbeid alle voordelen omvatten die onder welke naam en onder welke vorm dan ook waren verkregen. Anderzijds bleek uit de parlementaire behandeling van de Wet IB 1914 dat pensioenaanspraken waren vrijgesteld.13 Daar kwam bij dat het belasten van pensioenaanspraken tot dubbele belastingheffing van pensioen zou leiden; enerzijds als aanspraak en anderzijds als pensioenuitkering op grond van art. 8 Wet IB 1914.14 De Hoge Raad heeft in twee principiële arresten van 13 maart 1935 helderheid gegeven over de vraag of pensioenaanspraken al dan niet van belastingheffing waren vrijgesteld.15 Volgens de Hoge Raad behoorde de contante waarde van pensioenen kapitaalaanspraken van werknemers niet tot het inkomen.16 De Hoge Raad oordeelde dat uit de memorie van toelichting van de Wet IB 1914 volgde dat ‘het voordeel, dat voor den werknemer gelegen is in de jaarlijksche toeneming van de contante waarde der aanspraak op pensioen’, niet als inkomen uit arbeid in rekening kon worden gebracht.17 Tevens waren de werkgeversbijdragen onbelast en konden de bijdragen van werknemers op het inkomen in mindering worden gebracht.18 Naar aanleiding van deze twee arresten van de Hoge Raad wijzigde de wetgever de Wet IB 1914 in 1936.19 In art. 7 Wet IB 1914 werd expliciet vastgelegd dat pensioenaanspraken buiten de belastingheffing bleven. Volgens de wetgever past het binnen het systeem van de wet dat niet de pensioenaanspraken, maar de later te genieten pensioenuitkeringen ten volle als inkomen zijn belast.20 De hoofdregel was echter dat aanspraken op grond van het systeem van de wet tot het inkomen behoorden.21 Om pensioenaanspraken als

12 J.H.R. Sinninghe Damsté, De Wet op de Inkomstenbelasting en de Wet op de Verdedigingsbelasting II, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1926, p. 111. 13 Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen, 1911-1912, 144, p. 31. 14 C.W.M. van Ballegooijen, Het fiscale loonbegrip, diss. Amsterdam UvA, Kluwer, Deventer 1989, p. 68.

8

Wet op de inkomstenbelasting 1914 (wet van 19 december 1914, Stb. 563).

15 HR 13 maart 1935, B. 5806 en B. 5807.

9

Wet op de vermogensbelasting 1892 (wet van 27 september 1892, Stb. 223 en Wet op

16 C.W.M. van Ballegooijen, ‘De wetsgeschiedenis van het loonbegrip (I)’, WFR, 1981/361.

de bedrijfsbelasting 1893 (wet van 2 oktober 1893, Stb. 149).

17 Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen, 1911-1912, 144, p. 31.

10 P.M.C. de Lange, Pensioen regelen en verzekeren, diss. Leiden 1994, Kluwer, Deventer 1994, p. 69. 11 J.H.R. Sinninghe Damsté, De Wet op de Inkomstenbelasting en de Wet op de Verdedigingsbelasting II, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1926, p. 221.

18 C.W.M. van Ballegooijen, ‘De wetsgeschiedenis van het loonbegrip (I)’, WFR, 1981/361. 19 Wet van 10 december 1936, Stb. 405. 20 Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen, 1935-1936, 146-3, p. 5. 21 Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen, 1935-1936, 146-5, p. 11.

nummer 4

MBB

april 2014


149 zodanig te herkennen, was het nodig een definitie van het begrip pensioen in de wet op te nemen. Deze eerste wettelijke definitie luidde als volgt en is tot op de dag vandaag herkenbaar:22 ‘iedere regeling welke uitsluitend ten doel heeft de verzorging van den ouden dag van werknemers of gewezen werknemers en voorziening in het levensonderhoud van hunne weduwen en minderjarige kinderen, een en ander door middel van pensioen.’ Tijdens de Tweede Wereldoorlog verhuisde de fiscale behandeling van pensioen van de Wet IB 1914 naar het Besluit op de loonbelasting 1940. In dit besluit worden ‘aanspraken die berusten op een pensioenregeling’ niet tot het loon gerekend.23 Een pensioenregeling werd gedefinieerd als zijnde: ‘een regeling die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend ten doel heeft de verzorging van werknemers en gewezen werknemers bij invaliditeit en ouderdom (…)’24 Van belang is dus de verzorgingsgedachte. De omkeerregel werd vervolgens in 1965 in art. 11, lid 1, onderdeel c, van de Wet op de loonbelasting 1964 ondergebracht, waar het tot op heden voor pensioen is vastgelegd. Zie hierover ook paragraaf 3.2. 3.

