V Brně dne 16. října 2008 Sp. zn.: 2/2008/SZD/ZG
Závěrečné stanovisko ve věci postupu Městského úřadu Litvínov při výplatě dávek pomoci v hmotné nouzi formou věcné dávky
A. Dosavadní zjištění Z pověření veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla jsem v dubnu t.r. zahájila šetření z vlastní iniciativy ve věci výplaty dávek pomoci v hmotné nouzi (dále jen „DPHN“) formou věcné dávky. Cílem šetření bylo posoudit soulad zvoleného postupu odboru sociálních věcí Městského úřadu Litvínov (dále jen „OSV MěÚ Litvínov“ nebo „městský úřad“) při způsobu výplaty dávky se zákonem a rovněž popsat zvolený systém výplaty dávek a úlohu všech zúčastněných subjektů včetně Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „KÚÚK“ nebo „krajský úřad“) a Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) ve věci. S ohledem na způsob zavedení systému výplaty části dávek v poukázkách (dále také jen „systém výplaty dávek“) nebylo možné se vyhnout ani popisu postupu samosprávných orgánů města Litvínova a Ústeckého kraje. Zde je působnost veřejného ochránce práv dána pouze vůči orgánům vykonávajícím dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů. Zhodnocením předmětné záležitosti jsem dospěla k závěru, že MěÚ Litvínov se dopustil řady hmotně-právních i procesně-právních pochybení (viz zpráva o šetření, část C. – právní zhodnocení). Za nejzávažnější považuji tato pochybení: -
OSV MěÚ Litvínov pochybil při „plošném“ rozhodnutí o změně ve způsobu výplaty dávky pomoci v hmotné nouzi – příspěvku na živobytí věcnou formou. Porušil zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zejména tím, že ke změně způsobu výplaty dávky nepřistoupil v odůvodněných případech na základě individuálního posouzení. S přihlédnutím k usnesení rady města stanovil nezákonně jako podmínku pro poskytnutí příspěvku na živobytí věcnou formou kritérium uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti. Nezákonnosti se dopustil i při stanovení procentuálního poměru výplaty příspěvku na živobytí kombinovanou formou, a to 70 % věcnou formou a 30 % peněžitou formou bez individuálního posouzení potřeb konkrétních příjemců dávek.
-
OSV MěÚ Litvínov rezignoval na splnění zákonem předpokládaných podmínek pro změnu výplaty dávky a převzal do své rozhodovací praxe kritéria schválená Radou města Litvínova.
-
OSV MěÚ Litvínov se dopustil pochybení v rámci procesního postupu, kdy nedodržel náležitosti ustanovení § 76 zákona o pomoci v hmotné nouzi (dále jen „ZPHN“), principy a základní zásady správního řízení (zásadu předvídatelnosti, přesvědčivosti, poučovací povinnosti, přiměřenosti a právní jistoty).
-
Postupy OSV MěÚ Litvínov také ve vybraných individuálních případech konkrétních příjemců dávek, které jsem prošetřila, trpí stejnými hmotněprávními i procesně-právními vadami při změně způsobu výplaty dávky, které jsem popsala v části C. bod 5. zprávy o šetření.
-
MěÚ Litvínov nevyužil všech zákonem stanovených prostředků a nástrojů řešení sociální situace osob v hmotné nouzi, např. v zákoně stanoveném rozsahu nespolupracoval s dalšími orgány veřejné správy, nedostatečně zpracoval aktivizační plány a k řešení situace osob v hmotné nouzi nevyužíval všech metod sociální práce.
Závěrem jsem vyjádřila přesvědčení, že postup MěÚ Litvínov z hlediska celkové koncepce systému pomoci v hmotné nouzi ve svém důsledku působí demotivačně na obce, které nerezignovaly na sociální práci s klienty a které v dlouhodobém horizontu vynakládají finanční prostředky na řešení sociálních problémů svých občanů a nevyhýbají se individuální sociální práci s osobami v hmotné nouzi. S ohledem na skutková zjištění týkající se postupu Rady města Litvínova při schvalování některých usnesení a města Litvínova při výběru společnosti zajišťující výrobu poukázek jsem zprávu o šetření zaslala kromě Městského úřadu Litvínov, Krajského úřadu Ústeckého kraje a Ministerstva práce a sociálních věcí, také Ministerstvu vnitra a Úřadu na ochranu hospodářské soutěže, aby se v rámci svých pravomocí věcí zabývaly. Dotčené orgány státní správy se k mé zprávě v zákonem stanovené lhůtě vyjádřily. Jejich vyjádření z důvodu rozsahu připojuji k tomuto stanovisku jako jeho nedílnou součást1. V právním hodnocení (bod B.) je na vyjádření dotčených úřadů stručně odkázáno s tím, že podrobnosti lze nalézt v příloze.
B. Právní hodnocení I.
Výkon samostatné a přenesené působnosti obce
V průběžné zprávě o šetření jsem dovodila, že s ohledem na časovou posloupnost jednotlivých usnesení samosprávných orgánů a následných rozhodnutí orgánu pomoci v hmotné nouzi shodně s kritérii stanovenými v usneseních Rady města Litvínova, jakož i sdělení zástupců města Litvínova při místním šetření, se orgán pomoci v hmotné nouzi těmito kritérii řídil ve správním řízení při rozhodování o individuálních právech a povinnostech příjemců dávek. Vedle této skutečnosti, která zakládá nezákonnost postupu orgánu pomoci v hmotné nouzi, jsem vyjádřila pochybnost o zákonnosti usnesení Rady města Litvínova, jehož součástí je schválení postupů obce v přenesené působnosti a uložení úkolů vedoucí OSV MěÚ Litvínov. Působnost veřejného ochránce práv se nevztahuje na orgány samosprávy. Je však oprávněn prošetřit postup orgánů dozoru, neboť výkon dozoru je výkonem přenesené působnosti (tj. státní správy).
1
Příloha č. 1
2
Orgánem vykonávajícím dozor nad samostatnou působností města Litvínova je Ministerstvo vnitra. To neshledalo důvody pro zahájení dozorových opatření ve smyslu zákona o obcích.2 Jsem přesvědčena, že při posouzení zákonnosti postupu Rady města Litvínova při vydání usnesení č. 1157/39 vycházel odbor dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ze zcela nesprávných východisek. V daném případě nešlo a ani nemohlo jít o rozhodování rady obce v přenesené působnosti podle § 99 odst. 1 věty druhé zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle zákona o obcích je rada obce především výkonným orgánem pro oblast samostatné působnosti, s výjimkou vydávání nařízení. Podle zvláštního zákona, jímž je pro posuzovaný případ zejména zákon o pomoci v hmotné nouzi, nedisponuje rada obce žádným oprávněním v oblasti přenesené působnosti. Argumentem a contrario tedy nelze dospět k jinému závěru, než že jde o úkon rady obce v samostatné působnosti. Nemůže být tedy přezkoumán krajským úřadem podle § 126 zákona o obcích. Naopak může být podroben dozoru Ministerstva vnitra podle § 123 zákona o obcích. K usnesení Rady města Litvínova pak dodávám, že jeho zákonnost je třeba posuzovat nejen z hlediska znění samotného usnesení, které zní: „Rada města Litvínova po projednání schvaluje předložený návrh na poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi formou poukázek a Pilotní projekt Litvínov „Minimalizace zneužívání sociálních dávek“ a ukládá vedoucí odboru sociálních věcí seznámit písemně vedoucího odboru sociálních věcí Krajského úřadu Ústeckého kraje s tímto usnesením.“, ale také z hlediska obsahu schváleného materiálu, který tvoří jeho nedílnou součást (důvodová zpráva a Pilotní projekt Litvínov „Minimalizace zneužívání sociálních dávek“). Důvodová zpráva i projekt obsahovaly stanovení podmínek, při jejichž splnění má být rozhodováno v přenesené působnosti ve správním řízení o výplatě dávky věcnou formou. Tyto podmínky nemají oporu v zákoně o pomoci v hmotné nouzi. Stejně tak uložení úkolu vedoucí OSV MěÚ Litvínov, aby seznámila písemně vedoucího odboru sociálních věcí Krajského úřadu Ústeckého kraje se schváleným usnesením, se týká výkonu přenesené působnosti, neboť krajský úřad vystupuje jako odvolací orgán proti rozhodnutí orgánu pomoci v hmotné nouzi v prvním stupni a také poskytuje odbornou a metodickou pomoc v souladu se zákonem o krajích. Odborná a metodická konzultace s krajským úřadem měla tak zásadnímu opatření, jako je přistoupení výplaty dávek kombinovanou formou u vybraného okruhu příjemců dávek, bezpochyby předcházet. Ke konzultaci však mělo dojít s dostatečným časovým předstihem a bez ohledu na usnesení rady. Pokud jde o dopad první části usnesení (schválení návrhu na poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi formou poukázek) na jednotlivá správní řízení o změně způsobu výplaty dávky, nemohlo mít usnesení Rady města Litvínova žádné účinky.3 Rada města Litvínova nemohla zákonným způsobem zavázat orgán pomoci v hmotné nouzi ke schválenému postupu.
