Rapport onderzoek Vereenvoudiging Adoptieprocedure

Rapport onderzoek Vereenvoudiging Adoptieprocedure Voor het Ministerie van Justitie, Directoraat-Generaal Preventie, Jeugd en Sancties, Directie Justitieel Jeugdbeleid (DJJ)

Utrecht, 10 januari 2005 Gert Weststeijn Peter Wouters

i

Rapport onderzoek vereenvoudiging adoptieprocedure - Ministerie van Justitie, januari 2005

Inhoudsopgave Contactinformatie 1. Inleiding Deel 1: Bevindingen 2. Adoptieprocedure 2.1 De adoptieketen 2.2 Adoptieprocedure 2.3 Juridische uitgangspositie 3. Perspectieven en kwaliteitseisen

2 3 6 7 7 7 8 10

3.1 3.2 3.3 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5.

Kleurrijk spectrum aan perspectieven Kwaliteitseisen en -normen Internationaal vergelijkend onderzoek Voorlichting Begripsafbakening Doel en opzet voorlichting Organisatie en sturing van voorlichting Kosten voorlichting Resultaat en effect voorlichting Kwaliteitscriteria en -eisen voor voorlichting Gezinsonderzoek

10 10 12 15 15 15 16 19 20 22 24

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 6.

Doel gezinsonderzoek Het gezinsrapport Onderzoeksinstrumentarium: drie soorten onderzoeken Werkwijze gezinsonderzoek Sturing gezinsonderzoek bij de Raad Kosten gezinsonderzoek Resultaat en effect gezinsonderzoek Self-assessment Gezinsonderzoek in de pleegzorg Verlening beginseltoestemming

24 24 26 29 31 32 33 35 35 36

6.1 Positie Afdeling Juridisch en Internationale Zaken 6.2 Rol Afdeling Juridisch en Internationale Zaken 6.3 Beginseltoestemming voor adoptie van meerdere kinderen 7. Samenwerking in de keten 8. Samenvatting en conclusies Deel 2: Scenario’s voor herontwerp 9. Effecten van interventies 9.1 Overzicht effecten van interventies 9.2 Interventies in voorlichting bij SAV 9.3 Interventies in gezinsonderzoek bij Raad 9.4 Interventies ketenbreed 10. Vier scenario's

36 37 38 40 42 48 49 49 50 51 52 53

10.1 Scenario 1: Het minimum scenario 10.2 Scenario 2: Met meer capaciteit, minder kosten per geval 10.3 Scenario 3: Meer efficiëntie met behoud van bestaande structuur 10.4 Scenario 4: Meer efficiëntie met andere structuur 10.5 Organisaties in de keten Bijlage A. Overzicht eisen landen van herkomst Bijlage B. Internationaal vergelijkend onderzoek Bijlage C. Lijst met geïnterviewde personen Bijlage D. Leden begeleidingscommissie

53 57 59 64 68 71 72 73 75

1


Contactinformatie Bedrijfsnaam Capgemini Nederland B.V. Consulting Services Bezoekadres Papendorpseweg 100

Postadres Postbus 2575

3528 BJ Utrecht Nederland

3500 GN Utrecht Nederland

Telefoonnummer 030 689 5448

Faxnummer 030 689 9562

Contactpersoon en e-mailadres dhr. drs. G.C. (Gert) Weststeijn [email protected] dhr. drs. P.N. (Peter) Wouters MCM [email protected]

2


1. Inleiding Voor u ligt het eindrapport onderzoek vereenvoudiging adoptieprocedure. Opdracht De vraag was om te onderzoeken, met inachtneming van kwaliteitseisen in het belang van het kind, hoe de adoptieprocedure tot de afgifte van de beginseltoestemming (voorlichting aan aspirant-adoptiefouders door de SAV, gezinsonderzoek door de Raad voor Kinderbescherming en afgifte beginseltoestemming door het Ministerie van Justitie) effectief, maar goedkoper en/of efficiënter kan worden uitgevoerd. Onderzoeksdomeinen Voor de beantwoording van de vraag, waren de volgende onderzoeksdomeinen leidend: 1. De kwaliteitseisen die gesteld worden aan voorlichting en gezinsonderzoek, mede gebaseerd op minimumvereisten van weten regelgeving en eisen van organisaties en autoriteiten uit landen van herkomst. 2. De voorlichtingscursus aan aspirant adoptief ouders voor wat betreft de inhoud, organisatie, uitvoering en de daarmee gepaard gaande kosten en opbrengsten. 3. Het gezinsonderzoek voor wat betreft inhoud, organisatie, uitvoering en daarmee gepaard gaande kosten. Onderdeel van het onderzoek is de verhouding tussen het gezinsonderzoek voor interlandelijke adoptie en het gezinsonderzoek in de pleegzorg. Een ander onderdeel vormt de vraag of een self-assessment als basis kan dienen voor de geschiktheidverklaring. 4. Een vergelijking met andere landen in Europa voor voorlichting en gezinsonderzoek voor wat betreft inhoud, organisatie, uitvoering en daarmee gepaard gaande kosten. 5. De organisatie van de ketenpartners die betrokken zijn bij de inhoud, organisatie en uitvoering van de voorlichting en het gezinsonderzoek. 6. Voor het tegelijk adopteren van meerdere kinderen is separaat (naast beginseltoestemming voor 1 kind) toestemming nodig. Kan dit naar Nederlandse maatstaven anders? Scenario’s In het rapport zijn op basis van de bevindingen en conclusies de effecten van de mogelijke interventies in de adoptieprocedure weergegeven. De interventies vormen de bouwstenen waarmee vier bouwwerken, de scenario’s, zijn ontworpen. Uit het onderzoek is gebleken, dat voorstellen gericht op efficiëntie in verhouding tot kwaliteit, sterk afhankelijk zijn van het perspectief van waaruit men de interlandelijke adoptie beziet en de ethische normen die men daarbij hanteert. Op grond daarvan is de keuze voor een scenario niet aan de onderzoekers, maar aan de politiek.

3


Opdrachtuitvoering Het hele adoptieveld is in het onderzoek betrokken. De interviewlijst treft u aan in Bijlage C. De zeer grote betrokkenheid en loyaliteit aan het onderwerp van alle respondenten heeft ons getroffen. Een aantal respondenten heeft op persoonlijke titel gepraat, om zo vrij mogelijk een bijdrage aan het onderzoek te kunnen leveren. Vele emotionele en energierijke gesprekken zijn met respondenten gevoerd, waarbij de geleverde informatie niet altijd even gemakkelijk kon worden geverifieerd of kon worden gescheiden van emotie. De uitgebreidheid waarmee het onderzoek feitelijk is uitgevoerd, stond op gespannen voet met de beoogde korte tijdspanne, waarbinnen de opdracht moest worden afgerond. Het gevolg daarvan is, dat het principe van hoor- en wederhoor wel bij de direct betrokken ketenpartners heeft plaatsgevonden, maar niet bij de respondenten in de omgeving van de ketenpartners. Een ander bijkomend effect is, dat een aantal delen van het onderzoek als een quick-scan moeten worden opgevat. Immers, geconstateerd moest worden dat op een aantal terreinen informatie niet of onvolledig beschikbaar was, of wel beschikbaar, maar tegenstrijdig aan andere informatie. Een informatieprobleem waarmee de partners in de keten dagelijks in de uitvoering van hun werkzaamheden en in de onderlinge afstemming van taken en processen worden geconfronteerd. Het onderzoek heeft de beperking op een aantal punten niet te beschikken over harde feiten, waardoor het noodzakelijk werd de nodige veronderstellingen te doen. Een andere beperking is dat de effecten van de scenario’s op de bemiddelingsfase en de nazorgfase niet volledig konden worden onderzocht, aangezien deze fasen buiten de scope van het onderzoek vielen. De begeleidingscommissie heeft de uitvoering van het onderzoek begeleid in een viertal bijeenkomsten. Voor de leden van de commissie wordt verwezen naar Bijlage D. De onderzoekers hebben adviezen ontvangen voor de opzet, uitvoering, kwaliteit en resultaten van het onderzoek. In samenspraak met de begeleidingscommissie is, in overleg met de opdrachtgever, bepaald met welke diepgang in relatie tot de korte tijd die voor het onderzoek beschikbaar was gesteld, het onderzoek moest plaatsvinden. De onderzoekers staan zelf voor het uiteindelijke resultaat, verwoord in het onderhavige rapport. Leeswijzer Het rapport is ingedeeld in een deel Bevindingen en een deel Scenario’s. Het deel Bevindingen bevat een uiteenzetting van de verkregen bevindingen, de analyse daarop en aan de hand daarvan getrokken conclusies met betrekking tot de onderzoeksdomeinen. Na behandeling van de adoptieprocedure in hoofdstuk 2 volgt in het licht van het kleurrijke spectrum aan perspectieven een uiteenzetting van de kwaliteitseisen en –normen (hoofdstuk 3). Achtereenvolgens worden de voorlichting (hoofdstuk 4), het gezinsonderzoek (hoofdstuk 5) en de verlening van beginseltoestemming (hoofdstuk 6), conform de adoptieprocedure, op hun efficiëntiepotentieel beoordeeld. Deze beoordeling is in hoofdstuk 7 ook uitgevoerd in de adoptieketen. Het eerste deel Bevindingen is afgesloten met een samenvatting van de conclusies.

4


In het tweede deel Scenario’s voor herontwerp is op basis van de bevindingen en conclusies een aantal interventies bepaald, die effect hebben op voorlichting, gezinsonderzoek, verlening van beginseltoestemming en de adoptieketen als geheel (hoofdstuk 9). In hoofdstuk 10 zijn de interventies uit hoofdstuk 9 als ware het bouwstenen tot kunstwerken gevormd in vier scenario’s.

5


Deel 1: Bevindingen

6


2. Adoptieprocedure 2.1

De adoptieketen

Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag, is het relevant de voorlichting en het gezinsonderzoek te bezien in de context van de gehele adoptieketen. De maximale lengte van de adoptieketen bestaat uit drie fasen: 1. Deel 1 van de adoptieprocedure betreft de aanvraag tot en met de verkrijging van de beginseltoestemming. 2. Deel 2 van de adoptieprocedure betreft de fase van bemiddeling door de vergunninghouders, tot en met de vereniging van het adoptiekind met de adoptiefouders. 3. De nazorg- en/of hulpverleningsfase nadat deze vereniging heeft plaatsgevonden. Uit het onderzoek is gebleken, dat organisatorische en procesmatige veranderingen in de eerste fase van invloed zijn op de vervolgfasen. De mate waarin dat zich voordoet, is niet vastgesteld, vanwege de beperking van het onderzoek tot de eerste fase. Veelvuldig is de stelling geponeerd, dat goede voorzorg een dure nazorg voorkomt. In de adoptieketen is ook de omgekeerde richting bewandeld en zijn de eisen vanuit de vervolgfasen, die van invloed zijn op de eerste fase, meegenomen. Veel respondenten zijn van mening, dat de onderzoeksvraag integraal in de adoptieketen beantwoord zou moeten worden.

2.2

Adoptieprocedure

Om een buitenlands kind te kunnen adopteren is een beginseltoestemming nodig. De beginseltoestemming van de minister van Justitie wordt afgegeven door de afdeling Juridisch Internationale Zaken (JIZ), tot voor kort het Bureau Centrale Autoriteit. Sinds kort neemt de Stichting Adoptievoorzieningen (SAV) de aanvraag voor een beginseltoestemming in behandeling. De wachttijd is op dit moment gemiddeld 22 maanden en is de laatste jaren stabiel. Na de wachttijd start de voorlichting door de SAV, als aan een aantal formele vereisten is voldaan. Indien daaraan niet is voldaan, wijst JIZ het verzoek om beginseltoestemming af, na overdracht door de SAV (negatieve beschikking). Het niet voldoen aan de eisen kan op verschillende momenten in de procedure aan de orde komen. De formele vereisten zijn: •

De aanvraag mag alleen schriftelijk worden ingediend.

•

Het aanvraagformulier is voldoende ingevuld en indien dat niet het geval is, moeten de verzoekers bereid zijn de ontbrekende informatie te verstrekken.

•

De aspirant-adoptiefouder(s) verklaren dat zij een ter adoptie op te nemen kind, de gangbare preventieve en curatieve behandelingen laten ondergaan, die van levensbelang zijn voor het kind. Met ondertekening van het aanvraagformulier wordt tevens de verklaring ondertekend.

•

De aspirant-adoptiefouder(s) dienen een vastgesteld bedrag vooraf te betalen ter tegemoetkoming in de kosten van de voorlichting.

7


Nogal wat respondenten zijn van mening, dat naast de bestaande eisen, sprake is van een bedenktermijn voor de aspirant-adoptiefouder na aanvraag van de beginseltoestemming. De duur van deze termijn kan niet bepaald worden, omdat geen expliciete norm bestaat. De noodzaak om deze wel te bepalen, wordt niet gevoeld, omdat de termijn samenvalt met de enorm lange wachttijd, die nu bestaat. Veel respondenten zijn mening dat een zekere bedenktijd na aanvraag noodzakelijk is, mocht de wachttijd om wat voor reden dan ook niet meer bestaan. Over het algemeen denkt men aan een periode van drie tot zes maanden. Vanuit het oogpunt van transparant handelen van de overheid zou, indien daartoe overeenstemming bestaat, de bedenktermijn expliciet gemaakt moeten worden. Zo niet, dan valt de informele wachttermijn niet te tolereren.

2.3

Juridische uitgangspositie

Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) hanteert een aantal beginselen, dat voor interlandelijke adoptie is uitgewerkt in het Haagse Adoptieverdrag. Het Haagse Adoptieverdrag is voor Nederland de basis voor interlandelijke adoptie. Het verdrag is in ons land op 1 oktober 1998 in werking getreden. In de Préambule is feitelijk de visie op adoptie opgenomen. Adoptie wordt in het belang van het kind geacht, mits is voldaan aan de uitgangspunten en waarborgen, opgenomen in het Haagse adoptieverdrag en het IVRK (art. 21). Hierbij gaat het onder meer om de drie volgende punten: •

Het gaat bij adoptie om het vinden van een gezin voor een kind en niet om het vinden van een kind voor een gezin.

•

Het subsidiariteitsbeginsel betekent, dat interlandelijke adoptie pas aan de orde is als passende maatregelen of plaatsing in een ander gezin in het land van herkomst niet mogelijk is gebleken.

•

Ongepast financieel voordeel, ontvoering of verkoop van kinderen en kinderhandel is verboden.

Het Verdrag stelt vervolgens een aantal voorwaarden waaraan de interlandelijke adoptie dient te voldoen. De vanuit de onderzoeksvraag relevante voorwaarden hebben betrekking op de staat van opvang. Die dient vast te stellen dat aspirant-adoptiefouders: •

Aan de vereisten voldoen.

•

Geschikt zijn.

•

De nodige voorlichting hebben ontvangen. Aanvullend aan deze voorwaarden geeft art. 15 van het Verdrag aan dat de Centrale Autoriteit van de staat van opvang in een rapport de volgende gegevens dient vast te (laten) leggen: identiteit, bevoegdheid en geschiktheid tot adopteren, persoonlijke achtergrond, gezinssituatie, medische verleden, sociale milieu en geschiktheid om een interlandelijke adoptie aan te gaan. Deze geformuleerde voorwaarden mogen opgevat worden als de minimale eisen, waaraan de adoptieprocedure van aanmelding tot en met het verlenen van de beginseltoestemming dient te voldoen. Het hele adoptieveld in Nederland onderschrijft deze uitgangspositie.

8


Onder ketenpartners, wetenschap en hulpverleners bestaat consensus over de achterstandspositie van adoptie kinderen. Deze kinderen ondervinden de last van een scheidingstrauma, soms aangevuld met een cumulatie van achterstanden die van biologische, medische, sociale en psychologische aard kunnen zijn. De achterstand van adoptie kinderen wordt in adoptieland soms aangeduid met “rugzakje”. De algemene opvatting is dat deze achterstand niet alleen rechtvaardigt, maar zelfs verplicht tot intensieve inspanningen ten opzichte van het kind.

9


3. Perspectieven en kwaliteitseisen 3.1

Kleurrijk spectrum aan perspectieven

Uit de interviews is waargenomen, dat de plaats in de keten, of in de ring daaromheen, sterk bepalend is voor het perspectief van de respondent. Een andere sterke bepalende invalshoek is de eventuele positie in de adoptiedriehoek. De combinatie van deze twee invalshoeken levert kleurrijke perspectieven op, die leiden tot een overeenkomstig kleurrijk spectrum aan ideeën en meningen over kwaliteitseisen en scenario’s. De één ziet adoptie als een vorm van gezinsvorming, de ander als een vorm van jeugdhulpverlening (kinderbeschermingsmaatregel). Respondenten uit de hulpverlening hebben vanuit eigen praktijkervaring met probleemgevallen een sterke focus op het zo goed of zo zwaar mogelijk toetsen op geschiktheid ter voorkoming van probleemgevallen. Wetenschappers benadrukken wat in wetenschappelijk onderzoek wel of niet vast is komen te staan. Aangezien zeer weinig wetenschappelijk onderzoek over voorlichting en gezinsonderzoek beschikbaar is, zijn ook de opvattingen van de wetenschappers voornamelijk eigen opinies. Zowel de hulpverleners als wetenschappers hechten aan een gedegen voorlichting en voorbereiding, maar verschillen over de zwaarte van selectie door het gezinsonderzoek. Vergunninghouders zijn afnemers in de adoptieketen en vanuit deze positie nemen zij naast al het goede, eveneens waar, wat in de vorige fase kennelijk niet goed is gegaan. Het perspectief van het AAO-overleg brengt met zich mee dat de acceptabel geachte structuur van de adoptieprocedure van veel minder belang is dan de enorme wachttijd gedurende de eerste fase van de adoptieprocedure. Gezien de vele verschillende belangen, die verenigd zijn in VAAN, is een genuanceerd oordeel over de huidige praktijk niet verwonderlijk. De onderzoekers zijn van mening dat voor een goed begrip van de werking van de adoptieprocedure alle perspectieven ertoe doen. Het ene perspectief weegt niet zwaarder dan het andere perspectief, iedereen kijkt met een andere bril naar hetzelfde en ziet iets anders. Bij het herontwerp en de keuze voor een scenario zal, naast een afweging op basis van gezond verstand, altijd een vorm van weging van perspectieven plaatsvinden. Deze weging is gekoppeld aan ethische normen over het toetsen op geschiktheid van adoptiefouders.

3.2

Kwaliteitseisen en -normen

Al staat de visie op adoptie niet ter discussie, de strategie om daar te komen, des te meer. De verschillen ontstaan bij de interpretatie van het eerste beginsel binnen de wet: het belang van het kind en de uitwerking van de voorwaarden. Het kleurrijk perspectief is daar debet aan. Zo varieert de interpretatie van de intensieve inspanningen ten opzichte van het kind, van het zo snel mogelijk weghalen van adoptiekinderen uit hun achterstandsituatie, zeker als die zich afspeelt in tehuizen of op straat, tot het zo zwaar mogelijk voorbereiden en screenen van aspirant-adoptief ouders, want alleen de beste ouders zijn goed genoeg voor dat ene adoptiefkind. Kwaliteit in de adoptieketen als geheel valt te onderscheiden van kwaliteit binnen een activiteit in de adoptieketen. Het onderzoeksperspectief is niet alleen gericht op de intrinsieke kwaliteit van voorlichting, gezinsonderzoek en verlening beginseltoestemming, maar ook op de kwaliteit in de

10


hele adoptieketen. De kwaliteit van de adoptieketen is gericht op het vergroten van de kans op een succesvolle adoptie. Deze kwaliteitsdoelstelling moet worden afgezet tegen de doelstelling van een efficiënte en goedkope procedure.

3.2.1 Eisen staat van opvang: Nederland Geconstateerd is, dat geen algemeen geaccepteerde lijst van kwaliteitseisen en -normen voor voorlichting en gezinsonderzoek bestaat. Gezien het verschil in perspectieven lijkt het een illusie te veronderstellen, dat voor het hele adoptieveld ooit een acceptabele lijst te bepalen zou zijn. Of het leidt bij consensus tot te algemene formuleringen, waar niemand wat aan heeft in de praktijk, of het leidt tot een lijst geaccepteerd in beperkte kring, wat weinig verschilt van de huidige situatie. Eigenlijk vinden adoptief ouders dat zijzelf niet beoordeeld hoeven te worden, maar dat een toets op geschiktheid wel moet bestaan om andere, ongeschikte adoptiefouders te weren. Hoe dan ook, de intensiteit van het toetsen op geschiktheid, is herleidbaar tot de ethische norm of dat mag en in welke mate dat mag. Hoewel iedereen zich schaart achter het principe van toetsing, blijft het voor adoptiefouders meer een noodzakelijk kwaad. Het bepalen van kwaliteitsnormen is uiteindelijk afhankelijk van de opvatting over ethische normen. Naast het verschil in perspectief, is het objectief bepalen van beoordelingscriteria, en vooral het vaststellen van prestatienormen, “de meetlat “, ondoenlijk. Het beoordelen van (on)geschiktheid, of dat nou een taxatie of een inschatting van risico en beschermende factoren is, blijft een intersubjectieve beoordeling, op basis waarvan een positief of negatief advies in het gezinsonderzoek wordt afgegeven. De betekenis van deze constatering is, dat uiteindelijk de meningen, niets meer en minder, over de waarde van voorbereiding en gezinsonderzoek in Nederland bepalend zijn. De kwaliteitseisen voor het gezinsonderzoek, die algemeen geaccepteerd zijn: •

Het kwaliteitscriterium justitieel verleden blijkend uit het Justitieel Documentatie Register.

