Dr. Hetesy Zsolt A Nemzetbiztonsági Szakszolgálat szerepe a nemzetközi bűnügyi együttműködésben A Nemzetbiztonsági Szakszolgálat szerepe a nemzeti bűnüldözésben A nemzetközi bűnügyi együttműködés témakörét egy sajátos szemszögből, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat szemszögéből vizsgálva kívánom érinteni. Így az alábbiakban röviden áttekintem a Szakszolgálat nemzetközi bűnüldözésbe való bekapcsolódásának folyamatát, az abban való szerepét, a Szakszolgálat részvételének eddigi tapasztalatait. Külföldi kollégák megkérdezhetik, mit keres egy nemzetbiztonsági szolgálat a nemzetközi bűnügyi együttműködésben. Ha ezt tennék, nem kell szégyenkezniük, ugyanis 2002-ben még a magyar kollégák is megkérdezték ugyanezt tőlem. A Nemzetbiztonsági Szakszolgálat nem hagyományos nemzetbiztonsági szolgálat, hanem egy kiszolgáló szervezet. Önálló rendvédelmi, vagy nemzetbiztonsági feladata nincsen, csak az arra jogosult szervezetek megrendelésére dolgozik. Feladatai ugyanakkor túlnőnek a nemzetbiztonsági szférán, a nála telepített koncentrált kapacitásokkal a nemzetbiztonsági szolgálatokat és a rendvédelmi szerveket, valamint az ügyészséget egyaránt kiszolgálja. Már a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat neve is félrevezető, ugyanis a rendvédelmi szervek jóval 60% feletti arányban használják ki a Szakszolgálat kapacitását. A Szakszolgálat legnagyobb megrendelője a Rendőrség, amely 2006-ban egyedül több eszközt és módszert rendelt, mint a nemzetbiztonsági szolgálatok. A rendőrség mellett a Határőrség és a Vám és Pénzügyőrség megrendelései is kiemelkedő növekedést mutatnak. A Szakszolgálatnál koncentrált kapacitások a telefonellenőrzést, Internet-ellenőrzést, a helyiségellenőrzést, a postai küldeményellenőrzést, és a rádió-felderítést is magukba foglalják. A Szakszolgálat rendelkezik emellett a legnagyobb figyelőkapacitással, és a nemzetközi bűnüldözési tevékenység szempontjából kiemelkedő fontosságú szakértői kapacitással a hamis, vagy hamisított okmányok ellenőrzése terén. A Szakszolgálat bekapcsolódása a nemzetközi bűnügyi együttműködésbe Bár a Szakszolgálat – rendszertelenül - már korábban is részt vett a nemzetközi bűnüldözési együttműködésben, témánk szempontjából az igazi sarokkövet a 2002-es év jelentette, amikor Magyarországnak e témában már az uniós szabályokkal összhangban álló törvény megalkotása, az Unión belüli bűnügyi együttműködést hatékonyan elősegítő megoldások törvénybe foglalása volt a célja. A törvényben emellett részletesen ki kellett térni a titkos információgyűjtés elemeire is, vagyis a határok nélküli bűnüldözés elősegítése érdekében meg kellett alkotni a határon átnyúló, bűnügyi célú titkos információgyűjtés szabályait is. A törvény előkészítése során hosszú időn keresztül két irányzat ütközött. Az egyik szerint a Szakszolgálat, mint nemzetbiztonsági szolgálat, egyáltalán nem vehet részt a tisztán bűnügyi
együttműködésben. A másik irányzat szerint a Szakszolgálat, mint általános szolgáltató szervezet, a nemzetközi együttműködésben is a felek rendelkezésére állhat kapacitásaival. Az első irányzatnak megfelelően létre kellett volna hozni egy Rendvédelmi Szakszolgálatot, részben feleslegessé téve a Szakszolgálat jelenlegi erőforrásait, másrészt pedig megkettőzve az addig koncentrált kapacitásokat. Ez igazi törést jelentett volna az addigi rendszerben, hiszen ez esetben Magyarország maga húzott volna éles határvonalat a nemzeti és nemzetközi bűnüldözés, valamint titkos információgyűjtés közé. A második irányzat ugyanakkor a szolgáltatási szerep kihangsúlyozásával, törés nélkül kívánta biztosítani a nemzeti célú és a nemzetközi bűnügyi együttműködésben végzett bűnügyi titkos információgyűjtés közötti átmenetet. Nos, a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002 évi LIV. törvény elfogadásakor a Kormány és a Parlament a második irányzatot támogatta. A törvény ugyanakkor meglehetősen „szégyenlős” mert a Szakszolgálat nevét nem említi. A 7.