V Brně dne 6. prosince 2011 Sp. zn.: 6324/2011/VOP/JKV
Závěrečné stanovisko k poskytování státního příspěvku ke stavebnímu spoření pro občany členských států Evropské unie A – Závěry šetření Dne 31. srpna 2011 jsem vydal zprávu o šetření podnětu zákonných zástupců nezletilého Y. (nar. 6. září 2006), kterou jsem zaslal k vyjádření ředitelce odboru státní kontroly a dozoru na finančním trhu Ministerstva financí České republiky. Ve zprávě jsem na základě platné právní úpravy posoudil postup Ministerstva financí ohledně přiznání, resp. nepřiznání státní podpory stavebního spoření pro nezletilého Y. za roky 2006 a 2007. Své závěry uvedené ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně: -
pobyt občanů členských států Evropské unie na území České republiky nepodléhá žádnému povolovacímu režimu, potvrzení o přechodném pobytu pouze deklaruje pobyt občana Evropské unie na území České republiky, protože se jedná o dokument svou povahou deklaratorní, nelze brát v potaz datum jeho vydání.
V podrobnostech odkazuji na text své průběžné zprávy o výsledu šetření ze dne 31. srpna 2011, sp. zn.: 71/2011/DIS/JKV, kterou má Ministerstvo financí k dispozici. B – Vyjádření Ministerstva financí ke zprávě V odpovědi ze dne 4. října 2011 Ministerstvo financí popsalo svou působnost v oblasti poskytování státní podpory stavebního spoření. Zopakovalo způsob poskytování státní podpory a kontrolování dodržování podmínek jejího poskytování, stejně jako právní úpravu nároku na státní podporu. Ministerstvo se dále věnovalo i genezi ustanovení zákona o stavebním spoření. S ministerstvem se shoduji v názoru, že s ohledem na účel poskytování státní podpory a na to, aby se zabránilo při jejím poskytování nepřiměřenému zatížení státního rozpočtu, je legitimní, aby Česká republika státní podporu poskytovala pouze těm občanům Evropské unie, kteří se rozhodli usadit na území České republiky na delší dobu (viz sedmý odstavec dopisu ministerstva a obdobně i část C. písmeno a. třetí odstavec mojí průběžné zprávy o výsledku šetření). Ministerstvo uvádí, že jak stavební spořitelna, tak ministerstvo musí mít možnost kontrolovat, zda má občan Evropské unie skutečně v úmyslu pobývat na
území České republiky dlouhodobě. S ministerstvem nejsem ve sporu v tom, že je nezbytné, aby občan Evropské unie prokázal splnění podmínek pro získání státní podpory předložením průkazu nebo potvrzení o pobytu na území České republiky. Ministerstvo upozorňuje, že státní podpora stavebního spoření nemůže být přiznávána každému, kdo o ni požádá, bez ohledu na to, zda na území České republiky skutečně pobýval, resp. měl v úmyslu pobývat dlouhodobě. Podle ministerstva ustanovení § 4 odst. 2 písm. b) zákona o stavebním spoření nelze vykládat tak, že občan Evropské unie má nárok na připsání státní podpory, přestože mu nebyl vydán průkaz nebo potvrzení o pobytu, protože takový výklad by byl v rozporu s účelem stavebního spoření a poskytování státní podpory. Nic takového jsem ovšem v průběžné zprávě o výsledku šetření netvrdil. Naopak v tomto směru se plně ztotožňuji s názorem ministerstva. Podle ministerstva měli zákonní zástupci nezletilého Y. Stavební spořitelně A., a. s., předložit potvrzení o pobytu na území České republiky, které bylo vydáno nejpozději v den uzavření smlouvy o stavebním spoření, tj. dne 18. 10. 2006. Stavební spořitelna měla předložení takového dokladu požadovat ještě před žádostí o zálohu státní podpory za rok 2006. Jak jsem vyložil již v průběžné zprávě o výsledku šetření, takovýto výklad nemá oporu v právních předpisech a nepřiměřeně nepříznivě zasahuje do práv účastníka stavebního spoření, nezl. Y., protože mu upírá nárok na státní podporu za rok 2006, a následně i za celý rok 2007.1 Na potvrzení o pobytu ministerstvo nahlíží obdobně jako na povolení k pobytu, což je v rozporu se zákonem, protože pobyt občanů členských států Evropské unie na území České republiky žádnému povolovacímu režimu nepodléhá. Ministerstvo navazuje, že „z hlediska stavebního spoření je rozhodující pobývat na území České republiky i za účelem uspokojení své bytové potřeby, čili déle než přechodně“. „Stejně tak i z hlediska nároku na státní podporu poskytovanou ze státního rozpočtu České republiky je pak nezbytné, aby účastník stavebního spoření – občan EU, splnil podmínky pro její získání stanovené zákonem o stavebním spoření, tzn., aby mu byl vydán průkaz nebo potvrzení o pobytu na území České republiky.