I) Při posuzování žádosti o prominutí zmeškání úkonu (§ 41 správního řádu) správní orgán musí vzít postupně do úvahy: 1) existenci závažných důvodů pro zmeškání úkonu, a zdali nastaly bez zavinění žadatele 2) zda újma hrozící podateli převýší újmu, která by v případě vyhovění žádosti byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo veřejného zájmu II) Je-li třeba při určování pokuty za správní delikt přihlédnout také k poměrům právnické osoby, které má sankce být uložena, pak pouhý výčet identifikačních údajů z obchodního rejstříku a dvou údajů z Registru ekonomických subjektů sám o sobě o poměrech této právnické osoby nevypovídá, a to ani ve spojení s konstatováním, že se subjekt nenachází v likvidaci či insolvenci - resp. taková zjištění je nutno považovat za neúplná. III) K posouzení podnětu k přezkumnému řízení ve vztahu k příkazu oblastního inspektorátu práce je příslušný jeho nadřízený správní orgán, tedy Státní úřad inspekce práce. Na tom nic nemění ani fakt, že Státní úřad inspekce práce rozhodoval o odvolání proti usnesení, kterým prvostupňový správní orgán neprominul zmeškání úkonu, kterým byl odpor proti příkazu rozhodnutí procesního charakteru, jako je právě usnesení o nevyhovění žádosti o prominutí zmeškání úkonu a jeho potvrzení nelze samostatně v přezkumném řízení přezkoumávat (§ 94 odst. 3 správního řádu)1. V Brně dne 4. dubna 2013 Sp. zn.: 2342/2012/VOP/ZK
Závěrečné stanovisko ve věci podnětu P.-CZ, s. r. o
A Na základě podání společnosti P.-CZ, s. r. o., bylo ve smyslu ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zahájeno šetření postupu Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký a Pardubický kraj (dále také „inspektorát práce“) a Státního úřadu inspekce práce (dále také „SÚIP“) při rozhodování o uložení pokuty za správní delikt podle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce. Ve zprávě o průběhu šetření byla ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv v postupu inspektorátu práce a SÚIP konstatována pochybení spočívající v nedostatečném odůvodnění rozhodnutí těchto správních Pokud je odpor proti příkazu podán po uplynutí lhůty k jeho podání, nadřízený správní orgán nevydává rozhodnutí, kterým odpor zamítne jako opožděný, neboť o odporu se nikdy žádné řízení nevede – viz také rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2011 sp. zn. 9 As/2011. 1
orgánů. Inspektorátu práce jsem pak také vytkl, že při určení výše sankce za spáchaný správní delikt řádně nezohlednil všechna kritéria stanovená zákonem. Nedílnou součástí tohoto závěrečného stanoviska je výše zmíněná zpráva o průběhu šetření, jež obsahuje podrobné objasnění mých závěrů a na kterou v podrobnostech odkazuji.
B S výše uvedenou zprávou byli podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv seznámeni vedoucí inspektor Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký a Pardubický kraj Ing. Jaroslav Nečas a generální inspektor Státního úřadu inspekce práce Mgr. Ing. Rudolf Hahn, kteří byli vyzváni, aby se k mým zjištěním vyjádřili. Oba shodně uvedli, že jelikož závěrečná zpráva o šetření byla zároveň podnětem k provedení přezkumného řízení, byla záležitost i s příslušným spisovým materiálem postoupena Ministerstvu práce a sociálních věcí (dále také „MPSV“ nebo „ministerstvo“) jakožto nadřízenému orgánu SÚIP. S tímto postupem jsem nesouhlasil, o čemž jsem vyrozuměl jak SÚIP, tak ministerstvo. Jakkoliv předmětem mojí kritiky byl postup inspektorátu práce i SÚIP, je zřejmé, že podnětem k přezkumu rozhodnutí inspektorátu práce o uložené sankci se měl zabývat SÚIP, který je jeho nadřízeným orgánem, a nikoliv MPSV.2 Skutečnost, že se SÚIP zabýval opožděně podaným odporem proti příkazu a odvoláním proti zamítnutí žádosti o prominutí zmeškání úkonu, na tom nic nemění, neboť ve věci nevydal meritorní rozhodnutí. Až na výjimky uvedené v ustanovení § 94 odst. 3 správního řádu (což však není tento případ) lze usnesení jakožto úkony procesního charakteru přezkoumávat až spolu s rozhodnutím ve věci. Vyzval jsem ministerstvo i SÚIP k tomu, aby neprodleně podnikly kroky nutné k tomu, aby se SÚIP mohl zabývat tím, zda jsou dány důvody pro zahájení řízení o přezkumu rozhodnutí inspektorátu práce, jak jsem navrhoval ve zprávě o šetření. Ředitel odboru služeb trhu práce Ministerstva práce a sociálních věcí JUDr. Jiří Vaňásek sdělil, že k přezkoumání rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu o správním deliktu je ze zákona příslušný nadřízený správní orgán, v daném případě tedy Státní úřad inspekce práce. Dodal, že: „posuzovat zákonnost rozhodnutí oblastního inspektorátu tak ministerstvu nepřísluší. Pokud jde o usnesení oblastního inspektorátu o nevyhovění žádosti o prominutí zmeškání úkonu a jeho následné potvrzení Státním úřadem inspekce práce, tato rozhodnutí nelze samostatně v přezkumném řízení dle ustanovení 94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, přezkoumávat, neboť to tento zákon neumožňuje.“ 2
Ustanovení § 95 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, stanoví, že správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, zahájí z moci úřední přezkumné řízení, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že lze mít důvodně za to, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy.