•

Het kwaliteitscriterium gezondheid blijkende uit de gezondheidsverklaring van de huisarts.

•

De kwaliteitseis bereid te zijn het kind de gebruikelijke medische behandelingen te laten ondergaan.

•

De kwaliteitseis dat het geschiktheidonderzoek minimaal de duidelijk niet geschikte aspirantadoptiefouders moet weren.

Gezien de doelstelling van het onderzoek is het de vraag of het ontbreken van een uitputtende geobjectiveerde lijst van kwaliteitseisen een probleem oplevert. Soms is het beter een vraag niet te stellen, omdat de poging tot beantwoording de bestaande verschillen onnodig benadrukt. Wat in dit geval zou kunnen leiden tot handhaving van de status quo. Bovendien zijn meer algemene omschrijvingen van het kwaliteitsniveau van zowel voorlichting als gezinsonderzoek in ruime mate beschikbaar. Niet alleen over nu, maar ook over hoe het zou moeten zijn. De consequentie is

11


dat niet één, maar meerdere scenario’s geschetst zullen worden, waarin goedkoper en/of efficiënter gewerkt kan worden tegen een geschat kwaliteitsniveau. Het gewenste scenario is uiteindelijk een politieke keuze na afweging van perspectieven op basis van ethische normen. Ongeacht de invulling van de voorlichting, gezinsonderzoek en afgifte beginseltoestemming zijn de ketenorganisaties bij de adoptieprocedure gehouden aan de beginselen van de AWB. Transparant handelen en het houden aan de wettelijke termijnen bij het behandelen van aanvragen zijn belangrijke kwaliteitseisen. Het gevolg daarvan is, dat in principe het Ministerie gehouden is de norm van 14 maanden van de Nationale Ombudsman voor de doorlooptijd van het afhandelingproces te realiseren. Deze kwaliteitseis wordt al sinds enige jaren niet gehaald. De achtergrond en de oplossing zijn nog in discussie. Dit onderwerp van discussie is geen onderwerp van ons onderzoek. Wel zal bij de herontwerpvoorstellen mede het effect op de wachttijd beoordeeld worden.

3.2.2 Eisen staten van herkomst De eisen die landen van herkomst stellen aan onze “home study” zijn in een overzicht in Bijlage A opgenomen. Het overzicht betreft een opgave van de vergunninghouders. Uit de opgave kan opgemaakt worden dat geen internationaal erkende set van (minimum) eisen bestaat. Elk land heeft zijn eigen min of meer uitgebreide set van eisen. Wat opvalt is, dat de Aziatische landen, en vooral China, een zeer uitgebreide beschrijving van het gezinssysteem wensen om tot inzicht te komen of van een adequate match tussen kind en gezin gesproken kan worden. De Nederlandse verklaring van geschiktheid van adoptiefouders is in deze landen een formele eis. Een ander opvallend gegeven is dat drie Zuid-Amerikaanse landen verzoeken om een psychologisch rapport, waarbij de Nederlandse raadsrapporten met vermelde risico- en beschermingsfactoren, niet de gewenste psychologische verdieping zouden geven. In hoeverre sprake is van het onvoldoende gebruik van termen uit de psychologie of dat sprake is van een fundamentele discrepantie in eisen, valt buiten de vraagstelling van dit onderzoek en is derhalve niet onderzocht.

3.3

Internationaal vergelijkend onderzoek

Het internationaal vergelijkende onderzoek naar de adoptieprocedure, met in het bijzonder de voorlichting en het gezinsonderzoek, is in bijlage B opgenomen. Het resultaat van het onderzoek is beschrijvend van karakter. Zo ziet de adoptieprocedure er in enig land uit. Geen uitspraken kunnen gedaan worden, in hoeverre de werkwijzen succesvol zijn en/of naar tevredenheid functioneren. De respondenten uit de wetenschap geven aan dat geen wetenschappelijk internationaal vergelijkend onderzoek naar de adoptieprocedure bestaat. De nu verzamelde informatie was voor de deelnemende landen dan ook nieuw.

12


Het internationaal vergelijkende onderzoek heeft het karakter van een quick-scan. De verkregen informatie is benut voor het genereren van ideeën. De informatie dient als ijkpunt voor de beoordeling en herontwerp van de Nederlandse werkwijze. Een aantal bevindingen: •

Opvallend is dat de landen zelf beperkt van elkanders werkwijzen op de hoogte zijn.

•

Kwaliteitsstandaarden voor de voorlichting bleken niet ontwikkeld te zijn. Wel beschikt Groot-Brittannië over een aardige lijst van te bereiken doelstellingen in de voorlichting. Een beperkt aantal landen stelt dat het over kwaliteitsstandaarden voor het gezinsonderzoek beschikt.

•

In Noorwegen wordt de voorlichting verzorgd door de vergunninghouders. In Zweden zou recent over de introductie van voorlichting gestemd zijn. Zwitserland kent voorlichting in de vorm van kennisoverdracht in 2 uur voor 10 á 20 personen. Alleen Denemarken en GrootBrittannië kennen een met Nederland vergelijkbare werkwijze van voorlichting in de vorm van voorbereiding met een verplichtend karakter. Voor de voorlichting is in Denemarken sprake van gedeeltelijke betaling. Frankrijk en Spanje kennen geen voorlichtingscursus. Of dat goed of slecht is, of goed of slecht zou moeten zijn, valt op basis van de beschikbare informatie niet te beoordelen.

•

Over de behandelingstermijnen in de adoptieprocedure en de wachttijden is door de landen vrijwel geen informatie verstrekt. Noorwegen geeft aan dat de lokale overheid 3 tot 6 maanden nodig heeft om het gezinsrapport op te stellen, waarna de centrale overheid 3 tot 4 maanden nodig heeft om de aanvraag af te handelen.

•

In alle landen worden gezinsonderzoeken uitgevoerd. Over de zwaarte van het toetsen op geschiktheid valt weinig te zeggen.

•

Opmerkelijk is dat de landen waarover informatie beschikbaar is, aangeven het gezinsonderzoek te laten uitvoeren door professionele maatschappelijk werkers. In Spanje zou sprake kunnen zijn van een meer psychologisch onderzoek, met wellicht de inzet van een psycholoog. Voor een goed oordeel is de informatie te summier. In elk geval is de teneur dat de vergeleken landen kennelijk niet meegaan in de eis van de landen van herkomst (ZuidAmerika, met in het bijzonder Colombia), dat de inzet van een psycholoog bij het gezinsonderzoek vereist is.

•

In Noorwegen bestaat een professionele raad voor adoptie die een begeleidende rol speelt bij Noorse kinderen en buitenlandse kinderen met speciale behoeften of die boven een bepaalde leeftijd zijn.

•

De Deense werkwijze biedt het aanknopingspunt dat de maatschappelijk werker de aspirantadoptiefouder kan adviseren aanvullend een psycholoog in de arm te nemen. De achterliggende gedachte is dat aspirant-adoptief ouders ook zelf verantwoordelijk zijn en ook over de intentie moeten beschikken om hun eigen geschiktheid te beoordelen.

•

In vrijwel alle landen dienen de aspirant-adoptiefouders de kosten voor de gezondheidsverklaring voor hun rekening te nemen. In de UK worden de kosten voor het gezinsonderzoek verhaald op de verzoeker (€ 5.800). In Denemarken betaalt men niet alleen

13


voor de voorlichting (gedeeltelijk), maar ook voor het gezinsonderzoek. De kantons in Zwitserland verschillen in het verhalen van kosten: sommigen verhalen niets, bij anderen kan het oplopen tot 6000 Zwitserse franken.

14


4. Voorlichting 4.1 Begripsafbakening Na de aanvraag is de voorlichting de eerstvolgende stap in de adoptieprocedure. Het is voor aspirant adoptiefouders verplicht de voorlichting te volgen, voordat tot een gezinsonderzoek wordt overgegaan. Voorlichting, opgevat als het verstrekken van informatie, komt op verschillende momenten in de adoptieketen voor: •

Voorafgaand aan de aanvraag kunnen aspirant adoptiefouders informatie over adoptie verkrijgen via Internet, bezoek van sites van organisaties die een rol in adoptie vervullen en telefonisch contact met desbetreffende organisaties. De indruk bestaat dat aspirantadoptiefouders over veel meer informatie beschikken dan voorheen, voorafgaand aan de start van de cursus.

•

De informatie die verstrekt wordt tijdens de zes voorlichtingsbijeenkomsten.

•

De informatie die verstrekt wordt na de verkregen beginseltoestemming door de vergunninghouders.

• De informatie die verstrekt wordt door de hulpverleners in de nazorgfase. Substantieel overbodige herhaling van verstrekte informatie is niet geconstateerd. Met voorlichting in de adoptieprocedure wordt gedoeld op de zes voorlichtingsbijeenkomsten. Kijkend naar de aard van de activiteiten van de voorlichtingsbijeenkomsten, dekt de vlag de lading niet. In die zin, dat het begrip voorlichting als overdracht van kennis, veel te beperkt is, voor wat zich werkelijk afspeelt. Voorbereiding op adoptie, vorming, of trajectbegeleiding zijn even zovele begrippen, die een veel betere omschrijving geven.

4.2 Doel en opzet voorlichting Doel voorlichting Veel respondenten zien twee doelen voor de voorlichting: 1. (Nog meer) bewust kiezen voor adoptie en tot inzicht komen van de consequenties 2. Zelfselectie Opzet voorlichting De voorlichting bestaat uit zes bijeenkomsten van drie uur. De bijeenkomsten zijn groepsgewijs georganiseerd, waarbij de groepen zijn samengesteld uit acht aanvragers en kunnen bestaan uit maximaal zestien personen. Twee voorlichters begeleiden de groepen. Het programma is gebaseerd op de adoptiedriehoek: de verbondenheid van biologische ouders, het kind en de adoptiefouders. De levenslijn van het kind is de rode draad in het programma. Eén van de centrale thema’s is rouw- en verliesverwerking. 80 tot 90% van de mensen die voor adoptie kiezen zijn ongewenst kinderloos. Daarmee bevat de voorlichting ook een element van nazorg op de

15


gebeurtenissen, die voorafgaan aan de keuze voor adoptie. De gedachte is dat deze nazorg de kans op een succesvolle adoptie vergroot. Voor een deel is de cursus standaard en voor een deel maatwerk op basis van de wensen en achtergrond van ouders. De cursusonderwerpen zijn achtereenvolgens: •

kennismaking

•

achtergrond kinderen

•

hechting

•

rouw en verlies

•

identiteitsontwikkeling

•

situatie ouders en procedure

4.3

Organisatie en sturing van voorlichting

4.3.1

Sturing

De stichting adoptievoorziening heeft een bestuur, waaraan de directie verantwoording aflegt over de voortgang en het gebruik van middelen. Een accountant beoordeelt de jaarrekening en uiteindelijk ontvangt de penningmeester van het bestuur decharge bij een goed verloop van de financiën. Niettemin opereert de SAV binnen een financieel en productienormerend keurslijf, opgelegd door het ministerie van Justitie: •

De afdeling Toezicht en Financiën van de Directie Justitieel Jeugdbeleid verstrekt en houdt toezicht op de subsidieverlening aan de stichting. Jaarlijks ontvangt de stichting budget. Periodiek (per 4 maanden) rapporteert de SAV over de gerealiseerde prestaties (in volumetermen). Na afloop van het jaar legt de SAV ter vaststelling van de subsidie, een inhoudelijke en financiële verantwoording af aan het Ministerie. De stichting bezit een volgens het Ministerie gangbare set aan verantwoordingsinstrumenten, zowel op het gebied van financiën als bedrijfsvoering.

•

De omvang van de wachtlijst wordt gereguleerd door het ministerie, die via het budget de beschikbare capaciteit bepaalt en bovendien een productiebeperking (niet meer dan 34 cursussen) oplegt.

•

Feitelijk is de stichting niet in staat zelfstandig te opereren. Het jaarbudget voor de stichting is net niet genoeg voor de uitoefening van de dagelijkse werkzaamheden. De Stichting heeft een negatief nettoresultaat behaald over 2003 en beschikt slechts over een gering eigen vermogen. Daarmee wordt de ondernemingstermijn voor de stichting teruggebracht tot maximaal een jaar. Zij kan niet vooruit investeren in bijvoorbeeld meer voorlichtingscapaciteit, zonder daarvoor extra middelen aan te vragen bij het Ministerie van Justitie.

•

Ouders betaalden tot medio 2004 een deel van de kosten van voorlichting. Met ingang van het laatste kwartaal betalen ouders het volledige voorlichtingsbedrag. Dit is de groep die per januari 2005 zal starten.

16


•

Toezicht op de bedrijfsvoering van de SAV is geregeld. Dat kan niet gezegd worden van het toezicht op de kwaliteit van de uitvoering. De Inspectie jeugdzorg vindt dit niet tot haar taak behoren, aldus de SAV. Deze inspectie houdt wel toezicht op de vergunninghouders.

4.3.2

Organisatie voorlichting

Voor dit onderzoek zijn drie delen van de Stichting Adoptievoorzieningen van belang: •

het Centraal Bureau voor de financiën, cursusplanning en communicatie en correspondentie met ouders;

•

de afdeling verantwoordelijk voor voorlichting, de VIA;

•

het workflowmanagementsysteem dat tevens dienst doet als informatiesysteem met inzicht in status en voortgang van ouders in de adoptieketen.

Centraal Bureau Het Centraal Bureau ondersteunt onder andere de voorlichtingsactiviteiten. Naast directie, P&O en financiën wordt vanuit het Centraal Bureau de cursusplanning en coördinatie geregeld en wordt de aanmeldings- en voortgangsinformatie rond ouders geregistreerd en beheerd. Tevens worden op het Centraal Bureau de leermiddelen voor de cursus ontwikkeld en uitgegeven. Daarnaast geven medewerkers van het bureau direct voorlichting aan ouders met vragen over adoptie en wordt de website met informatie beheerd. •

Geconstateerd is dat een forse toename van de productie van marginale invloed is op de werkbelasting op het Centraal Bureau. Enige toename is te voorzien in de planning en beheerlast. De SAV is zelf van mening dat het Centraal Bureau voor deze extra beheerlast voldoende is toegerust.

Voorlichting door de VIA •

De indruk is dat de voorlichting door de afdeling VIA effectief, efficiënt en transparant is

georganiseerd. De afdeling VIA bestaat uit 9,4 fte aan medewerkers. Naast een manager en een cursuscoördinator werken 14 cursusleiders parttime aan het geven van voorlichtingscursussen. Per kwartaal draait de VIA 34 tot 36 groepen, die op 8 locaties met 2 tot 6 groepen per locatie worden georganiseerd. Daarvan zijn 2 groepen per definitie voor voorrangouders. Dit is de versnelde procedure voor mensen op leeftijd. Die kunnen binnen een kwartaal instromen. De voorlichting wordt gegeven in duo’s, waarbij onderling wordt gewisseld: er zijn geen vaste duo’s, wat de flexibiliteit vergroot. Het geven van voorlichting in tweetallen maakt, dat zij elkaar kunnen ondersteunen en aanvullen. Dit wordt als voorwaarde gezien, zeker gezien de gevoelige onderwerpen die tijdens de voorlichting de revue passeren. De voorlichters wonen verspreid over het land en worden bij voorkeur zo dicht mogelijk bij hun woonplaats ingedeeld, mede om de reiskosten laag te houden. Een aanstelling van 0,6 fte betekent, dat betreffende persoon 6 cursussen per kwartaal moet draaien.

17


Elk kwartaal wordt op nummervolgorde een aantal aanmelders aangeschreven om te betalen voor de cursus. Het aantal ouderparen dat wordt aangeschreven bedraagt ongeveer 40% meer dan beschikbare cursusplaatsen. Uit ervaring blijkt dat ongeveer 40% tot 50% niet betaalt en ook niet reageert. Het is niet bekend waarom deze ouderparen niet reageren c.q. betalen. Na betaling worden cursusplaatsen toebedeeld. Het komt wel eens voor dat er te weinig betalingen zijn, en dat er dan extra ouders worden aangeschreven of er wordt direct gebeld op volgorde van BKA nummer. Er wordt wel altijd eerst betaald, voordat aan de cursus mag worden meegedaan. De indeling van groepen en cursusleiders wordt per kwartaal uitgevoerd op het Centraal Bureau. De deelnemerslijsten worden gestuurd naar de regioverantwoordelijken die vervolgens de cursuslocaties reserveren. De indeling van ouders per regio geschiedt op postcode. De cursuslocaties en cursusdata worden in het workflowsysteem geregistreerd. Indien ouders niet kunnen verschijnen op de geplande cursusdag, is het na overleg met ouders en voorlichters en na raadpleging van de beschikbare capaciteit in het workflowsysteem, mogelijk direct een alternatief te bieden om toch aan de zes volledige trainingen te komen. Op elke cursus is een presentielijst. De ouders tekenen deze af en de lijst wordt centraal weer geregistreerd in het workflowsysteem. Zo wordt bijgehouden of ouders de volledige voorlichting hebben gevolgd. Keteninformatisering in ontwikkeling De SAV beschikt met het workflowmanagementsysteem in potentie over een instrument waarmee inzicht verkregen kan worden over een belangrijk deel van de keten. Van volledige ketenbrede managementinformatie is nog geen sprake. •

Ouders die een adoptiekind willen aannemen melden zich daarvoor aan bij de SAV. De aanvraagprocedure is door de SAV verwerkt in een workflowmanagementsysteem. Betrokken partijen zijn de SAV en het Ministerie van Justitie. De Raad neemt niet deel. De vergunninghouders zijn niet betrokken bij het gebruik van het systeem. Het systeem biedt de medewerker van SAV stap voor stap de te plegen handelingen aan. Correspondentie en beoordelingsmomenten zijn gestandaardiseerd en opgenomen in het systeem.

•

Het workflowmanagementsysteem is onlangs in gebruik genomen. Het systeem functioneert als sturing op de werkstroom naar tevredenheid. Voor de beoordeling als instrument voor managementinformatie over de productie is nog te weinig informatie beschikbaar. Het beheer is in handen van de SAV.

•

Bij aanmelding ontvangen ouders een BKA nummer bestaande uit jaartal en volgorde van aanmelding. Dit BKA nummer is eenmalig en uniek. Na invullen van alle noodzakelijke documenten wordt de aanvraag geregistreerd en komt het ouderpaar op de wachtlijst voor de voorlichting. Na de voorlichting wordt de realisatie geregistreerd en wordt het ouderpaar aangeboden aan de Raad voor de Kinderbescherming. Na het gezinsonderzoek wordt het ouderpaar aan het Ministerie van Justitie aangeboden voor het toekennen van de beginselbeschikking. Elk van deze stappen wordt in het systeem geregistreerd. Ook na de

18


beginseltoestemming blijven de ouders in het systeem, tot aan de feitelijke overdracht van een adoptiekind aan adoptiefouders. Voor deze stappen heeft het proces een behoorlijke graad van efficiëntie en effectiviteit bereikt. •

Het ministerie kan vanuit Den Haag op voor hen belangrijke domeinen zelf inloggen en meekijken met de voortgang van het proces. Een afwijzing van een aanvraag (door het niet voldoen aan de criteria) wordt via SAV rechtstreeks doorgezet naar het ministerie om af te handelen. Het ministerie haalt deze informatie zelf op uit het systeem en stuurt de formele afwijzingbrief.

•

Het ICT systeem zou potentieel de ruggengraat kunnen vormen van een systeem ter ondersteuning van de volledige adoptieketen.