Fiscale rechtstheorie en wettelijke verankering

3.1. Fiscale rechtstheorie De omkeerregel is gebaseerd op de inkomensuitsteltheorie, ofwel het ‘pay tax as you earn it’-beginsel. Dit beginsel is terug te voeren naar de opvattingen van Adam Smith in The Wealth of Nations uit 1776.25 Volgens deze visie is de inkomensbeleving van de werknemer een van de belangrijkste uitgangspunten voor een rechtvaardige belastingheffing. In de inkomstenbelasting wordt het inkomen dat de belastingplichtige aan kan wenden voor consumptie en kapitaalvorming als draagkrachtverschaffend inkomen beschouwd. Bijdragen voor en aanspraken op pensioen behoren niet tot het belastbare inkomen. Dit inkomen kan namelijk niet worden verteerd omdat het beklemd is om de levensstandaard in de toekomst te beveiligen. Pensioenaanspraken hebben een verzorgingsdoelstelling en kenmerken daarmee het karakter van toekomstig inkomen.26 De algemene maatschappelijke opvatting is dat pas belastingheffing mogelijk is op het moment dat dit pensioeninkomen daadwerkelijk

wordt genoten en aldus voor besteding beschikbaar komt.27 De heffing vindt daarom plaats op het daadwerkelijke genietingsmoment.28 Dit neemt niet weg dat de belastingheffing over pensioenaanspraken ook vanuit de aanspraaktheorie kan worden benaderd. Volgens deze theorie vormen pensioenaanspraken juist wel belastbaar inkomen en worden geen correcties verleend voor pensioenbijdragen. Deze uitgaven kwalificeren als besteding van het actuele inkomen.29 Gevolg hiervan is dat de pensioenuitkeringen niet belast zijn. In de literatuur wordt de toepassing van de aanspraaktheorie voor de fiscale behandeling van pensioen als onwenselijk ervaren.30 Het uitgangspunt om belasting te heffen op het moment dat het verteerbaar is, prevaleert, ook al leidt dit tot een forse derving aan belastinginkomsten van de staat.31 Steeds vaker zijn echter geluiden te horen en aanwijzingen te vinden die duiden op een (gedeeltelijke) toepassing van deze aanspraaktheorie. Zo pleitte Van Wijnbergen in 1998 voor de afschaffing van de omkeerregel om daarmee tariefsverlagingen te bewerkstelligen.32 3.2. Wettelijke verankering De hoofdregel in de loonbelasting bepaalt dat loon al hetgeen is dat uit een dienstbetrekking of een vroegere dienstbetrekking wordt genoten.33 Hier valt dus ook pensioen onder. Echter, wat betreft pensioen wordt deze hoofdregel omgekeerd. Niet de premie of aanspraak is belast, maar de pensioenuitkering. De toepassing van deze omkeerregel voor oudedagsvoorzieningen is op verschillende plaatsen in onze wetgeving verankerd: – in de Wet LB 1964: voor werknemers en de directeuren-grootaandeelhouders;34

27 Zie ook L.G.M. Stevens en B.G.J. Schuurman, Pensioen in de loonsfeer, Kluwer, Deventer 2008, p. 22. 28 Commissie-Kappelle, Fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen: het kan beter, eerlijker, efficiënter en eenvoudiger, Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, Kluwer, Deventer 2011, nr. 242, p. 32. 29 Commissie-Kappelle, Fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen: het kan beter, eerlijker, efficiënter en eenvoudiger, Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, Kluwer, Deventer 2011, nr. 242, p. 32. 30 Onder meer: G.J.B. Dietvorst, ‘Aftopping pensioengrondslag: gepruts in de marge of aantasting fundament?’, Pensioen Magazine, 2007, p. 157; P. Kavelaars, ‘Fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen’, Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken, 2011/20. 31 K.P. Goudswaard, ‘Fiscaal beleid, pensioenen en vergrijzing’, in: C.L.J. Caminada, A.M. Haberham, J.H. Hoogteijling en H. Vording (red.), Belasting met beleid, Sdu Uitgevers,

22 Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen, 1935-1936, 146-5, p. 16. 23 Art. 6, lid 1, onderdeel a, Besluit LB 1940. 24 Art. 6, lid 3, Besluit LB 1940. 25 C.W.M. van Ballegooijen, Het fiscale loonbegrip, diss. Amsterdam UvA, Kluwer, Deventer 1989, p. 101 en De Lange, t.a.p., p. 65. 26 L.G.M. Stevens, Inkomstenbelasting, Kluwer, Deventer 2001, p. 613.