§-ban ugyanakkor azt mondja ki, hogy … a megkeresések teljesítése során a bűnüldöző szervek és a megkeresés teljesítésében résztvevő más szervek tevékenységére vonatkozó magyar jogszabályok szerint kell eljárni. A törvényben más, a Szakszolgálatra vonatkozó utalások is szerepelnek. A határon átnyúló megfigyelés esetében például a 27.§ (2) bekezdése kimondja, hogy a külföldi hatóság kérésére a Magyarország területén alkalmazott megfigyeléshez a megfigyelésre feljogosított magyar szerv segítséget nyújthat. (A törvény itt kifejezetten kerülte a magyar bűnüldöző hatóságra való utalást, ez esetben ugyanis nem lett volna lehetőség a Szakszolgálat kapacitásának igénybevételére.) A törvény indoklása azonban már egyértelműen fogalmaz: „A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény a Nemzetbiztonsági Szakszolgálatot olyan szolgáltatóként nevezi meg, amely a titkos információgyűjtésre az iménti törvényekben feljogosított bűnüldöző szervek megkeresésére is végez, végezhet titkos információgyűjtést. A bűnüldöző szervek a nemzetközi együttműködésben a jelenleg kialakult eljárási rend szerint, a jelenlegi munkamegosztás keretében bonyolítják a titkos információgyűjtésre irányuló megkeresések teljesítését. E szerint tehát a titkos információgyűjtés teljes körű lefolytatására feljogosított bűnüldöző szervek a titkos információgyűjtés bírói engedélyhez kötött formáit a Szakszolgálat segítségével, közreműködésével látják el.”
Természetesen a nemzetközi bűnügyi együttműködés szabályozása szempontjából a törvény megalkotásával a folyamat nem fejeződött be. A törvény ugyanis jellege szerint alapvetően egy általános kerettörvény, vagy felhatalmazó törvény, amely megkívánja, hogy az érintett országok a részletekre vonatkozóan kétoldalú megállapodásokat kössenek. A törvény elfogadását követő első tétova hónapokban megint kérdésessé vált a Szakszolgálat szerepe. Komoly viták folytak ugyanis arról, hogy a kétoldalú tárgyalásokon a Szakszolgálat szakértője részt vehet-e. Végül a törvény fent jelzett szakaszaira hivatkozással a Szakszolgálat minden eddigi tárgyaláson nyíltan képviseltette magát, és a tapasztalatok az erre vonatkozó döntés megalapozottságát igazolták. A részvétel alapvető indoka, hogy külföldön a feladat végrehajtója általában nem válik el a titkos információgyűjtés megrendelőjétől, tehát a tárgyalóasztal másik oldalán eleve ott ültek a végrehajtók. A döntés szakmai hasznosságát bizonyította, hogy a részletszabályok megalkotásakor a telefonlehallgatás és egyéb eszközalkalmazások általában eltérően szabályozott részletkérdéseinek megvitatása során a Szakszolgálat képviselői közvetlen segítséget tudtak nyújtani a félreértések tisztázása, a kompromisszumos megoldások megtalálása érdekében. De volt a képviseletnek egy kiemelt indoka is, ez pedig a bizalmi elv. A titkos információgyűjtésben való hatékony nemzetközi
együttműködés a jogszabályok mellett egymás helyzetének pontos megismerésén és a bizalmon is alapul. Azzal, hogy a képviselők fizikai valójukban is megjelenítették a Szakszolgálatot a külföldi fél számára – a későbbi félreértéseket elkerülendő - már a kezdetektől felhívták a figyelmet a sajátságos magyar megoldásra. Az együttműködési megállapodások közül az osztrák-magyar, a szlovák-magyar és a szlovén-magyar került aláírásra, amelyből az első már hatályba is lépett. A horvát, orosz, macedón, lengyel bolgár, spanyol, algériai együttműködési megállapodások az előkészítettség különböző fázisában vannak. A nemzetközi együttműködés során végzett titkos információgyűjtés tapasztalatai A téma szempontjából elengedhetetlen annak rövid vizsgálata, hogy miképpen folyik bele a Szakszolgálat a nemzetközi együttműködésbe. A nemzetközi bűnügyi együttműködés során végrehajtott titkos információgyűjtés semmilyen meglepetést nem tartalmaz, hiszen ugyanazt a rendszert alkalmazzuk, mint a nemzeti feladat-végrehajtás során. A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényben a Szakszolgálat számára megalkotott rezsim ugyanis a nemzetközi