V Brně dne 9. června 2009 Sp. zn.: 2046/2008/VOP/JŠM
Závěrečné stanovisko vydané v souladu s ustanovením § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv ve věci podnětu Ing. M.H. Součástí mého závěrečného stanoviska je zpráva o výsledku šetření ze dne 13. 11. 2008, kterou jsem v dané věci pod shora uvedenou spisovou značkou vydala v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o veřejném ochránci práv“). V reakci na vydanou zprávu o šetření jsem dne 5. 12. 2008 obdržela vyjádření od tajemníka Magistrátu města Brna Ing. Pavla Loutockého (dopis č.j. MMB/0223343/2008 ze dne 4. 12. 2008), a dne 19. 12. 2008 vyjádření od ředitele Krajského úřadu Jihomoravského kraje Ing. Jiřího Crhy (dopis č.j. JMK 148344/2008 ze dne 12. 12. 2008). S ohledem na skutečnost, že postup Magistrátu města Brna, odboru správních činností, oddělení evidence trvalého pobytu (dále jen „MMB“), a Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále jen „KÚ JMK“) vycházel z právního názoru Ministerstva vnitra, obrátila jsem se následně i na ředitele odboru správních činností Ministerstva vnitra JUDr. Zdeňka Němce. V dopisu jsem jej požádala, aby se vyjádřil k některým problémům týkajícím se evidence trvalého pobytu, se kterými jsem se setkala v některých svých šetřeních (pod sp. zn. 4235/2008/VOP/JŠM, 2046/2008/VOP/JŠM, 3789/2008/VOP/JŠM). Jeho odpověď jsem obdržela dne 20. 4. 2009 (dopis č.j. MV20242-2/SC-2009 ze dne 10. 4. 2009).
A. Vyjádření Magistrátu města Brna Tajemník Magistrátu města Brna Ing. Pavel Loutocký k závěrům šetření vyjádřeným v části C a D zprávy o šetření uvedl následující: „Odbor správních činností Magistrátu města Brna i Krajský úřad Jihomoravského kraje se při rozhodování řídily právním názorem Ministerstva vnitra CR ze dne 22. 11. 2001, č.j. SC-1687/2001, podle něhož je přihlášení občana k trvalému pobytu evidenčním úkonem veřejného práva, přičemž samotné přihlášení k trvalému pobytu nemá charakter dispozice s předmětem spoluvlastnictví ani hospodaření se společnou věcí a nezakládá samo o sobě právo užívat objekt ani jiné nároky soukromoprávní povahy, a proto je možné přihlásit občana k trvalému pobytu na základě souhlasu kteréhokoliv ze spoluvlastníků objektu, jakožto oprávněné osoby. Správní orgány z tohoto právního názoru dovodily, že pokud pro přihlášení k trvalému pobytu stačí souhlas pouze jednoho ze spoluvlastníků, pak rovněž pro podání žádosti o zrušení trvalého pobytu bude dostatečná žádost pouze jednoho ze spoluvlastníků objektu. Tento názor byl podpořen rovněž právním nesouladem v ustanovení § 10 odst. 6 zákona o evidenci a § 12 odst. 2. V době rozhodovaní o zrušení údaje o místu
trvalého pobytu stěžovatele dosud neměl správní orgán k dispozici usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007, č.j. As 64/2005108, jímž došlo ke změně dosavadního právního nazírání, když právo na zvolení místa trvalého pobytu bylo kvalifikováno jako veřejné subjektivní právo. S ohledem na tuto skutečnost se proto domníváme, že Magistrátu města Brna nelze vytýkat toto procesní pochybení, neboť při svém rozhodování vycházel z dosud platného a dostupného právního názoru, s nímž se ztotožnil i Krajský úřad Jihomoravského kraje.“ Z dalšího vyplynulo, že MMB se zcela ztotožňuje se zmíněným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, podle něhož údaj o místu trvalého pobytu nemá jen evidenční význam, neboť rozhodnutí o zrušení údaje o místu trvalého pobytu může mít dopad i na další osoby (spoluvlastníky objektu). S ohledem na výše uvedené bude MMB ve všech správních řízeních zkoumat, zda je žadatel výlučným vlastníkem, nebo zda je spoluvlastníkem, a zda ho bude v takovém případě možné pokládat za oprávněnou osobu ve smyslu ustanovení § 10 odst. 6 písm. c) zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“). Dle sdělení tajemníka Magistrátu města Brna je tento postup v současnosti již aplikován na všechna řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu. S ohledem na praktické problémy, provázející rozhodování správních orgánů o zrušení údaje o místu trvalého pobytu, by pracovníci MMB přivítali uspořádání pracovní konference, na které by mohly být sporné otázky vyjasněny a sjednocen postup zainteresovaných správních orgánů.