4.4 Kosten voorlichting De kosten voor een voorlichtingscursus bedragen € 900,-. Dit bedrag wordt door de SAV via de volgende berekeningssystematiek vastgesteld: Kosten VIA Salariskosten Overige personeelskosten Deskundigheidsbevordering Voorlichtingskosten Omslag Centraal Bureau Inkomsten Ouderbijdrage

468,1 23,8 9 135,2 377,4 1013,5 434,6

Resultaat

-578,9

Subsidie Justitie

578,9

Kengetallen Aantal fte voor training Management Aantal uren per fte Aantal cursusplaatsen Aantal dagdelen per cursus Aantal uren per dagdeel Totaal aantal uren nodig voor cursus Totaal aantal fte nodig voor cursus Niet benutte bezetting Aantal cursussen per kwartaal Aantal cursussen per jaar Aantal ouders per jaar Aantal ouderparen per cursus

7,6 1,8 1100 1128 6 4 3456 6 17% 36 144 2256 8

Kosten per cursus voor ouders met subsidie Kosten per cursus voor ouders zonder subsidie

€ 385 € 898

Bron: budget 2004.6 SAV: verificatie d.d. 26 november 2004

Tot medio 2004 werd het negatieve resultaat van de voorlichting aangevuld met subsidie van het Ministerie van Justitie. De bijdrage voor een cursus bedroeg tot dat moment € 385,-. Na wegvallen van de subsidie is de bijdrage van ouders verhoogd tot € 900,-. Met dit bedrag kan de SAV de voorlichting net bekostigen. Bij kostenstijgingen, onder andere te verwachten voor de komende jaren in loon (indexering en CAO uitkomsten), alsmede in kosten voor huur en materiaal (indexering), zal het bedrag niet meer voldoende zijn.

19


4.5 Resultaat en effect voorlichting Het bureau IVA Tilburg heeft in 2002 een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar het voorlichtingsprogramma van toenmalige Bureau VIA (Bureau VIA is per 1 januari 2002 opgegaan in de SAV). De twee hoofdconclusies zijn relevant: •

Vastgesteld kan worden dat de voorlichting geen invloed uitoefent op de keuze voor adoptie (ja of nee), omdat die keuze al eerder is gemaakt en standvastig blijkt. Wel werkt de voorlichting bevestigend voor de gemaakte keuze.

•

Het voorlichtingsprogramma voldoet in grote lijnen aan de verwachtingen van de deelnemers en wordt door hen positief gewaardeerd. De tevredenheid uitgedrukt in een cijfer was 7,2.

Uit de productiegegevens van de SAV blijkt, dat op het moment dat deelnemers eenmaal begonnen zijn met de voorlichting, de uitval nihil is. Wel is de uitval zeer groot voorafgaand aan de voorlichting, na het verzenden van de factuur. De factuur wordt niet betaald, of aspirantadoptiefouders zien na betaling alsnog af van deelname aan de voorlichting. De SAV houdt per kwartaal rekening met circa 40 % niet betalende ouders en schrijft om die reden een bijna dubbele hoeveelheid acceptgiro’s uit om de plaatsen voor voorlichting te vullen. De productiegegevens van de SAV staven de conclusie van IVA, dat nauwelijks uitval bestaat tijdens de voorlichting. De conclusie is, dat niet aangetoond kan worden dat het doel van zelfselectie wordt gehaald of zelfs maar benaderd wordt.1 Een kanttekening bij deze conclusie is, dat nog al wat verzoekers voor een beginseltoestemming na aanmelding een dubbel spoor volgen: het spoor om alsnog eigen kinderen te krijgen, waaronder IVF-behandelingen, en daarnaast het spoor van adoptie. De lange wachttijd, in combinatie met de leeftijdsgrenzen, nodigt uit tot het bewandelen van het dubbele spoor. Tussen de 37% (2003) en 47% (2004) van de aspirant-adoptiefouders beëindigt de procedure door de factuur niet te betalen of na betaling alsnog van deelname af te zien. Het restant van de aangemelde deelnemers stroomt de voorlichting in, waarbij een aantal nog steeds het dubbele spoor volgt. De vraag dringt zich op, waarom tijdens de voorlichting geen directe uitval optreedt, en na aanmelding voor het gezinsonderzoek tussen de 15% en 20% zich terugtrekt uit de procedure. Wellicht is er een verband met het functioneren van de voorlichting. In positieve zin, dat het effect van de voorlichting doorwerkt bij het gezinsonderzoek, zoals de SAV stellig van mening is. In negatieve zin, indien sprake is van onvoldoende rouwverwerking en verlies tijdens de voorlichting. Hoe dan ook, beiden argumenten zijn speculatief en niet onderzocht. Er is geen wetenschappelijk onderzoek gedaan naar het effect van de voorlichting op adoptie. Juffer geeft in haar oratie (2002) aan te beschikken over een meta-analytisch databestand van 1

Als zelfselectie wordt gemeten in termen van ouders die doorgaan en ouders die stoppen en de verwachting is dat selectie altijd leidt tot uitvallers, dan beantwoordt de voorlichting niet aan deze doelstelling. Als zelfselectie wordt gemeten in termen van ouders, die gaandeweg de procedure van voorlichting en onderzoek tot de conclusie komen dat ze beter kunnen stoppen, zou voorlichting mogelijk daarop van invloed zijn.

20


onderzoeken naar probleemgedrag bij adoptiekinderen en niet-geadopteerde kinderen. Hieruit blijkt dat adoptiekinderen in Europa, waarvan het Nederlandse profiel niet afwijkt, in vergelijking met adoptiekinderen uit niet-Europese landen, waaronder Amerika, Canada en Australië, significant minder problemen laten zien. Het is mogelijk, maar niet vastgesteld, dat deze uitkomsten veroorzaakt worden door een beter functionerende voor- en nazorg. Nederlands onderzoek, waaronder Hoksbergen & Bakker-Van Zeijl (1983), toonde aan dat adoptiefouders vaker hulp inroepen dan biologische ouders. Een gedeeltelijke verklaring voor de hulpvraag is dat adoptiekinderen ook echt vaker problemen hebben dan niet-geadopteerde kinderen. Verhulst (1990) stelde in dit verband op basis van longitudinaal onderzoek dat zich verhoudingsgewijs meer problemen bij de adoptief kinderen voordoen, vooral bij 7-jarigen en in de puberperiode, dan niet-geadopteerde kinderen. Het onderzoek speelde zich af voordat de voorlichting bestond. Uit een ander, nog lopend, onderzoek blijkt nog geen verschil in problematiek bij kinderen in de leeftijdscategorie 0-4, waarvan de adoptiefouders de voorlichting hebben genoten. De onderzoekspopulatie is nog onvoldoende oud om uitspraken te kunnen doen of de voorlichting een positieve bijdrage heeft geleverd. Ook vanuit de hulpverlening kan niet exact aangegeven worden of, en zo ja op welk vlak, adoptief ouders met voorlichting meer succes boeken dan adoptief ouders die indertijd geen voorlichting hebben genoten. Wel bestaat de stellige indruk dat de voorlichting de kans op een succesvolle adoptie vergroot. Het adoptieveld is tevreden over de kwaliteit van in elk geval de inhoud van de huidige voorlichting en in mindere mate over de vorm. De algemene mening is dat de huidige voorlichting niet uitgebreid, of nog beter, zou moeten worden. Het niveau van de huidige manier van werken beschouwt men als het gewenste kwaliteitsniveau. Wel staat het adoptieveld open voor veranderingen, mits die niet tot onder een bepaald kwaliteitsniveau uitkomen. Volgens respondenten heeft Nederland op het gebied van voorlichting het imago “de norm” te zijn, waar andere landen nog naar toe aan het werken zijn. Een opvatting die door het ISS ondersteund wordt. Naar verluidt komen andere landen bij ons op bezoek om lering te trekken uit onze praktijk. Landen zonder voorlichtingscursus staan bij ons minder hoog aangeschreven. Het internationaal vergelijkende onderzoek geeft geen uitsluitsel op de vraag of de landen waarmee wij ons willen vergelijken, dat zelfbeeld bevestigen. Alleen Groot-Brittannië durft de vergelijking met Nederland aan met een inschatting “on equal foot”. Volgens de ketenpartners identificeren wij ons het meest met de Scandinavische landen. Denemarken en Groot-Brittannië kennen een soortgelijk trainingsprogramma, waarbij Denemarken de voorbereidingscursus vormgeeft in twee weekeinden met groepen van 25 personen. Of deze werkwijze meer efficiënt is, valt te bezien, wel zou de cursus klantgerichter kunnen zijn.

21


4.6 Kwaliteitscriteria en -eisen voor voorlichting Voor de voorlichting gelden volgens de respondenten de volgende minimale kwaliteitseisen per kwaliteitscriterium: Kwaliteitscriterium

Kwaliteitseis

Thematiek

•

De meeste respondenten vinden dat de inhoud van de thematiek eerder gehandhaafd moet blijven, dan de vorm waarin het wordt behandeld.

•

Minimaal dienen de thema’s aan bod te komen: biologisch ouderschap, achtergronden van adoptiekinderen, hechting, rouw- en verliesverwerking, naast kennismaking in de eerste bijeenkomst.

Opbouw

Het handhaven van de opbouw van het programma, waarin de levenslijn van het kind gevolgd wordt.

Duur

Drie á vier bijeenkomsten worden als absoluut minimum beschouwd. De huidige twee laatste bijeenkomsten zouden ter discussie gesteld kunnen worden. In deze bijeenkomsten komt de identiteitsontwikkeling en het vervolg van de procedure aan bod, waaronder het onderzoek door de Raad en het traject bij de vergunninghouders. Vergunninghouders zijn de mening toegedaan dat dit thema beter door hen zelf verzorgd kan worden.

Bezetting

Het aantal cursisten bij voorlichting in de huidige vorm gelijk houden. Voorlichtingsbijeenkomst met alleen kennisoverdracht kan in veel grotere aantallen.

Vorm

Algemene instemming over het doen van de oefeningen die leiden van “hoofd, naar hart en handen”.

Mate van interactie

Groepsdynamiek (onderlinge interactie deelnemers en uitwisselen ervaringen met adoptiefouders) wordt door velen als wenselijk gezien. Soms zelfs zo noodzakelijk, dat het vooraf verstrekken van bijvoorbeeld video’s over adoptie door sommigen wordt ervaren als een gemiste kans om de beleving en betekenis daarvan in de cursusgroep te delen.

Docenten

Twee voorlichters voor één groep.

Ondanks het niet exact kunnen vaststellen van de gradatie in de eisen, bestaan in het adoptieveld uitgesproken beelden en opvattingen over het bestaande en beschikbare niveau van de voorlichting in relatie met alternatieve werkwijzen. Een aantal respondenten gaf aan dat het mogelijk, en mogelijk goed, is om de voorlichting te scheiden van de voorbereiding. De mogelijke variaties op de huidige voorlichting zijn: •

Alle informatieoverdracht in de huidige voorlichting comprimeren en in de vorm van documentatie (hard-copy of digitaal) ter beschikking stellen. Indien deze variatie in feite een

22


aparte variant van voorlichting is, zonder dat nog iets aan voorlichting of voorbereiding wordt gedaan, dan is voor deze absolute minimumvariant geen enkele voorstander in het adoptieveld te vinden. •

Voorafgaand aan de volgende stap in de procedure één grote voorlichtingsbijeenkomst organiseren, waarin uitsluitend de zakelijke informatieoverdracht verricht wordt. Gedacht kan worden aan informatie over de procedure, medische zaken en juridische aangelegenheden, die door specialisten (voorlichter, arts, jurist) wordt overgedragen. Voor deze variatie zijn de nodige voorstanders te vinden. De werkwijze wordt gehanteerd in Zwitserland.

•

Bij de voorlichting meer gebruik maken van moderne leermiddelen. De algemene opvatting is dat deze middelen de effectiviteit van de voorlichting kunnen bevorderen. Zo kan met elearning veel kennis overgedragen worden. Wellicht kan een zelf-toets aan het einde van het programma verzonden worden naar degene die de intake verzorgt, zelfs toetsen over emotionele zaken. Het effect van e-learning en onder welke condities dat tot het beste resultaat leidt, is niet onderzocht. Ondanks de potentiële toename van de effectiviteit bij de inzet van deze middelen, wordt een beperking van het aantal bijeenkomsten beperkt mogelijk geacht.

23


5. Gezinsonderzoek 5.1 Doel gezinsonderzoek Nadat aspirant adoptiefouders de voorlichting hebben doorlopen, worden zij door de SAV bij de desbetreffende vestiging van de Raad voor de Kinderbescherming aangemeld voor gezinsonderzoek met het oog op adoptie. Betreft de aanvraag een tweede of volgend kind, dan is voorlichting niet meer nodig en is sprake van een vervolgonderzoek naar geschiktheid. Het primaire doel van het gezinsonderzoek is het toetsen van de geschiktheid van aspirantadoptiefouders om een buitenlands kind te verzorgen en op te voeden. Daarbij wordt ook gekeken naar de geschiktheid voor het opnemen van meer kinderen tegelijk, de zogenaamde sibling plaatsing, en de geschiktheid voor het opnemen van een “special need” kind. Een secundair doel is het verkrijgen van inzicht in het gezinssysteem ten behoeve van de matching van kind en gezin. In de toelichting op de werkwijze van de Raad wordt gesproken van een zo volledig mogelijk beeld van de aspirant-adoptiefouders, de toekomstige opvoedingssituatie en het sociale milieu waarin het adoptiekind geplaatst wordt. Dit secundaire of afgeleide doel bestaat, of is ontstaan, dankzij het tweeledige doel van het gezinsrapport. 5.2 Het gezinsrapport Het gezinsrapport dient als adviesrapport aan de Minister voor afgifte van de beginseltoestemming. Daarnaast eist het land van herkomst van het ontvangende land een adviesrapport (home study) op basis waarvan het kind aan de desbetreffende adoptiefouders wordt vrijgegeven voor adoptie. De beginseltoestemming alleen is niet voldoende. Autoriteiten in het land van herkomst wensen inzicht in wat voor gezinssituatie een kind terecht gaat komen. Daarmee krijgt het adviesrapport mede de functie van matchingsrapport. Vooruitlopend op die beslissing in het land van herkomst gebruikt de vergunninghouder het rapport al als instrument voor matching. In zekere zin is zelfs sprake van een drieledige functie van het gezinsrapport. Vanuit het oogpunt van zowel effectiviteit als efficiëntie vormt het meervoudige doel van het raadsrapport een knelpunt. •

Het opstellen van een gezinsrapport wat aan alle doelen moet beantwoorden, is arbeidsintensief.

•

De gezinsrapporten moeten regelmatig bijgesteld worden, wat effectief, noch efficiënt is.

De volgende bevindingen zijn hiervoor relevant: •

Tot voor kort kwamen gezinsrapporten voor met een zeer uitgebreide beschrijving, veertien A4-tjes waren geen uitzondering. De Raad was zich daar van bewust en zij poogt, sinds de wijzigingen in het werkproces van 2004, het gemiddelde aantal pagina’s terug te brengen.

•

Het omgekeerde komt ook voor, dat volgens de vergunninghouder of de autoriteiten van het land van herkomst juist te weinig informatie in het adviesrapport is opgenomen.

24


•

Aan de integrale vertaling van de, uitgebreide, adviesrapporten zijn de nodige kosten verbonden. Bovendien leidt integrale vertaling soms tot ongewenste interpretaties bij landen van herkomst. Zeker uitgebreide verhandelingen lopen het risico van misinterpretatie. Om het risico te voorkomen dat geen voorstel tot stand komt, komt het voor dat vergunninghouders verzoeken tot wijziging indienen. Met alle kosten van dien. Overbodige vertaalkosten worden gemaakt als in een 2e rapport voor het basisverhaal van vader/moeder wordt verwezen naar het 1e rapport, waardoor het 1e rapport weer volledig gekopieerd en vertaald moet worden. Hier zou een samenvatting voor de vergunninghouder juist wel soulaas bieden, terwijl de huidige werkwijze voor de Raad tijdbesparend werkt.

•

De adviesrapportage over de geschiktheid en de rapportage ten behoeve van de matching houden elkaar in een ijzeren greep. Gesteld dat de toetsing op geschiktheid van eenvoudiger snit zou zijn, met een dito rapportage, zou vanuit de behoefte aan informatie voor de matching wellicht een even omvangrijke rapportage als oorspronkelijk noodzakelijk zijn.

•

De relatie tussen beiden rapportagedoelen knelt mede vanwege de verschillende eisen die alle landen van herkomst stellen. Het ene land wenst dat het gezinsonderzoek minstens vier gesprekken kent, het andere land wil dat de beoordeling mede uitgevoerd wordt door een psycholoog. Het niet voldoen aan de eisen belemmert de mogelijkheden bij bemiddeling. De vergunninghouders zijn op de hoogte van de bedoelde eisen. Een grenzeloze acceptatie van de set van eisen zou een situatie opleveren, waarbij de gezamenlijke landen van herkomst een behoorlijke invloed hebben op de kosten van het gezinsonderzoek. De Raad hanteert de regel, dat niet alle informatie die nodig is voor het realiseren van een adoptie in het gezinsrapport moet worden opgenomen. Waar de grens ligt, is in richtlijnen opgenomen. De vergunninghouders hebben altijd de mogelijkheid om informatie toe te voegen of eventueel informatie toe te lichten.

•

De set van eisen uit de landen van herkomst is niet een gegeven, maar wijzigt voortdurend. Deze dynamiek wordt in de keten onvoldoende beheerd, waardoor bijna per definitie bij de Raad een informatieachterstand bestaat. De Raad wil dat de vergunninghouders deze informatie beter en sneller ter beschikking stelt en omgekeerd wensen de vergunninghouders dat de Raad met deze informatie ook vaker wat zou doen. Geconstateerd is dat geen onderling uitwisselbaar bestand bestaat van de bedoelde set van eisen. Symptomatisch is dat het onderhavige onderzoek dat dient op te leveren, wat uiteraard na enige tijd al weer verouderd zal zijn.

•

Het vergaren van informatie voor toetsing op geschiktheid is moeilijk te scheiden van het vergaren van informatie voor matching. In elk geval verricht de Raad veel werk wat ook betrekking heeft op de bemiddelingsfase in de adoptieprocedure. Het aandeel voor de bemiddelingsfase is niet kwantificeerbaar. Te overwegen valt om de kosten voor het verkrijgen van informatie voor bemiddeling niet bij de overheid, maar direct bij de adoptiefouders te leggen. Op basis van een inschatting zou dan een bijdrage gevraagd kunnen worden. Met efficiëntie heeft deze overweging niets van doen.

25


•

Tijdens het raadsonderzoek wordt de geschiktheid van de aspirant-adoptiefouder voor adoptie van een kind uit een bepaald land niet ook beoordeeld aan de hand van eisen van het land van herkomst, omdat die keus nog niet gemaakt is. Hierdoor kan het gezinsrapport gedurende de bemiddelingsfase allerlei manco’s vertonen als die keus al wel is gemaakt, door te veel, te weinig of niet relevante informatie. Een oplossing zou kunnen zijn om in bij een intake het land van herkomst te bepalen. In het toetsingsonderzoek kan dan rekening worden gehouden met de specifieke eisen van het land. Canada werkt op die manier, naar tevredenheid van Colombia. Indien de keuze wijzigt, zal een aanpassing van het rapport noodzakelijk zijn. Dit nadeel weegt niet op tegen het voordeel dat de rapporten in de meeste gevallen gelijk goed zijn en geen aanpassing meer behoeven.

5.3 Onderzoeksinstrumentarium: drie soorten onderzoeken Het functioneren van het gezinsonderzoek wordt op drie aspecten beschouwd. Het gebruik van het instrumentarium, de wijze waarop het onderzoek door de Raad wordt verricht en de sturing van de gezinsonderzoeken voor adoptie binnen de Raad voor de Kinderbescherming. De Raad kent drie soorten onderzoeken: •

regulier onderzoek

•

42+ onderzoek

• vervolgonderzoek Het onderscheid is gerelateerd aan het aantal al geadopteerde kinderen of de leeftijd van de adoptiefouder. Dit onderscheid heeft een verplichtend karakter. Binnen de bulk aan reguliere onderzoeken is het onderscheid in de behandeling van standaardgevallen of maatwerkgevallen wel aanwezig, maar niet gestructureerd ingevoerd. In de huidige praktijk kan blijken dat aanvullende en of diepgaander gesprekken, met eventueel een gedragsdeskundige, noodzakelijk zijn. En dat is wat anders, dan op basis van een intake of eerste gesprek bepalen of een korte of lange route doorlopen wordt. In dat geval is sprake van een meer gestuurd werkproces met een proactieve houding van de raadsonderzoeker. De drie soorten onderzoeken leiden niet alleen tot een andere werkwijze (Administratieve Organisatie), maar ook tot verschillend gebruik van instrumentarium.