Den Haag 2007, p. 230. 32 S.J.G. van Wijnbergen, ‘Nederland weer aan het werk’, ESB, 7 januari 1998, nr. 4134, p. 4. Zie ook: S. Cnossen, ‘Hervormingen van de inkomstenbelasting’, WFR 1980/901. 33 Art. 10, lid 1, Wet LB 1964. 34 Art. 11, lid 1, onderdeel c jo. art. 11, lid 1, onderdeel j, onder 1º, Wet LB 1964 en art. 18h Wet LB 1964.

nummer 4

MBB

april 2014


150 – in de Wet IB 2001: voor IB-ondernemers35, IB-ondernemers die verplicht deelnemen in een beroeps- of bedrijfstakpensioenregeling36 en ook de fiscale oudedagsreserve voor een zelfstandig ondernemer is in deze wet terug te vinden;37 – in de Wet IB 2001: voor iedere belastingplichtige die een oudedagsvoorziening wenst, kan een lijfrente dan wel banksparen nog een uitkomst bieden. Uit deze opsomming volgt dat de omkeerregel stevig in onze belastingwetgeving is verankerd. 4.

Functie en belang

vormde de basis voor de fiscale faciliëring. De fiscaliteit was dus volgend. Echter, de afgelopen jaren wordt steeds meer duidelijk dat de norm ‘een adequaat pensioen’ aan verandering onderhevig is. Dit blijkt onder meer uit de wetgeving inzake de afschaffing van VUT en prepensioen39, alsook de verdere versobering van het Witteveenkader.40 Hierbij is de fiscaliteit een sturend instrument geworden dat de overheid inzet om de (kosten van de) pensioenopbouw te verlagen. Voor pensioen geldt dat de omkeerregel alleen van toepassing is indien en voor zover de in of krachtens hoofdstuk IIB Wet LB 1964 gestelde normeringen en beperkingen worden gehanteerd. Een aanpassing van het Witteveenkader heeft dus directe consequenties voor de toepassing van de omkeerregel.

4.1. Functie 4.3. De omkeerregel vanuit budgettair perspectief De beoogde functie van de omkeerregel bij pensioen en ook lijfrenten betreft het uitstellen van de belastingheffing naar het moment dat de pensioenen lijfrente-uitkering plaatsvindt. De overheid wil hiermee bevorderen dat mensen sparen voor een oudedags- (of arbeidsongeschiktheids) voorziening. In de parlementaire wetsgeschiedenis wordt de verzorgingsgedachte aangehaald als de achterliggende reden van de fiscale behandeling van pensioensparen.38 De rechtvaardiging voor de toepassing van de omkeerregel is gelegen in het gegeven dat pensioen aangemerkt kan worden als uitgesteld loon. Pas als het pensioen tot uitkering komt, kan het inkomen genoten worden en kan een belastingheffing gerechtvaardigd worden. Tijdens de opbouwfase is immers niet te voorspellen hoeveel pensioenuitkeringen genoten zullen worden. Bovendien beschikt de pensioengerechtigde vanaf pensioeningangsdatum pas over besteedbaar inkomen, waaruit feitelijk de verschuldigde belasting kan worden betaald. Hiermee wordt aangesloten bij het maatschappelijk inkomensbegrip en dus de toepassing van de inkomensuitsteltheorie. 4.2. Begrenzing van de toepassing van de omkeerregel Aan de omkeerregel zijn zowel wat betreft pensioen als lijfrente bepaalde voorwaarden verbonden. De omkeerregel vindt toepassing tot het niveau dat de overheid aanvaardbaar vindt voor een goede oudedagsvoorziening. Hetgeen maatschappelijk werd aanvaard als een adequaat pensioen,

