Úřad je vždy povinen zkoumat, zda informace označená podnikatelem za obchodní tajemství skutečně splňuje všechny náležitosti obchodního tajemství. Ústavně konformní výklad práva na přístup k informacím a práva na ochranu obchodního tajemství, zejména s přihlédnutím k výslovnému omezení této ochrany provedené v zákoně o právu na informace o životním prostředí, pak navíc ještě zavazuje úřad, aby i v případě, že se o obchodní tajemství jedná, aplikoval princip přiměřenosti a posoudil, zda danou informaci, vypovídající o vlivu činnosti podnikatele na životní prostředí, nelze ve veřejném zájmu zpřístupnit. V Brně dne 24. října 2012 Sp. zn.: 3758/2009/VOP/KČ
Závěrečné stanovisko k postupu Krajského úřadu Moravskoslezského kraje a Ministerstva životního prostředí ve věci odepření přístupu k podkladům předaným společností AM., a. s., s odvoláním na ochranu obchodního tajemství
A. Rekapitulace šetření V roce 2009 se na veřejného ochránce práv obrátilo občanské sdružení Ekologický právní servis (dále jen „EPS“) s rozsáhlým podnětem proti různým postupům Krajského úřadu Moravskoslezského kraje a Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy IX., v řízeních o vydání integrovaných povolení na závody společnosti AM., a.s. (dále jen „společnost“). Část podnětu EPS již byla řešena soudní cestou, rozhodla jsem se však zahájit šetření ohledně dvou případů, kdy měl krajský úřad neoprávněně odepřít EPS informace o stávajících i možných budoucích dopadech činnosti společnosti na životní prostředí. V prvním případě se jednalo o řízení o vydání změny integrovaného povolení pro zařízení „Z16 – Minihuť pásová“, které bylo zahájeno v roce 2008. Zde byl EPS účastníkem řízení. Přesto mu krajský úřad odepřel možnost nahlédnout do přílohy č. XX žádosti o změnu integrované povolení.1 Ministerstvo životního prostředí v odvolacím řízení jeho rozhodnutí potvrdilo.2 Zdůvodnění obou úřadů spočívalo v tom, že veškeré informace umístěné v příloze č. XX, označila společnost za obchodní tajemství. Příloha č. XX v sobě ovšem obsahuje prakticky všechny relevantní přílohy žádosti o změnu integrovaného povolení. Pro názornou představu o rozsahu odepřených informací jsem uvedla několik vybraných dokumentů, resp. okruhů informací, které jsou (či mají být) v předmětné příloze obsaženy: -
1 2
popis dosavadních a uvažovaných opatření k měření a monitorování emisí vypouštěných do životního prostředí, porovnání zařízení s nejlepšími dostupnými technikami (z hlediska emisních parametrů, spotřeby energie a energetické účinnosti),
Usnesení č. j.: MSK 124146/2008, ze dne 4. 8. 2008. Rozhodnutí č. j.: 580/435/ENV/08 ze dne 30. 9. 2008.
1
-
-
realizovaná a plánovaná opatření k úspoře a zlepšení využití surovin včetně vody, pomocných materiálů a dalších látek, realizovaná a plánovaná opatření k účinnějšímu využití a úsporám energie, podpoře využití alternativních zdrojů energií a zvyšování účinnosti využití energií a jejich vliv na životní prostředí, doprava související s přípravou a s provozem zařízení, plán odpadového hospodářství, dokumentace z procesu posuzování vlivu záměru na životní prostředí, včetně rozptylové a hlukové studie a posouzení vlivů záměru na veřejné zdraví.
