Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent
ZUID-AFRIKA: CONSTITUTIE EN CULTURELE DIVERSITEIT
Masterproef voorgelegd aan de Faculteit Rechten voor het behalen van de graad van Master in de Rechten
Diederik Vermeir Academiejaar 2008-2009
promotor: dr. Christophe Van der Beken
DANKWOORD
Bij de aanvang van dit onderzoeksverslag wil ik eerst en vooral een dankwoord uitbrengen aan alle mensen die een bijdrage hebben geleverd om dit werk tot een goed einde te brengen.
Allereerst wil ik mijn promotor dr. Christophe Van der Beken oprecht bedanken voor de begeleiding van deze masterproef. Ik wil hem bedanken voor de waardevolle suggesties en kritische opmerkingen die bijdroegen tot een grondige uitwerking van deze studie, maar ook voor de kans die ik kreeg om dit onderzoek te voeren en voor zijn beschikbare tijd en opvolging. De aangename en open contacten waren bemoedigend in dit proces.
Verder wil ik ook de vriendelijke medewerkers van het Afrika-Studiecentrum te Leiden bedanken voor hun enthousiaste hulp bij mijn informatieverzameling.
Tenslotte wil ik niet vergeten dank te betuigen aan mijn ouders. Zij hebben het voor mij mogelijk gemaakt deze studies aan te vangen en het is dan ook dankzij hen dat ik ze vandaag kan afmaken aan de hand van deze masterproef. Ook mijn vriendin, mijn broer, mijn naaste vrienden en medestudenten wil ik nog bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun, tips en luisterbereidheid die me telkens een stap dichter bij het eindresultaat van dit werk brachten.
Diederik Vermeir, 10 augustus 2009
2
Inhoudsopgave I. Algemene inleiding ............................................................................................................... 6 II. Historiek: van kolonisatie tot postapartheid .......................................................................... 8 Hoofdstuk 1: De periode van 1652 tot 1948 ...................................................................................... 8 A. Migratie en kolonisatie ................................................................................................................. 8 A.1. De verenigde Oost-Indische Compagnie ................................................................................. 8 A.2. Het Brits imperialisme ............................................................................................................. 9 B. De Unie van Zuid-Afrika .............................................................................................................. 11 B.1. De positie van de niet-blanke bevolking................................................................................ 11 B.2. Politieke ontwikkeling in de Unie van Zuid-Afrika ................................................................. 14 B.3 Demografische ontwikkeling: 1911-2001 .............................................................................. 15 Hoofdstuk 2: Het bewind van de Nasionale Party ........................................................................... 17 A. Begripsomschrijving ................................................................................................................... 17 B. De oorsprong van het apartheidsbeleid en het bantustanproject ............................................ 17 B.1. Het liberale paradigma .......................................................................................................... 17 B.2. Het Marxistische of materialistische paradigma ................................................................... 19 B.3. Conclusie ................................................................................................................................ 20 C. De periode 1948-1958: de grondslagen van apartheid .............................................................. 20 C.1. Inleiding ................................................................................................................................. 20 C.2. Apartheid in de praktijk ......................................................................................................... 21 D. De periode 1958 – 1975: de bantustaniseringsfase .................................................................. 27 D.1. De oorsprong van het bantustanproject ............................................................................... 27 D.2. Het bantustansysteem .......................................................................................................... 29 Hoofdstuk 3: Verzet en kritiek ......................................................................................................... 34 A. Intern Verzet............................................................................................................................... 34 A.1. De bevrijdingsbewegingen .................................................................................................... 34 A.2. Kapitalistische belangengroepen........................................................................................... 36 B. Externe Kritiek ............................................................................................................................ 36 Hoofdstuk 4: De Grondwet van 1983 en de Indaba van KwaZulu-Natal.......................................... 38 A. De aanloop naar de hervormingen............................................................................................. 38 B. Amendering van de Grondwet .................................................................................................. 38 C. Het falen van de NP .................................................................................................................... 39 D. De weg naar postapartheid ........................................................................................................ 40 D.1. Economische malaise ............................................................................................................ 40 D.2. De politieke ommezwaai ....................................................................................................... 40 D.3. Conclusie................................................................................................................................ 41 E. De eerste onderhandelingen ...................................................................................................... 41 E.1. De geprivilegieerde positie van Inkatha............................................................................... 41 E.2. Conclusie .............................................................................................................................. 43 Hoofdstuk 5: De transitie (1990-1994) ............................................................................................. 44 A. De aanloop naar de transitie: bilaterale en multilaterale gesprekken....................................... 44 A.1. De eerste fase: het aftasten van de mogelijkheden ............................................................. 45 A.1.1 Nasionale Party ................................................................................................................ 45 A.1.2 African National Congress ................................................................................................ 46 A.1.3. Inkatha Freedom Party ................................................................................................... 47 A.2. Bijna terug naar af ................................................................................................................ 48 A.3. Convention for a Democratic South Africa ........................................................................... 48 A.4. Onderlinge strubbelingen ..................................................................................................... 51
3
B. De uiteindelijke overgangsregeling............................................................................................ 53 Hoofstuk 6: De Interim-Grondwet van 1993 .................................................................................... 55 A. Procedurele aspecten ................................................................................................................. 55 B. Materiële aspecten ..................................................................................................................... 56 B.1. De macht van de provincies ten opzichte van het centrale bestuur ..................................... 56 B.2. De nationale overheid ........................................................................................................... 58 B.3. Defensie ................................................................................................................................. 58 B.4. De positie van de traditionele leiders .................................................................................... 59 B.5. De Volkstaat Council .............................................................................................................. 61 C. Conclusie..................................................................................................................................... 61 Hoofdstuk 7: De eerste democratische verkiezingen....................................................................... 63 A. De nationale en provinciale verkiezingen van 1994................................................................... 63 B. De gemeenteraadsverkiezingen van 1995 ................................................................................. 63 C. Het verkiezingsverloop ............................................................................................................... 63 D. De sociaal-economische situatie: een breuk met het verleden? ............................................... 65 D.1. Algemeen............................................................................................................................... 65 D.2. Black Economic Empowerment (BEE) ................................................................................... 67 D.3. Landhervormingen ................................................................................................................ 69 D.4. Besluit .................................................................................................................................... 71 III. De politieke transitie: een constitutionele analyse.............................................................. 74 Inleiding ............................................................................................................................................ 74 Hoofdstuk 1: Staatsopbouw, waarheid en verzoening .................................................................... 75 A. Het ideologische discours ........................................................................................................... 75 B. Eenheid en Verzoening ............................................................................................................... 76 B.1. De Interim-Grondwet van 1993 ............................................................................................. 76 B.2. De Waarheids- en Verzoeningscommissie............................................................................. 76 Hoofdstuk 2: Het recht op zelfbeschikking....................................................................................... 79 A. Algemeen.................................................................................................................................... 79 B. Interne en externe zelfbeschikking ............................................................................................ 79 C. De Grondwet .............................................................................................................................. 80 Hoofdstuk 3: de Bill of Rights ........................................................................................................... 82 A. Algemeen.................................................................................................................................... 82 B. Het gelijkheidsbeginsel ............................................................................................................... 82 C. Vrijheid van religie, geloof en mening ........................................................................................ 85 D. Eigendomsrecht.......................................................................................................................... 85 Hoofdstuk 4: State Institutions Supporting Constitutional Democracy ........................................... 86 A. Algemeen.................................................................................................................................... 86 B. Het Pan South African Language Board, de Commission for the Promotion and Protection of the Right of Cultural, Religious and Linguistic Communities en de South African Human Rights Commission ....................................................................................................................................... 86 C. Conclusie..................................................................................................................................... 88 Hoofdstuk 5: De Zuid-Afrikaanse staatsstructuur ............................................................................ 90 A. Inleiding ...................................................................................................................................... 90 B. Constitutionele onderhandelingen............................................................................................. 90 C. Een federale staatsstructuur? .................................................................................................... 91 D. Territoriale afbakening ............................................................................................................... 92 E. De constitutionele bevoegdheidsverdeling ................................................................................ 94 E.1. De wetgevende bevoegdheden ............................................................................................. 94 E.2. Uitvoerende bevoegdheden .................................................................................................. 95 E.3. Constitutieve autonomie ....................................................................................................... 96 E.4. Financiële autonomie............................................................................................................. 97
4
E.5. Co-operative Government ..................................................................................................... 97 F. De nationale wetgevende structuur ........................................................................................... 98 F.1. De Nationale Assemblee ........................................................................................................ 98 F.2. De National Council of Provinces (NCOP) .............................................................................. 99 G. Conclusie .................................................................................................................................. 100 Hoofdstuk 6: Taalrechten ............................................................................................................... 102 A. Inleiding .................................................................................................................................... 102 B. De grondwet ............................................................................................................................. 103 C. Conclusie................................................................................................................................... 106 Hoofdstuk 7: Traditionele Autoriteiten .......................................................................................... 110 A. Inleiding .................................................................................................................................... 110 B. De grondwet ............................................................................................................................. 110 C. Conclusie................................................................................................................................... 113 IV. Algemene Conclusie ................................................................................................................... 115 A. Inleiding .................................................................................................................................... 115 B. Algemene beschouwingen ....................................................................................................... 115 C. De positie van het ANC ............................................................................................................. 116
5
I. Algemene inleiding Raciale en etnische identiteit stonden in geen ander Afrikaans land zo centraal als ten tijde van het apartheidsregime van de Nasionale Party (1948-1994). Dit blanke minderheidsregime voerde een beleid dat gebaseerd was op racisme en discriminatie, waardoor de zwarte bevolking verstoken bleef van haar meest fundamentele rechten. Bovendien kent Zuid-Afrika een bijzonder diverse etnische samenstelling. De blanke minderheid trachtte dan ook om de Afrikaanse bevolking op etnische basis te fragmenteren, zodat ze geen bedreiging meer zou kunnen vormen voor de dominante positie van de blanke bevolking. Racisme en discriminatie bestonden echter al veel langer in de Zuid-Afrikaanse samenleving en daarom zal in eerste instantie onderzocht worden wat precies de grondslagen waren van apartheid.
In dit veeleer historische eerste deel wordt ook aangegeven welke impact het systeem had op de Zuid-Afrikaanse bevolking. Kennis daarvan is namelijk noodzakelijk om de gevolgen en de gevoeligheden te begrijpen die tot op de dag van vandaag zijn blijven voortbestaan, hoewel aan het apartheidsregime reeds vijftien jaar geleden een einde kwam. Zowel intern als extern nam de druk op het regime immers toe en de weg van apartheid werd vervolgens verlaten bij het begin van de jaren 1990 langsheen een onderhandelde oplossing.
De vraag stelde zich bij het onderhandelingsproces hoe men na de periode van apartheid zou omgaan met etnische en raciale verschillen. Daarover bleken zeer uiteenlopende meningen te bestaan. Om die reden worden de onderhandelingen zelf, met vooral de standpunten van de belangrijkste actoren, uitgebreid geanalyseerd. De inzichten die men daaruit kan verwerven, zijn dienstig om de houding van de verschillende politieke partijen met betrekking tot de accommodatie van de bevolkingsdiversiteit beter te begrijpen.
Bovendien zou het onderhandelingsproces resulteren in het opstellen van een nieuwe Grondwet. In deze verhandeling wordt gepeild naar welke visie men uiteindelijk heeft gevolgd en welke gevolgen dit zou gaan hebben voor de constitutionele accommodatie van culturele diversiteit.
Over de hele wereld had men alleszins hoge verwachtingen met betrekking tot de democratische toekomst van Zuid-Afrika. Het feit dat men er in was geslaagd om door middel van onderhandeling en compromis tot een overeenkomst te komen, voedde de hoop
6
dat een einde zou komen aan de structurele politieke en socio-economische ongelijkheden in de Republiek. Sommige waarnemers koesterden zelfs de verwachting dat het hele Afrikaanse continent zou meegetrokken worden in een opwaartse spiraal. Men sprak ronduit over een ‘mirakel’.
Deze euforie werd beantwoord door een Grondwet die een liberale democratie wou instellen en sterk verankerd was aan internationaal recht en mensenrechten. Bij een eerste oogopslag geeft de Grondwet bovendien ook blijk van een visie die positief staat tegenover religieuze, linguïstische en culturele minderheden. Met deze scriptie wil ik dan ook graag verder onderzoeken of de Constitutie effectief voorziet in de nodige mechanismen en methodes om de bevolkingsdiversiteit te erkennen en verder te ontwikkelen. De implementatie van de relevante bepalingen in de praktijk is daarbij van bijzonder belang, aangezien men zich anders beperkt tot een louter theoretische bespreking die sterke verschillen kan vertonen met de werkelijkheid.
Ook aan de houding en de positie van het African National Congress, de huidige regeringspartij, zal ruimschoots aandacht besteed worden. Deze partij is er in het postapartheidstijdperk immers in geslaagd om bij de verkiezingen bijna keer op keer een tweederde meerderheid in het parlement te verwerven, net zoals ze steeds bijna alle provincies in handen kreeg. De vraag dringt zich op welke gevolgen deze situatie heeft voor de consolidatie van de democratie in Zuid-Afrika en meer specifiek voor het beleid ten opzichte van minderheden. Daarom zal worden nagegaan wat de visie is van het ANC en hoe zij haar standpunten in de praktijk brengt.
Tenslotte zal er in deze verhandeling aandacht worden besteed aan de socio-economische situatie van Zuid-Afrika. Apartheid betekende immers niet alleen politieke dominantie, maar ook voortdurende economische exploitatie. Er zal worden onderzocht in welke mate de gevolgen van apartheid op dit vlak nog steeds zichtbaar zijn en of ze al dan niet van die aard zijn
dat
ze
het
huidige
democratische
regime
kunnen
ondermijnen.
7
II. Historiek: van kolonisatie tot postapartheid Hoofdstuk 1 : de periode van 1652 tot 1948 A. Migratie en kolonisatie A.1. De verenigde Oost-Indische Compagnie
Reeds duizenden jaren is Zuid-Afrika bewoond. De oorspronkelijke bewoners waren de San die leefden als jagers en verzamelaars. Ongeveer 2000 jaar terug vestigden ook de Khoikhoi zich in het gebied dat nu bekend staat als Zuid-Afrika. In tegenstelling tot de San kende deze bevolkingsgroep wel al veeteelt. 500 jaar later vestigden de eerste Bantusprekende negroïde groepen, waaronder de Xhosa, de Zulu en de Swazi, zich in het noorden van Zuid-Afrika1. Deze sedentaire groepen verspreidden zich vervolgens in zuidelijke richting en ontwikkelden zich her en der tot kleine koninkrijken. Vooral in het gebied dat vandaag de dag bekend staat als KwaZulu-Natal ontwikkelde er zich een vrij sterk gecentraliseerd koninkrijk2.
In de 15de eeuw wordt Zuid-Afrika ontdekt door de Europese ontdekkingsreigers. Twee eeuwen later vestigde de Verenigde Oost-Indische Compagnie (VOIC) zich onder leiding van Jan van Riebeeck in Kaap de Goede Hoop. De bedoeling was om er een fort op te richten als tussenstop voor schepen op weg naar Azië3. De VOIC bemoedigde verdere immigratie. Vooral Hollandse, Duitse en Franse hugenoten die uit Europa weggevlucht waren uit angst voor vervolging, emigreerden in de 18de eeuw naar wat later bekend werd als de ‘Kaap Kolonie’4. Deze kolonisten, voornamelijk boeren en veehoeders, kregen later de naam ‘boers’ of ‘Afrikaners’5.
Hoewel Jan van Riebeeck aanvankelijk de opdracht had meegekregen om de inheemse bevolking goed te behandelen, kwam deze toch meer en meer onder druk te staan. In 1
GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 27. 2 SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, p. 1510. 3 GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 26. 4 De oorspronkelijk uitsluitend Nederlandstalige bevolking liet niet toe dat er een Franstalige ‘enclave’ zou ontstaan en hield er een bewuste strategie van culturele assimilatie op na. Het gebruik van de Franse taal doofde daardoor langzaam uit. 5 GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, 560 p. 8
twee korte oorlogen verloren de Khoikhoi aanzienlijke delen van hun grondgebied aan de Europese kolonisten die hen verdreven of gebruikten als slaven6. In de praktijk zou men dan ook al snel geen onderscheid meer maken tussen de behandeling van de inheemse bevolking en de behandeling van de aangevoerde slaven.
De kolonisten richtten vervolgens in het binnenland vestigingen op. Dit was het begin van een Europese expansiegolf die op het eind van de 18de eeuw in contact kwam met de Bantusprekende groepen, die zelf aan het eindpunt stonden van duizenden jaren migratie vanuit het noorden. Verder begonnen de kolonisten zich steeds onafhankelijker van de VOIC te gedragen en zetten ze zich af tegen verdere immigratie: voortaan zou slavernij de behoefte aan arbeidskrachten vervullen7. Van het oorspronkelijke plan om een tussenstop op te richten bleef niet veel meer over. Door geleidelijke expansie groeide de vestiging uit tot een ware kolonie.
Het gevolg van deze ontwikkelingen was dat Zuid-Afrika en vooral de Kaap al snel een multiraciale maatschappij kende8. De Afrikaners voelden zich weliswaar superieur tegenover de niet-blanke bevolking, maar in deze periode was er absoluut nog geen sprake van segregatie. Zo waren gemengde huwelijken schering en inslag, dit niet in het minst omwille van het feit dat de blanke populatie voor het overgrote deel uit mannen bestond9.
A.2. Het Brits imperialisme
Aan bijna 150 jaar Hollandse heerschappij maakte de Engelse marine in 1795 een einde na de Slag om Muizenberg, nabij Kaapstad. In 1803 werd de Kaapkolonie teruggegeven, maar amper drie jaar later kregen de Engelsen de kolonie definitief in handen10. Vanaf 1820 leidde dit tot een massale toestroom van Engelse kolonisten. De gewijzigde numerieke verhoudingen binnen de blanke bevolkingsgroep vertaalde zich in een aantal maatregelen die moesten beantwoorden aan de eisen van de Engelsen. Zo werd Engels de officiële taal in 1822, werd het Engelse recht ingevoerd, verbeterde het statuut van de
6
Daarnaast werden er vrij snel slaven aangevoerd uit onder meer Angola, Mozambique en Madagascar. Vanaf de de tweede helft van de 17 eeuw voerde men ook Aziatische slaven aan. 7 de Halverwege de 18 eeuw bezat meer dan de helft van de Afrikaners één of meerdere slaven. 8 GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, p. 9. 9 de Bij het begin van de 18 eeuw waren er dubbel zoveel blanke mannen als vrouwen in de Kaap. 10 GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, xiv. 9
inheemse bevolking11 en werd in 1834 ten slotte de slavernij afgeschaft ten gevolge van een algemeen geldende beslissing in het Britse rijk12.
De Afrikaners konden zich niet verzoenen met deze maatregelen en gingen op zoek naar een eigen territorium. Deze migratiebeweging staat bekend als ‘De Grote Trek’ en resulteerde uiteindelijk in de oprichting van twee onafhankelijke republieken, namelijk de Oranje Vrijstaat en Transvaal13. Aanvankelijk hadden de Afrikaners geprobeerd om in Natal een republiek op te richten, maar daar werden ze geconfronteerd met een sterke tegenstander: het gecentraliseerde Zulu koninkrijk. Men slaagde er in 1840 ook effectief in om de Zulu’s klein te krijgen, maar amper drie jaar later werd Natal door de Britten geannexeerd14. Pas dan trokken de Afrikaners verder naar het noorden en het westen om de twee nieuwe Boerenrepublieken op te richten15.
Transvaal en de Oranje Vrijstaat hadden een goede relatie met elkaar en hielden er een gelijkaardig beleid tegenover de niet-blanke bevolking. De armere Afrikaners gingen in vergelijking met de Engelsen in de Kaapkolonie, waar men er een relatief liberaal en legalistisch beleid op na hield, slecht om met de niet-blanke bevolking. Nochtans is het in de Britse kolonie Natal dat men de oorsprong van segregatie en apartheid moet situeren16.
In 1850 werd de onafhankelijkheid van beide republieken door de Engelsen erkend. De ontdekking van goud en diamant en de groeiende welvaart in het algemeen vertroebelde echter de onderlinge relatie, wat leidde tot nieuwe conflicten in de periode 1899-1902.
11
Onder andere in het strafrecht, door bepaalde wrede straffen te verbieden. GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 31 ev. 13 SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, p. 1510. 14 Dit betekende echter niet het einde van het Zulu rijk. Het was enkel een gebiedsbeperking. Pas in 1897 zouden de Britten het volledige Zulu land toevoegen aan Natal. 15 GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 33 ev. 16 de In deze kolonie experimenteerde men in de tweede helft van de 19 eeuw met het Brits koloniale systeem van indirect bestuur. Dit hield in de eerste plaats in dat de traditionele machtsstructuren er behouden bleven. De kosten voor de administratie werden verhaald op de Afrikaanse bevolking door middel van belastingen. Om de belastingplicht te kunnen vervullen werd aan de Afrikanen land toegekend, waardoor reservaten ontstonden. Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 192-196 en GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 36 ev. 12
10
De Afrikaners dolven het onderspit in de zogenaamde Boerenoorlogen17 en vanaf 1910 vielen de voorheen onafhankelijke republieken onder de Unie van Zuid-Afrika, een land dat op zijn beurt formeel deel uitmaakte van de Britse kroon18.
B. De Unie van Zuid-Afrika B.1. De positie van de niet-blanke bevolking
-
Politieke rechten
De Grondwet van de Unie van Zuid-Afrika, die bestond uit de provincies Natal, Transvaal, Oranje Vrijstaat en de Kaap, liet de provincies toe elk hun eigen beleid tegenover de niet-blanke bevolking te behouden, tenzij er in het nationale parlement een tweederde meerderheid kon gevonden worden om een wijziging door te voeren19.
Concreet betekende dit aanvankelijk dat de kleurlingen en de zwarte bevolking slechts in de Kaapkolonie beperkte politieke rechten konden uitoefenen. Daar hadden de Engelse kolonisatoren immers een systeem ontwikkeld waarbij de bevolking bestuurd werd door verkozen raden, onder toezicht van de blanke kolonisator, maar op basis van algemene kieslijsten. Het kiessysteem was gekoppeld aan inkomsten en eigendom waardoor de mogelijkheid om te kunnen stemmen in feite wel beperkt was, zeker omdat Afrikanen vanaf 1894 slechts een bepaald maximum aan gronden konden verwerven20.
Wanneer in de jaren 1920 de Nasionale Party vooreerst aan de macht kwam, werd met de Native Administration Act van 1927 een einde gemaakt aan de gemeenschappelijke kieslijsten. In de plaats kwam een systeem dat vergelijkbaar was met het systeem van de overige provincies en steunde op vertegenwoordiging via traditionele autoriteiten. Het einde van de directe Afrikaanse vertegenwoordiging kwam bovendien al snel in zicht: in 1936 had men alleen nog recht op drie blanke vertegenwoordigers in de eerste kamer, verkozen via een aparte kieslijst en vier blanke vertegenwoordigers gekozen door
17
GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, xv. IRVINE, D., “Federalism and the new constitution”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitutionmaking in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, 272 p. 19 KOTZÉ, D.A., African politics in South Africa, 1964-1974: parties and issues, Londen, Hurst, 1975, p. 6. 20 Door de Glen Grey Act van 1894. Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 196-199. 18
11
kiescolleges als vertegenwoordiging in de Senaat21. Zo werd een einde gemaakt aan de politieke integratie van de zwarte bevolking. De kleurlingen in de Kaap werden voorlopig wel nog aanvaard op de algemene kieslijst.
-
De reservaten en territoriale segregatie
De eerste regering in de Unie van Zuid-Afrika werd gevormd door de National South Africa Party (SAP), een conglomeraat van twee Afrikaner partijen uit de voormalige republieken, en de South Africa Party uit de Kaap. Een van de eerste daden van het nieuwe parlement was het stemmen van de The Natives Land Act van 191322. Deze wet verbood aan Afrikanen om grond te kopen buiten vooraf afgebakende reservaten die slechts 7% van het totale territorium uit maakten. In 1936 breidden de reservaten wel uit tot 13,7% van het grondgebied, maar de kwaliteit van de toegewezen gebieden liet hoe dan ook te wensen over en bovendien betrof het vaak niet-aaneengesloten gebieden.
De reden waarom de blanke overheid deze wetten uitvaardigde, is tweevoudig. Ten eerste konden de Afrikanen daardoor geen concurrentie meer betekenen voor de blanke boeren en ten tweede werd de Afrikaanse bevolking op die manier verplicht zich in te schakelen in het systeem van trekarbeid. Door het ontdekken van ertsen en mineralen aan het eind van de 19de eeuw had de blanke mijnbouwindustrie namelijk een grote behoefte aan goedkope arbeidskrachten ontwikkeld. De mijneigenaren konden echter niet over het gewenste aantal arbeidskrachten beschikken zolang de Afrikanen zelf voldoende opbrengsten genereerden uit landbouw. De oplossing bestond uit het beperken van de mogelijkheid om eigen gronden te verwerven, waardoor de Afrikanen zich moesten inschakelen in het systeem van trekarbeid23. Dit was een vorm van loonarbeid waarbij mannen voor de duur van hun contract nabij de mijnen in hostels gingen wonen. Vrouw en kinderen bleven achter, waardoor het toegekende loon lager kon zijn dan wanneer het volledige gezin mee verhuisde24.
21
GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 43 ev. 22 SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, p. 1510. 23 GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 37. 24 Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 199-206. 12
-
De colour bar en arbeidssegregatie
Reeds in 1911 werden bepaalde jobs in de mijnindustrie voorbehouden voor geschoolde arbeidskrachten25. In de praktijk probeerden ondernemingen dikwijls Afrikanen en kleurlingen voor deze jobs in te schakelen aangezien hun loon gevoelig lager lag. Wanneer in de jaren 1920 een coalitie van Afrikaners (Nasionale Party) en Engelstalige arbeiders (Labour Party) aan de macht kwam, legden zij de geprivilegieerde positie van de blanke arbeider wettelijk vast. Het gevolg was dat Indiërs en Afrikanen in de Colour Bar Act van 1926 voortaan werden uitgesloten van geschoolde jobs. Raciale segregatie op de arbeidsmarkt bestond ongetwijfeld reeds op basis van conventie, maar werd nu wettelijk verankerd26.
-
Stedelijke segregatie?
The Natives Urban Areas Act van 1923 had tot doel de instroom van Afrikanen in blanke steden te controleren. Afrikaanse mannen hadden toelating nodig om zich in de steden te vestigen of er te werken, net als om te reizen of zich na de avondklok op straat te begeven.
-
De overige paswetten
De eerste paswetten dateren van het begin van de 19e eeuw27 en ontstonden in de Kaapkolonie. Ook in de andere republieken zoals Natal en Transvaal kende men al snel dergelijke wetten . Het gevolg was dat Afrikanen zich bijvoorbeeld niet in blanke gebieden konden vestigen zonder een pas die getekend was door een blanke werkgever. Met de ontdekking van goud en ertsen kregen de paswetten een nieuwe functie: ze moesten de toevloed van arbeiders reguleren naar de industriële centra en deze binnen de perken van de kapitalistische noden houden. Ondanks het strenge handhavingsbeleid werden de paswetten veelvuldig overtreden. Wegens het gebrek aan mogelijkheden
25
The Mines and Works Act van 1911. MBAKU, J.M., Institutions and reform in Africa: the public choice perspective, London, Praeger, 1997, p. 149. 27 In 1809 vaardigde de gouverneur van de kaap een maatregel uit op basis waarvan de Khoi Khoi zich niet meer mochten verplaatsen van het ene district naar het andere zonder een pas afgeleverd door een magistraat. 26
13
voor Afrikanen in rurale gebieden was emigreren immers vaak een kwestie van overleven28.
B.2. Politieke ontwikkeling in de Unie van Zuid-Afrika
Na het tot stand komen van de Unie van Zuid-Afrika was het oud-Afrikaner generaal Louis Botha die de eerste premier werd. Onder zijn leiding werd geprobeerd om de verschillende opvattingen tussen de Engelsen en de Afrikaners te overstijgen, onder meer door de Afrikanerpartijen uit de Oranje Vrijstraat en Transvaal te laten fusioneren met de South Africa Party uit de Kaap. Samen gingen ze de National South Africa Party (SAP) vormen. Vooral bij de Afrikaners botste deze intentie echter op onwil. In 1913 scheurde generaal J. B. M. Hertzog zich dan ook af om de Nasionale Party (NP) te vormen. De partij zou uitsluitend de belangen van de Afrikaners gaan verdedigen en legde sterk de nadruk op taal en cultuur29.
In hetzelfde jaar werd het South African Native National Congress opgericht, dat in 1923 werd omgedoopt tot het African National Congress(ANC). Het ANC bestond in het prille begin uit een groep van zwarte stedelijke en traditionele leiders die zich verzetten tegen het officiële beleid van de Unie van Zuid-Afrika. Men protesteerde voornamelijk tegen de wetten die grond toewezen op raciale basis30. Verder streed het ANC toen onder meer voor de bescherming en het behoud van het stemrecht van de zwarte bevolking in de Kaap31.
De relatie met Groot-Brittannië was een twistpunt binnen de blanke gemeenschap. Het bondgenootschap tijdens WOI onder impuls van Botha vergrootte de afkeer van de Afrikaners tegenover de SAP,waardoor de steun voor de NP groeide. In de daarop volgende jaren pleitte de NP onder meer voor een gelijke status van de Afrikaanse taal en een onafhankelijk Zuid-Afrika met een eigen nationale vlag en het recht op secessie van het Britse rijk. 28
GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 40 ev. 29 DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present”, ” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 47. 30 BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No 4, p. 762. 31 NDEBELE, N., “The African National Congress and the policy of non-racialism: a study of the membership issue”, Politikon, 2002, Vol. 29, No. 2, p. 135. 14
In 1918 werd de Broederbond opgericht: dit was een geheime organisatie die alleen openstond voor Afrikaners, die mannelijk, protestants en minstens 25 jaar oud waren. Het doel van deze organisatie was om de belangen van de Afrikaners te verdedigen en hun taal, cultuur en tradities te beschermen. Bovenal moest het de Afrikaners in staat stellen belangrijke posities in de maatschappij in te nemen32.
Vanaf 1924 vormden beide kampen een coalitie33, waardoor de Afrikaners voor het eerst deelnamen aan de overheid34, maar WO II zorgde opnieuw voor tweedracht. Een fractie van de Nasionale Party onder leiding van Daniel Malan wou dat Zuid-Afrika neutraal bleef in het conflict, dit in tegenstelling tot een andere fractie binnen de NP onder leiding van Smuts, dat zich loyaal wou opstellen tegenover het Verenigd Koninkrijk en de oorlog verklaarde aan Duitsland.
Uiteindelijk haalde de ‘gezuiverde’ NP van Malan in de verkiezingen van 1948 de bovenhand, in coalitie met de kleinere Afrikaner Partij. Hierdoor kwam de NP aan de macht, de United Party van Smuts behoorde vanaf dan tot de oppositie35.
Aan de Unie van Zuid-Afrika zou tot slot een einde komen in 1961. In dat jaar werd de Republiek van Zuid-Afrika ingesteld en maakte men zich los van de Britse Commonwealth of Nations. Men deed dit door een nieuwe Grondwet af te kondigen die weliswaar sterke gelijkenissen vertoonde met de oude Grondwet, maar waarin alle verwijzingen naar de Britse ‘kroon’, ‘koning’ of ‘koningin’ werden vervangen door de instelling van de ZuidAfrikaanse Republiek en de invoering van de functie van president36.
B.3 Demografische ontwikkeling: 1911-200137
32
WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 146-147. De South Africa Party (SAP) en de NP fusioneerden in 1934 zelfs tot de United Party. 34 DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present”, ” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 48. 35 SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, 1510 p. 36 http://countrystudies.us/south-africa/72.htm. 37 Zie: ZUBERI, T., SIBANDA, A. en UDJO, E., The Demography of South Africa, Londen, M.E. Sharpe, 2005, p. 310 en http://www.statssa.gov.za/census01/html/RSAPrimary.pdf. 33
15
In de onderstaande tabel wordt tot slot de demografische evolutie van de ZuidAfrikaanse bevolking in absolute cijfers weergegeven om een idee te kunnen vormen van de numerieke verhouding van de diverse bevolkingsgroepen.
1911 1921 1936 1946 1951 1960 1970 1980 1985 1991 1996 2001
Afrikaan 4.019.066 4.697.813 6.596.689 7.831.915 8.560.083 10.921.922 15.339.975 21.078.600 24.449.800 28.397.171 31.127.631 35.416.166
Aziaat 165.731 219.691 285.260 366.664 477.932 630.372 818.380 821.361 986.620 1.045.596 1.115.467
Kleurling 678.146 545.548 769.661 928.484 1.103.016 1.501.143 2.050.699 2.686.720 2.832.705 3.285.718 3.600.446 3.994.505
Europeaan 1.276.242 1.519.488 2.003.857 2.372.690 2.641.689 3.078.050 3.773.282 5.589.660 4.568.739 5.068.110 4.434.697 4.293.640
16
Hoofdstuk 2: Het bewind van de Nasionale Party A . Begripsomschrijving
De kern van het beleid van de NP was apartheid38, een systeem dat in de eerste plaats bestond uit een gedwongen overlapping van ras en territorium of territoriale segregatie. Verder werd apartheid gekenmerkt door positieve discriminatie ten gunste van de Afrikaners39 en een voortdurende economische exploitatie van –voornamelijk – de Afrikaanse bevolking40.
Rassenongelijkheid bestond zoals hierboven geschetst reeds langer in de praktijk, net zoals het ook in andere landen bestaat of bestaan heeft, maar werd vanaf 1948, en dat is uniek, stevig verankerd in de Zuid-Afrikaanse wetgeving en vervolgens zorgvuldig verder uitgebouwd41. Men kan een grote mate van continuïteit met het verleden vaststellen, maar de etnische fragmentatie en de fysieke scheiding van de Afrikaanse bevolking door het bantustanproject vormen toch een duidelijke breuk met het verleden.
Juridisch gezien rechtvaardigde men het apartheidsbeleid vanuit de separate but equal – doctrine. Deze doctrine stelt immers dat segregatie geen uitstaans heeft met discriminatie en daarom aanvaardbaar is in het licht van het gelijkheidsbeginsel.
B. De oorsprong van het apartheidsbeleid en het bantustanproject
B.1. Het liberale paradigma
Het liberale paradigma situeert het ontstaan van segregatie en apartheid in de specifieke geschiedenis van de Afrikaners, die steeds in een vijandige omgeving42 hebben moeten strijden voor het behoud van de eigen cultuur en identiteit. Deze stroming beschouwd etniciteit en cultuur als dominante politieke krachten.