2
Blíže bod I.3. Přílohy č. 1 Závěrečného stanoviska Podle ustanovení § 61 odst. 2 zákona o obcích se při výkonu přenesené působnosti orgány obce řídí: a) při vydávání nařízení obce zákony a jinými právními předpisy, b) v ostatních případech též 1. usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů; tato usnesení a tyto směrnice nemohou orgánům obcí ukládat povinnosti, pokud nejsou zároveň stanoveny zákonem; podmínkou platnosti směrnic ústředních správních úřadů je jejich publikování ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí; 3
3
Pokud jde o úkol „stanovený“ usnesením Rady města Litvínova vedoucí odboru sociálních věcí (seznámit písemně vedoucího odboru sociálních věcí Krajského úřadu Ústeckého kraje s tímto usnesením), tento byl splněn zasláním informace o pilotním projektu dopisem vedoucí odboru sociálních věcí ze dne 11. března 2008. Z tohoto postupu je zřejmé, že rada města svým usnesením do přenesené působnosti zasáhla nejen de facto, ale i de iure, neboť úkol v přenesené působnosti uložený usnesením rady byl skutečně splněn. Bez ohledu na zákonnost či nezákonnost usnesení Rady města Litvínova je nepochybné, že toto usnesení mělo značný faktický vliv na rozhodování orgánu pomoci v hmotné nouzi v přenesené působnosti. V blízké časové návaznosti na toto usnesení bylo u 1347 klientů přistoupeno k výplatě příspěvku na živobytí kombinovanou formou, přičemž celkový počet příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi byl 1535 (ke dni 1. 3. 2008).
II. a)
Zákonnost postupu Městského úřadu Litvínov při změně způsobu výplaty dávky
Věcná stránka rozhodnutí o změně způsobu výplaty dávky
V postupu OSV MěÚ Litvínov jsem shledala pochybení spočívající v tom, že situaci svých klientů neposoudil individuálně, jak stanoví zákon o pomoci v hmotné nouzi. Namísto zákonem předvídaného jednotlivého posouzení jako nástroje sociální práce přistoupil plošně ke změně způsobu výplaty u předem plošně definovaného okruhu příjemců dávek. Navíc nastavené kritérium pro výplatu dávek v poukázkách spočívající v tom, že „tento způsob výplaty bude uplatněn u všech klientů po uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti“4 bylo uplatněno nezákonně. Pokud jde o procentuální rozdělení příspěvku na živobytí ve věcné a peněžité formě (kombinace 70 % ve věcné a 30 % v peněžité formě), nebylo v konkrétních případech individuálně stanoveno a zdůvodněno. Zvolené procentní rozdělení forem výplaty neodpovídá ani připravovanému návrhu změny zákona o pomoci v hmotné nouzi. 5 Nezákonnost a nesprávnost takového postupu byla návazně potvrzena vydáním „opravných rozhodnutí“, kdy OSV MěÚ Litvínov na základě individuálních stížností osob změnu způsobu výplaty dávky „ex post“ upravil tak, že v konkrétních případech procentně navýšil část dávky vyplácenou peněžitou formou (např. z důvodu potřeby hradit doplatky na léky, dlužné výživné apod.). Plošnému nastavení kritérií pro vyplácení dávek v poukázkách nasvědčují i statistické údaje o výplatě příspěvku na živobytí kombinovanou formou 6. Podle nich bylo ke dni 1. 3. 2008 celkem 1535 příjemců dávek, z toho 1347 příjemců 2. opatřeními příslušných orgánů veřejné správy přijatými při kontrole výkonu přenesené působnosti podle tohoto zákona. 4 citováno z dokumentu „Minimalizace zneužívání sociálních dávek v Ústeckém kraji – pilotní projekt Litvínov“ 5 vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (tisk č. 486) počítá s procentním rozdělením 65 % výplaty ve věcné formě a 35 % v peněžní formě; tento návrh by měl představovat určitý standard, podle něhož by bylo možné postupovat s ohledem na to, že současná právní úprava nestanoví procentní rozdělení dávky. 6 Citováno z přílohy č. 2 Protokolu o kontrole č. 56/SZ/08 provedené Krajským úřadem Ústeckého kraje ve věci „Činnost obcí v oblasti výplaty dávek pomoci v hmotné nouzi“.
4
v kombinované a 171 příjemců v peněžité formě. Ke dni 30. 6. 2008 bylo celkem 1421 příjemců dávek, z toho 1141 příjemců v kombinované a 280 v peněžité formě. Tyto statistické údaje neodpovídají veřejně dostupným odhadům, že dávky pomoci v hmotné nouzi zneužívá 10 – 30 % příjemců7, neboť téměř 90 % příjemcům dávek byl změněn způsob výplaty. V průběhu 3 měsíců pak narůstal počet případů, kdy došlo k navrácení k peněžní formě výplaty dávek (procento příjemců dávek v poukázkách pokleslo na cca 80 %). OSV MěÚ Litvínov tak v podstatě zcela obrátil princip, který je stanoven zákonem a který předpokládá, že správní orgány při výkonu státní správy postupují na základě zákona a v jeho mezích předvídatelným způsobem, opírají se o konkrétní zjištění skutkového stavu, správní úvahu vtělují do odůvodnění rozhodnutí, jež je výsledkem řízení. Představa, že by se občané České republiky nemohli spolehnout na to, že správní orgány rozhodují na základě zákona, důvody správních rozhodnutí by nemohli nalézt v odůvodnění rozhodnutí nebo ve spisové dokumentaci, je nejen v rozporu se zásadou zákonnosti výkonu veřejné správy, ale neodpovídá také principům demokratického právního státu. b)
Procesní postup při rozhodování o změně způsobu výplaty dávky
Ve zprávě o šetření jsem učinila závěr, že o změně způsobu výplaty dávky měl MěÚ Litvínov rozhodnout formou oznámení se všemi předepsanými náležitostmi včetně poučení o opravném prostředku (námitce). V případech, ke kterým jsem si vyžádala spisovou dokumentaci, tak neučinil. K rozhodování formou oznámení dále uvádím následující. Ačkoliv forma oznámení je určitým způsobem procesně zjednodušenou formou rozhodnutí, zejména pokud jde o doručování, opravný prostředek, měl by se na vydávání oznámení subsidiárně aplikovat správní řád, a to v otázkách, které nejsou výslovně upraveny ZPHN. Oznámení o změně způsobu výplaty dávky je rozhodnutím v materiálním slova smyslu dle ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu, neboť se jím rozhoduje o hmotně-právní otázce, tedy se jím mění práva a povinnosti jmenovitě určené osoby. Oznámení o změně způsobu výplaty dávky by tak mělo mít základní náležitosti rozhodnutí, a to zejména výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku.8 Z tohoto hlediska postup OSV MěÚ Litvínov při rozhodování o změně způsobu výplaty nemůže obstát, neboť příjemcům dávek nebylo nikdy doručeno písemné oznámení o změně výplaty dávky v zákonem předpokládané formě. Z poznatků zjištěných ochráncem a následně i krajským úřadem v rámci kontroly lze zjistit, že vybraným příjemcům dávek bylo doručeno „oznámení“, které však mělo pouze charakter oznámení o zahájení správního řízení o změně způsobu výplaty dávky. Součástí tohoto oznámení bylo procesní poučení účastníka řízení podle § 36 správního řádu, které je typickým úkonem správního orgánu při zahájení správního řízení. Následně příjemci podepsali proužek papíru s předtištěnou větou „Prohlašuji, že jsem byl seznámen se skutečností, že od 1. 3. 2008 bude dávka 7
např. http://ustecky.denik.cz/zpravy_region/20081001_red_sulc_romove.html Běžně vydávaná oznámení generovaná v rámci systému OK dávky nebo OK nouze tyto požadavky ve většině případů naplňují. 8
