WEET WAT JE IN HUIS HAALT..!

WEET WAT JE IN HUIS HAALT ..! Onderzoek naar de inhuur van externen door de gemeente Hof van Twente

VERNIEUWEND

DENKEN,

VERNIEUWEND

DOEN

Onderzoek inhuur externen

WEET WAT JE IN HUIS HAALT..! Onderzoek naar de inhuur van externen door de gemeente Hof van Twente

EINDRAPPORT

Juni 2007

1 Rekenkamercommissie Hof van Twente Onderzoeksrapport “Weet wat je in huis haalt…!”, juni 2007


Voorwoord De rekenkamercommissie Hof van Twente heeft haar eerste onderzoek voltooid. In de afgelopen maanden is onderzocht hoe Hof van Twente omgaat met de inhuur van externen. We begonnen breed, alle mogelijke vormen van inhuur zijn onder de loep genomen, van stedebouwkundig adviseurs en uitzendkrachten tot logopedisten in het onderwijs en loonwerkbedrijven in de buitendienst. Dit leverde een goed inzicht op in de bestaande praktijk. Met het onderzoek hoopt de commissie haar bestaansrecht te etaleren, als onafhankelijke instantie die naar processen in de gemeentelijke organisatie kijkt met het oogmerk dat de organisatie hier zelf lessen uit kan trekken en handreikingen krijgt aangedragen voor een verdere ontwikkeling. De commissie biedt aan de gemeenteraad van Hof van Twente dit onderzoeksrapport aan en zal daarbij uiteenzetten welke bevindingen zij heeft opgedaan en welke conclusies daar uit voortgekomen zijn. In lijn met de uitgangspunten uit de verordening waar de rekenkamercommissie op gestoeld is, heeft de commissie het college in staat gesteld te reageren op het concept eindrapport. Ook heeft zij het college in de gelegenheid gesteld in een gesprek met de commissie hierover van gedachten te wisselen. Dit heeft geleid tot een schriftelijke reactie van het college aan de commissie, die als bijlage achterin dit rapport is opgenomen. Het onderzoek naar inhuur externen is volledig uitgevoerd door de commissie zelf. De commissie bedankt eenieder die middels gesprekken of het aanleveren van informatie een bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming van dit rapport. Bijzondere dank komt toe aan Harry ten Heggeler, senior medewerker financieel beheer, die nauwgezette ondersteuning heeft geboden bij de verwerking van financiële informatie.

Herman Grootelaar, Voorzitter rekenkamercommissie Hof van Twente



Hoofdstuk 1 : Inleiding In 2005 is de rekenkamercommissie van de gemeente Hof van Twente ingesteld. Op basis van de wettelijke verplichting die volgt uit de Gemeentewet is door de gemeenteraad een verordening vastgesteld, waarin de bevoegdheden en het functioneren van de commissie zijn geregeld. De commissie is een onafhankelijk orgaan, dat onderzoek verricht naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en (eventueel) de rechtmatigheid van gemeentelijk handelen. Zij brengt haar bevindingen van gehouden onderzoeken schriftelijk uit aan de gemeenteraad. Dit kan gepaard gaan met adviezen over aspecten die naar het oordeel van de commissie voor verbetering vatbaar zijn. De commissie wordt gevormd door vijf leden, waarvan drie externe leden en twee raadsleden, en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. In verband met de verkiezingen voor de gemeenteraad in maart 2006 en de daarop volgende benoeming van twee raadsleden, en nadien het tussentijds vertrek van één van de leden, bestaat de commissie momenteel uit de volgende personen: drs. H.B.A. Grootelaar MMC (voorzitter), J.W.M. ter Avest (raadslid), drs. J.P.M. Titulaer, A.J.J.M. Trienen, D.J. Tuitert (raadslid). Ambtelijk secretaris is mr. R.M.J. Klein Tank.



Hoofdstuk 2 : Onderwerpselectie De onafhankelijke positie van de rekenkamercommissie komt tot uitdrukking in het feit, dat zij volledig autonoom is in de bepaling van haar onderzoeksagenda. Dit neemt echter niet weg, dat de commissie er naar streeft met haar werk aansluiting te zoeken bij de beleving van politiek en samenleving. Om te vernemen welke opvattingen er in de lokale politiek leven over actuele onderwerpen die zich lenen voor een onderzoek, hebben de externe commissieleden op 29 maart 2006 een oriënterend overleg gevoerd met vertegenwoordigers van de fracties uit de (nieuwe) gemeenteraad. Hieruit bleek, dat er in de raad grote overeenstemming bestaat over de wens om een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop door de gemeente Hof van Twente wordt omgegaan met de inhuur van externen. Door iedere fractie werd dit onderwerp aangedragen. Daarbij kan het gaan om het inhuren van individuele medewerkers, adviseurs, onderzoeksbureaus, enz. De commissie heeft nadien geoordeeld, dat het gezien het grote draagvlak voor dit onderwerp wenselijk is om gehoor te geven aan dit verzoek vanuit de raad. Zij heeft het onderwerp getoetst aan de criteria die zij zichzelf hiervoor heeft gesteld. Op grond van het Reglement van Orde hanteert de rekenkamercommissie bij de keuze van onderwerpen de volgende selectiecriteria: 1.

Het onderwerp heeft een duidelijk financieel, maatschappelijk en/of politiek belang, waardoor het onderzoek kan leiden tot leereffecten voor de organisatie;

2.

Er is sprake van een risico: gebrekkige uitvoering kan relatief ernstige financiële of maatschappelijke gevolgen hebben;

3.

De meerwaarde van een onderzoek door de rekenkamercommissie (in plaats van een ander gremium) moet duidelijk zijn;

4.

Het onderwerp moet voor de rekenkamercommissie haalbaar zijn en passen binnen haar financiële en organisatorische mogelijkheden. Indien het onderwerp hier naar verwachting buiten treedt kan de commissie zich met een specifiek voorstel wenden tot de raad.

De commissie stelt vast, dat de inhuur van externen in politiek, maatschappelijk en financieel opzicht relevant geacht kan worden. Een algemene opvatting, die in de publieke opinie lijkt te weerklinken is, dat gemeenten in Nederland frequent besluiten tot inhuur van externe bureaus en er bovendien te weinig zicht bestaat en controle uitgeoefend wordt op de kwaliteit van het werk van die externen. Veelal ontbreekt het zicht op de feitelijke situatie, om hier een gefundeerd oordeel over te kunnen geven. Uit de hierboven aangehaalde opvattingen van raadsfracties blijkt, dat het onderwerp ook in de gemeente Hof van Twente politiek relevant is. Bij politici in Hof van Twente leeft de wens om zicht te krijgen op de wijze waarop het ambtelijk-bestuurlijk apparaat besluit tot inschakeling van derde partijen, voor het uitvoeren van gemeentelijke taken



of het uitbrengen van adviezen hiervoor. Juist nu enkele jaren geleden (2001) een schaalvergroting van de organisatie heeft plaatsgevonden als gevolg van de gemeentelijke herindeling, leeft deze wens in versterkte mate. Aan die herindeling lag immers mede de opvatting ten grondslag, dat een grotere gemeentelijke organisatie meer taken zelf kan uitvoeren dan de vijf voormalige gemeenten individueel, en er minder vaak een beroep hoeft te worden gedaan op externe ondersteuning. Hoewel de gemeentelijke herindeling mede een aanleiding vormt voor het onderzoek, zal van een vergelijkend onderzoek naar de situatie vóór en na de herindeling géén sprake zijn. In hoofdstuk 3 wordt hier nader op ingegaan. Wat de overige criteria betreft kan het volgende worden opgemerkt. De commissie ziet een duidelijk risico voor de gemeente indien de inhuur van externen op onvoldoende zorgvuldige en gecontroleerde wijze geschiedt. Tegelijkertijd is met het oog op de normatieve lading die achter dit onderwerp schuil gaat een objectieve benadering van het onderwerp, door een onafhankelijk gremium als de rekenkamercommissie, gepast. Om alle hiervoor genoemde redenen kan een onafhankelijk onderzoek van de rekenkamercommissie Hof van Twente zinvol zijn. Het onderwerp voldoet aan de selectiecriteria.