Er wordt regelmatig gesteld dat toepassing van de omkeerregel, behoudens de belastingheffing in box 3, budgettair neutraal voor de schatkist is.41 Deze stelling is juist indien het belastingtarief op het moment van betaling van de premie gelijk is aan dat van het moment van betaling van de uitkering. Hiervan is alleen maar sprake als de belastingplichtige zowel in de opbouwfase als in de uitkeringsfase van zijn pensioen in dezelfde tariefschijf valt. Voor de gepensioneerde met ouderdomspensioen zal het (belasting) tarief in de uitkeringsperiode lager zijn doordat de AOWpremie niet meer verschuldigd is en hij door de inkomensdaling bovendien in een lagere tariefschijf valt. Dit betekent dat toepassing van de omkeerregel wel degelijk tot budgettaire derving (box 1- en box 3-belastinginkomsten) voor de overheid leidt. Op basis van een DNB-statistiek bedroeg de door pensioenfondsen totaal ontvangen (bruto) pensioenpremie in 2012 bijna € 32,5 miljard.42 Bij een gemiddeld marginaal belastingtarief van 45% betekent dit een derving van circa € 14,5 miljard. Dit komt overeen met circa 2,4% van het BBP. Ter vergelijking, in 2007 was de (bruto) pensioenpremie bijna € 25 miljard en de gederfde belasting circa € 11 miljard, gelijk aan 0,9% van het BBP. De forse toename aan

39 Wet van 24 februari 2005, houdende wijziging van de Wet op de loonbelasting 1964, de Wet inkomstenbelasting 2001, de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, de Wet arbeid en zorg en van enige andere wetten (Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/ prepensioen en introductie levensloopregeling).

35 Art. 3.13 en art. 3.100, lid 1, onderdeel b Wet IB 2001. 36 Zie het nieuwe art. 3.18 Wet IB 2001, zoals dat op grond van de Wet Overige Fiscale

40 Zie ook de wet van 12 juli 2012, Stb. 2012, 328, tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet werk en bijstand, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op

Maatregelen 2013, met ingang van 1 januari 2015 komt te luiden, Kamerstukken I,

de loonbelasting 1964 in verband met stapsgewijze verhoging en koppeling aan de

2012-2013, 33 403, nr. A.

stijging van de levensverwachting van de pensioenleeftijd (Wet verhoging AOW- en

37 Art. 3.63-3.73 Wet IB 2001. 38 Het meest expliciet wordt dit genoemd bij de invoering van de Wet op de inkomstenbelasting 2001: ‘De doelstelling van de huidige fiscale behandeling van pensioensparen berust vooral op het bevorderen van de opbouw van aanvullende oudedagsvoorziening’. Kamerstukken II, 1997-1998, 25 810, nr. 2, p. 47.

pensioenrichtleeftijd). 41 Zie bijvoorbeeld H.M. Kappelle, ‘Kabinetsplannen voor aftopping pensioenopbouw: voor de bühne’, Pensioen & Praktijk, 2007, nr. 11, p. 11-13. 42 Zie kasstroomoverzicht pensioenfondsen via http://www.statistics.dnb.nl/financieeleinstellingen/pensioenfondsen/macro-economische-statistiek-pensioenfondsen/index.jsp.

nummer 4

MBB

april 2014


151 gederfde belastinginkomsten is vooral veroorzaakt door de aanzienlijke toename in pensioenpremies; uitgedrukt in een percentage van de brutoloonsom waren in 1995 de bruto pensioenpremies circa 9% van de brutoloonsom, in 2012 bijna 18%.43 Uit bijlage 5 van de Miljoenennota 2013 blijkt bovendien dat de gederfde belastinginkomsten in de toekomst nog verder zullen stijgen naar een niveau van circa € 15 miljard in 2017.44

sing van de omkeerregel tot budgettaire derving (box 1- en box 3-belastinginkomsten) voor de overheid. Door de almaar oplopende pensioenpremies nemen de kosten van de omkeerregel voor het aanvullend pensioen in de toekomst steeds verder toe. In tijden van economische crises is het dan ook niet verwonderlijk dat wordt nagedacht over inperking van de omkeerregel en dat daarmee een verdere kostenstijging een halt wordt toegeroepen. Daarnaast kan als nadeel genoemd worden dat er sprake is van een vorm van discriminatie tussen de verschillende fiscale behandeling van pensioen en lijfrenten ten opzichte van andere beleggingen of besparingen. Andere vormen van beleggingen of besparingen worden namelijk wél in box 3 belast en die personen worden dus achtergesteld ten opzichte van degenen die een pensioen of lijfrente-uitkering ontvangen.47 Ook geldt als een nadeel dat bij emigratie na pensioendatum het heffingsrecht over de uitkeringen veelal verloren gaat. De premies zijn dan wel in Nederland afgetrokken, maar de belasting van de uiteindelijke uitkering komt niet aan Nederland toe. Dit is budgettair ongewenst.