B. Vyjádření Krajského úřadu Jihomoravského kraje K problematice seznámení účastníka řízení s podklady rozhodnutí uvedl ředitel Krajského úřadu Jihomoravského kraje následující vysvětlení: „ .... nepopírám, že z dikce ust. 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vyplývá, že účastník řízení by měl mít možnost seznámit se s podklady rozhodnutí ještě před vydáním rozhodnutí, a proto i tento nedostatek krajský úřad ve svém rozhodnutí o odvolání MMB vytkl. Pokud by však krajský úřad ze spisového materiálu zjistil, že účastník řízení Ing. M.H. nebyl vůbec seznámen se spisem a neměl možnost se k němu vyjádřit (ať před nebo po vydáni rozhodnutí), dal by mu tuto možnost alespoň před vydáním svého rozhodnutí o odvolání. S ohledem na to, že tomu tak nebylo a spisový materiál nebyl doplněn o další podklady, které by byly pro Ing. M.H. neznámé a měly relevantní vztah k dané věci, nebyl již krajským úřadem vyzván, aby toto svoje procesní právo uplatnil (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 40/2003-61 ze dne 15. 12. 2004).“ V dalším textu se ředitel Krajského úřadu Jihomoravského kraje podrobně vyjádřil k okruhu osob oprávněných podat podle § 12 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu: „K Vašemu názoru, že ne každému spoluvlastníkovi svědčí užívací právo k nemovitosti, se kterým počítá definice oprávněné osoby, zaujímám opačný postoj. Již ve svém vyjádření ze dne 13. 8. 2008 čj. JMK 10‘7120/2008 krajský úřad odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 64/2005-121 ze dne 26. 4. 2007, podle kterého je právem 2
užívání ve smyslu § 12 zákona o evidenci obyvatel právo vlastnické či spoluvlastnické, právo odpovídající věcnému břemeni, právo nájmu apod., bez toho, že by pojem vlastnického či spoluvlastnického práva byl blíže specifikován. Právo vlastnické a spoluvlastnické je tedy ve výčtu institutů, které lze považovat za právo užívání postaveno naroveň právu věcného břemene a právu nájmu. Z výše uvedeného lze dovodit, že ten, kdo má vlastnické (spoluvlastnické) právo, má zároveň i právo užívací. K tomu obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 3 As 38/2008-85, který konstatuje, že nájemní vztah zakládá užívací právo k předmětu nájmu; pak tedy lze konstatovat, že i právo vlastnické (spoluvlastnické) stejně tak zakládá právo užívací. S ohledem na definici užívacího práva provedenou Nejvyšším správním soudem pak není potřeba zjišťovat, zda každému ze spoluvlastníků (resp. vlastníkovi) svědčí užívací právo k nemovitosti. Vzhledem k tomu, že hlavně na tomto posouzení závisí Váš odlišný názor, uvedený v závěru Vašeho stanoviska, uvítal bych vyjasnění všech problémů též na pracovní schůzce za účasti pracovníků Vaší kanceláře a pracovníků krajského úřadu. Jsem toho názoru, že jde o nedorozumění v chápání pojmu „užívací právo“, resp. o záměnu práva nemovitost užívat k potřebě bydlení s užívacím právem podle zákona o evidenci obyvatel. To, že vlastník (spoluvlastník) pronajme zcela nemovitost (resp. v rozsahu odpovídajícím jeho celému spoluvlastnickému podílu), neznamená, že ztratil užívací právo ve smyslu § 12 odst. 1 písm. c) zákona o evidenci obyvatel.“ Podle názoru pana ředitele by změna právního názoru na výše uvedenou problematiku měla zásadní dopad na rozhodovací praxi v oblasti zrušení údaje o místu trvalého pobytu, ale i na praxi v oblasti přihlašování k trvalému pobytu v celé České republice. Z toho důvodu i on navrhuje, aby byla uspořádána konference, na které by za účasti všech zainteresovaných resortů a odborné veřejnosti byly vyjasněny i další sporné otázky v oblasti aplikace zákona o evidenci obyvatel. V této souvislosti poukazuje i na rozkolísanou judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 53/2008/-55 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 3 As 38/2008-85).