5
pomoci v hmotné nouzi – příspěvek na živobytí, vyplácena v kombinované formě.“ (dále také jen „Prohlášení“). Ani jeden z uvedených dokumentů nesplňuje požadavky kladené na rozhodnutí, resp. oznámení, právním řádem České republiky. V tomto směru nelze souhlasit se závěry kontroly krajského úřadu, že oznámení o změně způsobu výplaty dávky byla v kontrolovaných případech vydána9. Vzhledem k tomu, že nový správní řád akcentuje tzv. materiální pojetí správního rozhodnutí, je třeba veškeré úkony správního orgánu posuzovat podle jejich obsahu (tj. nikoliv podle toho, jak jsou nazvány, ale podle toho zda a jaká oprávnění či povinnosti stanoví účastníkům řízení). Z tohoto pohledu nelze rozhodně za oznámení o změně způsobu výplaty dávky považovat oznámení o zahájení správního řízení, neboť jím se účastníkovi řízení pouze oznamuje, že v určité věci bude vedeno správní řízení, probíhat dokazování atd. Rovněž tak nelze z materiálního hlediska považovat za oznámení o změně výplaty dávky již zmíněné Prohlášení. Má-li být určitý úkon posouzen jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu, musí jít o úkon správního orgánu, který v konkrétně určené věci a konkrétně určené osobě zakládá, mění či ruší práva. 10 V posuzovaných případech je na první pohled zřejmé, že Prohlášení není úkonem správního orgánu. Z hlediska svého obsahu by snad mohlo být považováno za prohlášení účastníka řízení v průběhu správního řízení, nikoliv však za rozhodnutí v materiálním slova smyslu. V Prohlášení není vůbec identifikován správní orgán, který řízení vede, a pokud bychom je měli považovat za rozhodnutí, pak z něj není zřejmá osoba, které se zakládají, mění či ruší práva nebo povinnosti. 11 S jistým zjednodušením lze říci, že pokud by bylo Prohlášení vyčleněno ze spisové dokumentace vztahující se ke správnímu řízení, nebylo by vůbec zřejmé, kdo je příslušným správním orgánem a kdo je dotčenou osobou. Prohlášení tak zcela postrádá podmínku určitosti správního rozhodnutí v materiálním slova smyslu. Dospívám proto k názoru, že změnu způsobu výplaty dávky pomoci v hmotné nouzi provedl městský úřad nezákonně, neboť jí nepředcházelo vydání oznámení o změně způsobu výplaty dávky. Prohlášení, které příjemci dávky podepsali, nelze za takové rozhodnutí považovat, neboť nesplňuje podmínku určitosti rozhodnutí v materiálním slova smyslu, nadto zcela nepřípustně působí zpětně, neboť ke změně způsobu výplaty dávky došlo od 1. 3. 2008 a teprve následně o této skutečnosti byli informováni příjemci dávek.12 II. 1. K vyjádření starosty města Litvínova Mgr. Milana Šťovíčka Starosta města Litvínova Mgr. Milan Šťovíček ve svém vyjádření uvedl, že „způsob výplaty není preventivním, natož sankčním opatřením za dlouhodobou evidenci příjemce dávky na úřadu práce. Dlouhodobá evidence pouze na základě dlouhodobých a objektivně existujících poznatků nasvědčuje tomu, že je zpravidla spojena s nevyužíváním dávky k určenému účelu. To však neznamená, že orgán
9
případy kontrolované krajským úřadem se sice lišily od případů namátkou vybraných ochráncem, nicméně procesní postup MěÚ Litvínov byl v doložených případech shodný 10 Viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Bova-Polygon, Praha 2006, s. 393 11 vycházíme-li z předpokladu, že rozhodnutí nejprve vydá správní orgán a teprve poté je doručuje do osobní sféry účastníka, tedy teprve následně může účastník např. stvrdit převzetí svým podpisem 12 v případech vybraných namátkou v rámci šetření ochránce a rovněž tak v případě zmíněném a doloženém v protokolu o kontrole provedené krajským úřadem
6
pomoci v hmotné nouzi přistupuje k věci paušálně, situaci občana posuzuje na základě poznatků známých z úřední činnosti individuálně.“ Na základě vyjádření starosty města Litvínova a s přihlédnutím k výsledkům šetření Ministerstva práce a sociálních věcí i zjištěním, které jsem sama učinila při místním šetření OSV MěÚ Litvínov, nelze než učinit závěr, že v rámci projektu „Minimalizace zneužívání sociálních dávek v Ústeckém kraji – pilotní projekt Litvínov“ a na něj navazujícím rozhodování o změně způsobu výplaty dávek došlo ke ztotožnění skupiny příjemců dávek, jimž uplynula podpůrčí doba pro poskytování podpory v nezaměstnanosti, s příjemci dávek, kteří nevyužívají dávky k účelu stanovenému zákonem. Takové ztotožnění pouhým obecným odkazem na úřední činnost orgánu pomoci v hmotné nouzi, jak ve svém vyjádření popsal starosta města Litvínova, bez jasné identifikace zjištění ve spisové dokumentaci, není dle zákona o pomoci v hmotné nouzi přípustné. To, že spisová dokumentace taková zjištění neobsahovala, podporují kromě informací nashromážděných v rámci šetření podle zákona o veřejném ochránce práv také zjištění Ministerstva práce a sociálních věcí.13 II. 2. K vyjádření ředitele Úřadu práce v Mostě Ing. Oldřicha Malého Ředitel Úřadu práce v Mostě Ing. Oldřich Malý mi zaslal vyhodnocení pilotního projektu Litvínov „Minimalizace zneužívání sociálních dávek v Ústeckém kraji“. Jde o vyhodnocení doprovodné projektové části zaměstnanost a zaměstnatelnost ke dni 31. 5. 2008. Především musím uvést, že doprovodná část projektu se týká pouze vybrané cílové skupiny 132 klientů, tudíž pouze malé části (cca 10 %) z celkového počtu původně vybraných 1347 osob, u kterých bylo přistoupeno k výplatě dávek v poukázkách. Kritéria, podle kterých byla tato cílová skupina vybrána, mi nejsou známa, neboť nebyla uvedena ani v projektu, ani v jeho vyhodnocení. Ze znění projektu je však zřejmé, že osoby do doprovodné části projektu vybírá Městský úřad Litvínov. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze na základě vyhodnocení doprovodné části jednoznačně hodnotit úspěšně projekt jako celek. Co považuji rovněž za podstatné ve vztahu k doprovodné části projektu, jsou chybějící statistické údaje o zastoupení rizikových skupin jednak v cílové skupině 132 osob, které byly vybrány v rámci doprovodné části projektu, tak zejména ve skupině osob, u kterých bylo přistoupeno k výplatě dávek formou poukázek. Vzhledem k absenci těchto údajů nemohu vyloučit, že zavedení výplaty dávek v poukázkách, jakož i doprovodné části projektu, mohlo citelněji dopadnout na osoby náležející do tzv. rizikových skupin uchazečů o zaměstnání, kteří jsou hůře zaměstnatelní z objektivních důvodů (osoby pečující o děti, osoby nad 55 let věku apod.). Pokud jde o zmínku úřadu práce, že bariérou pro vytváření vazeb a rovnováhy mezi klientem ÚP a trhem a zaměstnavateli je mj. skutečnost, že podle současné právní úpravy není povinností občana se rekvalifikovat na poptávanou pracovní činnost a nové pracovní pozice, uvádím následující. Pociťovaný nedostatek v legislativě nelze nahrazovat vytvářením nástrojů, které nemají zákonný podklad. Za nezákonný nástroj k řešení nedostatečné součinnosti uchazeče o zaměstnání považuji i změnu způsobu výplaty dávky na kombinovanou výplatu.