De gederfde belastinginkomsten van de omkeerregel moeten overigens niet worden verward met de kosten van de omkeerregel. Het geld wordt niet verspild, maar herverdeeld over de tijd. De omkeerregel leidt tot een versmalling van de belastinggrondslag. Als de overheid een bepaalde hoeveelheid aan belastinginkomsten wenst te ontvangen, zijn hogere belastingtarieven nodig. In beginsel leiden hogere belastingtarieven tot een meer verstorende werking van de belasting in het economische verkeer.45 Die grotere verstoringen zijn de werkelijke kosten, maar die zijn niet eenvoudig te meten. Er is dan ook geen officiële raming van de kosten van de omkeerregel beschikbaar. Een inschatting van kosten van de omkeerregel kan worden gemaakt op basis van de netto contante waarde. Dat betekent dat alle kosten en opbrengsten die samenhangen met de pensioenpremieaftrek in één jaar worden verdisconteerd naar dat betreffende jaar. De Commissie-Don heeft de kosten van de omkeerregel berekend door middel van deze methode en schat de kosten van de omkeerregel grofweg in op circa € 10 miljard per jaar.46 Circa twee derde hiervan is derving in box 1, de resterende een derde derving in box 3.

Voordelen Er zijn echter ook belangrijke overwegingen om de omkeerregel in stand te houden. De omkeerregel bevordert dat mensen beter voor hun oude dag zorgen. Gevolg voor de overheid is dat minder snel een beroep gedaan hoeft te worden op bijstandsvoorzieningen. De omkeerregel sluit goed aan bij de inkomensbeleving. Over het deel van het loon dat bestemd is voor pensioen kan niet vrijelijk beschikt worden. Dit kan pas op het moment van uitkeren. Voor veel mensen voelt het tot dat moment dan ook nog niet als inkomen.48 Verder vindt er alleen belastheffing plaats over het pensioen dat daadwerkelijk wordt ontvangen. Tot slot kan genoemd worden dat de omkeerregel leidt tot een betere spreiding van belasting over de totale levensloop. Ouderen betalen bij pensionering belasting over hun uitgestelde loon en dragen daardoor ook bij aan opvang van de oplopende kosten als gevolg van vergrijzing.

4.4. Voor- en nadelen De omkeerregel staat de afgelopen periode meer dan anders ter discussie. Daarbij gaat het niet zozeer om de systematiek als wel het niveau tot waar de overheid fiscale faciliteit wil verlenen om een oudedagsvoorziening op te bouwen. Zoals eerder in dit artikel geschetst, is de fiscale faciliteit altijd volgend geweest. Uitgangspunt was dat een werknemer een goed pensioen kon behalen. De omkeerregel was hier aan gekoppeld. Nu het niveau van de omkeerregel onder druk staat is het goed de voors en de tegens van de omkeerregel op een rijtje te zetten. Nadelen Als belangrijkste nadeel kunnen de kosten worden genoemd. Zoals aangetoond in paragraaf 4.3 leidt toepas-

5.

Omkeerregel in de omliggende Europese landen Vanuit internationaal perspectief wordt de omkeerregel beschreven met behulp van drie letters: EET (Exempt, Exempt, Taxed). Dit systeem wordt veruit ook het meest gehanteerd in de lidstaten van de Europese Unie.49

43 Kamerstukken II, 2012-2013, 33 610, nr. 3, ‘Wet verlaging maximumopbouw- en premiepercentages pensioen en maximering pensioengevend inkomen’, p. 4. 44 Miljoenennota 2013, Kamerstukken II, 2012-2013, 33 400, nr. 1, Bijlage 5. 45 De omkeerregel voor pensioenopbouw en de inkomensverdeling, kwartaalbericht DNB september 2007, p. 59. 46 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) onder leiding van H. Don (2013), Inkomen en vermogen van ouderen: analyse en beleidsopties, Den Haag, augustus 2013, p. 102.

