0410euv.doc
DR. HETESY ZSOLT Az EU-csatlakozás hatása a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat szerepére és feladataira THE EFFECTS OF EU-ACCESSION ON THE ROLE AND TASKS OF THE SPECIAL SERVICE FOR NATIONAL SECURITY Due to the unprecedented scope of EU-enlargement and some other new challenges Hungary is joining a rapidly changing European Union. The fight against organised crime, illegal migration and other crimes on the EU level increases the need for international cooperation in the field of law enforcement, while other relatively new threats, such as terrorism, necessitate new approaches and more coordinated efforts in the field of national security. While increased cooperation in law enforcement has always been high on the agenda, national security issues, by definition, have not been addressed by the European Union until recently. The article examines how the Special Service for National Security, which is a special support organisation for all Hungarian law enforcement agencies and national security services, is preparing itself to fulfil its new tasks. While taking stock of the direct and indirect effects of legal harmonisation on its special tasks related to secret information gathering and exploring its new roles in law enforcement cooperation and in the field of document protection, the article argues that SSNS is well-suited for meeting those challenges.
Bevezetés Általános elképzelés, hogy az Európai Unió nem, vagy csak kevésbé befolyásolja a nemzetbiztonsági szférát, amely hosszú időn át a tagállamok belső jogának szabályozási tárgyköre, az államszuverenitás egyik, szinte érintetlenül megmaradt eleme volt. Ez az alapelv azonban az elmúlt időszakban fokozatosan erodálódik, többek között olyan folyamatok hatására, mint a közös kül- és biztonságpolitika kialakítása, vagy az olyan eseményekre való reagálás következtében, mint a 2001. szeptember 11-i amerikai, illetve a 2004. március 11-i madridi terrorcselekmények. Mára egyértelművé vált, hogy az Európai Unión belül több olyan intézkedés kerül elfogadtatásra, amely egyrészt megköveteli a bűnüldöző szervek és a nemzetbiztonsági szolgálatok közötti szorosabb kapcsolattartást, másrészt – ami talán fontosabb – a hagyományosan a kétoldalú együttműködési területként számontartott nemzetbiztonsági tevékenység keretében is erősíteni akarja az EU-szintű együttműködést.
1
A csatlakozás hatásainak felmérését az EU-csatlakozás tehát szükségszerűvé, az EU-n belüli változások pedig különösen időszerűvé teszik. A helyzetértékelés során - a fentiek mellett – a Szakszolgálat speciális helyzetét kell figyelembe venni, a Szakszolgálat ugyanis több szempontból sem hagyományos nemzetbiztonsági szolgálat. Egyrészt a Szakszolgálat nem rendelkezik „önálló” nemzetbiztonsági, vagy bűnüldözési hatáskörrel. Ennek megfelelően nem saját elhatározásából tevékenykedik, hanem a nála koncentrált speciális eszközökkel, módszerekkel és állománnyal a titkos információgyűjtésre jogilag felhatalmazott szervezetek megrendelésére végez szolgáltató tevékenységet. 1 Ennek megfelelően Magyarországon postai küldeményellenőrzési, telefonlehallgatási és helyiséglehallgatási kapacitással a Szakszolgálat rendelkezik. A Szakszolgálat tevékenysége túlmutat a nemzetbiztonsági érdekkörön, hiszen szolgáltatásait a nemzetbiztonsági szolgálatok mellett a bűnüldöző szervezetek (Rendőrség, Határőrség, BM Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálata, Vám- és Pénzügyőrség, Központi Ügyészségi Nyomozó Hivatal, és az Ügyészség 2 ) is igénybe veszik. Az NBSZ tevékenysége nem helyettesíti a hagyományos nemzetbiztonsági, illetve bűnüldöző munkát, de annak eredményességét jelentősen növeli. A Szakszolgálat leterheltsége ezért folyamatosan növekszik, amely mögött elsősorban a bűnüldöző szervezetek radikálisan növekvő megkeresései állnak. A fentiek mellett a nemzetbiztonsági szolgálatok közül csak a Szakszolgálat rendelkezik olyan hatósági és szakértői hatáskörökkel, amelyek miatt az EU-csatlakozás előkészítése alatt és után a szervezetnek jelentős többletfeladatai voltak és lesznek.