38
Het was Daniel F. Malan die de term in 1944 voor het eerst gebruikte in het parlement. SONN, F., “Afrikaner Nationalism and Black Advancement as Two Sides of The Same Coin’ in ADAMS, C., Afirmative Action in a Democratic South Africa, Kenwyn, Juta, 1993, p. 6. 40 Okechukwu C. Iheduru, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p. 4. 41 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p 53. 42 Men vreesde voornamelijk voor assimilatie in de Engelse cultuur en voor Afrikaanse dominantie. Voor een bespreking, zie: GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, 560 p. 39
17
Het apartheidsbeleid werd effectief door de Nasionale Partij ideologisch gerechtvaardigd door de nadruk te leggen op het ‘eie’, ‘eiesoortige ontwikkeling’ en het ‘selfsyn’. De onderliggende beweegredenen zouden meer bepaald de overlevingsdrang van de Afrikaners en de angst voor assimilatie zijn. Men zag met name twee conflicterende rechten: het blanke en het Afrikaanse recht op zelfbeschikking. De oplossing lag vervat in ‘gescheiden ontwikkeling’, ‘multinationalisme’, ‘gescheiden vrijheid’ en ‘plurale democratie’43.
Men argumenteerde dat dit beleid zou resulteren in gescheiden, maar onafhankelijke staten, waardoor raciale spanningen, samenlevingsproblemen en discriminatie zouden ophouden te bestaan, meer bepaald door iedere etnische groep de mogelijkheid te geven het recht op zelfbeschikking uit te oefenen binnen een eigen territorium44. Discriminerende elementen in haar beleid verantwoordde de NP vanuit de erfenis uit het verleden. De houding van de overheid ten opzichte van mogelijke discriminatie wordt duidelijk verwoord door de ambassadeur bij de Verenigde Naties,
in het debat
aangaande het lidmaatschap van Zuid-Afrika midden de jaren 1970: “Our policy is not based on any concepts of superiority or inferiority, but on the historical fact that different peoples differ in their loyalties, cultures, outlooks and modes of life and that they wish to retain them… We do have discriminatory practices and we do have discriminatory laws… Those laws and practices are a part of the historical evolution of our country… But I want to state here today very clearly and categorically: my government does not condone discrimination purely on the grounds of race or color.”45.
Gedurende de bevrijdingsstrijd was het in Zuid-Afrika omwille van het gehanteerde discours ter legitimering van apartheid not done om zich uit te spreken voor het liberale paradigma. De stap naar de cultuurrelativistische ideologie van de Nasionale Party ter verdediging van het apartheids- en bantustanbeleid is dan ook minimaal. Zelfs na het afschaffen van apartheid bleef deze thematiek erg gevoelig. Zo stelt HOROWITZ dat ras en etniciteit zo lang als wettelijke criteria zijn gebruikt in het discriminatoire apartheidssysteem, dat men er een sterke aversie tegenover heeft gecreëerd. Dit bleek 43
NORVAL, A., Deconstructing Apartheid Discourse, New York, Verso, 1996, p. 67. GILIOMEE, H., “The Making of the Apartheid plan”, Journal of Southern African Studies, 2003, Vol. 29, No 2, p. 385. 45 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 54. 44
18
alvast uit de opvattingen van het ANC bij de onderhandelingen over een constitutionele postapartheidsconstructie. De voorstellen van Inkatha om een consociationele constructie uit te werken met het oog op machtsdeling en stabiliteit, werden door het ANC dan ook net omwille van de voortdurende etnische en raciale categorisatie van de Zuid-Afrikaanse bevolking in het verleden, als totaal onaanvaardbaar beschouwd.
B.2. Het Marxistische of materialistische paradigma46
Volgens dit model moet men het ontstaan van apartheid verbinden met de evoluerende behoeften van het kapitalisme. Sociale stratificatie en meer bepaald de ongelijke verdeling in de maatschappij van macht en middelen is volgens de Marxistische analisten de voornaamste bron van conflicten.
Ongetwijfeld speelden bij het ontwikkelen van apartheid kapitalistische belangen. Meer bepaald wou men aanvankelijk goedkope zwarte arbeidskrachten waarborgen voor de blanke boeren en de mijnindustrie47. Het was dan ook zeker niet de bedoeling dat de Afrikaanse reservaten en de latere thuislanden een eigen economie zouden ontwikkelen. Deze gebieden beschouwde men meer als goedkope arbeidsreserves, waar men afhankelijk van de noden werkkrachten kon vinden of dumpen. Op die manier kende men op de arbeidsmarkt geen overschotten of tekorten. Afrikanen waren bijgevolg alleen welkom in ‘blanke’ gebieden in zoverre hun aanwezigheid economisch wenselijk was.
Markant is ook dat wanneer in de jaren 1980 apartheid steeds meer een hindernis werd voor de ontwikkeling van de economie, dat het systeem dan vanuit de zakenwereld meer en meer onder druk kwam te staan. De globaliserende economie was immers gebaat bij opgeleide arbeidskrachten en een grote arbeidsmobiliteit. Voor vele ondernemers was apartheid een bron van frustratie omdat de nadelen van het systeem groter waren
46
Dit paradigma wordt onder meer aangehangen door O’MEARA, zie: O’MEARA, D., Volkskapitalisme: Class, Capital and ideology in the development of Afrikaner Nationalism, Cambridge, Cambridge University Press, 1983, p. 171-177. DEBORAH POSEL voegt hier een dimensie aan te toe door te wijzen op de onderlinge meningsverschillen binnen de blanke bevolking, maar ook zij duidt op het belang van de nood aan goedkope arbeidskrachten bij het ontstaan van apartheid. Zie: POSEL, D., The Making of Apartheid 1948-1961, Oxford, Clarendon Press, 1997, p. 312. 47 Okechukwu C. Iheduru, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p 4 en GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 24. 19
geworden dan het voordeel om over goedkope arbeid te beschikken. Deze evolutie in de blanke ondernemingswereld heeft een belangrijke rol gespeeld bij de overgang naar het postapartheidstijdperk en wordt verderop besproken48.
B.3. Conclusie
In het licht van het voorgaande is het waarschijnlijk dat zowel etniciteit als kapitalistische belangen een belangrijke rol hebben gespeeld bij het ontstaan (en beëindigen) van apartheid en het bantustanproject. Binnen de context van deze paper is het echter niet de bedoeling om uit te maken wat het relatieve gewicht was van beide factoren. Het ultieme doel van apartheid was bovendien hoe dan ook hetzelfde: een verdeel - en heerspolitiek tot stand brengen volgens het concept van de thuislanden om een overwicht van de blanke numerieke minderheid in Zuid-Afrika te waarborgen49 en het behartigen van de belangen van de blanke bevolking, en de Afrikaners in het bijzonder, door een beleid van positieve discriminatie, gekoppeld aan de economische exploitatie van de Afrikaanse bevolking.
C. De periode 1948-1958: de grondslagen van apartheid
C.1. Inleiding
Vanaf 1945 werd apartheid het officiële rassenbeleid van de Nasionale Party. Drie jaar later behaalde de NP de overwinning bij de verkiezingen, onder meer door de succesvolle verspreiding van apartheidsideeën via de media50. Apartheid kon bijgevolg voortaan ingang gaan vinden via de officiële instanties.
Het bantustanproject kwam pas later tot stand en werd concreet vorm gegeven van 1958 tot halfweg de jaren ‘70. Men kan dit zien als een tweede fase van apartheid, ook wel ‘Grote Apartheid’ genoemd.
48
WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 322 ev. HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 26. 50 Onder ander de kranten Die Burger en Die Transvaler stelden zich welwillend op jegens de apartheidsretoriek. Zie: GILIOMEE, H., “The Making of the Apartheid plan”, Journal of Southern African Studies, 2003, Vol. 29, No. 2, p. 377-378. 49
20
De wortels van het apartheidsproject liggen bij het Britse koloniale indirect bestuur en het latere segregatiebeleid. Vooral de Afrikaners waren sterke voorstanders van het ideeëngoed. Ook de Engelstalige blanken stonden achter de idee van blanke dominantie en segregatie, maar zij stelden zich in het algemeen toch minder radicaal op. De armoede- en werkloosheidsproblematiek speelde dan ook veel minder in hun gemeenschap51. De NP sprak daarentegen duidelijke taal als het ging over het behoud van Zuid-Afrika als een land dat gedomineerd werd door een blanke minderheid. Hun retoriek sprak daarbij zowel diegenen aan die vooral bekommerd waren om de blanke suprematie, als diegenen die daarnaast ook geloofden in de verheffende mogelijkheden voor de niet-blanke bevolking52.
De rol van de Broederbond was in eerste instantie echter beperkt. Deze organisatie won pas aan invloed vanaf de jaren 1960. Hun initiële machtsbasis lag meer bepaald bij de NP in de kaap en de nationalistische intelligentsia van Stellenbosch, die integratie als alternatief verworpen53.
C.2. Apartheid in de praktijk
- The Group Areas Act en The Population Registration Act van 1950
Twee jaar na de verkiezingsoverwinning van de NP werden belangrijke wetten afgekondigd die de basis zouden gaan vormen voor bijna 50 jaar apartheid.
Op 27 april 1950 werd The Group Areas Act uitgevaardigd54. Met deze wet wou het blanke parlement steden en dorpen onderverdelen55 en toewijzen aan een van de daartoe beschreven raciale groepen56. Men noemt dit Urban Apartheid of stedelijke segregatie. Personen die volgens de wet niet in een gebied thuishoorden, konden er
51
GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, xv.. GILIOMEE, H., “The Making of the Apartheid plan”, Journal of Southern African Studies, 2003, Vol. 29, No. 2, p. 390-391. 53 Ze wezen daarbij onder meer op de mislukking van de politieke integratie in het zuiden van de Verenigde Staten. Zie: GILIOMEE, H., “The Making of the Apartheid plan”, Journal of Southern African Studies, 2003, Vol. 29, No 2, p. 379 ev. 54 Voor een verdere bespreking, zie: DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 78 ev. 55 Door de doorgedreven rassenvermenging was het niet mogelijk om hele steden of dorpen exclusief toe te wijzen. Dit was nochtans het ultieme doel. 56 Zwarten, blanken, kleurlingen. 52
21
geen eigendom verwerven en werden soms zelfs gedwongen om te verhuizen. De talrijke uitzonderingsmogelijkheden die in de wet voorzien waren, zorgden er wel voor dat bij de concrete toepassing veel afhankelijk was van de bevoegde autoriteiten. Het gevolg was alleszins dat vanaf 1950 het Zuid-Afrikaanse grondgebied werd ingedeeld in exclusieve gebieden, onderscheiden aan de hand van ras en etniciteit, en dit op basis van afkomst, voorkomen en algemene consensus.
In vergelijking met de voorheen bestaande territoriale segregatie was de wet een achteruitgang voor de niet-blanke bevolking. Voorheen bestonden er immers ook al reservaten57, maar de gebieden daarbuiten waren niet exclusief blank: de zwarte bevolking kon er met toestemming van de overheid grond verwerven. Op zich was deze wet niet strijdig met de separate but equal - doctrine, maar de manier van implementatie was dat wel. Zo moesten aanzienlijk meer zwarte families verhuizen dan blanke58.
Amper een maand later werd de Population Registration Act bekrachtigd die de centrale wet zou gaan vormen inzake rassenclassificatie. Het doel van deze wet was om ieder individu toe te wijzen aan een bepaalde groep. Deze toewijzing was bepalend voor de sociale, politieke en economische status van de persoon in kwestie. Eens geclassificeerd als ‘kleurling’ of ‘bantu’ kwam men onvermijdelijk in een inferieur raciaal stratum terecht met ongelijke rechten ten opzichte van de blanke bevolking. De wet bood meer bepaald een juridisch kader voor discriminerende behandeling op raciale basis door wettelijke maatregelen. Niet alle wetten maakten echter dezelfde onderverdeling, in sommige ging men bijvoorbeeld louter een onderscheid maken tussen blanken en niet-blanken59.
57
The Bantu Land Act en The Bantu Trust and Land Act. Een voorbeeld is District Six in Cape Town, waar oorspronkelijk 61000 kleurlingen woonden en amper 800 blanken. Toch werd dit een blank gebied. Zie: WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 381. 59 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 60. 58
22
- The Bantu ( Abolition of Passes and Co-ordination of Documents) Act van 195260
In 1952 werden stringente controles gekoppeld aan het systeem van Urban Apartheid. De controle op de bewegingsvrijheid van de Afrikanen werd in de praktijk gebracht door pascontroles. Deze controles kennen een lange voorgeschiedenis in Zuid-Afrika die reeds eerder aan bod kwam. De bestaande wetgeving werd in 1952 vervangen en uitgebreid zodat de regelgeving toepasselijk werd op elke Afrikaan ouder dan zestien jaar. Bijgevolg betekenden ze een enorme beperking op de bewegingsvrijheid van de zwarte bevolking. In 1956 werden de bestaande uitzettingsmogelijkheden verder verruimd en op basis van de Bantu (Prohibition of Interdicts) Act van 1965 werd aan Afrikanen zelfs het recht ontnomen om zich tot de rechter te wenden om een dergelijke beslissing aan te vechten61.
- Arbeid en tewerkstelling
Als zwarte had men door de paswetten toestemming nodig om blanke stedelijke gebieden te betreden met het oog op tewerkstelling.
De hogerop geschetste
maatregelen jegens zwarten in blanke gebieden maakte een systeem uit dat Influx Control
werd genoemd. Het
bleek een duur, maar niet effectief systeem dat
onherstelbare schade toebracht aan de rassenrelaties in Zuid-Afrika.
Verder was het zo dat bepaalde jobs wettelijk62 werden voorbehouden aan blanken, al was dat in de praktijk vaak niet noodzakelijk om werkgevers te overtuigen: alleen al op basis van conventie zou men nooit een blanke ondergeschikt gemaakt hebben aan een zwarte. Daarbij speelde ook de vrees voor de reactie van de blanke werknemers en mogelijke repercussies vanwege de overheid.
Zwarte arbeiders werden tenslotte uitgesloten bij collectieve onderhandelingen. Alleen erkende vakbonden konden immers deelnemen aan onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers op basis van de Industrial Reconciliation Act. Deze wet
60
DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 75. 61 WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 380 ev. 62 Bijvoorbeeld de Bantu Building Workers Act van 1951 verbood Afrikanen om geschoolde arbeid te verrichten in deze sector. Belangrijker was echter de Industrial Reconciliation Act van 1956 op basis waarvan de Minister van Arbeid bepaalde jobs kon voorbehouden aan een bepaald ras “om interraciale competitie te voorkomen”. 23
bepaalde dat zwarten geen deel konden uitmaken van erkende vakbonden. Bijgevolg konden zwarte vakbonden nooit participeren bij gebrek aan erkenning. Toch bestonden er in 1975 24 (illegale) zwarte vakbonden. Tot 1973 was het zwarte arbeiders echter volledig verboden om te staken, daarna ontstond er een beperkt stakingsrecht63.
- Rassenvermenging
Gemengde huwelijken64 en gemengde seksuele relaties65 waren verboden, net zoals gemeenschappelijke openbare voorzieningen66 zoals scholen en sportmanifestaties67. Onderwijs was reeds voor het apartheidsregime gescheiden en maakte in die zin reeds deel uit van de Zuid-Afrikaanse way of life. Opleiding voor zwarten werd volgens de latere president Verwoerd gegeven “overeenkomstig de mogelijkheden in hun leven”. In de praktijk kwam dit neer op een inferieur systeem dat bedoeld was om een cultureel en mentaal ondergeschikte zwarte bevolking voort te brengen68, dit ondanks het feit dat ook gescheiden opleiding verantwoord werd vanuit de separate but equal - doctrine69. Een bijkomend verschil is dat blanke jongeren leerplicht hadden tot zestien jaar, wat niet gold voor de zwarte bevolking. Daarnaast was er ook een groot verschil in de uitgaven die gebeurden voor de opleiding van blanke en zwarte studenten70.
- Politieke participatie van de zwarte bevolking71
Door tal van maatregelen werd de niet-blanke bevolking politiek monddood gemaakt72. Dit gebeurde onder andere door de mogelijkheid tot samenkomsten te beperken en
63
WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 395. Prohibition of Mixed Marriages Act 1949. 65 Immorality Act 1927, amendement 1950. 66 Reservation of Separate Amenities Act 1953. 67 SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, p. 1510. 68 HENRARD, K., “Post-Apartheid Zuid-Afrika: Transformatie en verzoening”, http://cas1.elis.ugent.be/avrug//pdf01/zuidaf04.pdf, p. 4. 69 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 68-71 en 83-85. 70 In 1975 werd gemiddeld 39,53 Rand uitgegeven per zwarte leerling, ten opzichte van 605 Rand per blanke. 71 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 89-98. 72 WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 391. 64
24
gemengd lidmaatschap van een politieke partij of organisatie, net als financiële steun aan dergelijke organisatie uit het buitenland, te verbieden73.
Over de rol die Afrikanen konden spelen in het politieke proces waren de meningen in de vier kolonies en de latere provincies aanvankelijk nochtans verdeeld. Voor de Unie van Zuid-Afrika had de zwarte bevolking in de Kaap een gelijk stemrecht, maar in de andere kolonies konden ze niet participeren. Zoals gezegd werd de politieke vertegenwoordiging van de Afrikaanse bevolking in 1936 ook in de Kaap afgeschaft74. Vanaf dan had de Afrikaanse bevolking alleen nog recht op indirecte vertegenwoordiging via blanke senatoren die hen zouden moeten vertegenwoordigen75. De kleurlingen in de Kaap werden wel nog aanvaard op de algemene kieslijst, totdat de Nasionale Party in 1948 aan de macht kwam.
- Politieke participatie van de kleurlingen76
Aanvankelijk was de NP nochtans niet succesvol in haar poging om de kleurlingen van de algemene kieslijst te schrappen. Pas na een uitbreiding van het ledenaantal van de Senaat om die reden, kende de NP in 1956 meer succes. Voortaan hadden ook de kleurlingen slechts recht op 4 blanke vertegenwoordigers, gekozen via een aparte kieslijst77.
De plaats van kleurlingen in de maatschappij werd in het algemeen gekenmerkt door besluiteloosheid en tweeslachtigheid. Het specifieke verhaal van de stemrechten in de Kaap werd reeds deels geschetst.
In 1968 kwam er ook voor de kleurlingen een einde aan de vertegenwoordiging in het nationale parlement. In de plaats kwam een afzonderlijke raad die bestond uit 40 verkozen vertegenwoordigers en twintig door de overheid aangeduide leden78. Deze 73
Prohibition of Political Interference Act 1968. GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, p. 43. 75 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 257-258. 76 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 98-102. 77 DE VRIES, I.D., “Courts: The weakest link in the democratic system in South Africa; A power perspective” Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 48. 78 Colored Persons Representative Council Amendment Act 1968. Hierdoor kwam de antiregeringspartij die de verkiezingen gewonnen had met een overtuigende meerderheid in 1969 uiteindelijk in de oppositie terecht. 74
25
raad kon besluiten met kracht van wet uitvaardigen met betrekking tot Kleurlingen inzake
financiën,
pensioenen,
lokaal
bestuur,
onderwijs,
landbouw
en
gemeenschapswelzijn. Deze wetten hadden echter ministeriële (= blanke) goedkeuring nodig op nationaal niveau en stonden in de hiërarchie der rechtsnormen lager dan de wet.
In het algemeen kan men stellen dat de kleurlingen structureel ‘de tweede beste positie’ innamen. Er waren destijds dan ook wel voorstanders van politieke integratie van de kleurlingen. Zo deed een onderzoekscommissie79 naar de toekomst van de kleurlingen verregaande aanbevelingen met betrekking tot (politieke) integratie van deze bevolkingsgroep, waaronder het verlenen van een zekere vorm van directe vertegenwoordiging op nationaal niveau. De positie van Aziaten was overigens sterk vergelijkbaar.
-
Handhaving van het apartheidsbeleid Ter handhaving van zijn rassenbeleid introduceerde het nieuwe regime in 1950 een strenge anticommunismewet80. Hierdoor werd elke poging tot politieke, economische of sociale verandering, of met andere woorden elke oppositie, met communisme gelijk gesteld. Onvermijdelijk werden talrijke tegenstanders van het apartheidsbeleid gearresteerd en werd het verboden om aan bepaalde bijeenkomsten deel te nemen of controversiële artikels of speeches te publiceren zonder ministeriële toestemming. Het was ook op basis van deze wet dat het ANC, PAC en 58 andere organisaties buiten de wet werden gesteld81.
-
Rechtsbescherming? De rechtbanken waren in afwezigheid van een Bill of Rights beperkt in hun mogelijkheden om de rechten van het individu te beschermen tegen de onderdrukking van de overheid. De soevereiniteit lag bij het parlement. De rechtbanken waren ook niet in staat om wetten aan de grondwet te toetsen. Er bestond immers geen systeem van judicial review82. Wat wel mogelijk was om uitvoeringsbepalingen op basis van wettelijke
79
Theron Commissie. De aanbevelingen werden door de overheid weliswaar verworpen. The Suppression of Communism Act 1950. 81 WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 390. 82 LABUSCHAGNE, P., “The doctrine of separation of powers and its application in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 87 ev. 80
26
delegatie te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel op basis van de Ultra Vires – doctrine. Men ging namelijk van de veronderstelling uit dat een wet niets onredelijks zoals discriminatie kon bedoeld hebben en het uitvoeringsbesluit dus bijgevolg zijn bevoegdheid te buiten ging.
De separate but equal - doctrine waarop het apartheidsbeleid juridisch geschoeid is, werd in de rechtspraak gedeeltelijk aanvaard in 193483. Daarvoor waren er ook afwijkende uitspraken die stelden dat gescheiden voorzieningen nooit juridisch verantwoord konden worden. Na 1934 werden er nog talrijke bepalingen afgewezen omwille van hun discriminerend karakter. De nadruk kwam in de rechtspraak dan ook meer en meer te liggen op substantiële gelijkheid.
Toen de Nasionale Party aan de macht kwam, kondigde deze echter de Reservation of Separate Amenities Act van 1953 af, waardoor ongelijke voorzieningen uitdrukkelijk wettelijk werden verklaard. De bevoegdheid van de rechterlijke macht om deze voorzieningen ongeldig te verklaren werd beperkt84. Ten gevolge hiervan werden er overal ten lande gescheiden voorzieningen geopend. Deze wet werd bewust afgekondigd om in te grijpen tegen een rechterlijke beweging voor substantiële gelijkheid en is onverzoenbaar met de officiële argumentatie die luidde dat segregatie geen uitstaans had met discriminatie. De overheid verzette zich zelfs actief tegen lokale overheden die er een ander beleid op na hielden door bijvoorbeeld bibliotheken of musea wel open te stellen voor de zwarte bevolking. Een later amendement85 is veelzeggend, want hoewel de overheid toen beweerde dat ze steeds minder discrimineerde, kon de overheid op basis van dit amendement het bevel geven gescheiden voorzieningen te openen, tegen de wil van de beheerder in86.
D. De periode 1958 – 1975: de bantustaniseringsfase
D.1. De oorsprong van het bantustanproject
83
Ministers of Posts and Telegraphs v. Rasool. Zie: WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 394. 84 “…no reservation shall be declared invalid on the ground that no similar, or substantially similar, amenity has been provided for any other race or class.”. 85 Reservation of Public Amenities Amendment Bill van 1977. 86 DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, p. 63-68. 27
Het bantustanproject bestond uit een multi-natiestatenconstructie gebaseerd op segregatie en de etnisch-territoriale fragmentatie van de Afrikaanse bevolking87. De bedoeling was tweevoudig: de blanke dominantie waarborgen en tegelijk een oplossing bieden voor de politieke aspiraties van de Afrikaanse bevolking. De Zuid-Afrikaanse staat werd in de jaren 50‘ immers meer en meer geconfronteerd met het groeiende verzet van de verstedelijkte zwarte arbeidersklasse, wat onder meer bleek uit verschillende stakingen en de oprichting van de South African Congress of Trade Unions in deze periode88.
-
De consolidatie van de staatsmacht in blanke handen
Het werk van Malan werd verder gezet door Johannes G. Strijdom in 1954. Toen Strijdom vier jaar later stierf werd hij op zijn beurt opgevolgd door hardliner Hendrik F. Verwoerd. De verkiezing van Verwoerd was een duidelijk bewijs van de groeiende sterkte van de Broederbond
en
de
segregationisten
binnen
het
blanke
kamp.
De
Afrikanergemeenschap was immers in een fel debat verwikkeld tussen voor- en tegenstanders van politieke en economische integratie van de Afrikaanse bevolking. De Broederbond eiste daarbij stilaan een grotere rol op in het politieke toneel89.
Zoals reeds gezegd was de Broederbond een geheime organisatie die de belangen van de Afrikaners behartigde en hun taal, cultuur en tradities wou beschermen. Bovenal moest het de Afrikaners in staat stellen belangrijke posities in de maatschappij in te nemen en de staatsmacht te consolideren in blanke handen. De grootschalige toestroom van Afrikaanse arbeiders en hun families in blanke steden werd door de Broederbond als een bedreiging beschouwd om de genoemde doelstellingen te realiseren. Daarom wou de Broederbond het beleid bijsturen: vooral segregatie en de politieke controle over de zwarte bevolking was belangrijk, eerder dan het beschikken over goedkope arbeidskrachten. Hiermee stonden ze recht tegenover een eerdere pragmatische fractie
87
HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 27. 88 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 253. 89 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 252 ev. 28
binnen de Afrikanergemeenschap en de Engelse liberale zakenwereld die wel gewonnen waren voor economische integratie90.
De Broederbond had in de loop der jaren zijn macht echter sterk zien uitbreiden door middel van een geslaagde patronagepolitiek en kon uiteindelijk in het debat zijn mening doordrukken. Zeker toen in 1958 met Verwoerd de verkiezingskandidaat van de Broederbond aan de macht kwam, was de organisatie meer dan ooit in staat om het beleid te bepalen. De pragmatische optie tot economische integratie van de Afrikaanse arbeiders en hun families in de steden van ‘blank’ Zuid-Afrika werd verlaten en moest plaats maken voor het bantustan- of thuislandenproject91. De Nasionale Party trachtte zo de Zuid-Afrikaanse maatschappij te herschikken en een thuis voor de Afrikaners te garanderen, meer bepaald door de Afrikaanse bevolking te fragmenteren en een omvattend zwart nationalisme de kop in te drukken.
-
De politieke noodwendigheden
Het bantustanproject beantwoordde ook aan de kritiek van de Internationale Gemeenschap en de nieuwe ideeën over heterogeniteit en culturele diversiteit. In de periode van de dekolonisatie en de ontwikkeling van mensenrechten na de Tweede Wereldoorlog kwam de klemtoon meer en meer te liggen op etniciteit en cultureel relativisme92. Onder het mom van het zelfbeschikkingsrecht93 kwam de overheid dan ook met het bantustanproject op de proppen94. De Afrikaanse bevolking kon voortaan zijn politieke rechten, die tot dusver genegeerd werden, uitoefenen in het eigen thuisland.
D.2. Het bantustansysteem
90
De verdedigers van een versoepeling van het verblijfsrecht van Afrikanen in de blanke steden waren het Afrikaner Handelsinstituut en de South African Agricultural Union. De protagonisten van een strak segregatiebeleid waren het South African Bureau of Racial Affairs en het Instituut Vir Volkswelstand. 91 De stelling dat apartheid een compromis was tussen het streven naar blanke politieke suprematie en economische noodwendigheden is afkomstig van Deborah Posel. Zie POSEL, Deborah, The Making of Apartheid, 1948-1961: Conflict and Compromise, 1991, Oxford, Oxford University Press, p. 312. 92 WOLPE, H., “Capitalism and cheap labour power in South Africa: From segregation to Apartheid”, in: BEINHART, W., DUBOW, S., Segregation and Apartheid in Twentieth-Century South Africa, 1995, London, Routledge, p. 6090. 93 HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 28. 94 Promotion of Bantu Self-Government Act 1959. 29
Het bantustansysteem zou aansluiten bij het Brits koloniale systeem van indirect bestuur en het segregatiebeleid van begin 20ste eeuw, met dat verschil dat de voorheen bestaande indirecte vertegenwoordiging werd afgeschaft en dat men niet langer de enkelvoudige nationaliteit van de Zuid- Afrikaanse bevolking zou erkennen.
Concreet werden de bestaande reservaten omgevormd in eerst acht en later tien bantustans met (meer) mogelijkheden tot zelfbestuur inzake interne aangelegenheden. De bantu bevolking werd niet langer gezien als een homogene bevolkingsgroep, maar als eerst acht en vervolgens negen afzonderlijke etnische groepen95 met een autonoom recht op zelfbeschikking. De onderverdeling gebeurde op grond van culturele en taalkundige premissen en was het werk van Afrikaner antropologen, etnografen en taalkundigen. Meteen kwam een einde aan de premisse van één homogene Afrikaanse natie. De zwarte bevolking had alleen nog toegang tot de besluitvorming in het eigen thuisland. In eerste instantie behield de Afrikaanse bevolking wel de Zuid-Afrikaanse nationaliteit96.
-
Zelfbestuur In 1950 hadden de traditionele autoriteiten reeds meer bevoegdheden gekregen door de Bantu Authorities Act aangaande de lokale administraties in de reservaten97. Negen jaar later konden ze daarenboven beschikken over een eigen Grondwet, die weliswaar werd opgesteld door het blanke nationale parlement98. Dergelijke Grondwet voorzag in een volkslied, een nationale vlag, ministers en een wetgevend orgaan. Het wetgevend orgaan bestond daarbij vooral uit traditionele leiders en in beperkte mate uit verkozen vertegenwoordigers. Doordat de zwarte bevolking over eigen wetgevende organen beschikte, werd de indirecte vertegenwoordiging op nationaal niveau99 afgeschaft100.
Het ultieme doel bestond eruit dat de bantustans onafhankelijke staten zouden worden. Het instellen van lokaal bevoegde autoriteiten was daarbij een eerste stap. In een volgende fase verkregen de bantustans zelfbestuur door de totstandkoming van een
95
De Xhosa’s werden twee gebieden toegewezen. WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 256-257. 97 VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 563 ev. 98 Bantu Homelands Constitution Act van 1971. 99 Representation of Natives Act van 1936. 100 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 257-258. 96
30
wetgevend en een uitvoerend orgaan onder leiding van een Chief-minister. Nadien werden de aanvankelijk beperkte bevoegdheden geleidelijk uitgebreid. Bij dit proces was voor de NP-regering vooral de onafhankelijkheid op zich belangrijk, los van het feit of de thuislanden al dan niet economisch leefbaar waren. Vier thuislanden werden effectief uitgeroepen tot soevereine en onafhankelijke staat
101
, maar internationaal werden ze
nooit als dusdanig erkend.
In werkelijkheid waren de thuislanden hoe dan ook nooit soeverein. De nationale overheid behield bijvoorbeeld steeds een veto tegen wetgevende akten. Meer bepaald moest de Zuid-Afrikaanse president, op advies van zijn kabinet, goedkeuring geven aan voorgenomen wetten. Daarnaast waren bepaalde materies uitdrukkelijk uitgesloten uit het bevoegdheidspakket van de wetgevende organen102. Tenslotte was er sprake van inmenging door het nationale Department of Bantu Administration and Development (BAD), dat bevoegd over ‘Bantu zaken’ in de bantustans en in de blanke gebieden. Zo werden
verschillende
traditionele
leiders
afgezet
en
vervangen
door
de
apartheidsregering wanneer ze er afwijkende ideeën op nahielden.
De thuislanden bleven bovendien grotendeels financieel afhankelijk van de nationale overheid en hadden onvoldoende mogelijkheden om 75% van de bevolking te onderhouden op 13,7% van het territorium. Er waren problemen om basisbehoeften zoals water, behuizing, scholing, gezondheidszorg, elektriciteit,… te voorzien. De gebieden die aan de zwarte bevolking werden toegewezen waren immers zo armtierig en schaars aan natuurlijke rijkdommen, dat ze slechts 3% van het bruto nationaal product bijdroegen. Daarnaast vormden de thuislanden ook niet één gebied, maar ging het om geografisch versnipperde lapjes grond die grensden aan blanke steden, industriële centra en zwarte ‘townships’.
-
Het verlies van de Zuid-Afrikaanse nationaliteit In de overige bantustans die niet tot soevereine staten werden uitgeroepen, stuitte de idee van onafhankelijkheid op hevig verzet, aangezien de onafhankelijke gebieden en
101
Transkei, Bophuthatswana, Venda en Ciskei. Zie: HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 27. 102 Onder andere defensie, buitenlandse zaken en het politieapparaat wat betreft interne veiligheid. 31
hun burgers ophielden deel uit te maken van de Republiek Zuid-Afrika103. Finaal was het de bedoeling dat Zuid-Afrika geen Afrikaanse burgers meer zou tellen, alleen nog ‘buitenlandse’ gastarbeiders. Vanaf dat moment zouden Afrikanen illegaal verblijven in ‘blank’ Zuid-afrika, tenzij men er geboren was of gedurende minstens een bepaalde periode had gewerkt. Alle andere Afrikanen waren onderworpen aan een restrictief toelatingsbeleid in blanke gebieden, ook wel Influx Control genoemd. In de praktijk kwam het er op neer dat de blanke bevolking in ‘blanke’ gebieden een numeriek overwicht behield en dat de zwarte bevolking slechts toegelaten werd voor zover ze economisch noodzakelijk was.
Talloze Afrikanen woonden overigens nooit in hun thuisland, maar hadden er als burgers wel hun burgerrechten. Zij hadden met andere woorden stemrecht in een ander gebied als waar men woonde en werkte. Meer dan 10 miljoen Afrikanen kwamen nooit in hun thuisland terecht, maar verbleven als rechteloze migranten in ‘blank’ Zuid-Afrika. Vooral het gebrek aan gronden in de thuislanden werkte dit probleem in de hand104.
-
De tribalisering van het bestuur Het systeem betekende in het algemeen een opwaardering van de rol van de traditionele leiders. Meer bepaald in de Bantu Authorities Act van 1951 gingen ze een sleutelrol spelen in de nieuwe bestuursstructuren. Ondanks sterke regionale verschillen105 betekende de wet voor vele chiefs een gevoelige verbetering van hun positie. Toch is de balans van het bantustanproject voor de traditionele leiders zeker niet éénduidig positief. De traditionele leiders konden immers niet zelf beschikken over de verdere ontwikkeling van de staatsstructuur106. Tegelijkertijd werd hun machtsbasis ook
103
Denationalisatie werd onder andere voorzien in de Transkei Act van 1976. Aan de andere kant was er de Bantu Homelands Citizenship Act van 1970. Op basis van deze wet werd elke Afrikaan een burger met politieke rechten in één van de Bantustans door geboorte, verblijfplaats of culturele verwantschap. 104 KOTZÉ, D.A., African politics in South Africa, 1964-1974: parties and issues, Londen, Hurst, 1975, p. 25 ev. 105 Bijvoorbeeld in KwaZulu stonden de chiefs veel sterker dan in Transkei. Ze waren dus minder gebaat bij de opwaardering die hen onder het apartheidsregime te beurt viel en bij het behoud ervan in een postapartheidsstaat. Deze verschillen kunnen de uiteenlopende houdingen van de chiefs in de desbetreffende gebieden ten tijde en na het apartheidsregime helpen verklaren. 106 De keuze bestond uit deelname aan het systeem of buiten-institutionele oppositie. Het ANC nam laatstgenoemde positie in, de Inkatha Freedom Party (IFP) stapte wel mee in het systeem, maar weigerde steevast de onafhankelijkheid. Het IFP koos dus in zekere zin voor een middenweg. Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 247. 32
aangetast door de associatie met het apartheidssysteem. Door te collaboreren verloren de chiefs niet zelden elke legitimiteit107.