2
Dále JUDr. Vaňásek vyjádřil přesvědčení, že SÚIP se zákonností rozhodnutí o správním deliktu zabýval na základě opožděně podaného odporu, přičemž vydaný příkaz shledal zákonným. Dle jeho názoru pouze SÚIP neměl o podaném odporu vydávat rozhodnutí, neboť o odporu ať už opožděném, či nikoliv, se nevede žádné řízení. Včas podaným odporem se příkaz bez dalšího ruší, a pokud je odpor podán opožděně a zároveň není prominuto jeho zmeškání, zůstává nastolen stav, kdy existuje pravomocný a vykonatelný příkaz. O výše uvedeném MPSV vyrozumělo SÚIP a vrátilo mu předaný spisový materiál. Z následného vyjádření generálního inspektora SÚIP plyne, že pokud jde o zamítnutí žádosti o prominutí zmeškání úkonu, považuje odůvodnění inspektorátu práce i svého usnesení o následném odvolání za dostatečné. Jestliže v předmětné žádosti jednatel P.-CZ, s. r. o., uvedl, že poslední den lhůty pro podání odporu musel náhle a neodkladně odjet, přičemž z žádostí nevyplývá, proč odpor proti příkazu nemohl být podán dříve (třeba i blanketně), nejde dle názoru inspektorátu práce i SÚIP o překážku způsobenou vážnými důvody, která nastala bez zavinění účastníka řízení. Pokud jde o samotnou uloženou pokutu, zejména požadavek na to, aby její výše mimo jiné odpovídala i poměrům účastníka řízení, SÚIP uvedl následující: „Poměry účastníka řízení, s přihlédnutím k tomu, že bylo řízení zahajováno příkazem, byly hodnoceny na základě veřejně dostupných informací. Jinak je to v případech, kdy po podání včasného odporu je příkaz zrušen a pokračuje správní řízení. V rámci dokazování nevychází správní orgán jen z veřejně dostupných informací, ale účastník řízení je vyzýván k doložení svých poměrů (např. předložením daňového přiznání, rozvahy zisku a ztrát). Dle našeho názoru správní orgány nerezignovaly na zjišťování majetkových poměrů účastníka řízení, ale v souladu s výše uvedeným uvedly odůvodnění výše pokuty v příkazu pouze na základě informací, které mohly získat bez součinnosti účastníka řízení. Postup popisovaný ve Vaší zprávě, týkající se možnosti dát prostor účastníku řízení, aby správnímu orgánu poskytl základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a věrohodným způsobem je doložil, tak v daném případě nemohl být uplatněn, neboť jedním úkonem (vydáním příkazu) bylo správní řízení zahájeno a zároveň skončeno z důvodu nepodání včasného odporu.“ Závěrem SÚIP uvedl, že spisová dokumentace byla MPSV: „postoupena k přezkoumání rozhodnutí správního orgánu o odvolání do usnesení o neprominutí zmeškání podání odporu. V této věci nám bylo sděleno přípisem ministerstva, že nebyly shledány důvody k zahájení přezkumného řízení.“
3
C I. Na svých závěrech uvedených ve zprávě o průběhu šetření trvám. Jelikož považuji za nadbytečné znovu opakovat konkrétní úvahy, které mě k těmto závěrům vedly, omezím se v následující části tohoto stanoviska k zhodnocení obdržených vyjádření SÚIP a MPSV (když obsahem sdělení inspektorátu práce byla pouze stručná informace o postoupení věci MPSV). Pokud SÚIP naznačuje, že uložením pokuty formou příkazu se orgány inspekce práce v určitém rozsahu zbavují povinnosti zkoumat osobní a majetkové poměry účastníka řízení, tak tento názor nemohu beze zbytku přijmout. Příkaz může správní orgán vydat, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné připouští se tedy jistý subjektivní náhled, který by však měl mít odpovídající oporu v objektivních faktech. Vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení - není tedy nutné účastníku řízení jeho zahájení oznamovat, provádět dokazování, vyzývat účastníka řízení k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí apod. Jde o zjednodušený typ řízení, který lze z hlediska procesní ekonomie použít v situacích, kdy se jeví vedení standardního správního řízení jako nadbytečné, neboť skutkový stav je dostatečně zřejmý.3 Příkaz je tak svou povahou způsobilý k bezprostřednímu, nikoliv bezvýznamnému, zásahu do sféry účastníka řízení, což je navíc umocněno zkrácenou lhůtou osmi dnů pro podání odporu oproti