A Szakszolgálat „EU-integrációja” A Szakszolgálat közjogi szempontból természetesen Magyarországgal egyidőben csatlakozik az Európai Unióhoz. A szervezeten belül a Szakszolgálat „EU-integrációja” azonban ennél mélyebb értelmet nyert, és azt a folyamatot jelenti, amelynek eredményeképpen a Szakszolgálat az új jogi környezetbe illeszkedve, a megváltozott körülményekhez alkalmazkodva, minden érintett területen képessé válik az új feladatok teljesítésére. Ebben az értelemben a Szakszolgálat EUintegrációja évekkel ezelőtt megkezdődött és a csatlakozás után is folytatódni fog. A nemzetbiztonsági szolgálatok közül az EU-csatlakozás tekintetében a Szakszolgálat a leginkább érintett, ezért a fenti feladat komoly kihívás a szervezet számára. A feladat nehézségét növeli, hogy a többi minisztériumhoz, vagy éppen a bűnüldöző szervezetekhez képest a felkészülés későn indult meg. Ennek oka, hogy az EU, vagy az egyes EU-tagállamok által már 1992-ben megkezdett felzárkóztató, képzési programok az általános kérdésekre (pl. mezőgazdaság vagy a 2
különböző pillérek kérdésköre), és az azokban hagyományosan résztvevő partnerekre koncentráltak. Ez a megközelítés nem kedvezett az olyan különleges szervezeteknek, mint az EU-szabályozással csak egyes részterületeken és speciális kérdésekben érintett Szakszolgálat. Így a Szakszolgálat és az EU közötti kapcsolatfelvételre csak 2002. őszén került sor. Bár az egyes szakterületek már rendelkeztek bizonyos információkkal, a Szakszolgálaton belül csak az EU-kérdésekkel foglalkozó belső szervezeti egység létrehozásával teremtődött meg az objektív lehetőség a tagságból fakadó, a szervezetet érintő változások, követelmények átfogó felmérésére, az azokra történő felkészülésre. A felmérés eredményeképpen gyorsan világossá vált, hogy a Szakszolgálat számára a jogalkotási, az adminisztratív, belső szervezési, a műveleti és technikai - beleértve a fejlesztési területet – valamint a szakértői területen egyaránt jelentkeznek feladatok. A nemzeti jogalkotási tevékenységben való korábbinál is hangsúlyosabb részvétel oka, hogy a csatlakozásra történő felkészülés alatti, és a taggá válást követően is folytatódó jogharmonizáció jelentősen átalakítja azt a környezetet, amelyben a Szakszolgálat tevékenykedik. A titkos információgyűjtés műveleti és technikai feltételeinek megteremtéséért kiemelten felelős Szakszolgálat közvetítőként, divatos szóval élve interfészként helyezkedik el a megrendelő szervezetek, valamint a távközlési és postai szolgáltatók között. Ezért a szolgáltatókkal közvetlen kapcsolatban álló Szakszolgálat számára különösen fontosak pl. a távközléstechnikával, az elektronikus kommunikációval, a postai szolgáltatásokkal kapcsolatos jogi változások. Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. tv. (Eht.) például teljes mértékben átalakította a szolgáltatások fogalmi rendszerét, azok bejelentési és engedélyeztetési szabályait, valamint megváltoztatta a szolgáltatókkal szembeni hatósági fellépés feltételrendszerét is. A Szakszolgálatnak pedig biztosítania kell, hogy a titkos információgyűjtéshez szükséges jogi feltételrendszer a jogharmonizáció befejeztével is rendelkezésre álljon. A Szakszolgálatot a szolgáltatókra az EU-normák alapján háruló kötelezettségek, a változó szolgáltatások is érintik, hiszen a Szakszolgálatnak saját eszközeinek hatékony alkalmazása érdekében a távközlési szolgáltatóknál bekövetkezett változtatásokat is követnie kell, azokra fel kell készülnie. Így például az Eht. kötelezővé tette a szolgáltatók számára a számhordozhatóság bevezetését, amely a Szakszolgálatnál is technikai fejlesztést tesz szükségszerűvé. Az elmúlt időszakban jogharmonizációs okokból hasonló módon gyökeresen megváltozott a postai szolgáltatások rendszere és a magyar okmányvédelmi rendszer is.
3
A szabályozásban való részvétel néha egyéb, a Szakszolgálatra nem vonatkozó, de tevékenységére közvetlen kihatással lévő más területeken is megkövetelt. A felkészülési szakban további vizsgálatot igényel például egyes eszközök exportjának esetleges liberalizációja, ugyanis a titkos információgyűjtő, vagy azt elhárító eszközök Magyarországra történő beáramlása befolyásolhatja a Szakszolgálat tevékenységét, az általa alkalmazható eszköztárat. A jogalkotási tevékenység során elért további eredményeket, esetleges feladatokat a tanulmány nem különálló fejezetben, hanem az egyes részterületekkel együtt taglalja. A jogszabályi keretek ugyanis nemcsak a változások nyomon-követésében segítenek, de egyben meghatározzák a területen jelentkező esetleges új feladatokat is. Az adminisztratív, belső szervezési területeken új elem, hogy a Szakszolgálatnak feladatkörében immár a nemzetközi egyeztetéseken, a különböző EU-szakbizottságok, munkacsoportok