Hoofdstuk 3 : Onderzoeksopdracht 3.1

Doelstelling

Met een onderzoek naar de inhuur van externen door de gemeente Hof van Twente wil de rekenkamercommissie als onafhankelijke partij inzicht geven in de omvang en verschijningsvormen van de inhuur en de werkwijze bij inhuur. Op basis van aan de praktijk ontleende bevindingen beoogt zij een objectieve bijdrage te leveren aan de begrips- en beeldvorming over inhuur van externen en aan de totstandkoming van normatieve kaders voor beleid. De commissie baseert zich in haar onderzoek op de periode 2004-2005. Dit is een bewuste keuze, aangezien hiermee naar verwachting een reëel beeld ontstaat van de huidige situatie anno 2007. De veronderstelling daarbij is, dat in die periode de meeste ontwikkelingen aangaande harmonisatie van beleid, voortkomend uit de gemeentelijke herindeling, waren afgerond en de organisatie in regulier vaarwater was terecht gekomen. De commissie is zich ervan bewust dat de bouw van het nieuwe gemeentehuis en (in mindere mate) de effectuering van de interne reorganisatie, die in 2005 is doorgevoerd onder de naam “Doorstructurering” hierop twee belangrijke uitzonderingen vormen. Zij zal in haar onderzoek hiermee rekening houden. Het project nieuwbouw gemeentehuis, dat in belangrijke mate in de jaren 2004 en 2005 is uitgevoerd, zal volledig buiten het onderzoek blijven. Indachtig de in hoofdstuk 2 reeds gememoreerde veronderstelling voorafgaand aan de gemeentelijke herindeling, heeft de commissie zich afgevraagd of het wenselijk èn mogelijk is een vergelijking te maken met de situatie vóór de herindeling. Zij is tot de conclusie gekomen, dat een dergelijke analyse toekomstgericht nauwelijks waarde zou hebben, dat tal van autonome ontwikkelingen een reële vergelijking bemoeilijken, en dat het redelijkerwijs niet mogelijk is, gelet op de ontmanteling van voormalige archieven en bewaartermijnen voor dossiers, om de praktijksituatie van de vijf voormalige gemeenten volledig te reconstrueren.

3.2

Probleemstelling

De probleemstelling die de rekenkamercommissie heeft geformuleerd luidt: “Op welke wijze gaat de gemeente Hof van Twente om met de inhuur van externen, en voldoet deze aan te stellen beleidsmatige uitgangspunten betreffende doeltreffendheid en doelmatigheid?”

3.3

Onderzoeksvragen

De probleemstelling wordt in onderstaande, naar thema’s gerangschikte onderzoeksvragen gespecificeerd. De onderzoeksvragen luiden:



Onderzoeksvraag 1: Omvang, soorten en kosten Waar, voor welke onderwerpen, in welke soorten (structureel/ incidenteel) en tegen welke kosten worden externen ingehuurd door de gemeente Hof van Twente? Hoe verhoudt de inhuur van externen zich tot de inzet van het eigen apparaat qua formatie en financiën bij reguliere en projectmatige werkzaamheden? Onderzoeksvraag 2: Beleid Heeft de gemeente Hof van Twente beleid geformuleerd ten aanzien van inhuur van derden? Zo nee, bestaan er ‘ongeschreven regels’ waar men zich aan dient te houden of in de praktijk houdt? Welke uitgangspunten voor beleid zouden kunnen worden gehanteerd? Onderzoeksvraag 3: Afweging en opdrachtverlening Wordt de noodzaak tot inhuur en de specifieke meerwaarde hiervan vastgesteld voordat tot inhuur wordt besloten? Wat is de meerwaarde van de inhuur van externen: deskundigheid, capaciteit, flexibiliteit, tijd, onafhankelijkheid? Wie initieert, wie beslist, hoe vindt de afweging plaats en hoe wordt de beslissing vastgelegd? Hadden de betreffende werkzaamheden ook binnen de eigen organisatie (eigen personeel) gedaan kunnen worden op een gelijkwaardig of hoger kwaliteitsniveau en op een gelijkwaardig of lager kostenniveau? Onderzoeksvraag 4: Resultaat en evaluatie Op welke wijze wordt nagegaan in hoeverre de inhuur aan de doelstellingen heeft beantwoord en of het beoogde resultaat is bereikt? Heeft de inschakeling van externen geleid tot de beoogde effecten, zijn de middelen doelmatig en doeltreffend ingezet? Hoe vindt de verslaglegging en verantwoording plaats?

3.4

Opzet van het onderzoek

Bij aanvang was gepland, dat het onderzoek uit drie fases zou bestaan, namelijk een oriëntatiefase (1), verdiepingsfase (2), en een rapportagefase(3). In de oriëntatiefase heeft de commissie een inventarisatie gemaakt van de vormen van inhuur die onderscheiden kunnen worden in de organisatie van Hof van Twente, en van de omvang die met de afzonderlijke vormen van inhuur gemoeid is. Centraal stond het genereren van voor het onderzoek relevante informatie, waaronder het inventariseren van bestaand beleid in de vorm van raads-/ collegebesluiten. De verdiepingsfase was bedoeld om door het voeren van gesprekken met leidinggevenden uit de organisatie een algemeen beeld te verkrijgen van het feitelijk verloop van processen en van de heersende percepties van de bestaande praktijk en opvattingen over een mogelijk normenkader voor inhuur. De rapportagefase was erop gericht om de schriftelijke vastlegging van bevindingen en conclusies en aanbevelingen door de commissie te laten plaatsvinden.



Hoofdstuk 4 : Uitgangspunten 4.1

Definitie

In dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie als vertrekpunt gekozen voor een zo breed mogelijke definitie van het begrip “inhuur van externen”, waarbij niet op voorhand bepaalde vormen van inhuur van externen in het onderzoek zijn uitgesloten. De definitie van “inhuur van externen” die in dit onderzoek wordt gehanteerd luidt als volgt: Inhuur van externen door de gemeente Hof van Twente betreft het gebruik maken van de arbeid en/of diensten van rechtspersonen (bedrijven en organisaties) en natuurlijke personen, anders dan middels inkoop van goederen of de realisatie van werken, zonder dat hier een publiekrechtelijke arbeidsverhouding aan ten grondslag ligt. Uit deze definitie volgt, dat het bij de door de commissie onderscheiden vormen van inhuur in alle gevallen gaat om het verrichten van werkzaamheden. Benadrukt moet worden, dat de inkoop van producten, bijvoorbeeld de aanschaf van apparatuur of voertuigen, en aanbesteding van bijvoorbeeld werken zoals aanleg wegen of riolering, of leerlingenvervoer, niet onder inhuur externen wordt gevat.

4.2

Vormen van inhuur

De rekenkamercommissie hanteerde als vertrekpunt voor haar onderzoek een onderscheid tussen structurele vormen van inhuur (in beginsel jaarlijks terugkerend) en incidentele vormen van inhuur.

4.2.1 Structurele inhuur Structurele inhuur betreft die vormen van inhuur waarvoor in de begroting structurele ruimte is opgenomen om derden in te huren ten behoeve van reguliere en/of periodiek terugkerende werkzaamheden. 1.

Onderhoudscontracten, zoals voor onderhoud van groenvoorzieningen (SWB), wegen (sloten maaien), ICT, en technische installaties.

2.

Uitbesteding diensten, bijvoorbeeld welstand of verzending aanslagen gemeentelijke heffingen.

3.

Periodieke inhuur, werkzaamheden waarvoor derden structureel (steeds opnieuw) worden ingehuurd, zoals (reguliere) piekbelasting, bijvoorbeeld bij behandeling beroepszaken Woz of de jaarlijkse accountantscontrole.