107
VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 561 ev. 33
Hoofdstuk 3: Verzet en kritiek A . Intern Verzet A. 1. De bevrijdingsbewegingen -
Vreedzaam verzet tot en met de jaren 1950
Het ANC heeft zich meer dan 40 jaar vreedzaam tegen apartheid verzet. Pas in de jaren ’50 werd het verzet intenser. Het ledenaantal verhoogde gevoelig onder leiding van Albert Luthuli en Nelson Mandela. Het ANC evolueerde van een eenzijdig zwarte beweging naar een multiraciale organisatie waarvan ook blanke en Aziatische leden deel uitmaakten, zelfs op belangrijke posities108, al bleef het merendeel van de aanhang zwart109. Pas in 1952 ging het ANC van start met de Defiance Campaign, naar voorbeeld van Gandhi in India, waarin burgerlijke ongehoorzaamheid en het bewust overtreden van apartheidswetgeving centraal stond. Op dat moment waren de acties van het ANC nog (louter) geweldloos en reformistisch van aard met de bedoeling om het systeem te veranderen. In 1955 stelde het ANC met 3000 vertegenwoordigers van verschillende rassen het Freedom Charter op, dat tot op de dag van vandaag één van de meest richtinggevende documenten blijft voor het ANC. Drie jaar later verliet Robert Sobukwe het ANC om een exclusief zwarte beweging te gaan vormen: The Pan-Africanist Congress (PAC).
-
The Sharpeville Massacre
In 1960 vond de Sharpeville Massacre plaats, waarbij de blanke politie het vuur opende op een demonstratie georganiseerd door het PAC. Deze gebeurtenis had een enorme politieke impact. Het was de rechtstreekse aanleiding voor geweld en protest over het hele land. De overheid reageerde door de noodtoestand af te kondigen en het ANC en PAC buiten de wet te stellen. Daardoor wijzigde de houding van het ANC ten aanzien van het gebruik van geweld: Umkhonto we Sizwe werd opgericht als gewapende arm van de beweging. Het gebruik van geweld werd echter beperkt tot sabotage, symbolische doelwitten en overheidsgebouwen. De gewapende vleugel van PAC viel daarentegen ook blanke burgers aan.
108
Zoals bijvoorbeeld Joe Slovo. NDEBELE, N., “The African National Congress and the policy of non-racialism: a study of the membership issue”, Politikon, 2002, Vol. 29 No. 2, p. 135 ev.
109
34
De overheid was verontrust door deze evolutie en kwam op de proppen met nieuwe, repressieve wetgeving die de politiebevoegdheden uitbreidde. In 1963 viel de politie binnen in de geheime hoofdkwartieren van het ANC te Rivonia en arresteerde het merendeel van de leidinggevende figuren. Nelson Mandela was op dat moment reeds opgesloten en werd samen met de gearresteerde leiders veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf.
Doordat het PAC , SACP en het ANC buiten de wet waren gesteld en het leiderschap van zijn vrijheid beroofd was, viel de oppositionele organisatiestructuur weg en kende ZuidAfrika gedurende ongeveer tien jaar een periode van afgedwongen sociale vrede110. Toch waren de jaren 1960 zeker niet zonder betekenis voor de bevrijdingsstrijd. In deze periode kwam de nadruk immers meer en meer te liggen op Black Empowerment. Men trachtte met andere woorden een psychologische dimensie toe te voegen aan de bevrijdingsstrijd, die de trots en het zelfrespect van de Afrikaanse bevolking moest verhogen en hen finaal in staat moest stellen om het juk van de blanke minderheid van zich af te gooien111. Kenmerkend is dat in deze periode de Black Consciousness Movement (BCM) opgericht werd door Afrikaanse studenten. De nadruk voor de BCM lag op zwart leiderschap en het niet samenwerken met de blanke overheid en de bantustanleiders. Voorzitter Steve Biko geloofde immers dat eigen leiderschap noodzakelijk was bij het bevrijdingsproces. Het BCM had grote invloed op studenten en jonge Zuid-Afrikanen die op hun beurt een cruciale rol speelden in de strijd tegen apartheid.
-
De oprichting van Inkatha
De jaren 1970 worden gekenmerkt door een opkomend Zulu nationalisme, aangezwengeld door de Inkatha Freedom Party (IFP) en chief Mangosuthu Buthelezi die beiden hun roots hadden in de Zulu gemeenschap. Inkatha werd opgericht in 1975 en was een kind van haar tijd.
Het was het scharnierpunt tussen het einde van de
bantustaniseringsfase en een nieuwe periode van hervormingen. Zo was Inkatha zowel een product van het bantustanbeleid dat op dat moment in volle ontplooiing was, als dat ze als politieke organisatie vooruitblikte naar het postapartheidstijdperk112.
110
KOTZÉ, D.A., African politics in South Africa, 1964-1974: parties and issues, Londen, Hurst, 1975, p. 16 ev. LÖTTER, H., P., P., Injustice, violence and peace: the case of South Africa, Atlanta, Rodopi, 1997, p. 44. 112 BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No 4, p. 761 ev. 111
35
-
De heropleving van de zwarte vakbonden
Een ander markant feit uit de jaren 1970 is de heropleving van de zwarte vakbonden, ondanks de officiële, wettelijke restricties die hun politieke slagkracht verlamden. De economische afhankelijkheid van zwarte arbeid zorgde er echter voor dat de zwarte vakbonden in werkelijkheid economische en politieke macht hadden. Exemplarisch zijn de talrijke illegale stakingen en boycots.
-
De relatie met de bantustans
De relatie van het ANC met de bantustanleiders was niet eenduidig: enerzijds verzette de organisatie zich tegen het project op zich, maar anderzijds onderhield het ANC ook relaties met de verscheidene leidinggevende figuren binnen de bantustans. De onderliggende strategie van deze houding was het creëren van verzetshaarden van binnenuit113. A.2. Kapitalistische belangengroepen In de jaren 1970 had de strategie van positieve discriminatie ten gunste van de Afrikaner gemeenschap haar doel bereikt. Door de politieke macht en de controle op het staatsapparaat hadden de Afrikaners toegang gevonden tot de ondernemingswereld en was het traditionele onderscheid tussen de Engelse belangen van de mijnindustrie en de rurale belangen van de Afrikaners vervaagd. Een liberale of ‘verligte’ fractie van Nasionale Party won hierdoor aan belang, waardoor de NP op zijn beurt haar beleid bijstuurde en een
aantal
beperkte
veranderingen
doorvoerde.
Zo
werd
onder
meer
de
‘denationalisering’ van de Afrikaanse bevolking in de blanke steden van de politieke agenda geschrapt114 en werd de toestroom van Afrikanen naar de industriële gebieden vergemakkelijkt. Doch pas in 1986 werd het systeem van ‘influx control’ afgeschaft115.
B. Externe Kritiek Vanaf de jaren 1950 nam ook de externe druk toe. Zo nam de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de kwestie Zuid-Afrika in 1952 op in haar agenda en ze zou dit jaarlijks blijven herhalen. Aanvankelijk was de toon van de VN resoluties eerder 113
Voor een verdere bespreking, zie: VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 561 ev. 114 Door schrapping van sectie 10 van de Natives Urban Areas Act. 115 CROUZEL, I., “La Chefferie traditionnelle face à la démocratisation des pouvoirs locaux”, Afrique Contemporaine, 1999, No. 192, p. 31. 36
verzoenend, in de hoop verandering te weeg te brengen. De Sharpeville Massacre bracht echter een mentaliteitsverandering te weeg: twee jaar later werden de eerste sancties tegen Zuid-Afrika genomen. Zuid-Afrika werd onder meer ook geweerd op de Olympische Spelen en in 1966 werd haar mandaat over Zuid-West Afrika, het latere Namibië, beëindigd116.
In 1974 werd Zuid-Afrika geweerd op de Algemene Vergadering van de VN en vanaf de jaren 1980 was er in de resoluties van de Verenigde Naties ronduit sprake van een misdaad tegen de menselijkheid117.
116
Zuid-Afrika weigerde echter het grondgebied te verlaten. Het Internationaal Gerechtshof oordeelde dat de aanwezigheid van ZA illegaal was, maar het conflict bleef meer dan twintig jaar aanslepen, tot Namibië in 1990 onafhankelijk werd verklaard. 117 PIGOU, P., “The apartheid state and violence: What has the Truth and Reconciliation Commission found?”, Politikon, 2001, Vol. 28, No. 2, p. 212. 37
Hoofdstuk 4: De Grondwet van 1983 en de Indaba van KwaZulu-Natal
A. De aanloop naar de hervormingen
Halverwege de jaren 1970 kwam het te SOWETO nabij Johannesburg tot een confrontatie tussen de politie en duizenden demonstrerende studenten die protesteerden tegen het feit dat sommige vakken verplicht in het Afrikaans dienden gedoceerd te worden118. 575 mensen werden gedood, wat opnieuw een aanleiding was voor protest en manifestatie over het hele land. Binnen het grotere plaatje van het bevrijdingsproces leidde het voorval tot een grotere betrokkenheid van de studenten en jonge Zuid-Afrikanen.
Eind de jaren 1970 begon de regering voorzichtig de hervormingsmogelijkheden af te tasten aan de hand van drie onderzoekscommissies119. Hun onderzoeksdomein beperkte zich echter tot problemen verbonden met de Afrikaanse urbanisering en de aanwezigheid van Afrikanen in industriële gebieden. Tot de tweede helft van de jaren 1980 zou men de separate but equal–doctrine, de controle op de Afrikaanse verstedelijking en het bantustansysteem echter nooit verlaten.
Het zwarte verzet werd dan ook steeds intenser. In 1983 trachtte eerste minister P. W. Botha de storm te luwen met beperkte hervormingen.
B. Amendering van de Grondwet Na een referendum onder de blanke bevolking werd aan de Grondwet in 1983 een amendement toegevoegd dat voorzag in een tricameraal parlement met drie raciaal gescheiden kamers (blank, Aziatisch, gekleurd). De structuur van het vernieuwde parlement moest de indruk wekken van machtsdeling. Van een effectieve machtsdeling was er echter helemaal geen sprake: de blanke suprematie bleef onverkort gelden en werd gewaarborgd door de onafgebroken controle over de uitvoerende macht, een gewaarborgde numerieke meerderheid in het parlement en de nog steeds voortdurende uitsluiting van Zuid-Afrika’s grootste bevolkingsgroep: de Afrikanen.
118
SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, p. 1510. 119 De commissie Gillie (1976), Wiehahn (1977) en Riekert (1977). Zie: BRUGGEMANS, K., “Economic policy and democracy in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 61 ev. 38
De regering beargumenteerde de uitsluiting van de Afrikaanse bevolking als een noodzakelijk gegeven, wou men het hele proces van zelfbestuur voor de zwarte natie niet vernietigen. De miljoenen Afrikanen die permanent in de Republiek verbleven, behoorden volgens de officiële doctrine nog steeds toe aan hun onderscheiden thuislanden en niet aan Zuid-Afrika. Hoewel de NP klaarblijkelijk was gaan beseffen dat het land niet uitsluitend door blanken kon bestuurd worden, bleef het bantustansysteem voorlopig dus nog overeind120.
C. Het falen van de NP Een jaar later werden er verkiezingen georganiseerd om de vertegenwoordiging voor de Aziaten en kleurlingen te bepalen, maar deze verkiezingen werden geboycot door het overgrote deel van de kiezers. Men pikte het niet dat de Afrikaanse bevolking nog steeds niet kon participeren. De nieuwe constitutionele constructie van 1983 had zelfs het omgekeerde effect van wat de regering gehoopt had: gewelddadige confrontaties doorheen het hele land, een crisis van ongeziene grootte, waarin natuurlijk ook de enorme werkloosheid, de slechte behuizing, inferieure scholen en stijgende criminaliteitscijfers meespeelden121.
Het plan om orde op zaken te stellen door een beleid van beperkte hervormingen en voortdurende repressie faalde. Meer en meer ging men inzien dat het bestaande systeem onhoudbaar was en grondigere hervormingen werden doorgevoerd. Zo werd het verbod op gemengde huwelijke en gemengde politieke partijen stelselmatig opgeheven. Verder kregen zwarten ook het recht om te handelen en eigendom te verwerven in stedelijke gebieden. In 1986 werd ten slotte de Restoration of South African Citizenship Act goedgekeurd, waardoor ongeveer 1,75 miljoen Afrikanen met residentiële rechten in ‘blank’ Zuid-Afrika burgerrechten konden krijgen122.Ook deze hervormingen werden echter verworpen door de niet-blanke bevolking en door de internationale gemeenschap. Men wou dat apartheid integraal afgeschaft werd, zonder dat bijvoorbeeld de territoriale opdeling van Zuid-Afrika bleef voort bestaan.
120
LÖTTER, H., P., P., Injustice, violence and peace: the case of South Africa, Atlanta, Rodopi, 1997, p. 49. LÖTTER, H., P., P., Injustice, violence and peace: the case of South Africa, Atlanta, Rodopi, 1997, p. 59. 122 Door de numerieke beperking kwam de blanke meerderheid in ‘blank’ Zuid-Afrika niet in gedrang. 121
39
De overheid bevond zich daardoor in een moeilijke parket, aangezien voor een deel van haar meer conservatieve achterban de al bij al nog vrij beperkte hervormingen reeds te ver gingen. Zo had het amenderingvoorstel van de Grondwet tot omvorming naar een driekamerparlement reeds in 1982 tot de afsplitsing van een deel van de NP geleid. Deze afgesplitste groep ging met een eigen partij van start: de Konserwatieve Partij (KP)123. Het zou dan ook wachten worden tot de verkiezing van De Klerk alvorens de NP zich bereid verklaarde om de territoriale scheiding en het bijhorend gevoel van veiligheid af te schaffen.
D. De weg naar postapartheid D.1. Economische malaise
Internationale financiële instituties beschouwden Zuid-Afrika meer en meer als een onzekere investering. Samen met de toenemende vraag naar internationale sancties leidde dit bijvoorbeeld tot het vertrek van meer dan 200 Amerikaanse ondernemingen uit Zuid-Afrika in de jaren ’80. De rand devalueerde en buitenlandse investeringen hielden virtueel op. Blanke emigratie nam dramatische proporties aan. Sommige blanke ondernemers, academici en politici zagen de noodzaak van dialoog in ten einde de verslechterende economische situatie124 en de internationale isolatie een halt toe te roepen. Ze planden ontmoetingen met verbannen ANC leiders in het buitenland. President P. W. Botha daarentegen weigerde voorlopig nog gesprekken met het ANC.
D.2. De politieke ommezwaai
In 1989 volgde F. W. De Klerk Botha op als hoofd van de NP en werd later dat jaar president. De machtswissel betekende politiek een heuse ommezwaai, waarvoor de randvoorwaarden vanaf 1975 gecreëerd waren. Zo
gaf de nieuwe president het
bantustansysteem op125, ontmoette hij Desmond M. Tutu en andere zwarte leiders, werd het bevel gegeven tot vrijlating van verschillende zwarte politieke gevangenen en hief hij 123
Samen met twee andere splinterpartijen, zijnde de Herstigte Nasionale Party (HNP) en de Nasionale Konserwatieve Party, bleken ze in het reeds aangehaalde referendum van 1983 goed voor een derde van de stemmen. Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 333 ev. 124 Voor een verdere bespreking, zie: BRUGGEMANS, K., “Economic policy and democracy in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 60-83. 125 De hervormingen van voorganger Botha hadden alleen betrekking op stedelijke zwarten die in de moderne economie waren geïntegreerd. De Klerk gaf echter te kennen dat blank Zuid-Afrika niet meer om de zwarte meerderheid heen kon. 40
het verbod op anti-apartheidsorganisaties op. De grote omwenteling vond plaats in 1990 toen onder andere Nelson Mandela werd vrijgelaten en het ANC als gesprekspartner werd aanvaard. De NP wou niet meer wachten met het zoeken van toenadering totdat ze alle grip op het gebeuren was verloren. Er ving een periode aan van onderhandelingen over de transitie naar postapartheid Zuid-Afrika.
D.3. Conclusie
In 1990 vond een ware omwenteling plaats: de Afrikaanse bevolking werd niet langer uitgesloten op het nationale politieke niveau en het ANC verscheen voor het eerst op het officiële politieke toneel. In de praktijk kon de NP deze evolutie door de interne en externe druk gewoonweg niet langer tegenhouden. De erkenning van het ANC zou evenwel
belangrijke
gevolgen
hebben
voor
de
positie
van
een
andere
bevrijdingsbeweging, met name het Inkatha van Chief Buthelezi.
E. De eerste onderhandelingen E.1. De geprivilegieerde positie van Inkatha
-
De keuze voor politieke groepsrechten en federalisme
Aanvankelijk
was
het
Inkatha
die
een
geprivilegieerde
positie
kende
als
onderhandelingspartner. Het was dan ook niet onlogisch dat Inkatha beschouwd werd als een geschikte gesprekspartner, omdat de organisatie een grote achterban had en pleitte voor een aanvaardbare postapartheidsconstructie. Inkatha had daarenboven lange tijd een monopolie als oppositiebeweging gekend, aangezien ze in tegenstelling tot onder meer het ANC en het PAC niet buiten de wet was gesteld.
Dankzij de KwaZulu-Natal Indaba126 wisten Chief Buthelezi en Inkatha zich nog verder in een
uitstekende
positie
als
onderhandelaars
te
manoeuvreren
door
een
postapartheidsconstructie voor te stellen die aanvaardbaar was voor de blanke minderheid. De Indaba was officieel een initiatief van enerzijds de Progressive Federal Party127 en de New Republic Party die samen de provinciale raad van Natal domineerden en anderzijds de machtshebbers van KwaZulu (Inkatha). Samen wouden ze een politieke 126 127
WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 300 ev. Dit is de huidige Democratic Alliance. 41
structuur bedenken voor de blanke provincie Natal en het thuisland KwaZulu, waardoor de tussenliggende grenzen zouden doorbroken worden en alle inwoners, ongeacht het ras of de etnische groep waartoe ze tot dusver behoorden, zouden kunnen deelnemen aan het politieke leven in de nieuwe provincie KwaZulu-Natal. Voor het eerst zaten blanke en zwarte onderhandelaars samen aan tafel. Men leverde dan ook een vernieuwend voorstel af dat brak met het apartheidsbeleid, maar tegelijkertijd ook minder ver ging dan de eisen van het ANC. De Indaba opteerde voor het consociationeel model van Arend Lijphart met een bicameraal parlement waarin de tweede kamer zou werken volgens een systeem van gereserveerde zetels voor 4 etnisch-raciaal gedefinieerde groepen128. Verder voorzag men in een vrij uitgebreide Bill of Rights en een verregaande mate van decentralisering.
Het ANC kon zich absoluut niet met het consociationeel model verzoenen omdat het politieke groepsrechten ontoelaatbaar achtte. Voor haar was de opdeling van de bevolking in verschillende groepen een voortzetting van het apartheidsdenken. Ook het federalisme dat inherent was aan de visie van de Indaba strookte niet met de opvattingen van het ANC. De partij van Mandela pleitte immers voor centralisatie129 en een unitaristische staatsstructuur, conform het model van Westminster130. Daarnaast werd er door het ANC ook kritiek geuit op het democratisch gehalte van het voorstel. Het voorstel was namelijk niet het product van gesprekken tussen democratisch verkozen vertegenwoordigers en het was de bedoeling van de Indaba om de niet-democratisch verkozen chiefs op lokaal niveau te erkennen en het hen zelfs een forum te bieden op provinciaal niveau.
-
Een ondernemingsvriendelijke koers
Ook economisch had Inkatha zich als een geschikte onderhandelingspartner getoond: Inkatha was pro-kapitalistisch en stelde zich in de strijd tegen apartheid ook als dusdanig op door zich af te zetten tegen buitenlandse sancties, desinvesteringen en de 128
de
Afrikaanstaligen, Engelstaligen, Aziaten en Afrikanen. Er was ook een 5 groep waarvan het lidmaatschap openstond voor iedereen. Zie: DE VILLIERS, B., “An electoral system for the new South Africa”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 129 JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 130 IRVINE, D., “Federalism and the new constitution”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitutionmaking in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 42
economische boycot van het regime in het algemeen, dit in tegenstelling tot het ANC dat zich wel van dergelijke middelen bediende. Ook raciale herverdeling en nationalisaties in een postapartheidsfase waren voor Inkatha uit den boze. Daarnaast werd een alliantie tussen Inkatha en de zakenwereld ook mogelijk gemaakt door gemeenschappelijke belangen in de strijd tegen apartheid. Raciale segregatie en een gebrek aan opleiding van het grootste deel van de bevolking bleken voor de ondernemingen grote struikelblokken bij de uitbouw van een competitieve economie. Samen met de buitenlandse repercussies en het oplaaiend geweld was het resultaat van het apartheidssysteem ronduit negatief voor de kapitalistische belangen. Nochtans was het systeem net grotendeels ontworpen om de belangen van de ondernemingswereld te dienen, met name om te kunnen beschikken over goedkope zwarte arbeidskrachten.
E.2. Conclusie
Hoewel de Indaba haar doel niet bereikte, bracht ze toch een verandering te weeg. Het in 1986 uitgewerkte voorstel bood de NP immers concrete alternatieven voor het apartheidssysteem,
naast
de
meerderheidsformule
die
het
ANC
voorstelde.
Consociationalisme en federalisme, in plaats van de unitaire visie van het ANC en het confederale
bantustansysteem,
verschenen op de
voorgrond.
Vooral
in
het
consociationele model zagen de blanke partijen een oplossing voor de gevolgen van de veralgemening van het stemrecht. Deze veralgemening, samen met het opheffen van het bantustanproject, had immers tot gevolg dat de blanke bevolkingsgroep tot een numerieke minderheid werd herleid. Consociationalisme vormde voor onder meer de NP en de Broederbond een goed compromis tussen enerzijds het voorheen bestaande multinatiestatenproject en het zelfbeschikkingsrecht van etnische-raciale gemeenschappen131 en anderzijds het unitaire model op grond van proportionele vertegenwoordiging132. In het algemeen ging er van het Indabavoorstel een sterke voorbeeldfunctie uit en was het een eerste constructie die voorzag in politieke participatie van de Afrikaanse bevolking en de herintegratie van de bantustans133.
131
Dit bleek onder andere uit het document dat de Broederbond in 1988 publiceerde: “Basic Constitutional conditions for the survival of the Afrikaner”. 132 Secessie was voor de NP nooit een optie omwille van de internationale druk en de grote spreiding van de blanke bevolking over het grondgebied. Zie: JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 133 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 317 ev. 43
Hoofdstuk 5: De transitie (1990-1994)
A. De aanloop naar de transitie: bilaterale en multilaterale gesprekken In de tweede helft van de jaren 1980 begon de integratie van de Bantu bevolking de nationale agenda van de Nasionale Party te beheersen. Het was de NP zelf die ter zake het initiatief nam door de decentralisering van de blanke administratie naar subprovinciale multiraciale raden (RSC)134. Voor de Afrikaanse oppositie ging het voorstel niet ver genoeg omdat de RSC’s onder de controle vielen van het provinciebestuur, dat op zijn beurt in handen was van het door de NP gedomineerde blanke parlement. De kritiek spoorde de regering aan om verder te gaan, waarop ze in juli 1986 de vier provinciale regeringen afschafte135. Amper een maand later werd het ‘confederale’ bantustansysteem doorbroken: voor de regio KwaZulu en Natal werd bij wet een multiraciaal orgaan136 opgericht op provinciaal niveau. Het confederale model was nu onhoudbaar geworden, er was bijgevolg nood aan een territoriale hertekening van ZuidAfrika. Deze wending leidde tot uiteenlopende voorstellen voor politieke constructies in een tijdperk na apartheid. Daarbij werd door de blanke minderheid aanvankelijk vastgehouden aan politieke groepsrechten en een vetomechanisme.
Om tot een overeenkomst te komen met het ANC moest het consociationele model en het definiëren van Zuid-Afrikaanse bevolkingsgroepen in etnisch-raciale termen echter opgegeven worden137. Het werd omgeruild naar een beter verteerbaar federalisme. Alweer werd daarvoor de inspiratie bij de Indaba van 1986 gehaald.
In deze periode werden de verschillende opvattingen tussen de gelegaliseerde bevrijdingsbewegingen en de apartheidspartijen succesvol met elkaar verzoend, wat nochtans absoluut geen evidentie was. In eerste instantie zocht men naar plausibele constructies en ging men de reële mogelijkheden na. Daarbij was er één constante: de zoektocht naar een aanvaardbare verhouding tussen de numerieke Afrikaanse meerderheid en de blanke minderheid138.
134
De Regional Services Councils (RSC) NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 2 ev. 136 De Joint executive Authority. 137 JOHNSTON, A., “Conflict in South Africa”, P. 59, in FURLEY, O., (ed), Conflict in Africa, 1995, London, I.B. Tauris Publishers, p. 59. 138 Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 325. 135
44
A.1. De eerste fase: het aftasten van de mogelijkheden
In dit stadium werden de meeste gesprekken gevoerd tussen het ANC en de NP. Ondanks de bijna voor de hand liggende alliantie met Inkatha koos de NP namelijk voor het ANC als gesprekspartner. Het ANC was in korte tijd immers geëvolueerd van een ondergrondse bevrijdingsbeweging naar een cruciale en tot compromis bereide onderhandelaar. Verder stelde het ANC economisch haar visie bij en ging de partij een ondernemingsvriendelijke koers varen139, waardoor Inkatha ook haar bevoorrechte relatie met de blanke kapitaalsgroepen verloor. Wanneer in mei 1991 ten slotte bleek dat de overheid heimelijk subversieve Inkatha activiteiten financierde, ook wel het Inkatha-Gate genoemd, was de NP in diskrediet gebracht en werd een openlijke alliantie met Inkatha onmogelijk.
Bijgevolg vonden aanvankelijk louter bilaterale onderhandelingen plaats in Groote Schuur (4 mei 1990)140 en Pretoria (6 augustus 1990)141. Toch worden hieronder ook kort de uitgangspunten van Inkatha geschetst gezien de rol die de partij nog zou gaan spelen in het overgangsproces.
A.1.1 Nasionale Party
•
De ‘nationale’ kwestie
De NP legde vooral de nadruk op waarborgen voor de blanke bevolking, een timing waarbij zo weinig mogelijk politieke controle werd verloren en zette zich af tegen de idee van een interim-regering. Omdat ze besefte niet opgewassen te zijn tegen het ANC in de verkiezingen, wou de NP de controle over het leger zoveel mogelijk behouden. Verder pleitte ze voor een zwakke centrale staat om de machtsoverdracht zoveel mogelijk te beperken. Naast de pogingen tot het behoud van zoveel mogelijk macht bleef de NP ten slotte grotendeels vasthouden aan haar ideologisch discours. Waar ze voorheen met het 139
Dit in tegenstelling tot de Constitutional Guidelines for a Democratic South Africa van 1988 en het Discussion Document on economic Policy van 1990, waarin het ANC de voorkeur gaf aan een gemengde economie, met ondermeer de nationalisering van mijnen en sleutelindustrieën. 140 Deze gesprekken hadden betrekking op het bevrijden van politieke gevangenen en het stopzetten van politiek geïnspireerd geweld. Voor een bespreking, zie: BRADSHAW, G., “Constitutional negotiations: the role of mediator in South Africa”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 141 Voor een bespreking, zie: RANTETE, J. en GILIOMEE, H., “Transition to democracy through transaction?: Bilateral negotiations between the ANC and NP in South Africa”, African Affairs 1991, p. 521 ev. 45
bantustanproject een multi-statenproject invoerde, bleef ook nu de idee bestaan van verschillende naties binnen het Zuid-Afrikaanse grondgebied. Na het opheffen van de raciale segregatie was er voor de NP dan ook nood aan nieuwe mechanismen waardoor men conflicten tussen de verschillende bevolkingsgroepen zou kunnen beheersen142. Toch zou vanaf 1991 de NP het definiëren van de Zuid-Afrikaanse naties op etnischraciale basis ook niet langer beschouwen als de grondslag van het politieke landschap143.
•
Economische uitgangspunten
Op economisch vlak was de NP beducht voor de communistische aanwezigheid binnen de machtige vakbonden en het ANC, meer bepaald was ze sterk gekant tegen radicale landhervormingen en -herverdelingen. De oplossing bestond voor de NP uit een sterk, grondwettelijk verankerd eigendomsrecht144.
A.1.2 African National Congress
•
De ‘nationale’ kwestie
Het ANC pleitte voor een machtsoverdracht door de democratische verkiezing van een grondwetgevend assemblee, onder controle van een neutrale interim-regering. Het einddoel voor het ANC bestond, in tegenstelling tot de NP, niet uit machtsdeling, maar uit het bereiken van een overeenkomst over een procedure waardoor een democratisch verkozen overheid kon gevormd worden. In de Constitutional Guidelines for a democratic South Africa van 1988 zette het ANC zich af tegen politieke groepsrechten omdat het opdelen van de bevolking volgens ras en etniciteit een voortzetting zou vormen van het apartheidssysteem. Zij koos daarentegen voor het Westminster-model, waarbij fundamentele rechten en vrijheden gewaarborgd worden op individuele basis, in een unitaire, democratische en non-raciale staat met één wetgevende, rechterlijke en uitvoerende macht op centraal niveau. Met het Westminster-model was men in ZuidAfrika vertrouwd: het was het gangbare model tot de amendering van de Grondwet in
142
KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 430. 143 Klug, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 433. 144 RANTETE, J. en GILIOMEE, H., “Transition to democracy through transaction?: Bilateral negotiations between the ANC and NP in South Africa”, African Affairs 1991, p. 524 ev. 46
1983, met dien verstande dat het alleen gold voor blanke Zuid-Afrikanen en dat men ook een (zwak) provinciaal bestuursniveau kende145.
•
Economische uitgangspunten
Economisch was het ANC eerst voorstander van een gemengde economie, maar ze zou om tot overeenstemming te
komen met
de 146
ondernemingsgerichte koers gaan varen. Vanaf 1992
blanke belangen een meer verschoof de nadruk van ‘groei
door herverdeling’ naar meer marktgerichte doelstellingen, zoals het creëren van een dynamische privé-sector. Toch bleef het ANC de nood aan economische herverdeling benadrukken, niet in het minst onder druk van haar vakbondsvleugel.
A.1.3. Inkatha Freedom Party
•
De ‘nationale’ kwestie
Hoewel Inkatha zich had omgevormd tot een nationale politieke partij was ze vooral begaan met de consolidatie van haar macht in de regio KwaZulu-Natal. Bijgevolg was Inkatha een grote voorstander van regionale autonomie en pleitte ze voor een federale staatsstructuur147. In werkelijkheid stelde Inkatha veeleer een confederale constructie148 voor, waarbij Zuid-Afrika zou bestaan uit verschillende autonome staten. De Grondwet van die autonome staten zou dan primeren boven de ‘federale’ Grondwet149 en de bevoegdheden op ‘federaal’ niveau wou men sterk beperken150.
•
Economische uitgangspunten
145
NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 2 ev. 146 Met de publicatie van de Draft Policy Guidelines. 147 JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 148 Klug, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 434. 149 Deze idee kwam ook duidelijk tot uiting in het voorstel voor een provinciale grondwet voor KwaZulu-Natal dat Inkatha in 1995 afleverde. Zo was alleen het Grondwettelijk Hof van KwaZulu-Natal bevoegd om te oordelen of Zuid-Afrikaanse wetgeving van toepassing was in de provincie. 150 Klug, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 433- 434 47
Zoals reeds eerder gezegd was Inkatha pro-kapitalistisch en stelde ze zich in de strijd tegen apartheid ook als dusdanig op. Inkatha was gekant tegen buitenlandse sancties, desinvesteringen en de economische boycot van het regime in het algemeen. De nationalisatie van sleutelindustrieën en een herverdelingsbeleid waren ook niet aan de partij besteed.
A.2. Bijna terug naar af
Op 6 augustus 1990 sloten de NP en het ANC te Pretoria een bilaterale overeenkomst om politiek geweld tegen te gaan, maar de onlusten bleven aanhouden. De problematiek kwam bovenaan de politieke agenda te staan en het ANC zette in mei 1991 de onderhandelingen zelfs stop totdat de overheid haar belofte nakwam het geweld te zullen beëindigen. Na het Inkatha-Gate schandaal, kwamen de gesprekken helemaal op losse schroeven te staan. Pas na het ontslag van de minister van Defensie en Politie en het aanstellen van een onderzoekscommissie, kwamen de onderhandelingen weer op gang151.
A.3. Convention for a Democratic South Africa
- CODESA 1
Hoewel ook de Harare-verklaring uitsluitend bilaterale onderhandelingen voorzag tussen het ANC en de NP wou –vooral – de NP zoveel mogelijk gesprekspartners rond de tafel krijgen152. In december 1990 ging het ANC met dit principe akkoord, wat ongeveer een jaar later resulteerde in een multi-partijen conventie, ook wel de Convention for a Democratic South Africa, of kortweg CODESA 1 genoemd. In de tussentijd bleven het ANC en de NP discussiëren of de nieuwe grondwet al dan niet moest opgesteld worden door een verkozen grondwetgevend orgaan, dan wel door vertegenwoordigers van alle relevante organisaties met een maatschappelijk draagvlak. Het ANC van zijn kant bleef verder hameren op de noodzaak van een interim-grondwet. Het was voor de partij onhoudbaar dat de NP deelnam aan de onderhandelingen terwijl ze als regeringspartij nog steeds de touwtjes in handen hield. Er was meer bepaald nood aan wat bekend zou 151
OTTAWAY, M., South Africa: The Struggle for a New Order, Washington, Brookings Institution, 1993, p. 174175. 152 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 326 ev. 48
geraken als (een proces van) levelling the playing field. Dit is een geheel van maatregelen waardoor vrije en eerlijke verkiezingen mogelijk gemaakt worden.
Op 20 december 1991 ging CODESA 1 van start. Bij de aanvang van de conferentie was men het op enkele punten reeds eens geraakt: het ANC verklaarde zich akkoord met het principe van constitutionele continuïteit en een gefaseerde overgang waarin een interimregering en grondwetgevend orgaan het kader zouden scheppen voor de definitieve grondwet. Er bestond wel nog onenigheid over de duur van de interim-periode153.