munkájában,
illetve
a
magyarországi
döntés-előkésztő
szervezetek
tevékenységében is részt kell vennie. Ennek célja - a nemzeti jogalkotási tevékenységben való részvételhez hasonlóan - a nemzeti érdekek képviselete, valamint a nemzeti álláspontok kialakítása. A nemzetközi bűnüldözői együttműködés a feladat újdonsága miatt a Szakszolgálat legnagyobb kihívása. A tagállamok közötti együttműködés során a magyar (és rajtuk keresztül a külföldi) bűnüldöző szervezetek ugyancsak a Szakszolgálat speciális kapacitásaira és szolgáltatásaira fognak támaszkodni. A gyakorlatban ez máris a megrendelések mennyiségi és minőségi növekedéseként jelentkezik a Szakszolgálatnál. Ugyanakkor e területen a Szakszolgálatnak még a nemzetközi együttműködéshez szükséges partnerkapcsolatok kiépítése terén is feladatai is vannak. A viszonylagos lemaradást és egyben a további feladatnövekedés esélyét azonban jól jelzi, hogy a vitákat kiváltó kerettörvény 3 megszületése mellett 2004. tavaszáig még egyetlen, a részleteket szabályozó kétoldalú együttműködési megállapodás sem került megkötésre. A hatósági, szakhatósági és szakértői területeken belül a magyar jogi szabályozás átalakulása a Szakszolgálatot az okmányvédelem, az értékpapír-védelem, a biztonsági papírok exportja és importja terén érinti. A Szakszolgálat maga is részt vesz az EU-normáknak megfelelően változó magyar rendszer kialakításában és működtetésében, amelynek során feladatainak nagy részét már nemcsak nemzeti hatáskörben, hanem EU-szinten is gyakorolja. 4
A csatlakozásra való szervezeti felkészülés A Szakszolgálatnál 2002. októberében alakult meg az integrációból fakadó feladatok ellátását koordináló szervezeti egység, majd ugyanazon év november 18-án átfogó intézkedési terv került elfogadásra. Az integrációs szakterület feladata többek között: -
A Magyarország EU-integrációjából adódó, a Szakszolgálat tevékenységét, működését érintő feladatok szervezeten belüli, esetenként azon túlmutató végrehajtásának kezdeményezése, ezzel összefüggő stratégiák kidolgozása, koordinálása;
-
a Szakszolgálat tevékenységét érintő közösségi és magyar jogszabályok, információk, koncepciók, külföldi és hazai szakirodalom gyűjtése, rendszerezése, adatbázis kialakítása;
-
részvétel az egyeztetésre megküldött jogszabályok, irományok véleményezésében, valamint a Szakszolgálat által kezdeményezett, az Európai Unióval összefüggő jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, illetve egyéb anyagok kidolgozásában;
-
folyamatos, kétirányú információáramlás biztosítása a szervezetet érintő Uniós kérdésekben;
-
belső normák (esetleg jogszabály, állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosításának, illetve új kiadásának kezdeményezése;
-
a Szakszolgálat feladatköréhez kapcsolódó EU-támogatási lehetőségek (pl.: a kutatásfejlesztés területén) feltérképezése, megpályázásának kezdeményezése.
Az EU-csatlakozásból adódó feladatoknak való megfelelés érdekében az EU-részleg létrehozása csak a szükséges, de nem elégséges első lépés volt. A feladatok szervezetszintű szemléletváltást és komoly szakmai, nyelvi felkészülést követelnek meg a műveleti, technikai és funkcionális szakterületektől is. Így az integrációs szakterület összefogó, koordináló szerepe mellett minden szakterületen ki kell nevelni azokat a szakértőket, akik a szakterületük részletes ismerete mellett tisztában vannak az azt közvetve vagy közvetlenül érintő EU-normákkal és történésekkel, trendekkel is. A Szakszolgálat egyes szakmai területeken már most részt vesz a különböző EU-szervezetek munkájában, a legkülönbözőbb EU-normák (okmányok, mobiltelefonokkal kapcsolatos lehallgatási kérdések, stb.) véleményezésében. Ez a feladat – új elemként - a magyar
5
közigazgatásban megszokott eljárások radikális átalakítása mellett, a Szakszolgálat szakértőinek időszakos brüsszeli, illetve külföldi megjelenését is egyre inkább megköveteli. A nemzetközi kapcsolatok terén megtörtént koncepcióváltás célja, hogy hatékonyabban segítse a Szakszolgálat csatlakozás utáni feladatainak maradéktalan ellátását. A Szakszolgálat ezért jelenleg az EU-tagállamok mellett a szomszédos országokra, és különösen a többi csatlakozó országra koncentrál. A nemzetközi bűnüldözői együttműködésben való részvétel miatt a Szakszolgálat – új elemként - kiemelt figyelmet fordít a külföldi bűnüldöző szervekkel való kapcsolatfelvételre. A kezdeti időszakban – az ismerethiány miatt - problémát okozott, hogy egyes külföldi bűnüldöző szervezetek a Szakszolgálatot önmagában a név alapján hagyományos nemzetbiztonsági szolgálatként kezelték, és ezért nem tartották alkalmasnak a bűnüldözői együttműködésbe való bevonásra.