Ve druhém případě pak šlo o to, že EPS požádal krajský úřad podle zákona o právu na informace o životním prostředí o poskytnutí provozních řádů a žádostí o integrovaná povolení na některé provozy společnosti. Provozní řády odmítl krajský úřad EPS poskytnout.3 Žádosti o integrovaná povolení sice úřad poskytl, avšak s vyloučením některých jejich částí bez toho, že by v této otázce vydal jakékoliv rozhodnutí. Nutno podotknout, že EPS se proti rozhodnutí o odepření provozních řádů nijak nebránil ani nevyzval krajský úřad k nápravě v otázce nevydání rozhodnutí o odepření některých částí žádostí o integrovaná povolení. Šetřením jsem dospěla k následujícím závěrům, které jsem shrnula ve zprávě o šetření. Nejprve uvedu závěry platné pro vztah ochrany obchodního tajemství a poskytování informací o životním prostředí obecně. 1. Prvním pochybením příslušných úřadů je, že kvůli svému paušálnímu přístupu odepřely EPS s odvoláním na ochranu obchodního tajemství i takové informace, které za obchodní tajemství v žádném případě považovat nelze. Jako dva nejkřiklavější příklady jsem uvedla bezpečnostní listy běžně dostupných látek (např. motorové nafty) a integrované povolení krajského úřadu na původní pásovou minihuť. To, že společnost označila i takovéto informace za obchodní tajemství, názorně ukazuje, že je nezbytné, aby úřad požadavky na ochranu obchodního tajemství vyslovené podnikatelem nepřejímal nekriticky, ale podrobil je vlastnímu zkoumání, jak to ostatně požaduje i Nejvyšší správní soud.4 2. Druhým pochybením příslušných úřadů je, že odepřely EPS takové informace, které sice mohly naplňovat znaky obchodního tajemství, avšak jejich hodnotu pro podnikatele nelze považovat za vysokou a jejich znalost byla zároveň pro občanské sdružení nezbytná k tomu, aby mohlo naplnit smysl svého účastenství v řízení o změně integrovaného povolení. U takovýchto informací měly úřady ochranu obchodního tajemství vyloučit s odvoláním na výluku obsaženou v zákoně o právu na informace o životním prostředí. V odůvodnění pak měly popsat, jakým způsobem v daném případě aplikovaly princip přiměřenosti. Jako příklad jsem uvedla vyhodnocení souladu s nejlepšími 3
rozhodnutí č. j.: MSK 121762/2008, ze dne 24. 7. 2008 Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn.: 7 As 24/2007-106, ze dne 27. 3. 2008, uvádí: „Pouhé označení informace podnikatelem za obchodní tajemství není dostačující, aby požadovaná informace nebyla poskytnuta, protože podnikatel není povinným subjektem ve smyslu ustanovení § 2 zákona o informacích a není možné na něj přenášet oprávnění a povinnosti týkající se informační povinnosti podle citovaného zákona. Správní orgán je proto vždy povinen zkoumat, zda informace označená podnikatelem za obchodní tajemství skutečně splňuje všechny náležitosti obchodního tajemství podle ustanovení § 17 obch. zák. Pokud totiž tomu tak není, o obchodní tajemství se nejedná. V takovém případě by povinný subjekt musel ignorovat tvrzení podnikatele o existenci obchodního tajemství a požadované informace žadateli poskytnout, pokud by ovšem nebyl dán jiný důvod pro odepření informací.“ 4
2
dostupnými technikami v těch částech, kde obsahují v zásadě pouze informaci o tom, že z určité množiny výrobních postupů a ekologických opatření, které jsou podrobně popsány ve veřejně přístupných dokumentech popisujících nejlepší dostupné techniky (tzv. dokumenty BREF), používá daný provozovatel určité vyjmenované techniky. 3. Krajský úřad měl provozovatele zařízení vést k tomu, aby rozsah svého požadavku na ochranu obchodního tajemství vysvětlil, příp. aby jej zúžil pouze na ty informace, jejichž zpřístupněním by mu vznikla vážná a nenahraditelná újma. Dále uvádím závěry, které se již týkají některých konkrétních okruhů informací, jež krajský úřad údajně odmítl EPS poskytnout. Odborné posudky a studie: Paušální odepření rozptylových, hlukových či zdravotních studí nebo odborných posudků o vlivu činnosti podnikatele na životní prostředí s odvoláním na ochranu obchodního tajemství je nepřípustné. Chráněny mohou být zcela výjimečně ty podkladové informace poskytnuté zpracovateli studie provozovatelem zařízení, jejichž hodnota pro provozovatele je natolik vysoká, že zájem na jejich ochraně převažuje nad zájmem na jejich poskytnutí. Porovnání s nejlepšími dostupnými technikami: Je nepřípustné, aby byl jako obchodní tajemství chráněn celý dokument obsahující porovnání zařízení s nejlepšími dostupnými technikami. Výjimkou mohou být případy, kdy je s nejlepšími dostupnými technikami porovnáván inovativní výrobní postup nebo novátorská kombinace výrobních postupů, které jsou v dokumentu blíže popsány a jejichž znalost není v obchodních kruzích běžně dostupná. I pak je však možno odepřít pouze příslušnou část dokumentu v nezbytném rozsahu. Provozní řády: Odmítnutí poskytnout provozní řád jako celek je nepřípustné. S odvoláním na obchodní tajemství lze odepřít zejména informace popisující podrobně použité výrobní technologie a postupy, avšak řadu jiných informací je nepochybně třeba poskytnout – zejména informace vypovídající o produkovaných znečišťujících látkách a způsobu jejich sledování a informace o prevenci a řešení havarijních stavů.