13
Blíže bod II. 5 Přílohy č. 1 Závěrečného stanoviska
7
Určitou možností, která je zmíněna i v projektu, je spolupráce s orgánem pomoci v hmotné nouzi spočívající v tom, že na základě informací úřadu práce může být nedostatečná spolupráce s ním hodnocena jako absence aktivní snahy při hledání zaměstnání a na základě této skutečnosti může být snížena dávka pomoci v hmotné nouzi. Jiné možnosti řešení uvedené situace však zákon nepřipouští, proto nemohou být v praxi aplikovány. II. 3. K vyjádření hejtmana Ústeckého kraje Ing. Jiřího Šulce Hejtman Ústeckého kraje označil závěr o plošném nastavení kritérií pro změnu způsobu výplaty dávek za nepravdivý. Mimo jiné uvedl, že „výše uvedené pravidlo 14 není vyjádřením projektové podmínky, že u všech klientů bude tato forma uplatněna, tzn. plošně. Uvedené projektové pravidlo je třeba chápat jako pravidlo stanovující okamžik, kdy u příjemců příspěvku na živobytí, kteří splňují zákonné předpoklady pro poskytnutí dávky věcnou formou, bude vždy dávka poskytnuta formou poukázky. OSV MěÚ Litvínov však může zcela v souladu se ZPHN po zvážení konkrétní situace poskytovat dávky věcnou formou jejich příjemcům dříve, než stanoví vlastní projekt.“ Vyjádření hejtmana vychází z předpokladu, že u všech klientů, u nichž bylo přistoupeno k výplatě dávek v poukázkách, byly splněny zákonné podmínky pro učinění tohoto opatření. Tak tomu ovšem nebylo, jak uvádím ve zprávě o šetření i v tomto stanovisku. Nadto je třeba konstatovat, že mezi klienty, u kterých jsou splněny podmínky pro výplatu dávek v poukázkách, již nemůže orgán pomoci v hmotné nouzi rozlišovat příjemce, u kterých k výplatě dávek v poukázkách přistoupí, a příjemce, u kterých ponechá peněžní výplatu. Ustanovení § 42 zákona o pomoci v hmotné nouzi zakládá povinnost orgánu pomoci v hmotné nouzi poskytnout dávku ve věcné formě tam, kde je zjevné, že by příjemce nevyužil dávku k účelu, ke kterému je určena. Stejně se postupuje v případě změny peněžní formy na věcnou v průběhu poskytování dávky. Závěrem opakovaně uvádím, že kritérium uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti nelze ztotožňovat s nevyužíváním dávky k účelu stanovenému zákonem. Pouze posledně uvedená situace je přitom jedinou možnou, při níž lze přistoupit k výplatě dávek v poukázkách. Jiný postup je v rozporu se zákonem. To, zda žadatel o dávku/příjemce dávky aktivně usiluje o získání zaměstnání, je předmětem zkoumání správního orgánu při posouzení výše dávky pomoci v hmotné nouzi. Vyhýbání se práci pak může být důvodem pro snížení dávky na částku existenčního minima. Ztotožňovat uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti s nevyužíváním dávky k účelu stanovenému zákonem při posuzování splnění podmínek pro výplatu dávky věcnou formou, může znamenat nerovné zacházení se skupinami osob, které jsou objektivně znevýhodněny na trhu práce (ženy vracející se na trh práce po rodičovské dovolené, uchazeči o práci věkově blízcí odchodu do důchodu, zdravotně postižení, absolventi apod.). 15 II. 4. K vyjádření ředitele Krajského úřadu Ústeckého kraje Ing. Milana Zemaníka Podle vyjádření ředitele Krajského úřadu Ústeckého kraje Ing. Milana Zemaníka kontrola výkonu přenesené působnosti na úseku pomoci v hmotné nouzi, 14
pravidlo, že způsob výplaty v poukázkách bude uplatněn u všech klientů po uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti 15 Blíže zpráva o šetření bod 1.1., str. 3
8
která byla provedena krajským úřadem, nevedla ke zjištění nedostatků při rozhodování o změně způsobu výplaty dávek pomoci v hmotné nouzi. S tímto závěrem se nemohu ztotožnit, neboť pochybení, kterých se OSV MěÚ Litvínov dopustil a které byly podloženy i zjištěními učiněnými při seznámení se spisovou dokumentací během místního šetření na OSV MěÚ Litvínov, jsem popsala již ve zprávě o šetření, kterou měl krajský úřad při výkonu kontroly k dispozici, a na jejichž potvrzení či vyvrácení se mohl a měl při kontrole zaměřit. Krajský úřad především neověřil tvrzená a zjištěními podložená pochybení, která spočívají v absenci konkrétních zjištění ve spisové dokumentaci, která by orgán pomoci v hmotné nouzi mohly vést k rozhodování o změně způsobu výplaty dávky. Pokud jde o procesní postup při rozhodování o změně způsobu výplaty dávky, shledal kraj dostatečným vydání oznámení, kterým se toliko zahajuje správní řízení. S právní argumentací, kterou jsem k této otázce poskytla ve zprávě o šetření, se krajský úřad bohužel blíže nevypořádal. II. 5. K vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) a) Věcná stránka rozhodnutí o změně způsobu výplaty dávky Ministr práce a sociálních věcí ve svém vyjádření ke zprávě o šetření k předpokladům výplaty dávky v kombinované formě uvedl následující: „…věcnou formu dávek orgán pomoci v hmotné nouzi volí v případech, kdy na základě sociálního šetření, popřípadě na základě jiných zjištění je zřejmé, že by příjemce dávku nevyužíval k účelu, ke kterému byla určena, avšak situace není tak vážná, že by měl být ustanoven zvláštní příjemce.“ Dále mě informoval o návštěvě zástupců odboru sociální politiky MPSV na Městském úřadě Litvínov dne 22. července 2008. Výsledkem této návštěvy byl mj. závěr, že „…spisová dokumentace16 neobsahovala informace o tom, že jsou důvody pro kombinovanou výplatu příspěvku na živobytí u jednotlivých příjemců. Proto je třeba dokumentaci u dotčených případů doplnit na základě provedených sociálních šetření. Pokud však nebudou dostatečné důvody k výplatě dávek kombinovanou formou a situace nebude natolik vážná, že by měl být ustanoven zvláštní příjemce, je nutné vyplácet dávky pouze v peněžní podobě.“ Správný hmotně-právní postup při rozhodování o změně způsobu výplaty dávky je vymezen jednak v Záznamu o jednání z návštěvy zástupců MPSV na Městském úřadě Litvínov dne 22. července 2008, a v současné době již i v nově vydaném Metodickém pokynu č. 5/2008 k upřesnění postupu orgánů pomoci v hmotné nouzi při vyplácení příspěvku na živobytí a mimořádné okamžité pomoci prostřednictvím poukázek (citováno na str. 6 Přílohy č. 1 závěrečného stanoviska). „… Ministerstvo práce a sociálních věcí upozorňuje, že je vyloučeno přistupovat k výplatě dávek pomoci v hmotné nouzi prostřednictvím poukázek automaticky a plošně. Například není možno poskytovat část příspěvku na živobytí ve formě poukázek pouze z důvodu, že výše dávky přesáhla určitou finanční výši, kterou si orgán pomoci v hmotné nouzi interně určil jako kritérium, nebo považovat délku evidence osoby na úřadě práce za indikaci k užití poukázek. Orgán pomoci v hmotné nouzi volí formu vyplácení dávek pomoci v hmotné nouzi prostřednictvím poukázek pouze v případech, kdy je na 16
jednalo se o spisovou dokumentaci týkající se případů zmíněných ve zprávě o šetření
9
základě sociálního šetření, popřípadě na základě jiných zjištění zřejmé, že by příjemce dávku nevyužíval k účelu, ke kterému byla určena.“ Se závěry MPSV, pokud jde o vymezení situací, při kterých lze přistoupit ke změně způsobu výplaty dávky, jakož i se závěry ohledně správnosti postupu Městského úřadu Litvínov, se plně ztotožňuji. b) Procesní postup při rozhodování o změně způsobu výplaty dávky K procesnímu postupu úřadu při změně způsobu výplaty dávky zaujalo MPSV následující právní názor: „Ministerstvo práce a sociálních věcí v rámci výkladu zákona o pomoci v hmotné nouzi doporučuje při změně způsobu výplaty dávky vydávat oznámení. Příjemci příspěvku na živobytí by tímto měla být dána možnost podání námitky proti oznámení o změně způsobu výplaty dávky. Obdobně je tomu i u doplatku na bydlení, kdy proti rozhodnutí o ustanovení zvláštního příjemce lze podat odvolání. Proto, i při změně výplaty příspěvku na živobytí, by příjemci dávky měla být dána možnost využít opravný prostředek.“ Jak vyplývá z výše uvedeného, MPSV dospělo ohledně hmotně-právní i procesně-právní stránky rozhodování MěÚ Litvínov o změně způsobu výplaty dávek pomoci v hmotné nouzi k obdobným závěrům, které byly uvedeny ve zprávě o šetření. Přestože šetření MPSV vycházelo z obdobných skutkových zjištění jako kontrola krajského úřadu, dospělo ministerstvo k odlišným závěrům. Vzhledem k tomu, že cílem návštěvy MPSV na Městském úřadě Litvínov byla zejména konzultace správnosti postupu při výplatě dávek pomoci v hmotné nouzi v poukázkách a závěry MPSV se zásadně lišily od závěrů kontroly krajského úřadu, jsem přesvědčena, že by Městský úřad Litvínov měl přistoupit k odstranění nedostatků, které byly ministerstvem shledány v jeho postupu. MPSV by mělo přijetí opatření k nápravě nedostatků sledovat a vyžádat si o něm zprávu, popř. provést následnou kontrolu.
III.
Nástroje umožňující orgánu pomoci v hmotné nouzi předcházet zneužívání dávek pomoci v hmotné nouzi
Šetřením předmětné věci jsem v rámci prošetřených individuálních spisů shledala pochybení v tom, že orgán pomoci v hmotné nouzi neměl dostatečně zpracovány aktivizační plány, v plánech nebyl stanoven konkrétní rozsah sociální práce s osobami ohroženými sociálním vyloučením. Pokud jde o nástroje sociální práce s osobami ohroženými sociálním vyloučením, uvádí Ministerstvo práce a sociálních věcí, že „metody a postupy sociální práce se prolínají s jednotlivými ustanoveními ZPHN. Např. i věcné plnění DPHN je nástrojem sociální práce s občany, kdy při stanovení formy a frekvence výplaty je možné vycházet ze zkušeností sociálního pracovníka, zda osoba umí nebo neumí s finančními prostředky hospodařit.“ Není pochyb o tom, že zejména v situacích, kdy se na území obce nachází sociálně vyloučená lokalita a kdy dochází ke kumulaci problémů spočívajících v závislosti skupiny obyvatel na sociálních dávkách, zadlužování, zvyšování nezaměstnanosti, často spojené se špatným stavebně-technickým stavem staveb, a zhoršováním vzájemných vztahů mezi obyvateli sociálně vyloučené lokality
10
a ostatními obyvateli obce, musí nalézat řešení ruku v ruce jak státní správa, tak samospráva. Samospráva má nezastupitelnou roli zejména v možnosti koordinace hledisek veřejnoprávních (vyplácení dávek, veřejné stavební právo) a soukromoprávních (zejména nájemní vztahy, bytová politika obce apod.) a rovněž ve vytváření organizačních a personálních podmínek pro výkon státní správy. Tato opatření mohou spočívat např. v navýšení počtu sociálních pracovníků, zajištění terénní sociální práce, např. i spoluprací s neziskovými organizacemi apod. Zavedení plošné výplaty v poukázkách bez dalších doprovodných opatření, zejména v oblasti sociální práce, lze stěží považovat za systémové řešení problému sociálního vyloučení. Přivítala bych proto, kdyby mě Městský úřad Litvínov informoval o tom, jaká další opatření, zejména v oblasti sociální práce, byla či jsou v sociálně vyloučené lokalitě Litvínov-Janov realizována.