A nemzetközi bűnüldözői együttműködés Magyarország
EU-csatlakozása
miatt
a
tagállamok
közötti
nemzetközi
bűnüldözői
együttműködés a korábbinál magasabb szintre kerül. A vonatkozó EU-elvárások és normák, mint például a Schengeni Végrehajtási Egyezmény és az Egyezmény 39. és 132. cikkelye alapján kiadott végrehajtási rendelet 4 szerint a bűnözés határok-nélküliségét a bűnüldözés területén csak hatékony nemzetközi együttműködéssel lehet ellensúlyozni. Ennek elősegítését szolgálta Magyarországon a bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. törvény elfogadása, amely megadja a törvényi felhatalmazást és egyben a jogszabályi kereteket is a magyar bűnüldöző szervezetek számára a fenti tevékenységbe való bekapcsolódáshoz. A törvény kiemelkedő újdonsága, hogy a hagyományos bűnüldözői tevékenység mellett (mint például a forró nyomon üldözés, az információcsere, a közös nyomozócsoportok felállítása) lehetővé teszi az együttműködést a titkos információgyűjtés területén is. Ilyen együttműködésre ajánlott területek lehetnek többek között a határon átnyúló megfigyelés, a telefonlehallgatás, a helyiséglehallgatás, stb.. A titkos információgyűjtés joga – nemzeti szinten - minden EUtagállamban egymástól különböző megjelenési formában, de tartalmilag meglehetősen hasonlóan 5 már korábban kialakításra került. Ugyanezen tevékenység – a korábbiakhoz képest részben megváltozott céllal, és a megfelelő garanciák kiépítése mellett - Magyarországon már közvetlenül a rendszerváltás után, „ismételten” elismertséget nyert 6 . Ugyanakkor a nemzetközi 6
együttműködési formaként deklarált jelenlegi lehetőség, és egyben kötelezettség Magyarország számára csak tizennégy év után, EU-tagságunk hozadékaként alakul ki. A törvény alapján Magyarországnak
még
kétoldalú
megállapodásokat
kell
kötnie,
amelyek
pontosan
meghatározzák, hogy az EU által lehetővé tett együttműködési formák közül a felek mely területeken akarnak együttműködni. E kérdések szabályozása azonban már közvetlenül érinti a Szakszolgálat működését is. A törvénytervezet közigazgatási egyeztetése során a Belügyminisztérium és a Szakszolgálat kezdeti álláspontja eltért. A Belügyminisztérium a Szakszolgálat nemzetbiztonsági szolgálati státuszára és EU-normákra, többek között a Schengeni Végrehajtási Egyezményre hivatkozva kizártnak tartotta, hogy a „tiszta bűnüldözői együttműködésben” a Szakszolgálat részt vegyen. Ezzel szemben 2004-ben éppen a Belügyminisztérium által felkért szakértő jelentette ki, hogy a Schengeni Végrehajtási Egyezményben deklarált „rendőrségi hatáskör” miatt a megfigyelést végzőnek nem kell státuszjogi szempontból a rendőrség állományába tartozó személyt jelentenie. A szakértő egyben azt is kiemelte, hogy a Schengen rezsim - alapfelfogása alapján - a szerződő államok belső struktúrájába nem avatkozik bele. A BM azt is kifejtette, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrséget önállóan hatalmazza fel a titkos információgyűjtésre, vagyis megvan a felhatalmazása arra, hogy saját párhuzamos kapacitásait kiépítse és a nemzetközi megkereséseket ezen a módon teljesítse. A Szakszolgálat azon az állásponton volt, hogy a párhuzamos kapacitások nemzetközi bűnüldözési együttműködés miatti kiépítése általában pazarlás, egyes területeken pedig fizikai képtelenség lenne. A Szakszolgálat nem vitatta, hogy a rendőrség az ágazati törvényben jogi felhatalmazást kapott az eszközalkalmazásra, hiszen ennek hiányában nem is fordulhatna a Szakszolgálathoz megrendelésekkel. Ugyanakkor a jogi felhatalmazástól el kell különíteni azt a kérdést, hogy a feladat konkrét végrehajtását mely szervezet végzi. A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény pedig a Szakszolgálatot kifejezetten erre a célra hozta létre. A fentiekben egyébként a Szakszolgálat véleménye megegyezik az OLAF-éval 7 , amely a „legal powers” és az „operational powers” terminológiát használja a két kérdés világos elkülönítése érdekében. Az OLAF egyébként 2004–ben - a rendőrséggel együtt – műveleti partnerévé fogadta a Szakszolgálatot, amely így az OLAF által szervezett képzések mellett az OLAF pályázatain is részt vehet.