4.2.2 Incidentele inhuur Incidentele inhuur betreft de inhuur van externen op incidentele basis. In de begroting kan dit ten laste komen van reguliere budgetten/projecten of de post tijdelijk personeel.



4.

Capaciteitsinhuur piekdrukte, zwangerschapsverlof, of in probleemsituaties.

5.

Specialistische deskundigheid inhuren voor advisering of uitvoering van werkzaamheden.

6.

Interim- en projectmanagement voor het tijdelijk invullen van leidinggevende functies of het functioneren als projectleider.

7.

Advies- en onderzoeksopdrachten bij afgeronde vraagstellingen zoals het onderzoek naar de toekomst van zwembaden ed.

4.3

Normenkader

Bij de beoordeling van de bestaande praktijk in Hof van Twente heeft de commissie gebruik gemaakt van een normenkader om helder te krijgen hoe de inhuur plaatsvindt en waaraan deze in redelijkheid geacht mag worden te voldoen. De commissie heeft de volgende normen geformuleerd en als uitgangspunt gehanteerd: Norm 1 : Beleid Er is beleid: de organisatie heeft expliciete opvattingen over welke taken afdelingen zelf (moeten) kunnen leveren door inzet van reguliere formatie en welke niet. Maar ook: er is een kader afgesproken, wanneer er tot inhuur mag worden overgegaan; algemeen geldend voor de organisatie of per specifiek beleidsterrein. Uitgangspunt is dat er een expliciete beslissing aan elk geval van inhuur van een externe ten grondslag ligt, waarbij een afweging is gemaakt van doelen, beoogde resultaten en begrote kosten. Norm 2 : Opdrachtgeverschap Er bestaat een duidelijke opdrachtformulering; in voorkomende gevallen is een programma van eisen opgesteld. De opdrachtverlening/aanbesteding is verricht overeenkomstig het beleid, onder verantwoordelijkheid van degene die hier krachtens het volmachtenbesluit toe bevoegd is. In de overeenkomst zijn duidelijk de wederzijdse verplichtingen vastgelegd. De organisatie heeft eenduidige afspraken gemaakt door wie de rol van opdrachtgever gaandeweg het proces wordt vervuld. Norm 3 : Inzicht in kosten Er is inzicht in de omvang van de kosten van inhuur en het totale beslag op de middelen; zowel binnen de budgetverantwoordelijkheid van een afdeling als op organisatieniveau. Er is op eenvoudige wijze aan de hand van de financiële administratie vast te stellen wat de omvang van de kosten van inhuur zijn en wat het totale beslag is op de middelen. Dit alles binnen vooraf gedefinieerde categorieën van inhuur. Norm 4 : Dossiervorming en interne controle Bij elke opdracht tot inhuur van externen wordt zorg gedragen voor voortgangscontrole, vastlegging en documentatie (dossiervorming) van de bereikte resultaten en verantwoording van kosten. Van de opdrachtnemer wordt verlangd dat deze periodiek



rapporteert over de realisatie c.q. voortgang. Interne controle vindt plaats op naleving van het volmachtenbesluit en de budgetbeheersregeling. Norm 5 : Evaluatie Periodiek of na afloop van de inhuur wordt (in samenspraak met degene/ de organisatie die is ingehuurd) de inhuur geëvalueerd met het oog op de wijze van inzet van inhuur van externen (proces en kwaliteit), de bruikbaarheid van het geleverde en de gerealiseerde kennisoverdracht. Het dossier dient er blijk van te geven dat een mondelinge of schriftelijke evaluatie heeft plaatsgevonden.



Hoofdstuk 5 : Uitvoering van het onderzoek 5.1

De oriëntatiefase

De oriëntatiefase is formeel van start gegaan, nadat de voorzitter van de commissie tijdens een opiniërende raadsvergadering op 13 september 2006 de onderzoeksopzet heeft gepresenteerd aan de gemeenteraad. In de oriëntatiefase heeft de commissie een inventarisatie gemaakt van de vormen van inhuur die onderscheiden kunnen worden in de organisatie van Hof van Twente, en van de omvang die met de afzonderlijke vormen van inhuur gemoeid is. Tevens is onderzocht of er (expliciet) beleid bestaat in de vorm van raadsbesluiten ed. In de maand oktober 2006 zijn namens de rekenkamercommissie inventariserende 1

gesprekken gevoerd met de verschillende budgethouders/ afdelingshoofden. Doelstellling van deze gesprekken was om een nauwkeurig beeld te krijgen van de inhuur die in praktijk heeft plaatsgevonden in de jaren 2004 en 2005. Tevoren zijn per afdeling c.q. budgetverantwoordelijke overzichten uitgedeeld, opgesteld op basis van informatie die is ontleend aan de financiële administratie. Tijdens de gesprekken zijn deze overzichten inhoudelijk besproken, waarbij aan iedere crediteur een inhuurcategorie is toegekend. De aldus gegenereerde informatie heeft voor beide onderzoeksjaren geleid tot totaaloverzichten, waarin afdelingen en inhuurcategorieën samenkomen. In deze overzichten zijn, overeenkomstig de tweede onderzoeksvraag, enkele kolommen toegevoegd, waarin de saldi van inhuur per afdeling zijn gerelateerd aan de totale loonsommen in de betreffende jaren. Tijdens de inventariserende gesprekken is tevens gevraagd naar het bestaan van beleid met betrekking tot inhuur. Deze beleidsstukken zijn vervolgens verzameld en geanalyseerd. Samengevat heeft de oriëntatiefase geresulteerd in een schets van de praktijksituatie, een praktisch hanteerbare indeling in categorieën van inhuur van externen en een normenkader. De oriëntatiefase liep van september tot en met november 2006.

5.2

De verdiepingsfase

Tijdens de verdiepingsfase van het onderzoek (december 2006 tot en met februari 2007) heeft de commissie allereerst bepaald welke afbakening voor het vervolgonderzoek wenselijk was. De veelvormigheid van het onderwerp “Inhuur externen” noodzaakte hier ook toe. Er is voor gekozen om géén afbakening te maken naar organisatieonderdeel, maar wel naar type van inhuur en te onderzoeken periode. Zo is de nadruk gelegd op de structurele en incidentele inhuur van specialistische deskundigheid in de periode 2004 en 2005. Een wezenlijk onderdeel van de verdiepingsfase vormden de verdiepingsgesprekken 2

met alle leidinggevenden van de huidige negen afdelingen en de staf brandweer . 1

De inventariserende gesprekken zijn namens de commissie gevoerd door R. Klein Tank (commissiesecretaris) en H. ten Heggeler (senior medewerker financieel beheer).



Complicerende factor hierbij was, dat als gevolg van de “Doorstructurering”, die begin 2006 is geëffectueerd, de (huidige) afdelingshoofden op onderdelen soms niet verantwoordelijk waren voor de feitelijk gepleegde inhuur in voorafgaande jaren. Desondanks heeft de commissie er bewust voor gekozen om consequent de nieuwe afdelingenstructuur te hanteren. De praktijksituatie uit 2004 en 2005 is dan ook vertaald naar de huidige organisatiestructuur. Naast het houden van verdiepingsgesprekken is tijdens de verdiepingsfase van het onderzoek een beperkt aantal (voorbeeld) dossiers bestudeerd. Dit had een tweeledig doel: de commissie trachtte hierin bevestiging te krijgen van de bevindingen uit de verdiepingsgesprekken (is het beeld dat afdelingshoofden schetsen ook in praktijksituaties terug te vinden?) en de commissie wenste enkele praktijksituaties te toetsen aan het normenkader om te zien in hoeverre de praktijk hiermee overeenstemt. Het betroffen onderwerpen/dossiers die tijdens de gesprekken als casus naar voren kwamen. Het bestuderen van die dossiers was uitsluitend gericht op de procesmatige kant van de betreffende inhuur van externen. Onderzocht zijn de navolgende dossiers:

5.3

-

Overeenkomst betreffende het opstellen van een groenstructuurplan (2004);

-

Raamcontracten met twee vaste stedebouwkundige adviesbureaus (2004);

-

Samenwerkingsovereenkomst met Randstad Nederland bv. (2005);

-

Overeenkomst betreffende herwaarding onroerende zaken (2005);

Rapportagefase

In de rapportagefase, die van maart tot en met april 2007 liep, zijn de verzamelde onderzoeksgegevens en bevindingen geanalyseerd. Op basis van het normenkader is getracht om algemene bevindingen te inventariseren en daar conclusies uit te trekken. Alvorens deze in een definitieve rapportage werden vastgelegd zijn deze bevindingen besproken met het managementteam (MT). Dit gesprek vond plaats op dinsdag 20 maart 2007. Vervolgens heeft de commissie haar bevindingen uitgewerkt in een schriftelijke rapportage en hier, voor zover zij dit gewenst vond, conclusies en aanbevelingen aan verbonden. Volgens het principe van hoor en wederhoor is, in lijn met hetgeen de verordening op de rekenkamercommissie voorschrijft, het conceptrapport besproken 3

met het college. Dit gesprek vond plaats op 29 mei 2007. De schriftelijke reactie van het college die nadien door de commissie is ontvangen is als bijlage toegevoegd aan dit rapport. De commissie heeft hierin geen aanleiding gezien haar rapport nadien nog bij te stellen. Evenmin bestaat reden voor het schrijven van een nawoord.

2 3

Namens de commissie zijn verdiepingsgesprekken gevoerd met alle tien leidinggevenden door J. Titulaer, T. Trienen en R. Klein Tank in de maanden januari en februari 2007. Bij dit gesprek waren namens de commissie aanwezig de voorzitter, H. Grootelaar en de secretaris, R. Klein Tank.



Hoofdstuk 6 : Bevindingen 6.1

Feitelijke inhuur gecategoriseerd

De commissie heeft geconstateerd, dat in de praktijksituatie van de jaren 2004 en 2005 alle zeven vormen van inhuur van externen, zoals onderscheiden in hoofdstuk 4, zich feitelijk hebben voorgedaan. In tabel 1 is een (niet limitatief) overzicht weergegeven, dat een goed beeld geeft van waar het bij de verschillende categorieën in praktijk om gaat. Hieruit blijkt het volgende: •

De categorie “1. Onderhoudscontracten” heeft veelal betrekking op het onderhoud van onroerende goederen en infrastructuur die gemeentelijk eigendom zijn, zoals wegen, openbaar groen en gebouwen.

•

De categorie “2. Uitbesteding van diensten” heeft in belangrijke mate betrekking op (onafhankelijke) advisering (bijvoorbeeld stedebouwkundige adviezen of welstand) en controle (bijvoorbeeld accountantscontrole).

•

De categorie “3. Doorlopende inhuur” heeft betrekking op detachering van medewerkers en inhuur via uitzendbureaus op een structurele, meerjarige basis. Voor een belangrijk deel betreft dit werkzaamheden in (sport)accommodaties.

•

De categorie “4. Capaciteitsinhuur piekdrukte” sluit hierop aan, maar gaat over kortere periodes van inhuur. Deze categorie betreft in hoofdzaak werkzaamheden die binnen afdelingen in het gemeentehuis worden verricht. Het overzicht laat zien, dat deze inhuur in alle sectoren voorkomt in uiteenlopende verschijningsvormen.

•

De categorie “5. Specialistische deskundigheid” komt eveneens verspreid over de organisatie voor. Behalve uit kwantitatief opzicht gaat het daarbij met name om kwalitatieve redenen voor inhuur; het inhuren van deskundigheid die de organisatie niet of op onvoldoende niveau zelf in huis heeft.

•

De categorie “6. Interim- en projectmanagement” komt in de jaren 2004 en 2005 duidelijk minder voor dan de overige categorieën. Opgemerkt kan echter worden dat elementen van projectmanagement soms onderdeel kunnen zijn van specialistische inhuur respectievelijk advies-/onderzoeksopdrachten.

•

De categorie “7. Advies-/onderzoeksopdrachten” komt hoofdzakelijk voor binnen de afdelingen ruimtelijk economische zaken en openbare werken, waar vanuit verschillende disciplines met name technische bureaus zijn ingehuurd voor afgeronde taken c.q. opdrachten die uitmonden in een onderzoeksrapport.



Tabel 1 : overzicht feitelijke inhuur van externen per categorie in 2004-2005

1. Onderhoudscontracten

2. Uitbesteding diensten

3. Doorlopende inhuur

4. Capaciteitsinhuur piekdrukte

5. Specialistische deskundigheid

6. Interim-/ projectmanagement 7. Advies-/ onderzoeksopdracht

-

Onderhoud openbaar groen/ wegen, algemene begraafplaatsen door agrarische bedrijfsverzorging, SWB, hoveniers ed. Onderhoud gemeentelijke gebouwen Onderhoud openbare verlichting Onderhoudscontracten automatisering Inzameling huisvuil Onderhoud begroeing openbare scholen Schoonmaakwerk gebouwen Logopedie t.b.v. lokaal onderwijsbeleid Accountantscontrole door Deloitte IMK intermediair m.b.t. BBZ LASER m.b.t. BBZ (landbouw) Medische advisering Wvg Lijkschouwing Regio Twente Welstandsadvisering Het Oversticht Opstellen bestemmingsplannen SAB/ Bügel H. Zwembadpersoneel via uitzendbureau Detachering medewerker sportzaal/ Hameland Detachering medewerkers buitendienst via SWB en Hameland Inhuur preparatie brandweer Regio Twente Capaciteit bouw- en woningtoezicht Graven delven algemene begraafplaatsen Inhuur tijdelijke medewerker welzijn Inhuur via Randstad uitzendbureau Inhuur via Mailprofs/ Interwerk etc. Gebruiksvergunningen brandweer Behandeling milieuvergunningen door Oranjewoud, Sight, Consul mij, CMC Detachering medewerker milieu Achterstand bouwaanvragen GO Taxatie en marktanalyse Woz Inhuur t.b.v. civieltechnische werken Inhuur verkeerskundig medewerker Ondersteuning afsluiting oude archieven Opstarten project Samenwerken Ondersteuning BMC t.b.v. bevolkingszaken Advisering communicatie (Kummel&partners) Juridische advisering door Kienhuis advocaten Ondersteuning externe veiligheidsbeleid Milieukundige begeleiding saneringen Behandeling beroepszaken Woz Tablin inmeten rioolstelsel Implementeren beheersysteem riool Interim hoofd afdeling facilitaire zaken Projectleider welstandsnota Projectleider sanering Hogenkamp Verkeersopdracht BVA Reconstructiedoelen Onderzoek recreatieve gevolgen bungalowpark Opstellen landschapsontwikkelingssplan Woningmarktonderzoek Companen Opstellen asbestbeleid Lankelma Bodemonderzoeken Tauw ea. Nibag onderzoek risico platte daken Archeologisch onderzoek ADC Waterhuishoudingsplan Goudappel Verkeersadviezen t.b.v. maatregelen Beoordeling planschadevergoedingen Opstellen basisrioleringsplan Opstellen aanvalsplannen brandweer