IV.
Výběr společnosti zajišťující poukázky a vytvoření sítě provozoven
Otázkou výběru společnosti zajišťující distribuci poukázek a vytvoření sítě provozoven jsem se v komunikaci s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) zabývala jednak z hlediska povinnosti městského úřadu postupovat podle zákona o veřejných zakázkách, jednak z hlediska možného dominantního postavení společnosti Accor Services, s. r. o. Povinnosti zadavatele podle zákona o veřejných zakázkách Pokud jde o výběr společnosti zajišťující poukázky na nákup zboží z hlediska povinností podle zákona o veřejných zakázkách, v této záležitosti není správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále také jen jako „ÚOHS“) dosud ukončeno. Vyčkám proto výsledku řízení a v současné době se k tomuto tématu nebudu blíže vyjadřovat. Možné zneužití dominantního postavení společností Accor Services, s. r. o. Dle názoru Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebylo prokázáno zneužití dominantního postavení společnosti Accor Services, s. r. o., ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. Proto v dané věci nebyl shledán důvod pro zahájení správního řízení. Jak vyplývá z vyjádření předsedy ÚOHS Ing. Martina Peciny, MBA: „..systém tvorby sítě prodejen, ve kterých lze uplatnit poukázky, není tvořen na základě libovůle dodavatele poukázek v hmotné nouzi. Síť prodejen sestavuje společnost Accor Services na základě požadavků příslušného orgánu pomoci v hmotné nouzi s ohledem na objektivní kritéria dostupnosti sítě z hlediska pokrytí potřeb cílové skupiny a možnosti zajištění kontroly správné akceptace poukázek. V praxi vytvoření sítě prodejen probíhá tak, že společnost Accor Services na základě požadavků příslušného orgánu pomoci v hmotné nouzi sestaví seznam prodejen, které mohou být do sítě zařazeny. Pokud se na společnost Accor Services obrátí konkrétní poskytovatel služeb, tj. konkrétní prodejna, se žádostí o zařazení do sítě prodejen, zahájí s ní společnost Accor Services jednání po souhlasu orgánu pomoci v hmotné nouzi…“.
11
Naproti tomu v důvodové zprávě k usnesení Rady města Litvínova ze dne 6. března 2008 je uvedeno: „Accor Services má smluvně zajištěnou síť provozoven přijímajících poukázky a dle dohody se zadavatelem zajistí další rozšíření sítě vybraných provozoven dle místních podmínek. Společnost nejen vytváří a pečuje o síť provozoven přijímacích poukázky, ale i zabezpečuje a kontroluje, zda přijímání poukázek odpovídá stanoveným pravidlům.“ Z výše uvedených skutečností jednoznačně nevyplývá, zda subjekty zahrnuté do sítě provozoven vybírá v prvé řadě orgán pomoci v hmotné nouzi (jak uvádí ÚOHS) nebo společnost Accor Services, s. r. o. (jak vyplývá z důvodové zprávy k usnesení Rady města Litvínova). Závěr ÚOHS vychází z předpokladů, že chce-li určitá provozovna vstoupit do sítě provozoven akceptující poukázky na dávky v pomoci v hmotné nouzi, zahájí s ní společnost jednání po souhlasu orgánu pomoci v hmotné nouzi. Pokud by měl tento předpoklad být naplněn, v případě obchodních řetězců by musela každá provozovna téhož řetězce získat souhlas orgánu pomoci v hmotné nouzi ve svém obvodu. Nejsem si jista, zda jsou smluvní vztahy mezi společnostmi poskytující poukázky na dávky pomoci v hmotné nouzi a obchodními řetězci navazovány takto komplikovaně, tj. se souhlasem orgánu pomoci v hmotné nouzi. Vzhledem k tomu, že nejsem obeznámena s podklady, ze kterých ÚOHS při formulování závěru vycházel, budu se postupem ÚOHS zabývat v rámci samostatného šetření.
V.
Pochybení zjištěná v individuálních případech
Jak jsem již výše uvedla, většina pochybení, které jsem zjistila v individuálních případech, nebyla napravena v rámci kontroly provedené krajským úřadem. Byla však vytknuta Ministerstvem práce a sociálních věcí při jednání na Městském úřadu Litvínov dne 22. července 2008.
D. Opatření k nápravě S ohledem na skutečnost, že do současné doby OSV MěÚ Litvínov vyplácí DPHN formou poukázek bez zákonných důvodů a vydání individuálních rozhodnutí, nemá jeho postup oporu v zákoně. K nápravě tohoto stavu požaduji od úřadu, vůči kterému jsem vedla šetření, přijetí následujících opatření k nápravě. Městský úřad Litvínov 1. v případech, kde se postup úřadu doposud opírá o „oznámení“ vydávaná počátkem měsíce března 200817 a nebyl dosud z iniciativy odboru sociálních věcí či na základě stížnosti příjemce dávky napraven, zastavit výplatu dávky formou poukázek, 2. v případech, kde se postup úřadu doposud opírá o „oznámení“ vydávaná počátkem měsíce března 2008 a nebyl dosud z iniciativy odboru sociálních 17
jedná se o oznámení o zahájení správního řízení, resp. prohlášení žadatele, že byl seznámen se změnou způsobu výplaty dávek
12
věcí či na základě stížnosti příjemce dávky napraven provést individuální posouzení, zda existují důvody pro změnu způsobu výplaty dávek tak, aby zjištění, o něž se bude důvod změny způsobu výplaty opírat, byly uvedeny ve spisové dokumentaci, 3. v případě zjištění a doložení důvodů pro změnu způsobu výplaty dávky vydat v konkrétních případech oznámení, které bude mít všechny zákonné náležitosti včetně poučení o možnosti opravného prostředku (podání námitek), 4. informovat veřejného ochránce práv o dosud realizovaných a plánovaných programech terénní sociální práce v sociálně vyloučené lokalitě LitvínovJanov. Od úřadů, vůči kterým nebylo vedeno šetření podle § 15 zákona o veřejném ochránci práv, ale byly pouze v průběhu šetření požádány o součinnost, požaduji učinění následujících kroků: Úřad práce v Mostě 1. informovat veřejného ochránce práv o aktuálním procentním zastoupení rizikových skupin uchazečů o zaměstnání v cílové skupině klientů, kterým jsou dlouhodobě poskytovány dávky hmotné nouze 18, 2. informovat ochránce o důvodech, pro něž jsou v cílové skupině (zařazené do pilotního projektu) zařazeni i uchazeči zaměstnatelní nebo zaměstnatelní s podmínkou. Ministerstvo vnitra -
opětovně posoudit v rámci svých oprávnění k dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce zákonnost usnesení Rady města Litvínova ze dne 6. 3. 2008.
Ministerstvo práce a sociálních věcí -
vyžádat od Městského úřadu Litvínov zprávu o odstranění vytýkaných nedostatků, popřípadě provést následnou kontrolu přijatých opatření k nápravě.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže -
zaslat výsledek správního řízení ve věci postupu města Litvínova při výběru dodavatele poukázek pro osoby v hmotné nouzi.