7
A vonatkozó EU-normák tehát nem tiltják, a magyar törvények és egyéb jogszabályok 8 , illetve a Szakszolgálathoz rendelt kapacitások pedig egyenesen szükségesé teszik a Szakszolgálat, mint szolgáltató szervezet részvételét a nemzetközi együttműködésben. A Belügyminisztériummal folytatott, éles szakmai vitáktól sem mentes egyeztetések után miniszteri szinten került tisztázásra, hogy a magyar bűnüldöző szervek a párhuzamos kapacitások kiépítése helyett a nemzetközi együttműködés során is a Szakszolgálat speciális kapacitásaira, szolgáltatásaira fognak támaszkodni. A 2002. évi LIV. törvény 7.§-a ennek megfelelően utal a végrehajtásban résztvevő egyéb (nem bűnüldöző) szervekre, emellett a törvény indokolásában pl. az alábbi szöveg jelenik meg: „A bűnüldöző szervek a jelenleg kialakult eljárási rendszer szerint, a jelenlegi munkamegosztás keretében bonyolítják a titkos információgyűjtésre irányuló megkeresések teljesítését. E szerint tehát a titkos információgyűjtés teljes körű lefolytatására feljogosított bűnüldöző szervek a titkos információgyűjtés bírói engedélyhez kötött formáit a Szakszolgálat segítségével, közreműködésével látják el.” A vita ezzel csak látszólag került nyugvópontra, 2003. inkább a kettősség éveként volt jellemezhető. Ennek oka, hogy miközben a Szakszolgálat egyre több „nemzetközi” megrendelést kapott a magyar bűnüldöző szervezeteken keresztül, a Belügyminisztérium a kétoldalú nemzetközi
megállapodások
előkészítéséről
szóló
kormány-előterjesztésben
ismételten
kinyilvánította, hogy a titkos információgyűjtést a bűnüldöző szervek önállóan fogják végrehajtani. A BM egy 1999-es Európa Tanács-i ajánlásra 9 (tehát egy nem EU-szervezet nem kötelező dokumentumára) hivatkozva vezette le, hogy szerinte a Szakszolgálat miért nem vehet részt ebben a tevékenységben. Az ajánlás a szolgáltató feladatokat ellátó Szakszolgálat esetében azonban nem értelmezhető, hiszen a dokumentum a hagyományos belbiztonsági szolgálatok számára nem ajánlja a bűnüldöző tevékenységben való részvételt. A Szakszolgálat ismételten kiemelte, hogy kizárása esetén a titkos információgyűjtéssel kapcsolatos egyes feladatokat a rendvédelmi szervek nem tudnának ellátni. A Szakszolgálat ugyancsak mesterségesnek tartotta a nemzeti
hatáskörben
végzett
és
a
nemzetközi
együttműködés
keretében
végzett
információgyűjtés közötti különbségtétel hangsúlyozását is. Gyakran előfordul ugyanis, hogy megrendelők a Szakszolgálat által „nemzeti hatáskörben” indított ügyben megszerzett információt később már a nemzetközi együttműködésben használják fel, akadály nélkül. Ennek megfelelően éppen a két terület szétválasztása eredményezné az eljárás egységességének megtörését és akadályozná az információk szabad felhasználását.
8
Az ismételten szükségessé vált miniszteri szintű megállapodás szerint az előterjesztésben a Szakszolgálat megjelent, mint a nemzetközi megkeresések magyarországi végrehajtásában közreműködő szervezet, miközben a vonatkozó kormányhatározat 10 szerint az egyezmények előkészítésében a Szakszolgálat szakértőként ugyancsak részt vesz. A fentiek mellett a 2003. december 17-én megkötött Rendőrség-NBSZ megállapodás is meghatározza, hogy a nemzetközi bűnügyi együttműködés során a rendőrség a hazai együttműködésnek megfelelő módon támaszkodik
a
végrehajtásában
Szakszolgálat ugyanakkor
kapacitásaira. a
Szakszolgálat
Az is
EU-integrációból támaszkodni
fakadó
kíván
a
feladatok rendőrség
kapcsolatrendszerére és tapasztalataira. Megjegyzendő, hogy a jelenleg érvényes együttműködési megállapodásokban foglaltakat – a csatlakozásból fakadó új feladatokra tekintettel is – a többi megrendelő szervezettel is aktualizálni szükséges. A Szakszolgálat – közvetett szolgáltatásai lévén – sokszor kapcsolatba sem kerül a külföldi együttműködést kérő szervvel. Amennyiben a külföldi nyomozó hatóság a magyar bűnüldöző szervezethez fordul, ez utóbbi a szükséges engedélyek beszerzése után a Szakszolgálattól megrendeli az adott szolgáltatás elvégzését, majd az így nyert információkat megkapva, azt saját jogon továbbítja a külföldi megkereső hatóság felé. Egyes szakterületek esetében (pl.: konspirált figyelés) azonban a feladatok végrehajtásának alapfeltétele lesz a külföldi szervezetekkel való közvetlen kapcsolattartás is. Így a Szakszolgálatnak meg kell teremtenie a külföldi szervezetekkel való közös feladat-végrehajtás gyakorlati feltételeit. A távközlés globalizációja, az egyre szorosabbá váló nemzetközi távközlési együttműködések (pl.: határokon túlra is kiterjedő előfizetői hurok átengedés, elektronikus hírközlési
hálózatok
összekapcsolásának
következményei
az
adatbázisra,
vagy
a
számhordozhatóságra vonatkozóan, a műholdas telefonok földi kapcsolóközpontjai, stb.) illetve a 2002. évi LIV. törvény felhatalmazása (pl. lehallgatási rendszabályanyagok közvetlen külföldre juttatásának lehetősége) alapján azzal is számolni lehet, hogy egy-egy konkrét távközlésellenőrzési feladat megoldásához is szükség lesz a Szakszolgálat és a külföldi megkereső szerv közvetlen együttműködésére. A Szakszolgálat felkészül arra is, hogy szolgáltatási, együttműködési rendje és kapacitásai megfelelően kövessék a megrendelőknél az EU-tagsággal kapcsolatban bekövetkező komoly változásokat, így például képezzék le a Határőrségnél, a VPOP-nál és a Rendőrségnél bekövetkező átszervezéseket és szakmai irányváltásokat (pl.: a schengeni egyezmény hatásaként 9
a határőrizeti feladatok átalakulása és területi átcsoportosítása, a rendőrségi régiók szervezése, VPOP regionális központok kialakítása).
