Debat
Twee jaar Afghanistan Misverstanden over een complexe missie Frank van Kappen
Onze strijd in Afghanistan: zijn we meegesleept in een Amerikaans avontuur, of nemen we deel aan een nobele en noodzakelijke missie om de internationale vrede en veiligheid te waarborgen? Is het een wederopbouwmissie of een vechtmissie? Wat is werkelijkheid en wat is waan? Er zitten zoveel verschillende kanten aan het conflict, er zijn zoveel verschillende krachten aan het werk en er bestaan zoveel hardnekkige misverstanden, dat het lastig is om in een paar pagina’s een samenhangend beeld te schetsen van het constant veranderende krachtenveld, en nog lastiger om te voorspellen wat de uiteindelijke afloop van dit complexe conflict zal zijn. Complexiteit van de oorlog in Afghanistan De complexiteit wordt in de eerste plaats veroorzaakt door het feit dat het conflict in Afghanistan niet geïsoleerd kan worden bezien. Een eerste vereiste is om goed zicht te houden op de omgeving waarin het conflict zich afspeelt. Daar komt nog bij dat het juiste zicht op wat er aan de hand is in Afghanistan wordt vertroebeld door een aantal hardnekkige misverstanden. De centrale vraag is: hoe houd je het overzicht en hoe houd je de regie in handen? Over regie gesproken: wat willen we eigenlijk regisseren, en wie zijn de spelers? Afghanistan is, zoals zo vaak in de geschiedenis van dit ongelukkige land, een pion die tegelijkertijd wordt ingezet op diverse schaakborden, waar regionale en mondiale spelers ieder hun eigen partij spelen: Pakistan, India, Iran, China, de Verenigde Staten, Rusland, de Verenigde Naties, de NAVO, diverse internationale misdaadsyndicaten, de Taliban, AlQaeda – en nog veel meer bekende en onbekende spelers. Veel van deze actoren hebben daarbij in de eerste plaats hun eigen belang voor ogen. Het belang van het Afghaanse volk is daaraan ondergeschikt. De missie Een wijdverspreid misverstand is dat de NAVO en dus ook Nederland naar Afghanistan zijn gegaan om de Afghanen te helpen. Dat is maar gedeeltelijk waar. De NAVO is in de eerste plaats naar Afghanistan gegaan om het land te stabiliseren, zodat het niet meer kan worden gebruikt als een vrijplaats voor misdaadsyndicaten en terreurbewegingen. Dat is de voornaamste reden waarom de internationale gemeenschap zich in 2001 is gaan bemoeien met Afghanistan. Niet omdat het een hulpbehoevend land was, maar omdat de terugkerende dreiging van de tandem Taliban-Al-Qaeda werd gezien als een acute en reële dreiging voor de internationale rechtsorde, en voor de vrede en veiligheid in de wereld. Een ander wijdverspreid misverstand is dat het oplossen van de crisis in Afghanistan een probleem is van de VS, en dat de NAVO – en dus ook Nederland – optreedt als een verlengstuk van de VS. Slechts weinig mensen realiseren zich dat het hier gaat om een operatie die door de voltallige Veiligheidsraad van de VN is gemandateerd. De VN heeft echter een beperkte militaire structuur en is niet in staat om leiding te geven aan een dergelijke operatie in het hogere deel van het geweldsspectrum. De NAVO is de enige organisatie ter wereld die dat wel kan. Daarom heeft de VN de NAVO verzocht om de
1
operatie te leiden, en de NAVO heeft die rol geaccepteerd. Nederland, als loyaal lid van zowel de VN als de NAVO, heeft zijn verantwoordelijkheid genomen en levert een substantiële bijdrage aan deze collectieve inspanning. Dat is de ware reden waarom Nederland in Afghanistan actief is. De International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan is dus een door de NAVO geleide internationale strijdmacht, die optreedt namens de gehele internationale gemeenschap en waar alle lidstaten van de VN aan kunnen bijdragen. De Britse minister van Defensie Des Browne formuleerde het als volgt: “In Afghanistan NATO is acting for our collective defence in its truest and noblest sense.” Het is dus des te opvallender dat de niet-westerse wereld, om diverse redenen, nauwelijks een bijdrage levert aan ISAF, waardoor de perceptie wordt gevoed dat het hier gaat om een westers avontuur. Helaas is het zo dat percepties machtiger zijn dan de waarheid. De waarheid is een stuk complexer. Als ISAF niet