együttműködésre is kiválóan alkalmas munkamegosztást alakított ki. Kissé leegyszerűsítve a Szakszolgálat megrendelői – vagyis mai témánk szempontjából a Rendőrség, a Határőrség és a Vám- és Pénzügyőrség - felelnek a külső, vagyis bírói engedélyek beszerzéséért, vagy a belső engedélyek kiadásáért, valamint azok jogszerűségéért. Az uniós terminológia szerint tehát a jogi felhatalmazás (legal powers) a megrendelők kezében összpontosul. A megrendelők által megrendelt feladat szakszerű végrehajtása, az eszközök alkalmazása a Szakszolgálat feladata. A Szakszolgálat tehát - az uniós terminológia szerint - a műveleti feltételrendszer (operational powers) megrendelő által meghatározott módon történő működtetéséért felelős. A megszerzett információk felhasználása azonban már ismét a megrendelő feladata és önálló felelőssége, ennek során a Szakszolgálat ismét a háttérbe vonul. A nemzetközi bűnügyi együttműködésre lefordítva amennyiben az osztrák Rendőrség valakit le akar hallgatni Magyarországon, a NEBEKK-et és azon keresztül a magyar Rendőrséget keresi meg, amely szervezet az ügy gazdájaként – a külföldi féllel való konzultációban beszerzi a bírói engedélyt. A Szakszolgálat csak ezen engedély és megrendelés birtokában kapcsolódik be az ügybe, amikoris lehallgatja a célszemélyt és a megszerzett információt átadja a magyar rendőrség számára. Ezek után a Szakszolgálat nem szól bele abba, hogy a Rendőrség miképpen használja fel a megkapott információkat, amelyeket többek között külföldre is továbbíthatnak akár felderítési információként akár bizonyítékként is. A hatályos szabályok és a Szakszolgálat által kialakított rezsimek a végrehajtás során is széles lehetőséget adnak a külföldi hatóság aktív bekapcsolódására. Így nincs például annak akadálya, hogy a megrendelők közösen dolgozzák fel az információkat, vagy szoros (real time) lehallgatást végezzenek közösen akár a Szakszolgálat objektumában, akár a Szakszolgálat által megteremtett technikai feltételekkel más rendőrségi, határőr vagy vám-és pénzügyőr objektumokban. A megfigyelés végrehajtása során is csatlakozhat a munkacsoporttal együtt mozgó magyar megrendelőhöz külföldi hatóság tagja. Olasz rendőrfigyelőket is irányított már a Szakszolgálat a Magyarországon feltett nyomkövető adatai alapján, amelynek során külföldön sikeres elfogás és realizálás is történt.
A Szakszolgálat a munkavégzésnek jelenleg egy korlátját érzékeli. A nemzetbiztonsági törvény miatt a magyar hatóságok számára végzett figyelés esetén a határon átnyúló figyelésre egyelőre nem képes. A törvény szerint a Szakszolgálat ugyanis csak Magyarországon végezhet feladatot, megfelelően szűkre szabott felhatalmazással, a törvény módosításával azonban ez is korrigálható. A Szakszolgálat azonban most is és a jövőben, tehát az esetleges törvénymódosítás sikere ellenére is elsősorban a célszemélyek határon történő átadását-átvételét preferálja és gyakorolja. Nem véletlen, hogy erre a határon átnyúló figyelés szabályozásakor – mintegy annak alternatívájaként – a 2002. évi LIV. törvényünk is kifejezett lehetőséget ad. Erre szakmai okokból, vagyis a helyismeret, nyelvismeret és az egyéb feltételek hiánya miatt van elsősorban szükség. Külföldön előbb-utóbb a gyanútlan és képzetlen célszemély számára is feltűnő lenne, hogy nyolc magyar rendszámú gépjármű tűnik fel körülötte. Emellett nagy az esélye, hogy a Práterben vagy Pozsonyban a magyar figyelő nemcsak a célszemélyt veszti el, hanem maga is eltéved. Tapasztalataink alapján ugyanakkor a célszemélyek határon történő átadás-átvétele kis gyakorlás és a megfelelő kommunikációs csatornák kiépítése után megfelelően megy. A Szakszolgálat több mint 2500 nemzetközi bűnügyi együttműködéshez közvetlenül kapcsolódó megrendelést kapott az elmúlt években. A bűncselekmény jellege szerint a megkeresések 40%-a kábítószer-kereskedelemmel, 20%-a embercsempészettel, 10%-a bankkártya-hamisítással volt összefüggésben, míg a többi 30%-on emberkereskedelem, emberölés, jövedéki termékkel való