A hatósági, szakhatósági és szakértői tevékenység Az okmányvédelem terén az úgynevezett biztonsági okmányokra vonatkozó szabályozás11 szerint az okmány-előállítás és az okmány-előállítók (nyomdák) terén a Szakszolgálat 1996. óta kizárólagos hatáskörrel engedélyezési, ellenőrzési, vagyis egyszóval hatósági funkciókat lát el. Magyarország EU-csatlakozásával azonban teljes mértékben átalakulnak a Szakszolgálat hatáskörébe tartozó okmányvédelmi feladatok, az eddig nemzeti hatáskörben lévő szabályozási tevékenység ugyanis megoszlik az EU és a nemzeti hatóságok között. Ennek oka, hogy az EU biztonsági okokból egyre inkább törekszik az országhatáron túli utazást lehetővé tevő dokumentumok (útlevél, vízum, személyazonosító okmányok) biztonságának növelésére, hamisításának megakadályozására, és ennek érdekében az egységes biztonsági elemek, vagy az úgynevezett minimumkövetelmények bevezetésére. Az EU-szabályozás az elmúlt években a gyakorlatban egy háromszintű okmányrendszer kialakulásához vezetett. Az első szinthez az egységes biztonsági specifikációkkal ellátott közösségi okmányok (pl. vízum, vízum külön lap, tartózkodási engedély, 12 stb.) tartoznak, amelyekkel kapcsolatos fejlesztési, szabályozási feladatok kizárólag az EU szintjén zajlanak. E tekintetben a Szakszolgálat feladata a vonatkozó EU-munkacsoportokban való részvétel, és az EU biztonsági normák magyarországi betartatása lesz. A második szintet jelentő okmányok azon nemzeti hatáskörbe tartozó EU okmányok (pl. útlevél és úti okmányok, személyazonosító okmányok, stb.), amelyekre vonatkozóan az EU tartalmi, formai követelményeket és/vagy biztonsági minimumkövetelményeket 13 állapít meg. Ezen okmányoknál az EU iránymutatásai mellett a fejlesztésben tehát még érvényesül a nemzeti hatáskör. A harmadik szint a továbbra is a kizárólag nemzeti hatáskörbe tartozó biztonsági okmányok köre, amelyek esetében változatlan a nemzeti hatáskör, vagyis a teljes szabályozási tevékenység nemzeti keretek között marad. A jövőben tehát egyedül ezen okmánycsoport tekintetében
10
beszélhetünk a 86/1996. (VI. 14.) Korm. rendeletben korábban kialakított rendszer fennmaradásáról. Első lépésként tehát ehhez a többszintű szabályozáshoz kellett igazítani a biztonsági okmányok védelmét szabályozó magyar rendszert, amely a 86/1996. (VI. 14.) Korm. rendelet átfogó módosítását jelentette. A Kormány által 2003-ban elfogadott, a fenti rendszert bevezető és a Szakszolgálat hatáskörét átalakító kormányrendelet 14 előkészítője - feladatköréből adódóan - a Szakszolgálat volt. Az EU-szabályok 15 a fentiek mellett azt is megkövetelik, hogy minden tagállam egy Nemzeti Hatóságot jelöljön ki a gyártáshoz szükséges egységes titkos biztonsági specifikációk átvételére és kezelésére. Erre a feladatra a Kormány a Szakszolgálatot jelölte ki 16 . Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a Szakszolgálat az eddig nemzeti szinten végzett hatásköreit az EU-szabályokra figyelemmel, az EU nevében gyakorolja. Megjegyezzük, hogy egyes biztonsági okmányok, mint például az egységesített EU-vízum bevezetését Magyarország a taggá-válásától, tehát 2004. május 1-től vállalta. Ez megkövetelte, hogy Magyarország a Nemzeti Hatóság kijelölése mellett a dokumentumok előállítására, annak ellenőrzésére, és az okmányvédelemre vonatkozó egyéb szabályokat már jóval a csatlakozás előtt átvegye és saját rendszerét ennek megfelelően alakítsa át. Ennek megfelelően a kormányrendelet módosítása, és a Nemzeti Vízum- és Okmánybizottság fent említett kormányhatározatban 17 történő létrehozása az utolsó pillanatban meglépett intézkedés volt. Ezen intézkedéseknek köszönhető, hogy Magyarország 2004. május elsejére minden vállalt EUokmánnyal rendelkezni fog. Az EU-ban az okmányhamisítások elleni harc a bevándorlási politika fontos eleme, és így a rendőrségi, határőrségi, idegenrendészeti együttműködésnek is fontos területe. E tevékenység szakértői és technikai támogatása a