Závěrečné stanovisko zasílám výše uvedenému dotčenému úřadu, aby se k mým závěrům mohl vyjádřit a informovat mě o přijatých opatřeních k nápravě, resp. o učiněných krocích. Krajskému úřadu Ústeckého kraje zasílám své stanovisko na vědomí, neboť se postupem Městského úřadu Litvínov v rámci kontroly rovněž zabýval. Závěrečné stanovisko zasílám i stěžovatelům, kteří se na mě obrátili se svými stížnostmi v jejich konkrétní věci. RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv 18
ve smyslu vyhodnocení doprovodné projektové části zaměstnanost a zaměstnatelnost ke dni 31. 5. 2008
13
Příloha č. 1: Vyjádření dotčených úřadů (část B. závěrečného stanoviska) I. Výkon samostatné a přenesené působnosti obce I.1. Městský úřad Litvínov Mgr. Milan Šťovíček, starosta města Litvínov, mi ve svém vyjádření ke zprávě o šetření napsal následující. „Vzniku pilotního projektu zaměřeného na snížení počtu dlouhodobě nezaměstnaných příjemců DPHN předcházelo znepokojení Ústeckého kraje, města Litvínova a Úřadu práce v Mostě (dále jen „ÚP Most“ nebo „úřad práce“) nad počtem nezaměstnaných příjemců dávek za situace, kdy je problémem obsadit volná pracovní místa evidovaná úřadem práce. Jednotlivé kroky MěÚ Litvínov je třeba posuzovat v kontextu s touto skutečností a snahou měst motivovat v obecné poloze občany ke zlepšení jejich situace aktivním přístupem, nikoliv pouze přijímáním DPHN. Uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti není plošným kritériem pro poskytování dávky věcnou formou stanoveným radou města, ale s ohledem na četnost případů objektivně, při výkonu přenesené působnosti vyhodnocenou a radou města převzatou indicií o užívání dávek k jinému než určenému účelu osobami, jichž se uplynutí této doby týká.“ „Rada města při výkonu samostatné působnosti samozřejmě nemá právo diktovat orgánu pomoci v hmotné nouzi žádné povinnosti, které by měl plnit při výkonu přenesené působnosti, ale také tak neučinila, ale má legitimní zájem, aby příslušné orgány využívaly svá práva a povinnosti do té míry, která k naplnění vytyčeného cíle přispěje a pro vytčený cíl vytváří projektová pravidla. Kromě toho poskytování dávek věcnou formou přináší požadavek na výdaj z veřejných prostředků v rámci samostatné působnosti, a rozhodování o tomto výdaji, který se týká městského rozpočtu, rozhodují orgány města v samostatné působnosti.“ I.2. Ústecký kraj Hejtman Ústeckého kraje Ing. Jiří Šulc sdělil, že „Ústecký kraj ve spolupráci s městem Litvínov a ÚP Most byl znepokojen počtem nezaměstnaných příjemců dávek za situace, kdy v praxi existovaly problémy obsazovat volná pracovní místa, které úřad práce evidoval. Proto vznikla myšlenka pilotního projektu, který by byl zaměřen zejména na snížení počtu dlouhodobě nezaměstnaných příjemců dávek. S projektem, který si klade za cíl zvýšit zaměstnanost a současně zabránit zneužití dávek, byl seznámen jak místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí RNDr. Petr Nečas, tak i ministryně pro lidská práva a národnostní menšiny paní Džamila Stehlíková. Oba jej hodnotili kladně.“ Ve svém vyjádření hejtman píše: „orgány samosprávy při plnění úkolů v rámci obce a kraje, mezi něž patří zcela bez pochyby opatření k bránění růstu chudoby obyvatel nacházejících se v hmotné nouzi, učinily přijetím projektu v praxi systémový krok, který vytváří další předpoklady pro zlepšení situace občanů nacházejících se v hmotné nouzi. Samospráva jistě nemá oprávnění diktovat, a to se ani způsobem uvedeným v průběžné zprávě nestalo, jakým způsobem orgány zajišťující výkon přenesené působnosti obce mají realizovat povinnosti a pravomoci dané jim ZPHN. Má však legitimní zájem a očekávání na tom, že orgány vykonávající své povinnosti a pravomoci budou tyto využívat do té míry, která přispěje k naplnění cíle. Realizace projektu proto znamená pro orgány vykonávající předmětnou přenesenou působnost
14
obce další předpoklady pro plnění jejich úkolů a pro samosprávu další krok k dosažení vytčeného cíle.“ I.3. Ministerstvo vnitra Ing. Marie Kostruhová, ředitelka odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra, napsala, že „rada obce může podle ustanovení § 99 odst. 1 zákona o obcích rozhodovat také v přenesené působnosti, stanoví-li tak zákon. Podle názoru Ministerstva vnitra bylo usnesení č. 1157/39 přijato v souladu se zákonem, neboť usnesením nejsou ukládány povinnosti v oblasti poskytování pomoci v hmotné nouzi a stanoví pouze jakýsi rámec dalšího postupu. Uložena byla pouze povinnost vedoucí OSV MěÚ Litvínov seznámit s tímto usnesením písemně vedoucí OSV KÚÚK. Jiná povinnost z citovaného usnesení neplyne. Usnesení bylo přijato procedurou požadovanou zákonem o obcích a z obsahového hlediska nevybočuje z rámce daného tímto zákonem. Lze považovat za politické rozhodnutí, které má za cíl řešit některé negativní jevy ve městě Litvínov. Konkrétní opatření k řešení takových jevů přijímá příslušný správní orgán, a to v přenesené působnosti. Posouzení, zda je postup tohoto orgánu v souladu se zákonem, není již v kompetenci Ministerstva vnitra, ale jeho nadřízených správních orgánů.“ Ing. Kostruhová závěrem konstatuje, že ministerstvo neshledalo důvody pro zahájení dozorových opatření ve smyslu zákona o obcích. II. Zákonnost postupu Městského úřadu Litvínov při změně způsobu výplaty dávky A/ Věcná stránka rozhodnutí o změně způsobu výplaty dávky II.1. Městský úřad Litvínov „MěÚ Litvínov poskytuje ve věcné formě příspěvek na živobytí, je-li zjevné, že příjemce nevyužije dávku k určenému účelu. Zjevnost nevyužití příspěvku na živobytí vychází z poznatků známých správnímu orgánu z jeho úřední činnosti. Způsob výplaty není preventivním, natož sankčním opatřením za dlouhodobou evidenci příjemce dávky na úřadu práce, dlouhodobá evidence pouze na základě dlouhodobých a objektivně existujících poznatků nasvědčuje tomu, že je zpravidla spojena s nevyužíváním dávky k určenému účelu. To však neznamená, že orgán pomoci v hmotné nouzi přistupuje k věci paušálně, situaci občana posuzuje na základě poznatků známých z úřední činnosti individuálně. Městský úřad se neztotožňuje s názorem, že věcná forma DPHN je sankcí a není mu známo, jaká argumentace k tomu závěru vedla. Údaje o medikaci opravdu nejsou rozhodné pro nárok na dávku a její výši a u názvů léků skutečně může jít o citlivé údaje. Předmětné údaje však nasvědčují tomu, v jakém rozsahu DPHN není užívána k jinému než určenému účelu.“ K procesnímu postupu při rozhodování o změně způsobu výplaty dávky se městský úřad vyjádřil tak, že „pokud došlo k procesním pochybením, lze očekávat, že jejich nápravou se bude zabývat KÚÚK v rámci prováděné kontroly.“ II.2. Úřad práce v Mostě Ing. Oldřich Malý, ředitel ÚP, mi poskytl vyhodnocení pilotního projektu Minimalizace zneužívání sociálních dávek v Ústeckém kraji ke dni 31. 5. 2008. Z vyhodnocení vyplývá, že podle interních metodik Úřad práce v Mostě kategorizoval skupinu 132 klientů, kterým jsou dlouhodobě poskytovány dávky hmotné nouze do 5 kategorií uchazečů o zaměstnání: 15
-
samozaměstnatelní (A) – 0 klientů
-
zaměstnatelní (B) – 8 klientů
-
zaměstnatelní podmínkou (C) – 59 klientů
-
nevhodní pro dlouhodobé zaměstnání (D) – 47 klientů
-
nezaměstnatelní (E) – 18 klientů.
Ze 132 klientů – poživatelů DPHN formou poukázek, došlo u 68 z nich k pozitivnímu posunu ve vnímání jejich znovuzačlenění na trh práce. Pouze 17 z nich odmítlo zprostředkované zaměstnání nebo jinou nabídku úřadu. Spolupráce úřadu práce s MěÚ Litvínov spočívá v individuálním posuzování žadatelů o DPHN. Informace o vytipované cílové skupině jsou předávány formou kontaktního listu aktivit klientů a celkovým přehledem s údaji o bariérách klienta, jejich popis a zvolená opatření ÚP Most, nebo návrh společných opatření k řešení zaměstnanosti klientů. Týká se skupiny D a E. Na návrh poradců ke zprostředkování zaměstnání je iniciována u OSV MěÚ Litvínov změna formy výplaty DPHN – návrat k peněžnímu plnění. Aktivním klientům nebo osobám pečujícím o dítě bylo vyhověno. Výsledky aktivit a výstupy do 31. 5. 2008 jsou ve vyhodnocení shrnuty následovně: Varianta A projektu – nezaměstnané osoby byly zaměstnány: - nástup do pracovního poměru: 11 klientů - nástup na dotované pracovní místo: 1 klient Varianta B projektu – nezaměstnaná osoba odmítla zaměstnání: - zaměstnání nebo jinou aktivitu úřadu práce odmítlo: 17 klientů Varianta C projektu – zaměstnavatel odmítl osobu zaměstnat: - minimálním požadavkům zaměstnavatele nevyhovělo: 21 klientů Procentuální zastoupení skupin dle ustanovení § 33 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, bylo ke dni 30. 4. 2008 následující: a) uchazeči se zdravotním postižením – 12,45 %, b) uchazeči do 25 let – 17,03 %, c) absolventi škol – 5,35 %, d) ženy – těhotné, kojící, matky do 9 měsíců dítěte – 3,25 %, e) osoby pečující o dítě do 15 let – 19,07 %, f) uchazeči nad 50 let – 26,13 %, g) uchazeči v evidenci déle než 6 měsíců – 71,67 %. Ředitel ÚP Most závěrem sděluje, že nastavenou spolupráci s městským úřadem v rámci pilotního projektu hodnotí po uplynutí prvních tří měsíců pozitivně.