C. Vyjádření Ministerstva vnitra Jak jsem uvedla již v úvodu závěrečného stanoviska, o vyjádření jsem v této souvislosti požádala i ředitele odboru správních činností Ministerstva vnitra. Z průběhu šetření bylo totiž zřejmé, že postup MMB i KÚ JMK do značné míry vycházel z jeho právního názoru. Z toho důvodu jsem považovala za potřebné a efektivní, aby se do obecné diskuze o problému zapojilo i Ministerstvo vnitra, jakožto metodický orgán s celostátní působností. Ředitel odboru správních činností Ministerstva vnitra se ve své odpovědi vyjádřil jak k aplikaci § 33 odst. 3 správního řádu, tak k osobě oprávněné podat návrh podle § 12 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel. „Právo účastníka, aby se vyjádřil před vydáním rozhodnutí k podkladům rozhodnutí, je velmi podstatné procesní právo, na které by měl být kladen velký důraz. Nelze se ztotožnit s názorem Krajského úřadu Jihomoravského kraje, že toto pochybení lze napravit umožněním dotčenému účastníku nahlédnout do spisové 3
dokumentace až po vydání rozhodnutí. V kontextu předmětné situace se však dá předpokládat, že by případné zrušení rozhodnutí v důsledku uvedeného procesního pochybení zásadně neovlivnilo konečné rozhodnutí. Ministerstvo vnitra zastává právní názor, že přihlášení občana k trvalému pobytu na základě ustanovení zákona o evidenci obyvatel je evidenčním úkonem veřejného práva. Tento názor nachází oporu mimo jiné i v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 2 As 53/2008, kde je konstatováno, že údaj o místě trvalého pobytu má zejména evidenční charakter. Vzhledem k tomu, že vystavení písemného potvrzení oprávněné osoby v souladu s ohlášením změny trvalého pobytu nemá charakter dispozice s předmětem spoluvlastnictví ani hospodaření se společnou věcí a nezakládá samo o sobě právo užívat objekt ani jiné nároky soukromoprávní povahy, jak vyplývá z ustanovení § 10 odst. 2 zákona č. 133/2000 Sb., je možné přihlásit občana k trvalému pobytu na základě souhlasu kteréhokoli ze spoluvlastníků objektu, jakožto oprávněné osoby. Pro srovnání odkazujeme na ustanovení § 10 odst. 6 písm. c) zákona č. 133/2000 Sb., který kromě jiného uvádí nutnost doložení buď vlastnictví bytu nebo domu, či doložit jinak oprávněnost užívání bytu. Za oprávněného k užívání se ve smyslu tohoto ustanovení považuje i subjekt, který má uzavřenou nájemní smlouvu o užívání předmětného bytu či domu. Prokázání nájemního vztahu tímto způsobem považujeme za dostatečné a taktéž při tomto úkonu není zapotřebí souhlasu vlastníka. Domníváme se, že tento postup je nakloněn zejména nájemci k uplatňování svých práv a svobod. Podle našeho názoru má tedy i spoluvlastník právo ve smyslu shora uvedeného uplatňovat svá práva a svobody.“
D. Stanovisko zástupkyně veřejného ochránce práv Podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: „Zjistí-li ochránce šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení (§ 1 odst. 1), vyzve úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil.“ Podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: „Pokud úřad na výzvu podle odstavce 1 sdělí, že provedl nebo provádí opatření k nápravě a ochránce tato opatření shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Jinak ochránce po obdržení vyjádření nebo marném uplynutí lhůty sdělí písemně své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli; součástí tohoto stanoviska je návrh opatření k nápravě.“ S ohledem na skutečnost, že KÚ JMK se s mým hodnocením neztotožnil, ani mě svými argumenty nepřesvědčil o správnosti svého postupu, vydávám ve věci závěrečné stanovisko. D.1. Seznámení účastníka s podklady rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu I přes vysvětlení, které se mi dostalo od ředitele KÚ JMK, svůj právní názor jsem k tomuto bodu nezměnila. Seznámení účastníka s podklady rozhodnutí až po vydání rozhodnutí se zcela míjí se smyslem tohoto ustanovení. Toto ustanovení podle mého názoru bezprostředně souvisí s realizací dalších procesních práv 4