240 afgevaardigden van 19 regeringen, politieke partijen en organisaties namen uiteindelijk deel aan de conferentie. Markante afwezigen: extreem rechts en extreem links154. Waren wel aanwezig: de bantustanregeringen en de NP-regering, de bevrijdingsbewegingen en alle partijen van blanken, Indiërs en kleurlingen die sinds de grondwet van 1983 toegang hadden tot het nationale politieke niveau. Opmerkelijk was dat De Klerk onmiddellijk bij de aanvang te kennen gaf dat de NP bereid was om te onderhandelen over een democratisch verkozen interim-regering en parlement die de definitieve grondwet konden opstellen. Tegelijkertijd werd de nood aan constitutionele continuïteit benadrukt bij de eigenlijke machtsoverdracht. Vandaar de nood aan een onderhandelde Interim-grondwet.
CODESA 1 spitste zich toe op 5 verschillende thema’s, meer bepaald levelling the playing field,
het
vastleggen
van
constitutionele
principes,
financiële
en
politieke
overgangsmechanismen, de toekomst van de bantustans en het tijdsschema van de transitie155. Het voorstel dat hieruit voortkwam werd in mei 1992 besproken op een tweede conferentie (CODESA 2).
-
CODESA 2156
153
RANTETE, J. en GILIOMEE, H., “Transition to democracy through transaction?: Bilateral negotiations between the ANC and NP in South Africa”, African Affairs 1991, p. 535 ev. 154 Dit zijn de etnisch nationalistische Afrikaner partijen, het Pan Africanist Congress en de Azian People’s Organisation. Ook de Broederbond nam als ‘geheime organisatie’ niet deel aan de onderhandelingen . Zie: PRETORIUS, J., African politics; Beyond The Third Wave of Democratization, Cape Town, Juta Publishing, 2008, p. 63 ev. 155 HENRARD, K., Minority Protection in Post-Apartheid South Africa – Human Rights, Minority Rights and SelfDetermination, Westport, Praeger, 2002, p. 72. 156 RANTETE, J. en GILIOMEE, H., “Transition to democracy through transaction?: Bilateral negotiations between the ANC and NP in South Africa”, African Affairs 1991, p. 536 ev. 49
De belangrijkste verwezenlijking bleek de concretisering van de gefaseerde overgang naar een democratische constructie. Men kwam overeen de weg naar democratische verkiezingen voor te bereiden door het oprichten van een Transitional Executive Council (TEC) die zich moest gaan bezig houden met het proces van levelling the playing field. De bestaande Zuid-Afrikaanse overheid en de overheden van de onafhankelijke bantustans bleven soeverein verder besturen, maar in een aantal materies deelden ze hun zeggenschap met de TEC157. Deze raad bestond uit alle partijen die aan de gesprekken hadden
deelgenomen.
Door
machtsdeling
trachtte
men
de
numerieke
minderheidspartijen gerust te stellen.
Een onafhankelijke verkiezingscommissie werd opgericht om in eerste instantie disputen op te lossen tussen deelnemers van de TEC . In een later stadium, eens ze zich er had van kunnen vergewissen dat er een klimaat geschapen was waarbinnen vrije en eerlijke verkiezingen konden plaats vinden, zou deze commissie bovendien de verkiezingen organiseren voor de interim-regering en een constituerend orgaan. Ook een tweede onafhankelijk orgaan werd opgericht om controle uit te oefenen over de media in de aanloop naar de verkiezingen.
Wanneer democratische verkiezingen mogelijk werden geacht, zou men dus overgaan tot het organiseren van verkiezingen voor een Interim-overheid, de samenstelling van een grondwetgevend orgaan en het opheffen van het tricameraal parlement. Deze fase zou eindigen met het opstellen van een definitieve grondwet en de verkiezing van de overheid. Men kwam echter niet op alle vlakken tot overeenstemming…
Vooral het debat over politieke groepsrechten tegenover een meerderheidssysteem en de discussie over de grootte van de meerderheid die zich achter de definitieve grondwet moest scharen om goedgekeurd te worden, waren breekpunten. Wanneer in Biopateng 39 aanhangers van het ANC werden gedood door leden van Inkatha met behulp van de Zuid-Afrikaanse politie, werden de onderhandelingen zelfs opnieuw afgebroken. De tegenstellingen tussen het ANC en de NP kwamen hierdoor weer op scherp te staan, maar men bleef verder praten. Op 26 september 1992 zouden de gesprekken resulteren in het ondertekenen van een Record of Understanding158. 157
Bevoegdheid over regionale en lokale besturen, financiën, law and order, stabiliteit en veiligheid, defensie, buitenlandse zaken en verkiezingen. 158 DEEGAN, H., The politics of the new South Africa: apartheid and after, Londen, Longman, 2001, p. 80-81. 50
In diezelfde periode kwam SACP-leider Joe Slovo op de proppen met de zogenaamde Sunset Clauses. Dit zijn bepalingen die Slovo wou inbouwen in de definitieve overeenkomst en die zorgden voor een lange, gefaseerde overgangsperiode. Het voorstel blies de gesprekken nieuw leven in en leidde eind januari 1993 tot het zogenaamde ‘Bosberaad’ en verschillende opeenvolgende onderhandelingsrondes tussen het ANC en de NP. Finaal kwam men tot een nieuw compromis en besloot men tot de bijeenroeping van het Multiparty Negotiating Forum (MNF, de vervanger van CODESA) op 1 april 1993159.
Het uiteindelijke voorstel zette de krachtlijnen van de overgangsregeling uiteen, maar kende ook zijn beperkingen, in die zin dat het voornamelijk een product was van de NP en het ANC. Al snel verenigden de tegenstanders zich dan ook in de Freedom Alliance, een beweging die bestond uit leden van Inkatha, blank extreem-rechts en de thuislandregeringen van Bophuthatswana en Ciskei. Door middel van obstructie en geweld streefde deze bonte alliantie naar een zo groot mogelijke autonomie voor de regio’s160.
A.4. Onderlinge strubbelingen - De ‘broedertwis’
Een deel van de blanke bevolking kon zich niet verzoenen met de hervormingskoers van de Nasionale Party. Zoals gezegd ging de NP begin jaren 1990 het definiëren van de ZuidAfrikaanse naties op etnisch-raciale basis niet langer beschouwen als grondslag van het politieke landschap. Voor blank extreem-rechts bleef het bestaan van verschillende naties binnen het Zuid-Afrikaanse grondgebied echter onverkort dé centrale premisse. Dat de NP eerst de kleurlingen en Aziaten een plaats gaf in het politieke bestel door middel van de grondwetsamendering
van 1983 en nog geen decennium later ook nog eens de
Afrikaanse bevolking betrok in een fundamentelere hervorming, beschouwde men ronduit als verraad. Deze fractie bestond voornamelijk uit boeren, arbeiders, militairen en het lagere overheidspersoneel en werden de ‘Verkramptes’ genoemd (ze stonden tegenover de ‘Verligte’ fractie). In 1992 gingen de ‘Verkramptes’ zich gaan organiseren en 159
WALDMEIR, P., Anatomy of a Miracle: The End of Apartheid and the Birth of the New South Africa, New Jersey, Ruthers University Press, 1998, p. 198 ev. 160 OTTAWAY, M., South Africa: The Struggle for a New Order, Washington, Brookings Institution, 1993, p. 181 51
vormden het ‘Afrikaner Volksfront’, onder leiding van oud-generaal Viljoen, dat onverkort zelfbestuur eiste voor de Afrikaners in een Afrikaner Volksstaat161. Samen met Inkatha en de bantustanregeringen van Bophuthatswana en Ciskei zouden ze de Freedom Alliance gaan vormen. Niet alle extreem-rechtse groepen zouden zich echter achter het volksfront scharen. Onder meer de Konserwatieve Partij en de Afrikaner Weerstandsbeweging hielden zich afzijdig en zorgden er zo voor dat de rechtervleugel veel aan slagkracht verloor.
-
De Freedom Alliance
Inkatha heeft altijd een ambigue verhouding gehad met apartheid en het bantustansysteem in het bijzonder. Enerzijds werkte de partij samen met de apartheidsregering en betekende het bantustansysteem een versterking van de traditionele machtsstructuren, anderzijds had Buthelezi steeds de onafhankelijkheid van KwaZulu geweigerd en versterkte hij daardoor zijn positie als Afrikaanse verzetsleider.
In de transitiefase onderschreef Buthelezi net als de NP en de thuislanden Bophuthatswana en Ciskei de pluralemaatschappijtheorie en eiste daarom een federale staatsstructuur, waarbinnen elke natie zijn recht op zelfbeschikking kon uitoefenen. Samen met de twee andere bantustanpartijen, de Konserwatieve partij en de Afrikaner Volksunie vormde Inkatha de Concerned South Africans Group (COSAG), naar aanleiding van de Record of Understanding tussen het ANC en de NP. De COSAG was uitdrukkelijk voorstander van een federale constructie, met een zwak centraal gezag en de nadruk op het lokaal en provinciaal niveau. Aanvankelijk nam de COSAG deel aan de onderhandelingen, maar toen de verkiezingsdatum werd vastgelegd door het MNF, trok men zich uit de gesprekken terug162 en veranderde haar naam in Freedom Alliance, waarop ook het Afrikaner Volksfront tot de alliantie toe trad163.
-
Wisselende allianties: de Freedom Alliance en de NP
In feite had de terugtrekking van de Freedom Alliance misschien nog meer te maken met een andere problematiek, namelijk de discussie omtrent wie de nieuwe Grondwet zou 161
PRETORIUS, J., African politics; Beyond The Third Wave of Democratization, Cape Town, Juta Publishing, 2008, p. 56 ev. 162 Voornamelijk Inkatha vond dat er onvoldoende consensus bestond over de precieze datum. Een klacht daartoe bij het hoogste gerechtshof werd afgewezen. 163 WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 333 ev. 52
schrijven: een democratisch verkozen grondwettelijke assemblee of een orgaan waarin zoveel mogelijk verschillende belangengroepen vertegenwoordigd waren. In deze discussie vonden de Nasionale Party en de Freedom Alliance elkaar. Uit schrik voor de gevolgen van de veralgemening van het stemrecht en het meer dan waarschijnlijke machtsverlies wouden beide organisaties deze taak aan het MNF toevertrouwen, waarin hun deelname verzekerd was.
Het ANC van zijn kant bekritiseerde het gebrek aan democratisch mandaat van dit forum. Uiteindelijk zou men een oplossing vinden door een onderscheid te maken tussen het opstellen van een Interim-grondwet, waarin bepaalde constitutionele principes vervat lagen en het opstellen van de definitieve Grondwet. Ondanks de keuze voor het ANC als gesprekspartner vonden de NP en Inkatha elkaar dus wel in de angst om politiek gemarginaliseerd te worden in een door het ANC - gedomineerde postapartheidsregering.
B. De uiteindelijke overgangsregeling De definitieve overgangsregeling was eind 1993 klaar en toonde zich een sterk en coherent document waarin de verschillende partijen overeen kwamen hoe men stap voor stap de nieuwe politieke structuren zou gaan uittekenen. De regeling voorzag in schakels tussen de periode voor en na de verkiezingen, wou een brug vormen tussen de oude en de nieuwe regering en gaf uitdrukking aan de zorg die men had over het eerlijke karakter van de nakende verkiezingen, onder meer door de oprichting van een onafhankelijke media- en omroepcommissie164. Men opteerde voor een periode van machtsdeling om te vermijden dat sommige partijen zich uitgesloten zouden voelen.
De overgangsregeling ging verder uit van juridische continuïteit165. Dit hield onder meer in dat alle wetgevende akten behouden bleven, behoudens uitdrukkelijke uitzondering. Ook uitvoerende autoriteiten die voorheen erkend werden, bleven hun macht behouden tot de eerste democratische president verkozen was en het ambt had opgenomen. De uitvoerende macht moest zijn functie zelfs blijven uitoefenen overeenkomstig de voorheen bestaande grondwettelijke bepalingen, in zoverre deze niet strijdig waren met de Interim-Grondwet. Anders was het wel gesteld met de wetgevende macht: de leden 164
Daartoe werden in 1993 verschillende wetten aangenomen: The Independent Electoral Commission Act, The Electoral Act, The Independent Media Commission Act en The Independent Broadcasting Authority Act. Zie: DEEGAN, H., The politics of the new South Africa: apartheid and after, Londen, Longman, 2001, p. 85 ev. 165 Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 15, sectie 229 tot 245. 53
van legislatieve organen maakten bij de inwerkingtreding van de Interim-Grondwet niet langer deel van uit van de organen waartoe ze daarvoor behoorden.
Op 7 december 1993 ging de Transitional Executive Authority (TEC) van start. De partijen van de voormalige bantustans, net zoals alle partijen die hadden meegewerkt aan het tot stand komen van de overgangsregeling waren vertegenwoordigd, met uitzondering van KwaZulu-Natal, Ciskei en Bophuthatswana166.
Het
door
het
MNF
uitgewerkte
voorstel
voorzag
evenwel
in
mogelijke
tegemoetkomingen, waaronder latere regeringsdeelname en mogelijke amendering van de grondwet. Door middel van bijkomende toegevingen – na talloze bilaterale gesprekken167 en onder druk van het politieke geweld168 – kon men dan ook enkele organisaties overtuigen om in een later stadium alsnog deel te nemen aan de verkiezingen, niet in het minst ging het daarbij om Inkatha. Ook het Afrikaner Volksfront zou
uiteindelijk deelnemen aan de verkiezingen, waardoor een bloedige Afrikaner
afscheidingsoorlog is uitgebleven. De onwillige thuislanden Ciskei en Bophuthatswana werden uiteindelijk door middel van het leger geïntegreerd in het ‘nieuwe’ Zuid-Afrika. De onwil om deel te nemen berustte immers hoofdzakelijk bij de (traditionele) leiders, die vreesden voor hun machtspositie in een postapartheidstijdperk. Het ANC kende in de voormalige thuislanden echter veel aanhang en het bleek voldoende om de onwillige bantustanleiders af te zetten. In KwaZulu-Natal was dergelijke oplossing niet denkbaar, een dergelijke aanpak had zelfs tot een regelrechte burgeroorlog kunnen leiden, aangezien Buthelezi een veel grotere achterban had169.
166
DEEGAN, H., The politics of the new South Africa: apartheid and after, Londen, Longman, 2001, p. 86. Tussen prominente figuren als Mandela, De Klerk, Buthelezi en Viljoen. 168 Volgens sommige bronnen zou in de vier jaar die aan de eerste democratische verkiezingen vooraf gingen ongeveer 16.000 slachtoffers gevallen zijn. De slachtoffers waren vooral Afrikanen omdat het geweld zich vooral binnen deze bevolkingsgroep afspeelde. Zie: MASHIKE, L., “Blacks can Win Everything, but the Army: The ‘Transformation’ of the South African Military between 1994 and 2004”, Journal of Southern African Studies 2007, Vol.33, No 3, p. 602 169 VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 570. 167
54
Hoofdstuk 6: De Interim-Grondwet van 1993 A. Procedurele aspecten Alle deelnemende partijen waren het er tijdens de onderhandelingen over eens dat de oude Grondwet niet langer van kracht kon blijven. Hoe een nieuwe Grondwet tot stand moest komen, daar was men het echter niet over eens.
Het ANC verdedigde dat de Grondwet moest opgesteld worden door een verkozen constituerende assemblee170. De NP argumenteerde echter dat er geen democratische verkiezingen konden plaats vinden zonder dat de Grondwet daartoe was aangepast en pleitte voor wettelijke continuïteit. Het IFP op zijn beurt zei dat een verkozen assemblee zou leiden tot het opstellen van een onrechtvaardige Grondwet wanneer men niet zou voorzien in waarborgen en participatie van de minderheden. Nog volgens het IFP moest de grondwet opgesteld worden door neutrale experts, om vervolgens aangenomen te worden door de partijen en de bevolking in een referendum171. In feite wouden de NP en het IFP vooral dat de Grondwet opgesteld zou worden door een niet-verkozen orgaan omdat hun inbreng dan groter zou zijn172.
Uiteindelijk is men uitgegaan van de visie van het ANC en werd de definitieve grondwet opgesteld door een democratisch verkozen orgaan173, maar met dien verstande dat de eigenlijke auteurs van de nieuwe Grondwet niet zouden kunnen afwijken van een aantal vooraf bepaalde constitutionele principes174. Deze principes werden in de interimgrondwet van 1993 verankerd. Na het opstellen van de definitieve grondwet moest het Grondwettelijk Hof bevestigen dat de constitutionele principes gerespecteerd waren175.
170
RANTETE, J. en GILIOMEE, H., “Transition to democracy through transaction?: Bilateral negotiations between the ANC and NP in South Africa”, African Affairs, 1991, p. 529. 171 Zie: KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 424-426. 172 Henrard, K., “Post-Apartheid Zuid-Afrika: Transformatie en verzoening”, http://cas1.elis.ugent.be/avrug//pdf01/zuidaf04.pdf, p. 5. 173 Er werd bepaald dat de constitutionele assemblee zou bestaan uit de Nationale Assemblee en de Senaat. Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 5, sectie 68 (1). 174 Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 5, sectie 71 (1). Voor een bespreking: KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 436. 175 HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 29. 55
Het ANC kon dus grotendeels zijn visie doordrukken, maar moest daarvoor enkele belangrijke toegevingen doen, onder meer met betrekking tot de positie van de provincies176. Bovendien zou het voor het verkozen orgaan de nodige tijd in beslag nemen om de definitieve Grondwet op te stellen. Deze moest dus niet meteen na de verkiezingen verwacht worden, wat opnieuw een geruststelling voor de NP en de Freedom Alliance betekende.
B. Materiële aspecten De Interim-Grondwet voorzag in een gefaseerde uitdoving van het apartheidsregime die toeliet dat partijen zoals het IFP en de NP gedurende vijf jaar verzekerd waren van deelname aan het bestuur. Tijdens de eerste democratische legislatuur zou er immers een regering van nationale eenheid gevormd worden en de nadruk werd ook sterk gelegd op het nastreven van consensus over de politieke breuklijnen heen. Op die manier kon het ANC een groot deel van het politieke spectrum warm maken voor verkiezingsdeelname. In de volgende paragrafen komen enkele concrete bepalingen van de Interim-Grondwet aan bod die uitdrukking moesten geven aan de genoemde doelstelling. Ook enkele thema’s die van grote politieke betekenis waren tijdens het overgangsproces, zoals de idee van de Volkstaat en de erkenning van de traditionele leiders, worden besproken. Gezien de korte geldingsduur van de Interim-Grondwet wordt er echter geen analyse gemaakt van de bepalingen die werden ingeschreven in het kader van de accommodatie van de bevolkingsdiversiteit. Deze zullen pas in het laatste deel van deze scriptie, bij de bespreking van de definitieve Grondwet, behandeld worden.
B.1. De macht van de provincies ten opzichte van het centrale bestuur De positie van de provincies ten opzichte van het centrale bestuur was tijdens de onderhandelingen een erg omstreden materie. Het was dan ook de uitloop van een debat dat de gesprekken domineerde doorheen de hele transitiefase, met name de verhouding van de Afrikaanse numerieke meerderheid ten opzichte van de blanke numerieke minderheid. De Klerk had van in het prille begin reeds duidelijk gemaakt dat een loutere meerderheidsformule onaanvaardbaar zou zijn voor de NP177. Ook Inkatha en blank 176
Het ANC had zich voordien immers altijd voorstander getoond van een unitaire staat. HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 29. 177
56
extreem-rechts maakten van regionale autonomie en doorgedreven federalisme een strijdpunt omdat dit de gevolgen van het Afrikaanse numerieke overwicht zou kunnen temperen178. Zoals gezegd zou het ANC belangrijke toegevingen doen op dit vlak om het afwijzingsfront toch warm te maken voor verkiezingsdeelname.
Zo zouden er in de Interim-Grondwet negen provincies opgericht worden die voortaan zouden kunnen beschikken over een eigen wetgevend orgaan. De provinciale wetgever kon zelfs aanbevelingen doen aan de nationale wetgever en het wetgevend orgaan werd, alweer op vraag van het afwijzingsfront, samengesteld met behulp van onderscheiden provinciale kieslijsten. De verkiezingen gebeurden meer bepaald door middel van een proportioneel systeem179 en voor een periode van vijf jaar.
De uitvoerende macht in de provincies was dan weer in handen van een premier, die sommige taken zelfstandig kon uitoefenen en andere in samenspraak met de Uitvoerende Raad. Deze Raad werd in de eerste legislatuur na de transitie samengesteld volgens de idee van een regering van nationale eenheid. De Interim-Grondwet zei meer bepaald dat iedere partij die minstens 10% van de zetels in het provinciale parlement in handen had, recht had op een proportionele deelname overeenkomstig haar stemmenaantal. De implementatie van deze regeling diende volgens de Interim-Grondwet bovendien te gebeuren volgens de geest van het onderliggende concept van een regering van nationale eenheid en moest beantwoorden aan de betrachting om consensus na te streven.
In de Interim-grondwet werd tot slot bepaald dat de ontwikkeling van een systeem van provinciaal bestuur de prioritaire aandacht moest krijgen van de Constitutionele Assemblee. Na aanname van een provinciale Grondwet mocht er zelfs op elk moment gevraagd worden aan de Constitutionele Assemblee om de provinciale legislatuur te ontbinden en verkiezingen te organiseren voor de samenstelling van een nieuwe provinciale legislatuur en uitvoerende autoriteit180. Toch zou de kwestie pas met de Grondwet van 1996 en het instellen van een ‘Huis van Provincies’ definitief geregeld worden. 178
Zie: KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 426. 179 Dit is positiever voor minderheden dan een meerderheidssysteem. Voor een bespreking, zie: DE VILLIERS, B., “An electoral system for the new South Africa”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272 en WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 6. 180 Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 9, sectie 161 en 162. 57
B.2. De nationale overheid
De Interim-grondwet voorzag in een bicameraal Parlement. De eerste kamer bestond meer bepaald uit 400 leden en werd samengesteld door een systeem van proportionele vertegenwoordiging. De helft van het ledenaantal werd daarbij verkozen in regionale kieskringen, terwijl de andere helft verkozen werd uit een nationale kieslijst. De Senaat bestond op zijn beurt uit 10 vertegenwoordigers per provincie, die door de partijen gekozen werden op provinciaal niveau. Elke partij had daarbij recht op een aantal senatoren overeenkomstig het stemmenaantal dat men in de desbetreffende provincie behaald had. Beide kamers hadden initiatiefrecht181 en een gewone wet moest in beide kamers goedgekeurd worden. Kwam men niet tot eensgezindheid, dan moest men het voorstel overmaken aan het Parlement dat in gezamenlijke zitting besliste bij meerderheid van stemmen. Wanneer het wetsontwerp echter betrekking had op provinciale aangelegenheden, dan kon het ontwerp niet goedgekeurd worden zonder dat een meerderheid van de vertegenwoordigers uit de provincie zich akkoord had verklaard. De amendering van de grondwet diende dan weer te gebeuren in een gezamenlijke zitting en met een tweederde meerderheid.
De president werd door de eerste kamer verkozen uit één van zijn leden. Hij moest zijn taak uitoefenen in het belang van de nationale eenheid en had voor sommige bevoegdheden de medewerking nodig van respectievelijk de regering of de vicepresidenten. Elke partij die meer dan 80 zetels (20%) in de eerste kamer bezat, had namelijk het recht om een vicepresident aan te duiden. Ook in het geval wanneer slechts één partij 20% van de zetels in handen had, mocht de tweede grootste partij een vicepresident aanwijzen.
Iedere partij die tenslotte over minstens 5% van de zetels beschikte in de eerste kamer, had recht op proportionele deelname aan de regering van nationale eenheid.
B.3. Defensie182
181 182
Behalve op het vlak van belastingen, daar had alleen de Nationale Assemblee initiatiefrecht. Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 14, sectie 224 en 228 (3) (a) tot (d). 58
De Interim-Grondwet bepaalde dat er alleen een nationaal leger kon bestaan en dat elke andere strijdmacht of gewapende organisatie ongrondwettelijk was. Deze bepaling is vermeldenswaardig omdat ze haaks stond op het voorstel van Inkatha om een provinciaal leger voor KwaZulu-Natal op te richten. Daarenboven werden er ook met betrekking tot defensie in de Interim-Grondwet machtsdelingformules voorzien. Men voorzag immers dat een comité opgericht zou worden dat bevoegd was om onderzoek te verrichten en aanbevelingen te doen met betrekking tot het leger183. Het comité zou bestaan uit leden van alle politieke partijen, voor zover ze minstens tien zetels bezaten in de Eerste kamer.
Tenslotte had men tijdens de onderhandelingen afgesproken dat er na de overgang naar postapartheid geen zuiveringen zouden plaatsvinden binnen het veiligheidsapparaat. Het ANC leek voornamelijk de politieke macht in handen te willen krijgen en veronderstelde dat de controle over het leger zou volgen. De partij hield er overigens een gelijkaardige filosofie op na wat betreft de economie. Het gevolg was alleszins dat prominente figuren op post bleven en het leger voornamelijk werd uitgebouwd op basis van de bestaande structuren van het (oude) Zuid-Afrikaanse leger184.
B.4. De positie van de traditionele leiders
Hoewel de koningskwestie opgelost werd door de erkenning van de traditionele monarch in de provincie KwaZulu-Natal185, bleef de macht van de niet-verkozen leiders een twistpunt. Het ANC probeerde in samenspraak met het Congress of Traditional Leaders of South Africa (CONTRALESA) een oplossing uit te werken door in de interim-grondwet de traditionele leiders een adviserende rol toe te bedelen op zowel provinciaal als op nationaal niveau. Dit gebeurde in respectievelijk het House of Traditional Leaders en de Council of Traditional Leaders.
De Interim-Grondwet voorzag verder dat voorheen
erkende traditionele autoriteiten als dusdanig bleven bestaan en hun functies en bevoegdheden konden blijven uitoefenen. Traditionele leiders die verbleven op het 183
Meer bepaald de bewapening, het budget, het functioneren, de organisatie, het beleid en de paraatheid van het leger, net zoals dat het comité bevoegd was om andere functies uit te oefenen die verband houden met het parlementair toezicht op de gewapende macht. 184 MASHIKE, L., “Blacks can Win Everything, but the Army: The ‘Transformation’ of the South African Military between 1994 and 2004”, Journal of Southern African Studies 2007, Vol.33, No. 3, p. 601-611. 185 Inkatha hamerde op de erkenning van de Zulu-koning. Zo wou Buthelezi niet deelnemen aan CODESA, tenzij er ook voor de koning een plaats werd voorzien als waarnemer. In feite gebruikte Inkatha de koning in een strategie van etnische mobilisatie. Zie: JOHNSTON, A., The Political World of KwaZulu-Natal, in JOHNSON, R.W. en SCHLEMMER, L., Launching Democracy in South Africa. The First Open Election, April 1994, 1996, London, Yale University Press, p. 168-188. 59
grondgebied van een lokale overheid, maakten bovendien ambtshalve deel uit van die lokale overheid in kwestie186.
Op provinciaal niveau werd dus een Huis van Traditionele Leiders opgericht. Deze instelling bestond uit vertegenwoordigers die door de traditionele autoriteiten werden verkozen of aangeduid. Het Huis had de bevoegdheid om de provinciale overheid te adviseren en voorstellen te formuleren aangaande materies die verband hielden met de traditionele autoriteiten, inheems recht en de tradities en gebruiken van de traditionele gemeenschappen binnen de provincie. Verder werd er ook een Raad van Traditionele Leiders opgericht op nationaal niveau. De samenstelling van deze Raad werd bepaald door middel van een kiescollege, dat op zijn beurt werd samengesteld door de leden van de Huizen van Traditionele Leiders. De Raad vervulde op nationaal niveau een gelijkaardige rol als de Huizen van Traditionele Leiders op provinciaal niveau.
Inkatha vond de regeling in de Interim-Grondwet echter onvoldoende en beschuldigde CONTRALESA er van een marionet van het ANC te zijn. Vooral met de gemeenteraadsverkiezingen van 1996187 kwam de problematiek terug in volle aandacht te staan. Inkatha wou namelijk niet raken aan de traditionele machtsstructuren en wou daartoe een uitzondering maken op de democratische regels. De discussie draaide meer bepaald rond de overgangsregeling zoals die in die Interim-Grondwet van 1993 was voorzien: Transitional Local Councils zouden er tijdelijk, net zoals op nationaal niveau, samen met de oude apartheidsraden besturen. Dit vooral met het oog op eerlijke en vrije verkiezingen op lokaal niveau. Buthelezi stelde echter dat deze regeling alleen gold in stedelijke gebieden en niet in landelijke regio’s, omdat daar de traditionele machtsstructuren dienden behouden te blijven. Opvallend was dat CONTRALESA in dit dispuut de kant koos van Inkatha en dreigde met een boycot van de verkiezingen in landelijke gebieden188. Uiteindelijk besliste de regering om pas na de verkiezingen van 1999 op zoek te gaan naar een definitieve oplossing en dat in tussentijd de voorlopige regeling, op basis waarvan KwaZulu-Natal een uitzondering genoot, bleef gelden.
186
VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 573 ev. 187 Aanvankelijk gepland op 1 november 1995. In KZN werden de verkiezingen echter twee keer uitgesteld, tot men op 26 juni 1996 verkiezingen hield. 188 VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 583 ev. 60
B.5. De Volkstaat Council189 De Interim-Grondwet voorzag tenslotte in de oprichting van een raad die zou bestaan uit twintig leden, verkozen door leden van het Parlement, die de idee van de oprichting van een Volkstaat ondersteunden. De Raad zou functioneren als een constitutioneel mechanisme dat de voorstanders van de oprichting van een volksstaat moest in staat stellen om de idee na te streven. Deze raad kon daartoe informatie verzamelen over het mogelijke functioneren van een dergelijke Volkstaat, net zoals ze voorstellen en aanbevelingen kon doen aan de Constitutionele Assemblee en de Commissie aangaande Provinciaal Bestuur.
Met deze bepaling wou men tegemoet komen aan een idee die sinds de jaren 1980 leefde onder de Afrikaners, namelijk dat men als volk alleen zou kunnen overleven in een afgescheiden staat. Zij zetten hun eis kracht bij door te verwijzen naar het internationaal erkende recht op zelfbeschikking. Begin de jaren 1990 hadden enkele organisaties daartoe reeds een aanvang gemaakt met het verwerven van gronden190. De instelling van een Volkstaatcouncil was dus een tegemoetkoming aan blank extreem-rechts en werd door een amendement van maart 1994 toegevoegd aan de Interim-grondwet om de Afrikanerpartijen te overtuigen deel te nemen aan de verkiezingen191.
C. Conclusie De Interim-Grondwet voorzag in schakels tussen de periode voor en na de verkiezingen en wou een brug vormen tussen de oude en de nieuwe regering. Inhoudelijk vormt het document een duidelijke breuk met het verleden. Opvallend zijn de diverse machtsdelingformules die men heeft uitgewerkt en die door middel van de constitutionele principes minstens doorwerking kregen tot 1999. In feite gaat het om een tijdelijke
middenweg
tussen
het
consociationalisme
van
de
NP
en
de
192
meerderheidsformule van het ANC .
189
Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 11A, sectie 184A en 184B. JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 191 HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 31 ev. 192 KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 442-443. 190
61
Inkatha
heeft
door
zijn
obstructiepolitiek
ongetwijfeld
gewogen
op
het
onderhandelingsproces en heeft de agenda en de uitkomst van de gesprekken mee bepaald. Zo is de erkenning van de asymmetrisch staatsstructuur, waarbinnen elke deeleenheid recht heeft op een eigen politieke structuur, ongetwijfeld een tegemoetkoming aan Inkatha en KwaZulu-Natal,
waar men de
traditionele
machtsstructuren zoveel mogelijk heeft willen behouden. Toch is de eindbalans voor Inkatha zeker niet eenduidig positief: door de strategische etnische mobilisatie is de partij er niet in geslaagd om aanhang te verwerven over de etnisch-raciale breuklijnen heen193. Ook het politieke geweld194 en de obstructiepolitiek heeft de partij belet om een veel grotere blanke machtsbasis te verwerven op nationaal niveau, niet in het minst omdat door het geweld de steun van de blanke ondernemingswereld weg viel195.
193
De etnische mobilisatie werkte het wantrouwen van onder meer het ANC in de hand. Zie: JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. 194 Men sprak over The Killing Fields of Natal: in de periode van 1990 tot 1994 vielen meer dan 14.000 slachtoffers ten gevolge van het politiek geweld, veelal bij conflicten tussen Inkatha en het ANC in Natal. Zie: MASHIKE, L., “Blacks can Win Everything, but the Army: The ‘Transformation’ of the South African Military between 1994 and 2004”, Journal of Southern African Studies 2007, Vol.33, No 3, p. 602. Opvallend is dat de slachtoffers vooral vielen tijdens conflicten tussen de Afrikaanse bevolking onderling. 195 HOEANE, T, “A viable alternative? South Africa’s third parties”, Politeia, 2005, Vol. 24, No. 3, p. 335-351. 62
Hoofdstuk 7: De eerste democratische verkiezingen A. De nationale en provinciale verkiezingen van 1994 De president kon na zijn verkiezing conform de kieswet van 1993 verkiezingen afkondigen voor de Nationale Assemblee en de wetgevende organen op provinciaal niveau. Vervolgens was het aan de Onafhankelijke Verkiezingscommissie om deze verkiezingen al dan niet voldoende vrij en eerlijk te verklaren.
De eerste non-raciale, democratische verkiezingen vonden plaats op 27 april 1994. Ondanks meer dan één miljoen ongeldige stemmen196, werden de verkiezingen als “voldoende vrij en correct” bestempeld door de Onafhankelijke Verkiezingscommissie.
Het ANC behaalde zo’n 63% van de stemmen op nationaal niveau, wat net te weinig was voor de tweederde meerderheid die de partij in staat had gesteld om de nieuwe Grondwet op te stellen zonder dialoog met andere partijen. De NP behaalde op haar beurt 20% van de stemmen, maar slechts twee andere partijen haalden de kiesdrempel van 5% die recht gaf op een zetel in de regering van nationale eenheid: de Inkatha Freedom Party en een coalitie van blanke extremisten197.
Het ANC behaalde een ruime meerderheid in zeven van de negen provincies, behalve in KwaZulu-Natal, waar de IFP een meerderheid behaalde, en in de Kaap, waar het ANC verslagen werd door de NP. Nelson Mandela werd president, voormalig president F. W. De Klerk en Thabo Mbeki werden vice-president.
B. De gemeenteraadsverkiezingen van 1995 De aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen werd beheerst door het geschil tussen het ANC en Inkatha omtrent de positie van de traditionele leiders. Deze discussie en de uitkomst ervan wordt in het vijfde deel van deze scriptie besproken.
C. Het verkiezingsverloop
196
WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 7. BOTHA, S., “Ten Years of democracy: characteristics of, and changes in, South Africa’s party system”, Politeia 2004, Vol. 23, No. 3, p. 47. 197
63
De aanloop naar de verkiezingen toe verschilde sterk van plaats tot plaats. De campagnes in geürbaniseerde gebieden verliepen vaak veel eerlijker dan in rurale gebieden. Sommige van deze gebieden waren voor andere partijen dan de dominante partij niet minder dan ontoegankelijke no-go zones. Vooral in KwaZulu-Natal kende men het fenomeen waarbij het voor andere partijen ronduit gevaarlijk was om campagne te voeren. De verkiezingen werden er in 1994 door het ANC achteraf als ‘frauduleus’ bestempeld en ook vanuit de Europese Unie kwam er kritiek: de verkiezingsuitslag zou het resultaat geweest zijn van een aantal partijen om Inkatha een zetel te garanderen in een regering van nationale eenheid.