16
celkem 132 klientů:
počet klientů
A1
nástup do pracovního poměru
A2
nástup na dotované pracovní místo
A3
odmítnutí zaměstnání nebo jiné aktivity ÚP
17
A4
nevyhověli zaměstnavateli
21
A5
zařazeno v rekvalifikačním kurzu
12
A6
zařazeno v projektu ESF OP RLZ
17
A7
zařazeno do skupinového poradenství
4
A8
ve výběrovém řízení na pracovní místo
2
A9
vyřazeni na vlastní žádost
1
10 1
Celkem Nadále v evidenci bez aktivity (kumulované bariéry)
85 klientů 47
II.3. Ústecký kraj Ing. Jiří Šulc, hejtman Ústeckého kraje, k závěru týkajícímu se stanovení nezákonné podmínky pro poskytnutí příspěvku na živobytí věcnou formou kritériem uplynutí podpůrčí doby pro poskytování podpory v nezaměstnanosti sdělil, že „takto pojatý závěr není pravdivý. Stanovení pravidla není vyjádřením projektové podmínky, že u všech klientů bude tato forma uplatněna, tzn. plošně. Je na místě připomenout, že projekt obsahuje výslovné určení (i když neohrabané a s ostatními částmi projektu na pohled neprovázané), že dávky věcnou formou budou poskytovány na základě selektivního výběru (viz příloha č. 1). Uvedené projektové pravidlo je třeba chápat jako pravidlo stanovující okamžik, kdy u příjemců příspěvku na živobytí, kteří splňují zákonné předpoklady pro poskytnutí dávky věcnou formou, bude vždy dávka poskytnuta formou poukázky. MěÚ Litvínov však zcela v souladu se ZPHN po zvážení konkrétní situace může poskytovat dávky věcnou formou jejich příjemcům dřív, než stanoví vlastní projekt.“ II.4. Krajský úřad Ústeckého kraje Ing. Milan Zemaník, ředitel Krajského úřadu Ústeckého kraje, ke zprávě o šetření uvedl, že „podle dostupných informací MěÚ Litvínov byla důvodem individuálních zavedení změn systému výplaty DPHN skutečnost, že dávky vyplácené v peněžní formě nebyly vždy využívány k zajištění základních životních potřeb. Při činnosti úřadu bylo zjištěno, že z dávek určených k zajištění základních životních potřeb se hradí alkohol, cigarety, herní automaty, a v mnoha případech jsou dávky užívány i k úhradě dluhů klientů. Mohu proto konstatovat, že zvolený způsob postupu úřadu v Litvínově hodnotí v odůvodněných případech jako způsob sociální práce směřující k předcházení propadu do hlubšího stavu nouze. Zjištění, uvedená ve zprávě o šetření, budou prověřena při kontrole, kterou KÚÚK zařadil do kontrolního plánu úřadu na II. pololetí roku 2008 již v době, kdy se o změně způsobu výplaty dávek začalo uvažovat. Aby bylo možno včas reagovat na aktuální situace, proběhne tato kontrola již v průběhu měsíce července 2008. Kontrola se zaměří 17
nejen na podezření z tzv. plošné výplaty poukázek, ale i na to, zda jsou respektovány jednotlivé individuální situace příjemců dávek. Pokud k porušení zákona došlo, budou podniknuty kroky k nápravě, stejně tak, pokud bude zjištěna jakákoliv další nezákonnost v této oblasti.“ Ředitel krajského úřadu podotýká, že „krajský úřad do dnešního dne neřešil jediný podnět ve správním řízení, týkající se způsobu výplaty dávek, s výjimkou několika případů, které byly předány v souladu s § 175 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, MěÚ Litvínov. Ani jedna z ve zprávě uváděných osob, jichž se způsob výplaty dávek dotkl, nepožádala krajský úřad, aby prošetřil způsob vyřízení stížnosti městským úřadem. Třebaže MěÚ Litvínov upravil v individuálních případech způsob výplaty dávek, který je již využíván v celé řadě měst (a další obce k němu postupně přistupují), problém značně podporovaný médii vznikl pouze na území lokality Janova.“ Na základě výzvy k zaslání informací z provedené kontroly zaslal ředitel krajského úřadu dodatečně protokol o kontrole č. 56/SZ/08, která proběhla na Městském úřadu v Litvínově ve dnech 8. 7. 2008 a 10. 7. 2008. Protokol byl projednán dne 18. 7. 20008. Předmětem kontroly byla činnost obcí v oblasti výplaty dávek o pomoci v hmotné nouzi. Součástí kontroly bylo ověření změn způsobu výplaty DPHN v souvislosti se společným projektem Ústeckého kraje, ÚP Most a města Litvínov. Z protokolu o kontrole č. 56/SZ/08 vyplývá následující. Ve všech kontrolovaných případech bylo ve spise založeno oznámení o změně způsobu výplaty dávky i poučení ve smyslu § 36 správního řádu, stejně tak prohlášení účastníka řízení. V případě žádosti o změnu způsobu dávky se MěÚ Litvínov způsobem výplaty dávky znovu zabývá, a v odůvodněných případech se podíl – poukázky/hotovost, mění či je dávka vyplácena pouze peněžní formou. Plošná výplata dávek formou poukázek zjištěna nebyla, ke změně způsobu výplaty dávek bylo přistupováno individuálně. Je nepochybné, že orgán pomoci v hmotné nouzi tento způsob výplaty dávek využívá jako určitý způsob sociální práce (princip – každá osoba, která pracuje, se musí mít lépe než ta, která nepracuje, popřípadě se práci vyhýbá). Spisy jednotlivých klientů se postupně doplňují o „historii evidence na úřadu práce, která prokazuje oprávněnost změny způsobu výplaty ve vztahu k citovanému principu. II.5. Ministerstvo práce a sociálních věcí Ministr práce a sociálních věcí ve svém vyjádření k závěrečné zprávě k výplatě dávek v poukázkách uvedl: „Pověřené obecní úřady mají při zvažování formy výplaty dávky vždy posuzovat a hodnotit individuální situaci osoby (společně posuzovaných osob), možnosti a schopnosti v oblasti hospodaření s finančními prostředky apod., nikoli volit výplatu automaticky a plošně. Systém dávek pomoci v hmotné nouzi je založen na principu úzké spolupráce orgánu pomoci v hmotné nouzi s konkrétní osobou. Přestože v zákoně o pomoci v hmotné nouzi nenalezneme pojem „sociální práce“, prolínají se metody a postupy sociální práce jednotlivými ustanoveními. Např. i věcné plnění dávek pomoci v hmotné nouzi je nástrojem sociální práce s občany, kdy při stanovení formy a frekvence výplaty dávky je možné vycházet ze zkušeností sociálního pracovníka, zda osoba umí nebo neumí s finančními prostředky hospodařit.