účastníka uvedených v § 36 správního řádu (právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, právo vyjádřit svoje stanovisko, právo navrhnout důkazy a činit jiné návrhy) a možností účastníka, aby mohl svých procesních práv účinně využít. V této souvislosti je podle mého názoru vhodné zmínit i ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu, které posiluje koncentrační zásadu ve prospěch řízení na prvním stupni a podle kterého „k novým skutečnostem a novým návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve“. I z tohoto důvodu považuji výklad zastávaný KÚ JMK za nesprávný, neboť v jeho důsledku by účastník mohl být výrazně zkrácen ve svých procesních právech. Za relevantní považuji v této souvislosti zmínit i zásadu dvojinstančnosti správního řízení, která by mohla být výše uvedeným postupem rovněž narušena. Z části C. závěrečného stanoviska je patrné, že s názorem KÚ JMK se neztotožnilo ani Ministerstvo vnitra. D.2. Osoba oprávněná k podání návrhu podle § 12 odst. 2 zákona o evidenci Z části A., B. a C. závěrečného stanoviska je patrné, že s právním hodnocením, které jsem uvedla ve zprávě o výsledku šetření, se ztotožnil pouze MMB. Ministerstvo vnitra i KÚ JMK vyslovil s mým právním názorem nesouhlas, a trvají nadále na stanovisku, že kteréhokoliv ze spoluvlastníků je možné považovat za osobu oprávněnou podat návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu podle § 12 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel, resp. oprávněnou osobu ve smyslu § 10 odst. 6 písm. c) zákona o evidenci obyvatel. Musím reagovat na názor Ministerstva vnitra, podle kterého přihlášení občana k trvalému pobytu je evidenčním úkonem veřejného práva. Na podporu svého názoru odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2008, č.j. 2 As 53/2008-52, www.nssoud.cz), kde je konstatováno, že „údaj o místě trvalého pobytu má zejména evidenční charakter“. Ve své zprávě o výsledku šetření jsem nikterak nezpochybňovala skutečnost, že údaj o místu trvalého pobytu má evidenční charakter. Již z textu předmětného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které ve své odpovědi cituje Ministerstvo vnitra, je však zřejmé, že kromě evidenčních účinků je tento údaj způsobilý zasáhnout do práv či povinností účastníků řízení. V tomto ohledu si dovolím odkázat na jinou část předmětného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 1, a zejména na
1
Viz část IV. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2008, č.j. 2 As 53/2008-52: „Právní názor, že rozhodnutí ohlašovny o zrušení údaje o místu trvalého pobytu podle § 12 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví, původně zastával i Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 23. 2. 2005, sp. zn. 6 As 33/2003). Uvedený právní názor však byl překonán postupem podle ustanovení § 17 s. ř. s. a rozšířený senát vydal dne 6. 2. 2007 usnesení č.j. 2 As 64/2005-108, www.nssoud.cz, podle kterého „občan, jemuž by zrušen údaj o trvalém pobytu, pak musí mít možnost soudní ochrany v případě, že rozhodnutí bylo vydáno, aniž byly podklady zápisu pozměněné, neplatné nebo padělané, či aniž by zápisu dosáhl nesprávným uvedením určitých skutečností, stejně tak, pokud bylo vyhověno návrhu oprávněné osoby, aniž doložila zánik užívacího práva. Ve všech případech pak tyto subjekty rovněž mají právo na řádné projednání věci a soudní kontrole je třeba proto podrobit i průběh těchto řízení“.