De uitslag van de eerste democratische, niet-raciale verkiezingen heeft in grote lijnen de etnische breuklijnen weerspiegeld. Volgens sommige auteurs198 was het niet meer dan een etnisch-raciale volkstelling. Ook de relatieve klassenpositie en de urbanisatie- en scholingsgraad speelden echter een rol bij het kiesgedrag. Zo bleek dat geschoolde Afrikanen en Afrikanen uit stedelijke gebieden eerder op het ANC stemden dan op het IFP. Het stemgedrag van de kleurlingen en de Aziatische bevolking laat zich volgens WALRAET199 dan weer verklaren uit hun relatieve klassenpositie, meer bepaald uit het feit dat zij zich ten tijde van het apartheidsregime structureel in ‘de tweede beste’ positie bevonden. De vrees bestond dat een door het ANC gedomineerde regering door middel van positieve discriminatie aan herverdeling zou doen ten voordele van de Afrikaanse bevolking, waardoor ze opnieuw als ‘tweede beste’ in de kou zouden blijven staan.
Het is dan ook onduidelijk in welke mate kiezers hun stemgedrag laten bepalen door etnisch-raciale voorkeuren. Volgens ERIC S. MCLAUGHLIN200 spelen deze voorkeuren tot op de dag van vandaag een rol, maar zijn het niet de enige determinanten. Ras en etniciteit blijken immers vaak te correleren met niet-raciale factoren zoals sociale klasse, waardoor het quasi onmogelijk is om het relatieve gewicht van de diverse factoren te bepalen. MCLAUGHLIN komt tot de bevinding dat onderzoekers die gebruik maken van geaggregeerde gegevens eerder zullen besluiten tot een sterke samenhang, dan onderzoekers die werken met individuele gegevens. Wanneer men onderzoek uitvoert op individueel niveau zal men eerder besluiten tot ‘rationeel’ kiesgedrag.
198
SCHLEMMER, 1994; GUELKE, 1996; JOHNSON, 1996. Zie: WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, p. 360 ev. 200 MCLAUGHLIN, E.S., “Racial, Ethnic or Rational Voters? Splitting tickets in South Africa”, Politikon, 2008, Vol. 35, No. 1, p. 23-41. 199
64
Al bij al zijn de eerste verkiezingen relatief vreedzaam verlopen. Vele auteurs201 hadden nochtans vooraf gevreesd dat de verkiezingen zouden uitdraaien in raciaal en etnisch geweld. Dat het nooit zo ver is gekomen heeft allicht te maken met de verzoenend houding van prominente figuren zoals Nelson Mandela. Daarnaast was de overgangsregeling ook een mooi uitgebalanceerde constructie die in staat bleek om potentiële conflicten te beheersen. Zo zorgde de – tijdelijke – regering van nationale eenheid voor een periode van machtsdeling in plaats van voor een zuivere machtsoverdracht, waardoor de belangen bij de verkiezingen minder groot waren. Ook de doorgedreven federale constructie had een gelijkaardig gevolg: partijen202 die nationaal weinig in de pap zouden te brokken hebben, konden nog steeds rekenen op participatie op provinciaal niveau, waardoor een secessiestrijd uitbleef203.
D. De sociaal-economische situatie: een breuk met het verleden?
D.1. Algemeen
Apartheid werd officieel opgeheven, maar desondanks blijft Zuid-Afrika een enorm verdeeld land waarin de gevolgen van het apartheidsbeleid nog steeds heel goed zichtbaar zijn. In de praktijk blijft raciale segregatie bijvoorbeeld voortbestaan: zo zijn huisvesting en scholing nog steeds nagenoeg gescheiden en blijven gemengde huwelijken beperkt tot erg uitzonderlijke gevallen. Veel heeft te maken met de onvoorstelbaar grote sociaal-economische ongelijkheden, die grotendeels samenvallen met etnisch-raciale breuklijnen.
Kolonisatie en apartheid betekenden immers eeuwenlange positieve
discriminatie ten gunste van de blanke bevolking en uitbuiting van de niet-blanke en vooral Afrikaanse bevolking204.
De Grondwet wil een belangrijk instrument zijn om de enorme sociaal-economische ongelijkheden uit te bannen en bevat daartoe meerdere verwijzingen naar de doelstelling om stelselmatige benadeling en onderschikking uit te bannen. De Grondwet wordt om die
201
Horowitz, 1991; Lijphart, 1993. Zoals bijvoorbeeld Inkatha en de NP. 203 WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 7 ev. 204 WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 9. 202
65
reden als ‘transformatief’ aangeduid205 en behelst een uitgebreide lijst met sociaaleconomische grondrechten die de staat progressief moet realiseren206, net als een gedetailleerd gelijkheidsbeginsel dat positieve discriminatie uitdrukkelijk verenigbaar verklaart met het gelijkheidsbeginsel om substantiële gelijkheid te bekomen207.
Tijdens de bevrijdingsstrijd ging het ANC er van uit dat eenmaal ze de politieke macht in handen had, ze ook over de economische instrumenten zou beschikken om een herverdeling
ten
voordele
van
de
gemarginaliseerde
zwarte
bevolking
te
bewerkstelligen208. De partij ontwikkelde onder andere met de Black Economic Empowerment- strategie ook effectief een beleid om de Afrikaanse bevolking op te waarderen in het economisch proces, maar waar aanvankelijk de nadruk daarbij lag op een billijke herverdeling van de welvaart met het Reconstruction and Development Programma (RDP)209, heeft het ANC tot grote frustratie van het linkse kamp binnen de partij210, zijn macro-economisch programma al snel geliberaliseerd met de Growth, Employment and Redistribution Strategy (GEAR)211. Dit programma laat de wens tot herverdeling bestaan, maar gaat uit van de kracht van een dynamische markt om de herverdeling effectief te realiseren212. Het accent kwam vooral op de goede werking van de private markt en economische groei te liggen; de centrale premisse ‘groei door herverdeling’ werd omgedraaid tot ‘herverdeling door groei’213.
Gezien het samenvallen van etnisch-raciale breuklijnen met sociaal-economische ongelijkheden en gelet op de ondeelbaarheid van fundamentele burgerlijke en politieke rechten enerzijds en sociaal-economische grondrechten anderzijds214, wordt hieronder 205
KLARE, K., “Legal Culture and Transformative Constitutionalism”, South African Journal on Human Rights, 1998, Vol. 14, p. 146. 206 Bijvoorbeeld behuizing, opleiding, sociale zekerheid, gezondheidszorg, toegang tot water en voedsel. 207 LIEBENBERG, S. en GOLDBLATT, B., “The Interrelationship between Equality and Socio-economic Rights under South Africa’s Transformative Constitution”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 338. 208 Reeds in 1955 had het ANC in het Freedom Charter de belofte gemaakt om te gaan herverdelen. 209 Dit was aanvankelijk een beleidsdocument van COSATU, maar werd door Mandela overgenomen in het regeringsbeleid. 210 Haar vakbondsarm COSATU en de South African Communist Party (SACP). 211 Okechukwu C. Iheduru, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p. 7. 212 BRUGGEMANS, K., “Economic policy and democracy in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 67 ev. 213 WALRAET, A., “De politieke economie van postapartheid. Van herverdelingsambities naar duurzame ongelijkheid”, in: DOOM, R. (ed.), Structuur van de waanzin. Conflicten in de periferie, 2001, Gent, Academia Press, p. 242-269. 214 Dit wordt ook door het Zuid-Afrikaans Grondwettelijk Hof erkend in de zaak Grootboom: “All the rights in our Bill of Rights are inter-related and mutually supporting. There can be no doubt that human dignity, equality and freedom, the foundational values of our society, are denied those who have no food, clothing or shelter. 66
kort aandacht besteed aan twee aspecten van het sociaal-economisch beleid in ZuidAfrika na de periode van apartheid215.
D.2. Black Economic Empowerment (BEE)
Het doel van de BEE-regulering
bestaat uit empowerment
van voorheen
gediscrimineerde bevolkingsgroepen door een herverdeling van eigendom en zeggenschap in de ondernemingswereld216. Concreet worden ondernemingen onder meer verplicht tegen 2014 een kritische hoeveelheid van hun aandelen te verkopen aan Afrikaanse investeerders. De ultieme doelstelling is om een stabiele, niet-raciale economie te ontwikkelen, waardoor de ongelijkheden uit het verleden worden wegwerkt. Een gevolg van de jarenlange uitbuiting door het apartheidssysteem was immers dat de Afrikaanse bevolking ten tijde van de overgang naar postapartheid geen rol van betekenis speelde in het economische leven.
Het ANC beschouwde in 1994 Black Economic
Empowerment als een sleutelinstrument om die situatie te veranderen en de welvaart te herverdelen.
Daarnaast maakte BEE ook deel uit van een project van nation-building, in die zin dat het met BEE ook de bedoeling was om politieke instabiliteit te vermijden. Door een zwarte zakenwereld te ontwikkelen en te stimuleren, heeft namelijk (een deel van) de zwarte bevolking baat bij verzoening en vredevol samenleven. De inschakeling van Afrikanen aan de top van de ondernemingswereld heeft verder een symbolische functie in het ‘nieuwe’ Zuid-Afrika. Het ontstaan van een Afrikaanse kapitalistische elite werkt legitimerend in hoofde van het regime en vormt een buffer tegen radicalisme217. Tenslotte zou een Afrikaanse economische elite ook een tegengewicht kunnen betekenen voor de politieke
Affording socio-economic rights to all people therefore enables them to enjoy the other rights enshrined in chapter 2.”. 215 Zo kan men bijvoorbeeld de gevolgen van het inferieure Bantu onderwijs of van gedwongen verhuizingen, alleen uitwissen door degelijk onderwijs en behuizing te verstrekken aan de voorheen gediscrimineerde bevolkingsgroepen. 216 GLASER, D., “Should an Egalitarian Support Black Economic Empowerment?”, Politikon, 2007, Vol. 34, No. 2, p. 105. 217 Voor een verdere bespreking, zie: Okechukwu C. Iheduru, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p1-30 en BEALL, J., GELB, S., HASSIM, S., “Fragile Stability: State and Society in Democratic South Africa”, Journal of Southern African Studies 2005, Vol. 31, No. 4, p. 691. 67
elite, maar dit argument is verwaarloosbaar aangezien het in de praktijk bijna altijd gaat om mensen die over goede politieke connecties beschikken218. De Black Economic Empowerment-strategie kwam echter al snel in conflict met een andere doelstelling, namelijk de betrachting om zoveel mogelijk economische groei te realiseren en een gunstig klimaat voor investeringen te creëren. De overheid bevond zich bij gevolg tussen twee vuren: enerzijds een Afrikaans populisme, gevoed door de vakbonden en de verpauperde massa, dat stelde dat de afbouw van de blanke dominantie in de economie te traag en te beperkt verliep en anderzijds de blanke ondernemers die gekant waren tegen een verregaand interventionistisch beleid en met wie de overheid moest samenwerken om economische groei te realiseren219. De overheid vreesde dat wanneer ze niet zou tegemoet komen aan de desiderata van de blanke ondernemingswereld, ze zou geconfronteerd worden met een dramatische uittocht van kennis en kapitaal220.
De controverse werd verder aangewakkerd door de keuze van de overheid voor een bescheiden implementatie221. Bovendien kwam er ook kritiek op de manier van implementatie: de voordelen kwamen bijna uitsluitend ten goede aan de toplaag van de zwarte bevolking, voornamelijk aan diegenen met goede politieke connecties. Daardoor werd wel een Afrikaanse elite gecreëerd, maar het overgrote deel van zwarte bevolking bleef in de kou staan.
Het herverdelingsbeleid van de overheid wordt gekenmerkt door besluiteloosheid en halfslachtigheid in een poging om beide doelstellingen zo goed mogelijk met elkaar te verzoenen.
In het BEE strategy document dat in 2003 werd gepubliceerd wordt
bijvoorbeeld de noodzaak benadrukt om oplossingen uit te werken in samenspraak met de ondernemingswereld, maar anderzijds probeert het ANC in dit document ook tegemoet te komen aan de kritiek van de linkervleugel van de partij. Ze deed dit meer
218
GLASER, D., “Should an Egalitarian Support Black Economic Empowerment?”, Politikon, 2007, Vol. 34, No. 2, p. 114. 219 Zo leidde een voorstel om een meerderheid van de aandelen van de mijnbouw in Afrikaanse handen te brengen tot een dramatische terugval van de waarde op de Zuid-Afrikaanse beurs. Het voorstel werd snel ingetrokken. Dit voorval maakte voor de overheid duidelijk dat ze op zoek moest naar oplossingen die aanvaardbaar zijn voor de (grote) ondernemingen. 220 TANGRI, R. en SOUTHALL, R., “The politics of Black Economic Empowerment in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2008, Vol. 34, No. 3, p. 699 ev. 221 De overheid had nooit de bedoeling om een volledige overdracht van controle over het economische leven te bewerkstelligen. Het was slechts de bedoeling om een over een periode van 10 jaar 25 tot 26% van aandelen over te dragen naar zwarte investeerders. 68
bepaald door bepalingen op te nemen die uitdrukking moesten geven aan de wens tot een bredere herverdeling. Uiteindelijk resulteerde dit in de Broad-Based Black Economic Empowerment Act waardoor men de welvaart wil verdelen over een groter aandeel van de bevolking. In deze wet heeft men ook aandacht voor opleiding en sociaal-economische ontwikkeling ten einde het economisch potentieel van de bevolking volledig te benutten222.
Het eindoordeel blijft hoe dan ook weinig positief: sinds 1994 is het zeggenschap over de economie grotendeels in blanke handen gebleven en is de Afrikaanse bevolking er ondanks de economische groei globaal genomen nauwelijks beter aan toe. Zo blijft de kloof tussen arm en rijk buitengewoon groot en is het werkloosheidspercentage nog steeds bij de hoogste in de wereld. De empowerment-overeenkomsten leiden dan ook vooral tot een accumulatie in handen van de bestaande elite en hebben nauwelijks een herverdelend effect. BEE heeft de interraciale ongelijkheden niet wegwerkt en de intraraciale ongelijkheden zijn zelfs toegenomen223.
D.3.Landhervormingen
Het Zuid-Afrikaanse territorium was in 1994 discriminatoir verdeeld tussen de blanke en niet-blanke bevolking. Het apartheidssysteem, dat vanaf 1948 tot stand kwam, heeft ongetwijfeld tot dit gegeven bijgedragen, maar de eigenlijke wortels gaan terug tot de 18de en 19de eeuw. Blanke kolonisatoren slaagden er toen in om een groot deel van het huidige Zuid-Afrikaanse grondgebied te bezetten en de oorspronkelijke bevolking te verdrijven. Deze gedwongen landoverdracht werd in 1913 bekrachtigd in de Natives Land Act door de instelling van reservaten224. Buiten deze afgebakende gebieden konden Afrikanen geen grond verwerven. Ten tijde van het apartheidsregime zette men dit beleid van positieve discriminatie ten gunste van de blanke bevolking voort, onder meer door middel van het thuislandenproject225.
222
TANGRI, R. en SOUTHALL, R., “The politics of Black Economic Empowerment in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2008, Vol. 34, No. 3, p. 706 ev. 223 BEALL, J., GELB, S., HASSIM, S., “Fragile Stability: State and Society in Democratic South Africa”, Journal of Southern African Studies 2005, Vol. 31, No. 4, p. 693 ev. en GLASER, D., “Should an Egalitarian Support Black Economic Empowerment?”, Politikon, 2007, Vol. 34, No. 2, p. 107-108. 224 Oorspronkelijk maakten de reservaten 7 en later 13,6% van het grondgebied uit. De Afrikanen maakten zo’n 87% van de totale bevolking uit. 225 EVERINGHAM, M., JANNECKE, C., “Land Restition and Democratic Citizenship in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2006, Vol. 32, No. 3, p. 547 ev. 69
De Grondwet van 1996 wil in het algemeen tegemoet komen aan ongelijkheden die te wijten zijn aan discriminatie in het verleden. Specifiek met betrekking tot het eigendomsrecht maakt men dan ook een uitzondering met het oog op herverdeling. Herverdeling van het grondbezit was dan ook reeds een eis van het ANC in het Freedom Charter van 1955. Na de afschaffing van apartheid stelde de partij in het RDP zich enkele ambitieuze, maar concrete doelen voorop. Men wou onder andere een herverdeling van 30% van de landbouwgronden tegen 2009226.
De effectieve realisatie verloopt echter immens traag. Zo werden er onder mandela minder dan 1% van de gronden herverdeeld en was dit percentage in 2004 slechts opgelopen tot 3%227. LAWRENCE HAMILTON228 wijst er op dat dit niet alleen te wijten is aan een gebrek aan politieke wil, corruptie, een inadequaat beleid of incompetentie, maar ook voortvloeit uit de beperkingen die door het grondwettelijk verankerd eigendomsrecht worden opgelegd. De uiteindelijke grondwet is immers sterk gehecht aan fundamentele rechten en vrijheden. Reeds van bij de constitutionele onderhandelingen stelde men zich de vraag hoe men deze individuele rechten en vrijheden zou gaan verzoenen met de eveneens grondwettelijke verankerde doelstelling om historische ongelijkheden te corrigeren. Deze problematiek speelt niet in het minst bij de landhervormingen en het eigendomsrecht229. Ondanks de talrijke beperkingen en uitzonderingen die men voorziet, is volgens HAMILTON net de eigendomsclausule in de Bill of Rights de oorzaak van de moeizame realisatie. In het licht van de specifieke Zuid-Afrikaanse geschiedenis van discriminatie en dominantie door de blanke bezetter worden er weliswaar veelvuldig referenties gemaakt naar herverdeling en restitutie van oorspronkelijke eigendom230, maar bij de uitvoering moet men door de eigendomsclausule toch steeds rekening houden met de huidige
226
Okechukwu C. Iheduru, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p. 14. 227 WALKER, C., “The limits to Land Reform: Rethinking ‘the land question’”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 816 ev. 228 HAMILTON, L., “Human Needs, Land Reform and the South African Constitution”, Politikon, 2006, Vol. 33, No. 2, p. 133-145. 229 Het ANC speelde een tijdlang met de idee om het eigendomsrecht niet in de Grondwet op te nemen, maar deed dit uiteindelijk toch, onder andere uit angst voor een terugval in buitenlandse investeringen. 230 De Grondwet spreekt specifiek over drie kerntaken: restitutie van landrechten die ontnomen zijn door de Natives land Act van 1913; de herverdeling van gronden om te kunnen voldoen vitale noodwendigheden zoals behuizing; de erkenning van eigendomsrechten die onzeker zijn door het historische discriminatoire beleid en de erkenning van ‘traditionele’ vormen van gemeenschappelijke eigendom. 70
eigendomsrechten en een evenwichtsoefening maken tussen het individueel en het algemeen belang.
Bij herverdeling is het de overheid die voor het onteigenen de last draagt om informatie in te winnen en argumenten op te bouwen. Desgevallend zal er ook een compensatie overeenkomstig de marktwaarde van de gronden moeten worden uitbetaald. Bij een eis tot restitutie van landrechten is het niet de overheid, maar de eisende partij die de bewijslast draagt. In feite is dit ook vaak de zwakste partij, in casu gaat het immers om diegenen die van hun gronden verdreven zijn. Bovendien kan men alleen herstel eisen van de overheid en niet van individu tot individu.
Steeds wordt men hoe dan ook geconfronteerd met een uiterst individuele en tijdsrovende beoordeling waarbij een afweging moet worden gemaakt tussen het bestaande eigendomsrecht en het eveneens erkende recht tot toegang tot de gronden waarvan men verdreven is. Om tot een billijke herverdeling te komen moet de overheid bij gevolg ondraaglijk veel middelen vrijmaken. Van de talrijke restitutieclaims is nog maar een fractie behandeld. Dit leidt tot het behoud van een status quo, in het voordeel van de huidige (blanke) eigenaars.
D.4. Besluit
Op sociaal-economisch vlak heeft men het verleden van apartheid nog niet kunnen uitwissen. Men koesterde hoge ambities, maar deze werden lang niet allemaal waar gemaakt. Met het BEE – programma is men er dan wel in geslaagd om de (top van de) zakenwereld te deracialiseren, maar de ‘gewone’ Zuid-Afrikaan blijft vaak in de kou staan231. Zo is de gini-coëfficient, die de graad van economische ongelijkheid aangeeft, verder gestegen tot 0,72. Dit is één van de hoogste coëfficiënten ter wereld; de enorme ongelijkheid wordt op haar beurt als verklaring beschouwd voor de hoge criminaliteitscijfers.
Verder heeft men bijvoorbeeld talrijke huizen aangesloten op het water- en elektriciteitsnetwerk, maar zijn de bewoners dikwijls te arm om de voorzieningen te
231
LIEBENBERG, S. en GOLDBLATT, B., “The Interrelationship between Equality and Socio-economic Rights under South Africa’s Transformative Constitution”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 335-361. 71
betalen232. De werkloosheid steeg in het democratische Zuid-Afrika aanvankelijk zelfs verder233. Hoewel er sinds 2003 – tot de economische crisis – een sterke positieve evolutie waar te nemen was door de aanhoudende economische groei234, blijft de grootschalige werkloosheid hoe dan ook een enorm probleem235. Opvallend is dat aanzienlijk meer Afrikanen werkloos zijn dan blanken236 en dat Indiërs en kleurlingen nog steeds ‘de tweede beste positie’ bekleden237. Het verschil in scholing is daar zeker niet vreemd aan238, al neemt het analfabetisme geleidelijk af239.
Vooral in de tweede termijn van Thabo Mbeki waren er op sociaal-economisch vlak verbeteringen te merken, maar de erfenis van apartheid blijft zwaar om te dragen. Het huidige regime wordt dan wel als legitiem aanvaard, maar de sociale problemen zijn nog steeds van die aard dat ze een bedreiging kunnen betekenen voor de stabiliteit in het land240. Men kan daarbij denken aan de recente uitbarstingen van geweld tegenover immigranten die men verwijt jobs in te pikken. De politieke transitie is duidelijk veel vlotter verlopen dan de sociaal-economische. Voorlopig is het nog onduidelijk in welke mate opvolger Jacob Zuma het beleid al dan niet zal bijsturen. Zuma leunt dan wel aan bij de
linkervleugel
van
de
partij241,
maar
lijkt
in
eerste
instantie
het
ondernemingsvriendelijke klimaat van Mbeki te willen behouden en kiest voor continuïteit242. De druk van de huidige economische crisis is daar allicht niet vreemd aan.
Merkwaardig is tenslotte dat de overheid haar sociaal-economisch herverdelingsbeleid definieert op raciale basis, ondanks de gehechtheid van het ANC aan een niet-raciaal Zuid232
WALRAET, A., “De politieke economie van postapartheid. Van herverdelingsambities naar duurzame ongelijkheid”, in: DOOM, R. (ed.), Structuur van de waanzin. Conflicten in de periferie, 2001, Gent, Academia Press, p. 262-265. 233 In absolute cijfers steeg de werkloosheid in de periode 1994-2007 van 2 tot 4,3 miljoen. 234 Het Bruto Binnenlands Product steeg gemiddeld met ongeveer 4% per jaar. 235 http://siteresources.worldbank.org/INTEMPSHAGRO/Resources/Bhorat_Unemployment_SouthAfrica.pdf. In 2009 zou de werkloosheid nog steeds 21,9% bedragen. 236 BRUGGEMANS, K., “Economic policy and democracy in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p 78. 237 In 2000 bedroeg de totale werkloosheid 34%. De werkloosheid onder de zwarte bevolking bedroeg toen 43%, onder de kleurlingen 21% en onder de Indiërs 12% . Dit terwijl de blanke bevolking toen minder dan 5% werklozen telde. Ook voor het ondernemerschap gaat deze stelling op, zie: Okechukwu C. Iheduru, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p. 19. 238 http://www.statssa.gov.za/census01/html/RSAPrimary.pdf 239 Van 30,4% in 1995 tot 25,8% in 2005. 240 BEALL, J., GELB, S., HASSIM, S., “Fragile Stability: State and Society in Democratic South Africa”, Journal of Southern African Studies 2005, Vol. 31, No. 4, p. 681. 241 Het communistische SACP en vakbondsarm COSATU. 242 Onder meer door de internationaal gerespecteerde Trevor Manuel, die minister van financiën was onder Mbeki, op te nemen in zijn regering. 72
Afrika. Nochtans tonen studies zelfs aan dat er in alle bevolkingsgroepen een grote bereidheid bestaat om bijvoorbeeld de armoedeproblematiek aan te pakken, maar dat deze bereidheid – behalve bij de Afrikaanse bevolking – afneemt wanneer men de maatregelen uitdrukt in termen van ras243. JEREMY SEEKINGS schrijft hierover: “Racism has almost certainly declined. Yet race retains its central position in identities and culture, and political parties can and do continue to play the race card. The priority attached to the rhetoric and policies of affirmative action suggests that the national questions takes precedence over the social question, but at the same time African elites rhetorically recommit themselves to non-racialism and a concern for the poor…. South Africans’ racialised identities and perceptions of others have strong roots in civil society. ‘RaceThinking’ persists uneasily alongside a strong commitment to transcending the racial divisions of apartheid.”244. Het ras waartoe men behoort, blijft dus vooral op sociaal en cultureel vlak een belangrijke rol spelen. Volgens SEEKINGS speelt het een significante rol bij de definiëring van de eigen identiteit en categoriseert men anderen ook voornamelijk in termen van ras. Toch zou dit in het algemeen geen uitdrukking zijn van racisme, maar een kwestie van sociale preferenties. Men staat namelijk niet vijandig tegenover personen van een ander ras, maar men verkiest eerder personen met een gelijkaardige culturele achtergrond om in dezelfde buurt mee te wonen, te huwen, enz. De voortdurende residentiële segregatie en een persistent gebrek aan interraciale interactie zijn daar de uitloop van.
243
Zoals in de Employment Equity Act en de Black Economic Empowerment Act. SEEKINGS, J., “The Continuing salience of race: Discrimination and diversity in South Africa”, Journal of Contemporary African Studies 2008, Vol. 23, No. 1, p. 8 ev.
244
73
III. De politieke transitie: een constitutionele analyse Inleiding Toen Zuid-Afrika in 1994 omgevormd werd tot een democratische staat vreesden talrijke waarnemers voor een regelrechte burgeroorlog of een militaire coup. Ondanks het oplaaiend geweld ten tijde van de onderhandelingen is het nooit zo ver gekomen. In de woelige provincie KwaZulu-Natal kwam Inkatha aanvankelijk op de proppen met een erg controversieel voorstel voor een provinciale Grondwet, maar het IFP zou zich uiteindelijk schikken en deelnemen aan de regering van nationale eenheid. Anders was het gesteld met de NP: een dag na de aanname van de nieuwe Grondwet besloot de NP uit de coalitieregering te stappen. De partij voerde aan dat de nieuwe Grondwet niet voorzag in machtsdeling op uitvoerend niveau en hoopte vooral een levenskrachtige oppositiepartij te kunnen vormen. Toch werd ook de idee om een eigen Volksstaat te gaan vormen afgevoerd. De Republiek van Zuid-Afrika stabiliseerde zich en wordt algemeen aanzien als één van de successen van The Third Wave of Democracy.
In de volgende hoofdstukken wordt nagegaan of het al dan niet de verdienste is van de Grondwet van 1996 dat het nooit tot massale onlusten of secessie is gekomen 245. Daarbij wordt de rol van constitutionele mechanismen en voorzieningen besproken die etnische en raciale spanningen kunnen temperen. Meer bepaald wordt er achtereenvolgens aandacht besteed aan het project van staatsopbouw en verzoening, de Bill of Rights, de grondwettelijke verankerde State Instutions Supporting Constitutional Democracy, de uitbouw van de staatsstructuur, de linguïstische diversiteit en de rol van het traditionele recht.
245
Een eerste versie was reeds in mei goedgekeurd, maar het Grondwettelijk hof wou deze tekst niet bekrachtigen omdat hij niet voldeed aan de constitutionele principes van de Interim-grondwet op vlak van de provinciale bevoegdheden. In eerste instantie had men de provincies immers veel minder bevoegdheden toebedeeld dan voorzien. Pas na herziening zou het Grondwettelijk Hof zich akkoord verklaren en kon de Grondwet goedgekeurd worden. 74
Hoofdstuk 1: Staatsopbouw, waarheid en verzoening
A. Het ideologische discours Tijdens en na de constitutionele onderhandelingen speelde de zorg om een zo breed mogelijk draagvlak tot stand te brengen voor de overgangsregeling 246 een belangrijke rol bij het sereen verloop van de transitie. De grote bereidheid om tot compromis te komen, had weliswaar in niet geringe mate te maken met de angst voor een terugval in het democratiseringsproces, maar was ook een uiting van de wens om een inclusieve ZuidAfrikaanse identiteit op te bouwen. Het was niet in het minst de eerste Afrikaanse president, Nelson Mandela, die verzoening en de uitbouw van een vreedzame ZuidAfrikaanse regenboognatie als dé prioriteit bij uitstek beschouwde247.
In het postapartheidstijdperk legde men bijgevolg de klemtoon op het tot stand komen van een multiculturele staat en niet op de uitbouw van een Zuid-Afrikaanse identiteit aan de hand van de taal, de cultuur en de geschiedenis van één dominante groep. Gezien de omvangrijke etnische en raciale diversiteit bestaat er in Zuid-Afrika ook gewoonweg geen dominante meerderheidsgroep die daarvoor in aanmerking zou komen. WILL KYMLICKA wijst er op dat in Afrikaanse landen waarin de grootste etnische groepen maximum 25 tot 30% van het bevolkingsaantal uitmaken, weinig groepen de mogelijkheid of de ambitie hebben om een natiestaat te ontwikkelen gebaseerd op hun taal en cultuur. In dergelijke landen zal het dikwijls de taal zijn van de voormalige kolonisator die de publieke sfeer beheerst. Men zal dan eerder een panetnische identiteit ontwikkelen, waarvoor men een beroep doet op de gemeenschappelijke toekomst van alle bevolkingsgroepen248.
In Zuid-Afrika was men er na het apartheidsregime bij uitstek op gebrand om een inclusieve identiteit uit te bouwen en te bewijzen dat staatsopbouw en diversiteit niet onverzoenbaar zijn. Unity in diversity werd dan ook het nieuwe uitgangspunt. KRISTIN HENRARD en STEFAN SMIS omschrijven dit als een geheel van mechanismen en methodes
246
HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 32. 247 "We enter into a covenant that we shall build the society in which all South Africans, both black and white will be able to walk tall. A Rainbow Nation at peace with itself and the world." 248 KYMLICKA, W., “Emerging Western Models of Multination Federalism: Are They Relevant for Africa?” in Turton, D. (ed), Ethnic Federalism – The Ethiopian Experience in Comparative Perspective, Oxford, James Curry, 2006, p. 46-54. 75
waardoor verschillende bevolkingsgroepen die leven binnen eenzelfde territoriale eenheid hun eigenheid kunnen behouden en ontwikkelen, en men tegelijk ijvert naar staatsopbouw en het versterken van de nationale eenheid249.
B. Eenheid en Verzoening B.1. De Interim-Grondwet van 1993
De Interim-grondwet vormt een brug tussen het verleden van Apartheid en een toekomst die gekenmerkt wordt door de erkenning van het belang van mensenrechten, democratie, vredevol samenleven en de ontwikkeling van de mogelijkheden van alle Zuid-Afrikanen. Verzoening en wederopbouw van de samenleving achtte de Interimgrondwet daartoe noodzakelijk en zij bevatte om die reden een opmerkelijke postambule. Men verleende een mandaat aan het parlement om criteria, mechanismen en procedures te construeren om aan diegenen die aan de misdaden uit het verleden hadden deelgenomen, amnestie te verlenen. Op die manier wou men de waarheid aan het licht brengen, wat vervolgens verzoening en nation-building mogelijk zou maken250.
B.2. De Waarheids- en Verzoeningscommissie
De Waarheids- en Verzoeningscommissie werd vervolgens opgericht door The Promotion of National Unity and Reconciliation Act. Het doel van deze commissie was om het verleden te onderzoeken en aanbevelingen te doen voor de toekomst, dit onder andere met het oog op de verwerking en de ontwikkeling van een Zuid-Afrikaanse identiteit. Zij deed dit door informatie over het verleden van massale mensenrechtenschendingen in te winnen, maar zonder de bedoeling om te ‘vergelden’. De zoektocht naar ‘de waarheid’ bleek daarbij ondergeschikt aan de doelstelling om staatsopbouw te bewerkstelligen. Zo weigerde de Commissie bijvoorbeeld om Chief Buthelezi251 op te roepen omdat dit het
249
HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 17. 250 Constitution of The Republic of South Africa, 1993 251 PIGOU, P., “The apartheid state and violence: What has the Truth and Reconciliation Commission found?”, Politikon, 2001, Vol. 28, No. 2, p. 226-227. 76
verzoeningsproces zou kunnen verstoren252. Hierdoor nam de Commissie een gecontesteerd standpunt in, veel mensen wouden immers vooral gerechtigheid253.
Naast de controverse omtrent amnestie werd de Commissie ook met praktische problemen en beperkingen geconfronteerd. Zo had men een gebrek aan tijd, middelen en onderzoekscapaciteit. Veel relevante bronnen waren op het einde van het apartheidsregime bovendien bewust vernietigd.
Een vaak gehoorde kritiek op het werk van de Commissie luidt verder dat ze te veel aandacht besteedde aan grove mensenrechtenschendingen zoals verkrachting, moord en foltering, maar dat de onderliggende patronen en factoren onbesproken bleven254. Een gevolg daarvan is dat men de draagwijdte van apartheid ernstig miskend heeft. Veel minder aandacht ging uit naar de sociaal-economische gevolgen van het systeem, dat nochtans de uitbuiting van de Afrikaanse bevolking tot doel had. Bijgevolg werd de blanke bevolking niet geconfronteerd met het feit dat zij haar welstand heeft verkregen ten koste van de niet-blanke bevolking. Zij werd met andere woorden niet gewezen op haar morele verantwoordelijkheid om de onrechtvaardige gevolgen van apartheid ongedaan te maken. MAHMOOD MAMDANI argumenteert zelfs dat de Waarheids- en Verzoeningscommissie werd geconstrueerd als een mechanisme om de ongelijke verhouding tussen blank en zwart te behouden, doordat men blanken toeliet zich te distantiëren van de meest grove excessen van het apartheidssysteem255.