5.3.1

Regulier onderzoek

Onderzoeksmodel Volgens de handreiking van het BKA-rapport van de Raad voor de Kinderbescherming werd tot voor kort het “ja-tenzij” principe gehanteerd, al was dat nooit met zoveel woorden in wet- of regelgeving vastgelegd. Een werkgroep adoptievoorbereiding buitenlandse pleegkinderen heeft dit principe in 1978 voorgesteld, omdat uit de literatuur en de praktijk was gebleken dat geen normen bestaan die een garantie geven voor geslaagd adoptiefouderschap. In feite was het onderzoek gericht op het formuleren van contra-indicaties. De Raad heeft een nieuw onderzoeksmodel ontwikkeld, dat vanaf 2002 geleidelijk in samenhang met het traject uniformering van de werkwijze in mei 2004 is ingevoerd. Het nieuwe

26


onderzoeksmodel weegt de risico- en beschermende factoren af tegen de wens van betrokkenen één of meerdere al dan niet gezonde adoptiekinderen in het gezin op te nemen. Dat het nieuwe onderzoeksmodel een zwaardere toetsing behelst dan voorheen, kan niet gesteld worden. Eerder is sprake van een andere manier van kijken. Wel bestaat bij de afdeling JIZ van het Ministerie de indruk, dat de toepassing van dit model leidt tot meer negatieve adviezen. Daar staat tegenover dat in deze laatste jaren het percentage terugtrekkingen iets is afgenomen. Het percentage negatieve adviezen (1%) staat niet in verhouding tot het percentage terugtrekkingen tijdens de onderzoeksfase (circa 13%). De verklaring voor de ontstane indruk zou kunnen liggen in een mogelijke tendens tot verharding van standpunten, waardoor ouders tot het einde doorzetten. Terugtrekkingen Het verschijnsel van adoptiefouders, die zich terugtrekken uit de procedure gedurende het gezinsonderzoek, is vanuit logistiek standpunt interessant. Verondersteld wordt, dat aspirant adoptief ouders zich terugtrekken bij een dreigend negatief advies, of zelf naar aanleiding van de gevoerde gesprekken alsnog tot het inzicht komen dat adoptie voor hen geen goede keuze is. De reden van terugtrekking is door de Raad niet onderzocht en wordt ook niet geregistreerd. Bekend is wel dat de terugtrekkingen voor een deel te maken heeft met het alsnog zwanger raken. In hoeverre de terugtrekking ten opzichte van het doorgaan tot en met een negatief besluit, een typisch Nederlands verschijnsel is, kon in de internationale vergelijking niet vastgesteld worden. Onduidelijk is welke invloed de wachttijd heeft op de mate, waarin en het moment waarop, terugtrekking uit de procedure speelt. De indruk bij de vergunninghouders en de hulpverlening is, dat de lange wachtlijst de spanning bij de gedreven aspirant adoptiefouders zo doet toenemen, dat de verwachtingen over adoptie ook overspannen raken. Teleurstelling ligt op de loer. Uit de stroomgegevens van de Raad voor gezinsonderzoeken in het kader van Buitenlands Kind ter Adoptie (BKA) blijkt dat het percentage terugtrekkingen gedurende de intakefase in de jaren 2001-2003 gemiddeld 7% is. In diezelfde jaren vertoont het percentage terugtrekkingen in de onderzoeksfase een gemiddelde van 13%. Indien de absolute aantallen terugtrekkingen worden opgeteld en afgezet tegen het oorspronkelijke aantal aanmeldingen, ontstaat een totaal percentage van 18% terugtrekkingen in de adoptieprocedure na aanmelding voor en gedurende het gezinsonderzoek. Omdat de eerste categorie terugtrekkingen niet per definitie in hetzelfde jaar plaatsvinden als de tweede categorie, moet een slag om de arm worden gehouden als het gaat om de exacte aantallen en daarmee ook de percentages. Aangezien de beide percentages over de jaren heen vrijwel gelijk zijn, mag met vertrouwen van het percentage van 18% worden uitgegaan. Vooral ook omdat de cijfers betrekking hebben op de stroom; dat wil zeggen dat is uitgegaan van het aantal meldingen, dat in het betreffende jaar is binnengekomen en heeft geleid tot een vervolg op die meldingen in datzelfde jaar of in volgende jaren.

27


Aspirant-adoptiefouders beter ingespeeld? Sommige respondenten zijn van mening, dat de aspirant-adoptiefouders beter dan voorheen ingespeeld zijn op de wijze van toetsing door de Raad. Een niet gewenst gevolg is, dat niet geschikte aspirant-adoptiefouders door de toetsing heen glippen. In welke mate dat speelt, is onbekend. De doelgroep van aspirant adoptiefouders zijn veelal hoger opgeleiden, die sociaal vaardig zijn en steeds beter begrijpen wat gewenst is bij een gezinsonderzoek om een positieve beoordeling te krijgen. Een reden te meer voor de Raad om de essentie van het onderzoeksmodel niet prijs te geven. Van een directe voorbereiding door de SAV op het succesvol doorlopen van het gezinsonderzoek bij de Raad is geen sprake. In de adoptieketen wordt ook beweerd, dat heel duidelijke gevallen van ongeschiktheid niet meer voorkomen, zoals dat in het verleden wel eens het geval was. 5.3.2 42+ onderzoek De in Nederland gehanteerde systematiek van leeftijdsgrenzen voor zowel adoptiekinderen als adoptiefouders verplicht de Raad bij het gezinsonderzoek het uitgangspunt te hanteren van “nee, mits”. Dat wil zeggen, dat aspirant-adoptief ouders wettelijk niet meer kunnen adopteren, behalve als zij zich bij de aanmelding bereid verklaren een ouder en/of gehandicapt kind te adopteren. Vanuit deze verplichting wordt door de Raad onderzocht of de ouders over “extra pedagogisch kapitaal” beschikken. Het Instrumentarium Bijzonder Omstandigheden (IBO) is daarvoor in gebruik. Uit de kostenberekening van de Raad blijkt dat toepassing van het 42+ onderzoek bijzonder kostbaar is. Inzet van de relatief dure gedragsdeskundige voor een uitsluitend op leeftijd geselecteerde groep ouders en de toename van het aantal gesprekken ten opzichte van een regulier onderzoek zijn daar de oorzaak van. Onze conclusie is dat het 42+ onderzoek zich niet leent voor het behalen van efficiëntiewinst. Het intensieve onderzoek en de samenhang daarin past bij het bereiken van het gestelde doel.

5.3.3

Vervolgonderzoek

Vervolgonderzoek is aan de orde indien adoptiefouders een verzoek indienen voor een tweede of volgend adoptiekind. Deze adoptiefouders zijn al eens getoetst op geschiktheid. In praktijk komt dit onderzoek neer op een marginale toetsing in een tweetal gesprekken. Wel zal juist hier een huisbezoek plaatsvinden, omdat al een kind in huis is en de situatie ter plekke beoordeeld kan worden. •

Het afschaffen van het vervolgonderzoek zou kosten kunnen besparen, onder het motto: eens een geschikte ouder, altijd een geschikte ouder. Deze stelling wordt niet onderschreven, omdat in de loop der tijd omstandigheden zich zodanig ingrijpend kunnen wijzigen, dat het verlenen van beginseltoestemming een te groot risico voor een succesvolle adoptie zou zijn.

•

Bij een andere opzet van het vervolgonderzoek zal de potentiële efficiëntiewinst zeer beperkt zijn.

28


5.4 Werkwijze gezinsonderzoek De werkwijze bij het gezinsonderzoek voor adoptie is sinds mei 2004 over de vestigingen heen geüniformeerd. Allerwegen ziet men deze uniformering als een belangrijke en noodzakelijke stap voorwaarts. Uit dit compliment mag niet afgeleid worden, dat de omgeving tevreden en met vertrouwen kijkt naar het functioneren van de Raad inzake adoptie. Enige scepsis blijft op basis van ervaringen in het verleden. Een scepsis die niet voortkomt uit het instrumentarium, maar eerder uit de wijze waarop de Raad functioneert naar werkwijze en sturing. Bij een regulier onderzoek is sprake van in de regel drie gesprekken, waarvan één thuis en de andere twee op locatie bij de Raad. Het onderzoek wordt aangevuld met een gesprek bij de Raad, waarbij het raadsrapport aan de betrokkenen wordt voorgelegd en zonodig besproken. Het eerste gesprek wordt gevoerd door een raadsonderzoeker. Vervolgens buigt een multidisciplinair team bestaande uit de raadsonderzoeker, teamleider en gedragsdeskundige, zich over de toetsing. Althans zo was de bedoeling. Budgetbeperking heeft ertoe geleid, dat de relatief dure gedragsdeskundige alleen geconsulteerd wordt, indien dat echt nodig wordt geacht. De gedragsdeskundige is verplicht bij het 42+-onderzoek en wordt daar dus wel ingezet. De volgende bevindingen geven aan welke factoren de intensiteit van het gezinsonderzoek beïnvloeden. •

Naast de formele doelen van het gezinsonderzoek is een informeel doel geconstateerd. Raadsonderzoekers, gedragsdeskundigen en teamleiders noemen vorming en bewustwording als nevenfunctie van het gezinsonderzoek. Deze constatering werpt de vraag op in hoeverre de vorming aanvullend of dubbelop is in relatie met de voorlichting. o Raadsonderzoekers gebruiken beschrijvingen van situaties die zich in het dagelijkse leven kunnen voordoen en onderzoeken hoe ouders daarmee omgaan. o Daarnaast komt het ook voor dat ouders “huiswerk” meekrijgen. Bijvoorbeeld bepaalde literatuur om te lezen en daarover na te denken. Dit huiswerk wordt dan weer gebruikt in een volgend gesprek. o Aspirant-adoptiefouders worden bij een dreigend negatief advies in overweging gegeven om zich terug te trekken uit de procedure. Dat kost tijd. Raadsonderzoekers geven aan dat een negatief advies meer impact kan hebben voor de aspirant-adoptief ouders in relatie tot hun omgeving en familie, dan wanneer zij zich zelfstandig terugtrekken uit de procedure.

•

Het gezinsrapport ten behoeve van matching vereist in toenemende mate inspanning. Zie paragraaf 5.2 over het gezinsrapport.

•

De raadsonderzoekers beschouwen een reeks van gesprekken als onontbeerlijk: o Om een oordeel over geschiktheid te krijgen, moeten raadsonderzoekers kijken naar het verhaal achter het verhaal. Immers, volgens hen zijn ouders per definitie geneigd een mooier verhaal neer te zetten, dan werkelijkheid is, omdat zij graag een kind willen hebben.

29


o

o

Meerdere contactmomenten zijn nodig om patroonherkenning te verkrijgen. Het eerste gesprek is om contact op te bouwen met de ouders en een vertrouwensrelatie te creëren. Dat is nodig om over gevoelige en voor de ouders mogelijk belastende (levens)onderwerpen te kunnen spreken. De volgende contactmomenten zijn bedoeld om dieper in te gaan op bepaalde situaties in het gezin, de leefomstandigheden en gezondheid. Daarbij gaat het om te onderzoeken hoe de aspirant ouders omgaan met die situaties. Door meerdere gespreksmomenten kunnen zowel ouders als raadsonderzoeker reflecteren op de gevraagde c.q. geleverde informatie. Een onderzoek, dat leidt tot een negatief advies, wordt als moeilijk beoordeeld door raadsonderzoekers, gedragsdeskundigen en teamleiders. Soms gaat de teamleider dan mee in het afsluitende gesprek.

•

Intensief gezinsonderzoek ontstaat bij ouders, waar de geschiktheid niet snel duidelijk wordt, of waar vermoed wordt dat een mooier beeld wordt geschetst dan werkelijk het geval zou kunnen zijn. Dan neemt de raadsonderzoeker meer tijd om antwoorden van ouders kritisch te toetsen. De duidelijk geschikte en de duidelijk ongeschikte ouders vergen relatief minder tijd.

•

Naast de toetsing vergt de rapportage veel aandacht. Omdat het advies aan de basis ligt van een overheidsbeschikking, moet bij eventueel beroep een duidelijke toetsingsgrondslag aanwezig zijn. Het rapport moet controleerbaar zijn en onder dezelfde omstandigheden leiden tot vergelijkbare uitkomsten. Ouders moeten in de gelegenheid zijn het advies te kunnen begrijpen.

•

De intensiteit van het onderzoek kan afnemen door het laatste gesprek bij de Raad op te heffen bij positieve adviesrapporten. Dit laatste gesprek is mogelijk aan de orde als de aspirant-adoptiefouders het adviesrapport willen bespreken, nadat het rapport aan hen ter inzage is voorgelegd op een lokatie van de Raad. Hoewel het nu formeel tegen de regels is, zou een adviesrapport met een geoormerkt “kopie” aan aspirant-adoptiefouders gezonden kunnen worden en eventueel telefonisch overleg kunnen plaatsvinden. De juridische haalbaarheid dient voor deze interventie nog onderzocht te worden.

•

Een efficiëntiemaatregel zou kunnen zijn om op zijn laatst in het intakegesprek duidelijkheid te hebben over het verwachte land van herkomst. De voor dat land geldende eisen zouden in de toetsing gericht meegenomen kunnen worden, waardoor het herstel van rapporten veel minder aan de orde is. Wel is duidelijk, dat een aantal nadelen kleven aan een dergelijke maatregel. Voor een definitief oordeel is meer inzicht nodig in de bemiddelingsfase. Deze fase viel buiten de onderzoeksopdracht.

Toenemende werkbelasting voor raadsonderzoekers Grofweg lijken er vier mechanismen te zijn, die de belasting van raadsonderzoekers en ouders in het gezinsonderzoek doen toenemen: •

De toenemende vraag van zendende landen om meer informatie over gezinnen te leveren door een bevoegde instantie;

30


•

De toenemende vraag van zendende landen en van vergunninghouders om niet alleen op geschiktheid te beoordelen maar ook op een classificatie van kinderen qua leeftijd en qua gezondheid c.q. handicap;

•

De toenemende mondigheid van ouders die per sé een kind willen en die een negatief besluit over hun verzoek om een beginseltoestemming voor een tweede advies voorleggen aan de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming in het kader van een bezwaarprocedure;

•

Raadsonderzoekers noemen “de druk om voor god te spelen”. Het advies van de raadsonderzoeker leidt tot een beslissing die het verdere leven van de onderzochte ouders sterk beïnvloedt. Raadsonderzoekers willen echt overtuigd zijn, voordat zij overgaan tot een advies. Zij zijn extra alert op het beïnvloeden van ouders en bouwen tijd in als instrument om het doel te bereiken indien sprake is van een negatief advies of ouders die maar net geschikt zijn bevonden.

•

Aanvragen worden steeds vaker op latere leeftijd ingediend. Daarmee ligt er druk op de nog resterende tijd voor behandeling. Belangrijker nog is, dat het door de raadsonderzoeker uit te voeren onderzoek dan gericht moet zijn op de mogelijkheden tot opvoeding van een ouder getraumatiseerd kind. Onderzoeken worden daarmee ingewikkelder.

•

Er zijn steeds meer keuzemogelijkheden in samenlevingsvormen waarbinnen een kind zal worden opgevoed. De diversiteit neemt toe, evenals het diffuus zijn van gezinsrelaties. Elk van deze relaties zal per specifiek geval nader moeten worden onderzocht in relatie tot de opvoeding van het kind.

5.5 Sturing gezinsonderzoek bij de Raad De wijze van sturing door de Raad op de BKA onderzoeken vertoont verbeteringspotentieel vanuit het oogpunt van efficiëntie en de totale doorlooptijd van een gezinsonderzoek, van aanvraag tot en met realisatie. Geconstateerd is dat de wachtlijst voor BKA-onderzoeken sterk verschilt per vestiging. 1. De adoptiekennis bij de Raad is verspreid over 22 vestigingen. De Raad werkt gedeconcentreerd, zonder strakke centrale lijnsturing op adoptie. De vestigingen beschikken over een grote mate van autonomie in het organiseren van hun werk. Het totale aantal BKAonderzoeken bij de Raad is te gering om gespecialiseerde adoptieteams verdeeld over 22 vestigingen te hebben. 2. Voor de inzetplanning wordt geen gebruik gemaakt van de uitstroomgegevens van de SAV. Bij de Raad zou bekend kunnen zijn op welke termijn hoeveel aanmeldingen per vestiging verwacht mag worden. Deze informatie is per kwartaal aanwezig. De Raad wenst de informatie over de instroom per maand. 3. Adoptieonderzoeken worden binnen een vestiging niet gericht gestuurd. •

De teams verantwoordelijk voor civiele taken voeren BKA-onderzoeken uit, naast onderzoeken naar scheiding, omgang en beschermingszaken. De vestigingen geven aan dat het feitelijke aantal te behandelen beschermingszaken meer is dan begroot. Bovendien hebben

31


beschermingszaken een acuut karakter en daarmee altijd een hogere prioriteit dan adoptieonderzoeken. En dat zal altijd zo blijven. Daarmee komen adoptieonderzoeken in de verdrukking. •

Bovendien verschilt de sturing per vestiging, afhankelijk van de wijze van werkverdeling en

het toezien op de voortgang van het werk. In een vestiging wijst een teammanager onderzoeken toe uit de wachtlijst aan op dat moment beschikbare raadsonderzoekers, die vervolgens zelf zorgen voor communicatie, planning en ontwerp en uitvoering van het onderzoek en daarover terugkoppelen. Een andere vestiging deelt beschikbare dossiers per kwartaal uit aan raadsonderzoekers, die zelf zorgdragen voor de planning en uitvoering van deze onderzoeken binnen hun werkpakket voor dat kwartaal. In het laatste geval is het zicht op de voortgang voor de teamleider minder duidelijk, als niet regulier om voortgangsinformatie wordt gevraagd. 4. Als medewerkers veel beschermingsonderzoeken hebben, zorgen teamleiders er voor dat zij ook een BKA-onderzoek er bij krijgen als positieve impuls. Een BKA-onderzoek vraagt andere kennis en vaardigheden van een raadsonderzoeker wat het werk afwisselend maakt. Dit laatste pleit ervoor om BKA onderzoeken niet volledig te verbijzonderen van andere werkzaamheden van de raadsonderzoeker. 5. Het productiemanagement systeem van de Raad levert vanuit het oogpunt van het beoordelen van de efficiëntie onvoldoende informatie op. Daardoor is het moeilijk te beoordelen in hoeverre de kostprijssystematiek zich verhoudt tot de praktijk. Niet geconstateerd kon worden dat sprake is van tijdschrijven. Productie-informatie wordt verkregen op basis van het aantal uitgevoerde onderzoeken, waarvan alleen het feit dat het is uitgevoerd wordt geregistreerd. Vervolgens komt door koppeling met een genormeerd aantal uren voor een onderzoek een tijdbesteding tot stand. 5.6 Kosten gezinsonderzoek De kostprijs voor het gezinsonderzoek is afgeleid van de informatie uit het tijdsbesteding- en kostprijsonderzoek van KPMG. Met het kostprijsonderzoek heeft de Raad potentieel een goed instrument in handen om de meting van kwaliteit versus efficiëntie van het gezinsonderzoek verder te ontwikkelen en op basis daarvan de efficiëntie kunnen verbeteren. In de startnotitie voor dit onderzoek van het Ministerie van Justitie gaat het Ministerie uit van een kostprijs van € 1800 voor een gezinsonderzoek. Onderstaand is de kostprijs berekend, die als basis dient voor mogelijke besparingen in de scenario’s in deel 2 van dit rapport. Onze kostprijsberekening komt neer op € 1615. Deze kostprijs is in onderling overleg met de Raad tot stand gekomen en heeft dan ook draagvlak om als basis te dienen voor het berekenen van mogelijke besparingen.