B. Reakce na zprávu o šetření Ministerstvo životního prostředí, odbor výkonu státní správy IX. Ministerstvo uvedlo, že krajský úřad po zkušenosti s EPS v rámci předjednávání žádostí o vydání integrovaných povolení nebo jejich podstatných změn důsledně nabádá provozovatele k zodpovědnosti a střídmosti při označování údajů za obchodní tajemství. Ministerstvo konstantně tuto praxi doporučuje a její naplňování prověřuje, přičemž od doby kauzy vyvolané EPS k žádnému dalšímu obdobnému případu nedošlo. Dále ministerstvo upozornilo, že EPS byly již v průběhu posuzování žádosti o nahlédnutí do spisu zpřístupněny „rozptylové, hlukové či zdravotní studie 3
a odborné posudky o vlivu na životní prostředí“. Ty byly totiž uvedeny v kapitole 15. Žádosti o změnu integrovaného povolení s názvem „Další doklady“, kde byl původně neopodstatněně uveden odkaz na přílohu č. XX − chráněné údaje. Společnost následně tento projev vůle revidovala a EPS byla celá tato část žádosti o změnu integrovaného povolení zpřístupněna, resp. nebyla odepřena z nahlížení. Konečně také ministerstvo připustilo, že na základě judikatury Nejvyššího správního soudu v další praxi přehodnotí své dosud rezervované stanovisko ohledně možnosti posuzování materiálního naplnění znaků obchodního tajemství ve smyslu § 17 obchodního zákoníku v rámci správní úvahy v konkrétních případech projednávaných před správními orgány. Navzdory těmto dílčím opatřením k nápravě však ministerstvo odmítlo mé závěry o tom, že by se v otázce odepření možnosti nahlédnout do přílohy č. XX žádosti o změnu integrovaného povolení v řízení týkajícím se zařízení „Z16 – Minihuť pásová“, dopustilo pochybení. Ministerstvo uznalo mé argumenty potud, že zákon o právu na informace o životním prostředí ochranu obchodního tajemství omezuje a vylučuje z ní mimo jiné informace, které se týkají působení provozní činnosti podnikatele na životní prostředí. Uznalo také, že tento zákon je v otázce rozsahu poskytovaných informací speciálním vůči zákonu o integrované prevenci, neboť se v jeho § 15 uvádí: „Pokud zvláštní právní předpisy upravují též poskytování informací, které jsou předmětem úpravy tohoto zákona, nelze rozsah informací stanovený tímto zákonem omezit.“ Ve svém vyjádření však ministerstvo dovodilo, že v řízeních o vydání integrovaných povolení a jejich podstatných změn je založen speciální institut chráněných údajů. Ten na jednu stranu ještě dále prolamuje možnost ochrany údajů obchodním tajemstvím, když toto označení znemožňuje u údajů podle § 4 odst. 1 písm. a), b), c), d), f) a m) zákona o integrované prevenci, avšak zároveň u označených údajů, na něž nedopadají překážky dle § 8 odst. 4 a 9 zákona o právu na informace o životním prostředí a § 4 odst. 1 písm. a), b), c), d), f) a m) zákona o integrované prevenci, provozovateli zařízení v příslušném správním řízení ochranu prostřednictvím obchodního tajemství zaručuje. Z vyjádření ministerstva jsem vyrozuměla, že krajský úřad posuzuje v řízeních podle zákona o integrované prevenci pouze otázku, zda žadatel neoznačil za chráněný údaj takový údaj, u něhož to zákon přímo vylučuje. Ministerstvo uvedlo, že v případě, že by společnost označila za obchodní tajemství jakýkoliv údaj, u nějž to citovaná ustanovení vylučují, krajský úřad by takové označení nepřipustil již ve fázi ověřování žádosti; pokud by i přesto neoprávněně označené obchodní tajemství (sic!) v žádosti zůstalo, v případě žádosti o nahlédnutí do spisu (a obdobně o poskytnutí informace) by k němu nebylo přihlíženo. K odepření nahlédnutí do spisu EPS došlo podle ministerstva proto, že se jednalo primárně o chráněné údaje ve výše uvedeném smyslu, nikoliv o obchodní tajemství podle obchodního zákoníku. Jakékoliv správní uvážení nad naplněním znaků obchodního tajemství by tak bylo irelevantní. Některé dokumenty, např. bezpečnostní listy běžně dostupných látek a dříve vydané integrované povolení na pásovou minihuť, u nichž jsem dovodila, že obchodním tajemstvím být nemohou, by podle vyjádření ministerstva EPS obdržel, kdyby se jich domáhal v režimu zákona o právu na informace o životním prostředí. Úřady však neposkytovaly informace 4