“ I tento názor ministerstva sdílím, nicméně se lišíme v pohledu na výklad účinků vydání potvrzení o pobytu. Potvrzení o pobytu má účinky ex tunc (na rozdíl od povolení k pobytu, které má účinky ex nunc), a proto není rozhodné datum, kdy bylo potvrzení vydáno. Důležité je, že bylo vůbec vydáno a že potvrzuje pobyt účastníka stavebního spoření již od narození na území České republiky. Pokud se nezl. účastník stavebního spoření na území České republiky narodil a oba jeho rodiče na území České republiky kontinuálně dlouhodobě pobývají, není jasné, na základě čeho by mohla vzniknout pochybnost ohledně jeho pobytu na území České republiky již od narození. Ministerstvo dále zdůrazňuje, že nárok na vydání potvrzení o přechodném pobytu na území České republiky není nijak omezen, a získá je každý občan členského státu Evropské unie, který o ně požádá. K tomuto je třeba připomenout, že 1
Zásah je o to větší, protože nezl. Y. nejprve nebylo vydáno potvrzení o přechodném pobytu v důsledku pochybení cizinecké policie, a následně ani stavební spořitelna o doložení tohoto potvrzení nepožádala před uzavřením smlouvy o stavebním spoření. Zákonní zástupci nezl. Y. tak smlouvu uzavírali v dobré víře, že splnili všechny podmínky pro vyplacení státní podpory stavebního spoření pro jejich syna.
2
v případě nezl. Y. došlo ke zpoždění při vydávání potvrzení o přechodném pobytu v důsledku pochybení pracovníků cizinecké policie v O. Ani ze skutečnosti, že potvrzení o přechodném pobytu je vydáno každému, kdo o ně požádá, nelze dovodit, že by účinky potvrzení měly být závislé na datu jeho vydání. Povaha potvrzení je pouze deklaratorní. Sdílím názor ministerstva, že ustanovení § 4 odst. 2 písm. b) zákona o stavebním spoření vyhovuje požadavkům práva Evropské unie. V rozporu s evropským právem je toliko výklad provedený ministerstvem. Česká republika musí mít podle ministerstva možnost spolehlivě zjistit, zda občan Evropské unie skutečně hodlá na území České republiky pobývat. Tato podmínka byla podle mého názoru v případě nelz. Y. splněna vydáním potvrzení o přechodném pobytu, které deklaruje jeho pobyt na území České republiky již od narození. V případě pochybností má Česká republika i další možnosti, jak může pobyt na území ověřit. Občané Evropské unie jsou totiž povinni hlásit místo pobytu na území, a stejně tak i každou jeho změnu. Na základě kontroly záznamů o bydlišti tak lze zpětně zrekonstruovat, zda a kde na území České republiky občan Evropské unie pobýval. I přesto, že se s ministerstvem shoduji v tom, že ustanovení § 4 zákona o stavebním spoření je v souladu s evropským právem, nesouhlasím s tím, že v případě nezl. Y. nebylo prokázáno, že splnil podmínky pro získání státní podpory za roky 2006 a 2007. Není pravda, že „nebylo doloženo, že účastník stavebního spoření splňoval podmínku vydaného průkazu nebo potvrzení o pobytu stanovenou v § 4 odst. 2 písm. b) zákona o stavebním spoření po dobu trvání spoření v roce 2006 a po celý kalendářní rok 2007 v souladu s § 4 odst. 3 zákona o stavebním spoření“. S ohledem na deklaratorní povahu potvrzení o přechodném pobytu zákonní zástupci nezl. Y. splnili všechny podmínky pro přiznání státní podpory stavebního spoření za roky 2006 a 2007. Zhodnocení souladu právní úpravy stavebního spoření s právem Evropské unie S ohledem na to, že ministerstvo argumentuje souladností právní úpravy stavebního spoření s právem Evropské unie, z čehož dovozuje závěr, že interpretace ministerstva je taktéž v souladu s evropským právem, vyjádřím se nyní k této otázce. Volný pohyb osob v rámci Evropské unie představuje základní právo pracovníků a jejich rodin (čl. 45 a násl. SFEU). Zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti ke členskému státu EU obsahuje ustanovení čl. 18 SFEU. Ustanovení SFEU o volném pohybu osob bylo dále konkretizováno nařízením ze dne 15. října 1968 č. 1612/68, o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (dnes nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011, o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Právo usadit se společně s pracovníkem mají kromě jiných i jeho potomci. Nařízení zakládá pracovníkům a jejich rodinám tzv. komplementární oprávnění, mezi něž patří zákaz diskriminace na základě státního občanství v oblasti ubytování (bydlení), včetně jeho 3
vlastnictví. Soudní dvůr Evropské unie dovodil,2 že překážky kladené cizím státním příslušníkům při získávání bydlení, a to včetně získání prostředků na jeho pořízení, může být vnímáno jako nepřípustné omezení volného pohybu (svobody usazování). Protože účelem stavebního spoření je především získání prostředků k financování bydlení, mohlo by se v případě omezení jeho poskytování občanům Evropské unie jednat o nepřípustné omezení volného pohybu osob. Zkoumaný případ se naopak nebude posuzovat jako možné omezení volného pohybu služeb, protože smlouvu o stavebním spoření může uzavřít kdokoli, rozlišuje se pouze pro účely přiznání nároku na státní podporu, jejímž účelem je podpora bydlení. V souladu s ustanovením směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále také „směrnice“), mají občané EU právo pobytu na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám. Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce mají všichni občané EU, pokud v hostitelském státě vykonávají výdělečnou činnost, včetně jejich rodinných příslušníků. Členský stát může u pobytu delšího než tři měsíce požadovat po občanech EU, aby se zaregistrovali u příslušných orgánů. Členský stát ovšem může zvolit i příznivější režim. Samotné vymezení účastníků stavebního spoření v zákoně o stavebním spoření je v souladu s evropským právem. S evropským právem však musí být v souladu i výklad ustanovení. Za souladný lze považovat pouze takový výklad, který pracuje s potvrzením o přechodném pobytu jako s dokumentem deklaratorní povahy. S ohledem na to, že není výsledkem žádného povolovacího řízení, není možné s ním nakládat obdobně jako s povolením k pobytu. V tomto směru tedy není rozhodné, k jakému datu bylo potvrzení vydáno, rozhodné jsou skutečnosti, které potvrzuje. C – Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv Ministerstvo nepřijalo závěry průběžné zprávy o výsledku šetření ze dne 31. srpna 2011 sp. zn. 71/2011/DIS/JKV a trvá na výkladu ustanovení zákona o stavebním spoření, který představuje nepřípustné omezení práva na volný pohyb a svobody usazování občanů členských států Evropské unie. Trvám na svém závěru ohledně deklaratorní povahy potvrzení o přechodném pobytu nezletilého Y. Nezletilý Y. splnil všechny podmínky pro vyplacení státní podpory stavebního spoření, a proto mu musí být vyplacena podpora za roky 2006 a 2007. D – Opatření k nápravě V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv3 žádám Ministerstvo financí České republiky, aby poskytlo nezletilému Y. státní podporu stavebního spoření za 2 3
Ve věci Komise proti Itálii (C 63/86, bod 15 a 16), podobně též ve věci Komise proti Řecku (C 305/87). Ustanovení § 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
4
roky 2006 a 2007, protože jako účastník stavebního spoření doložením potvrzení o přechodném pobytu na území České republiky od narození splnil podmínky jejího přiznání. Současně žádám, aby ve světle výše uvedené argumentace postupoval i vůči dalším účastníkům stavebního spoření. E – Závěr Závěrečné stanovisko zasílám Ministerstvu financí a také stěžovateli. Ministerstvo financí žádám, aby mi v souladu se zákonem o veřejném ochránci práv4 sdělilo, zda navržené opatření k nápravě provedlo, a to do 30 dnů od obdržení tohoto závěrečného stanoviska.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (stanovisko je opatřeno elektronickým podpisem)
4
Ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
5