32


Kostprijsberekening voor de gezinsonderzoeken gecompenseerd naar de RvdK toeslag van 21,25 % Berekening A

Kosten per casus volgens totale loonkosten gedeeld door caseload Uren KPMG Raadsonderzoeker Teamleider Gedragsdeskundige administratie

Gewoon 14 2 4 1

IBO 16 2 10 1

Verdeling Caseload Caseload IBO Gewoon verkort

Loonschaal 9 11 11 5

loonsom minfin 72487 84749 84749 57559

loon + uurtarief rvdk 21,25% met 21,25% 87890,49 79 102758,2 93 102758,2 93 69790,29 63

Caseload vermenigvuldigd met uren 100% 5% 75% 20%

2400 120 1800 480 Totaal aantal uren

Benodigde fte (totale uren delen door 1106 uren) Totale loonkosten

Berekening B

verkort 9 1 1 1

RO 1920 25200 4320

GD 1200 7200 480

TL 240 3600 480

Admin 120 1800 480

31440

8880

4320

2400

28

8

4

2

€ 2.498.442 € 825.038

€ 401.370 € 151.444

Kosten per case € 1.615 totale loonkosten door caseload

€ 3.876.294

Kosten per casus volgens uurtarief Raadsonderzoeker Teamleider Gedragsdeskundige administratie

Gewoon 14 2 4 1

IBO 16 2 10 1

verkort 9 1 1 1

uurtarief rvdk 79 93 93 63 Procentueel

Uren maal uurtarief per case Gewoon IBO Verkort 1.113 1.271 715 186 186 93 372 929 93 63 63 63 1.733 2.449 964 75% € 1.300

5% € 122

20% € 193

€ 1.615 totale kosten per case

Uren: bron KPMG kostprijsonderzoek Loonsom minfin: loonsommen ministerie van financien incl overhead, ICT, huisvesting en toeslag Loonsom + 21,25%: loonsom minfin vermenigvuldigd met raadstoeslag indirect personeel en ICT Caseload: aantal opgegeven jaarproductie civiele taken (voorlopige even 2400; het maakt niet uit of het er meer of minder zijn). Benodigde fte: berekend door totale uren te delen door RvdK norm 1106 uren. Procentuele verdeling conform opgave RvdK Kostprijsberekening

Als grondslag is mede gebruik gemaakt van: •

de Handleiding Overheidstarieven 2004 van het Ministerie van Financiën,

•

de rekenregels ten grondslag aan het Jaarplan 2004: 2400 civiele taken, 1106 productieve uren en de extra toeslag van 21,25 % voor indirect personeel en ICT die de Raad hanteert. De eerste berekeningsmethodiek koppelt de jaarproductie van civiele taken opgedeeld naar IBO, gewoon en verkort, aan de uren per taak per type medewerker. De optelling daarvan leidt tot het aantal benodigde fte voor de jaarproductie. Het is voor de berekening irrelevant dat onder de 2400 civiele taken ook naamswijzigingen vallen, aangezien elk willekeurig getal leidt tot dezelfde kosten per onderzoek. Ook in het jaarplan en in de aansturing naar de vestigingen en teams wordt geen onderscheid gemaakt in civiele taken. Wel wordt onderscheiden in 5% IBO, 20% verkort en 75% gewone onderzoeken analoog aan de informele notitie inzake de kostprijsberekening BKA van de Raad. De totale loonkosten voor RO, GD, TL en Admin worden gedeeld door het totaal aan productie wat de kostprijs per onderzoek geeft. 5.7 Resultaat en effect gezinsonderzoek Dat een toetsing op geschiktheid in een gezinsonderzoek moet plaatsvinden, wordt door niemand bestreden. Dat deze op dit moment door de Raad redelijk zwaar wordt aangezet, wordt door de meeste respondenten, ook zo waargenomen. Waar de opvattingen over de voorlichting redelijk dicht bij elkaar liggen, lopen de meningen over de mate waarin het gezinsonderzoek zou moeten screenen, juist uiteen, afhankelijk van het perspectief. Een drietal categorieën is te onderscheiden: 1. De uitgebreide toetsing op risico- en beschermende factoren •

Het continueren van de bestaande situatie, waarbij het huidige instrumentarium wordt toegepast in een werkwijze van 3 + 1 (voor het verslag) gesprekken bij regulier onderzoek naar geschiktheid. Naar ons oordeel is het niet mogelijk met behoud van dezelfde kwaliteit

33


het geschiktheidonderzoek in minder tijd dan de genormeerde tijd of een minder aantal gesprekken uit te voeren. •

Wil efficiëntiewinst geboekt worden, dan zal een ander instrumentarium ingezet moeten worden. Of de toetsing dient een geheel andere opzet te krijgen.

2. De beperkte toetsing op risico- en beschermende factoren •

De opzet van de toetsing blijft gelijk, namelijk een toetsing op risico- en beschermende factoren, maar de reikwijdte wordt beperkt. Slechts een beperkt aantal factoren, bijvoorbeeld de meest discriminerende factoren worden onderzocht. Welke dat zijn, zal bepaald moeten worden door deskundigen op dit vlak.

•

Een dergelijk toetsingsinstrumentarium bestaat nu niet en zou ontwikkeld moeten worden. Wil dit instrument efficiënt inzetbaar zijn, moet aan de randvoorwaarde voldaan zijn, dat een raadsonderzoeker dat instrument kan toepassen, zonder een verplichte inzet van een psycholoog. Het verzamelen en rapporteren van allerlei feiten en omstandigheden voor het geschiktheidonderzoek zou bij dit instrument achterwege gelaten kunnen worden.

•

De inzet van een dergelijk instrument zou moeten leiden tot een minder aantal gesprekken (2 + 1 in plaats van 3 + 1) dan in de huidige situatie. Multidisciplinair overleg zou beperkt kunnen zijn tot het overleg tussen of een teamleider, of een gedragsdeskundige met de raadsonderzoeker.

3. De marginale toetsing •

In hoeverre het toetsen op geschiktheid succesvol plaatsvindt, is niet wetenschappelijk onderzocht. Wel wordt in wetenschappelijke kring aangegeven, dat het moeilijk hard te bepalen is, in hoeverre adoptiefouders geschikt of ongeschikt zijn. Op basis van deze redenering is het verdedigbaar, dat de beschikbare energie en middelen eerder besteed worden aan de voorbereiding van aspirant adoptiefouders, dan aan de selectie van aspirant adoptiefouders.

•

Doelstelling zou moeten zijn om uitsluitend de overduidelijk ongeschikte adoptiefouders (“de extremen”) uit de adoptieprocedure te weren. Het gevolg hiervan is, dat niet alleen de duidelijk geschikte aspirant adoptiefouders, maar ook de middencategorie van onduidelijke gevallen, waar meer tijd voor benodigd is om tot een oordeel te komen, sneller het oordeel geschikt mee krijgen. Aan de hand van dit doel zou bepaald moeten worden hoe getoetst moet worden. Toetsingscriteria en toetsingsinstrument zouden daarop ontwikkeld moeten worden.

•

Zelfs voor een marginale toetsing lijkt het voeren van 2 + 1 gesprek een absoluut minimum. De raadsonderzoeker maakt, onder voorwaarden, gebruik van informatie uit de voorlichting en komt tot een oordeel of sprake is van een regulier of een afwijkend geval. Bij standaardgevallen zou het multidisciplinaire overleg kunnen vervallen. Afwijkende gevallen krijgen vervolgens een intensievere behandeling ter beoordeling van de geschiktheid. Potentieel zou een forse besparing mogelijk zijn, ware het niet dat veel informatie verzameld dient te worden voor de rapportage ten behoeve van de matching.

34


5.8 Self-assessment Self-assessment kan nooit volledig het gezinsonderzoek vervangen, omdat het instrument onvoldoende selecteert. Daarover bestaat overeenstemming in adoptieland. Het uitsluiten van de apert ongeschikte adoptiefouder, waarvan zelfs in de meest minimale variant van toetsing sprake is, zal zeer waarschijnlijk niet bereikt worden met zelfonderzoek. Indien adoptiefouders zeer gebrand zijn op het realiseren van de kinderwens via adoptie, zelf men niet snel geneigd zijn zichzelf uit te sluiten. Velen zien wel toegevoegde waarde in het instrument ter bevordering van de bewustwording voor het maken van een keus voor adoptie. Daarbij zou het instrument wel een zelfselecterende werking kunnen hebben. Zo gesteld, kan het instrument toegepast worden in de voorlichting en/of voorbereiding. Self-assessment als instrument om efficiëntie te bereiken, faalt, omdat het op geen enkele manier vervangend werkt bij het gezinsonderzoek en de voorlichting. Het is alleen maar een instrument erbij. Mogelijkerwijs kan het de inzet van voorlichters beperken, maar de efficiëntiewinst zal gering zijn. 5.9 Gezinsonderzoek in de pleegzorg Het doel van de pleegzorg is bij uithuisplaatsingen van kinderen hen een beter alternatief te bieden, waarbij het kind het uitgangspunt is. De kinderen worden geplaatst bij pleegouders. In de praktijk hebben adoptiekinderen en pleegkinderen met hun ouders soortgelijke problemen. Daarom is een ontwikkeling gaande waarbij de jeugdzorg en de partners in de adoptieketen voorzichtig overgaan tot uitwisseling van kennis en ervaring. Enige vorm van samenwerking bestaat al tussen een jeugdzorginstelling en de SAV. Het gezinsonderzoek in de pleegzorg kenmerkt zich door zowel training en trajectbegeleiding als selectie. De pleegzorg maakt gebruik van het (maatwerk)programma STAP, bestaat uit 12 stappen en is in een aantal slagen teruggebracht tot 5 stappen van 5 avonden van 2,5 uur, inclusief huiswerk. De groep bestaat uit 6-10 echtparen. Twee individuele gesprekken vinden plaats met ter afsluiting een rapportage. De totale doorlooptijd bedraagt 3 maanden. Kenmerkend verschil is dat aan het einde van de training uitsluiting het geval kan zijn. Opvallend is dat de selectie plaatsvindt op basis van observatie. In de adoptieketen wordt juist wel eens gesteld, dat wil de voorlichting effectief zijn, de verkregen informatie op basis van observatie expliciet niet aan de Raad mag worden doorgegeven, omdat daardoor de deelnemers minder open zouden staan. Deze remmende werking wordt niet geconstateerd in de pleegzorg. Het verschil wordt toegeschreven aan het verschil in “drive” tussen adoptiefouders, die veel dwingender een kind willen dan pleegouders. Bij adoptie gaat het ouders om gezinsvorming, terwijl pleegouders te maken hebben met een kind dat uiteindelijk tijdelijk bij hen is. Het verschil leidt ertoe dat de verhouding tussen openheid en toetsing bij de pleegzorg minder belast is, dan bij de interlandelijke adoptie. Vaststaat dat het aanbod van pleegouders relatief gering is ten opzichte van de vraag van pleegkinderen en dat omgekeerd het aanbod van adoptiefouders de vraag van adoptiekinderen overstijgt.

35


6. Verlening beginseltoestemming 6.1 Positie Afdeling Juridisch en Internationale Zaken Tot 1 september 2004 verleende het Bureau Centrale Autoriteit Interlandelijke Adoptie, onderdeel van de Directie Jeugd en Criminaliteitspreventie, de beginseltoestemmingen. Per die datum is het DG PJS gereorganiseerd, waardoor onder meer de Directie Justitieel Jeugdbeleid is ontstaan, met een onderverdeling in vier afdelingen. Alle vier afdelingen (Ontwikkeling, Besturing, Toezicht en Financiën, Juridisch en Internationale Zaken) hebben vanuit een verschillende rol te maken met adoptie. In hoeverre deze afdelingen samenwerkend tot ketensturing komen, is niet onderzocht. Wel is duidelijk dat vanuit elk van de rollen contact is met individuele ketenpartners. Het is de bedoeling dat de afdeling Besturing de ketenregie op zich zal nemen. De afdeling JIZ is verantwoordelijk voor de uitvoering van de adoptieprocedure. De uitvoering heeft betrekking op het al dan niet verlenen van beginseltoestemmingen en het verlenen van approvals. Op de afdeling JIZ zijn 13,5 fte en circa 20 personen werkzaam, waarvan 4,5 fte en 7 personen van doen hebben met adoptie. Naast het afdelingshoofd zijn administratief medewerkers JIZ, een in adoptie gespecialiseerde medewerker en een jurist belast met de uitvoerende werkzaamheden rondom het verlenen van beginseltoestemmingen. Verlening beginseltoestemming Het al dan niet verlenen van een beginseltoestemming wordt vervat in een beschikking, waarin de beslissing tot verlening, afwijzing of verlenging gemotiveerd wordt. Het niet verlenen van een beginseltoestemming (negatieve beschikking) kan het gevolg zijn van: •

Het overschrijden van leeftijdsgrenzen bij zowel het kind als de aspirant adoptiefouders.

•

Het ontbreken van de verklaring tot bereidheid gangbare medische behandelingen. In praktijk zal dat zich niet voordoen omdat door ondertekening van de aanvraag tegelijkertijd deze verklaring wordt ondertekend.

•

Het niet volledig doorlopen van de voorlichting. In praktijk doet dat zich niet voor.

•

Het advies in het gezinsrapport, dat als volgt is opgebouwd: o Gezondheidsverklaring aanwezig en voldoende o Uittreksel justitieel documentatie register o Verklaring tot bereidheid gangbare medische behandelingen o Blijkt uit het geschiktheidonderzoek voldoende pedagogisch kapitaal. o Advies over afgeven beginseltoestemming

De managementinformatie bij het ministerie maakt een magere en niet al te actuele indruk. De informatiesysteemtechnische ondersteuning is in opbouw. Het gevolg daarvan is dat de ketenpartners en het ministerie voor hun beslissingen aangaande de productie in de adoptieketen onvoldoende beschikken over (actuele) informatie.

36


•

De SAV en het ministerie maken gezamenlijk gebruik van het informatiesysteem ter behandeling van de aanvraag, waarbij de eigen activiteiten onderling gescheiden zijn. De Raad is hierop niet aangesloten. Sinds de overdracht van een aantal administratieve taken van het ministerie naar de SAV in juli van dit jaar is de beoogde efficiëntie voor het ministerie nog niet bereikt. Kortom, het systeem en het gebruik ervan is nog aan kinderziektes onderhevig: o Het systeemontwerp voorziet niet in alle juridische consequenties die zich bij de behandeling van een aanvraag kunnen voordoen. Heen en weer zenden van documenten is het gevolg. o Het gebruik van het systeem is nog niet volledig onder de knie. o Het systeem maakt gebruik van Internet en ondervindt ten gevolge daarvan regelmatig uitval.

•

Het is onvoldoende duidelijk in welke mate voor alle afwijzingscategorieën negatieve beschikkingen voorkomen. Registratie daarvan vindt beperkt plaats.

•

Het statistisch overzicht van 2003 is nog niet beschikbaar vanwege te drukke werkzaamheden en andere prioriteiten.

•

Stroomgegevens over de procedure zijn niet beschikbaar. Zo is het aantal verzoeken ter verkrijging van de beginseltoestemming niet te relateren aan het aantal verstrekte beginseltoestemmingen in enig jaar of aan het aantal intrekkingen. Het informatiesysteem is nog in opbouw en zou deze gegevens op termijn moeten kunnen leveren.

•

Het aantal verleende beginseltoestemmingen in 2002 dat vermeld staat in het statistisch overzicht van het Ministerie komt niet overeen met het aantal zoals de SAV dat hanteert. Ook bij navraag en naspeuringen kon het verschil niet worden verklaard. Het ministerie geeft aan over de juiste cijfers te beschikken, omdat zij in de positie is om deze cijfers te produceren.

•

Niet de input, maar alleen de output wordt geregistreerd. Niet het aantal ontvangen positieve of negatieve adviezen wordt geregistreerd, maar wel het aantal afgegeven beginseltoestemmingen met alle mogelijke specificaties. Het verschil in het aantal adviezen van de Raad en het aantal afgegeven beginseltoestemmingen in enig jaar kon onvoldoende bevredigend worden verklaard.

•

De raadsrapporten, die JIZ ontvangt, worden op een vel papier geadministreerd.

•

De raadsrapporten worden allemaal op hardcopy ontvangen. Van digitale rapporten is geen sprake.

6.2 •

Rol Afdeling Juridisch en Internationale Zaken Uitgangspunt is dat het ministerie formeel op basis van een advies een beslissing neemt. Dit uitgangspunt is al eens, terecht, bekrachtigd naar aanleiding van het rapport over versnelling van de afhandeling van aanvragen.

37


•

De werkwijze bij het beoordelen van de raadsrapporten van de Raad is dat de medewerkers van de afdeling JIZ, en tot voor kort van het Bureau, alle rapporten lezen. De beoordeling is vooral gericht op de motivering van de beslissing en de wijze waarop het rapport is opgesteld.

•

Voor de beoordeling gelden de volgende bevindingen: o

o

o

Het resultaat is dat af en toe rapporten worden teruggestuurd omdat het volgens de afdeling van onvoldoende kwaliteit is. Niet of slecht gemotiveerde rapporten gaan terug, met verzoek tot aanpassing. De Raad kan dan zelf beoordelen of zij het rapport wil aanpassen of niet. De rolopvatting bij de afdeling is dat bezwaarprocedures voorkomen moeten worden, omdat niemand daarbij gediend is, het leidt alleen maar tot verliezers. In de afgelopen jaren is vrijwel geen contrair besluit (één in vier jaar) genomen op een positief advies. Wel is op een aantal negatieve adviezen alsnog positief beslist. De afdeling constateert dat voorheen de kwaliteit van raadsrapporten per regio enorm verschilde. Dat is sinds het traject van uniformering veel minder geworden. Wel bestaat nog steeds het beeld dat bepaalde regio’s juist veel of juist weinig negatieve adviezen geven. De afdeling neemt waar, dat uit de regio’s waar het nieuwe onderzoeksmodel van de Raad enige tijd geleden is ingevoerd, meer gezinsonderzoeken met negatieve adviezen hen bereikt dan gezinsonderzoeken uit regio’s waar het model recent is ingevoerd.

6.3 Beginseltoestemming voor adoptie van meerdere kinderen De afdeling JIZ verstrekt op verzoek een algemene beginseltoestemming, nadat gebleken is dat een verzoeker daarvoor in aanmerking komt. Indien bij een mogelijke matching met een adoptiefkind blijkt dat het land van herkomst het verzoek heeft meerdere kinderen te plaatsen, is een aanvullend raadsonderzoek nodig om te bepalen of de verzoeker daartoe geschikt is. Op basis van een daartoe strekkend advies, verleent de afdeling JIZ vervolgens de meerdere beginseltoestemmingen op naam. Dat is een mogelijkheid die de wet biedt. Het aantal gevallen op jaarbasis betreft enkele tientallen. Tot voor kort werd in het initiële raadsonderzoek wel onderzoek gedaan naar geschiktheid van aspirant-adoptiefouder voor meerdere kinderen, maar niet standaard en soms in de vorm van alleen het vastleggen van de wens. Zo ook niet voor special needs-kinderen. Tegenwoordig wordt in het nieuwe onderzoeksmodel de geschiktheid van de adoptiefouders voor deze specifieke situatie getoetst, indien adoptiefouders hebben aangegeven meerdere kinderen te wensen. Vervolgens geeft het ministerie een beginseltoestemming af voor één kind. Na inschrijving bij een vergunninghouder komt een aanbod met meerdere kinderen. Dit aanbod in de vorm van het rapport over de kinderen gaat buiten de adoptiefouders om naar het ministerie, die vervolgens aan de Raad om advies vraagt voor dit concrete geval. De Raad vergelijkt dan het gezinsrapport van de adoptiefouders met het rapport over de kinderen. Indien daar aanleiding toe is, worden de adoptiefouders uitgenodigd voor een gesprek. Uiteindelijk wordt op basis van positief advies van

38


de Raad door het ministerie beginseltoestemmingen “op naam” afgegeven. Het advies betreft een mondelinge terugkoppeling en wordt niet als zodanig geregistreerd. Het ministerie geeft alleen een beschikking af, indien de beslissing positief uitvalt voor de adoptiefouders. De argumentatie is dat een negatief oordeel over de matching de adoptiefouders te zeer zou traumatiseren, waardoor zij uitsluitend op de hoogte worden gesteld indien het aanbod uiteindelijk positief uitvalt. De beschreven werkwijze leidt tot de volgende bevindingen: •

Geconstateerd wordt dat bij één aanvraag voor meerdere kinderen twee toestemmingen worden verleend: allereerst een algemene beginseltoestemming en later een beginseltoestemming op naam. Ondanks het oogmerk van het waarborgen van voldoende kwaliteit in de matching, is het de vraag of deze situatie juridisch houdbaar is.

•

Herhaling van onderzoek naar geschiktheid zou voorkomen kunnen worden door de toepassing van de onderzoeksvariant van categorisering op basis van profielen met risico en protectieve factoren. De gedachte is dan dat de geschiktheid voldoende is onderzocht.

•

Vele respondenten geven aan, dat het juridisch mogelijk gemaakt moet en kan worden dat een beginseltoestemming ook geldig kan zijn voor meerdere kinderen. Volgens de vergunninghouders geven andere landen meteen toestemming voor twee kinderen. Punt van discussie is of daar een beperking naar aantal kinderen of naar leeftijd aan verbonden moet worden. De Raad is van mening dat op voorhand alleen een BT afgegeven kan worden voor één of twee kinderen en dat er eerst een aanvullend onderzoek gedaan moet worden voordat een BT voor drie of meer kinderen afgegeven kan worden. Anderen zijn mening dat daar geen beperkingen in moet zijn. Zweden geeft een beginseltoestemming af met leeftijdbeperking.

•

Gezien het beperkte aantal gevallen op jaarbasis zal de mogelijke efficiëntiewinst door bovengestelde procedurewijziging beperkt van omvang zijn.

De conclusie luidt dat het dat het juridisch mogelijk gemaakt moet en kan worden om een beginseltoestemming ook geldig te laten zijn voor meerdere kinderen tegelijkertijd. De kwaliteit van de toetsing neemt bij deze efficiëntiemaatregel niet af, indien bij de toetsing de potentiële geschiktheid voor meerdere kinderen standaard wordt meegenomen.