podle tohoto zákona, nýbrž o žádosti EPS o nahlédnutí do části spisu podle správního řádu. Volbu procesního režimu učinil sám EPS a podle vyjádření ministerstva byla právě tato volba pro okruh poskytnutých informací zásadní. Krajský úřad Moravskoslezského kraje Pokud jde o ministerstvem uvedená opatření k nápravě, z vyjádření krajského úřadu vyplývá poněkud jiný pohled na jejich realizaci. Oba úřady se shodují potud, že po konzultaci s krajským úřadem společnost změnila své stanovisko k rozsahu chráněných údajů, a EPS tak získal přístup k hlukové a rozptylové studii. Přesto však krajský úřad možnost působení na provozovatele, aby byl při označování údajů za chráněné střídmý, odmítl. Uvedl, že provozovatel zařízení podává žádost o integrované povolení či jeho změnu, aniž by musel o tomto kroku krajský úřad předem informovat. Tudíž rozsah údajů označených v žádosti jako chráněné krajský úřad nemůže dopředu nijak ovlivnit. Krajský úřad v daném případě respektoval provozovatelem zařízení údaje označené jako chráněné − nebyla zde možnost využití diskreční pravomoci nebo jakékoliv exaktně podložené argumentace ke zpochybnění hodnoty, jakou tyto informace pro provozovatele představují. Ani krajský úřad jakékoliv pochybení v dané kauze nepřipouští. Tvrdí, že má zpráva jej nabádá k porušování základních principů správního řízení. Rozhodování o zpřístupnění chráněných údajů (obchodního tajemství) na základě subjektivních pocitů zcela postrádajících exaktně podložená a metodicky vedená data by znamenalo porušení povinnosti zjistit skutečný stav věci a zajistit rovnost práv účastníků řízení. Uplatnění mých názorů by podle úřadu znamenalo zvýhodnit požadavek EPS na zveřejnění obchodního tajemství, aniž by to bylo relevantní k ochraně životního prostředí, a tedy veřejného zájmu, navíc na úkor případných finančních škod provozovatele zařízení a za cenu porušení povinnosti mlčenlivosti úředních osob a mrhání veřejných prostředků na soudní spory o náhradu škody s provozovateli zařízení. Argumentace, kterou krajský úřad obhajuje své stanovisko, v zásadě vychází z toho, že ustanovení § 8 zákona o integrované prevenci je v otázce ochrany obchodního tajemství ustanovením zvláštním vůči správnímu řádu i vůči zákonu o právu na informace o životním prostředí. Toto ustanovení totiž samo o sobě stanovuje, které informace v rámci informací označených jako obchodní tajemství je potřeba chránit a které se naopak musí zveřejnit z důvodu, aby mohli i ostatní účastnící řízení podávat v rámci řízení své námitky, požadovali doplnění nebo se případně mohli odvolat. Není tedy směrodatné, co žadatel o integrované povolení nebo jeho změnu označí za obchodní tajemství, ale to, že naopak některé informace takto označit nemůže. Správnímu orgánu nepřísluší v tomto případě právo na posouzení, co je obchodním tajemstvím, či nikoliv, ale zda žadatel uvedl v žádosti požadované informace tak, jak měl. Zákonodárce podle krajského úřadu tuto právní úpravu přijal, aby zabezpečil obchodní tajemství provozovatelů zařízení a jejich důvěru vůči orgánům státní správy, že ono obchodní tajemství bude v řízení o vydání integrovaného povolení ochráněno. Také proto nemůže být právní úprava obsažená v § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci obcházena například postupy podle zákona o právu na informace o životním prostředí. Bylo by absurdní a především nezákonné, aby krajský úřad vyjímal části údajů označených provozovatelem jako chráněné 5