in staat is om Afghanistan te stabiliseren, dan wordt dus niet alleen de geloofwaardigheid van de NAVO aangetast, maar ook die van de VN en daarmee van de ‘internationale gemeenschap’. Daar wordt niemand beter van. Wat is de zin van het afgeven van een mandaat als het door onmacht niet kan worden uitgevoerd? Wat voor waarde heeft de internationale rechtsorde als niemand bereid of in staat is om die te handhaven? De ‘internationale gemeenschap’ Ik kan het niet laten om hier even stil te staan bij het begrip ‘de internationale gemeenschap’. Wat is dat nu precies? In het begrip ligt besloten dat de internationale gemeenschap iets ‘gemeen’ zou hebben, dat er iets zou zijn dat ons bindt. Behalve het basale feit dat wij ons mens-zijn met elkaar delen, is dat zonder enige twijfel het internationale recht. Als er geen landen en organisaties meer zouden zijn die zich inspannen om het internationale recht te handhaven, dan zou dat resulteren in een nog chaotischer wereld waar uitsluitend het recht van de sterkste geldt. Daar wordt niemand beter van. Helaas wordt het begrip ‘de internationale gemeenschap’ maar al te vaak misbruikt als een collectieve schaamlap om gevoelige en complexe internationale besluitvorming te maskeren. Ik heb dat in mijn functie als militair adviseur van de secretaris-generaal van de VN in New York maar al te vaak meegemaakt. Als ‘de internationale gemeenschap’ faalt in Afghanistan, wordt dit mede veroorzaakt door de machinaties en tegenwerking van een groot deel van diezelfde internationale gemeenschap. Ik heb het meerdere keren zien gebeuren: Rwanda, Somalië en Bosnië zijn daarvan de meest in het oog springende voorbeelden. Vechten voor wederopbouw Los van de complexe geopolitieke omgevingsfactoren, wordt de complexiteit van het conflict in Afghanistan nog vergroot door het feit dat het ingrijpen in een fragiele of falende staat op zichzelf al een uiterst ingewikkelde en langdurige klus is. Zo langzamerhand is het voor iedereen wel duidelijk dat om een dergelijke complexe operatie tot een goed einde te brengen, een breed politiek, diplomatiek, economisch én militair instrumentarium moet worden ingezet. De vraag is wederom: hoe bewaar je het overzicht en hoe houd je de regie over een dergelijk proces?
2
Het misverstand dat we uitsluitend naar Afghanistan gingen om de Afghanen te helpen, leidde op zijn beurt tot het misverstand dat we deel gingen nemen aan een ‘wederopbouwmissie’ en niet aan een ‘vechtmissie’. Zo langzamerhand is het wel duidelijk dat deze discussie tot niets leidt. Zij omzeilt de complexiteit van het conflict in Afghanistan doordat ze wordt teruggebracht tot een moreel betoog met als strekking: “vechten is slecht, opbouwen is goed.” Het punt is echter dat je soms moet vechten om te kunnen opbouwen. De belangrijkste taak van militairen bij dit soort operaties is om een omgeving te scheppen die veilig genoeg is om de wederopbouwtaken uit te kunnen voeren. De echte wederopbouwtaken worden echter niet uitgevoerd door militairen, maar door een bonte stoet van non-gouvernementele organisaties (NGO’s) en internationale organisaties (IO’s). Militairen zijn nu eenmaal niet toegerust om de echte wederopbouwtaken voor de lange termijn uit te voeren: zij hebben daar noch de kennis noch de middelen voor. Militairen kunnen wel een schooltje bouwen, maar geen onderwijssysteem opzetten. Het inzetten van alleen militairen leidt dus hoogstens tot een zeer kostbaar staakt-het-vuren, maar lost de echte problemen niet op. Behalve het weer op gang brengen van het politieke proces tussen de strijdende partijen, omvat het wederopbouwproces taken zoals het weer opstarten van de economie, het creëren van een functionerend rechtssysteem, het opbouwen van een onderwijssysteem en nog heel veel andere taken die nodig zijn om ‘behoorlijk bestuur’ te garanderen. Behoorlijk bestuur is het fundament voor een bestendige vrede. Gebrek aan regie bij de ‘comprehensive approach’… Deze holistische benadering wordt vaak aangeduid als de comprehensive approach. De Nederlandse variant van deze aanpak wordt aangeduid als de 3 D-benadering (diplomacy, defence en development). Deze benadering is