39


7. Samenwerking in de keten De adoptiewereld in Nederland is een zeer betrokken, relatieve kleine wereld, waarin vele belangrijke spelers elkaar langdurig kennen. Adoptie is een emotioneel beladen onderwerp, waarbij de gemoederen hoog kunnen oplopen als de verschillen in perspectief contrasteren. De indruk is ontstaan dat de grote onderlinge vertrouwdheid (positief en negatief) heeft geleid tot ingesleten gedragspatronen die een grote voorspelbaarheid geven, maar vooringenomenheid in de hand heeft gewerkt. De onderlinge relatie tussen ketenpartners over de volle lengte van de adoptieketen kenmerkt zich door een gebrekkige sturing, communicatie en informatie-uitwisseling. In samenhang met de vooringenomenheid vertroebelt dat het zicht op de feiten en de samenwerking. De adoptieketen oogt daardoor verkokerd. Een overzicht van bevindingen: •

De uitwisseling van informatie tussen de SAV en het ministerie is nog in ontwikkeling.

•

De SAV verstrekt geen informatie over aspirant-adoptiefouders aan de Raad, ook niet als tijdens de cursus aspirant-adoptiefouders blijk geven van ongeschiktheid.

•

De Raad maakt voor haar planning van gezinsonderzoeken geen gebruik van uitstroomgegevens van de SAV.

•

Bij elke stap in de adoptieketen wordt opnieuw kennisgemaakt met de adoptiefouders. De eerste bijeenkomst in de voorlichting staat in het teken van kennismaken. Het eerste gesprek bij de Raad is een intakegesprek, waarbij kennismaking van belang is om een relatie op te bouwen waarin adequate toetsing mogelijk is. De vergunninghouder voert ook een intakegesprek. Feitelijke informatie wordt steeds weer opnieuw verzameld. Informatie uit vorige stappen in de keten worden niet, nauwelijks, of onvoldoende benut. Het intakegesprek bij de Raad begint vanaf het nulpunt. De vergunninghouder baseert zich weliswaar op een raadsrapport, maar gaat toch weer zelf voor een deel na of de adoptiefouder vanuit het perspectief van een concrete matching wel geschikt is.

•

Samenwerking van de ketenpartners in één informatiesysteem is niet tot stand gekomen.

•

Uitwisseling van informatie tussen vergunninghouders en de Raad verloopt niet soepel. Een vergunninghouder stuurt een ongeschikt rapport terug naar vestiging van de Raad, terwijl het hoofdkantoor van de Raad verwacht dat dit contact via haar verloopt. De vestiging reageert niet en de vergunninghouder haakt af. Resultaat van de gebrekkige communicatie is dat de actuele set van eisen uit het land van herkomst niet bij elke raadonderzoeker bekend is.

•

Ketenoverleg met alle ketenpartners is eens gevoerd, maar is een stille dood gestorven. De communicatie bestaat uit overleg tussen onderdelen uit de keten en verder voornamelijk uit informele contacten.

•

De indruk is dat de ketensturing vanuit het ministerie reactief van aard is. Een proactieve houding is niet waargenomen. Het ontbreekt aan gericht sturing geven aan de adoptieketen op basis van een visie vertaald naar een programma of actieplan. De samenhang tussen de

40


afdeling JIZ en de afdeling Besturing, na de reorganisatie per 1 september dient nog te worden vormgegeven. •

Per ketenpartner is de managementinformatie op zichzelf herleidbaar en daarmee betrouwbaar. Echter, de relatie tussen de kwaliteit van de productieoutput is niet altijd te leggen met de kosten voor die productie. Het ontbreken van dat inzicht bemoeilijkt het doen van voorstellen voor efficiëntie in relatie tot de kwaliteit. Het is zeer de vraag of de ketenpartners beschikken over de juiste managementinformatie.

•

De ketenpartners hanteren over en weer verschillende begrippen. De productie-informatie over de keten heen is in dit onderzoek niet sluitend te krijgen.

•

Adoptiefouders kunnen als zij daar behoefte aan hebben een beroep doen op jeugdhulpverlening. Veel adoptiedeskundigen zijn van mening dat een veel actievere nazorg op interlandelijke adoptie actiever georganiseerd zou moeten worden.

•

Een mechanisme, waarbij informatie uit de hulpverlening bij de “voorzorg” terechtkomt, bestaat niet.

De omgeving van de SAV heeft het beeld dat het perspectief van de Stichting wordt gedomineerd door het belang van de adoptiefouders, uiteraard wel in het belang van het adoptiefkind. De Stichting zelf geeft aan juist alleen te redeneren en te acteren vanuit het belang van het kind. De omgeving van de Raad voor de Kinderbescherming heeft het beeld dat het perspectief van de Raad direct en alleen bepaald wordt door het belang van het kind. Dit onderschrijft de Raad ook zelf. Volgens sommige respondenten is een situatie ontstaan, waarbij aspirant-adoptiefouders bij de voorlichting aanleren hoe de toets op geschiktheid bij het gezinsonderzoek te doorstaan, terwijl de Raad zich tot het uiterste inspant om door de façade van sociaal gewenst gedrag heen te prikken. Over de meest adequate organisatievorm van de keten bestaat in het adoptieveld geen consensus. De meeste respondenten gaven aan, dat zowel de SAV als de Raad haar huidige activiteiten moeten blijven uitvoeren. Een enkeling, naast de SAV zelf, was van mening, dat de SAV vanuit haar voorlichtingsrol de toetsing op geschiktheid net zo goed zou kunnen uitvoeren. Niemand was van mening dat de Raad alle activiteiten zou moeten uitvoeren. Een aantal respondenten sprak de vrees uit dat bij de creatie van één organisatie het belang van ofwel de ouders ofwel het kind ten onder zou gaan. De algemene mening is wel, dat bij handhaving van de bestaande ordening veel meer uitwisseling van informatie op organisatieniveau moet plaatsvinden. Over informatie-uitwisseling op procesniveau waren zowel voor- als tegenstanders te vinden. De SAV is van mening dat het doorgeven van informatie over aspirant-adoptiefouders aan de Raad uiteindelijk het succes van de voorlichting ondermijnt. De meeste respondenten geven aan dat in geval van cruciale informatie over de geschiktheid van de aspirant-adoptiefouder, de Raad in die beperkte aantallen gevallen geïnformeerd zou moeten worden.

41


8. Samenvatting en conclusies Adoptieprocedure •

Voorlichting en gezinsonderzoek staan niet op zichzelf in de adoptieketen. Veranderingen van logistieke, kwalitatieve en financiële aard in de eerste fase van de adoptieketen beïnvloeden de fase van bemiddeling en nazorg. De mate waarin is niet vastgesteld, en is ook geen onderwerp van onderzoek geweest.

•

Het adoptieveld in Nederland onderschrijft de visie en de voorwaarden waaraan interlandelijke adoptie dient te voldoen, zoals verwoord in het Haagse adoptieverdrag. De geformuleerde voorwaarden mogen opgevat worden als de minimale set van eisen, waaraan de adoptieprocedure van aanmelding tot en met het verlenen van de beginseltoestemming dient te voldoen. Het betreft: aan de vereisten voldoen, geschikt zijn en de nodige voorlichting ontvangen hebben. Aanvullende voorwaarden hebben betrekking op een aantal categorieën van gegevens die in een rapport moet worden vastgelegd.

•

De achterstand van adoptie kinderen wordt in adoptieland soms aangeduid met “rugzakje”. De algemene opvatting is dat deze achterstand verplicht tot intensieve inspanningen ten opzichte van het kind.

Perspectieven en kwaliteitseisen •

De plaats in de keten of in de ring daaromheen is sterk bepalend voor het perspectief van de betrokkene bij adoptie. Het kleurrijke spectrum aan perspectieven stuurt de opvattingen en discussie over scenario’s, kwaliteitseisen en kwaliteitsnormen.

•

Het is niet aan de onderzoekers, maar aan de politiek om een afweging van perspectieven op basis van ethische normen te maken. Vandaar dat de mogelijke besparingen in relatie tot kwaliteit in de vorm van scenario’s zijn vormgegeven.

•

Kwaliteit in de adoptieketen als geheel moet onderscheiden worden van kwaliteit binnen een activiteit in de adoptieketen. De kwaliteit van de adoptieketen is gericht op het vergroten van de kans op een succesvolle adoptie.

•

Er bestaat geen algemeen geaccepteerde lijst van kwaliteitseisen en –normen voor voorlichting en gezinsonderzoek. Gezien het verschil in perspectieven lijkt het een illusie te veronderstellen, dat voor het hele adoptieveld ooit een acceptabele lijst te bepalen zou zijn.

•

Het beoordelen van (on)geschiktheid blijft op wat voor manier dan ook een intersubjectieve beoordeling, waarbij het ondoenlijk is om objectief te bepalen wat de beoordelingscriteria en vooral prestatie- of kwaliteitsnormen zijn.

•

Algemene beschrijvingen van het kwaliteitsniveau van zowel voorlichting als gezinsonderzoek, maken het mogelijk scenario’s te schetsen, waarin goedkoper en/of efficiënter gewerkt kan worden tegen een verondersteld kwaliteitsniveau.

42


•

Geconstateerd kan worden dat, naast wat in art. 15 in het Haags Adoptieverdrag staat, er geen internationaal erkende set van (minimum) eisen vanuit de landen van herkomst voor de “home study” bestaat. Elk land heeft zijn eigen min of meer uitgebreide set van eisen.

Internationaal vergelijkend onderzoek •

Het internationaal vergelijkende onderzoek is een quick scan: het is beschrijvend van aard en geeft geen inzicht in hoeverre de werkwijzen succesvol zijn en/of naar tevredenheid functioneren.

•

Alleen Denemarken en Groot-Brittannië kennen een met Nederland vergelijkbare werkwijze van voorlichting in de vorm van voorbereiding met een verplichtend karakter. Alleen Frankrijk en Spanje kennen geen voorlichtingscursus. Landen zonder voorlichting worden gezien als landen in ontwikkeling.

•

De landen waarover informatie beschikbaar is, geven aan het gezinsonderzoek te laten uitvoeren door professionele maatschappelijk werkers en niet door psychologen.

•

In sommige landen worden de kosten van de hele procedure geheel of gedeeltelijk op de aspirant-adoptiefouder verhaald.

Voorlichting •

Vanuit het oogpunt van transparant handelen van de overheid zou, indien daartoe overeenstemming bestaat, de bedenktermijn expliciet gemaakt moeten worden. Een informele wachttermijn mag niet getolereerd worden. Gedacht wordt aan een periode van drie tot zes maanden.

•

Voorlichting komt op meerdere momenten in de adoptieketen voor. Substantieel overbodige herhaling van verstrekte informatie is niet geconstateerd.

•

De voorlichting is in feite een voorbereiding op adoptie, of anders geformuleerd: een vorm van trajectbegeleiding.

•

De SAV functioneert binnen een financieel en productienormerend keurslijf van het Ministerie van Justitie.

•

Toezicht door een inspectie op de kwaliteit van de voorlichting ontbreekt.

•

De voorlichting van de afdeling VIA oogt effectief, efficiënt en transparant georganiseerd.

•

De SAV beschikt met het workflowmanagementsysteem in potentie over een instrument waarmee inzicht verkregen kan worden over een belangrijk deel van de keten. Van volledige ketenbrede managementinformatie is nog geen sprake.

•

De ouderbijdrage van € 900 is net voldoende om de voorlichting te bekostigen. Bij kostenstijgingen zal het bedrag niet meer voldoende zijn. Evenmin is nu ruimte voor investeringen.

•

Niet aangetoond kan worden dat het doel van zelfselectie bij de voorlichting wordt gehaald. Dat blijkt zowel uit de uitvalcijfers van de SAV als de conclusies van het IVA-rapport.

43


•

De wetenschap kan geen uitsluitsel geven over het effect van de voorlichting op adoptie. Evenmin kan de hulpverlening exact aangeven in hoeverre adoptiefouders met genoten voorlichting meer succes boeken dan adoptiefouders zonder voorlichting.

•

Het hele adoptieveld is tevreden over de kwaliteit van de huidige voorlichting naar in elk geval de inhoud en in mindere mate de vorm.

•

De minimale kwaliteitseisen voor de voorlichting bestaat uit drie, maar meer gewenst, vier bijeenkomsten, met behoud van de bestaande opbouw van het programma en oefeningen die leiden van “hoofd, naar hart en handen”. De groepsdynamiek moet gehandhaafd blijven.

•

Het Nederlandse adoptieveld heeft het beeld dat onze voorlichting internationaal het imago heeft “de norm” te zijn, waar andere landen nog naar toe aan het werken zijn.

•

Moderne leermiddelen bevorderen de effectiviteit van de voorlichting. efficiëntiemaatregel biedt het geen soulaas omdat het niet voldoende vervangend werkt.

•

De combinatie met een grote voorlichtingsbijeenkomst waarbij zakelijke informatie wordt overgedragen is mogelijk.

Als

Gezinsonderzoek •

Het primaire doel van het gezinsonderzoek is het toetsen van de geschiktheid van aspirantadoptiefouders om een buitenlands kind te verzorgen en op te voeden. Daarbij wordt ook gekeken naar de geschiktheid voor het opnemen van meer kinderen tegelijk, de zogenaamde sibling plaatsing, en de geschiktheid voor het opnemen van een “special need” kind.

•

Een secundair doel is het verkrijgen van inzicht in het gezinssysteem ten behoeve van de matching van kind en gezin.

•

Vanuit het oogpunt van zowel effectiviteit als efficiëntie vormt het meervoudige doel van het raadsrapport een knelpunt: o Een inefficiënte werkwijze rondom vertalingen van rapporten. o De adviesrapportage over de geschiktheid en de rapportage ten behoeve van de matching van welk kind uit welk land houden elkaar in een ijzeren greep. Gesteld dat de toetsing op geschiktheid van eenvoudiger snit zou zijn, met een dito rapportage, dan zou vanuit de behoefte aan informatie voor de matching wellicht een even omvangrijke rapportage als oorspronkelijk noodzakelijk zijn. o De verschillende eisen die alle landen van herkomst stellen. Het niet voldoen aan de eisen belemmert de bemiddeling, het volledig voldoen aan alle verschillende eisen verzwaart de werklast bij de Raad. De dynamiek in de eisen wordt onvoldoende op ketenniveau beheerd. o De Raad verricht met het vergaren van informatie voor matching veel werk voor de bemiddelingsfase. Te overwegen valt, om de kosten daarvoor niet bij de overheid, maar direct bij de adoptiefouders te leggen.

•

Te overwegen valt ten tijde van de intakefase het land van herkomst te bepalen.

44


•

Met vertrouwen wordt aangenomen dat het aantal terugtrekkingen na aanmelding voor en gedurende het gezinsonderzoek in de jaren 2001-2003 een stabiel percentage van 18% vertoont.

•

Sommige respondenten zijn van mening, dat de aspirant-adoptiefouders beter dan voorheen ingespeeld zijn op de wijze van toetsing door de Raad. Een niet gewenst gevolg is, dat niet geschikte aspirant-adoptiefouders door de toetsing heen glippen. In welke mate dat speelt, is onbekend.

•

Het 42+ onderzoek leent zich niet voor het behalen van efficiëntiewinst. Het intensieve onderzoek en de samenhang daarin past bij het bereiken van het gestelde doel.

•

Het vervolgonderzoek leent zich eveneens niet voor het behalen van efficiëntiewinst.

•

Naast de formele doelen van het gezinsonderzoek is een informeel doel geconstateerd. Raadsonderzoekers, gedragsdeskundigen en teamleiders noemen vorming en bewustwording als nevenfunctie van het gezinsonderzoek. Deze constatering werpt de vraag op in hoeverre de vorming aanvullend of dubbelop is in relatie met de voorlichting.

•

De raadsonderzoekers beschouwen terecht een reeks van gesprekken als onontbeerlijk:

•

Voor de raadsonderzoekers is met de huidige manier van werken sprake van toenemende werkbelasting.

•

De wijze van sturing door de Raad op de BKA-onderzoeken vertoont verbeteringspotentieel vanuit het oogpunt van efficiëntie en de totale doorlooptijd van een gezinsonderzoek, van aanvraag tot en met realisatie.

•

Waar de opvattingen over de voorlichting redelijk dicht bij elkaar liggen, lopen de meningen over de mate waarin het gezinsonderzoek zou moeten screenen, juist uiteen, uiteraard afhankelijk van het perspectief. Een drietal categorieën is te onderscheiden: o De huidige uitgebreide toetsing op risico- en beschermende factoren Kan niet in minder uren of minder gesprekken uitgevoerd worden. Het continueren van de bestaande situatie, waarbij het huidige instrumentarium wordt toegepast in een werkwijze van 3 + 1 (voor het verslag) gesprekken bij regulier onderzoek naar geschiktheid. Naar ons oordeel is het niet mogelijk met behoud van dezelfde kwaliteit het geschiktheidonderzoek in minder tijd dan de genormeerde tijd of een minder aantal gesprekken uit te voeren. Wil efficiëntiewinst geboekt worden, dan zal een ander instrumentarium ingezet moeten worden. Of de toetsing dient een geheel andere opzet te krijgen. o De beperkte toetsing op risico- en beschermende factoren Kan onder voorwaarden tot efficiëntiewinst leiden, maar zal door een minder zware toetsing een lager kwaliteitsniveau opleveren. De opzet van de toetsing blijft gelijk, namelijk een toetsing op risico- en beschermende factoren, maar de reikwijdte wordt beperkt. Slechts een beperkt aantal factoren, bijvoorbeeld de meest discriminerende factoren worden onderzocht. Welke dat zijn, zal bepaald moeten worden door deskundigen op dit vlak.

45


o

De inzet van een dergelijk instrument zou moeten leiden tot een minder aantal gesprekken (2 + 1 in plaats van 3 + 1) dan in de huidige situatie. Multidisciplinair overleg zou beperkt kunnen zijn tot het overleg tussen of een teamleider, of een gedragsdeskundige met de raadsonderzoeker. De marginale toetsing Kan tot efficiëntiewinst leiden maar zal door een minder zware toetsing een lager kwaliteitsniveau opleveren. Doelstelling zou moeten zijn om uitsluitend de overduidelijk ongeschikte adoptiefouders (“de extremen”) uit de adoptieprocedure te weren. Toetsingscriteria en toetsingsinstrument zouden daarop ontwikkeld moeten worden. Zelfs voor een marginale toetsing lijkt het voeren van 2 + 1gesprek een absoluut minimum. De raadsonderzoeker maakt gebruik van informatie uit de voorlichting en komt tot een oordeel of sprake is van een regulier of een afwijkend geval. Bij standaardgevallen zou het multidisciplinaire overleg kunnen vervallen. Afwijkende gevallen krijgen vervolgens een intensievere behandeling ter beoordeling van de geschiktheid.

•

Self-assessment kan nooit volledig het gezinsonderzoek vervangen, omdat het instrument onvoldoende selecteert. Daarover bestaat overeenstemming in adoptieland. Het instrument kan wel een zelfselecterende werking hebben en is daarmee inzetbaar bij de voorlichting.

•

Het gezinsonderzoek in de pleegzorg is onvoldoende vergelijkbaar met het gezinsonderzoek in de interlandelijke adoptie. De oorzaak wordt toegeschreven aan het verschil in “drive” tussen adoptiefouders die veel dwingender een kind willen dan pleegouders. Bij adoptie gaat het ouders om gezinsvorming, terwijl pleegouders te maken hebben met een kind dat uiteindelijk tijdelijk bij hen is.

Verlening beginseltoestemming •

Uitgangspunt is dat het ministerie formeel op basis van een advies een beslissing neemt. Dit uitgangspunt is al eens, terecht, bekrachtigd naar aanleiding van het rapport over versnelling van de afhandeling van aanvragen.

•

Een beduidend efficiëntere werkwijze voor het ministerie is mogelijk indien de positieve adviezen van de Raad worden overgenomen. Het verschil zou dan zijn dat de rapporten met een positief advies niet meer gelezen worden, terwijl dat nu wel het geval is. Aanbeveling verdient om de rapporten met een negatief advies in elk geval op motivatie van de beslissing te beoordelen.

•

Aanbevolen wordt om naast de kwaliteitsborging door de afzonderlijke ketenpartners zelf, de Inspectie met regelmaat toezicht te laten uitoefenen op de werkwijze van SAV en de Raad. Sinds 1 januari van dit jaar valt de Raad onder een Inspectie. Opvallend gebrek in de adoptieketen is dat de SAV onder geen enkel inhoudelijk toezicht van een Inspectie valt. Dat zou moeten veranderen.