Határőrség által létrehozandó egységes európai Képarchiválási Rendszer (Fals and Authentic Documents, FADO) 18 segítségével történik. A rendszer egy egységes integrált adatállomány használatával a forgalomban lévő valódi okmányokról és a felderített hamisítási módszerekről szolgáltat információt a felhasználók részére. A Szakszolgálat hatósági jogköre mellett ezzel kapcsolatban külön kiemelendő, hogy a vonatkozó jogszabályok 19 értelmében a Szakszolgálat Szakértői intézete országos hatáskörrel végzi a biztonsági okmányok hamisításával kapcsolatos szakértői tevékenységet is. Ezáltal a 11
fenti rendszer feltöltésére és működtetésére csak a Szakszolgálat Szakértői Intézetének hatékony közreműködésével, szakértői segítségével kerülhet sor. Az értékpapír-védelem területén a Szakszolgálat által végzett szakhatósági tevékenységet 20 az EU-csatlakozás során bekövetkező változások várhatóan szűkíteni fogják. Az EU-normák és a tagországok értékpapír forgalomba-hozatali gyakorlatának figyelembevételével kialakításra került hazai jogi szabályozás 21 ugyanis 2004. december 31-ig kötelezővé teszi a nyilvánosan forgalomba hozott értékpapírok vonatkozásában – az állampapírok kivételével – azok dematerializált értékpapírrá történő átalakítását. A dematerializált értékpapírok tekintetében a Szakszolgálat azonban már nem gyakorol felügyeleti, szakértői tevékenységet, ezért feladatai a fenti dátum után várhatóan csökkennek. A szakhatósági területen a felkészülési szakban további részletes vizsgálatot igényel a biztonsági papírok behozatalával és kivitelével kapcsolatos szabályozás 22 változása, amelyben a Szakszolgálatnak ugyancsak vannak feladatai. Az előzetes értékelések szerint az ilyen jellegű tevékenység továbbra is engedélyköteles lehet, ugyanakkor a vámkötelezettség megszűnése miatt az ellenőrzés rendszerét mindenképpen szükséges átalakítani. A korábban már említett szakértői tevékenység keretében kiemelendő, hogy az EU középtávú tervei között hangsúlyosan szerepel a tagállamok szakértői intézeteiben kialakított szakértői vélemények más államok bírósági eljárásaiban történő felhasználásának biztosítása. Ennek érdekében kiemelten fontos a szakértői intézetek egységes szintre hozása. Ennek eszköze az akkreditáció, vagyis a minőségbiztosítási rendszerek bevezetésén és a szervezet akkreditálásán keresztül
az
ISO
minősítések
robbanóanyag-laboratóriumát
megszerzése.
2003-ban
A
Szakszolgálat
sikerült akkreditáltatni,
Szakértői az
Intézetének
okmánylaboratórium
akkreditálására 2006-ban kerülhet sor.
Összegzés Magyarország csatlakozásával egyidejűleg maga az Európai Unió is komoly átalakuláson megy keresztül. Az új kihívások miatt bevezetett EU-szabályok és intézkedések a bűnüldözés mellett egyre inkább kiterjednek a nemzetbiztonsági együttműködés területére. A Szakszolgálat az EUcsatlakozás következtében kialakult új, illetve megváltozó feladatainak végrehajtását a 12
jogharmonizáció miatt átalakult jogi környezetben kezdi meg. A jogszabályi változások egyrészt új területeket nyitnak, és új feladatokat adnak a Szakszolgálat számára, például a nemzetközi bűnüldözői együttműködésbe való bekapcsolódás terén. Más területeken pedig, így az okmányvédelem, vagy a hírközlés terén a jogharmonizáció az eddig is ellátott feladatok megváltozását hozza magával. A tanulmány célja szerint felvillantotta az egyes részterületek főbb jellemzőit, valamint a csatlakozás előestéjén elért eredményeket és egyes további feladatokat. Összességében megállapítható, hogy a Szakszolgálat, mint nem hagyományos nemzetbiztonsági szolgálat törvényben meghatározott feladatköre, és a „nemzetközi” feladatokban való részvétele összehangolható az EU-szabályozókkal. A terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni fellépés, valamint a schengeni határ későbbi kitolódása a jelenleginél összefogottabb, határokon átívelő tevékenységet igényel, és ez csak a Szakszolgálat
aktív
támogatásával
valósítható
meg.