5
v tomto směru průlomové usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 64/2005-108 ze dne 6. 2. 2007.2 Z uvedeného je zřejmé, že současná judikatura Nejvyššího správního soudu poměrně jednoznačně pohlíží na rozhodování o zrušení údaje o místu trvalého pobytu jako na rozhodování o veřejném subjektivním právu. Tato skutečnost sebou nese důsledky jak pro samotné vedení správního řízení, tak i pro možnost následného soudního přezkumu. Jak jsem uvedla již ve své zprávě o výsledku šetření, změna právního názoru v otázce povahy evidence trvalého pobytu se může promítnout i v okruhu účastníků správního řízení (§ 27 odst. 1 písm. a/ správního řádu). Tento aspekt nebyl ze strany správních orgánů bohužel nijak komentován, přestože považuji tuto otázku pro správní praxi za poměrně významnou. Ministerstvo vnitra i KÚ JMK na jedné straně uvádí, že podle jejich názoru lze kteréhokoliv spoluvlastníka považovat za tzv. oprávněnou osobu, na druhé straně zcela pomíjí otázku účastenství dalších osob a právního postavení zbylých spoluvlastníků. Nadto jsem i nadále přesvědčena, že právní výklad spoluvlastníka jako oprávněné osoby, který zastává Ministerstvo vnitra a KÚ JMK, je nesprávný. Předpoklad, že každému ze spoluvlastníků (resp. i vlastníkovi věci) za každých okolností svědčí užívací právo, nemusí být vždy platný. Ustanovení § 123 občanského zákoníku uvádí demonstrativní výčet práv, které vlastníkovi věci náleží (mezi jinými i užívací právo).3 Užívací právo k věci může však být vlastníkem věci (například) smluvně omezeno a po tuto dobu vlastníkovi věci užívací právo nenáleží. Po odpadnutí (právní) překážky věc užívat se vlastnické právo znovu obnoví (v právní teorii se hovoří o tzv. elasticitě vlastnického práva). Stejně tak nelze za oprávněnou osobu ve smyslu § 10 odst. 6 písm. c) zákona o evidenci obyvatel automaticky považovat kteréhokoliv spoluvlastníka, ale je nutné zkoumat, zda užívací právo pro něj vyplývá z dohody spoluvlastníků, případně rozhodnutí většinového spoluvlastníka, případně soudu (viz § 139 odst. 2 občanského zákoníku).4 V soudní praxi, ani v odborné literatuře přitom nepanují pochybnosti o tom, že pod pojem hospodaření se společnou věcí je nutno ve smyslu § 139 odst. 2 občanského zákoníku zařadit i užívání společné věci jejími spoluvlastníky, a to 2
Viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007, č.j. 2 As 64/2005-108: „Ze skutečnosti, že ustanovení § 10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel vylučuje, aby s přihlášením k pobytu byla spojena vlastnická či jiná práva k objektu, nelze dovozovat, že přihlášení k pobytu, nezaevidování změny nebo zrušení místa trvalého pobytu nemůže do práv subjektu nijak zasáhnout. Znamená to pouze, že rozhodnutí ohlašovny nemá soukromoprávní důsledky a že se nikdo pouze na základě zaevidování, nezaevidování či zrušení údaje o místu trvalého pobytu nemůže domáhat vydání objektu bydlení, užívacího práva v něm, či naopak jeho vyklizení. Neznamená to však, že údaj o místu trvalého pobytu má význam pouze evidenční…. Lze souhlasit s tím, že občan má podle čl. 14 Listiny základních práv a svobod právo na svobodu pohybu a volbu pobytu. Podle své volby tak může pobývat i na více místech. Pouze na jednom místě však může mít pobyt trvalý (adresu) a s tím, kde je evidováno místo jeho trvalého pobytu, je spojena řada důsledků jak pro něho, tak i případně pro vlastníka objektu, v němž je místo trvalého pobytu evidováno. Znamená to, že místo trvalého pobytu nelze zaměňovat s jakýmkoliv jiným místem pobytu a evidování tohoto místa má vliv na práva a povinnosti subjektu. Tato práva a povinnosti nevyplývají přímo ze zákona o evidenci obyvatel, ale z jiných zákonů, a jejich existence vylučuje, aby zaevidování, nezaevidování, či zrušení místa trvalého pobytu mělo skutečně pouze evidenční účinky.