V Brně dne 12. března 2008 Sp. zn.: 4111/2007/VOP/DS
Závěrečné stanovisko k postupu Úřadu městské části Brno-Žabovřesky, Magistrátu města Brna a Krajského úřadu Jihomoravského kraje v řízení o poskytnutí ochrany proti zásahu do pokojného stavu (§ 5 občanského zákoníku)
A - Závěry šetření Dne 9. 11. 2007 jsem vydal zprávu o šetření podnětu paní B.V., bytem BrnoŽabovřesky. Zprávu jsem zaslal k vyjádření Úřadu městské části Brno-Žabovřesky (dále jen „úřad městské části“), Magistrátu města Brna (dále jen „magistrát“), Krajskému úřadu Jihomoravského kraje (dále jen „krajský úřad“) a Státní energetické inspekci, územnímu inspektorátu pro Jihomoravský kraj (dále jen „inspektorát SEI“). Ve zprávě jsem provedl rozbor právní úpravy týkající se řízení o ochraně pokojného stavu, které správní orgán vede dle správního řádu 1 na základě žádosti žadatele opírající se o ustanovení § 5 občanského zákoníku.2 Svá základní zjištění uvedená ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně: a) V rámci řízení o ochraně pokojného stavu, jehož důležitou zásadou je rychlost, úřady nezkoumají právní stránku věci. Jinak však musí respektovat procesní pravidla stanovená správním řádem, mimo jiné i požadavek zákona, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.3 Jiný postup úřadu by byl popřením zásady materiální pravdy. b) V řízení o ochraně pokojného stavu, jež se týká přerušení dodávek elektrické energie ze strany majitele domu vůči jeho nájemníkům, je nezákonným rozhodnutím takové rozhodnutí, které se opírá pouze o tzv. „revizní zprávu“ objednanou majitelem domu, a to zejména v případě, kdy revizní technik4 stav elektroinstalace v bytě vůbec neprohlédl, neboť v tomto bytě vůbec nebyl.
1
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 3 Ustanovení § 3 správního řádu. 4 Ustanovení § 9 vyhlášky č. 50/1978 Sb., o odborné způsobilosti v elektrotechnice. 2
V podrobnostech odkazuji na text zprávy, kterou mají úřady i stěžovatel k dispozici.
B - Vyjádření úřadů ke zprávě 1) Vyjádření úřadu městské části Úřad městské části mi dne 14. 12. 2007 sdělil, že trvá na svém předchozím vyjádření, kdy byl nucen zamítnout návrh na ochranu pokojného stavu kvůli obsahu revizní zprávy. 2) Vyjádření magistrátu Magistrát mi dne 18. 12. 2007 sdělil, že správní orgány nemohou zpochybňovat odborné zprávy vydané kvalifikovanými osobami a vycházejí z presumpce jejich správnosti. Magistrát se na následné konzultaci s dodavatelem elektřiny navíc dozvěděl, že revizní technik mohl vydat své stanovisko, aniž by do bytu stěžovatelů vůbec vstoupil, a to na základě stavu vstupních rozvaděčů v chodbě domu a rozvodů přístupných z chodby. 3) Vyjádření krajského úřadu Krajský úřad, který na moji žádost neprovedl přezkumné řízení v šetřeném případě, neboť pro ně neshledal důvody, mi dne 18. 12. 2007 sdělil, že nesouhlasí s mým hodnocením obsaženým ve zprávě o šetření. Dle jeho názoru nemůže správní orgán hodnotit zprávy, posudky a protokoly vypracované kompetentními osobami pověřenými příslušným zákonem, ani přezkoumávat podmínky jejich pořízení. Tyto dokumenty jsou závazné a vztahuje se na ně presumpce správnosti. V případě, kdy by úřad chtěl zpochybnit zpracovanou zprávu revizního technika, musel by nechat vypracovat jinou revizní zprávu, na což není v řízení o ochraně pokojného stavu prostor. Zásadu materiální pravdy je nutno uplatňovat modifikovaně s ohledem na charakter řízení o ochraně pokojného stavu. 4) Vyjádření inspektorátu SEI Inspektorát, vůči němuž mé šetření prozatím nesměřovalo a byl osloven jen kvůli získání úplného obrazu věci, mi dne 14. 12. 2007 sdělil, že majiteli domu byla pravomocným a vykonatelným rozhodnutím uložena pokuta, neboť se dopustil přestupku, když porušil několik povinností uložených energetickým zákonem:5 - neudržoval jako zákazník svá odběrná zařízení v odpovídajícím stavu, - neudržoval jako vlastník nemovitosti společné elektrické zařízení, 5
Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů.
2
-
provedl zakázaný zásah do měřících zařízení, neumožnil oprávněným zákazníkům dodávku elektřiny.
C - Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv Po obdržení reakcí oslovených úřadů jsem nucen konstatovat, že ani po vydání mé zprávy o šetření nedošlo s dotčenými úřady (s výjimkou inspektorátu SEI) ke shodě v nazírání na aplikaci hmotněprávních a procesních předpisů v oblasti ochrany pokojného stavu - nerušené dodávky elektrické energie. Stranou tohoto stanoviska ponechávám činnost místně příslušného stavebního úřadu, jehož možnostem se má zpráva také podrobněji věnovala. Důkladné prošetření činnosti (či případně nečinnosti) stavebního úřadu provedu v samostatném šetření, vedeném pod jinou spisovou značkou. K samotné podstatě problému, tedy ke správnému postupu úřadů v případě ochrany pokojného stavu před narušením dodávek elektrické energie, bych se rád s konečnou platností vyjádřil v této části mého stanoviska. Učiním tak přesto, že se domnívám, že náprava vůči konkrétní stěžovatelce již není možná. Nicméně vzhledem k okolnostem případu, kdy lze podobné praktiky majitelů bytových domů s regulovaným nájemným v budoucnu opět očekávat, považuji za důležité, aby dotčené úřady změnily svá nazírání na problematiku dokazování v rámci řízení o ochraně pokojného stavu. Základní polemika mezi mnou a všemi dotčenými úřady je vedena stran dostatečnosti podkladů pro vydání rozhodnutí, přičemž všechny úřady (byť jinými slovy) namítají v podstatě shodně, že správní orgán není oprávněn hodnotit obsah revizní zprávy ani okolnosti jejího vzniku. S tímto hodnocením nesouhlasím. Ustanovení § 3 správního řádu6 úřadům ukládá, aby byl v nezbytném rozsahu vždy zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Toto obecné vymezení zásady materiální pravdy je velmi konkrétně rozvedeno v dílu 3 (§ 50 až § 57), který se zabývá podklady pro vydání rozhodnutí. Zásada materiální pravdy je jen mírně prolomena pro sporná řízení týkající se občanskoprávních vztahů v ustanovení § 141 odst. 4, kde se stanoví, že úřad vychází z důkazů, jež byly účastníky navrženy. Pokud však navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, je v pravomoci úřadu provést i bez návrhu důkazy jiné. Z jiných ustanovení zákona lze dovodit, že úřad musí přinejmenším procesně poučit účastníka řízení, že je v jeho zájmu označit důkazy, jejichž provedení prokáže jeho tvrzení.7 V této rovině však problém nebyl řešen a ani dotčené úřady se mnou nikdy v této otázce nepolemizovaly. Přejdu proto přímo k otázce důkazní síly, tzv. „revizní 6 7
Dále uvedená paragrafová ustanovení budou vždy odkazovat ke správnímu řádu, nebude-li uvedeno jinak. Ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu.
3
zprávy“, o niž je veden spor. Ustanovení § 51 říká, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Zákon dále v jednotlivých ustanoveních konkretizuje jednotlivé druhy důkazů (listiny, ohledání, svědky…), přičemž jako důkaz lze použít i prostředek, který není zákonem výslovně popsán. Revizní zpráva, která posloužila jako klíčový důkaz pro zamítnutí návrhu stěžovatelky na ochranu pokojného stavu, je jednoznačně listinou ve smyslu ustanovení § 53. V žádném případě se však nejedná o tzv. veřejnou listinu ve smyslu ustanovení § 53 odst. 3, u níž by byl úřad povinen vycházet z presumpce její pravosti, a zejména správnosti (pravdivosti). Žádný zvláštní zákon totiž revizní zprávy za veřejné listiny neprohlašuje a tyto zprávy nejsou vydávány ani v rámci výkonu státní správy. Předložená listina není ani znaleckým posudkem ve smyslu ustanovení § 56, neboť pro ten jsou zákonem stanovena jasná pravidla (znalce ustanovuje správní orgán usnesením dle své úvahy…). Revizní zpráva je tedy písemným sdělením soukromé osoby bez jakékoliv formální závaznosti pro správní úřad. Toto paradoxně později přiznal i sám revizní technik, který zprávu vyhotovil, ve své výpovědi na Policii České republiky. Revizní technik je obecně samozřejmě osobou kvalifikovanou a odborně způsobilou posoudit stav elektroinstalace, neboť k této činnosti je státem oprávněn. Nicméně jeho závěry mají svoji váhu jen v rovině materiální (tvrzené skutečnosti netvrdí pouhý laik, ale odborník). Listina jím vypracovaná nemá závaznost formální (právní závaznost s předpokladem pravdivosti). Podle klíčového ustanovení § 50 odst. 4 hodnotí správní orgán důkazy dle své úvahy a předložený podklad je pro něj závazný pouze tehdy, pokud tak stanoví zákon. Žádný zákon závaznost revizní zprávy nestanoví. Při hodnocení úřad pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci. V šetřeném případě (stejně jako bohužel v mnoha jiných případech v jiných oblastech správního