46


•

De managementinformatie bij het ministerie maakt een magere en niet al te actuele indruk. De informatiesysteemtechnische ondersteuning is in opbouw. Het gevolg daarvan is dat de ketenpartners en het ministerie voor hun beslissingen aangaande de productie in de adoptieketen onvoldoende beschikken over (actuele) informatie.

•

Aanbevolen wordt om het juridisch mogelijk te maken om een beginseltoestemming ook geldig te laten zijn voor meerdere, met een maximum van twee, kinderen tegelijkertijd. De kwaliteit van de toetsing neemt bij deze efficiëntiemaatregel niet af, indien bij de toetsing de potentiële geschiktheid voor meerdere kinderen standaard wordt meegenomen. De mogelijke efficiëntiewinst is beperkt.

Samenwerking in de keten •

De onderlinge relatie tussen ketenpartners kenmerkt zich door een gebrekkige sturing, communicatie en informatie-uitwisseling.

•

De verschillende perspectieven zijn in Nederland in het eerste deel van de adoptieprocedure geïnstitutionaliseerd in twee verschillende organisaties, die ten opzichte van elkaar een vorm van “checks and balances” hebben bereikt, met alle beperkingen voor de efficiëntie van dien. Het ministerie treedt in de adoptieketen reactief op.

•

Uitgangspunt is dat in de keten sprake is van een natuurlijke spanning, gezien het verschil in belang en perspectief. Aanbevolen wordt die spanning te onderkennen en zo effectief en efficiënt mogelijk daarmee om te gaan.

•

Over de meest adequate organisatievorm van de keten bestaat in het adoptieveld geen consensus. De meeste respondenten gaven aan, dat zowel de SAV als de Raad haar huidige activiteiten moeten blijven uitvoeren. Een enkeling, naast de SAV zelf, was van mening, dat de SAV vanuit haar voorlichtingsrol de toetsing op geschiktheid net zo goed zou kunnen uitvoeren. Niemand was van mening dat de Raad alle activiteiten zou moeten uitvoeren.

47


Deel 2: Scenario’s voor herontwerp

48


9. Effecten van interventies 9.1

Overzicht effecten van interventies

Op basis van de bevindingen en conclusies in hoofdstuk 8 is een aantal mogelijke interventies te identificeren, die allen in meer of mindere mate effect kunnen hebben op de efficiëntie van voorlichting, gezinsonderzoek, verlening van beginseltoestemming en de adoptieketen als geheel. In dit hoofdstuk wordt een overzicht van mogelijke interventies geïntroduceerd met als doel inzicht te geven in de verschillende soorten effecten daarvan. Kostenverlaging ontstaat onder andere door minder personeel, meer inzet per medewerker, een lagere overhead, maar ook door het bieden van minder voorlichtingsdagen of het voeren van minder gesprekken met ouders door een raadsonderzoeker. Verhoging van de opbrengsten kan worden gerealiseerd door meer voorlichting te geven of meer kwaliteit voor een hogere prijs. Doorlooptijden kunnen worden beïnvloed door de productie te verhogen. In dit hoofdstuk wordt geen waardeoordeel gegeven over de interventies. Het gaat hier slechts om een overzicht van interventies en de gevolgen daarvan. De interventies zijn gecategoriseerd naar voorlichting, gezinsonderzoek en naar de gehele keten. Per interventie wordt aangegeven wat het effect van de interventie is op: •

kosten van invoering van de interventie;

•

het effect op de organisatie;

•

het effect op de kosten tijdens uitvoering;

•

het effect op opbrengsten;

•

het effect op het resultaat;

• het financiële effect op de prijs van de voorlichting en het gezinsonderzoek. Daar waar nodig is een aanvullende toelichting opgenomen.

49


9.2

Interventies in voorlichting bij SAV Interventie

Kosten invoering

Effect op organisatie

Effect op kosten

Meer voorlichters

Werving, opleidings- en inwerkkosten (initieel)

Hogere productie voorlichting

Loonkosten, kosten faciliteiten

Productie per voorlichter verhogen

Marginaal


Marginaal

Lagere financiële belasting VIA, wellicht hogere financiele belasting overige afdelingen, herziening takenpakket CB SAV

Overdrachts kosten

Goedkopere voorlichting

Bij gelijkblijvende cursusaantallen blijft planning en faciliteiten belasting gelijk. Kosten faciliteiten kunnen omlaag

Geen effect bij glijke cursusaantallen

Kwaliteitscontrole op cursus moet goed worden Lagere kosten per cursus omdat de cursus 40% georganiseerd. Het proces minder wordt. Kosten per van "hoofd naar hart en dagdeel blijven gelijk handen" dient wel tot stand te komen

Betere onderhandelingspositie naar zalenaanbieders. Kosten cursusbegelei-ders en ouders neemt toe door reizen

Geen effect bij glijke cursusaantallen

Kwaliteit en cursusinhoud blijft gelijk. Langer reizen kan effect hebben op energie en motivatie

Financiele overdracht van VIA naar Centraal Bureau SAV verminderen

Plannings-programma moet worden aangepast. Andere Cursus terugbrengen van 6 naar 4 planningregels dagdelen ontwikkelen. Vaststellen cursusinhoud

Cursussen concentreren op één locatie

Organisatiekosten

Goedkopere voorlichting

Aantallen cursisten per cursus verhogen

Marginaal (meer acceptgiro' s uitschrijven)


Effect op opbrengsten

Effect op resultaat

Financieel effect

Toelichting

Kwaliteit en cursusinhoud Lagere kosten per cursus Toename cursussen en blijft gelijk, wachtrij ouders mogelijk indien overdracht daarmee toename inkomen centraal bureau gelijk blijft wordt korter

kosten faciliteiten, kosten Toename cursussen en ondersteunende processen daarmee toename inkomen

Geen effect

Toename cursisten door kosten faciliteiten, kosten toename cursusplaatsen en ondersteunende processen daarmee toename inkomen

Verhoogde werkdruk cursusbegeleiders, mogelijk verminderde kwaliteit begeleiding Kwaliteit dienstverlening centraal bureau onder druk, effect op cursusplanning, leermiddelen, etc

Verhoogde werkdruk cursusbegeleiders, verminderde kwaliteit begeleiding, onpersoonlijkere cursus, wachtrij vermindert

Lagere kosten per cursus mogelijk indien overdracht centraal bureau gelijk blijft, risico is verhoogd ziekte verzuim

Lagere kosten per cursus

De overdracht van budget bedraagt nu 44% van het totaal aan inkomen van VIA. Door uitvoeren van een kostprijsonderzoek kan voor VIA kan een inschatting worden gemaakt van de noodzakelijke financiele afdracht.

Deze optie komt voort uit de set van minimale eisen die aan de voorlichting wordt gesteld. Aan de vier cursussen dient wel een grote informatiebijeenkomst vooraf te gaan

Lagere kosten per cursus mogelijk indien overdracht centraal bureau gelijk blijft, risico is verhoogd op ziekte verzuim

50


9.3

Interventies in gezinsonderzoek bij Raad Interventie

Kosten invoering


Effect op kosten


Effect op resultaat

Financieel effect

Toelichting

Hogere productie Meer controle om kwaliteit gezinsonderzoek, minder te handhaven, risico op tijd voor secundaire taken ziekteverzuim als opleiding en kwaliteit

Toename gezinsonderzoeken en daarmee toename aan inkomen

Verminderde wachtrij, afname van kwaliteit, meer reparatie van door vergunninghouders teruggezonden onderzoeken

Lagere kosten per gezinsonderzoek

Momenteel worden met medewerkers afspraken gemaakt boven de productiedoelstellingen. De realisatie gaat hier vaak nog overheen. Dat betekent dat al meer cases per jaar worden gedaan dan begroot.

Productie per medewerker verhogen

Geen

Regulier gezinsonderzoek terugbrengen van 4 tot 3 gesprekken

Geen

Hogere productie gezinsonderzoek

Vermindering belasting raadsonderzoeker met 2 a 2,5 uur per onderzoek

Toename gezinsonderzoeken en daarmee toename aan inkomen

Kans op misinterpretatie neemt iets toe


Gedragsonderzoekers hebben geen inzet in regulier gezinsonderzoek

Geen

Geen gedragsonderzoekers nodig

Vermindering belasting onderzoek met 2 tot 4 uur per regulier onderzoek, minder loonkosten

Geen

Verminderde kwaliteitscontrole, kans op fouten neemt toe


Met deze maatregel kan het onderzoek met de 4 uur voor Gedragsdeskundige uit het KPMG onderzoek worden verminderd

Afschaffen leeftijdsgrens van 42 jaar

Geen

Geen IBO onderzoeken meer

Afname van inzet gedragsonderzoeker. 5% van onderzoeken gaat van IBO naar regulier

Geen

Kans op foute beoordeling neemt toe.


Door afschaffen leeftijdsgrens komen alle aanvragende ouders in aanmerking voor een regulier met indien noodzakelijk een uitgebreide procedure als de Raad dat noodzakelijk acht.

Marginaal

Toename productie gezinsonderzoeken en daarmee toename aan inkomen

Ouders meer reizen, verminderde wachtrij

Geen lagere kosten per onderzoek

Sommige vestigingen hebben gewerkt met teams. Momenteel zijn alle werkzaamheden ondergebracht bij alle teams. Concetratie op enkele locaties is een versterkte concentratie maatregel

Concentreren gezinsonderzoek op Reorganisatie kosten enkele locaties bij één team

Splitsen aandeel van onderzoek en matching in het gezinsonderzoek

Concentratie activiteiten op enkele locaties

Effect op financiele Voorbereidingskosten verrekening en facturering

Marginaal

Opbrengsten komen binnen Kwaliteit op deels door overheid geschiktheidsbeoordeling (geschiktheidsbeoordeling) en matching kan worden en deels door ouders verbeterd (matching)

Door duidelijk verschil te maken tussen de geschiktheidsbeoordeling (een Ouders en overheid delen overheidsbeschikking) en de matching (gericht op kosten gezinsonderzoek keuze van een kind) kan elk deel apart worden verrekend. Dit wordt politiek niet haalbaar geacht.

51


9.4

Interventies ketenbreed Interventie

Kosten invoering


Effect op kosten


Effect op resultaat

Financieel effect

Onverkort overnemen positieve adviezen van de Raad door Justitie

geen

Snellere afronding positieve adviezen

Minder kosten in fte bij Justitie voor doorlezen adviesrapport

Geen

Iets snellere uitgifte positieve beginselbeschikking

Geen effect op prijs onderzoek en voorlichting

Organisatiekosten

Ketenorganisatie toont zich transparanter naar ouders in haar handelen

Kosten communicatie per brief of telefoon

Geen

Ouders weten beter waar ze aan toe zijn, waardoor meer tevredenheid over dienstverlening in de keten

Invoering kwaliteitscontrole op effecten voorlichting en gezinsonderzoek

Organisatiekosten

inzicht in effecten op voorlichting en gezinsonderzoek bij ouders en adoptiekinderen, waardoor oorzaak-gevolg relaties beter zijn aan te geven.

Toename in kosten voor uitvoeren evaluaties en onderzoeken

Geen

Continue verbetering op Toename kosten, toename kwaliteit voorlichting en kostenbeheersing in relatie onderzoek mogelijk met tot kwaliteit onderbouwde argumenten

Invoeren c.q. uitbreiden inspectie op keten

Organisatiekosten

Organisatie wordt periodiek doorgelicht door externe partij op kwaliteit en integriteit.

Toename in kosten voor uitvoeren evaluaties en onderzoeken

Geen

Toename kosten, toename kostenbeheersing in relatie tot kwaliteit

de SAV wordt momenteel niet onderworpen aan inspectie. De SAV is er wel voorstander van.

Organisatiekosten

Synergievoordelen in Kans op samenvloeien Eén organisatie wordt overhead en daarmee in doelstellingen voorlichting Kosten voor onderzoek en voorlichting omlaag, zeker verantwoordelijk voor het overheadkosten. Opbrengsten onderzoek en en onderzoek. Er is bezwaar dat voorlichter en als sprake is van synergie uitvoeren van voorlichting Synergievoordelen in voorlichting in een hand in overhead. adviseur onder een entiteit en onderzoek. uitvoeren aantal dagdelen vallen. cursus en gezinsonderzoek

Na een gezinsonderzoek is er sprake van een formele overheidsbeschikking waarbij ouders wel of niet geschikt worden bevonden. Door het onderzoek naar geschiktheid organisatorisch gescheiden te houden van voorlichting wordt vervlechting van belangen teniet gedaan. Dit weegt zwaarder dan de efficiency voordelen van vermindering van overhead.

Invoeren periodiek overleg SAV en RvdK met de vergunninghouders

Organisatiekosten

Inzicht in ontwikkelingen Toename in kosten voor zendende landen en de overleg, maar uiteindelijk effecten daarvan op de afname kosten door voorbereidende fase in de efficiënter werken (minder keten herstel)

Verder ontwikkelen management informatiesysteem over de keten

Ontwikkel- en invoeringskosten

Ketenpartners beschikken Toename in kosten gebruik over ketenbrede informatie en beheer systeem. en kunnen eigen handelen Afname in kosten door afstemmen op de totale verbeterde besluitvorming keten

Verbeteren communicatie over status en wachtrij naar ouders per fase

Samenvoegen voorlichting en gezinsonderzoek

Continue verbetering op kwaliteit voorlichting en onderzoek door externe druk

Toename kosten

geen

Continue verbetering op Toename directe kosten, kwaliteit voorlichting en uiteindelijk afname kosten, onderzoek mogelijk met toename kostenbeheersing onderbouwde argumenten in relatie tot kwaliteit vanuit zendende landen

Geen

Snellere doorlooptijden en hogere productie in keten mogelijk door verbeterde afstemming

Afname wachtrij, afname kosten per voorlichting en per onderzoek

Toelichting

Het betreft een kwaliteitsverhogende interventie die leidt tot verbetering in tevredenheid bij ouders en daarmee tot minder "klagen" of wantrouwen ten opzichte van de keten. In samenhang met besparingsmaatregel aan te bevelen

Het workflowsysteem zoals nu bij SAV in samenwerking met Justitie verder wordt ontwikkeld biedt een goede basis voor een integraal ketengericht managementinformatiesysteem

52


10. Vier scenario' s De interventies uit hoofdstuk 9 vormen als het ware bouwstenen voor een te bouwen kunstwerk. De kunstwerken zijn de in dit hoofdstuk besproken scenario’s: elk voorziend in een samenhangend geheel van activiteiten en interventies, die recht doen aan de vraag naar vereenvoudiging van de adoptieprocedure vanuit het oogpunt van goedkoper en/of efficiënter. Per scenario is de relatie met het minimale kwaliteitsniveau gelegd. Van elk scenario worden voor- en nadelen besproken. De scenario’s zijn ontworpen op basis van de volgende ontwerpcriteria: •

met zo min mogelijk interventies zo groot mogelijk resultaat;

•

transparantie en beheersbaarheid voor zowel de ketenonderdelen als de keten als geheel;

•

minder kosten, bij gelijkblijvende kwaliteit;

•

meer resultaat met dezelfde middelen;

•

soepele doorstroming van ouders in relatie met het belang van het kind;

•

uitval zo vroeg mogelijk in de adoptieketen;

•

voorkomen van dure nazorg door goede preventieve zorg.

Het eerste scenario gaat in op het absolute minimum. Wat is minimaal noodzakelijk c.q. mogelijk gelet op de kaders die de wet aan de eerste fase van de adoptieprocedure stelt? De activiteiten die bij een minimum scenario horen voldoen niet aan de kwaliteitseisen waarover in het adoptieveld overeenstemming bestaat. De huidige opzet van voorlichting en gezinsonderzoek, weliswaar in afgeslankte vorm, wordt in hoofdlijn toch als noodzakelijk gezien. Daarom wordt dit scenario afgeraden. Efficiëntie besparingen binnen de bestaande structuur zijn wel mogelijk. Scenario 2 en 3 gaan daarom in op mogelijke efficiëntievoordelen in de bestaande keten. Scenario 2 gaat in op mogelijke besparingen en efficiëntievoordelen door verhoging van de capaciteit en scenario 3 gaat in op mogelijke besparingen en efficiëntievoordelen op basis van vermindering van inspanning in voorlichting en gezinsonderzoek. Scenario 4 is gebaseerd op een structuurwijziging in de keten. Met deze structuurwijziging blijken meer efficiëntievoordelen te behalen dan binnen de bestaande structuur. Dit scenario voldoet tevens aan de gestelde ontwerpprincipes en geniet daarom onze voorkeur. Naast de vier scenario’s wordt in paragraaf 10.5 ingegaan op de optimale wijze waarop de organisaties in de keten kunnen samenwerken. Het betreft hier aanbevelingen tot verbetering van de kwaliteit van de sturing en control over en in de keten, die kunnen worden opgepakt los van de keuze van één of ander scenario. 10.1 Scenario 1: Het minimum scenario Het eerste scenario gaat in op wat minimaal noodzakelijke is, gelet op de kaders die de wet en het verdrag stellen aan de uitvoering van de eerste fase van de adoptieketen. De minimale eisen die

53


het verdrag en wet stellen waaraan de interlandelijke adoptie dient te voldoen, hebben betrekking op de staat van opvang. Vastgesteld dient te worden dat aspirant-adoptiefouders: •

Aan de vereisten voldoen.

•

Geschikt zijn.

• De nodige voorlichting hebben ontvangen. Aanvullend aan deze voorwaarden geeft art. 15 van het Verdrag aan dat de Centrale Autoriteit van de staat van opvang in een rapport de volgende gegevens dient vast te leggen: identiteit, bevoegdheid en geschiktheid tot adopteren, persoonlijke achtergrond, gezinssituatie, medische verleden, sociale milieu en geschiktheid om een interlandelijke adoptie aan te gaan. Voorlichting In dit scenario bestaat de voorlichting uitsluitend uit het toesturen van het al bestaande handboek met informatie over adoptie en het eventueel via een site of per telefoon beantwoorden van enkele vragen. Kennisoverdracht staat centraal en het voorbereiden op adoptie is niet aan de orde. Hiermee wordt formeel voldaan aan de juridische eis van de “nodige voorlichting”. De besparingen zijn maximaal, omdat geen organisatie nodig is voor uitvoering van de voorlichting. Het bereiken van de doelstelling om de kans op een succesvolle adoptie zo groot mogelijk te maken, zal dan in het gezinsonderzoek en tijdens de matching moeten plaatsvinden. In een tweetal onderzochte Europese landen is dit alternatief in gebruik. Tegenover deze voordelen staan de volgende nadelen: •

Het hele adoptieveld is tevreden over de kwaliteit van de huidige voorlichting naar in elk geval de inhoud en in mindere mate de vorm. Bij voorkeur wordt de huidige manier van werken gecontinueerd.

•

Volgens respondenten heeft Nederland op het gebied van voorlichting het imago “de norm” te zijn, waar andere landen nog naar toe aan het werken zijn. Landen zonder voorlichting worden als “ontwikkelingslanden” gezien.

•

De algemene opvatting is, dat zelfs in de minimale opzet van de voorlichting sprake moet zijn van 3 of 4 bijeenkomsten, al dan niet aangevuld met een grote voorlichtingsbijeenkomst met informatieoverdracht. De achtergrond van deze opvatting is, dat adoptiefouders door de wijze van voorlichten hun keuze voor adoptie bewuster maken, waardoor de kans op een succesvolle adoptie wordt vergroot.

•

Volgens vele, maar niet alle respondenten verplicht het “rugzakje” van het adoptiefkind tot een uiterste inspanning om de adoptiefouders zo goed mogelijk voor te bereiden op de adoptie die eens komen gaat. Volgens enkele respondenten uit wetenschap en hulpverlening zou de focus op het toetsen op geschiktheid verschoven moeten worden naar de voorbereiding van de adoptiefouder op adoptie.

•

Het afschaffen van de voorlichting leidt niet louter tot een goedkopere adoptieprocedure: o De winst van geen voorlichting wordt voor een deel verspeeld door een zwaardere belasting van het gezinsonderzoek.

54


o o

•

Bovendien zal de voorlichting bij de vergunninghouders toenemen, wat weer verhaald wordt op de aspirant-adoptiefouders. Tot slot is het een feit dat adoptiefouders vaker een beroep doen op hulp dan biologische ouders. Efficiëntie in de keten wordt bevorderd door het houden van voorlichtingsbijeenkomsten die de adoptiefouders voorbereiden op de adoptie. De stelling is dat relatief goedkope voorzorg, relatief dure nazorg voorkomt.