18
V zásadě lze konstatovat, že věcnou formu dávek orgán pomoci v hmotné nouzi volí v případech, kdy na základě sociálního šetření, popřípadě na základě jiných zjištění, je zřejmé, že by příjemce dávku nevyužíval k účelu, ke kterému byla určena, avšak situace není tak vážná, že by měl být ustanoven zvláštní příjemce. Ministerstvo práce a sociálních věcí kombinovanou formu poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi v odůvodněných případech podporuje, což dokazuje i novela zákona o pomoci v hmotné nouzi, která se předkládá v souvislosti s novelizací zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, kde je navržena povinnost pověřeného obecního úřadu poskytnout část dávky mimořádné okamžité pomoci ve formě poukázky. Paušálnější přístup u této dávky (oproti příspěvku na živobytí) je odůvodnitelný tím, že příjemci mimořádné okamžité pomoci z důvodu vážného ohrožení na zdraví jsou typičtí nižší sociální kompetencí a kumulací více sociálních handicapů, ke kterým patří i horší finanční management.“ Zároveň mi ministr práce a sociálních věcí sdělil, že zpráva o šetření v této věci bude podnětem pro provedení šetření na místě. Na Městský úřad Litvínov byli vysláni zástupci odboru sociální politiky MPSV. Mimo jiné nahlédli do spisové dokumentace týkající se případů, které jsem zmiňovala ve zprávě o šetření. Dle Záznamu z jednání ze dne 22. července 2008 předložená spisová dokumentace neobsahovala informace o tom, že jsou důvody pro kombinovanou výplatu příspěvku na živobytí u jednotlivých příjemců. Proto je třeba dokumentaci u dotčených případů doplnit na základě provedených sociálních šetření. Pokud však nebudou dostatečné důvody k výplatě dávek kombinovanou formou a situace nebude natolik vážná, že by měl být ustanoven zvláštní příjemce, je nutné vyplácet dávky pouze v peněžní podobě. Dne 16. září 2008 vydalo k problematice výplaty příspěvku na živobytí a mimořádné okamžité pomoci v poukázkách Ministerstvo práce a sociálních věcí „Metodický pokyn č. 5/2008 k upřesnění postupu orgánů pomoci v hmotné nouzi při vyplácení příspěvku na živobytí a mimořádné okamžité pomoci prostřednictvím poukázek“. K hmotně-právním kritériím, které jsou předpokladem pro změnu způsobu výplaty dávky, uvádí ministerstvo v metodickém pokynu následující: „…Ministerstvo práce a sociálních věcí upozorňuje, že je vyloučeno přistupovat k výplatě dávek pomoci v hmotné nouzi prostřednictvím poukázek automaticky a plošně. Například není možno poskytovat část příspěvku na živobytí ve formě poukázek pouze z důvodu, že výše dávky přesáhla určitou finanční výši, kterou si orgán pomoci v hmotné nouzi interně určil jako kritérium, nebo považovat délku evidence osoby na úřadě práce za indikaci k užití poukázek. Orgán pomoci v hmotné nouzi volí formu vyplácení dávek pomoci v hmotné nouzi prostřednictvím poukázek pouze v případech, kdy je na základě sociálního šetření, popřípadě na základě jiných zjištění zřejmé, že by příjemce dávku nevyužíval k účelu, ke kterému byla určena.“ B/ Procesní postup při rozhodování o změně způsobu výplaty dávky K procesnímu postupu při změně způsobu výplaty dávky se vyjádřili starosta města Litvínov i ředitel Krajského úřadu Ústeckého kraje v tom smyslu, že případná procesní pochybení Městského úřadu Litvínov budou posouzena kontrolou, která bude provedena krajským úřadem v měsíci červenci. Kontrolou nebylo zjištěno pochybení, byl učiněn závěr, že ve všech kontrolovaných případech bylo ve spise
19
založeno oznámení o změně způsobu výplaty dávky i poučení o procesních právech účastníka řízení. Ministerstvo práce a sociálních věcí uvedlo k procesnímu postupu při změně způsobu výplaty dávky následující: „Pokud jde o změnu způsobu výplaty dávky, konkrétní formu pro tento postup zákon o pomoci v hmotné nouzi přímo nestanoví, obsahuje pouze taxativní výčet případů, ve kterých je orgán pomoci v hmotné nouzi povinen vydat rozhodnutí. V § 76 zákona o pomoci v hmotné nouzi je určeno vydávání oznámení v případech, kdy se nevydává rozhodnutí. Ministerstvo práce a sociálních věcí v rámci výkladu zákona o pomoci v hmotné nouzi doporučuje při změně způsobu výplaty dávky vydávat oznámení. Příjemci příspěvku na živobytí by tímto měla být dána možnost podání námitky proti oznámení o změně způsobu výplaty dávky. Obdobně je tomu i u doplatku na bydlení, kdy proti rozhodnutí o ustanovení zvláštního příjemce lze podat odvolání. Proto, i při změně výplaty příspěvku na živobytí, by příjemci dávky měla být dána možnost využít opravný prostředek.“ III. Nástroje umožňující orgánu pomoci v hmotné nouzi předcházet zneužívání dávek pomoci v hmotné nouzi Městský úřad Litvínov „Tuto část vyjádření považuje městský úřad za natolik obecnou, že se k ní lze obtížně vyjadřovat, obsahuje tvrzení bez uvedení konkrétních důvodu, na jejichž základě se předmětné závěry učinily.“ „MěÚ Litvínov spolupracuje mj. s ÚP Most a KÚÚK, aktivizační plány má s klienty vypracovány standardním způsobem, klientům poskytuje potřebné poradenství, přičemž je třeba zdůraznit, že sociální práci nemůže úřad provádět jednostranně bez součinnosti osob, kterým je určena, a vstřícnost klientů vůči úřadu nelze vynucovat. K objektivním závěrům o práci MěÚ Litvínov lze dospět po podrobnějším seznámení s praktickými poznatky o činnosti v této oblasti na daném místě a v daném čase, s přihlédnutím ke znalostem místních poměrů zaměstnanců úřadu, která je vzhledem k velikosti území ve vysoké míře detailní. Proti závěru o svém demotivačním postupu se MěÚ Litvínov ohrazuje a považuje jej za subjektivní tvrzení vymykající se rámci šetření.“ IV. Výběr společnosti zajišťující poukázky a vytvoření sítě provozoven Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) mi nejprve přípisem ředitelky odboru veřejných zakázek ze dne 24. června 2008 sdělil, že podnět týkající se postupu města Litvínov při výběru dodavatele poukázek pro osoby v hmotné nouzi zaevidoval jako podnět k přezkoumání postupu zadavatele. Vzhledem k pochybnostem o správnosti postupu zadavatele zahájil ÚOHS správní řízení a vyžádal si dokumentaci o zadání předmětné veřejné zakázky. Uvedené správní řízení není ke dni vydání tohoto stanoviska dosud ukončeno. ÚOHS se problematikou poukázek zabýval rovněž z hlediska možného dominantního postavení společnosti Accor Sevices CZ, s.r.o. Možné zneužití dominantního postavení ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže ze strany společnosti Accor Services spočívalo v omezení počtu provozoven, ve kterých lze uplatňovat poukázky v hmotné nouzi Ticket Service.
20
O průběhu a výsledku posledně uvedeného šetření byl veřejný ochránce práv informován dopisem předsedy ÚOHS Ing. Martina Peciny, MBA, ze dne 22. září 2008. Dle jeho vyjádření ÚOHS zjistil, že systém tvorby sítě prodejen, ve kterých lze uplatnit poukázky, není tvořen na základě libovůle dodavatele poukázek v hmotné nouzi (společnost Accor Services). Tuto síť prodejen sestavuje společnost Accor Services na základě požadavků příslušného orgánu pomoci v hmotné nouzi s ohledem na objektivní kritéria dostupnosti sítě z hlediska pokrytí potřeb cílové skupiny a možnosti zajištění kontroly správné akceptace poukázek. V praxi vytvoření sítě prodejen probíhá tak, že společnost Accor Services na základě požadavků příslušného orgánu pomoci v hmotné nouzi sestaví seznam prodejen, které mohou být do sítě zařazeny. Pokud se na společnost Accor Services obrátí konkrétní poskytovatel služeb, tj. konkrétní prodejna, se žádostí o zařazení do sítě prodejen, zahájí s ní společnost Accor Services jednání po souhlasu orgánu pomoci v hmotné nouzi. Na základě shora uvedených skutečností bylo dne 16. 9. 2008 šetření společnosti Accor Services ukončeno s tím, že nebyly zjištěny žádné indicie svědčící možnému porušení zákona. Nebyl tudíž dán důvod pro zahájení správního řízení. Ministerstvo práce a sociálních věcí MPSV se k této otázce vyjádřilo následovně: „V případě věcné formy poskytování dávek může orgán pomoci v hmotné nouzi využít vlastních poukázek, které lze za určitý druh zboží vyměnit v obchodě, se kterým má příslušný úřad uzavřenou dohodu. Podoba těchto poukázek je součástí aplikačního programu OKnouze. Rovněž může využít poukázek příslušného poskytovatele poukázkových systémů operujících na území České republiky, jejichž distribuce je na komerční bázi. Je na příslušném orgánu pomoci v hmotné nouzi, kterou z možností využití poukázek zvolí. Také vybrání distributora poukázek je čistě na příslušném úřadě. MPSV nemá kompetence zasahovat do tohoto výběru. Jestliže orgán pomoci v hmotné nouzi používá poukázky zhotovené ve vlastní režii, projednává využití poukázek s příslušnou obchodní sítí ve městě či v rámci regionu sám. Pokud využívá poukázek od určitého distributora, určí si, v jakých obchodních sítích chce, aby poukázky bylo možné uplatnit. Distributor poukázek podle požadavků, které by měly být výsledkem důkladného zmapování terénu potřeb osob v hmotné nouzi orgánem pomoci v hmotné nouzi, vytvoří vhodnou obchodní síť provozoven. V tomto směru může také uplatnit u distributora požadavek na nižší hodnotu poukázek než je 50,- Kč.“ V. Pochybení zjištěná v individuálních případech Městský úřad Litvínov Vzhledem k tomu, že postup MěÚ Litvínov při výplatě dávek pomoci v hmotné nouzi formou věcné dávky je předmětem kontroly KÚÚK, bude náprava případných pochybení provedena komplexně na základě kontrolních zjištění. MěÚ Litvínov tedy v tomto bodě pouze konstatuje, že i žadatel o invalidní důchod může dávku pomoci v hmotné nouzi užít k jinému než určenému účelu (případ pana K.), a sama rekvalifikace nevylučuje užití dávky pomoci v hmotné nouzi k jinému než určenému účelu (případ paní D., který spíše dokládá individuální přístup k jednotlivým příjemcům), a poukazuje na skutečnost, že až dosud se žádný z příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi neobrátil na KÚÚK se žádostí o nápravu, ačkoliv tento postup správní řád předpokládá a umožňuje.“
21