“ 3 Podle § 123 občanského zákoníku: „Vlastník je v mezích zákona oprávněn předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním.“ 4 Viz Švestka, J. Spáčil, J., Škárová, M., Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník I. § 1– 459. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2008, str. 775 (§ 139, 46), 776 (§ 139, 49); obdobně v Knapp, V., Knappová, M., Švestka, J., Dvořák, J. a kol. Občanské právo hmotné Svazek I. 3. vydání Praha: Aspi Publishing, s.r.o., 2002, str. 320
6
i věci nemovité.5 Podle mého názoru nelze ze stávající právní úpravy ani dovodit existenci specifického „užívacího práva podle zákona o evidenci obyvatel“, jak naznačuje ve svém dopisu ředitel KÚ JMK . Ministerstvo vnitra uvádí, že úkony spoluvlastníka prováděné v souvislosti s evidencí trvalého pobytu (§ 10 odst. 6 zákona o evidenci obyvatel) nemají charakter dispozice s předmětem spoluvlastnictví, ani hospodaření se společnou věcí, ani nemají za následek vznik nároků soukromoprávní povahy. 6 Tato skutečnost by zřejmě mohla být významná pro posouzení otázky, zda a jaká většina spoluvlastníků (resp. spoluvlastnických podílů) je oprávněna v této otázce rozhodovat.7 Nerozumím však závěru Ministerstva vnitra, který z výše uvedeného dovozuje, že kterýkoliv spoluvlastník je tedy oprávněnou osobou (zřejmě ve smyslu § 10 odst. 6 písm. c/ citovaného zákona) k udělení souhlasu s ohlášením změny místa trvalého pobytu, resp. k podání návrhu na zrušení údaje o místu trvalého pobytu (tj. § 12 odst. 2, ve spojení s § 10 odst. 6 písm. c/ zákona o evidenci obyvatel). Základní charakteristikou oprávněné osoby je skutečnost, že je oprávněna předmětnou nemovitost užívat.8 Tuto podmínku však nemusí (viz výše) každý ze spoluvlastníků splňovat. Otázku užívacího práva Ministerstvo vnitra ve své úvaze zcela opomíjí. Ani poukaz ministerstva na úvodní ustanovení § 10 odst. 6 písm. c) zákona o evidenci obyvatel neshledávám za případný. Souhlas vlastníka při ohlášení změny místa trvalého pobytu podle § 10 odst. 6 zcela jistě není potřeba, pokud žadatel prokáže, že je a) oprávněn užívat předmětnou nemovitost (např. nájemce, podnájemce) nebo b) ke své žádosti doloží souhlas oprávněné osoby (tj. žadatel sám užívací právo k nemovitosti nemá). Pokud však ohlašovna má zaevidovat změnu místa trvalého pobytu, měla by zkoumat, zda v posledně uvedeném případě souhlas se změnou pobytu skutečně udělila k tomu oprávněná osoba (stejné platí i o návrhu podaném podle § 12 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel). 9 5
Viz Švestka, J. Spáčil, J., Škárová, M., Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník I. § 1 – 459. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2008, str. 774 6 V důvodové zprávě k zákonu č. 53/2004 Sb. (tj. novele zákona o evidenci obyvatel, která rozšířila okruh oprávněných osob k podání návrhu na zrušení údaje o místu trvalého pobytu o vlastníka objektu) se uvádí: „Navrhovaná úprava rovněž umožňuje vlastníku objektu podat návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu, což je plně v souladu s právy vlastníka ve smyslu občanského zákoníku; absence tohoto práva vlastníka v zákoně o evidenci obyvatel by naopak významně omezovala výkon vlastnických práv.