a označoval je jako veřejně přístupné. Pro potřeby krajského úřadu za účelem podrobnějšího vyhodnocení neexistuje žádný prováděcí předpis či jednotná metodika, která by stanovila objektivní kritéria vyhodnocení toho co je, či není obchodním tajemstvím. Pokud si provozovatel zařízení označí v žádosti údaje za chráněné v souladu se zákonem o integrované prevenci, krajský úřad není oprávněn zpochybňovat důvody, které jej k tomu vedly. Jednalo by se o výrazně subjektivní hodnocení. Stejně jako ministerstvo, i krajský úřad zdůraznil, že v prvním případě EPS nežádal o informace v rámci zákona o právu na informace o životním prostředí, ale šlo o nahlížení do spisu podle správního řádu. Správnímu orgánu nepřísluší konat nad rámec zákona, tedy rozšiřovat žádost subjektu nad rámec jejího obsahu, ani porušovat procesní rovnost stran. Rozšíření nad rámec zákona spatřuje krajský úřad v tom, že by byl zvolen jiný procesní režim, než si zvolil žadatel (EPS). Porušení rovnosti procesních stran spatřuje v tom, že by jeden z účastníků řízení, aniž by k tomu použil patřičný postup, získal požadované informace na základě žádosti nevyužívající dostatečné právní prostředky ochrany těchto informací. K tomu krajský úřad dodal, že pokud by účastník opravdu žádal o informace v režimu zákona o právu na informace o životním prostředí, bylo by jeho právo na informace rozšířeno právě o osobní údaje a další informace, které mu přísluší znát na základě jeho účastenství v řízení, tedy z věcné povahy jeho účastenství v řízení. V případě, že však účastník žádá o informace pouze v rámci svého účastenství v řízení, tak není možné automaticky na tuto žádost vztahovat právo na informace o životním prostředí právě z důvodu odlišného procesního vyřízení žádosti, a to byť i z věcné stránky. K informacím, které jsem ve zprávě uvedla jako příklad údajů, které obchodním tajemstvím být dost dobře nemohou, krajský úřad doplnil, že integrovaná povolení jsou volně přístupná veřejnosti na portálu státní správy IPPC. Pokud jde o bezpečnostní listy, provozovatel s látkami v nich uvedenými nakládá, tudíž tyto látky představují suroviny, pomocné materiály a další látky, které se v zařízení používají nebo jsou jimi produkovány. K informacím, které jsem ve zprávě uvedla jako příklad těch, které sice mohou definici obchodního tajemství naplňovat, ale je třeba u nich vážit, zda veřejný zájem na jejich zpřístupnění nepřevažuje nad zájmem na jejich ochraně, krajský úřad uvedl, že se jedná o vysoce odbornou problematiku napříč celým spektrem hutní prvovýroby, vyžadující enormní stupeň odborných znalostí v tomto oboru a má jako celek pro společnost vysokou hodnotu. Informace, které by EPS takto obdržela, by mohly získat „třetí osoby“ a nebylo by možné zaručit jejich ochranu před zneužitím a případným zcizením. Tuto úvahu krajský úřad dále rozvedl v tom směru, že kapitola 6 žádosti s názvem „Stručné netechnické shrnutí údajů uvedených v žádosti“ je určena výhradně pro veřejnost a úřadu je v § 8 odst. 2 zákona o integrované prevenci dána povinnost zajistit zveřejnění tohoto stručného netechnického shrnutí na portálu veřejné správy, na své úřední desce a úřední desce obce, kde je zařízení umístěno. Tato kapitola 6 obsahuje základní popis zařízení, jeho kapacitu, vstupy a výstupy, zdroje znečišťování, monitoring a v neposlední řadě i porovnání s BAT, a to vše v základních parametrech a takovým způsobem, aby byly pro veřejnost srozumitelné. Ostatní kapitoly žádosti vykazují znaky takové vysoké míry odbornosti, že by jim široká veřejnost porozumět nemohla, případná občanská sdružení nevyjímaje. 6
Z tohoto důvodu posuzuje celý rozsah zpracované žádosti o integrovaná povolení odborně způsobilá osoba podle zákona o integrované prevenci, a dále příslušné správní úřady. Pokud jde o druhý případ, kde se jednalo o žádost o informace o životním prostředí, krajský úřad zdůraznil, že neodmítl poskytnout EPS provozní řády jako celek, ale pouze části provozních řádů. Zejména informace o zdroji, o produkovaných znečišťujících látkách (výstupy z technologie), způsobu jejich sledování (monitoring), emisní limity a informace o prevenci a řešení havarijních stavů byly EPS zpřístupněny. Krajský úřad uzavřel, že provozní řády vyhovují všem definičním znakům obchodního tajemství, zejména mají skutečnou nebo alespoň potenciální materiální, či nemateriální hodnotu (jedná se o tzv. „know how“ společnosti, které by mohlo být snadno zneužitelné v obchodním styku − informace týkající se množství a složení vstupu surovin, energií a materiálů, včetně množství výstupů aj., patří mezi