patnáctidenní lhůtě k podání odvolání proti jiným rozhodnutím. Na druhou stranu včasně podaný odpor má za následek zrušení příkazu bez dalšího a ve věci je dále vedeno běžné správní řízení se všemi jeho atributy, což účastníku řízení skýtá poměrně snadný způsob, jak nepříznivé účinky příkazu zvrátit a v následném řízení v plné šíři uplatnit svá práva. Správní orgán však musí konat v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů, které ve svém úvodu definuje správní řád - v souladu se zásadou materiální pravdy má tedy postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu nezbytném pro naplnění dalších zásad (legality, legitimního očekávání, zákazu zneužití pravomoci atd.). Zvláštním charakterem příkazního řízení nemůže být odůvodňováno oslabení těchto principů takové intenzity, že by vedlo až k jejich faktickému popření. Vydání příkazu nemůže předcházet úvaha, že některá zásadní fakta není třeba zjišťovat, neboť mohou být případně ještě uplatněna v následném řízení po zrušení příkazu. Mohou nastat situace jako ta v případě P.-CZ, s. r. o., kdy po vydání příkazu se tento stane pravomocný a vykonatelný a další řízení se nevede. I kdyby byl tento stav způsoben samotným účastníkem řízení, příkaz musí jako každé 3
Za splnění zákonných podmínek přitom může být jediným podkladem pro vydání příkazu kontrolní protokol pořízený týmž správním orgánem, který je věcně a místně příslušný ke správnímu řízení navazujícímu na kontrolní zjišťování.
4
jiné rozhodnutí správního orgánu splňovat veškeré požadavky kladené právními předpisy na rozhodnutí, má-li obstát z hlediska zákonnosti. Příkaz tak zejména musí vycházet z dostatečně zjištěného skutkového stavu a obsahovat řádné odůvodnění. V případě P.-CZ, s. r. o., mám za to, že inspektorát práce dospěl na základě svého kontrolního zjištění k dostatečně podloženému závěru, že se P.-CZ, s. r. o., dopustila konkrétního správního deliktu. Uložení sankce tedy bylo namístě, a bezpochyby se tak mohlo stát formou příkazu, když podmínky pro jeho vydání byly v tomto bodě splněny. Nelze však odhlédnout od faktu, že obsahem rozhodnutí orgánů inspekce práce není jen konstatování, že se určitý subjekt dopustil blíže specifikovaného přestupku či správního deliktu, ale také určení výše sankce. Podle ustanovení § 36 odst. 1 zákona o inspekci práce se při určení výše pokuty právnické osobě přihlédne k jejím poměrům, k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Z toho vyplývá, že musí být spolehlivě zjištěna nejen fakta vztahující se k samotnému deliktu, ale také okolnosti vypovídající o poměrech účastníka řízení jak jsem již uvedl v závěrečné zprávě o šetření, holý výčet identifikačních údajů právnické osoby v obchodním rejstříku a Registru ekonomických subjektů a informace o likvidaci či insolvenci nijak nevypovídá o poměrech této právnické osoby. Bez součinnosti s účastníkem řízení si přesnější představu může inspektorát práce učinit např. nahlédnutím do účetních závěrek uložených ve sbírce listin obchodního rejstříku - jsem si vědom toho, že drtivá většina podnikatelů zapsaných v obchodním rejstříku plní své povinnosti z toho vyplývající spíše liknavě, nicméně P.-CZ, s. r. o., své účetní závěrky do sbírky listin založila a podle všeho se tam nacházely i v době, kdy inspektorát práce rozhodoval o uložení pokuty za správní delikt. V obecné rovině si lze rovněž představit, že potřebný odhad poměrů účastníka řízení může vycházet i z vlastních poznatků správního orgánu zjištěných při jeho činnosti, z obecného povědomí o situaci konkrétního subjektu apod. Tyto úvahy pak musí být promítnuty do odůvodnění výše uložené sankce. Inspektorát práce v tomto směru pochybil a jeho postup nelze zcela ospravedlnit zvolenou formou řízení - tuto volbu ostatně provedl sám správní orgán, a bylo tedy především na něm, aby posoudil její vhodnost. Je pak na zvážení, zda za situace, kdy správní orgán nemá potřebné informace k tomu, aby dostál zákonným požadavkům na zohlednění všech potřebných aspektů pro určení výše sankce, může legitimně považovat skutkový stav za dostatečně zjištěný a uložit pokutu formou příkazu. II. Pokud jde o procesní hledisko, pak vítám, že se MPSV ztotožnilo s mým názorem ohledně toho, která rozhodnutí správních orgánů v dané záležitosti mohla či nemohla být podrobena zkoumání co do důvodů pro zahájení přezkumného řízení a kdo byl příslušný k tomuto posouzení. 5