Natuurlijk kon men niet van de Commissie verwachten dat ze een punt zou stellen aan een geschiedenis van eeuwenlange discriminatie en uitbuiting, maar toch blijkt dat wantrouwen en onbegrip grotendeels zijn blijven bestaan. Zo toont een enquête van het Instituut voor Rechtvaardigheid en Verzoening uit 2005 aan dat 62% van de ondervraagden de tradities van personen die behoren tot een andere ras moeilijk begrijpen. 42% procent zegt zelfs dat ze mensen van een andere bevolkingsgroep 252
Ook het feit dat in het uiteindelijke rapport wordt naar voor geschoven dat alle bevolkingsgroepen hebben geleden onder het apartheidsregime kan men zien als een onderdeel van de verzoeningsstrategie van de Commissie. 253 VAN DER MERWE, H. en CHAPMAN, A.R., Truth and Reconciliation in South Africa: Did the TRC Deliver?, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, p. 241-279. 254 MARX, C., “Ubu and Ubuntu: on the dialetics of apartheid and nation-building”, Politikon, 2002, Vol. 29, No. 1, p. 50. 255 MANDANI argumenteert dat men bij het onderzoek naar schendingen van mensenrechten bijvoorbeeld geen rekening hield met discriminatie en onteigeningen. Zie: VAN DER MERWE, H. en CHAPMAN, A.R., Truth and Reconciliation in South Africa: Did the TRC Deliver?, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, p. 241-279. 77
nauwelijks kunnen vertrouwen. Positief is wel dat ongeveer 80% van de ondervraagden zich kunnen scharen achter de idee van een regenboognatie en het merendeel van de bevolking ook vertrouwen heeft in de organen van de staat, in het bijzonder in het Parlement.
Tenslotte heeft de Waarheids- en Verzoeningscommissie er allicht voornamelijk toe bijgedragen dat een mensenrechtencultuur ingang kon vinden in het nieuwe Zuid-Afrika. HUGO VAN DER MERWE en AUDREY R. CHAPMAN wijzen er ook op dat de Commissie waardevolle informatie over het verleden heeft aangebracht , waardoor de mogelijkheid tot een verdere analyse werd versterkt. Door de massale media-aandacht voor haar activiteiten, en meer bepaald door de publieke hoorzittingen, werd het voor de conservatie Afrikanerfractie bovendien erg moeilijk om de schendingen van mensenrechten in het verleden nog te ontkennen. De hoorzittingen en de individuele verhalen maakten de gevolgen van apartheid vatbaar en legitimeerden de transitie naar een postapartheidstijdperk. Tot slot had de Commissie, als eerste grootschalig gedeeld initiatief, ook een enorme symbolische waarde in het democratische Zuid-Afrika dat vanaf 1994 tot stand kwam256.
256
VAN DER MERWE, H. en CHAPMAN, A.R., “Truth and Reconciliation in South Africa: Did the TRC Deliver?, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, p. 241-279. 78
Hoofdstuk 2: Het recht op zelfbeschikking
A. Algemeen Het recht op zelfbeschikking kent een bijzonder plaats in de recente Zuid-Afrikaanse geschiedenis. Waar in andere Afrikaanse landen, zoals Ethiopië, de dominante bevolkingsgroep probeerde om een natiestaat op te bouwen op basis van de eigen taal, cultuur en religie, en daardoor de bestaande diversiteit negeerde257, kende men in ZuidAfrika daarentegen een blank minderheidsregime dat etnische en raciale verschillen extreem benadrukte. Ook het recht op zelfbeschikking werd daarbij aangehaald en functioneerde meer bepaald als verantwoording voor het oprichten van bantustans in de periode tijdens en na de dekolonisatie.
Wanneer in een later stadium, bij het onderhandelingsproces begin jaren 1990, het zelfbeschikkingsrecht terug op tafel kwam, was het door het misbruik ervan tijdens het apartheidsbewind dan ook in zekere zin ‘verbrand’. Het ANC wees aanvankelijk elke vorm van raciale of etnische groepsrechten af omdat dit een voorzetting zou zijn van het apartheidsregime. Daarnaast bestond ook de schrik voor secessie258.
B. Interne en externe zelfbeschikking
Hoewel secessie een vorm is van zelfbeschikking, wijzen auteurs als Kristin HENRARD en STEFAN SMIS er op dat dit recht diverse verschijningsvormen kan hebben en gekenmerkt wordt door een interne en externe dimensie. De externe dimensie omvat de internationale status die een volk bekleedt, de interne dimensie behelst dan weer een verscheidenheid aan mechanismen en methodes ter accommodatie van culturele diversiteit die men in een plurale samenleving kan voorzien. De auteurs verdedigen verder de these dat hoe meer men uiting geeft aan het interne aspect van zelfbeschikking, hoe minder een staat zal geconfronteerd worden met meer radicale eisen, zoals bijvoorbeeld secessie259. De onwil die het ANC in eerste instantie vertoonde om te voldoen aan eisen van de IFP en de NP, zoals consociationalisme en een 257
VAN DER BEKEN, C., Een nieuw model van staatsopbouw in Afrika: een analyse van de Ethiopische federale staatsstructuur, Gent, 2004, p. 5. 258 HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 30. 259 HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 22. 79
doorgedreven federalisme260, en de nadruk op gelijkheid, democratische principes en nationale eenheid, hebben volgens de auteurs dan ook geleid tot het dreigement om zich af te scheiden van de Republiek Zuid-Afrika, dit zowel vanwege het IFP261 als vanwege een extremere fractie binnen het blanke kamp262. Het afwijzingsfront verantwoordde alweer zijn eisen op grond van het internationaal erkende recht op zelfbeschikking. Uiteindelijk zou het ANC toegevingen doen omdat ze zich bewust was van de angst voor assimilatie van de blanke numerieke minderheid in een gecentraliseerde staat. Daarnaast was het ANC begaan met het creëren van een zo breed mogelijk draagvlak voor de overgangsregeling en de latere Grondwet.
C. De Grondwet
Amper 8 dagen voor de eerste democratische verkiezingen kwam het ANC tot een akkoord met de NP en vooral het Freedom Front (FF) over deze kwestie. Men kwam overeen de Commission for the Protection and Promotion of the Rights of Cultural263, Religious and Linguistic Communities264 op te richten en culturele rechten overeenkomstig art 27 van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten te voorzien, dit naast een bepaling over het zelfbeschikkingsrecht op zich265. In de volgende alinea’s wordt alleen het zelfbeschikkingsrecht besproken. De overige bepalingen inzake de commissie en de culturele rechten waarvan sprake, komen in volgende hoofdstukken aan bod.
“The right of the South African people as a whole to self-determination, as manifested in this Constitution, does not preclude, within the framework of this right, recognition of the right of self-determination of any community sharing a common cultural and language
260
KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 430. 261 BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No 4, p.766. 262 Deze eisen werden bijvoorbeeld geventileerd in respectievelijk het ontwerp voor een provinciale grondwet voor KwaZulu-natal en de idee van een Volkstaat die werd gecultiveerd door het Afrikaner Volksfront. 263 Opvallend is het woordgebruik: normaal zou men ‘etnische’ kunnen verwachten. Door het misbruik onder het apartheidsregime van etniciteit vond men deze term echter ongepast. 264 Zelfde opmerking in verband met het woordgebruik, normaal zou men spreken over ‘minderheden’. 265 HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 34. 80
heritage, within a territorial entity in the Republic or in any other way, determined by national legislation266.”
Bij lezing van deze bepaling valt vooral op dat men in feite geen enkel recht toekent. Men laat alleen de mogelijkheid open om voor culturele en linguïstische minderheden het zelfbeschikkingsrecht te erkennen. Doordat men ook de mogelijkheid tot zelfbeschikking erkende binnen een territoriale eenheid, werd de idee van een Volkstaat niet verlaten. Toch valt ook in deze paragraaf op dat het ANC aanhanger was van een unitaire staat en niet geneigd was om de territoriale eenheden op etnische of raciale basis te gaan definiëren. Men moet het erkende recht dan ook waarschijnlijk beschouwen als een intern, niet-territoriaal zelfbeschikkingsrecht. De weergegeven bepaling maakt immers geen deel uit van de Bill of Rights en de Volkstaat Council die werd ingesteld door de Interim-Grondwet van 1993 kon op basis van de nieuwe Grondwet ten allen tijde ontbonden worden door het parlement267. Gezien de mogelijkheden die het recht op zelfbeschikking kan bieden om vredevol samenleven in een plurale staat te bevorderen en om de verbondenheid met die staat te versterken, is het een gemiste kans dat men aan de bepaling geen meer materiële invulling heeft gegeven.
266
Constitution of The Republic of South Africa, 1996, Hoofdstuk 14, sectie 235. HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 35. 267
81
Hoofdstuk 3: de Bill of Rights
A. Algemeen De Bill of Rights in de Zuid-Afrikaanse Grondwet beantwoordt aan het liberale uitgangspunt van het ANC dat rechtsbescherming op individuele basis verdedigt. In dit document werden ook enkele bepalingen opgenomen die specifiek de bescherming van de eigenheid van minderheden tot doel hebben. Van de relevante voorzieningen in het kader daarvan, wordt hieronder een korte bespreking gegeven. Vooraf kan opgemerkt worden dat alle rechten en vrijheden bindend zijn voor onder meer de uitvoerende, de wettelijke en de rechterlijke macht268. Daarenboven laat men alle andere rechten en vrijheden, die bijvoorbeeld worden erkend in het gewoonterecht269, onaangeroerd, op voorwaarde dat ze niet strijdig zijn met de Bill of Rights270. Wel is het zo dat ook een beperkingsclausule in de Grondwet is ingeschreven. Deze clausule verwijst naar beperkingen die redelijk en rechtvaardig zijn in een democratische samenleving die gebaseerd is op menselijke waardigheid, gelijkheid en vrijheid. Het gelijkheidsbeginsel is bovendien een absoluut recht. Zoals verder in dit hoofdstuk zal blijken, heeft dit gevolgen voor de toepasbaarheid van culturele rechten.
B. Het gelijkheidsbeginsel -
Algemeen
“Everyone is equal before the law and has the right to equal protection and benefit of the law.”
In eerste instantie lijkt de Zuid-Afrikaanse Grondwet uit te gaan van een klassiek gelijkheidsbeginsel dat ieder individu een gelijke behandeling verzekert. Ook het nondiscriminatiebeginsel uit het derde lid haalt de gebruikelijk discriminatiegronden aan271. Op zich is dit een goed mechanisme om discriminatie te voorkomen of aan te vechten,
268
Constitution of The Republic of South Africa, hoofdstuk 2, sectie 8 (1). Hiermee bedoelt men het inheems recht van de autochtone bevolking. Zie: THOMAS, J. en TLADI, D., “Legal pluralism or a new repugnancy clause”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 1999, XXXII, p. 355. 270 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 2, sectie 39 (3). 271 Opvallend is wel dat ook ‘taal’ als discriminatiegrond weerhouden wordt. Zie: Constitution of The Republic of South Africa, hoofdstuk 2, sectie 8 (3). 269
82
zeker gezien het feit dat ook het traditioneel recht en de provinciale constituties door de Bill of Rights gebonden zijn.
-
Sociaaleconomische transformatie Opmerkelijk is echter dat men in Zuid-Afrika een specifieke invulling geeft aan het beginsel272. De wetgeving en jurisprudentie geven uiting aan een meer ‘substantiële’ vorm van gelijkheid273, waardoor het beginsel beantwoordt aan de wens om structurele ongelijkheden uit het verleden ongedaan te maken. De Grondwet omvat bovendien een reeks sociaaleconomische rechten die de staat progressief moet realiseren en wordt daarom als ‘transformatief’ aangeduid274. Reeds in de preambule van de Grondwet wordt naar deze doelstelling verwezen: “We, the people of South Africa, recognise the injustices of our past…We therefore…adopt this Constitution as the supreme law of the Republic so as to heal the divisions of the past and establish a society based on democratic values, social justice and fundamental human rights…”.
Ook positieve discriminatie ziet men in de Grondwet uitdrukkelijk als een toepassing van het gelijkheidsbeginsel275. In tegenstelling tot de gehoudenheid van het ANC aan een niet-raciale samenleving en de uitdrukkelijke vermelding van ‘ras’ als discriminatiegrond, definieert men sociaaleconomische herverdelingsmaatregelen zelfs in raciale termen276. Dit moet men begrijpen in het kader van het specifieke verleden van kolonisatie en apartheid, waarin een blanke minderheid de niet-blanke bevolking eeuwenlang exploiteerde en discriminatie institutionaliseerde. Ondanks de bezwaren die auteurs als GLASER formuleren tegen het Zuid-Afrikaanse gelijkheidsbeginsel valt er toch ook heel wat voor te zeggen. Hoe onrechtvaardig zou het immers niet zijn in het licht van de specifieke Zuid-Afrikaanse geschiedenis om individuen op louter formele wijze gelijk te gaan behandelen? In de praktijk zou dit neer komen op het behoud van een status quo, terwijl die status quo het rechtstreekse resultaat is van meer dan 400 jaar discriminatie.
272
STACEY, R., “’We the people’: the relationship between the South African Constitution and the ANC’s transformation policies”, Politikon, 2003, Vol. 30, No. 2, p. 133-148. 273 ALBERTYN, C., “Substantive equality and transformation in South Africa”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 253 ev. 274 LIEBENBERG, S. en GOLDBLATT, B., “The Interrelationship between Equality and Socio-economic Rights under South Africa’s Transformative Constitution”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p 337 ev. 275 Henrard, K., “Post-Apartheid Zuid-Afrika: Transformatie en verzoening”, http://cas1.elis.ugent.be/avrug//pdf01/zuidaf04.pdf, p. 9. 276 GLASER, D., “Should an Egalitarian Support Black Economic Empowerment?”, Politikon, 2007, Vol. 34, No. 2, p. 105-123. 83
Daarenboven
wordt
sociaaleconomische
de en
onderlinge politieke
afhankelijkheid
grondrechten
en
verbondenheid
aanvaard277.
Een
van
gebrekkige
sociaaleconomische transformatie zou de politieke transformatie, en in het bijzonder de toekomstige politieke participatie van de niet-blanke bevolking, ondermijnen.
-
Traditioneel recht Zoals reeds aangegeven wordt traditioneel recht aanvaard in de mate dat het niet strijdig is met de Bill of Rights278. Naar schatting zouden nog ongeveer 19 miljoen Zuid-Afrikanen gewoonterecht toepassen. Door de aanvaarding ervan naast de formele wetgeving wordt in de Grondwet een dualisme ingeschreven dat uiting geeft aan de wil om juridische pluraliteit tot op zekere hoogte te erkennen.
Problematisch is echter dat de traditionele Zuid-Afrikaanse gemeenschappen veelal patriarchaal zijn en de vrouw er met andere woorden een ondergeschikte positie bekleedt. Daar ook ‘geslacht’ uitdrukkelijk als discriminatiegrond werd opgetekend, is een groot deel van het traditioneel recht niet toepasbaar. Deze vaststelling gaf aanleiding tot het verwijt dat de Bill of Rights te Eurocentrisch zou zijn. De Grondwet, die veelvuldig refereert naar mensenrechten, zou meer bepaald een neerslag vormen van universalistische, liberale waarden waarin het individu centraal staat279. Dit in tegenstelling tot een meer authentieke Afrikaanse opvatting waarin de klemtoon ligt op de gemeenschap en men geschillen oplost door middel van compromis en verzoening280. Door de sterke gehoudenheid in de Grondwet aan mensenrechten, die in het algemeen nog steeds buitenproportioneel Westers worden ingevuld281, zou de pluraliteit van de samenleving niet voldoende weerspiegeld worden in de duale juridische structuur. CONTRALESA pleitte er tijdens het onderhandelingsproces dan ook voor om voor
277
Zie ook: FREDMAN, S., “Redistribution and Recognition: Reconciling Inequalities”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 214-234. 278 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 12, sectie 211. 279 Zuid-Afrika heeft ook onder meer Het Internationaal Verdrag inzake Politieke en Burgerlijke rechten, Het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle Vormen van Discriminatie tegen Vrouwen, Het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle Vormen van Racisme en de VN Conventie inzake de Rechten van het Kind geratificeerd. 280 THOMAS, J. en TLADI, D., “Legal pluralism or a new repugnancy clause”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 1999, XXXII, p. 354 ev. 281 BREMS, E., “Inclusieve universaliteit. Een theoretisch en methodologisch kader om inzake mensenrechten universaliteit te verzoenen met diversiteit”, Nederlands tijdschrift voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 2003, p. 139-161. 84
culturele praktijken een uitzondering te maken op de Bill of Rights282. De vrouwenbeweging dreigde er daarentegen mee de verkiezingen van 1994 te zullen boycotten indien de patriarchale, traditionele autoriteiten en het traditioneel recht grondwettelijk zou worden erkend283. In feite maakt deze discussie deel uit van een ruimer debat naar de universaliteit van mensenrechten. Tot op de dag van vandaag zijn culturele praktijken in Zuid-Afrika alleszins onderworpen aan de Grondwet en de Bill of Rights.
C. Vrijheid van religie, geloof en mening Onder deze bepaling wordt de mogelijkheid voorzien om een traditioneel huwelijk of regels van personen- en familierecht op basis van traditie of een specifieke religie, wettelijk te erkennen284.
Dit is een uiting van een intern recht op zelfbeschikking die moet toelaten dat minderheden voor een aantal privaatrechtelijke aangelegenheden hun eigenheid kunnen behouden en ontwikkelen.
D. Eigendomsrecht285 In deze sectie wordt uitdrukkelijke referentie gemaakt naar het herstel van landrechten. De balans tussen individuele rechten en rechtvaardigheidsdoelstellingen, net als de resultaten en beperkingen hiervan, werden reeds eerder besproken. Wel dient nog opgemerkt te worden dat door deze bepaling etnische, religieuze en linguïstische groepen in staat werden gesteld om hun gemeenschap te herenigen en terug te keren naar hun oorspronkelijk gronden286.
282
GRANT, E., “Human Rights, Cultural Diversity and Customary Law in South Africa”, Journal of African Law, 2006, Vol. 50, p. 8. 283 VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 574 ev. 284 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 2, sectie 15 (3). 285 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 2, sectie 25. 286 Voor een bespreking, zie: EVERINGHAM, M., JANNECKE, C., “Land Restition and Democratic Citizenship in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2006, Vol. 32, No. 3, p. 545-561. 85
Hoofdstuk 4: State Institutions Supporting Constitutional Democracy
A. Algemeen In het negende hoofdstuk van de Grondwet voorziet men in de oprichting van verschillende instellingen die allen tot doel hebben om de in de Grondwet verankerde democratische rechten en vrijheden te ondersteunen en een effectieve realisatie ervan te verzekeren. Vermits het daarbij ook om fundamentele rechten van minderheden gaat, kunnen deze instellingen een grote meerwaarde betekenen bij de accommodatie van de bevolkingsdiversiteit, zeker gezien het feit dat de kans verre van onbestaande is dat net minderheden een zwakkere positie bekleden en niet over de politieke slagkracht beschikken waar andere bevolkingsgroepen wel een beroep op kunnen doen. Daarnaast heeft het feit dat men deze instellingen in een afzonderlijk hoofdstuk heeft ondergebracht en er dus in het bijzonder aandacht aan besteedt, ook een symbolische waarde. Op die manier geeft men immers openlijk uiting aan de intentie om de bevolkingsdiversiteit te erkennen en te ontwikkelen. Deze betrachting komt nog duidelijker naar voor door de specifieke oprichting van de Pan South African Language Board en de Commission for the Promotion and Protection of the Right of Cultural, Religious and Linguistic Communities287. De Grondwet erkent tenslotte hun onafhankelijkheid en legt de overheid de verplichting op om deze instellingen bij te staan bij het vervullen van hun taak288.
B. Het Pan South African Language Board, de Commission for the Promotion and Protection of the Right of Cultural, Religious and Linguistic Communities en de South African Human Rights Commission
-
Commission for the Protection and Promotion of the Rights of Cultural, Religious and Linguistic Communities
Het doel van deze Commissie is voornamelijk om de rechten van minderheden te doen respecteren, vredevol samenleven en nationale eenheid te bevorderen, en tenslotte advies te geven aangaande de erkenning of oprichting van een raad voor de minderheden in Zuid-Afrika. De samenstelling van de commissie gebeurt principieel niet volgens een 287
HENRARD, K., Minority Protection in Post-Apartheid South Africa – Human Rights, Minority Rights and SelfDetermination, Westport, Praeger, 2002, p. 144. 288 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 9, sectie 181. 86
meerderheidsformule,
maar
moet
de
Zuid-Afrikaanse
minderheden
uitgebreid
vertegenwoordigen.
Het blijkt echter dat de Zuid-Afrikaanse politiek weinig oprechte steun betoont. Nadat de implementatie van een wettelijk kader jarenlang had aangesleept, werd de commissie namelijk ook niet gespaard van politieke bemoeienissen. De bedoeling was nochtans om een apolitiek, maar constitutioneel verankerd controlemechanisme op te richten dat de rechten van linguïstische, culturele of religieuze minderheden moest helpen waarborgen. Dit in kader van het voorheen besproken compromis tussen de NP, het ANC en het FF aangaande het zelfbeschikkingsrecht. ANTHONY JOHNSON wijst er echter op dat “the problem is that the ruling party follows a carefully crafted policy of ‘redeployment’ of loyal cadres to these supposedly independent institutions and other strategically important statutory bodies. So one finds, for example, the ANC using its parliamentary majority to nominate for the commission on Gender Equality only those candidates who found favour with the party…”289. Door haar dominante positie in het nationale parlement, net zoals in de meeste provinciale wetgevende organen, heeft het ANC met andere woorden controle gekregen over een aantal mechanismen die in principe neutraal zouden moeten kunnen functioneren. Uiteraard wordt de impact van de commissie daardoor sterk gereduceerd.
-
Pan South African Language Board
Deze onafhankelijke taalraad heeft een adviesrecht jegens de overheid290 en moet de meertaligheid van Zuid-Afrika bevorderen. Meer bepaald staat ze in voor de ontwikkeling van alle officiële talen en specifiek voor de verdere ontplooiing van de Khoi, San en Nama talen die voorheen gemarginaliseerd werden. De oprichting van de taalraad is evenwel niet voorzien in hoofdstuk 9, maar in het allereerste hoofdstuk. De prominente plaats die de Pan South African Language Board in de Grondwet gekregen heeft, is dan ook symbolisch en duidt op een grote bereidheid om de meertaligheid van Zuid-Afrika te stimuleren. Desondanks voelen de leden van de taalraad zich in de praktijk nauwelijks betrokken bij het tot stand komen van het officiële taalbeleid en worden hun aanbevelingen nauwelijks ernstig overwogen. Ook het feit dat vicevoorzitter Alexander Neville reeds na twee jaar de taalraad ontgoocheld verliet, wijst er op dat men in 289
Anthony JOHNSON in Cape Times, 7 juni 2004, geciteerd in: WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 16. 290 REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 332. 87
werkelijkheid weinig interesse voor de accommodatie van de linguïstische diversiteit vertoont291.
-
South African Human Rights Commission
Door de instelling van deze commissie wou men duidelijk het signaal geven dat met de invoering van de nieuwe Grondwet een einde zou komen aan het verleden van massale mensenrechtenschendingen. De taak van deze commissie bestaat er dan ook in de eerste plaats uit om een mensenrechtencultuur ingang te doen vinden in de Republiek. Zij heeft daartoe de nodige advies- en onderzoeksbevoegdheden, maar in tegenstelling wat in de Interim-Grondwet stond, wordt de mogelijkheid om financiële bijstand aan individuele slachtoffers te verlenen niet langer uitdrukkelijk erkend. De gehoudenheid aan mensenrechten in het ‘nieuwe’ Zuid-Afrika bleek ook uit de snelheid waarmee de Commissie werd opgericht: reeds in november 1994 keurde het pas verkozen parlement daartoe de Human Rights Commission Act goed.
De Commissie lijkt haar taak goed te vervullen daar ze onder meer reeds veelvuldig als amicus curiae heeft opgetreden in significante rechtszaken en toenadering heeft gezocht tot NGO’s en mensenrechtenexperten. Bovendien verschijnen regelmatig publicaties van haar hand. Toch moet men zich ernstig vragen stellen bij haar onafhankelijkheid, gezien de politieke inmenging bij de benoeming van haar leden. Paragraaf 193 (5) van de Grondwet bepaalt namelijk dat de benoeming gebeurt door de president en op voordracht van de Nationale Assemblee, die daartoe een resolutie moet goedkeuren bij loutere meerderheid van stemmen292. Gezien het electorale overwicht van het ANC zal de partij dus steeds haar uitgekozenen naar voor kunnen schuiven en als kandidaat doordrukken. Daarenboven is de Commissie financieel afhankelijk van het Ministerie van Justitie. Daardoor is ze nog meer afhankelijk van politieke goodwill en kan ze haar taak als onafhankelijk controlemechanisme niet naar behoren uitoefenen293.
C. Conclusie
291
HENRARD, K., Minority Protection in Post-Apartheid South Africa – Human Rights, Minority Rights and SelfDetermination, Westport, Praeger, 2002, p. 147. 292 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 9, sectie 193. 293 MATSHEKGA, J., “Toothless bulldogs? The Human Rights Commissions of Uganda and South Africa: A Comparative study of their independence”, African Human Rights Law Journal, 2002, p. 69-91. 88
Ondanks het feit dat de instelling van de besproken commissies prima facie duidt op een visie die positief staat tegenover de accommodatie van de culturele diversiteit en de bescherming van mensenrechten, blijkt dat er een discrepantie bestaat met de praktijk. De politieke klasse beschouwt deze instellingen blijkbaar eerder als een last, dan als een toegevoegde waarde in een democratische samenleving. Het politieke overwicht van het ANC ondergraaft daarenboven hun onafhankelijkheid. Het is dan ook ten zeerste de vraag of het ANC door haar sterke electorale positie nog voldoende incentives krijgt om de rechten van minderheden te beschermen en een inclusief beleid te voeren.
89
Hoofdstuk 5: De Zuid-Afrikaanse staatsstructuur
A. Inleiding Naast het verlenen van onder meer een recht op zelfbeschikking en het erkennen van traditionele vormen van lokaal of regionaal bestuur, kan ook de staatsstructuur van een land mogelijkheden bieden om de bevolkingsdiversiteit te accommoderen. Daarbij komen allerlei gedecentraliseerde structuren als alternatief voor de unitaire staat op de voorgrond. In dit hoofdstuk komen in eerste instantie de uitgangspunten van de meest significante deelnemers van de constitutionele onderhandelingen bij het begin van de jaren 1990 kort aan bod. Vervolgens wordt de vraag beantwoord of Zuid-Afrika al dan niet een federale staat is en op basis van welke criteria men territoriale subeenheden heeft begrensd. Tenslotte wordt een analyse gemaakt van de constitutionele bevoegdheidsverdeling en de institutionele structuur.
B. Constitutionele onderhandelingen De onderhandelingen werden vooral gevoerd in bilaterale gesprekken tussen het ANC en de NP. Aangezien Inkatha in staat bleek om de agenda en de uitkomst van de onderhandelingen mee te bepalen, worden ook kort haar uitgangspunten nogmaals uiteengezet.
-
Het African National Congress
De partij van Mandela wou na de eerste democratische verkiezingen de erfenis van apartheid ongedaan maken. Zij was dan ook bekommerd over de mogelijkheden van de overheid om die doelstelling na te streven. In het kader daarvan pleitte het ANC voor sterke centrale en lokale overheden. Regionalisme was ondenkbaar en zag men als een overblijfsel van het apartheidsregime. Om diezelfde reden was het ANC een tegenstander van politieke groepsrechten en koos ze voor een liberale, democratische grondwet waarin rechten en vrijheden op individuele basis zouden worden toegekend. EGOSHA E. OSAGHAE wijst er evenwel op dat het ANC op sociaaleconomisch vlak geen klassiek liberaal, non-interventionistische visie aanhing, maar daarentegen de bedoeling
90
om een interventionistisch herverdelingsbeleid te voeren expliciet in de Grondwet inschreef294.
-
De Nasionale Party
De regeringspartij was steeds gekant geweest tegen federalisme en had in 1986 zelfs nog de provinciebesturen afgeschaft, waardoor men in feite verder was gaan centraliseren295. De NP zag een federale staatsstructuur dan ook niet meteen als een valabel alternatief. Ze was wel begaan met het behoud van zoveel mogelijke macht in blanke handen en legde daarom het accent op de mogelijkheden tot zelfbestuur voor de lokale overheden en wou een zwakke centrale staat organiseren. De NP benadrukte aanvankelijk het bestaan van verschillende naties binnen het Zuid-Afrikaanse grondgebied, maar was geen voorstander van federalisme296. Pas toen haar multinatiestatenproject onhaalbaar bleek, stuurde ze haar koers bij en pleitte de NP voor een federale staatsstructuur.
-
De Inkatha Freedom Party
Het IFP stelde dan weer een verregaande regionale autonomie voor. Ze verwees daarbij naar het internationaal erkende recht op zelfbeschikking. In feite had haar voorstel meer weg van een confederatie, gezien het feit dat volgens haar visie de nationale grondwet bijvoorbeeld ondergeschikt moest zijn aan de provinciale constituties297.
C. Een federale staatsstructuur? Daar het onderwerp van die aard was dat het uiteindelijke succes van de onderhandelingen er kon door ondermijnd worden en zelfs aanleiding kon geven tot een burgeroorlog, besloot het ANC van haar initiële uitgangspunt afstand te nemen. In de Interim-Grondwet en de definitieve grondwet kan men dan ook een zekere mate van decentralisering en regionalisme terugvinden. Zo werden belangrijke bevoegdheden toegewezen aan de negen nieuwe provincies en richtte men in het nationale parlement
294
OSAGHAE, E.E., “State, Constitutionalism, and the Management of Ethnicity in Africa”, African and Asian Studies, 2005, Vol. 4, p. 94 ev. 295 NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 2 ev. 296 KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 430. 297 Klug, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 433- 434 91
een tweede kamer op die uiting moest geven aan de regionale gevoeligheden. Er bestaat echter onduidelijkheid of het nu al dan niet een federale constructie betreft.
De Grondwet vertoont wel degelijk een aantal federale kenmerken zoals de invoering van een bicameraal parlement, het toekennen van exclusieve bevoegdheden op regionaal niveau, een bijzonder mechanisme voor grondwetsamendering inzake provinciale materies en tenslotte de instelling van een Grondwettelijk Hof om conflicten tussen de verschillende bestuursniveaus te beslechten298. Toch lijkt het eerder om een hybride staatsvorm of een soort van quasi-federalisme te gaan, gezien de sterke nadruk op het nationale bestuursniveau. Dit blijkt onder meer uit paragraaf 100 van de Grondwet299 waarin de controle- en interventiemogelijkheden voor de nationale uitvoerende macht worden omschreven in het geval dat de provinciale overheid in gebreke blijft. Dat het ANC Zuid-Afrika tenslotte zeker niet zag als een multinationale federale staat, en de provincies al evenmin als soevereine deelstaten, blijkt uit de allereerste zinsnede van de eerste paragraaf van de Grondwet300: “The Republic of South Africa is one, sovereign, democratic state”301
D. Territoriale afbakening Met de inwerkingtreding van de Interim-Grondwet werden negen provincies ingesteld, namelijk Oost-Kaap, Vrijstaat, Gauteng, KwaZulu-Natal, Limpopo, Mpumalanga, NoordKaap, West-Kaap en Noord-West. Daardoor kwam definitief een einde aan vroegere territoriale indeling van het grondgebied met de vier oude provincies en de bantustans van het apartheidsregime. De territoriale begrenzing van de nieuwe provincies vloeide voort uit een rapport van de Commission on the Demarcation of States, Provinces & Regions302 en was gebaseerd op historische, demografische, economische en sociale factoren. De Interim-Grondwet legde vervolgens de indeling juridisch vast303. Voor sommige gebieden was deze indeling definitief, voor andere bestond gedurende zes maanden na de inwerkingtreding van de Grondwet de mogelijkheid om via een petitie
298
MCGARRY, J., “Federal Political Systems and the Accommodation of National Minorities”, in GRIFFITHS, A.L en NERENBERG, K., Handbook of Federal Countries, London, McGill-Queen’s University Press, 2002, p. 420-423. 299 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 5, sectie 100. 300 NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 5. 301 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 1, sectie 1. 302 Deze Commissie werd benoemd door het Multiparty Negotiating Forum. 303 Constitution of The Republic of South Africa, 1993, bijlage 1, deel 1. 92
het recht te verwerven op een referendum, waarin de bevolking zelf kon bepalen tot welke provincie hun district zou behoren304. Door de territoriale hertekening van Zuid-Afrika werd de voormalige Kaapprovincie opgedeeld in drie provincies, waarbij Oost-Kaap ook de voormalige thuislanden Ciskei en Transkei opslorpte. Bophuthatswana werd verdeeld tussen Noord-Kaap, Vrijstaat en Noord-West. De bantustan KwaZulu werd dan weer samengevoegd met de voormalige provincie Natal. Het vroegere Transvaal werd gesplitst in de provincies Gauteng, Limpopo en Mpumalanga. De thuislanden Lebowa, Venda en Gazankulu zouden daardoor in de toekomst deel uitmaken van Limpopo. KaNgwane en KwaNdebele werden tenslotte een deel van de provincie Mpumalanga305. De onderstaande tabel306 geeft het gebruik van de elf officiële talen weer in de verschillende provincies in 2001. Op basis daarvan kan men zich een idee vormen van de bevolkingssamenstelling307.
Het blijkt dat geen enkele provincie homogeen is
samengesteld en de linguïstische diversiteit verschilt van plaats to plaats. Toch kan men ook vaststellen dat de meeste provincies wel een linguïstische meerderheidsgroep kennen. Alleen de Zulu’s gaven echter hun naam aan ‘hun’ provincie. Zoals reeds vermeld werd, was dit een toegeving tijdens het onderhandelingsproces aan de Inkatha
West-Kaap
Limpopo
Oost-Kaap
Gauteng
Noord-West
Mpumalanga
Vrijstaat
Noord-Kaap
KwaZuluNatal
Zuid-Afrika
Freedom Party, de oorspronkelijk provincienaam was namelijk ‘Natal’.
Afrikaans Engels IsiNdebele isiXhosa isiZulu Sepedi Sesotho Setswana SiSwati Tshivenda Xitsonga
55,30% 19,30% 0% 23,70% 0,20% 0% 0,70% 0,10% 0% 0% 0%
2,30% 0,50% 1,50% 0,30% 0,70% 52,10% 1,30% 1,60% 1,10% 15,90% 22,40%
9,30% 3,60% 0,10% 83,40% 0,80% 0% 2,40% 0% 0,10% 0% 0%
14,40% 12,50% 1,90% 7,60% 21,50% 10,70% 13,10% 8,40% 1,40% 1,70% 5,70%
7,50% 1,20% 1,30% 5,80% 2,50% 4,20% 5,70% 65,40% 0,60% 0,50% 4,70%
6,20% 1,70% 12,10% 1,50% 26,40% 10,80% 3,70% 2,70% 30,80% 0,20% 3,80%
11,90% 1,20% 0,40% 9,10% 5,10% 0,30% 64,40% 6,80% 0,30% 0,10% 0,30%
68% 2,50% 0,10% 6,20% 0,30% 0,10% 1,10% 20,80% 0,10% 0% 0%
1,50% 13,60% 0,20% 2,30% 80,90% 0,10% 0,70% 0,10% 0,10% 0% 0%
13,30% 8,20% 1,60% 17,60% 23,80% 9,40% 7,90% 8,20% 2,70% 2,30% 4,40%
Andere
0,40%
0,30%
0,20%
1%
0,60%
0,30%
0,20%
0,70%
0,40%
0,50%
304
Constitution of The Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 1, sectie 124. LODGE, T., “Provincial Government and State Authority in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 738. 306 Zie: http://www.statssa.gov.za/census01/html/default.asp. 307 Opgemerkt dient te worden dat 80% van de kleurlingen Afrikaans spreekt en bijna 94% van de Aziaten Engels. Zie: http://www.southafrica.info/about/people/language.htm. 305
93
E. De constitutionele bevoegdheidsverdeling De grondwettelijke bevoegdheidsverdeling gebeurt via een vrij gedetailleerd systeem van concurrentiële en exclusieve bevoegdheden, waarvan in het kader van deze verhandeling de hoofdlijnen zullen worden meegegeven.