klíčové obchodní informace AMO, které tato společnost vyvíjí několik desetiletí a jsou jednou z klíčových složek kvality výrobků této společnosti) a nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné (v běžném obchodním styku nejsou společností AMO provozní řády ani údaje o energetické náročnosti výroby apod. partnerům poskytovány, společnost přijímá opatření, aby tyto informace nebyly zpřístupněny jiným subjektům v rámci obchodního styku s třetími osobami − smluvně upravená povinnost mlčenlivosti). K otázce, proč nevydal o částečném odmítnutí žádosti o informace rozhodnutí, krajský úřad uvedl, že jak v případě integrovaných povolení, tak v případě provozních řádů informace zpřístupnil, vyloučil však z poskytnutí některé části požadovaných dokumentů. O tomto vyloučení v souladu s § 8 odst. 6 zákona o právu na informace o životním prostředí EPS informoval ve Sdělení o zpřístupnění informací a nevydával rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace dle § 9 odst. 1 cit. zákona, neboť to při oznámení o vyloučení cit. zákon již nepředpokládá.
C. Stanovisko ochránce Vyjádření obou úřadů považuji za nekonzistentní a vzájemně rozporná. Jejich postoj lze shrnout tak, že nemohou samy o své vůli rozhodnout o zpřístupnění informace označené žadatelem o integrované povolení za chráněný údaj s výjimkou případů, kdy lze označenou informaci podřadit pod některou z kategorií, které podle zákona o integrované prevenci za chráněný údaj výslovně označit nelze. Tento názor však představuje mechanickou aplikaci izolovaného právního předpisu bez přihlédnutí k jiným předpisům, které spolu s ním tvoří jeden logický a propojený celek. Tvrzení ministerstva, že zákon o integrované prevenci vytváří nějakou vlastní, svébytnou kategorii chráněných informací, vyvrací sám text tohoto zákona, který v ustanovení § 8 odst. 4 uvádí: „Úřad je povinen zabezpečit ochranu obchodního tajemství, osobních údajů a dalších údajů chráněných podle zvláštních právních předpisů, pokud jsou tyto údaje jako chráněné v žádosti označeny.“ Logika citovaného ustanovení je naprosto zjevná. Žadatel určité informace označí jako chráněné a pokud tyto informace zároveň vyhoví definici obchodního tajemství, osobního údaje nebo jiného údaje chráněného podle zvláštního právního předpisu 7
(což je podle výše citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu úřad povinen si autonomně posoudit), pak je musí úřad v řízení chránit. V opačném případě jejich ochranu povinen zabezpečit není. To, že zákon o integrované prevenci ještě navíc stanovuje některé okruhy informací, u nichž je veřejný zájem na jejich zpřístupnění natolik veliký, že je za chráněné vůbec označit nelze (a to navzdory tomu, že mohou definici některého z chráněných údajů naplnit), omezuje svobodu rozhodování navrhovatele. Neznamená to však, že mimo těchto výslovně vyjmenovaných informací bude úřad povinen chránit cokoliv, co žadatel za chráněný údaj označí – to by musel zákonodárce aplikaci jiných hledisek výslovně vyloučit. To se však nestalo, proto je třeba přihlédnout i k jiným právním předpisům a v souladu s ústavními principy omezit právo na přístup k informacím pouze v případě, že je to nezbytné k ochraně jiných práv. Takovým právem může být právo žadatele na ochranu obchodního tajemství (a právě proto musí úřad zkoumat, zda se o obchodní tajemství skutečně jedná). Neexistuje však žádné ústavně zaručené právo žadatele na respektování označení určitého údaje za chráněný, pokud tímto označením nesleduje prokazatelně žádný svůj legitimní zájem (jakým je např. ochrana know-how apod.). Tento závěr je platný jak pro vyřizování žádosti účastníka o nahlédnutí do spisu, tak pro žádost o informace o životním prostředí. Úřad musí oprávněnost označení určitého údaje za obchodní tajemství zkoumat vždy. Procesní režim, v jakém je žádost vyřizována, v této otázce nehraje roli. Zákon o právu na informace o životním prostředí totiž ve svém ustanovení § 15 uvádí: „Pokud zvláštní právní předpisy upravují též poskytování informací, které jsou předmětem úpravy tohoto zákona, nelze rozsah informací stanovený tímto zákonem omezit.