6.2

Feitelijke inhuur gekwantificeerd

Zoals in paragraaf 5 is verwoord, heeft de inventarisatiefase geresulteerd in een cijfermatig overzicht over beide onderzoeksjaren 2004 en 2005. Deze overzichten, die als bijlagen achterin dit rapport zijn opgenomen, geven aan hoeveel financiële middelen gemoeid waren met de inhuur in de onderzochte jaren. Per afdeling is aangegeven welke inhuurcategorieën van toepassing waren en welke bedragen hieraan zijn gespendeerd. De commissie constateert op basis van de overzichten, dat de gemeentelijke organisatie in 2004 ruim 7 miljoen euro aan de inhuur van externen heeft besteed. Dit bedrag is in 2005 teruggelopen tot 5,8 miljoen euro, met name als gevolg van een afname in de categorieën incidentele inhuur. Gelet op het beperkte aantal onderzoeksjaren mag hieruit geen trend worden afgeleid. Wel is het voor de commissie duidelijk geworden, dat de inhuur van derden in beide jaren een substantieel aandeel vormt van de totale jaarlijkse uitgaven van de organisatie. Om de bedragen in perspectief te kunnen plaatsen zijn aan de absolute bedragen van inhuur de totale, gerealiseerde loonsommen per afdeling toegevoegd in de één na laatste kolom. Ook is berekend welk percentage de inhuur van derden uitmaakt van alle werkzaamheden die een afdeling via interne en externe inzet gezamenlijk laat verrichten. Opvallend daarbij zijn uitschieters naar beneden en boven, namelijk de afdeling Publiekszaken, waar de inhuur slechts enkele procenten bedraagt en de afdeling Ruimtelijke en economische ontwikkeling, waar in beide onderzoeksjaren met de inhuur van externen grotere bedragen gemoeid waren dan met de kosten van het eigen personeel. Nogmaals zij er op gewezen, dat de cijfermatige overzichten (zie de bijlagen) zijn opgesteld op basis van de huidige afdelingenstructuur. In de jaren 2004 en 2005 kende de organisatie een afwijkende indeling.

6.3

Bevindingen over beleid

De commissie heeft geïnventariseerd welk beleid er op centraal of decentraal niveau in de organisatie is vastgelegd met betrekking tot de inhuur van externen. Gebleken is, dat op centraal niveau alleen met betrekking tot de inhuur van tijdelijk personeel (2002) schriftelijk beleid bestaat, dat normerend is voor het handelen in de praktijk. Het gaat daarbij om een soort protocol met standaard-aanvraagformulier, dat richtinggevend is voor de wijze waarop, en de route waarlangs een besluit tot stand komt om een tijdelijk medewerker, bijvoorbeeld van een uitzend- of detacheringsbureau, in te huren. Het MT bezit daarbij een sturende rol; zij beheert het budget tijdelijk personeel. Tevens blijkt de gemeente (naast een actueel mandaatbesluit) te beschikken over een geactualiseerd volmachtenbesluit, waaruit volgt welke functionaris bevoegd is welke privaatrechtelijke rechtshandeling namens de gemeente te verrichten. Dit is in het kader van de inhuur van externen een relevant document.



Naast deze twee documenten op centraal niveau heeft de commissie een drietal beleidsstukken ontvangen, waarin beleidsmatige uitgangspunten voor de inhuur van externen zijn vastgelegd specifiek gericht op één bepaalde afdeling. Dit is ten eerste het aanbestedingsbeleid van de afdeling Openbare werken uit 2001 (tot dusver is een overkoepelend aanbestedingsbeleid voor de gehele organisatie niet vastgesteld), ten tweede het besluit uit 2004 om met twee vaste stedebouwkundige adviesbureaus te gaan werken en ten derde het besluit uit 2005 over het formatie-onderzoek buitendiensten afdeling Beheer en onderhoud. Op grond van dit laatste besluit is een jaarlijks budget vastgesteld dat naar gelang de behoefte kan worden aangewend voor de inhuur van derden. Dit fungeert als gedeeltelijke compensatie van een bewuste keuze om de vaste formatie van de buitendienst structureel in te krimpen. In lijn met de voorgaande feitelijke constatering heeft de commissie evenmin een algemeen beleid aangetroffen over de vraag welke taken, activiteiten en competenties de organisatie zelfstandig geacht wordt te kunnen verrichten met het eigen, reguliere personeel. In het algemeen biedt een functieboek inzicht in welke taken en deskundigheden de organisatie zelf in huis wenselijk acht. De commissie heeft geconstateerd, dat als gevolg van de “Doorstructurering” in het functieboek nog wijzigingen doorgevoerd moeten worden. Bovendien zal het zelfs dan niet een volledig antwoord geven op de vraag of werkzaamheden met interne of externe medewerkers zullen worden verricht. De commissie heeft de indruk gekregen,dat er een zekere continuïteit in werken bestaat ten opzichte van de situatie vóór de gemeentelijke herindeling. Waar tevoren extern werd ingehuurd, lijkt dit in de nieuwe gemeente ook te geschieden. Het is de commissie niet gebleken, dat in de afgelopen jaren centraal de vraag is gesteld of nog wel op de juiste, terechte overwegingen extern wordt ingehuurd. Uit de gesprekken blijkt dat het géén expliciet issue is geweest. Als voorbeeld kan gewezen worden op de inhuur van stedebouwkundige adviesbureaus. Jaarlijks is hiermee gemiddeld een half miljoen euro gemoeid. Gebleken is, dat nimmer expliciet stilgestaan is bij de vraag of, gelet op de grote mate waarin gebruik gemaakt wordt van de diensten van de stedebouwkundige adviesbureaus, er geen eigen stedebouwkundige in dienst genomen zou kunnen worden. Uit de verdiepingsgesprekken blijkt, dat intern de organisatorische focus, zowel na de herindeling als na de doorstructurering vooral gericht was op het realiseren van mogelijke procesverbeteringen. Vanuit de positie van het ambtelijk management is daarbij vooral gestuurd op krimp en het realiseren van personele taakstellingen. De mogelijkheid van substitutie van de externe stedebouwkundige door eigen medewerkers, die bepaalde categorieën van planologische ontwikkelingen (bijv. kleine artikel 19 vrijstellingen) zelfstandig zouden kunnen verzorgen, is tot dusver niet aan de orde geweest. Na de herindeling is in wezen de bestaande werkwijze voortgezet.



De beperkte en fragmentarische aanwezigheid van centraal beleid heeft naar de waarneming van de commissie geleid tot een praktijksituatie waarin een mate van autonomie bij sectoren respectievelijk afdelingen is ontstaan om een eigen invulling te geven aan de inhuur van derden en hieromtrent eigen opvattingen (waarden en normen) te ontwikkelen en te hanteren. Hierdoor bestaan verschillen in benadering tussen afdelingen, bijvoorbeeld met betrekking tot de vraag of beleidsontwikkeling intern of extern vormgegeven dient te worden. Uitersten hierbij zijn de opvatting dat beleidsvoorstellen en –rapporten per definitie door de eigen beleidsmedewerkers worden ontwikkeld en opgesteld, en de opvatting dat zodra de noodzaak van beleidsontwikkeling zich aandient dit “standaard buiten de deur gezet wordt en hier een budget voor wordt gevraagd”. Naast verschillen in opvatting neemt de commissie waar, dat binnen meerdere afdelingen de behoefte bestaat om een autonome positie te behouden om voorstellen tot het inhuren van externen te kunnen doen. Afdelingen tonen zich over het algemeen gereserveerd tegenover de suggestie om enige vorm van centrale betrokkenheid te introduceren bij de inhuur van externen, anders dan voor tijdelijk personeel. De commissie neemt eveneens waar, dat hiervoor tijdens de verdiepingsgesprekken als reden is aangevoerd de heersende opvatting van integraal management.