“ (http://psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=6465) 7 Se zaevidováním místa trvalého pobytu je spojena řada důsledků jak pro osobu, o jejíž adresu trvalého pobytu jde, tak i případně pro vlastníka objektu, v němž je místo trvalého pobytu evidováno. S ohledem na společenství práv a povinností spoluvlastníků nemovitosti se rozhodnutí musí projevit i v právní sféře dalších spoluvlastníků. V této souvislosti přichází v úvahu aplikace § 29 odst. 5 správního řádu, případně § 139 odst. 2 občanského zákoníku. 8 Podle § 10 odst. 6 písm. c) zákona o evidenci obyvatel: „c) doložit vlastnictví bytu nebo domu, nebo doložit oprávněnost užívání bytu, anebo předložit úředně ověřené písemné potvrzení oprávněné osoby o souhlasu s ohlášením změny místa trvalého pobytu. Takové potvrzení se nevyžaduje v případě, že oprávněná osoba potvrdí souhlas na přihlašovacím tiskopisu k trvalému pobytu před zaměstnancem ohlašovny. Za oprávněnou osobu se považuje osoba starší 18 let, způsobilá k právním úkonům, která je oprávněna užívat objekt uvedený v odstavci 1 nebo jeho vymezenou část (např. byt nebo obytnou místnost), anebo je provozovatelem ubytovacího zařízení, kde se občan hlásí k trvalému pobytu.“ 9 Při bližším zkoumání § 10 odst. 6 zákona o evidenci obyvatel je nicméně zajímavá určitá disproporce zákonné úpravy, která na jedné straně vlastníkovi umožňuje se přihlásit k trvalému pobytu v jím vlastněné nemovitosti
7
Výše provedeným výkladem nemám rozhodně v úmyslu komplikovat samotný proces evidence obyvatel. Podle mého názoru bude pouze otázkou času, kdy se výše uvedené otázky stanou předmětem přezkumu i ve správním soudnictví. Za této situace je podle mého názoru již nyní potřebné vést na dané téma diskuzi a ve správní praxi náležitě zohlednit požadavky, které ze soudní judikatury (byť nepřímo) vyplývají. S ohledem na výše uvedené trvám na svém závěru, že správní orgány v případu stěžovatele pochybily, když za oprávněnou osobu považovaly spoluvlastníka ideální poloviny nemovitosti, aniž bylo zjištěno, zda mu svědčí užívací právo k předmětné nemovitosti, a je tedy oprávněnou osobou podle § 10 odst. 6 písm. c) citovaného zákona. V případě, že by žádost nebyla podána oprávněnou osobou, mělo být správní řízení zastaveno podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu. E. Závěr S ohledem na skutečnost, že v konkrétním případě nelze postup správních orgánů již napravit, navrhuji v souladu s § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv KÚ JMK, aby závěry mého stanoviska zohlednily ve správní praxi. Ve vztahu k MMB uvádím, že jím přijatá opatření k nápravě považuji za dostatečná. Podle § 20 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv: „Úřad je povinen do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělit ochránci, jaká opatření k nápravě provedl.“ Podle § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv: „Jestliže úřad povinnost podle odstavce 1 nesplní, nebo jsou-li opatření k nápravě podle názoru ochránce nedostatečná, ochránce a) vyrozumí nadřízený úřad a není-li takového úřadu, vládu, b) může o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jména a příjmení osob oprávněných jednat jménem úřadu.“ Závěrečné stanovisko vydané podle § 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv obdrží správní orgány a stěžovatel.
RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv
(samozřejmě při splnění dalších podmínek), ale již mu neumožňuje, aby dal souhlas s ohlášením změny místa trvalého pobytu jiné osobě. Udělit souhlas jiné osobě by mohl (vlastník) pouze jako oprávněná osoba (tj. osoba, která je oprávněna předmětnou nemovitost užívat). Jistě si lze klást otázku, zda zákonodárce tyto důsledky předpokládal nebo se jedná o nevhodně zvolená kriteria pro změnu trvalého pobytu. Tato otázka však pro aplikaci normy již není relevantní.
8