“ Ostatně bylo by zcela absurdní, aby účastník řízení obdržel na základě obsahově totožné žádosti užší okruh informací z daného řízení, než žadatel o informace z řad veřejnosti (jak naznačují ve svých vyjádřeních oba úřady). Přístup účastníka řízení k informacím z daného řízení bude takřka vždy širší než přístup pouhého žadatele o informace. Ve výjimečných případech (zejména u řízení, kde nefigurují žádné osobní údaje ani jiné údaje, jež nelze poskytnout), může být přístup těchto dvou kategorií žadatelů obsahově prakticky totožný. Nikdy však nemůže dojít k tomu, že by se toho účastník o řízení, které se jej týká, dozvěděl méně, než „běžný“ žadatel. Význam ustanovení § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci spočívá zejména v tom, že oproti obecné úpravě správního řízení výslovně zakotvuje možnost odmítnout účastníkovi řízení přístup k některým podkladům s odvoláním na ochranu osobních údajů, obchodního tajemství apod. Je tomu tak nepochybně proto, že v řízeních podle zákona o integrované prevenci je okruh osob považovaných za účastníky poměrně široký a zahrnuje i občanská sdružení a jedince z řad veřejnosti. Kdyby zákon o integrované prevenci neměl toto zvláštní ustanovení, byl by jim správní orgán nucen tyto údaje podle správního řádu zpřístupnit (přinejmenším by k tomu byl povinen v případě, že by příslušnými podklady měl být prováděn důkaz). Oba úřady však význam tohoto ustanovení nepřípustně rozšiřují, když tvrdí, že na jeho základě jsou povinny chránit jakoukoliv informaci označenou žadatelem za chráněnou bez toho, že by mohli jakkoliv zkoumat její skutečný obsah a to, že spadá do některé zákonem chráněné kategorie. 8
Stejně tak musím trvat i na tom, že úřady měly aplikovat princip přiměřenosti, tedy tzv. test veřejného zájmu známý z obecného práva na informace. Tento test se uplatňuje např. tehdy, dostává-li se právo na informace do rozporu s právem na ochranu soukromí či obchodního tajemství a jeho podstatou je snaha o rozumné a spravedlivé vyvážení obou těchto práv. Judikatura použití testu veřejného zájmu dovodila ústavně konformním výkladem i bez výslovného zákonného zmocnění. 5 V oblasti ochrany životního prostředí je ochrana obchodního tajemství významně oslabena zákonem o právu na informace o životním prostředí. Zde se výslovně uvádí, že „porušením obchodního tajemství není zpřístupnění informace označené za obchodní tajemství, pokud se požadovaná informace týká působení provozní činnosti podnikatele na životní prostředí“.6 Jak už jsem uvedla ve své zprávě o šetření (a nemám důvod na tomto závěru cokoliv měnit), správný je takový výklad citovaného ustanovení a jeho vztahu k jiným předpisům, při němž úřad hledá nezbytnou míru omezení ochrany obchodního tajemství. Obchodní tajemství tedy úřad v zásadě chrání, avšak pokud jde o informaci „týkající se působení provozní činnosti podnikatele na životní prostředí“ a zároveň je její sdělení žadateli nezbytné pro dosažení zákonem sledovaného účelu, je úřad oprávněn k ochraně obchodního tajemství nepřihlížet. Úřad je tedy zákonem o právu na informace o životním prostředí zplnomocněn (ale zároveň zavázán) provést u těchto informací porovnání práva na ochranu obchodního tajemství s chráněným veřejným zájmem a dát přednost tomu zájmu, který v daném případě převáží. Citované ustanovení naznačuje, že v oblasti životního prostředí je třeba princip přiměřenosti vyvážit spíše ve prospěch veřejného zájmu. V pochybnostech a sporných případech je tedy podle mého názoru úřad oprávněn dát přednost právu na informace o životním prostředí. Znovu přitom připomínám, že tyto závěry jsou platné i pro vyřizování žádosti o nahlížení do spisu, neboť zákon o právu na informace o životním prostředí výslovně uvádí, že rozsah informací stanovený tímto zákonem nelze jiným předpisem omezit. Jen pro úplnost podotýkám, že se nemohu spokojit ani s vysvětlením krajského úřadu k tomu, proč v případě odepření částí provozních řádů a příloh integrovaných povolení nevydal rozhodnutí o odepření přístupu k informacím. Tento zákon skutečně uvádí, že „pokud je to možné, zpřístupní se požadovaná informace po vyloučení těch skutečností, které zakládají důvod pro odepření zpřístupnění informace a že o takovém zásahu a jeho důvodu musí být žadatel vždy při zpřístupnění informace uvědomen“.7 Zároveň však citovaný zákon výslovně stanovuje, že „pokud povinný subjekt žádosti o zpřístupnění informace, byť i jen 5