6.4

Bevindingen betreffende het opdrachtgeverschap

De commissie heeft geconstateerd, dat naarmate de organisatie meer inhuur pleegt de rol van het vervullen van een goed opdrachtgeverschap van essentieel belang is. De omvang van de kosten van inhuur, zoals zichtbaar in de tabellen 2 en 3, maakt het belang hiervan evident. Feitelijk bezien omvat opdrachtgeverschap de positie om namens de rechtspersoon gemeente een herkenbare contractpartij te zijn gedurende een traject van inhuur. Dat wil zeggen vanaf de contractfase tot en met de oplevering van een (beleids)product c.q. afronding van werkzaamheden. Dit betekent, dat duidelijk dient te zijn aan wie in de organisatie deze rol in een concrete situatie is opgedragen. Afhankelijk van de omvang van inhuur in financiën en tijd zal de rol van opdrachtgever meer of minder inzet vragen. Dit begint bij het vastleggen van wederzijdse rechten en plichten in een contract of een schriftelijke opdrachtbevestiging met verwijzing naar een complete offertevraag of programma van eisen. De commissie stelt vast dat in een aantal gevallen waarin een externe wordt ingehuurd niet met een expliciet programma van eisen wordt gewerkt. Als dit globaal is moet desondanks tot onderlinge vergelijking gekomen kunnen worden van offertes, anders kan onduidelijkheid ontstaan over welke elementen wel of niet in de aanbieding zitten. Overigens blijkt een open vraag, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een groenstructuurplan, soms ook bewust bedoeld te zijn om aanbieders over de oplossing/ aanpak mee te laten denken.



In gevallen waarin sprake is van de inhuur van tijdelijk personeel is de rol van opdrachtgever rechtstreeks verbonden met die van leidinggevende van de betreffende afdeling. Het feitelijk functioneren zal door de leidinggevende periodiek worden beoordeeld en besproken. Uit de gesprekken en voorbeelddossiers is het de commissie duidelijk geworden, dat in sommige gevallen heldere afspraken zijn gemaakt over wie als opdrachtgever optreedt, en wie als gevolg daarvan ook als zodanig primair aanspreekpunt is voor de ingehuurde partij. Dit sluit aan bij het volmachtenbesluit en de daaruit voortvloeiende rechten voor afdelingshoofden c.q. medewerkers om bepaalde privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten door het aangaan van overeenkomsten. In andere gevallen is niet of minder duidelijk wie de rol van opdrachtgever feitelijk vervult. Ook een schriftelijk contract, waarin wederzijdse rechten en plichten zijn vastgelegd, is niet altijd aanwezig. Afdelingshoofden gaven aan, dat vaak gewerkt wordt met een offertevraag (al dan niet op basis van een programma van eisen) en een schriftelijke bevestiging dat ingestemd wordt met een uitgebrachte offerte. Met name in situaties die van beperkte omvang zijn is dit een gangbare praktijk.

6.5

Bevindingen betreffende het inzicht in kosten

Met een jaarlijkse omvang van 7 miljoen euro in 2004 en 5,8 miljoen in 2005 betreft de inhuur van externen een substantieel aandeel in de jaarlijkse kosten van gemeentelijke werkzaamheden. 40% van de totale uitgaven aan verrichte werkzaamheden bestond in 2004 uit kosten van inhuur van externen. In 2005 was dit percentage 35%. Uit het onderzoek komt naar voren, dat financiële argumenten niet vaak een betekenisvolle rol spelen in de discussies over inhuur van externen. De kostprijs van externe inhuur kan, ondanks de in 2003 ingevoerde BTW-compensatie, aanmerkelijk hoger liggen dan de kostprijs van intern personeel. Dit komt met name tot uiting in geval een externe feitelijk werkzaam is binnen de organisatie. Als gevolg daarvan geldt namelijk de opslag voor indirecte kosten, die bij een interne medewerker wordt gehanteerd, ook voor de externe medewerker, waardoor ze in de vergelijking buiten beschouwing gelaten kan worden. De prijs-kwaliteitsverhouding lijkt bij uitvoerende werkzaamheden wel, maar bij beleid niet per definitie doorslaggevend te zijn. Inzicht in kosten bestaat nauwgezet op het gebied van inhuur van tijdelijk medewerkers. In het hiervoor reeds genoemde protocol inhuur tijdelijk personeel komt een centrale rol toe aan het MT. Het budget tijdelijk personeel wordt duidelijk gemonitored in het MT en over verzoeken om hier uit te kunnen putten wordt tijdens MTvergaderingen gesproken en besloten. De afdeling Algemene zaken (personeelszaken) vervult hierbij een coördinerende rol. De commissie heeft de indruk, dat de betrokkenheid van het MT primair financieel van karakter is. De aandacht van het MT is in belangrijke mate gericht op de vraag wat het honoreren van het verzoek betekent voor het (restant)budget tijdelijk personeel. Uit de financiële overzichten blijkt, dat het tijdelijk personeel slechts een gedeelte omvat van de inhuur van externen. Daarnaast worden personen ingehuurd, die al dan



niet intern werkzaam zijn, vanuit specifieke projecten. De commissie heeft waargenomen, dat in de organisatie de opvatting leeft dat betrokkenheid van een personeelsconsulent of financieel consulent niet wenselijk is bij de keuzevorming over de inhuur van personen, die via projecten en budgetten/kredieten plaatsvindt, zoals een extern projectleider.

6.6

Bevindingen betreffende dossiervorming en interne controle

In het normenkader is verwoord, dat een adequate dossiervorming van groot belang is bij het inhuren van derden. Om het opdrachtgeverschap goed vorm te geven en om een deugdelijke voortgangscontrole te houden is verslaglegging en het vastleggen van bereikte resultaten van belang. Transparantie van handelen en controleerbaarheid zijn eveneens actueel vanuit de optiek van rechtmatigheidscontrole door de accountant. Alleen een volledig dossier kan aantonen dat interne controle heeft plaatsgevonden en dat het volmachtenbesluit en de budgetregeling zijn nageleefd. De commissie constateert op basis van het onderzoek, dat een interne projectleider, onder wiens verantwoordelijkheid externe inhuur plaatsvindt, vaak een grote eigen verantwoordelijkheid bezit en zijn handelen daarom controleerbaar moet zijn. De commissie neemt waar, dat het tegenwoordig gebruikelijk is, dat bij grotere projecten van een opdrachtnemer mag worden verlangd dat deze periodiek rapporteert over de realisatie c.q. voortgang. De commissie heeft er kennis van genomen dat met de introductie van het projectmatig werken bij grotere opdrachten meer aandacht wordt besteed aan dergelijke aspecten van de inhuur van externen. Het handboek projectmatig werken Hof van Twente voorziet hier expliciet in.

6.7

Bevindingen betreffende evaluatie

Zowel uit de verdiepingsgesprekken als uit de voorbeelddossiers die zijn onderzocht door de commissie, komt het beeld naar voren, dat evaluatie van een traject van inhuren van externe deskundigheid veelal niet expliciet plaatsvindt. Vaak wordt de kwaliteit van het geleverde werk respectievelijk van het opgeleverde eindproduct, impliciet beoordeeld zodra dit ter besluitvorming wordt voorgedragen bij college en/of raad. Naar aanleiding van de voorbeelddossiers merkt de commissie op, dat zij niet heeft aangetroffen, dat de evaluatie van de samenwerking met de vaste stedebouwkundige adviseurs, die voor eind 2005 was voorzien, ook heeft plaatsgevonden.



Tabel 2 : Vier voorbeelddossiers getoetst aan het normenkader

2004 Beleid

Opdrachtgeverschap

Inzicht in kosten

Dossiervorming/ interne controle

Evaluatie

Raamcontract Stedebouwkundige bureaus

Ontwikkeling groenstructuurplan

• Collegebesluit om twee vaste stedebouwkundige bureaus in te huren; één voor stedelijk gebied, één voor buitengebied. • Voorstel dateert uit 2002, terwijl besluitvorming pas volgt in 2004. • Zelf doen in plaats van inhuren is meegewogen in het voorstel, maar niet concreet uitgewerkt. • Lokale bekendheid en het kunnen opbouwen van een goede relatie leiden tot een bewuste keuze. • Waarschuwing over aanbestedingsplicht is niet opgevolgd. • Intern projectleider vervult rol opdrachtgever, beoordeelt offerte en onderhoudt contacten. • Per plan volgt nota van uitgangspunten. • Besluit tot gunning in concreet geval nemen projectleider en afdelingshoofd gezamenlijk. • Hoofd spreekt projectleider erop aan dat het externe product ook ‘zijn’ product moet worden. • Feitelijke betrokkenheid college volgt pas in formele WROprocedure als ontwerp bestemmingsplan gereed is. • Op kleine artikel 19 procedures is standaardofferte van toepassing. • Bij groot plan volgt een afzonderlijke offerte. • Door het raamcontract is prijsvergelijking moeilijk; alleen met eerder werk. • Projectleider toetst of geleverde werk voldoet aan eisen/ afspraken. • Vaak worden standaardeisen van toepassing verklaard. • Vast duo projectleider/ stedebouwkundige kan tot tunnelvisie leiden, daarom vindt het maandelijks overleg met meerdere collega’s plaats. • Procesbeschrijving in Protos wordt gevolgd, maar erkend wordt dat naleving controle aandachtspunt is. • Evaluatie van raamcontracten was gepland voor eind 2005, maar heeft niet plaatsgevonden.