Rovněž souhlasím s tím, že možnost vydat rozhodnutí o tom, že odpor proti příkazu je opožděný, není v zákoně zakotvena. Připouštím, že moje vyjádření ve smyslu nezpochybnění zákonnosti „rozhodnutí“ o opožděnosti podaného odporu mohlo být v tomto směru přesnější, když jsem měl na mysli především fakt, že otázka časového okamžiku, kdy byl proti příkazu podán odpor, nebyla v dané záležitosti spornou. Analogie s rozhodnutím o zamítnutí odvolání pro opožděnost pak jen měla ilustrovat skutečnost, že určení orgánu příslušného k provedení přezkumného řízení nemusí být vždy na první pohled zřejmé a závisí mimo jiné i na charakteru rozhodnutí, o jehož zákonnosti panují pochyby. Závěry mého šetření se však dotýkaly jiných otázek. Jsem si vědom toho, že (jak MPSV poukazuje) SÚIP se v dané věci sám z úřední povinnosti zabýval tím, zda ve vztahu k rozhodnutí inspektorátu práce nejsou dány důvody pro zahájení přezkumného řízení. K tomuto však považuji za nezbytné podotknout následující. Podle ustanovení § 94 odst. 1 správního řádu v přezkumném řízení správní orgány přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy - činí tak především z moci úřední, přičemž mohou konat i z podnětu účastníka řízení. Ustanovení § 19 zákona o veřejném ochránci práv mi rovněž umožňuje navrhnout zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí. V obecné rovině tak není vyloučeno, aby správní orgán obdržel postupně třeba i několik podnětů k provedení přezkumného řízení, neboť takový podnět může podat každý z účastníků řízení4 a kromě toho též veřejný ochránce práv. Jinými slovy - okolnost, že správní orgán se již jednou v minulosti zabýval tím, zda jsou v konkrétní věci dány důvody pro zahájení přezkumného řízení, nebrání tomu, aby tentýž postup zopakoval. Naopak je v souladu se zákonem a s principy dobré správy, aby se každému došlému podání řádně věnoval a podle okolností a jeho obsahu s ním naložil. Takto však Státní úřad inspekce práce nepostupoval z důvodu své domnělé nepříslušnosti. Toto uvádím pouze pro úplnost, neboť se nedomnívám, že výše uvedené chtělo ministerstvo svým vyjádřením zpochybnit.
D Setrvávám na svých závěrech, že se orgány inspekce práce dopustily pochybení, když nevěnovaly dostatečnou pozornost odůvodnění svých rozhodnutí, což mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí zejména inspektorátu práce o uložení sankce. Státní úřad inspekce práce navíc chybně vyhodnotil svou příslušnost, pokud jde o podnět k provedení přezkumného řízení. 4
Jde skutečně jen o obecnou tezi, neboť v řízení o správním deliktu, kterého se dopustila PROMT-CZ, s. r. o., byla také jediným účastníkem řízení.
6
Inspektorátu práce a Státnímu úřadu inspekce práce navrhuji v souladu s ustanovením § 19 zákona o veřejném ochránci práv následující opatření k nápravě: -
seznámit zaměstnance dotyčných správních orgánů, kteří jsou pověřeni zpracováním příslušné a související agendy, se závěry veřejného ochránce práv obsaženými ve zprávě o šetření a v tomto stanovisku a přijmout opatření k eliminaci obdobného pochybení v budoucnu.
Nadto pak Státnímu úřadu inspekce práce navrhuji, aby s výše uvedeným seznámil taktéž i ostatní oblastní inspektoráty práce. V souladu s ustanovením § 18 odst. 2 a § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv žádám vedoucího inspektora Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký a Pardubický kraj Ing. Jaroslava Nečase a generálního inspektora Státního úřadu inspekce práce Mgr. Ing. Rudolfa Hahna, aby mi do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělili, zda navrhovaná opatření k nápravě přijali.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem)
7