een erkenning van de complexiteit van fragiele staten en de noodzaak van een interdisciplinaire aanpak van de wederopbouw. Het is tevens een erkenning dat de grenzen tussen militaire en civiele activiteiten en organisaties zijn vervaagd. Een van de taaiste problemen is wederom de regievoering, of beter gezegd het gebrek eraan, over het brede spectrum aan wederopbouwtaken. Het regieprobleem wordt veroorzaakt door het feit dat de politiek weliswaar directe controle heeft over de militaire inzet, maar niet over de NGO’s en IO’s die de echte wederopbouwtaken voor de lange termijn uitvoeren. Immers: NGO’s zijn geen verantwoording verschuldigd aan de politiek en worden gefinancierd door middel van vrijwillige contributies. Zelfs VN-agentschappen zoals bijvoorbeeld UNDP, UNHCR en WFP zijn geen verantwoording verschuldigd aan de VNVeiligheidsraad, maar uitsluitend aan hun donoren. Met andere woorden: niemand heeft de eindverantwoording voor het totale wederopbouwproces, niemand heeft het totale overzicht en niemand heeft de facto de regie in handen. … brengt gevaar voor militair én missie met zich mee Deze situatie zet een destructief cyclisch proces in werking dat lastig is te doorbreken en dat kan leiden tot het falen van de interventie. Het probleem is dat indien het wederopbouwproces niet goed van de grond komt, de frustratie van de bevolking zich uit in agressie tegen de militairen. Deze zijn immers beschikbaar, herkenbaar en vertegenwoordigen in de ogen van de bevolking ‘het gezag’. Dat de militairen niet verantwoordelijk zijn voor het weer opstarten van de economie of het bouwen van een functionerend rechts- en onderwijssysteem, is een nuance die door de burgerbevolking niet wordt begrepen.
3
De grootste fout die onder deze omstandigheden door militairen kan worden gemaakt, is dat men als reactie op de agressie de totale bevolking gaat behandelen als de vijand. Eén ding is namelijk zeker: als je dat doet, dan gaat de totale bevolking zich ook als vijand gedragen. Als dat gebeurt, verlies je de missie. Immers: het geweld neemt dan verder toe, de omgeving wordt nog onveiliger, het wederopbouwproces vertraagt verder, de agressie vanuit de bevolking neemt verder toe, de militaire verliezen stijgen, de politieke wil van de troepenleverende landen om de operatie voort te zetten verdampt – de cirkel is gesloten en de operatie is mislukt. Om dit heilloze, zichzelf versterkende en destructieve proces te doorbreken, is het dus noodzakelijk dat militairen ondanks alles het contact met de bevolking blijven onderhouden. Dat kan niet door het spleetje in het luik van een pantservoertuig of vanachter een betonnen muur. In feite moeten militairen onder die omstandigheden een verhoogd operationeel risico aanvaarden om het contact met de bevolking te behouden, door niet uitsluitend onder vol pantser te opereren, maar bijv. ook te voet. De kans op verliezen neemt dan echter toe. Dit is vaak een duivels dilemma voor de commandanten te velde, die immers ook verantwoordelijk zijn voor de levens van de aan hen toevertrouwde militairen. Het is overigens maar de vraag of het accepteren van een verhoogd militair risico het tij kan keren als de civiele partners op hun beurt niet ook bereid zijn om meer risico te accepteren, en een extra inspanning te plegen om de wederopbouw van de grond te krijgen. Het is dus van cruciaal belang om vooral niet in deze zichzelf versterkende, destructieve cyclus te belanden. Het echte wederopbouwproces voor de lange termijn dat door civiele partijen wordt uitgevoerd, moet beter worden georganiseerd en geregisseerd, zodat er meer samenhang wordt gebracht in de totale wederopbouwinspanning. Dat is de grote uitdaging. In feite wordt hierdoor niet alleen de zogenaamde ‘exitstrategie’ van de militaire component bepaald, maar ook het uiteindelijke succes van de missie. Wederopbouw is nu eenmaal niet mogelijk zonder veiligheid, en veiligheid is niet mogelijk zonder wederopbouw. De NAVO wordt in Afghanistan op indringende wijze met dit regieprobleem geconfronteerd. Formeel heeft de Afghaanse regering de regie in handen, maar deze is daar nauwelijks toe in staat. De NAVO is echter ook niet