Ehhez
hozzátartozik,
hogy
a
Szakszolgálatnál esetlegesen kialakuló szűk keresztmetszetek közvetlenül okozhatnak problémát az EU-együttműködés terén is. Az okmányvédelem, valamint a szakértői tevékenység terén jelentkező feladatok miatt a Szakszolgálatnak a meglévő kapacitásait az EU-tagállamok technikai színvonalára kell fejlesztenie, valamint – szintén a csatlakozás részeként, a Nemzeti Vízum- és Okmánybizottsággal karöltve – gondoskodnia kell arról, hogy a magyar biztonsági okmányok megfeleljenek az EU által támasztott követelmény-rendszernek. A fenti feladatok ellátása csak az érintett minisztériumokkal és a bűnüldöző szervekkel szoros együttműködésben képzelhető el. Az időközben lezárt viták, a megalkotott jogszabályok, a megrendelőkkel megkötött, vagy előkészített megállapodások, a hagyományosan jó napi munkakapcsolat,
és
nem
utolsósorban
a
Szakszolgálat
eddigi
felkészülése
alapján
megalapozottan állítható, hogy a Szakszolgálat a csatlakozás idejére ledolgozta kezdeti hátrányát, és képes feladatainak megfelelő ellátására.
JEGYZETEK: 1
A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. tv. 8.§ (1) a) pontja szerint (az NBSZ) „…"a) a jogszabályok keretei között a titkos információgyűjtés, illetve a titkos adatszerzés különleges eszközeivel és
13
2 3 4 5
6 7
8 9 10
11 12 13
14 15
16 17 18 19 20 21 22
módszereivel - írásbeli megkeresésre - szolgáltatást végez törvény által erre feljogosított szervezetek titkos információgyűjtő, illetve titkos adatszerző tevékenységéhez;”. Titkos adatszerzés keretében: A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. tv. vonatkozó rendelkezéseinek 2003. július 1-én történt hatálybalépését követően. A bűnüldöző szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV. tv. Az 1998. december 16-án kelt Schengeni Megállapodás végrehajtási rendelete a határokon átnyúló rendőri együttműködésre vonatkozóan a bűnmegelőzés és a bűnfelderítés terén (SCH/Com-ex (98) 51, 3. Rev.) Dr. Finszter Géza: A rendészet elmélete, 2003, 28. o. A különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. tv. Az Európai Unió Csalásellenes Hivatala. A távközlési feladatokat ellátó szervezetek és a titkos információgyűjtésre felhatalmazott szervezetek együttműködésének rendjéről és szabályairól szóló 75/1998. (IV. 24.) Korm. rendelet 3.§ (4) bek. 1402 (1999)1 sz. Ajánlás: A belbiztonsági szolgálatok ellenőrzése az Európa Tanács tagállamaiban (1999. április 26.). A bűnüldöző szervek között folytatott nemzetközi együttműködésről szóló nemzetközi szerződések létrehozásáról, valamint a terrorizmus, a kábítószerek illegális forgalma és a szervezett bűnözés elleni harcban történő együttműködésről szóló megállapodások módosításáról szóló 2017/2004. (I. 31.) sz. Korm. határozat. A biztonsági okmányok védelméről szóló 86/1996 (VI. 14.) Korm. rendelet. A Tanács 1683/95/EK rendelete (1995. május 29.) a vízumok egységes formátumának meghatározásáról (módosította a Tanács 334/2002/EK rendelete (2002. február 28.). A Tanács 2000. október 17-i, a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által meghozott állásfoglalása az útlevelek és egyéb úti okmányok biztonsági jeleire vonatkozó 1981. június 23-i, 1982. június 30-i, 1986. július 14-i és 1995. július 10.-i állásfoglalásainak kiegészítéseiről. (2000/C 310/01, 2000. november 28.). A biztonsági okmányok védelméről szóló 86/1996 (VI. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 182/2003. (XI. 5.) Korm. rendelet. A Tanács 1683/95/EK rendelete (1995. május 29.) a vízumok egységes formátumának meghatározásáról (módosította a Tanács 334/2002/EK rendelete (2002. február 28.). A 2145/2003. (VII. 1.) Korm. határozat a Nemzeti Vízum- és Okmánybizottság létrehozásáról és a biztonsági okmányokkal kapcsolatos kormányzati feladatokról. Uo. A Tanács részéről az Európai Unióról szóló Egyezmény K. pont 3 Cikke alapján elfogadott, 1998 december 3-i együttes fellépés egy európai képarchiválási rendszer létrehozásáról (FADO) (98/700/JHA). Az igazságügyi szakértőkről szóló 2/1998 (V. 19.) IM rendelet. Az egyes értékpapírok előállításának, kezelésének és fizikai megsemmisítésének biztonsági szabályairól szóló 98/1995. (VIII. 24.) Korm. rendelet. A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. Tv. 408.§ (1) bek. Az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről, illetőleg behozataláról szóló 112/1990. (XII. 23.) Korm. rendelet.
(PHD Tanulmányok 2., Pécs, 2004. 69-84. oldal Kiadó: Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Doktori Iskolája)
14