47 Zie ook L.G.M. Stevens en B.G.J. Schuurman, Pensioen in de loonsfeer, Kluwer, Deventer 2008, p. 25. 48 Zie ook L.G.M. Stevens en B.G.J. Schuurman, Pensioen in de loonsfeer, Kluwer, Deventer 2008, p. 23. 49 Lidstaten die het EET-systeem hanteren zijn: België, Bulgarije, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Letland, Litouwen, Ierland, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Roeme-

nummer 4

MBB

april 2014


152 Onder meer Denemarken, Italië en Zweden hanteren het ETT-systeem. Dit betekent dat de betaalde premies/bijdragen zijn vrijgesteld en vervolgens de rendementen die de pensioeninstelling behaalt belast worden, evenals de pensioentermijnen die uitgekeerd worden. Een voordeel voor lidstaten om dit systeem te hanteren, is dat door belasting te heffen over de beleggingsresultaten van de fondsen de belasting een stuk eerder wordt ontvangen dan wanneer gewacht moet worden tot de pensioenen worden uitgekeerd.50 Luxemburg, Hongarije en Polen hanteren het TEE-systeem, waarbij de betaalde premie/bijdrage wordt belast, maar de beleggingsopbrengsten en de uiteindelijke uitkeringen zijn vrijgesteld. Het TEE-systeem heeft voor een lidstaat als groot voordeel dat direct belasting kan worden geheven over de ingelegde premies en daardoor de belastingclaim is veiliggesteld. Duitsland heeft van oudsher een TEE-systeem, maar stapt geleidelijk over op het EET-systeem.51 Uit het bovenstaande blijkt dus dat in Europa een tendens te zien is waarbij het aanvullende pensioen volgens het EET-principe wordt behandeld. Het is dan ook zeer opmerkelijk dat, naar het nu uitziet, Nederland per 1 januari 2015 gedeeltelijk breekt met dit principe. Dit EET-systeem sluit namelijk het beste aan bij de inkomensbeleving van de burger en pakt gunstig uit vanuit de optiek van de vergrijzing. Doordat niet alleen de actieven, maar ook de gepensioneerden belasting betalen, zijn de overheidsinkomsten groter. Ook is de belastingdruk beter verspreid over de bevolking. Grote schokken in de bevolkingssamenstelling hebben een kleiner effect op de overheidsinkomsten. Als dus de collectieve uitgaven toenemen door de vergrijzing, blijft een constante stroom van belastingen binnenkomen waaruit deze uitgaven betaald kunnen worden. De omkeerregel behoedt de overheid dus voor forse schommelingen in belastinginkomsten ten tijde van demografische schommelingen. Het verdient hierbij wel opmerking dat de verhouding tussen eerste, tweede en derde pijler niet in alle landen gelijk is. Figuur 1 geeft een indruk van de verschillende pijlers in een aantal lidstaten wat betreft het inkomen van gepensioneerden. Wat opvalt is dat de eerste pijler, het staatspensioen, in Europa overheerst ten opzichte van de bedrijfspensioenregelingen in de tweede pijler en de individuele pensioenverzekeringen in de derde pijler. Doordat het nië, Slovenië, Slowakije, Finland en het Verenigd Koninkrijk. 50 P.H. Schonewille, ‘Belastingen en pensioenen in EU-context’, in: A.H.H. Bollen-Vanden-

eerstepijlerpensioen bijna altijd omslaggefinancierd is (dat wil zeggen: de werkenden betalen voor de gepensioneerden) en het tweedepijlerpensioen in een aantal lidstaten ook, kan het effect van de toepassing van de omkeerregel verschillend uitpakken. Het effect van een aanpassing van de omkeerregel in een land met een beperkte omvang aan tweedepijlerpensioen is namelijk veel minder dan wanneer dat gebeurt in een land zoals Nederland. Dit betekent dat effecten en resultaten uit andere landen niet onverkort doorgetrokken kunnen worden naar Nederland, maar eerst in het juiste perspectief geplaatst moeten worden om ervan te kunnen leren. Figuur 1: Breakdown of national benefits by pillars

Bron: CEA statistics no. 28, the role of insurance in the provision of pension revenue, http://www.cea.assur.org, september 2007, p. 10. 6.

Ontwikkelingen met betrekking tot de omkeerregel Het kabinet wil stappen zetten om het pensioenstelsel ook in financieel opzicht toekomstbestendig te houden. De eerste fiscale stap daartoe is gemaakt met de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (Wet VAP).52 Vervolgens werd in het regeerakkoord verdere versobering aangekondigd.53 Dit resulteerde in april 2013 in een wetsvoorstel, waarbij de maximumopbouw- en premiepercentages fors verlaagd worden en het pensioengevend inkomen gemaximeerd tot € 100.000.54 Het kabinet is van mening dat dit gerechtvaardigd is: – Omdat door de toegenomen levensverwachting het mogelijk is langer door te werken en ook langer pensioen op te bouwen. Bij een langere opbouwperiode kan een lager opbouwpercentage volstaan. Inmiddels is voorgesteld per 1 januari 2015 het opbouwpercentage verder te verlagen van 2,15 (2014) naar 1,75 voor een middelloonregeling.55

boorn (red.), Pensioen en de belangrijkste toekomstvoorzieningen, Fiscale Geschriften nr. 27, Sdu Uitgevers, Den Haag 2014, p. 334. 51 In 2008 is een kentering aangebracht in de fiscale behandeling van pensioenen in Duitsland. Vanaf die datum geldt in principe het EET-systeem voor de Duitse Rentenversicherung. Aangezien de switch niet in één keer gemaakt kan worden geldt er een overgangsregeling gedurende een bepaalde periode.