echt goed toegerust om dit regieprobleem op te lossen. De NAVO is nu eenmaal een politiek-militaire alliantie. Alle pogingen om de NAVO om te bouwen tot een organisatie die ook andere elementen van staatsmacht van de lidstaten kan genereren en orkestreren, zijn tot nu toe in politiek geharrewar gestrand. Deze politieke blokkade, die het bondgenootschap dwingt om zich uitsluitend te beperken tot militair optreden, is een ontkenning van het feit dat de scheidslijn tussen civiel en militair optreden is vervaagd. Dit gegeven is nu juist de essentie van de comprehensive approach. Militaire complicaties voor ISAF Militair gezien heeft de NAVO ook de nodige problemen. Er zijn te weinig troepen aanwezig om het hele land binnen een redelijke termijn veilig genoeg te maken voor wederopbouw. Afghanistan is meer dan twee keer zo groot als Duitsland, en ISAF telt nu, na veel hangen en wurgen, ongeveer 52.000 militairen. Ter vergelijking: in Kosovo, dat ongeveer zo groot is als de provincie Drenthe, pompte de NAVO indertijd 65.000 militairen. Hoe je het sommetje ook maakt, de minimale troepensterkte die nodig is om Afghanistan te stabiliseren bedraagt ongeveer 400.000. Helaas is het zo dat de politieke wil ontbreekt om een dergelijke enorme militaire inspanning te leveren. Een ander probleem is dat veel deelnemende landen een hele reeks aan beperkingen hebben opgelegd aan de NAVO voor wat betreft de inzet van hun troepen. Sommige landen stellen bijvoorbeeld als voorwaarde dat hun troepen alleen mogen worden ingezet indien er
4
een eerste hulppost waar noodchirurgie kan worden toegepast, binnen twee uur kan worden bereikt. Er zijn ook landen die niet willen dat hun helikopters bij nacht vliegen. Dan zijn er landen die niet willen dat hun troepen worden ingezet in het gevaarlijke zuiden waar onder meer Canada, het Verenigd Koninkrijk en Nederland het zware tilwerk moeten doen. De lijst van politieke beperkingen is eindeloos lang. Dit moet echt veranderen. Er zijn al te weinig troepen in Afghanistan, en een deel daarvan kan slechts beperkt worden ingezet. Het is een ware nachtmerrie voor de commandant van ISAF. Het moet gezegd worden: Nederland steekt echt zijn nek uit in Afghanistan. Nederland opereert in het gevaarlijke zuiden en heeft bovendien de verantwoordelijkheid op zich genomen om als leidende natie op te treden in de provincie Uruzgan. We lopen dus niet alleen moreel voorop, maar tonen ook dat we bereid zijn om vuile handen te maken. We dragen echt meer dan ons deel van de collectieve militaire, politieke en morele last. Nederland ondervindt hiervoor internationaal veel waardering, en er wordt dan ook naar ons geluisterd. Daardoor weegt echter de verantwoordelijkheid die wij op ons hebben genomen nog zwaarder. Het doel van de tegenstander… Het bestrijden van onconventionele tegenstanders zoals de Taliban en Al-Qaeda is al lastig genoeg. Ze hebben geen land, geen hoofdstad, geen industrie en geen infrastructuur die je kunt treffen. Bovendien hebben zij geleerd om de militaire en technologische superioriteit van de ISAF-troepen te ontwijken door zich terug te trekken in de woeste tribale gebieden net over de grens met Pakistan. Daarnaast maken zij gebruik van irreguliere strijdmethoden zoals bermbommen, zelfmoordaanslagen, sluipschutters en het gijzelen van burgers. Helaas is het zo dat de burgerbevolking in dit soort irreguliere conflicten zowel middel als doel is geworden in de strijd. Het tandem Al-Qaeda-Taliban weet maar al te goed dat ze het militair gezien niet kunnen winnen van ISAF. Hun strategische doel is dan ook niet om ISAF militair te verslaan, maar om de politieke wil van de NAVO-landen en hun bondgenoten te breken. De politieke wil om de kostbare strijd voort te zetten is namelijk het zwakke punt van de NAVO; als deze wil verdampt, dan worden de troepen vanzelf teruggetrokken. Het veroorzaken van grote aantallen burgerslachtoffers is hiertoe een onmisbaar middel. Ook terroristische aanslagen die gericht zijn tegen de burgerbevolking van de troepenleverende landen, wordt vooral door Al-Qaeda gezien als een legitiem middel om het strategische doel te bereiken. Het is goed om dit