Např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn.: 7 As 24/2007, ze dne 27. 3. 2008, se uvádí přímo k otázce obchodního tajemství z hlediska obecného práva na informace: „Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o informacích je nutno vykládat jako odraz obecného vyvažování právem chráněných zájmů, kdy na jedné straně stojí zájem veřejnosti na kontrole veřejné správy a na straně druhé zájem soukromoprávních subjektů na uchování jejich obchodního tajemství. Je přitom třeba posoudit, který z těchto oprávněných zájmů v konkrétním případě převažuje. Podle stávající judikatury je pojem obchodního tajemství vykládán nikoliv jako nespojitá skutečnost umožňující pouze rozlišení mezi existencí či neexistencí, ale jako skutečnost, jež musí být vykládána v souvislosti s důvody, pro něž je její existence zkoumána (např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2000, č. j.: 33 Ca 80/2000-31, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 5. 2001, č. j.: 31 Ca 189/2000-27).“ 6 Ustanovení § 8 odst. 4 písm. a) zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 7 Ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
9
zčásti nevyhoví, vydá o tom ve lhůtě pro zpřístupnění informace rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace“.8 Obdobná úprava je obsažena v zákoně o svobodném přístupu k informacím, a konstantně je vykládána tak, že povinný subjekt musí vydat odmítavé rozhodnutí vždy, dokonce i tehdy, pokud poskytne žadateli celý požadovaný dokument, v němž pouze začerní údaje, jež podle zákona poskytnout nelze. Pozastavuji se také nad tím, že zatímco podle tvrzení ministerstva krajský úřad v rámci předjednávání žádostí o vydání integrovaných povolení nebo jejich podstatných změn důsledně nabádá provozovatele k zodpovědnosti a střídmosti při označování údajů za obchodní tajemství, krajský úřad takovýto postup ve svém vyjádření označil za neuskutečnitelný.
D. Opatření k nápravě Vzhledem k dlouhému časovému odstupu od šetřené kauzy navrhuji oběma úřadům pouze opatření k nápravě směřovaná do budoucna. Doporučuji, aby oba úřady uznaly mou právní argumentaci a přislíbili následující změny ve své praxi při řešení žádostí o nahlížení do spisu v řízení podle zákona o integrované prevenci i v případě žádostí o informace o životním prostředí (procesní režim v tomto případě nerozhoduje). 1) Úřady budou napříště zkoumat nejen to, zda údaje označené žadatelem o integrované povolení lze označit jako chráněné podle zákona o integrované prevenci, ale také to, zda takto označené údaje splňují definiční znaky obchodního tajemství, osobního údaje, nebo jiného údaje chráněného podle zvláštního právního předpisu. V opačném případě požadovanou informaci zpřístupní navzdory jejímu označení za chráněný údaj provozovatelem. 2) Pokud půjde o informaci týkající se působení provozní činnosti podnikatele na životní prostředí, úřady vždy zváží možnost jejího zpřístupnění i v případě, kdy se bude jednat o obchodní tajemství, osobní údaj, nebo jiný údaj chráněný podle zvláštního právního předpisu. Při této úvaze budou úřady aplikovat test veřejného zájmu a chráněnou informaci zpřístupní tehdy, pokud veřejný zájem na jejím zpřístupnění převáží nad zájmem na její ochraně (např. jestliže je její sdělení žadateli nezbytné pro dosažení zákonem sledovaného účelu). 3) O jakémkoliv odepření přístupu k informacím při postupu podle zákona o právu na informace o životním prostředí (byť i dílčím) vydá úřad rozhodnutí.
RNDr. Jitka S e i t l o v á v. r. zástupkyně veřejného ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem)
8
Ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
10