52 Wet van 12 juli 2012, Stb. 2012, 328. 53 Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD-PvdA, 29 oktober 2012, p. 6-7. 54 Wetsvoorstel ‘Wet verlaging maximumopbouw- en premiepercentages pensioen en maximering pensioengevend inkomen’, Kamerstukken II, 2013-2014, 33 610. 55 1,55% voor een eindloonregeling.

nummer 4

MBB

april 2014


153 – Omdat de hoogste inkomens (vanaf € 100.000) een eigen verantwoordelijkheid hebben voor aanvulling op hun pensioen. Degenen met hoge inkomens zijn financieel meer redzaam, waardoor zij beter in staat zijn dan andere inkomensgroepen om (zonder fiscale faciliteit) te sparen voor hun oude dag. De inkomensgrens wordt hierbij vastgesteld op ongeveer drie keer modaal (€ 100.000), overigens zonder een nadere verduidelijking waarom dit bedrag als omslagpunt kan gelden tussen enerzijds een oudedagsvoorziening en anderzijds vermogensvorming.56 – Omdat de stijgende pensioenpremies en toenemende kosten van de omkeerregel een halt moet worden toegeroepen. De kosten van pensioenopbouw zijn in het afgelopen decennium bijna verdubbeld. Zo zijn de pensioenpremies sinds 1995 fors gestegen en zullen de kosten van de omkeerregel nog verder stijgen, terwijl de beroepsbevolking zal afnemen. Door de verlaging van de pensioenambities kan een forse bijdrage geleverd worden aan het verbeteren van de overheidsfinanciën. Verondersteld wordt dat ook de economie een positieve impuls krijgt doordat de pensioenpremies verlaagd zullen worden, mits sociale partners en de pensioensector hieraan meewerken. Dat zal, naar de mening van het kabinet, resulteren in een verbetering van de koopkracht voor huishoudens en geeft de mensen meer ruimte om zelf te kiezen tussen sparen en consumeren.

geresulteerd dat op 20 januari 2014 wijzigingsvoorstellen (33 847) met betrekking tot het eerste wetsvoorstel (33 610) bij de Tweede Kamer zijn ingediend.59 Het wetsvoorstel inzake de pensioenaanvullingsregelingen (33 672) is ingetrokken. De nieuwe voorstellen liggen op dit moment bij de Tweede Kamer en bevatten verschillende maatregelen, zoals premiewaarborgen, aanpassing opbouwpercentages, verbeteringsplannen met betrekking tot het pensioen van de zzp’er.60 Belangrijk wat betreft de omkeerregel is de aanpassing van de opbouwen premiepercentages. Het opbouwpercentage wordt vastgesteld op maximaal 1,875 voor een middelloonregeling. Dit leidt bij 45 jaar (onafgebroken) pensioen opbouwen tot een pensioen van 75% van het gemiddelde loon. Opgemerkt moet worden dat de pensioenopbouw minder verlaagd wordt dan in eerste instantie beoogd en dat de aftopping voor inkomens vanaf € 100.000 blijft bestaan. Voorgesteld wordt om het opbouwpercentage voor een middelloonregeling met ingang van 1 januari 2015 te verlagen van 2,15 naar 1,875 en niet naar 1,75. De derde pijler zal dienovereenkomstig aangepast worden. Het niveau van de omkeerregel wordt hiermee minder naar beneden gebracht dan aanvankelijk beoogd.61 Dit kost de overheid meer geld, maar op deze wijze wordt tegemoetgekomen aan de wens van veel fracties in de Tweede en Eerste Kamer, alsook de sociale partners om de pensioenopbouw minder fors te verlagen.