práva) však úřady prvé i druhé instance v podstatě pouze přejaly názor revizního technika považovaný omylem za závazný a blíže se jím nezabývaly. Stěžovatelka přitom od počátku úřadům uváděla mnohá tvrzení, která zcela prokazatelně zpochybňovala pravdivost předložené zprávy. Zejména její odvolání je v této věci velmi podrobné a s mnohými závěry v něm uvedenými se mohu ztotožnit. Skutečnost, že revizní technik ve zprávě hodnotil skutečnosti, které nikdy fakticky neprozkoumal, a vycházel přitom z účelových tvrzení účastníka sporu, je zcela zásadního charakteru a již sama o sobě vzbuzuje závažné pochybnosti o věrohodnosti předložené listiny. Vztah odběru elektřiny je vztahem mezi stěžovatelkou a dodavatelem. Pouze v rámci tohoto vztahu se mohly s občanskoprávními důsledky řešit otázky dostatečnosti elektroinstalací v bytě a v domě, a mohly být závazně (ve smyslu občanského práva) vyžadovány revizní zprávy. Skutečnost, že majitel nemovitosti (jako třetí osoba mimo smluvní vztah) si nechal zpracovat revizní zprávu,
4
byla jeho právem (zřejmě nikoliv povinností) a byla by jistě vítána, pokud by zjištění ve zprávě uvedená vedla k nápravě a ke zlepšení dodávky služeb v rámci uzavřených nájemních vztahů. V průběhu vedeného řízení se však jednalo o odborný podklad, kterým nebyl úřad formálně vázán a který byl dostatečně zpochybněn protistranou. Mám tedy za to, že v šetřené věci úřad neměl dostatečně zjištěný skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Úřad samozřejmě není často schopen odborně oponovat předloženým odborným zprávám, přestože existují i výjimky, kdy úřad disponuje osobami s dostatečným vzděláním v příslušném oboru. Dlouhodobě však zastávám názor, že úřad je v každém případě schopen prozkoumat a zhodnotit okolnosti, za nichž byla odborná zpráva zpracována a vyvodit z toho procesní důsledky. Stejně tak je možné, aby účastník řízení, v jehož neprospěch zpráva vyznívá, důvodnými námitkami k obsahu zprávy před úřadem zpochybnil její závěry. V obou případech je pak procesním důsledkem nutnost zjistit skutkový stav věci jinak. Tímto dodatečným podkladem může být pouhá další odborná zpráva nezávislé kvalifikované osoby, kterou však vybere správní úřad. V rámci této další zprávy se odborník vyjádří i k případným závěrům zprávy předchozí (případně přímo odůvodněně poukáže na chybné závěry), a v mnohých případech tak úřadu jasně vyvstane skutečný skutkový stav s konečnou platností. Není tedy nutné ihned nařizovat znalecké posudky. Závěrem mohu konstatovat, že postavení celého správního rozhodnutí v tak citlivé otázce jako je přerušení dodávky elektrické energie na takto chabém podkladu, který byl zpochybněn již v rámci samotného správního procesu,8 je skutečně zarážející. Ani povaha řízení o ochraně pokojného stavu, jakkoliv trvám na rychlosti těchto řízení, není omluvou pro nerespektování základní zásady materiální pravdy ve správním řízení. Otázka vypracování nové revizní zprávy totiž byla otázkou několika dnů, maximálně dvou týdnů. Vzhledem k délce celého řízení u obou instancí je s podivem, že argument prodlužování řízení a nedostatku prostoru pro novou revizní zprávu úřady vůbec vyslovily.
D - Opatření k nápravě Vůči úřadu místní části a magistrátu žádná opatření k nápravě nepožaduji, neboť již dříve a také výše v tomto stanovisku jsem uvedl, že náprava vůči konkrétní stěžovatelce již není možná v rámci řízení o ochraně pokojného stavu. Apeluji však již nyní na stavební úřad městské části, aby ve spolupráci s nadřízeným magistrátem prozkoumal možnosti využití institutů stavebního práva vůči majiteli budovy, jejíž části nezpůsobilé k obývání jsou obývány nájemci vlastníka budovy. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv9 proto vyzývám pouze Krajský úřad Jihomoravského kraje, aby pro budoucno akceptoval právní názor 8
Nikoliv tedy až dodatečně v rámci stížnosti podané veřejnému ochránci práv, či v rámci mimořádných opravných prostředků, což je spíše výjimečné. 9 Ustanovení § 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
5
obsažený v tomto stanovisku (důkazní síla revizních a jiných zpráv) a svůj závěr sdělil taktéž magistrátu a prostřednictvím něj všem úřadům městských částí.
E - Závěr Závěrečné stanovisko zasílám dotčeným úřadům a také stěžovatelce. Krajský úřad vyzývám, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv sdělil, zda opatření k nápravě provedl, a to do 30 dnů od obdržení tohoto závěrečného stanoviska. 10
JUDr. Otakar M o t e j l veřejný ochránce práv
10
Ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
6