E.1. De wetgevende bevoegdheden Een belangrijk kenmerk van de grondwettelijke allocatie van bevoegdheden is dat de provinciale
wetgever
alleen
toegewezen
bevoegdheden
kent,
de
residuaire
bevoegdheden behoren met andere woorden toe aan het nationale Parlement. Deze toegewezen provinciale bevoegdheden kan men verder uitsplitsen in concurrente en exclusieve bevoegdheden. De eerst genoemde categorie heeft onder meer betrekking op taal, cultuur, traditioneel recht, onderwijs en traditionele autoriteiten308. De exclusieve bevoegdheden houden dan weer duidelijk verband met minder belangrijke beleidsdomeinen, met uitzondering van de bevoegdheden jegens de lokale besturen309.
De basis van de bevoegdheidsverdeling is dus een systeem van concurrente bevoegdheden, waarbij provinciale en nationale wetgeving naast elkaar bestaan zo lang er geen onverzoenbaar conflict tussen beiden opduikt. Wanneer dat wel gebeurt, zal de provinciale wet principieel voorrang krijgen. De Grondwet geeft echter een lange lijst met belangrijke uitzonderingen op deze regel. Het gaat meer bepaald om situaties waarin individuele provincies in een bepaalde materie niet efficiënt kunnen reguleren, om de nood aan uniforme regels, het behoud van de nationale veiligheid, het behoud de economische eenheid, de bescherming van de gemeenschappelijke markt, het bevorderen van economische activiteiten over de grenzen van de provincies heen, het stimuleren van gelijke kansen en de bescherming van het milieu. Verder zal de nationale wet ook voorrang krijgen wanneer de provinciale regel de belangen kan bedreigen van een andere provincie of het land in zijn geheel en wanneer de provinciale wet de implementatie van een nationaal economisch beleid verhindert310.
308
Constitution of The Republic of South Africa, 1996, bijlage 4. Constitution of The Republic of South Africa, 1996, bijlage 5. Het gaat onder meer om sport, recreatie, musea, bibliotheken en slachthuizen. 310 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 6, sectie 146. 309
94
Bovendien zijn er verschillende situaties voorzien waarin het Parlement ook de exclusieve bevoegdheden kan doorbreken. Paragraaf 44 (2) luidt namelijk als volgt:
“Parliament may intervene, by passing legislation in accordance with section 76 (1), with regard to a matter falling within a functional area listed in Schedule 5, when it is necessary –
a) to maintain national security; b) to maintain economic unity; c) to maintain essential national standards; d) to establish minimum standards required for the rendering of services; or e) to prevent unreasonable action taken by a province which is prejudicial to the interest of another province or to the country as a whole”
De bevoegdheidsverdeling, de regeling bij bevoegdheidsconflicten en paragraaf 44 (2) geven duidelijk aan dat er weinig ruimte wordt gelaten voor regionale regulering. De nationale wetgever zal bijgevolg bijna altijd zijn visie kunnen opleggen over het hele grondgebied311.
E.2. Uitvoerende bevoegdheden De provincies hebben in eerste instantie uitvoerende bevoegdheden over dezelfde materies als waarover ze ook wetten kunnen maken. Daarnaast spelen ze een belangrijke rol bij het uitvoeren van nationale wetgeving312. Relevant is paragraaf 125 (2) die zegt dat:
“The Premier exercises the executive authority, together with the other members of the Executive Council, by –
a) Implementing provincial legislation in the province;
311
MURRAY, C., “The constitutional Context of Intergovernmental Relations in South Africa”, in LEVY, N. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The Challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 69 ev. 312 MURRAY, C., “The constitutional Context of Intergovernmental Relations in South Africa”, in LEVY, N. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The Challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 71. 95
b) Implementing all national legislation within the functional areas listed in Schedule 4 or 5 except where the constitution or an Act of Parliament provides otherwise; c) Administering in the province, national legislation outside the functional areas listed in Schedule 4 and 5, the administration of which had been assigned to the provincial executive in terms of an Act of Parliament”.
Het Zuid-Afrikaanse systeem vertoont bijgevolg grote gelijkenissen met een uitvoeringsfederalisme313, inclusief sterke controlemogelijkheden voor de nationale overheid. In die context moet ook paragraaf 100 benadrukt worden. Deze paragraaf stelt de nationale uitvoerende macht in staat tussen te komen wanneer een provincie haar verplichtingen niet nakomt. Men kan daarbij richtlijnen geven aan het provinciebestuur of zelf in de plaats treden, en dit volgens een procedure die bepaald is door de nationale wetgever314. Een parallelle bepaling is voorzien in paragraaf 139 met betrekking tot controle door het provinciale bestuur op lokale overheden315.
E.3. Constitutieve autonomie Als toegeving aan het afwijzingsfront heeft men op het einde van de onderhandelingsfase de provincies het recht gegeven om, met een tweederde meerderheid in het provinciale parlement, een eigen provinciale Grondwet aan te nemen. Dit recht werd reeds toegekend in de Interim-Grondwet en kan bestaan uit de instelling van wetgevende en uitvoerende structuren die verschillen van de voorzieningen in de nationale Grondwet. Zelfs de erkenning van een traditionele monarch is mogelijk, maar een provinciale Grondwet mag geen bepalingen bevatten die strijdig zijn met de Grondwet van de Republiek. In tegenstelling tot wat Inkatha geëist had, bekleedt een provinciale Grondwet dus een ondergeschikte positie. Dat dergelijke grondwet niet zou kunnen afwijken van bijvoorbeeld de Bill of Rights was allicht een geruststelling voor het ANC316. Het Grondwettelijk Hof moet bovendien bevestigen dat geen van de bepalingen van de
313
RIEZEBOS, C. en VAN DER TANG, G.F.M., “Bevoegdheid en controle in federale staten”, in Publikaties van de staatsrechtkring (ed), Federalisme, Zwolle, Tjeenk Willink, 1993, p. 24. 314 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 5, sectie 100. 315 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 6, sectie 139. 316 KYMLICKA, W., “Emerging Western Models of Multination Federalism: Are They Relevant for Africa?” in Turton, D. (ed), Ethnic Federalism – The Ethiopian Experience in Comparative Perspective, Oxford, James Curry, 2006, p. 40. 96
provinciale grondwet in strijd is met de nationale Grondwet. Tot zolang is inwerkingtreding niet toegestaan317.
E.4. Financiële autonomie De provincies hebben daarnaast ook recht op een billijk aandeel van de inkomsten van de staat om de openbare dienstverplichtingen te kunnen vervullen die hen zijn opgedragen. Het aandeel moet redelijk zijn in het licht van de nationale belangen en moet rekening houden met de aanbevelingen van de Financial and Fiscal Commission318. Verder zijn de provincies ook beperkt bevoegd om eigen belastingen en heffingen in het leven te roepen, met dien verstande dat men geen belastingen en heffingen mag opleggen die het nationale economische beleid, de interprovinciale handel of de nationale mobiliteit van goederen, diensten, kapitaal en arbeid kunnen schaden319. Deze bevoegdheid was ook een toegeving aan het afwijzingsfront.
E.5. Co-operative Government In een afzonderlijk hoofdstuk worden tenslotte de relaties tussen de verschillende overheidsniveaus besproken. Naast een aantal bepalingen over wederzijdse bijstand en het bewaren van de vrede, de nationale eenheid en de ondeelbaarheid van de Republiek, voorziet de regeling dat de nationale wetgever een mechanisme zal uitbouwen waardoor conflicten zoveel mogelijk worden opgelost door middel van overleg, interactie en compromis320. Pas in laatste instantie, nadat alle andere middelen zijn uitgeput, kan men zich voor de rechter begeven321.
Het principe van Co-operative Government moet men begrijpen in het kader van de onderliggende idee die aan de grondwettelijke allocatie van bevoegdheden over de verschillende beleidsniveaus ten grondslag ligt. Deze verdeling is immers veel meer een emanatie van praktische bekommernissen omtrent ‘goed bestuur’, dan van een eerder ideologisch concept met betrekking tot diversiteit en regionale autonomie. Co-operative Government zorgt meer bepaald voor integratie van de verschillende bestuursniveaus en 317
Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 6, sectie 142-145. Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 13, sectie 214. 319 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 6, sectie 120 en 228. 320 Voor een bespreking, zie: STEYTLER, N., “The Settlement of Intergovernmental Disputes” in LEVY, N. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The Challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 113. 321 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 3. 318
97
wil bijdragen tot een consistent beleid. Regionale eigenheden zijn dus ondergeschikt aan het goed functioneren van de overheid en worden alleen getolereerd voor zover ze niet strijdig zijn met laatstgenoemde doelstelling322.
F. De nationale wetgevende structuur Het nationale parlement kent een bilaterale structuur. Paragraaf 42 (1) zegt dat:
“The Parliament consists of (a) the National Assembly; and (b) the National Council of Provinces.”
F.1. De Nationale Assemblee De eerste kamer van het Parlement wordt samengesteld aan de hand van algemene en rechtstreekse verkiezingen. Het ledenaantal bedraagt minimum 350 en maximum 400. Deze parlementsleden worden verkozen volgens een proportioneel stelsel, voor een periode van vijf jaar323. Bij het opstellen van wetgeving zijn er, afhankelijk van de materie, vier verschillende procedures die de Nationale Assemblee moet volgen. Het gaat respectievelijk om de amendering van de Grondwet, ‘gewone wetten’ die geen betrekking hebben op een materie van provinciaal belang en ‘gewone wetten’ die wél betrekking hebben op de provinciale belangen.
-
De amendering van de Grondwet
Ook voor de amendering van de Grondwet zijn er verschillende procedures voorzien naar gelang het onderwerp. Belangrijk in het licht van deze scriptie is dat de verdeling van de wetgevende bevoegdheden en bepalingen die betrekking hebben op de NCOP of provinciale belangen, alleen kunnen gewijzigd worden met een tweederde meerderheid in de Nationale Assemblee en met de steun van zes provincies. De provincies hebben
322
Klug, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 432-453. 323 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 4, sectie 46. 98
daartoe elk één stem, uitgebracht door het delegatiehoofd van elke onderscheiden provincie324.
-
Wetten die geen invloed hebben op de provinciale belangen
Deze wetten worden in eerste instantie goedgekeurd door de Nationale Assemblee. Daarna worden ze doorgestuurd naar de NCOP, die ze kan goedkeuren, verwerpen of amenderen. In de twee laatste gevallen kan de Nationale Assemblee de wetten toch aannemen, na een nieuwe stemming, met een gewone meerderheid325.
-
Wetten die invloed hebben op de provinciale belangen
Ook deze wetten moeten doorverwezen worden naar de National Council of Provinces. De NCOP kan vervolgens goedkeuren, amenderen of verwerpen. Bij amendering wordt het wetsvoorstel voorgelegd aan de Nationale Assemblee. Bij verwerping van het geamendeerde voorstel, of wanneer de NCOP het initiële ontwerp meteen verworpen heeft, wordt de kwestie overgemaakt aan een Overlegcomité326. Vervolgens heeft men dertig dagen tijd om in het Comité tot een oplossing te komen. Komt men niet tot een vergelijk, dan vervalt het wetsontwerp, tenzij men een tweederde meerderheid kan vinden in de Nationale Assemblee327.
F.2. De National Council of Provinces (NCOP) De National Council Of Provinces is de tweede kamer van het Parlement. Haar taak is om de provincies te vertegenwoordigen op nationaal niveau en de provinciale gevoeligheden tot uiting te brengen. De samenstelling van de NCOP gebeurt voor een periode van vijf jaar en meer bepaald aan de hand van de resultaten van de provinciale verkiezingen, met name door middel van een proportionele deelname op basis van de behaalde vertegenwoordiging op provinciaal niveau. Elke provincie heeft daarbij recht op tien afgevaardigden, waarvan zes permanent en vier roterende leden328. Verder is er net zoals in de Nationale Assemblee geen gewaarborgde vertegenwoordiging voor bepaalde minderheidsgroepen voorzien. 324
Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 4, sectie 74. Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 4, sectie 75. 326 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 4, sectie 78. Dit comité bestaat uit 9 afgevaardigden van de Nationale Assemblee en één vertegenwoordiger van elke provincie. 327 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 4, sectie 76. 328 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 4, sectie 60. 325
99
De participatie aan het wetgevend proces werd hierboven reeds kort uiteengezet. Opvallend is dat de eerste kamer, behalve bij amendering van de Grondwet, steeds eenzijdig zijn wetsvoorstellen kan doorduwen. Het mechanisme van het overlegcomité zorgt hooguit voor een vertraging van dertig dagen.
De vraag is ook of de NCOP enige toegevoegde waarde betekent voor het wetgevende proces en of de belangen van de provincies bijgevolg wel degelijk vertegenwoordigd worden. Een van de problemen met het geschetste systeem is dat de werk- en tijdsdruk voor de weinig talrijke leden van de NCOP te groot is om hun taak naar behoren te vervullen. Dit probleem zou alleen nog versterkt worden door het systeem van rotatie329.
G. Conclusie Ondanks haar initiële bezwaren heeft het ANC aan de blanke partijen en de NP toegevingen gedaan met betrekking tot de autonomie van de provincies. Zo beschikken de provincies over autonome wetgevende en uitvoerende bevoegdheden, en worden hun belangen vertegenwoordigd op nationaal niveau door de instelling van een bicameraal parlement.
Positief is dat de bevoegdheid over onderwijs, taal, traditioneel recht, cultuur en traditionele autoriteiten werd toegekend aan de provincies. Ook door de constitutieve autonomie kunnen provincies uitdrukking geven aan de eigenheid van hun bevolking. Daartegenover staat dat het systeem van de concurrente bevoegdheden te omslachtig is en het principe van co-operative government in de praktijk de macht van de centrale overheid lijkt uit te breiden330. Een concreet gevolg daarvan is dat de provinciale wetgevers niet snel geneigd blijken te zijn om zelf een eigen beleid te ontwikkelen. Zo werden in de eerste zes jaar na de democratische verkiezingen van 1994 gemiddeld slechts 7,5 wetten per jaar afgekondigd in de provincie Oost-Kaap331. De rol van de
329
NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 14-16. 330 In 1996 had het Grondwettelijk Hof nochtans het tegenovergestelde beschikt, zie: Certification of The Constitution of South Africa, 1996, 1996, 4, SA, 744 (CC), par. 287-292. 331 LODGE, T., “Provincial Government and State Authority in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 742-750. 100
provincies in het Zuid-Afrikaanse staatsbestel lijkt zich voornamelijk te beperken tot het implementeren van nationale wetgeving332.
Voor minderheden is het wel gunstig dat de Nationale Assemblee en de provinciale wetgevende organen worden samengesteld door middel van een proportioneel systeem. Dit systeem geeft voor minderheden namelijk een grotere kans op vertegenwoordiging dan een meerderheidsstelsel333. De toegevoegde waarde van de National Council of Provinces in het wetgevend proces lijkt beperkt, maar men mag haar rol toch niet onderschatten. De NCOP kan immers een interventie door de nationale uitvoerende macht in een provincie op basis van paragraaf 100 afblokken334. Zij beschikt daartoe over een veto en dient op dit vlak niet te overleggen met de Nationale Assemblee.
Dit alles in acht genomen, heeft het ANC, met haar unitarisme en haar alles overheersende betrachting om het verleden van apartheid uit te wissen, zonder twijfel haar stempel in grote mate gedrukt op de huidige staatsstructuur. De nationale overheid heeft nog steeds de touwtjes in handen om een beleid uit te stippelen voor de hele Republiek335. Regionale autonomie wordt hoofdzakelijk toegestaan om ‘goed bestuur’ verder te ondersteunen. Tot op de dag van vandaag spreken prominente figuren binnen het ANC zich echter uit tegen de decentralisering van bevoegdheden en voor een sterke centrale
overheid
om
efficiëntieredenen.
Het
administratieve
wanbeheer
in
verschillende provincies is daar dan ook niet vreemd aan336.
332
NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 6. 333 DE VILLIERS, B., “An electoral system for the new South Africa”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p 272 en MCLAUGHLIN, E.S., “Racial, Ethnic or Rational Voters? Splitting tickets in South Africa”, Politikon, 2008, Vol. 35, No. 1, p. 24. 334 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 5, sectie 100 (2). 335 CALLAND, R. en NIJZINK, L., “Intergovernmental Relations in the Legislative Branch of Government: The NCOP”, in LEVY, N. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The Challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 113. 336 LODGE, T., “Provincial Government and State Authority in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 738. 101
Hoofdstuk 6: Taalrechten
A. Inleiding Het taalbeleid is een gevoelig punt in Zuid-Afrika. Dit heeft alweer te maken met de specifieke geschiedenis van het land. Zoals immers in het eerste hoofdstuk van deze paper vermeld werd, was het gebruik van taal al in het begin van de 19de eeuw een bron van conflict tussen de Engelstaligen en de Afrikaners. De dominante positie van de Britse kolonisten en de vrees voor culturele assimilatie vanwege de Afrikaners zou zelfs aanleiding geven tot de ‘Grote Trek’, waarbij naar schatting 15.000 Afrikaanstaligen wegtrokken uit de Kaap om twee nieuwe republieken op te richten337. Deze spanningen zouden uiteindelijk leiden tot de Anglo-Boer oorlog, waarin de Afrikaners werden verslagen (1899-1902). De oorlog werd officieel beëindigd met het ondertekenen van het Treaty of Vereeniging, waarin men de nationale eenheid wou bevorderen en daartoe bepaalde dat het officiële onderwijs alleen nog in het Engels zou worden onderricht.
Hoewel men amper 7 jaar later, met het oprichtingsverdrag van de Unie van Zuid-Afrika, al snel de tweetaligheid van de Unie institutionaliseerde, ontstonden er in deze periode toch een resem organisaties die de belangen van de taal en de cultuur van de Afrikaners zouden gaan behartigen. Niet in het minst ging het daarbij om de Broederbond. Zij vreesden namelijk allen dat hun eigenheid teloor zou gaan onder druk van het Britse culturele imperialisme. Het verschil in taal weerspiegelde in die periode immers ook sociale en economische verschillen. Engelstaligen waren toen in het algemeen rijker, beter opgeleid en hadden tot 1924 ook de politieke macht en de zakenwereld in handen. Vanaf 1924 vormden de Afrikaners (NP) met de Engelstaligen (SAP) een coalitie in het parlement, maar dit zou niet meteen leiden tot een verbetering van hun positie. Pas toen de Afrikaners in 1948 alleen aan de macht kwamen werd het bevorderen van hun belangen, inclusief hun taal, een wezenlijke doelstelling van de overheid338. Uiteindelijk zou het gevoerde beleid van positieve discriminatie zijn vruchten afwerpen en een feitelijke gelijkschakeling met de Engelstalige blanken realiseren. Toch zou de strijd in het verleden om het culturele voortbestaan van de Afrikanergemeenschap hun identiteit
337
HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 81. 338 DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present”, ” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 46. 102
verder tekenen. Vandaar de gevoelige opstelling bij de grondwetsonderhandelingen inzake bepalingen aangaande taal en cultuur.
Ook voor de Afrikaanse gemeenschap was dit echter een belangrijk punt. Tot 1994 werden alleen Engels en Afrikaans als officiële talen erkend, de inheemse talen kenden tot dan een inferieure status. Vooral het taalbeleid in het onderwijs was daarbij een bron van frustratie. In het basisonderwijs kregen Afrikanen namelijk les in hun moedertaal, maar voor voortgezette studies kon men alleen terecht in het Engels of Afrikaans. Door opleiding te verstrekken in de moedertaal wou het apartheidsregime etniciteit aanwakkeren, zodat de Afrikaanse gemeenschap onderling verdeeld zou geraken en tenslotte aan slagkracht zou verliezen. Zo kon de Afrikaanse bevolking de blanke minderheid niet in haar dominante positie bedreigen. Ten tweede zorgde men er op die manier voor dat Afrikanen ongeschikt waren om verdere studies aan te vangen, gezien hun gebrekkige kennis van het Afrikaans en het Engels339. Op die manier werden finaal de geschoolde jobs voorbehouden voor de blanke gemeenschap.
B. De grondwet Tijdens het onderhandelingsproces bleken vooral de Afrikaners bekommerd om de status van hun taal. Zeker de verhouding tot de Engelse taal was voor hen een teer punt, gezien de taalstrijd uit het verleden. De Afrikaners vreesden dat het Engels zou uitgroeien tot de lingua franca en het Afrikaans daardoor weer een tweederangs taal zou worden. De Nasionale Party was dan ook een sterke voorstander van de opname van een nondiminishment clausule die het behoud van de status van het Afrikaans moest garanderen. Een dergelijke bepaling werd ingeschreven in de Interim-Grondwet, maar werd niet overgenomen in de definitieve Grondwet. Het ANC vond immers dat het moest kunnen dat de status van het Afrikaans werd verminderd om de status van de inheemse talen te kunnen bevorderen. In die zin werd ook niet langer opgenomen dat talen ‘gelijk’ moesten worden behandeld, een ‘gelijkmatige’ aanpak met gelijkwaardig respect zou voortaan volstaan. Volgens KRISTIN HENRARD zou deze verwoording mogelijks verwijzen naar het doel om maatregelen mogelijk te maken die de status van de inheemse talen zou kunnen verbeteren340. Ook sectie 6 (2) van de Grondwet, waarin men zegt dat de 339
HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 81. 340 HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 83. 103
staat positieve maatregelen moet nemen om de status van de officiële inheemse talen te bevorderen, wijst op een dergelijke interpretatie.
Alleszins werden in de Grondwet naast het Engels en het Afrikaans negen inheemse talen erkend. Dit zijn isiZulu, isiXhosa, isiNdebele, Xitsonga, Tshivenda, siSwati, Setswana, Sesotho en Sepedi341. De erkenning van deze talen heeft in de eerste plaats een enorme symbolische waarde, aangezien het duidt op de wil om een inclusief taalbeleid te voeren342. Daarnaast houdt de erkenning ook enkele concrete verplichtingen in voor de overheid343. Zo mogen de nationale en provinciale overheden kiezen welke officiële talen ze gebruiken, rekening houdend met het gebruik, de werkbaarheid, de kosten, regionale omstandigheden en de noden en voorkeuren van de bevolking, maar moeten ze minstens twee talen hanteren. Op die manier wou de NP vermijden dat Engels de enige overheidstaal zou worden344. Lokale overheden dienen slechts één taal te gebruiken en moeten voor de keuze daarvan rekening houden met het taalgebruik en de preferenties van hun inwoners. Daarnaast moeten deze talen zoals gezegd gelijkmatig en met gelijkwaardig respect behandeld worden. Verder voorzag men zoals reeds aangehaald in de oprichting van een Pan South African Language Board om de meertaligheid van ZuidAfrika bevorderen. Tot slot werden drie bepalingen opgenomen in de Bill of Rights die rechtstreeks met het onderwerp van de taalrechten verband houden. Dit zijn secties 29 (2), 30 en 31.
-
Sectie 29 (2) en (3): taalgebruik in het onderwijs
In deze paragraaf wordt bepaald dat iedereen het recht heeft op onderwijs in een officiële taal (of talen) naar keuze. Voor de Afrikaanse bevolking was dit een belangrijke verwezenlijking die komaf maakte met het taalbeleid in het onderwijs ten tijde van het apartheidsregime. Gezien de significante overdracht via het onderwijs van culturele normen en waarden was het ook voor de Afrikaners een belangrijke bepaling, meer bepaald omdat het de keuze voor onderwijs in de moedertaal mogelijk maakte. Zo kon
341
DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present”, ” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 49. Zie ook: Constitution of The Republic of South Africa, hoofstuk 1, sectie 6 (1). 342 HENRARD, K., “Post-Apartheid Zuid-Afrika: Transformatie en verzoening”, http://cas1.elis.ugent.be/avrug//pdf01/zuidaf04.pdf, p. 13. 343 Constitution of The Republic of South Africa, hoofdstuk 1, sectie 6 (3). 344 HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 83. 104
men het behoud van de eigen identiteit in de toekomst deels verzekeren345. Opvallend is wel dat men in tegenstelling tot wat voorzien werd in de Interim-Grondwet, voortaan alleen kon kiezen voor officieel erkende talen. In sectie 29 (3) werd dan weer een opening gemaakt voor aparte onderwijsinstellingen, voor zover deze niet zouden discrimineren op basis van ras346. Hoewel het uitdrukkelijk niet verboden is om private instellingen te subsidiëren, behoort een beslissing daarover wel tot de discretionaire bevoegdheid van de overheid. MANAGAY REDDI wijst er evenwel op dat de overheid bij het toekennen van subsidies niet mag discrimineren347.
-
Sectie 30: gebruik van taal en participatie aan cultuur
Op basis van dit artikel heeft ieder individu recht op het gebruik van een taal naar keuze, net zoals iedereen zelf kan bepalen om deel te nemen aan eender welke cultuur, voor zover men dit recht niet uitoefent op een manier die strijdig is met de Bill of Rights. Opvallend is dat men dit recht universeel toekent en geen verwijzing maakt naar linguïstische of culturele minderheden348.
-
Sectie 31: culturele, religieuze en linguïstische gemeenschappen
Deze bepaling vertoont grote gelijkenissen met art 27 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten en zegt onder meer dat iedere persoon het recht heeft om zijn cultuur en religie te beleven, net zoals iedereen het recht heeft om zijn taal te gebruiken. Een verschil met art 27 BUPO is wel het taalgebruik: in plaats van ‘etnisch’ en ‘minderheid’ koos men bij het opstellen van de Zuid-Afrikaanse Grondwet respectievelijk voor ‘cultureel’ en ‘gemeenschap’. Het misbruik van etniciteit in het
345
REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 335. 346 Hoe belangrijk deze kwestie was voor de Afrikaners bleek toen het Freedom Front zich onthield bij de goedkeuring van de definitieve Grondwet in het Parlement. De partij vond dat er te weinig garanties waren ingebouwd om het recht op zelfbeschikking van de Afrikaners te kunnen garanderen. Meer specifiek had ze haar twijfels bij de haalbaarheid van de instelling van aparte onderwijsinstellingen. Zie: HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p 36. 347 REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 336. 348 REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 344 ev. 105
verleden en de verwijzing naar het apartheidssysteem maakten beide concepten immers onaanvaardbaar349.
Verder valt ook hier op dat men geen rechten toekent aan de gemeenschappen of minderheden zelf, maar louter rechten toestaat op individuele basis. Nochtans argumenteren verschillende auteurs dat deze bepaling een zekere collectieve dimensie zou introduceren. De rechten gestipuleerd in paragraaf 31 kan men namelijk alleen uitoefenen in relatie met anderen. Om een nuttig effect aan deze bepaling te verlenen, moet men dan ook de rechten erkennen van religieuze, culturele of linguïstische minderheden om hun eigenheid te beschermen en te ontwikkelen. Hoe zou een individu immers zijn cultuur nog kunnen beleven wanneer die verdwijnt? Volgens CURRIE impliceert paragraaf 31 dan ook minstens een negatieve verplichting voor de overheid om initiatieven van gemeenschappen om hun cultuur te ontwikkelen niet te verhinderen en allicht ook een positieve verplichting om kwetsbare en achtergestelde groepen bij te staan om diezelfde doelstelling te kunnen realiseren. Een dergelijke lezing zou alvast in lijn zijn met art 27 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten350.
C. Conclusie De voorzieningen in de Grondwet voor de accommodatie van de linguïstische diversiteit in Zuid-Afrika lijken veel belovend. Het is opmerkelijk dat men op zo korte termijn na het apartheidsregime toch bepalingen heeft opgetekend die refereren naar het bevorderen van de etnische identiteit, al wil men het woord zelf niet gebruiken. De opgenomen rechten voldoen bovendien aan de internationale standaarden ter zake en willen het gebruik van de elf officiële talen door middel van positieve maatregelen beschermen en bevorderen.
In de praktijk blijkt een meertalig Zuid-Afrika echter minder evident. Het Engels is wel degelijk uitgegroeid tot de lingua franca in de publieke sfeer en de politiek lijkt weinig
349
HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 35. 350 REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 344-345 en HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 92. 106
interesse aan de dag te leggen voor het thema351. Volgens ERIC S. MCLAUGHLIN en JULIA DE KADT heeft dit gebrek aan interesse te maken met het feit dat Zuid-Afrikaanse politieke partijen in het algemeen weinig aandacht hebben voor etniciteit. De bevrijdingsstrijd was dan ook vooral gericht op het komaf maken met raciale discriminatie en het gebruik van etniciteit voor politieke doeleinden werd door het bantustansysteem in diskrediet gebracht. De belangrijkste politieke breuklijnen zijn dan ook eerder ras en sociaaleconomische opvattingen. De Inkatha Freedom Party en de Afrikaner partijen vormen weliswaar een uitzondering, maar ze lijken toch weinig toe te voegen aan de meertaligheid van Zuid-Afrika. Wat het IFP betreft kan men trouwens alleen maar constateren dat de etnische mobilisatie van de Zulu identiteit geen vruchten heeft afgeworpen: sinds 2004 beschikt het ANC zelfs over een meerderheid in de provincie KwaZulu-Natal. De partij betekent dan ook geen bedreiging meer voor de stabiliteit in het land en zeker niet voor de macht van het ANC. Daarenboven tracht het IFP zich niet te profileren als een Zulu partij omdat ze zich bewust is van de beperkingen die dat betekent om stemmen te verwerven op nationaal niveau. Het bevorderen van de Zulu taal en cultuur is dan ook geen expliciete doelstelling meer. In feite lijkt het IFP zelfs aan te geven dat het Engels moet erkend worden als dominante taal352.
Een andere opmerking is dat de taaldiversiteit in Zuid-Afrika veel groter is dan de elf ‘officieel’ erkende talen. Zo wordt er ook Duits, Grieks, Tamil, Arabisch, Hindi, Gujarati, Portugees, Telegu, Urdu, Hebreeuws en Sanskriet gesproken. Voor deze talen zijn er geen waarborgen ingeschreven wat het gebruik, de bescherming en het bevorderen ervan door de overheid betreft. Het Pan South African Language Board moet wel ‘respect’ voor deze talen verzekeren353 en de gebruikers ervan kunnen een beroep doen op paragrafen 30 en 31, aangezien men hierin geen onderscheid maakt tussen officiële en niet-officiële talen354.
Toch heeft men naast het Engels en het Afrikaans duidelijk alleen de inheemse talen willen beschermen en bevorderen. Europese en Aziatische talen krijgen in het licht van 351
HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 87 ev. 352 MCLAUGLIN, E.S., “Language, democracy, and governance in South Africa”, p. 119 en DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 50 ev. 353 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 1, sectie 6 354 REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 331. 107
de schaarse middelen waarover men beschikt geen prioritaire behandeling355. Men kan zich afvragen of dit onderscheid wel rechtvaardig is, aangezien het net zozeer linguïstische minderheden betreft.
Verder blijkt dat net de Afrikaanse bevolking zelf weigerachtig staat tegenover opleiding in de eigen moedertaal. Men lijkt dit nog steeds te associëren met inferieur onderwijs. Daarenboven is de sociaaleconomische transitie en herverdeling allesbehalve volmaakt. Daardoor blijft de kennis van het Engels cruciaal voor een later professioneel leven356.
CURRIE wijst er tenslotte op dat de vermelding van het bestaande ‘gebruik’ als criterium bij de keuze voor de talen die de overheid zal gaan hanteren gevaarlijk is. Men zou zich daardoor immers al te gemakkelijk kunnen beperken tot de talen van de grotere linguïstische groepen en dit legitimeren op basis van de werkbaarheid en de kosten die aan een verdere uitbreiding zouden verbonden zijn. Dit is a fortiori het geval voor de lokale besturen, waar men maar één taal moet gebruiken. Op die manier kan de diversiteit inderdaad miskend worden357. Uit de praktijk blijkt alvast dat, in zoverre men een eigen taalbeleid ontwikkelt, men meerdere officiële talen erkent en de niet-erkende talen een eerder bescheiden deel van de bevolking vertegenwoordigen.
De eerste twee provincies die er een eigen taalbeleid op na hielden, waren Limpopo en West-Kaap. In de laatstgenoemde provincie werden drie officiële talen erkend, zijnde Engels, Afrikaans en isiXhosa358. Uit de officiële cijfergegevens van 2001 blijkt dat deze drie talen respectievelijk door 19,3%, 55,3% en 23,7% van de bevolking als eerste taal gesproken worden. Door de erkenning spreekt bijgevolg meer dan 98% van de bevolking een officiële taal. Op Sesotho (0,7%) na, worden alle overige talen door minder dan 0,2% van de bevolking gesproken359. In Limpopo zijn de officieel erkende talen dan weer Sepedi, Afrikaans, Engels, Tshivenda, Xitsonga en IsiNdebele360. Deze talen worden door respectievelijk 52,1%, 2,3%, 0,5%, 15,9%, 22,4% en 1,5% van de bevolking gesproken. 355
HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No. 2, p. 84. 356 DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present”, ” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 49. Zie ook: Constitution of The Republic of South Africa, hoofstuk 1, sectie 6 (1). 357 HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No 2, p 88. 358 Western Cape Provincial Languages Act, 1998. 359 http://www.statssa.gov.za/census01/html/WCPrimary.pdf 360 Northern Province Languages Act, 2000. 108
Opnieuw wordt de taal van bijna 95% van de bevolking als ‘officieel’ erkend, maar blijven een aantal minderheidstalen in de kou staan. Opvallend is overigens dat in Limpopo het Engels erkend wordt, terwijl Setswana (1,6%) niet van deze status kan genieten.