visszaélés, terrorfenyegetettség osztozik. A megrendelő szervezetek szerinti bontásban egyelőre a Rendőrség viszi a prímet, utána a Határőrség és a Vám- és Pénzügyőrség következik. Ugyanakkor e két szervezet szerepe kiemelkedő mértékben nő. A Határőrség az elmúlt években kétszeresére, míg a Vám-és Pénzügyőrség négyszeresére növelte megrendeléseinek arányát az összes megrendelést figyelembe véve. Így mára mindkét szervezet 8-8% feletti megrendelője a Szakszolgálatnak. Köszönhető ez annak, hogy az elmúlt években mind a határőrség, mind a Vám-és Pénzügyőrség komoly felderítő és bűnüldöző jogköröket kapott, miközben komolyan készül a schengeni határőrizeti rendszer bevezetésére. A schengeni rezsim e két szervezetet kettős kihívás elé állítja. A belső határokon a határátkelőkön addig meglévő szűrőrendszer kiesését kell ellensúlyoznia, a külső határokon pedig az Unió fogja kiemelt figyelemmel kísérni, hogy Magyarország milyen módon tesz eleget az Uniós határok védelmének. Ha ehhez hozzáteszem, hogy feladatkörükből adódóan - a Rendőrséggel ellentétben - e két szervezetnek minden megrendelésére jellemző a „nemzetközi szál”, vagyis a nemzetközi együttműködés potenciális lehetősége, biztonsággal kijelenthető, hogy a nemzetközi bűnügyi együttműködés során végzett titkos információgyűjtésben e két szervezet megrendelői szerepe a jövőben még folyamatosan nőni fog. A megrendelt eszközök és módszerek szemszögéből vizsgálva a megrendeléseket csökkenő sorrendben a telefonlehallgatás, a kísérőadatok szolgáltatása, a titkos előfizetői adatmegállapítások vezetik, míg figyelésre több mint 50 esetben, és kisebb számban postaküldemény-ellenőrzésre, valamint helyiséglehallgatásra is sor került. A fent jelzett arányok a Szakszolgálat által a megrendelők számára végzett titkos információgyűjtést mutatják be, amelyek nem feltétlenül felelnek meg a bűnügyi együttműködés teljes vertikumában tapasztalható arányoknak. Ennek alapvetően két oka van. Egyrészt csak azok az adatok állnak rendelkezésünkre, ahol az együttműködés során titkos információgyűjtés is megvalósul a Szakszolgálat bevonásával. Másrészt a megrendelő nem feltétlenül kell, hogy megmondja a Szakszolgálatnak, miszerint a megrendelés mögött
nemzetközi együttműködés húzódik. Emellett például a nemzeti hatáskörben indított lehallgatásból nyert információk alapján is indulhat később közös felderítés, közös feldolgozások, de bekövetkezhet akár külföldi, közös realizálás, vagy akár külföldi büntetőeljárás is. A rendszer rugalmasságát és egységességét bizonyítja, hogy ezt is lehetővé teszi, vagyis nem kell nemzetközi együttműködésként indulni egy ügyfeldolgozásnak ahhoz, hogy a megszerzett információk szabadon felhasználhatóak legyenek külföldön. A titkos információgyűjtéssel megszerzett információ felhasználása a nemzetközi együttműködésben A magyar jogrendszer megfelelő korlátok mellett lehetővé teszi a titkos információgyűjtéssel megszerzett információk külföldre juttatását és külföldön történő felhasználását. A Szakszolgálatnak az információ megszerzésében való részvétele ezt az összképet nem rontja le. A Szakszolgálat által megrendelésre megszerzett információk ugyanis jogilag a magyar megrendelő szervek információi, azok felhasználásába (beleértve a külföldre juttatást) a Szakszolgálat nem szólhat bele. A megszerzett információk fizikailag is a megrendelő szervek kizárólagos információivá válnak, azokról ugyanis a Szakszolgálat nem készít másolatot, más megrendelő szervezettel meg nem osztja, nem oszthatja, és rendszereiből a jelentések, hanganyagok meghatározott idő után törlődnek. Az információk biztonsága, bizalmassága tehát maximálisan megoldott. A magyar rendszer tehát kétszereplős ugyan, de az információk felhasználása tekintetében ugyanazt biztosítja, mintha a Rendőrség saját maga, a saját rendszerein szerezte volna be azokat. Külföldi felhasználás esetén a felderítési információként (intelligence) való hasznosítás során a Szakszolgálat részéről semmilyen korlátozás nem