in het achterhoofd te houden; de grens tussen interne en externe veiligheid is vervaagd met alle gevolgen van dien voor ons veiligheidsbeleid. … en dat van Kaboel en ISAF Ook over de vraag wat het winnen van de hearts and minds van de bevolking nu eigenlijk inhoudt, bestaat een hardnekkig misverstand. Het gaat er niet zozeer om dat de bevolking de ISAF-troepen sympathiek en nuttig vindt, maar dat de burgers het vertrouwen hebben dat ISAF uiteindelijk de bovenliggende partij in het conflict zal zijn. De Afghaanse stammen hebben namelijk eeuwenlang overleefd door bij conflicten hun lot te verbinden met de winnaar van een conflict, en zeker niet met de verliezer. Een foute inschatting betekende immers het einde van de stam. Zeker in het zuiden van Afghanistan, eigenlijk een grotendeels middeleeuwse samenleving, is dat het geval. Bovendien is het zuiden het gebied van de Pasjtoenstammen waar de Talibanbeweging haar wortels heeft. Dat wil overigens niet zeggen dat de Pasjtoen dezelfde zijn als de Taliban. Veel Pasjtoenstammen moeten eigenlijk niets van de Taliban hebben, maar ze zijn er niet zeker van of de laatste wel kunnen worden verdreven. Ze zijn er evenmin zeker van of er in de nieuwe Afghaanse staat politiek voldoende plaats is ingeruimd voor de Pasjtoen. Ze zijn er dus ook (nog) niet zeker van met welke partij zij hun lot willen verbinden.
5
Een optie die vaak wordt genoemd, is om te vertrekken uit het onrustige en gevaarlijke zuiden en onze inspanning te concentreren op het relatief rustige en veilige noorden. Dit lost niets op; het is echt het verkeerde signaal. Immers: het noorden wordt voornamelijk bevolkt door Oezbeken en Tadzjieken, die inderdaad niets van de Taliban moeten hebben. Het waren immers de noordelijke stammen die, verenigd in de Noordelijke Alliantie en met hulp van de Verenigde Staten en andere westerse landen, de Taliban hebben verdreven en daardoor een sterke machtspositie hebben verworven in het nieuwe Afghanistan, ten koste van de Pasjtoen. Indien we het zuiden aan zijn lot zouden overlaten, wordt daarmee de angst en de frustratie van de Pasjtoen over hun positie in het nieuwe Afghanistan juist gevoed en worden ze massaal in de armen van de Taliban gedreven. De vlucht naar het noorden is echt geen optie en verergert de situatie juist. Het gaat er dus om de bevolking ervan te overtuigen dat de Afghaanse regering, ondersteund door ISAF, uiteindelijk de overhand zal krijgen in het conflict. Het gaat er tevens om de Pasjtoen ervan te overtuigen dat ze effectief kunnen participeren in het politieke systeem van het nieuwe Afghanistan. Dat is de echte betekenis van het winnen van de hearts and minds. Pas dan zullen de stammen hun lot willen verbinden aan de regering en aan ISAF. Pas dan komt het echte omslagpunt. Pas dan kan de wederopbouw, ondanks de chaotische regie, echt van de grond komen. En pas dan is er een kans op het vestigen van een ‘onderhoudbare vrede’. Conclusie Om Afghanistan te stabiliseren moet er dus nog heel wat gebeuren. Er moeten niet te veel partijen worden verloren op het complexe multidisciplinaire schaakbord van de regionale en internationale politiek; er moet een aanzienlijk grotere militaire inspanning worden geleverd dan tot nu toe het geval is; er moet meer samenhang komen in de wederopbouwinspanning; er moet een plaats worden ingeruimd voor de Pasjtoen in het politieke systeem van Afghanistan; en last but not least, de hearts and minds van de Pasjtoen moeten worden gewonnen. Om dat laatste voor elkaar te krijgen, is het noodzakelijk hen ervan te overtuigen dat ISAF de handdoek niet in de ring zal gooien en uiteindelijk de overhand zal krijgen op de Taliban en Al-Qaeda. Dat laatste lukt alleen maar als de politieke wil van de NAVO-landen om de inspanning voort te zetten, niet wordt gebroken. Of het allemaal gaat lukken? Ik hoop het van harte, want er staat veel op het spel, maar ik ben er niet helemaal gerust op. Generaal-majoor der mariniers b.d. F.E. van Kappen is Eerste Kamerlid voor de VVD. Van 1995-1998 was hij Militair Adviseur van de VN-secretaris-generaal. Daarvoor diende hij onder meer als Commandant Zeemacht Caribisch Gebied.
6