• Collegebesluit om voor nieuw groen-structuurplan (beleidsontwikkeling) extern in te huren, gezien frequentie van 1x per vier jaar. • Gunning op basis van drie offertes van bedrijven met ervaring na mondelinge toelichting op beheers-/ beleidssituatie. • Keuze voor snel traject zonder bewonersparticipatie. • Voorlichting nadien op regiebasis. • Omschrijving offertevraag laat ruimte voor interpretatie, waardoor drie offertes moeilijk vergelijkbaar. • Collegebesluit tot gunning opdracht. • Projectleider en hoofd besluiten tot opdrachtverlening presentatie. • Kritische houding is ingenomen jegens motivering opdrachtgever voor gemaakte meerkosten (o.a. door variatie in bestaande groenstructuur); opdrachtgever stelt zich hier niet aan gebonden te achten.

• Keuze gunning valt binnen geraamde krediet. • Overeengekomen prijs is bindend. • Aanvullende offerte voor oplevering definitief plan en presentatie wordt geaccepteerd. • Brief over meerwerk geeft aanleiding voor intern oordeel over geleverde kwaliteit, plaatsen kanttekeningen. • Ontevredenheid over trage aanpassing concept en grammaticale fouten wordt schriftelijk meegedeeld. • Duidelijk is gecommuniceerd dat goedkeuring eindconcept vereist is. • Voor termijnfacturen wordt door projectleider en hoofd geparafeerd. • Op verzoek van raadscommissie is nadien historisch materiaal onder de loep genomen. • Evaluatie van samenwerking met extern ingehuurd bureau is niet expliciet geschied.



2005 Beleid

Opdrachtgeverschap

Inzicht in kosten

Dossiervorming/ interne controle Evaluatie

Raamcontract Randstad uitzendkrachten

Modelmatig herwaarderen onroerende zaken (Woz)

• Beleidskader vormt het protocol • Voorheen werd herwaardering als vierjaarlijks project aangemerkt een inhuur tijdelijk personeel uit 2001. taxatiebureau gezocht die ook • Het collegebesluit betreft aansturing en regie verzorgden. verlenging van de bestaande samenwerking betreffende • Nu is keuze gemaakt om meer zelf te doen, bijhoudingen, taxaties personeel gemeentehuis en medewerkers zwembaden. (woningen) en afhandeling bezwaarschriften, mede ingegeven • Door politieke onduidelijkheid door regels Waarderingskamer. over de toekomst van de • In collegenota wordt als voordeel zwembaden heeft de inhuur zwembadpersoneel via Randstad gewezen op interne opbouw lang geduurd. deskundigheid en minder noodzaak externe ondersteuning. • Het (model) contract is toege• Op basis van programma van eisen schreven naar de situatie van zijn vier offertes gevraagd voor Hof van Twente (flexwerkers programmatuur, uitvoering en i.v.m. inhuizing nieuwe begeleiding bij het herwaarderingsgemeentehuis), bezuinigingen, traject. aan bod laten komen van • Koppeling aan huidige belastinguitkeringsgerechtigden. programmatuur en ondersteuning • Duidelijk is dat de opdrachtdoor bureau waarmee al ervaring geversrol gelegen is bij PenO, en bestaat heeft doorslag gegeven. voor zwembadpersoneel bij het • Keuze voor combinatie van twee hoofd welzijn&onderwijs. aanbieders is gemaakt. • Met contactpersoon Randstad • Medewerker Woz werd vindt periodiek overleg plaats. verantwoordelijk voor coördinatie inhuur en kwaliteitsbewaking en uitvoering van het contract. • CAO’s voor uitzendkrachten. • Voor de investering is een kapitaalkrediet in het leven • Sommige functies worden geroepen. conform gemeentelijke regeling betaald. • Kosten ondersteuning zijn in de exploitatiebegroting geraamd. • In contract zijn afspraken over • Uitvoeringskosten passen in de bruto-uurloonvergoedingen opgenomen. geraamde budgetten. • In de overeenkomst is bepaald dat op basis van werkelijk gebruikte dagen afrekening geschiedt, hetgeen minder bleek dan tevoren geraamd. • In de individuele gevallen van • Medewerker Woz draagt inhuur vindt wekelijks afzonderverantwoordelijkheid voor interne lijke urenverantwoording plaats controle op kwaliteit uitvoering. per medewerker met akkoord• Betaling van facturen geschiedt verklaring door de direct door het afdelingshoofd. leidinggevende. • Onduidelijk is of expliciete • Evaluatie kan op vier niveaus doelstellingen (en inspanningsplaatsvinden, namelijk kwaliteit van verplichtingen) uit het contract het zelf waarderen, de inhuur voor ook (periodiek) worden overige waardering, de software en geëvalueerd. de ondersteuning. • Tijdens periodiek overleg wordt • Schriftelijke evaluaties hebben niet over kwaliteit van dienstverlening plaatsgevonden. Wel is het project gesproken met Randstad. tijdens het werkoverleg geëvalueerd. • Per inhuur vindt evaluatie plaats. Dit leidt soms tot indiensttreding • Afronding kapitaalkrediet is of tussentijds ontslag. verantwoord bij de jaarrekening.



Hoofdstuk 7 : Conclusies en aanbevelingen Inzicht ontstaat Het inzicht is nieuw, zo concludeert de commissie. Tot dusver had de organisatie niet de beschikking over een totaaloverzicht van de inhuur van externen. De commissie is van mening dat dit overzicht een verrijking is, omdat het op beknopte wijze inzichtelijk maakt in welke mate de organisatie bij het uitvoeren van haar taken gebruik maakt van diensten van externen. Het biedt door de onderverdeling naar afdelingen en categorieën van inhuur relevante sturingsinformatie. Naar het oordeel van de commissie zou het een structureel instrument kunnen zijn om ontwikkelingen te volgen en zonodig bij te sturen. Mogelijk is een koppeling met de reguliere budgetcyclus denkbaar. Het inzicht kan leiden tot bewustzijn. De commissie neemt waar dat het verloop van het onderzoeksproces bijdraagt tot bewustzijn. Zij spreekt de hoop uit dat dit ook voor dit eindrapport geldt. Het is zaak dit vast te houden. Inhuren met beleid De commissie concludeert, dat de organisatie op het gebied van inhuur externen slechts op één onderdeel, namelijk de inhuur van tijdelijk personeel centrale kaders/beleid heeft vastgelegd. Op decentraal niveau bestaat met name op het gebied van openbare werken expliciet beleid over de inhuur betreffende werkzaamheden in de buitendienst en aanbestedingen. Betekent dit dan dat het fout gaat? De commissie heeft daar in het geheel geen aanwijzingen voor gevonden, maar kan daar gelet op de aard van het onderzoek ook geen uitspraken over doen. Wel is zij van oordeel, dat de inhuur scherper gepositioneerd kan worden. Door keuzes explicieter te maken kan professioneler en kwalitatief beter worden omgegaan met de inhuur van externen. Explicieter betekent nadrukkelijk afwegen dat de inhuur gerechtvaardigd is en de meerwaarde gelegen is in factoren als deskundigheid, capaciteit, flexibiliteit en onafhankelijkheid. De diversiteit van afdelingen maakt het wenselijk dat er een centraal kader is, waardoor inhuur toetsbaar en controleerbaar wordt, maar ook meer uniform en minder fragmentarisch. Naar het oordeel van de commissie staat dit geenszins op gespannen voet met het principe van integraal management. Integraal management en zelfsturing dienen immers per definitie gepaard te gaan met centrale kaders. Strategisch inhuren “Weten wat je in huis haalt” is de contramal van “weten wat je in huis hebt”. De commissie concludeert, dat de organisatie sinds haar ontstaan in 2001 niet een expliciet antwoord heeft gegeven op de vraag wanneer tot inhuur van externen wordt overgegaan. Er bestaat geen algemeen geldende afweging over doelen, beoogde resultaten en kosten, gemaakt vanuit een collectieve perceptie van een toekomstbeeld waar de organisatie naar toe werkt. Welke competenties wil zij structureel in huis hebben c.q. ontwikkelen. Zo vraagt de commissie zich af of een gemeentelijke organisatie op de schaal van Hof van Twente het wenselijk moet vinden dat zij op een