De voorgestelde forse verlaging van de opbouwpercentages werd door sociale partners echter te drastisch bevonden, hetgeen resulteerde in een tweede wetsvoorstel (Wetsvoorstel ‘Pensioenaanvullingsregelingen’) waarin het aangedragen alternatief van de sociale partners was verwerkt.57 Hun voorstel was dat er een spaarfaciliteit ingevoerd wordt met ingang van 1 januari 2015, waardoor in totaal een opbouw kan worden gerealiseerd die gelijkwaardig is aan een brutoopbouw van 1,85%. De spaarfaciliteit zou worden vrijgesteld van de box 3-heffing. Al vrij snel werd duidelijk dat dit wetsvoorstel op veel kritiek kon rekenen. Het was te complex, niet uitvoerbaar, zou hoge uitvoeringskosten met zich brengen en leverde de deelnemers met een inkomen beneden de € 100.000 een zeer gering pensioen op.58 De forse weerstand heeft erin

Voor inkomens boven de € 100.000 wordt een nieuwe spaarmogelijkheid in de tweede pijler op vrijwillige basis geïntroduceerd. Via een nettolijfrente kan een oudedagsvoorziening worden opgebouwd die ongeveer overeenkomt met een jaarlijkse bruto pensioenopbouw van 1,875% van het gemiddelde arbeidsinkomen.62 De uitkering is vrijgesteld van de vermogensrendementsheffing in box 3. Opmerkelijk is dat deze nieuwe spaarmogelijkheid geen pensioen in de zin van de Pensioenwet betreft. 7.

Tot slot In dit artikel zijn we ingegaan op enkele historische en actuele ontwikkelingen van de omkeerregel.

56 Zie in dit verband ook Belastingplan 2008 alsook de rapporten van de CommissieWitteveen (1995), Commissie-Van Weeghel (2010) en de Commissie-Van Dijkhuizen (2013) waarin aftopping in overweging werd genomen ter voorkoming van excessief

dat een nieuw art. 5.16 in de Wet IB 2001 introduceert, Wet pensioenaanvullingsregelingen, Kamerstukken II, 2012-2013, 33 672, nr. 2.

gefaciliteerd sparen. Hoewel hierbij verschillende aftoppingsgrenzen genoemd werden,

59 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 847, nr. 2.

werd geen enkele grens met fundamentele argumenten onderbouwd.



61 Zie Kamerstukken II, 2013-2014, 33 610, nr. 2.

58 O.a. door het voorschrift dat er voor uitvoering van deze netto spaarfaciliteit een aparte

62 Onder een nettolijfrente kan een periodieke inkomensvoorziening worden verstaan,

rechtspersoon zou moeten worden opgericht als deze samen met een bruto pensioen-

waarvoor de premies betaald worden uit het nettoloon en de daaruit voortkomende

regeling door dezelfde uitvoerder werd uitgevoerd. Zie het voorgestelde art. I onder C

termijnen onbelast blijven.

nummer 4

MBB

april 2014


154 Deze regeling is gebaseerd op de inkomensuitsteltheorie; pas als het inkomen daadwerkelijk wordt genoten, kan belasting worden geheven. De toepassing van de omkeerregel kent een aantal voor- en nadelen. Tot op heden hebben de voordelen altijd de boventoon gevoerd. In het verleden is er wel eens over gesproken om de omkeerregel af te schaffen, maar tot serieuze pogingen is het nooit gekomen. Wel is sinds enkele tientallen jaren een verschuiving zichtbaar in de fiscale behandeling van pensioen. Waar de pensioenfiscaliteit in het verleden volgend was aan maatschappelijke ontwikkelingen, heeft het tegenwoordig een sterk sturend karakter. Zo is de versobering van het Witteveenkader ingegeven door bezuinigingen. Daar zit geen maatschappelijke ontwikkeling of fiscale theorie achter. De aftopping van het pensioeninkomen op € 100.000 in dit jubileumjaar van de omkeerregel, zien wij als een belangrijke ‘landmark’ in de ontwikkeling van de fiscale faciliëring van pensioen. Of deze neerwaartse trend zal doorzetten, zal de toekomst uitwijzen. De versobering van de fiscale faciliëring neemt niet weg dat de behoefte blijft bestaan aan de opbouw van een adequate oudedagsvoorziening. De recente ontwikkelingen laten zien dat thans gezocht wordt naar mogelijkheden binnen het nettopensioensparen om de opbouw van de oudedagsvoorziening te optimaliseren. In ons tweede deel richten wij ons op de invulling die aan het nettopensioensparen gegeven kan worden en daarbij besteden wij tevens aandacht aan de door het kabinet voorgestelde nettolijfrente.

Drieluik De fiscale behandeling van pensioensparen

Recommend Documents