109
Hoofdstuk 7: Traditionele Autoriteiten
A. Inleiding Ongeveer 19 miljoen inwoners van Zuid-Afrika, dit is 45% van het totale bevolkingsaantal, leven tot op heden onder een traditioneel systeem361. Traditionele leiders kunnen meer bepaald terug gevonden worden in zes van de negen ZuidAfrikaanse provincies362. Nochtans hadden een aantal belangrijke politieke actoren, niet in het minst het ANC, aan het einde van de jaren 1980 geen hoge verwachtingen omtrent het voortbestaan van de traditionele structuren in een democratisch postapartheidstijdperk363. De collaboratie met het apartheidsregime had de legitimiteit van de traditionele leiders ondergraven en daarenboven zijn traditionele systemen niet zelden
flagrant
in
strijd
met
de
democratische
principes
waarvoor
de
bevrijdingsbewegingen ijverden. INNEKE VAN KESSEL en BARBARA OOMEN noemen verschillende eigenschappen van traditioneel recht die een probleem kunnen vormen in een democratisch staatsbestel. Zo worden traditionele leiders in de eerste plaats niet verkozen, maar is hun positie erfelijk. Verder zijn de traditionele structuren en het traditionele recht in het algemeen sterk patriarchaal, waardoor ze onverzoenbaar zijn met het verlangen naar gendergelijkheid. Tenslotte wou men specifiek in Zuid-Afrika ook komaf maken met het apartheidsbeleid en een maatschappij tot stand brengen waarin ras geen rol meer speelde en etniciteit niet langer een organisatieprincipe van de samenleving was. Daartegenover staat dat de traditionele structuren alleen open staan voor Afrikanen en men vreesde dat men door een erkenning van de traditionele machtsstructuren etniciteit alleen maar zou aanwakkeren, waardoor het project van staatsopbouw zou worden ondermijnd364. B. De Grondwet Ondanks deze bezwaren werden de traditionele autoriteiten zowel in de InterimGrondwet als in de definitieve Grondwet toch erkend. De voornaamste redenen daartoe
361
WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 114. 362 Oost-Kaap, Vrijstaat, North West, Limpopo, Mpumalanga en KwaZulu-Natal. Zie: LUTABINGWA, J., SABELA, T. en MBATHA, J.S., “ Traditional leadership and local governments in South Africa: Shared governance is possible”, Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 74. 363 BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p.762. 364 VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 572. 110
zijn het feit dat de traditionele leiders een strategische bondgenoot vormen in de strijd om stemmen, de druk van Inkatha en het feit dat zij zichzelf zijn gaan herprofileren. Zo namen de traditionele leiders met CONTRALESA duidelijk standpunt in tegen het apartheidsbeleid en bleken ze in een later stadium ook in staat om zelf een zekere democratisering door te voeren binnen de traditionele structuren. De belangrijkste reden is misschien echter dat de traditionele gemeenschappen zelf in het algemeen geen bezwaar uiten tegen traditionele structuren en zoeken naar een manier om deze met het principe van democratie te verzoenen365.
-
De Interim-Grondwet van 1993
In de Interim-grondwet werd de traditionele leiders een adviserende rol toebedeeld op zowel provinciaal als nationaal niveau. Dit gebeurde respectievelijk in het House of Traditional Leaders en in de Council of Traditional Leaders. Men voorzag verder dat alle traditionele leiders die op het moment van de inwerkingtreding hun functie uitoefenden, erkend zouden worden voor een periode van minstens vijf jaar en ambtshalve deel zouden uitmaken van de lokale overheid. Tenslotte werden de erkenning van de traditionele leiders en het traditioneel recht ook ingeschreven als een constitutioneel principe, zodat de definitieve Grondwet er niet van kon afwijken.
-
De Grondwet van 1996
Drie jaar later, na een onverwacht grote verkiezingsoverwinning, was het ANC duidelijk minder enthousiast om de traditionele leiders een significante rol in het staatsbestel toe te bedelen. Niet langer ‘zou’, maar ‘kon’ een House of Traditional Leaders en een Council of Traditional Leaders opgericht worden366. Daarnaast werd er ook geen referentie meer gemaakt naar de ex officio vertegenwoordiging in lokale besturen367 en beperkte men er zich toe te zeggen dat de nationale wetgever een rol zou kunnen wegleggen voor de traditionele leiders op lokaal niveau368. Opvallend is dat men verwijst naar de nationale wetgever, terwijl traditionele structuren en lokaal bestuur ook onder de bevoegdheid 365
WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 115-123. 366 KLUG, H., Constituting Democracy: Law, Globalism and South Africa's Political Reconstruction, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, p. 115. 367 CROUZEL, I., “La Chefferie traditionnelle face à la démocratisation des pouvoirs locaux”, Afrique Contemporaine, 1999, No 192, p. 35. 368 VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 573 ev. 111
van de provincies vallen. In het algemeen valt dan weer vooral op dat de Grondwet erg vaag en onduidelijk blijft over de rol van de traditionele autoriteiten. Nergens wordt bijvoorbeeld verwoord wat de verhouding is met andere overheden of welke verplichtingen men heeft tegenover de traditionele gemeenschap369. De traditionele leiders waren dan ook misnoegd over het gebrek aan transparantie en het ontbreken van werkelijke macht370. Een ernstige discussie over de precieze invulling van hun functie drong zich al snel op.
Uiteindelijk werden in elk van de zes provincies waar traditionele leiders bestaan een House of Traditional Leaders opgericht, net zoals er op nationaal niveau in een Council of Traditional Leaders werd voorzien. De verdere wettelijke invulling en omkadering van de traditionele structuren komt toe aan de provincies en is bijgevolg van plaats tot plaats verschillend.
Voor de lokale besturen werd in 1998 een White paper on Local Government gepubliceerd. In dit beleidsdocument werd in de eerste plaats verduidelijkt welke rol de lokale overheden zouden spelen na de verkiezingen van 2000, waarna een einde kwam aan de Transitional Local Councils. Vervolgens kondigde men de nodige wetten af om de gemeentebesturen een kader te verlenen waarbinnen ze hun functies effectief konden uitoefenen. Met betrekking tot de traditionele leiders werd daarin bepaald dat ze recht hadden op een vertegenwoordiging van 10% in de gemeenteraden, weliswaar met enkel en alleen adviesrecht, en dat er samenwerking zou plaatsvinden op vlak van ontwikkelingsprojecten. Verder werden hun bevoegdheden voornamelijk gezien in het kader van materies van traditioneel recht. Toch rees na de verkiezingen de vraag naar de legitimiteit en de rol van de traditionele leiders meer dan ooit371.
Tegenstanders wezen in de eerste plaats op het gebrek aan democratisch mandaat en hun rol tijdens het apartheidsregime. Daarnaast werden er vragen gesteld bij de geschiktheid van traditionele figuren om actief te participeren in het politieke leven372 en 369
WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 116. 370 LUTABINGWA, J., SABELA, T. en MBATHA, J.S., “ Traditional leadership and local governments in South Africa: Shared governance is possible”, Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 78. 371 BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No 4, p. 763. 372 CROUZEL, I., “La Chefferie traditionnelle face à la démocratisation des pouvoirs locaux”, Afrique Contemporaine, 1999, No. 192, p. 36. 112
vond men dat traditionele leiders geen bevoegdheden konden uitoefenen zonder er ook verantwoordelijkheid voor te dragen. Op dat vlak bestonden er immers nog steeds geen duidelijke mechanismen. Voorstanders argumenteerden dat sinds het begin van de jaren 1990 een zekere tendens tot democratisering had plaatsgevonden en dat sommige posities binnen de traditionele machtsstructuren her en der al verkozen werden. Bovendien zouden traditionele systemen van oudsher democratische trekken vertonen en kan een traditionele leider op basis van de gewoonte niet ongebonden zijn functies uitoefenen373.
In een eerste reactie van de wetgever werd de vertegenwoordiging in de gemeenteraden opgetrokken tot 20%, maar pas in 2003 werd er met de Traditional Leadership and Governance Framework Act echt een duidelijk signaal gegeven. Deze wet wil enerzijds de staat verplichten om de traditionele overheden als instituut te beschermen en te bevorderen374 . Anderzijds worden traditionele gemeenschappen op hun beurt verplicht om in grotere mate te beantwoorden aan de principes van democratie en gelijkheid. Zo moeten ‘traditional councils’ opgericht worden die voor een derde bestaan uit vrouwen en een vierde uit verkozen leden. Het niet nakomen van deze verplichtingen wordt echter niet gesanctioneerd375.
C. Conclusie 15 jaar na het einde van apartheid zijn de traditionele machtsstructuren nog steeds springlevend. De positie van de traditionele leiders blijkt echter een moeilijk beleidsdomein. De landelijke bevolking lijkt een ambivalente positie in te nemen en hecht zowel waarde aan democratie als aan de traditionele systemen. Voor hen betekenen deze immers veiligheid, sociale orde en stabiliteit376. Het ANC wou met de Grondwet een liberale democratie verankeren en bleek intern verdeeld aangaande het statuut van de traditionele leiders. Het gevolg is dat de Grondwet op dit vlak erg oppervlakkig bleef. Nochtans was er nood aan een duidelijke omkadering, gezien de 373
LUTABINGWA, J., SABELA, T. en MBATHA, J.S., “ Traditional leadership and local governments in South Africa: Shared governance is possible”, Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 78-79. 374 LUTABINGWA, J., SABELA, T. en MBATHA, J.S., “ Traditional leadership and local governments in South Africa: Shared governance is possible”, Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 76 ev. 375 BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 764. 376 Traditionele leiders symboliseren de eenheid van de gemeenschap en waarborgen sociale cohesie. Zie: WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 120 -122. 113
erkenning van een niet-democratisch instituut in een democratische Grondwet. De partij is zich wel bewust van de electorale invloed van de traditionele leiders en lijkt het thema vooral uit te spelen in de aanloop naar verkiezingen377. De traditionele leiders en het traditionele recht zijn alleszins onderworpen aan de Grondwet en de Bill of Rights378. Dit betekent allicht dat zij hun regels en gebruiken zullen moeten bijstellen om te beantwoorden aan een meer inclusieve participatie en niet langer meer mogen discrimineren naar onder meer vrouwen toe. De chiefs stelden zich soms ook effectief ‘progressief’ op en probeerden zich te schikken naar de nieuwe, democratisch idealen. Hun taak houdt momenteel voornamelijk verband met ontwikkelingsprojecten, het geven van advies aan de overheid en materies van traditioneel recht. Zij vervullen tenslotte ook een brugfunctie tussen de officiële instanties en de bevolking379.
377
BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 763 ev. 378 Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 12, sectie 211 (1). 379 WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 122. 114
VII. Algemene conclusie A. Inleiding In de voorbije hoofdstukken werden specifieke aspecten van de accommodatie van de bevolkingsdiversiteit in de Zuid-Afrikaanse Grondwet besproken. De bedoeling van dit laatste deel is om een aantal opmerkingen daarbij te formuleren en deze te kaderen binnen de huidige politieke en sociaaleconomische context. Zoals verderop zal blijken is de situatie in Zuid-Afrika immers van die aard dat een analyse met weglating daarvan vrijwel nutteloos zou zijn.
B. Algemene beschouwingen De transitie naar het postapartheidstijdperk gebeurde zoals reeds herhaalde malen vermeld door middel van onderhandeling en compromis. Het feit dat men er in geslaagd was om tot een overeenkomst te komen tussen de verschillende bevolkingsgroepen droeg hoge verwachtingen met zich mee voor de toekomst van het land. Daarenboven gaf de bereidheid om tot verzoening en consensus te komen vertrouwen voor de opbouw van een inclusieve identiteit. In dat kader kan zeker de Waarheids- en Verzoeningscommissie vermeld worden, dat als eerste grootschalig gedeeld initiatief bovendien een belangrijke symbolische rol vervulde. Belangrijker zijn echter de diverse bepalingen in de Grondwet die uitdrukking geven aan een visie op democratie die de vormgeving van de samenleving niet alleen afhankelijk maakt van de macht van het getal. De verwachting werd daardoor gecreëerd dat men een cultureel sensitief beleid zou gaan ontwikkelen.
Bij lezing van de grondwetsbepalingen in kwestie vallen echter drie zaken op. Ten eerste is het markant dat men nergens rechten toekent aan linguïstische, culturele of religieuze minderheden in hun geheel. Men kent wel rechten toe aan het individu of erkent bepaalde talen en instellingen, maar geeft aan integrale gemeenschappen niet het recht om hun eigenheid verder te ontplooien. Ook consociationalisme of andere groepsgebonden rechten worden niet toegestaan, net zoals dat men de staatsstructuur niet op etnische basis heeft willen definiëren. Het verleden van apartheid en bantustans verklaart de aversie van het African National Congress tegenover dergelijke mechanismen ter accommodatie van de bevolkingsdiversiteit, al dient het niet hanteren ervan natuurlijk ook haar electorale belangen. Ten tweede is het zo dat men de erkende principes steeds begrenst, meestal door
115
te verwijzen naar de Bill of Rights380. Zoals reeds aangehaald, wordt daardoor het toepassingsgebied van bijvoorbeeld het traditioneel recht fel uitgehold en verliest de erkenning van traditionele autoriteiten sterk aan impact. Een laatste bemerking is dat de bepalingen zelf steeds zeer vaag en open-ended zijn. De graad van provinciale autonomie is bijvoorbeeld, zeker in het licht van het principe van co-operative government381, erg afhankelijk van de relaties tussen de overheden zoals die zich in de praktijk ontwikkelen. In sectie 235 heeft men het dan weer over het zelfbeschikkingsrecht zonder in feite ook maar enig recht ter erkennen. Al te vaak laat men de concrete invulling over aan de overheid. Er worden in de Grondwet met andere woorden weinig materiële garanties ingebouwd of men beperkt zich tot negatieve formuleringen. In het licht daarvan is de concrete uitwerking van deze rechten van bijzonder belang.
In het algemeen blijkt echter dat de politieke partijen weinig interesse betonen voor de aangesneden thema’s. Gelet op haar dominante electorale positie komt bij de daadwerkelijke implementatie vooral het ANC in beeld.
C. De positie van het ANC Als voormalige bevrijdingsbeweging kent het African National Congress een aanhang met een zeer diverse achtergrond, die ze wist te verenigen in de strijd tegen apartheid. Zowel stedelijke modernisten als traditionalisten en zowel communisten als voorstanders van de vrije markt steunden de strijd tegen de blanke overheersing. Mandela liet zich in 1990 ontvallen dat:
“The ANC has never been a political party…the ANC is a coalition…Some will support free enterprise, others are liberals. We are united solely by our determination to oppose racial oppression. That is the only thing that unites us.”382.
Vele waarnemers dachten dan ook dat na de periode van apartheid het ANC snel zou uiteen vallen in ideologisch meer homogene componenten. Ondanks de effectieve afscheiding van het Congress of The People in het najaar van 2008, bewees het ANC in de nationale 380
HENRARD, K., Minority Protection in Post-Apartheid South Africa – Human Rights, Minority Rights and SelfDetermination, Westport, Praeger, 2002, p. 147 ev. 381 LODGE, T., “Provincial Government and State Authority in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 742. 382 Nelson Mandela in The Washington Post, 26 juni 1990, geciteerd in: BUTLER, A., “How Democratic is the African National Congress?”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 719-735. 116
verkiezingen van april 2009 echter nogmaals haar electorale overwicht door bijna tweederde van de stemmen te verwerven. Ook op provinciaal niveau kent de partij nauwelijks weerwerk, waardoor het ANC na de verkiezingen van 2004 alle provincies in handen kreeg. In 2009 verloor de partij wel haar controle over West-Kaap, maar in de andere provincies blijft het electorale overwicht van het ANC onverkort gelden383.
Met kan dan ook niet anders dan concluderen dat deze situatie het behartigen van de provinciale belangen op nationaal niveau, door middel van de National Council of Provinces, ondermijnt. De vraag is daarnaast welke weerslag de positie van het ANC heeft op de consolidatie van de democratie in Zuid-Afrika. Oppositiepartijen spelen immers een niet te onderschatten in een democratische samenleving. Een gebrek aan betekenisvolle oppositie kan er dan ook toe leiden dat de overheid te weinig wordt gecontroleerd, waardoor er misbruiken kunnen plaatsvinden. Bovendien blijven alternatieve politieke ideeën in dergelijke omstandigheden ondervertegenwoordigd en kan de bevolking haar vertrouwen in het politieke systeem tenslotte verliezen. Toch is het zo dat er ook andere controlemechanismen denkbaar zijn. In de Zuid-Afrikaanse Grondwet wordt er in het hoofdstuk over de State Institutions Supporting Constitutional Democracy bijvoorbeeld in de instelling van een Public Protector en een Auditor-General voorzien384. Deze instellingen hebben respectievelijk tot taak om het functioneren van de overheid te onderzoeken en om de financiën van de staat door te lichten.
Verder kunnen er ook intern in de partij mechanismen bestaan die uiting geven aan democratische principes. De ideologische verdeeldheid binnen het ANC zou in dit opzicht positief kunnen zijn om een intern systeem van checks and balances te ontwikkelen. Het blijkt evenwel dat het leiderschap binnen de partij sterk gecentraliseerd is en dat er weinig ruimte bestaat voor consultatie van de basis. Daarenboven verbieden de interne beleidslijnen het gebruik van parlementaire structuren om het officiële beleid van de partij aan te vallen. De partijtop heeft ook controle over het samenstellen van de kieslijsten, wat niet onbelangrijk is vermits men alleen een partijstem kan uitbrengen385. De interne democratie binnen het ANC zou vooral onder leiderschap van Thabo Mbeki sterk zijn
383
http://www.elections.org.za Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 9, sectie 182 en 188. 385 BUTLER, A., “How Democratic is the African National Congress?”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 719-735. 384
117
afgenomen386. Daar ook de onafhankelijkheid van de State Institutions Supporting Constitutional Democracy, zoals de Public Protector en de Auditor-General, in gevaar komt door de dominante positie van het ANC387, berust de hoop op een kwalitatieve democratie toch in de eerste plaats bij de oppositiepartijen.
De vraag is dan ook waarom de oppositie niet beter presteert. Electorale competitie bestaat immers wel degelijk in Zuid-Afrika en de persvrijheid wordt er, ondanks recente aanvallen van uit het kamp van Jacob Zuma, tot op heden gerespecteerd388. Hoewel er ook op andere verklaringen gewezen wordt, zoals de betrachting van de partij om op te komen voor de verpauperde Afrikaanse massa389 en de sterke fragmentatie van de oppositie390, zijn het allicht niet in het minst de historische verwezenlijkingen van het ANC tijdens de bevrijdingsstrijd die een grote rol spelen. Andere partijen kunnen gewoonweg niet buigen op het enorme vertrouwen dat het ANC daardoor heeft opgebouwd. De oppositie lijdt met andere woorden onder een probleem van legitimiteit en slaagt er niet om het aureool van bevrijdingsbeweging van het ANC te doorbreken. Het ANC blijft zichzelf ook profileren als bevrijdingsbeweging en blijft, ondanks haar gehoudenheid aan een niet-raciale samenleving, het verleden van raciale onderdrukking zelfs bewust uitspelen in de strijd om stemmen. Zo zei Thabo Mbeki in een – weliswaar gecontesteerde – redevoering dat Zuid-Afrika zou bestaan uit een blanke en een zwarte natie en dat:
“One of these nations is white, relatively prosperous, regardless of gender or geographical dispersal. …The second and larger nation of South Africa is black and poor, with the worst affected being affected being women in rural areas, the black population in general and the disabled…”391.
386
GUMEDE, W.M., “South Africa: Jacob Zuma and the difficulties of consolidating South Africa’s democracy”, African Affairs, 2008, p. 261-271. 387 Zie onder meer: WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p 16 en LODGE, T., “The ANC and the development of party politics in modern South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, No. 2, p. 189-219. 388 GUMEDE, W.M., “South Africa: Jacob Zuma and the difficulties of consolidating South Africa’s democracy”, African Affairs, 2008, p. 269. 389 BOTHA, S., “Ten Years of democracy: characteristics of, and changes in, South Africa’s party system”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 39-57. 390 HOEANE, T, “A viable alternative? South Africa’s third parties”, Politeia, 2005, Vol. 24, No. 3, p. 335-351 en WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 8. 391 SEEKINGS, J., “The Continuing salience of race: Discrimination and diversity in South Africa”, Journal of Contemporary African Studies 2008, Vol. 23, No. 1, p. 7-8. 118
De retoriek van de bevrijdingsstrijd wordt met andere woorden verder geprojecteerd op een sociaaleconomische ‘bevrijding’ en legitimeert een beleid van positieve discriminatie dat op basis van ‘ras’ wordt gedefinieerd392. Zoals eerder in deze scriptie aangetoond is, zijn de sociaaleconomische breuklijnen uit de periode van apartheid immers grotendeels blijven voortbestaan. De oppositie wordt daarbij ongenadig als racistisch afgebrand (Democratic Alliance) of van tribalisme verweten (Inkatha).
Net de allesoverheersende betrachting om een einde te maken aan de erfenis uit het verleden en de rassenongelijkheid in het bijzonder, kan ook verklaren waarom men minder aandacht besteedt aan etnische verschillen. Deze verschillen hebben tijdens de apartheidsstrijd overigens moeten plaatsmaken voor een raciale solidariteit die de etnische breuklijnen oversteeg. Etniciteit als politieke mobilisatiestrategie heeft bovendien een vieze nasmaak
gekregen
door
het
misbruik
dat
ervan
gemaakt
werd
onder
het
apartheidsregime393. Ook de tegenvallende verkiezingsresultaten van de Inkatha Freedom Party wijzen erop dat etnische mobilisatie in het postapartheidstijdperk electoraal niet wordt gehonoreerd394. Bijgevolg treedt ‘ras’ eerder dan ‘etniciteit’ op de voorgrond.
Deze redenering kan alvast een gebrek aan politieke interesse voor de effectieve accommodatie van Zuid Afrika’s bevolkingsdiversiteit vanwege het ANC verklaren. Daarnaast krijgt het ANC door haar dominante positie ook niet meer de incentives die ze kreeg ten tijde van de constitutionele onderhandelingen om een cultureel sensitief beleid te voeren. Wanneer in 1994 was duidelijk geworden hoe groot haar overwicht was, bleek het ANC al snel minder bereid om toegevingen te doen. Deze vaststelling kan de genoemde verschillen tussen de Interim-Grondwet en de definitieve Grondwet verklaren en geeft aan waarom er een discrepantie bestaat tussen de theorie, zoals die in de Grondwet naar voor wordt gebracht, en de praktijk.
Tot slot wijst ook de uittocht van een aanzienlijk deel van de blanke bevolking (ongeveer 15%) sinds het einde van het apartheidsregime op een groeiende ontevredenheid over het gevoerde beleid395.
392
BEALL, J., GELB, S., HASSIM, S., “Fragile Stability: State and Society in Democratic South Africa”, Journal of Southern African Studies 2005, Vol. 31, No. 4, p. 681-699. 393 WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 10. 394 De partij deemsterde in 2009 verder weg tot amper 4,5% van de stemmen. 395 ZUBERI, T., SIBANDA, A. en UDJO, E., The Demography of South Africa, Londen, M.E. Sharpe, 2005, 310 p.
119
Toch is de balans niet geheel negatief. Politiek is immers op de eerste plaats een manier om op een vredevolle manier conflicten te beheersen en daar is men de laatste vijftien jaar wel in geslaagd. ANTHONY BUTLER wijst er ook op dat het ANC net door haar hegemonie een economische langetermijnvisie heeft kunnen ontwikkelen396, ondanks de populistische kritiek van de Communistische partij en de vakbonden. Rond de eeuwwisseling kende de economie effectief een kentering en liep de economische groei op tot 5% in 2005. De welvaart van een land kan wel degelijk een dam betekenen tegen radicalisme en bijgevolg dienstig zijn bij het verder consolideren van de democratie397. Positief is ook dat de democratische spelregels in het algemeen gerespecteerd worden, ondanks scherpe verbale uitvallen naar onder meer de rechterlijke macht die men van vooringenomenheid verwijt398. Bovendien heeft er zich met de oprichting van het Congress of the People (COPE) een eerste afsplitsing voorgedaan binnen het ANC na het einde van apartheid. De partij bleef met iets meer dan 7% van de stemmen wel onder de verwachtingen. De toekomst moet uitwijzen of de dominantie van het ANC in Zuid-Afrika behouden blijft of het land verder zal evolueren naar een meer competitieve multipartij staat waarin de diverse belangen van de bevolkingsgroepen wezenlijker vertegenwoordigd worden.
396
Het Growth, Employment, and redistribution (GEAR) programma van 1996. BUTLER, A., “How Democratic is the African National Congress?”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 719-735. 398 GUMEDE, W.M., “South Africa: Jacob Zuma and the difficulties of consolidating South Africa’s democracy”, African Affairs, 2008, p. 269. 397
120
BIBLIOGRAFIE a. Wetgeving Constitution of the Republic of South Africa, 1993. Constitution of the Republic of South Africa, 1996.
b. Boeken, artikels en tijdschriften
ALBERTYN, C., “Substantive equality and transformation in South Africa”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 253-276. AUVINEN, J. en KIVIMÄKI, T., “Conflict transformation in South Africa”, Politikon, 2001, Vol. 21, No. 1, p. 65-793 BEALL, J., GELB, S., HASSIM, S., “Fragile Stability: State and Society in Democratic South Africa”, Journal of Southern African Studies 2005, Vol. 31, No 4, p. 681-699. BEAL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No 4, p. 755-771. BOTHA, S., “Ten Years of democracy: characteristics of, and changes in, South Africa’s party system”, Politeia 2004, Vol. 23, No 3, p. 39-59. BRADSHAW, G., “Constitutional negotiations: the role of mediator in South Africa”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. BREMS, E., “Inclusieve universaliteit. Een theoretisch en methodologisch kader om inzake mensenrechten universaliteit te verzoenen met diversiteit”, Nederlands tijdschrift voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 2003, p. 139-161. BRUGGEMANS, K., “Economic policy and democracy in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 60-83. BUTLER, A., “How Democratic is the African National Congress?”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 719-735. CALLAND, R. en NIJZINK, L., “Intergovernmental Relations in the Legislative Branch of Government: The NCOP”, in LEVY, N. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The Challenges of Co-operative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 112-125.
121
CROUZEL, I., “La Chefferie traditionnelle face à la démocratisation des pouvoirs locaux”, Afrique Contemporaine, 1999, No 192, p. 30-39. DE KADT, J., “Language development in South Africa – past and present”, ” in WEBB, V. en DU PLESSIS, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 40-55. DEEGAN, H., The politics of the new South Africa: apartheid and after, Londen, Longman, 2001, 261 p. DE VILLIERS, B., “An electoral system for the new South Africa”, in Johnston, a., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, 272 p. DE VRIES, I.D., “Courts: The weakest link in the democratic system in South Africa; A power perspective” Politeia, 2006, Vol. 25, No 1, p. 41-56. DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, 470 p. EVERINGHAM, M. en JANNECKE, C., “Land Restition and Democratic Citizenship in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2006, Vol. 32, No 3, p. 545-561. FREDMAN, S., “Redistribution and Recognition: Reconciling Inequalities”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 214-234. GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, 560 p. GILIOMEE, H., “The Making of the Apartheid plan”, Journal of Southern African Studies, 2003, Vol. 29, No 2, p. 373-391. GLASER, D., “Should an Egalitarian Support Black Economic Empowerment?”, Politikon, 2007, Vol. 34, No 2, p. 105-123. GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, 400 p. GRANT, E., “Human Rights, Cultural Diversity and Customary Law in South Africa”, Journal of African Law, 2006, Vol. 50, p. 2-23. GUMEDE, W.M., “South Africa: Jacob Zuma and the difficulties of consolidating South Africa’s democracy”, African Affairs, 2008, p. 261-271. HAMILTON, L., “Human Needs, Land Reform and the South African Constitution”, Politikon, 2006, Vol. 33, No 2, p 133-145.
122
HENRARD, K., Minority Protection in Post-Apartheid South Africa – Human Rights, Minority Rights and Self-Determination, Westport, Praeger, 2002, 310 p. HENRARD, K., “Language Rights and Minorities in South Africa”, International Journal on Multicultural Societies, 2001, Vol. 3, No 2, p. 78-98. HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 17-51. HOEANE, T, “A viable alternative? South Africa’s third parties”, Politeia, 2005, Vol. 24, No. 3, p. 335-351. IRVINE, D., “Federalism and the new constitution”, in Johnston, a., Shezi, S., & Bradshaw, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, p. 272. JOHNSTON, A., The Political World of KwaZulu-Natal, in JOHNSON, R.W. en SCHLEMMER, L., Launching Democracy in South Africa. The First Open Election, April 1994, 1996, London, Yale University Press, p. 168-188. JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, 272 p. KLARE, K., “Legal Culture and Transformative Constitutionalism”, South African Journal on Human Rights, 1998, Vol. 14, p. 146. KLUG, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 432-453. KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 421-448. KOTZÉ, D.A., African politics in South Africa, 1964-1974: parties and issues, Londen, Hurst, 1975, 276 p. KYMLICKA, W., “Emerging Western Models of Multination Federalism: Are They Relevant for Africa?” in TURTON, D. (ed), Ethnic Federalism – The Ethiopian Experience in Comparative Perspective, Oxford, James Curry, 2006, p. 32-59. LABUSCHAGNE, P., “The doctrine of separation of powers and its application in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 84-102. LIEBENBERG, S. en GOLDBLATT, B., “The Interrelationship between Equality and Socio-economic Rights under South Africa’s Transformative Constitution”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p 335-361.
123
LODGE, T., “Provincial Government and State Authority in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 737-753. LODGE, T., “The ANC and the development of party politics in modern South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, No. 2, p. 189-219. LÖTTER, H., P., P., Injustice, violence and peace: the case of South Africa, Atlanta, Rodopi, 1997, 233 p. LUTABINGWA, J., SABELA, T. en MBATHA, J.S., “ Traditional leadership and local governments in South Africa: Shared governance is possible”, Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 73-88. MARX, C., “Ubu and Ubuntu: on the dialetics of apartheid and nation-building”, Politikon, 2002, Vol. 29, No. 1, p. 49-69. MASHIKE, L., “Blacks can Win Everything, but the Army: The ‘Transformation’ of the South African Military between 1994 and 2004”, Journal of Southern African Studies 2007, Vol.33, No 3, p. 601-618. MATSHEKGA, J., “Toothless bulldogs? The Human Rights Commissions of Uganda and South Africa: A Comparative study of their independence”, African Human Rights Law Journal, 2002, p. 69-91 MBAKU, J.M., Institutions and reform in Africa: the public choice perspective, London, Praeger, 1997, 222 p. MCGARRY, J., “Federal Political Systems and the Accommodation of National Minorities”, in GRIFFITHS, A.L en NERENBERG, K., Handbook of Federal Countries, London, McGill-Queen’s University Press, 2002, p. 420-423. MCLAUGHLIN, E.S., “Racial, Ethnic or Rational Voters? Splitting tickets in South Africa”, Politikon, 2008, Vol. 35, No. 1, p. 23-41. MCLAUGLIN, E.S., “Language, democracy, and governance in South Africa”, in WEBB, V. en Du Plessis, T., The Politics of Language in South Africa, Pretoria, Van Schaik Publishers, 2006, p. 118-137. MURRAY, C., “The constitutional Context of Intergovernmental Relations in South Africa”, in LEVY, N. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The Challenges of Cooperative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 66-82. NDEBELE, N., “The African National Congress and the policy of non-racialism: a study of the membership issue”, Politikon, 2002, Vol. 29, No. 2, p. 133-146. NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Cooperative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 1-21.
124
NORVAL, A., Deconstructing Apartheid Discourse, New York, Verso, 1996, 369 p. OKECHUKWU C. IHEDURU, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p. 1-30. O’MEARA, D., Volkskapitalisme: Class, Capital and ideology in the development of Afrikaner Nationalism, 1934-1948, Cambridge, Cambridge University Press, 1983, 281 p. OSAGHAE, E.E., “State, Constitutionalism, and the Management of Ethnicity in Africa”, African and Asian Studies, 2005, Vol. 4, p. 83-105. OTTAWAY, M., South Africa: The Struggle for a New Order, Washington, Brookings Institution, 1993, 250 p. PIGOU, P., “The apartheid state and violence: What has the Truth and Reconciliation Commission found?”, Politikon, 2001, Vol. 28, No. 2, 212 p. POSEL, D., The Making of Apartheid 1948-1961, Oxford, Clarendon Press, 1997, 312 p. PRETORIUS, J., African politics; Beyond The Third Wave of Democratization, Cape Town, Juta Publishing, 2008, 230 p. RANTETE, J. en GILIOMEE, H., “Transition to democracy through transaction?: Bilateral negotiations between the ANC and NP in South Africa”, African Affairs 1991, p. 515-542. REDDI, M., “Minority Language rights in South Africa: a comparison with the provisions of international law”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 2002, p. 328350. SAUNDERS, C., “South Africa – Recent history”, in Africa South of The Sahara, New York, Routledge, 2008, 1510 p. SEEKINGS, J., “The Continuing salience of race: Discrimination and diversity in South Africa”, Journal of Contemporary African Studies 2008, Vol. 23, No. 1, p. 1-25. STACEY, R., “’We the people’: the relationship between the South African Constitution and the ANC’s transformation policies”, Politikon, 2003, Vol. 30, No. 2, p. 133-148. TANGRI, R. en SOUTHALL, R., “The politics of Black Economic Empowerment in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2008, Vol. 34, No. 3, p. 699-716. THOMAS, J. en TLADI, D., “Legal pluralism or a new repugnancy clause”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 1999, XXXII, p. 354-363. VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1999, Vol. 96, p. 561-585.
125
VAN DER BEKEN, C., Een nieuw model van staatsopbouw in Afrika: een analyse van de Ethiopische federale staatsstructuur, Gent, 2004, 90 p. VAN DER MERWE, H. en CHAPMAN, A.R., Truth and Reconciliation in South Africa: Did the TRC Deliver?, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, p. 241-279. WALDMEIR, P., Anatomy of a Miracle: The End of Apartheid and the Birth of the New South Africa, New Jersey, Ruthers University Press, 1998, 289 p. WALKER, C., “The limits to Land Reform: Rethinking ‘the land question’”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 805-823. WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, 420 p. WALRAET, A., “De politieke economie van postapartheid. Van herverdelingsambities naar duurzame ongelijkheid”, in DOOM, R. (ed.), Structuur van de waanzin. Conflicten in de periferie, 2001, Gent, Academia Press, p. 242-269. WEERAMANTRY, C., G., Justice without frontiers: furthering human rights, De Haag, Kluwer, 1997, p. 381. WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 5-21. WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 113-136. WOLPE, H., “Capitalism and cheap labour power in South Africa: From segregation to Apartheid”, in: BEINHART, W., DUBOW, S., Segregation and Apartheid in Twentieth-Century South Africa, 1995, London, Routledge, p. 60-90. ZUBERI, T., SIBANDA, A. en UDJO, E., The Demography of South Africa, Londen, M.E. Sharpe, 2005, 310 p.
c. Websites http://cas1.elis.ugent.be/avrug//pdf01/zuidaf04.pdf http://www.elections.org.za http://siteresources.worldbank.org/INTEMPSHAGRO/Resources/Bhorat_Unemployment_So uthAfrica.pdf http://www.southafrica.info/about/people/language.htm http://www.statssa.gov.za/census01/html/default.asp http://www.statssa.gov.za/census01/html/RSAPrimary.pdf http://www.statssa.gov.za/census01/html/WCPrimary.pdf 126