bepaald terrein voor beleidsontwikkeling grotendeels afhankelijk is van externen. Aannemelijk is, dat als gevolg van het structureel inhuren van externe deskundigheid voor een bepaalde activiteit deze afhankelijkheid blijft bestaan en de organisatie geen kennis opbouwt. De commissie concludeert dat na de gemeentelijke herindeling, de doorstructurering en de realisatie van centrale huisvesting het moment daar is voor een strategische discussie over de competenties die intern noodzakelijk geacht worden en de competenties waarvoor rationele gronden bestaan voor externe inhuur. Professioneel opdrachtgeverschap De commissie concludeert dat de rol van opdrachtgever een professionele houding verlangt en een bewustzijn dat de positie en belangen van de gemeente verschillen van die van een ingehuurde externe als contractpartij. Het opdrachtgeverschap namens de rechtspersoon gemeente Hof van Twente is nadrukkelijk een proces dat vanaf de contractvorming tot en met de evaluatie van het geleverde werk een professioneel kritische houding vraagt. De commissie wijst op het belang om dit op centraal niveau in de organisatie te onderkennen en budgethouders/opdrachtgevers in de organisatie hierin ondersteuning te bieden. Opdrachtgeverschap is divers van aard, waardoor ook de maatvoering toegesneden dient te zijn op de betreffende vorm van inhuur van externen. Daarnaast wijst de commissie op het belang om uit oogpunt van administratieve organisatie functiescheiding toe te passen tussen opdrachtverlening, controle op uitvoering en accordering, maar met name ook op het grote belang van systematische voortgangscontrole, dossiervorming, afsluiting en evaluatie van behaalde effecten en doelmatigheid. Balans tussen intern en extern De omvang van de inhuur van externen rechtvaardigt het dat de organisatie hierin inzicht heeft, op een beleidsmatige wijze omgaat met inhuur en daarbij een transparant normenkader hanteert, dat afgeleid is van een strategische opvatting over welke competenties in huis zijn of zouden moeten zijn. De commissie ziet goede mogelijkheden om hiervoor aansluiting te zoeken bij ontwikkelingen die in de organisatie al in gang gezet zijn, namelijk het projectmatig werken, de implementatie van de inkoopnota, het competentiemanagement en de vernieuwing van het functieboek. De commissie concludeert, dat een percentage van inhuur externen van 35 of 40% van de totale kosten op zichzelf niet als goed of slecht te duiden is. Belangrijker dan de kwantitatieve verhouding tussen externe inhuur en eigen personeel is de kwalitatieve balans tussen ‘wat de organisatie in huis heeft’ en ‘wat zij in huis haalt’.


Overzicht kosten inhuur derden 2004 Afdeling:

1 Onderhoudscontracten

Structurele inhuur: 2 3 Uitbesteding Doorlopende diensten inhuur

Werk, Inkomen en Zorg

1 394.931 )

Welzijn en onderwijs

128.211

Vergunning en handhaving Ruimt. en econ. Ontwikkeling Publiekszaken Openbare Werken

Facilitaire Zaken

405.215

Brandweer Algemene Zaken Totaal

28.737

20.545

165.106

293.318

19.239

61.335

78.334

41.211

119.545

251.047

25.029

15.132

639.438

89.732

729.170

58.171

535.465

10.452

13.490

5.319

8.501

262.772

2.122.883

92.948

23.062

102.476

135.260

238.866

147.750

405.215

217.043

25.557

33.350

9.301

11.760

73.337

32.947

128.696

4.320.498

953.618

987.700

1.860.111 10.650

Incidentele inhuur: 5 6 7 Specialistische Interim-/project- Advies-/onderz.deskundigheid management opdrachten

394.931

13.490

Financiële Zaken

Sub-totaal structureel

4 Capaciteit piekdrukte

22.135

11.720

21.631

5.300

68.037

2.292.995

1.344.576

682.928

)1 - incl. een geschat bedrag ad. € 180.000 t.b.v. begeleiding en administratie integratie-trajecten versie eindrapport

Sub-totaal incidenteel

Totale loonsom:

Verhouding inhuur : inh. + loonsom (per afdeling)

49.282

444.213

828.371

35%

83.973

377.291

1.046.846

26%

291.208

410.754

1.064.766

28%

959.147

1.688.316

894.489

65%

13.819

27.309

848.000

3%

408.720

2.531.603

2.673.613

49%

386.616

521.876

991.753

34%

309.954

715.169

882.817

45%

21.062

54.412

231.594

19%

1.134

162.777

236.114

982.664

19%

652.303

2.686.559

7.007.057

10.444.913

40%

3.400

355.059

292.710

67.355

92.939

Totaal:

Overzicht kosten inhuur derden 2005 Afdeling:

1 Onderhoudscontracten

Structurele inhuur: 2 3 Uitbesteding Doorlopende van diensten inhuur

Werk, Inkomen en Zorg

1 422.312 )

Welzijn en onderwijs

116.608

Vergunning en handhaving

105.468

Ruimt. en econ. ontwikkeling

462.499

Publiekszaken Openbare Werken Financiële Zaken

6.657

Facilitaire Zaken

392.321

Brandweer

8.598

11.235

Algemene Zaken Totaal

422.312 156.210

Verhouding inhuur : inh. + loonsom (per afdeling)

79.767

79.767

502.079

852.811

37%

64.941

337.759

970.617

26%

105.468

120.113

50.668

170.781

276.249

1.245.405

18%

519.973

137.741

146.326

524.832

1.044.805

816.995

56%

15.503

4.533

0

4.533

20.036

870.031

2%

278.016

2.098.868

14.620

27.677

251.831

2.350.698

2.750.932

46%

63.556

78.811

95.097

118.144

213.241

292.052

1.044.374

22%

392.321

199.836

17.861

9.489

297.483

689.804

898.785

43%

47.286

13.236

17.651

27.159

58.045

105.332

224.254

32%

59.084

66.995

65.510

2.750

135.255

194.339

959.323

17%

4.012.444

690.859

549.855

390.085

1.800.708

5.813.153

10.633.526

35%

57.474

591.308

)1 - incl. een geschat bedrag ad. € 180.000 t.b.v. begeleiding en administratie integratie-trajecten versie eindraport

Sub-totaal incidenteel

Totale loonsom:

26.252

36.051

1.190.072

Totaal:

38.689

59.084 2.231.064

Incidentele inhuur: 5 6 7 Specialistische Interim-/project- Advies-/onderz.deskundigheid management opdrachten

272.818

15.503 1.820.851

Sub-totaal structureel

4 Capaciteit piekdrukte

99.611

141.154

209.533

70.298

169.909

WEET WAT JE IN HUIS HAALT..!

Recommend Documents