létezik. Bizonyítékként (evidence) való felhasználás során a Szakszolgálat kivételes intézkedésként a megszerzéshez használt titkos információgyűjtő eszköz és módszer védelme érdekében megtilthatja egyes információk nyílt büntetőeljárásában való felhasználását. Ez a szabály egyrészt megegyezik a nemzeti szabállyal, és a gyakorlatban ritkán kerül alkalmazásra. A fő korlátot azonban itt sem a Szakszolgálat jelenti. A felhasználást az adott partnerország büntetőeljárása határozza meg, és korlátozza. Nagy-Britanniában például a telefonlehallgatást egyáltalán nem lehet bizonyítékként felhasználni. Más országokban a lehallgatásról szóló jelentést, vagyis az okirati bizonyítékot helyezik előtérbe, míg megint más országokban a lehallgatási anyagot, tehát magát a valamilyen módon hitelesített hangfelvételt kell bizonyítékként felhasználni. Mára több országban használják fel bizonyítékként a Szakszolgálat által megszerzett információkat, és például a holland, német és amerikai bíróságokon való felhasználással kapcsolatban megrendelőink eddig nem jeleztek problémát. Megjegyzem, a mai magyar célhoz-kötöttségi szabályok miatt lehet, hogy egyes olyan információkat, amelyek Magyarországon nem használhatóak fel bírósági eljárásban, külföldön gond nélkül fel lehet használni bizonyítékként. Összefoglaló Az elmúlt éveknek és a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002 évi LIV. törvény elfogadásakor kialakított rendszernek óriási tétje volt a Szakszolgálat számára. Ha ugyanis a Szakszolgálat nem tudott volna bekapcsolódni a nemzetközi bűnüldözési tevékenységbe, az a Szakszolgálat térvesztését, és kizárólagosan a nemzetbiztonsági szolgálatokat kiszolgáló szervezetté egyszerűsödését okozhatta volna. Hasonló jelentőségű volt a döntés Magyarország szempontjából, hiszen egy maival ellentétes megoldás az
egységes rendszer szétesését, megduplázódását és ezáltal a nemzeti és nemzetközi együttműködésben végzett titkos információgyűjtés mesterséges megosztását jelentette volna. A helyes döntés meghozatala ugyanakkor a Szakszolgálatot állította új feladatok elé. Ebbe tartozott a külföldi rendvédelmi szervekkel való kapcsolatfelvétel fokozott igénye, a Szakszolgálat magyarországi szerepének külföldi partnerekkel való elfogadtatása, egymás szervezeteinek, rezsimjeinek, jogszabályi hátterének és kapacitásainak megismerése, a feladat végrehajtásához szükséges kommunikációs csatornák kiépítése, a közös gyakorlatok megszervezése stb. Mára a Szakszolgálat 42 ország 60 nemzetbiztonsági szolgálatával és rendvédelmi szervével tart kapcsolatot és az információhiányból fakadó kezdeti bizalmatlanság után jól halad a feltételek megteremtésében. Ennek egyik mérföldköve volt a 2006. szeptemberében Siófokon megszervezett nemzetközi figyelő konferencia, ahol az ORFK Bűnügyi Ellátó Igazgatóság mellett 12 országból jövő figyelők között a szomszédos országok rendőri figyelői is képviseltették magukat. A Szakszolgálat a fentiek mellett egyes nemzetközi szervezetekben, így a MEC lehallgatási munkacsoportjában, az Európai Unió szakbizottságaiban és az OLAF-fal való együttműködésben is megerősítette helyét. „Nemzetbiztonsági szolgálatként” is központi szerephez jutott egyes, a nemzetközi bűnügyi együttműködés szempontjából kiemelkedő fontosságú kérdésben, így például a FADO-rendszer kiépítésével kapcsolatos feladatok végrehajtásában, a biometrikus uniós okmányok kifejlesztésében, a hírközlési kísérőadatok megőrzésére kiadott EU-irányelv magyarországi átvételében. A fentiek alapján a Szakszolgálat sikeresen igénybe vehetett uniós pénzügyi támogatásokat is. A nemzetközi bűnügyi együttműködésbe való zökkenőmentes bekapcsolódás mellett a fenti események is bizonyítják, a Szakszolgálat sikeres „EU-csatlakozását”. A fentiek miatt nem látunk középtávon olyan akadályt, ami a Szakszolgálat - immár az Unión belüli - további fejlődése előtt állna.
(Határrendészeti tanulmányok 2007/2. különszám, Budapest, 2007. 131-136. oldal Kiadó: Matárőrség Tudományos Tanácsa)