Het effect op de doorlooptijd van de adoptieprocedure is neutraal tot licht positief. De capaciteit van de Raad blijft hetzelfde, waardoor een gelijk aantal gezinsonderzoeken gedaan zullen worden in enig jaar. Het afschaffen van de voorlichting leidt op zichzelf tot een verkorting van de procedure met een aantal maanden. Het indienen van de aanvraag en de behandeling daarvan zal terug naar het ministerie moeten gaan of bij de Raad geplaatst moeten worden als eerste partner in de keten. Deze maatregelen zullen de efficiëntie niet echt bevorderen.

Gezinsonderzoek Het hele adoptieveld ondersteunt de gedachte dat het geschiktheidonderzoek noodzakelijk is. Daarmee wordt voldaan aan die eis van het Haagse Adoptieverdrag. Uit de toelichting bij het verdrag blijkt dat het geschikt zijn, betekent “te voldoen aan de noodzakelijke sociopsychologische kwalificaties”. Een andere eis vormt het opnemen van bepaald soort gegevens in een rapport. Een minimum van één gesprek en een minimale weergave van de gegevens in een rapport als absoluut minimum terwijl voldaan is aan de formele eisen, kan leiden tot aanzienlijke besparingen. Naar onze opvatting is één gesprek te summier om de geschiktheidtoets te kunnen uitvoeren. Uit de gesprekken met respondenten wordt dit beeld ondersteund: •

Van een reële geschiktheidtoets kan bij één gesprek geen sprake zijn. Eén gesprek is volstrekt onvoldoende om adequaat de geschiktheid te kunnen beoordelen, omdat met de ouders niet tot de kern van de zaak kan worden doorgedrongen. Door beoordelingsfouten zullen meer geschikte ouders worden afgewezen en niet geschikte ouders geschikt worden bevonden.

•

Het rapport zal zodanig compact worden dat het onvoldoende informatie biedt aan zendende landen om tot een beslissing te kunnen komen. Het huidige positieve imago van dit rapport: de “home study”, zal dermate afnemen bij zendende landen, dat matching van kind met een ouder uit Nederland sterk in het gedrang zal komen. Ook zullen meer rapporten terugkomen met het verzoek tot additionele informatie.

•

Verschuiving van kosten naar de nazorg worden voorzien, door extra zorg en opvang van “ontspoorde” kinderen en gezinnen.

Conclusie Dit scenario moet sterk worden afgeraden, omdat bij afweging de efficiëntiewinst in het geheel niet opweegt tegen het grote verlies aan kwaliteit bij zowel de voorlichting als het

55


gezinsonderzoek. Bovendien zullen de efficiëntiewinsten op wat langere termijn afnemen door toename van kosten in de nazorg, na het feitelijk ontbreken van voorzorg. De conclusie is dat de huidige inrichting van voorlichting en gezinsonderzoek, weliswaar in een afgeslankte vorm, als noodzakelijk wordt gezien.

56


10.2 Scenario 2: Met meer capaciteit, minder kosten per geval In dit scenario wordt efficiëntie bereikt door met vergroting van de capaciteit minder kosten per geval in de adoptieprocedure te genereren. Die mogelijkheid ontstaat als de capaciteit in voorlichting en gezinsonderzoek wordt vergroot bij gelijkblijvende overheadkosten. Op die wijze worden de kosten per ouderpaar lager dan nu. De structuur van de adoptieketen wijzigt niet. Een toename van de capaciteit leidt tot een toename van de totale kosten, waar een hogere productie tegenover staat. Meer capaciteit bij de SAV Door extra voorlichters aan te trekken kan de SAV meer voorlichtingscursussen draaien. Bij een gelijkblijvende afdracht van gelden naar het Centraal Bureau (en daarmee uit te gaan van dezelfde ondersteuningscapaciteit als bij de huidige cursusproductie) kan minder geld worden gevraagd per ouderpaar dan nu het geval is. In onderstaand rekenvoorbeeld wordt uitgegaan van een vermindering van de cursusprijs voor de voorlichting van € 900 naar € 741, een vermindering van 18%. Het aantal cursusplaatsen stijgt van 1088 naar 1701, wat een stijging inhoudt van 56%. De geringere daling van de kosten van de cursus is te verklaren door de toename in personeelslasten voor de aan te trekken cursusleiders. Door de toename in productiecapaciteit kan de wachtlijst voor de voorlichting binnen een aanzienlijke periode worden weggewerkt. Het Centraal Bureau kan deze extra cursuscapaciteit qua ondersteuning goed opvangen. Interventie: verhoging productie met 4 full time fte bij gelijke subsidie Kosten VIA Salariskosten Overige personeelskosten Deskundigheidsbevordering Voorlichtingskosten Omslag Centraal Bureau Inkomsten Ouderbijdrage

714,5 23,8 9,0 135,2 377,4 1259,9 434,6

Resultaat

-825,3

Subsidie Justitie

825,5


11,6 1,8 1100,0 1701,3 6,0 4,0 5104,0 9,3 20,0% 53,2 212,7 3402,7 8,0


€ 255 € 741

57


Meer capaciteit bij de Raad Door meer capaciteit bij de Raad aan te trekken voor het uitvoeren van gezinsonderzoeken kan ook een groter aantal gezinsonderzoeken worden uitgevoerd. Dit maakt het huidige gezinsonderzoek niet per definitie goedkoper, omdat het aantal uit te voeren gezinsonderzoeken niet van invloed is op de gehanteerde kostprijssystematiek. De kostprijs is afgeleid van een gezinsonderzoek. De meerkosten in loon en materieel voor de extra medewerkers is verdisconteerd in de kostprijs per onderzoek. Bij een toename van 56% aan voorlichtingscursussen van de SAV zou de Raad een extra werkstroom van 613 aanvragen moeten opvangen. Op basis van een caseload van 76 onderzoeken per fte zou de Raad met 8 fte extra raadsonderzoekers op jaarbasis op landelijk niveau in staat moeten zijn de toename in ouderparen op te vangen en de wachtlijst te bekorten, onder voorwaarde dat de sturing op de uitvoering van gezinsonderzoeken voor adoptie wordt geoptimaliseerd. Begrotingstechnisch worden de kosten voor de Raad voor uitvoering van adoptie jaarlijks met 8 fte verhoogd. De Raad levert echter ook een verhoogde toegevoegde waarde door bekorting van de wachtlijst en vergroting van de capaciteit. De kosten per gezinsonderzoek blijven gelijk. Conclusie Het credo in dit scenario is “goedkoper”, de voorlichting kost per cursus € 150 minder dan nu. De omzet in voorlichtingscursussen neemt toe tot 1701 cursusplaatsen. De wachttijd zal door de toename in productiecapaciteit bij SAV en Raad korter worden. Voorwaarde is dat de sturing op de uitvoering van BKA onderzoeken wordt geoptimaliseerd bij de Raad en in de interface tussen SAV en de Raad. Het gezinsonderzoek is niet goedkoper en niet duurder. De kostprijs is vastgesteld per onderzoek. Alleen wijzigingen in de uitvoering van het gezinsonderzoek leiden tot een verandering in prijs. Door de toename in ouders die in aanmerking komen voor een gezinsonderzoek worden, begrotingstechnisch gezien, de kosten voor adoptie voor de raad jaarlijks 8 fte hoger voor raadsonderzoekers. De Raad levert hiermee wel een hogere toegevoegde waarde. De besparingen in dit scenario zijn alleen te behalen in de fase van de voorlichting. Dit scenario is voornamelijk interessant indien de efficiëntiewinsten in relatie tot de kwaliteit uit de volgende scenario’s niet als haalbaar en/of als wenselijk wordt gezien. Het voorliggende scenario creëert vooral een goedkopere voorlichting voor aspirant-adoptiefouders en een verkorting van de wachttijd voor deze ouders. Het verdwijnen van de werkvoorraad is een éénmalig effect.

58


10.3 Scenario 3: Meer efficiëntie met behoud van bestaande structuur In dit scenario blijft de bestaande structuur in de adoptieprocedure van voorlichting, gezinsonderzoek en verlening beginseltoestemming gehandhaafd. In principe blijft de kwaliteit van de activiteiten op hetzelfde niveau. 10.3.1 Voorlichting

Theoretisch kan meer efficiëntie in de voorlichting worden behaald door de bezettingsgraad van cursusbegeleiders op te voeren. Momenteel is 83% van de productiecapaciteit van de SAV benut voor het geven van trainingen. Bij een theoretische toename tot 100% van de beschikbare productieve uren zou met het volgende rekenvoorbeeld in een afname van de kosten voor de voorlichting kunnen worden voorzien tot € 727. Met deze bezettingsgraad kunnen 44 cursussen per kwartaal worden gedraaid. Interventie: verbeterde bezettingsgraad tot 100% Kosten VIA Salariskosten Overige personeelskosten Deskundigheidsbevordering Voorlichtingskosten Omslag Centraal Bureau Inkomsten Ouderbijdrage

468,1 23,8 9 135,2 377,4 1013,5 434,6

Resultaat

-578,9

Subsidie Justitie

578,9


7,6 1,8 1100 1393 6 4 4180 7,6 0% 44 174 2787 8


€ 312 € 727

Bron: budget 2004.6 SAV: verificatie d.d. 26 november 2004

Niettemin is deze interventie niet aan te bevelen. Met een 100% bezettingsgraad is geen enkel vet op de botten. Dat is voor enige tijd mogelijk, maar dient niet structureel de norm te zijn. Het is vanuit allerlei perspectieven ongewenst als cursusleiders dag in, dag uit zowel ’s ochtends als ’s middags trainingen geven. Bovendien kan bij ziekte of bij onvoorziene omstandigheden een cursus niet worden opgevangen door een andere medewerker. Het gevolg is, dat bij deze bezettingsgraad, de cursusgarantie niet meer kan worden gegeven. Een negatieve spiraal kan dan

59


ontstaan, omdat ouders langer dan een kwartaal gaan doen over de cursus, wat direct negatieve gevolgen voor de planning in het volgende kwartaal en daarmee op het aantal te draaien cursussen. Kortom, een aantal van 37 - 38 cursussen per kwartaal is gelet op de huidige parttime bezetting optimaal. De SAV experimenteert al met dit aantal cursussen voor het eerste kwartaal van 2005. Daarmee kan de SAV haar begroting voor 2005 ook rond maken. Andere efficiëntiemaatregelen zijn het concentreren van alle cursussen op één locatie of het verhogen van het aantal cursisten per cursus. Bij de eerste maatregel worden de besparingen geschat op 6 tot 7 euro per cursus als de SAV 10% minder huisvestingskosten zou maken met deze maatregel. Het nadeel van het draaien van cursussen op één cursuslocatie is dat AOO en cursusleiders meer moeten reizen. Dat brengt weer kosten met zich mee. Deze maatregel wordt niet aanbevolen. Het verhogen van het aantal cursisten per cursus wordt, gezien de aantasting van kwaliteit en inhoud van de voorlichting, niet aanbevolen. 10.3.2 Gezinsonderzoek

De aanbeveling is de adoptiekennis te concentreren in adoptieteams op regionaal niveau. Omdat deze teams niet worden geconfronteerd met prioriteitstelling in andere urgente taken, is het mogelijk efficiënt de BKA onderzoeken te plannen en uit te voeren. De Raad zou de mogelijkheid van taakroulatie kunnen onderzoeken. Medewerkers worden per kwartaal in aparte teams voor BKA-onderzoeken geplaatst om daarna in een ander team te worden geplaatst voor ander type werkzaamheden. Zo wordt efficiënter werken gecombineerd met afwisselend werken. Deze maatregel heeft vooral effect op de totale doorlooptijd van gezinsonderzoeken: deze wordt korter. Tevens kan de wachttijd worden bekort. De kostprijs blijft bij ongewijzigde werkwijze in het onderzoek gelijk. Een tweede efficiëntiemaatregel kan worden gevonden door het multidisciplinair (MDO) overleg voor reguliere standaard onderzoeken te beperken tot een overleg van de raadsonderzoeker met de teamleider. Hiermee kan 4 uur worden bespaard op de inzet van de gedragsdeskundige. De teamleider bewaakt dan de inhoudelijke voortgang. Een teamleider die meer stuurt op voortgang en minder op inhoud (bij voorbeeld door het ontbreken van ervaring), kan deze taak delegeren aan een gedragsdeskundige. Een randvoorwaarde voor deze werkwijze is een wijziging in de eerste beoordeling van aspirant adoptiefouders door de raadsonderzoeker. In het eerste gesprek met aspirant adoptiefouders moet de raadsonderzoeker vooral informatie verzamelen voor het verder vormgeven van het onderzoek: “wat voor type onderzoek moet ik uitvoeren: regulier of maatwerk en wie ga ik daarbij betrekken?”. Met andere woorden: hoe complex wordt het beoordelen van een eventuele (on)geschiktheid? Als het beoordelen complex lijkt te worden, kan de raadsonderzoeker besluiten tot een maatwerktraject. Als het beoordelen relatief eenvoudig lijkt, kiest de raadsonderzoeker voor standaard. Een raadsonderzoeker kan een gedragsdeskundige altijd om een advies of second opinion vragen. Dit hoeft echter niet structureel.

60


Onderstaande berekening geeft inzicht in de mogelijke besparingen op de berekende basiskostprijs van € 1615. De kostprijs voor een onderzoek bedraagt dan gemiddeld € 1336. Op een totale jaaropgave van 1700 onderzoeken leidt dit tot een besparing van € 475.000 op jaarbasis. Berekening A


Gewoon 14 2 0 1

IBO 16 2 10 1



loonsom minfin 72487 84749 84749 57559





Berekening B

verkort 9 1 1 1

RO 1920 25200 4320

GD 1200 0 480

TL 240 3600 480

Admin 120 1800 480

31440

1680

4320

2400

28

2

4

2

€ 2.498.442 € 156.088

€ 401.370 € 151.444


€ 3.207.344


Gewoon 14 2 0 1

IBO 16 2 10 1

verkort 9 1 1 1


Uren maal uurtarief per case Gewoon IBO Verkort 1.113 1.271 715 186 186 93 0 929 93 63 63 63 1.361 2.449 964 75% € 1.021

5% € 122

20% € 193



De derde efficiëntiemaatregel kan behaald worden uit het terugbrengen van het aantal gesprekken van de raadsonderzoeker van 3 + 1 naar 2 + 1. Deze maatregel is alleen mogelijk als het onderzoek op een andere leest wordt geschoeid. Met een ander instrumentarium en een andere werkwijze. Zowel de marginale toetsing als de beperkte toetsing op risico- en beschermende factoren maken deze besparing mogelijk (zie paragraaf 5.7). Afhankelijk van het perspectief is deze maatregel van invloed op het kwaliteitsniveau van het gezinsonderzoek. Aanvullende maatregel zou kunnen zijn om het + 1 gesprek op te heffen. Dat kan door een geoormerkte kopie van het rapport aan de aspirant-adoptiefouders te verstrekken en uitsluitend op verzoek tot een gesprek te komen. Deze aanvullende maatregel verdient nader juridisch onderzoek en is niet gekwantificeerd. De maatregel leidt tot een besparing van 2 á 2,5 uur op de werkbelasting van de raadsonderzoeker en daarmee tot een afname van de kosten voor een gezinsonderzoek tot € 1217 als deze wordt gecombineerd met de maatregel van het niet betrekken van de gedragsdeskundige bij het onderzoek. Op een totale jaaropgave van 1700 onderzoeken leidt dit tot een besparing van € 676.600 op jaarbasis. Zie hiervoor onderstaande berekening.

61


Berekening A


Gewoon 12 2 0 1

IBO 16 2 10 1


verkort 9 1 1 1

loonsom minfin 72487 84749 84749 57559





Berekening B


RO 1920 21600 4320

GD 1200 0 480

TL 240 3600 480

Admin 120 1800 480

27840

1680

4320

2400

25

2

4

2

€ 2.212.361 € 156.088

€ 401.370 € 151.444


€ 2.921.263


Gewoon 12 2 0 1

IBO 16 2 10 1

verkort 9 1 1 1


Uren maal uurtarief per case Gewoon IBO Verkort 954 1.271 715 186 186 93 0 929 93 63 63 63 1.203 2.449 964 75% € 902

5% € 122

20% € 193



10.3.3 Verlening beginseltoestemming

•

Een beduidend efficiëntere werkwijze voor het ministerie is mogelijk, indien de positieve adviezen van de Raad onverkort worden overgenomen. Het verschil zou dan zijn dat de rapporten met een positief advies niet meer gelezen worden. Wel verdient aanbeveling om de rapporten met een negatief advies in elk geval op motivatie van de beslissing te beoordelen. De besparing wordt geschat op maximaal twee fte.

•

De filosofie achter de voorgestelde werkwijze is, dat het uitgangspunt moet zijn dat de Raad een professionele organisatie is, die een professioneel advies afgeeft. Op basis daarvan moeten beslissingen genomen kunnen worden door een andere overheidsorganisatie, die daar zelf verder geen inhoudelijke, maar wel formele waarde aan toevoegt.

•

Onvermijdelijk zal dan de vraag opdoemen hoe de kwaliteit van de adviezen en daarop gebaseerde beslissingen wordt gewaarborgd. Aanbevolen wordt om naast de kwaliteitsborging door de afzonderlijke ketenpartners zelf, de Inspectie met regelmaat toezicht te laten uitoefenen op de werkwijze van SAV en de Raad. Opvallend gebrek in de adoptieketen is dat de SAV onder geen enkele toezicht of Inspectie valt. Dat zou moeten veranderen. De daarmee gemoeide kosten zijn niet onderzocht.

10.3.4 Conclusie

In dit scenario zijn bij de voorlichting geen reële besparingen mogelijk. Het opvoeren van de bezettingsgraad is onverantwoord, omdat uiteindelijk de cursusgarantie niet meer kan worden afgegeven. De investering van de concentratie van alle cursussen op één locatie weegt niet op tegen de mogelijke besparing. Het verhogen van het aantal cursisten per cursus tast de kwaliteit van de voorlichting teveel aan. Bij het gezinsonderzoek zijn de volgende interventies mogelijk:

62


•

de adoptiekennis concentreren in adoptieteams op regionaal niveau ter bevordering van een verbeterde aansturing en control op gezinsonderzoeken;

•

het MDO overleg voor reguliere standaard onderzoeken beperken tot een overleg van de raadsonderzoeker met de teamleider. Een randvoorwaarde voor deze werkwijze is een wijziging in de eerste beoordeling van aspirant-adoptiefouders door de raadsonderzoeker. Deze optie leidt tot een kostprijs voor een onderzoek van gemiddeld € 1336. Op een totale jaaropgave van 1700 onderzoeken leidt dit tot een besparing van € 475.000 op jaarbasis;

•

het terugbrengen van het aantal gesprekken van de raadsonderzoeker van 3 + 1 naar 2 + 1. Deze optie leidt tot een besparing per gezinsonderzoek tot € 1217 als deze wordt gecombineerd met de maatregel van het niet betrekken van de gedragsdeskundige bij het onderzoek. Op een jaaropgave van 1700 onderzoeken leidt dit tot een besparing van € 676.600 op jaarbasis.

63


10.4 Scenario 4: Meer efficiëntie met andere structuur In dit scenario wordt de efficiëntie gezocht in de herschikking van activiteiten in combinatie met de in scenario 3 genoemde efficiëntie besparingen. De herschikking is gebaseerd op twee uitgangspunten: •

Organiseer de uitval zoveel mogelijk vooraan in de procedure.

•

De huidige voorlichting kenmerkt zich in hoge mate door een voorbereiding op de adoptie, die ook na een gezinsonderzoek zou kunnen plaatsvinden.

Naast deze uitgangspunten is een aantal randvoorwaarden van belang die een optimale benutting van de herschikking ondersteunen. •

Toets alle formele vereisten vooraan in de procedure

•

Maak optimaal onderscheid tussen standaard werk en maatwerk

10.4.1 Hoofdlijn scenario

De hoofdlijn van dit scenario is: Voorlichting, Gezinsonderzoek, Voorbereiding. Nadere uitwerking zal in een later stadium moeten plaatsvinden, maar de opzet van de procedure is als volgt: •

De aanvraag wordt ingediend bij de SAV. Op het aanvraagformulier wordt getekend voor een zorgvuldig ingediend verzoek, bereidheid kinderen alle medische behandelingen te laten ondergaan, kennisname dat een uittreksel uit het justitieel documentatie register zal plaatsvinden, bereidheid een medische verklaring door een arts te laten afgeven. De bedoeling is dat adoptiefouders die uiteindelijk hiertoe niet bereid zijn, vroegtijdiger uit de procedure te schiften. De eis van actualiteit van bijvoorbeeld een gezondheidsverklaring, vereist wel beperkte wachttijden in de procedure.

•

Na 3 maanden bedenktermijn wordt een factuur gestuurd met het verzoek binnen 4 weken te betalen, waarna de verzoeker eenmaal verlenging van dezelfde termijn kan krijgen. o De factuur is een bedrag, opgebouwd uit de kosten van voorlichting en voorbereiding, dat de verzoeker in rekening wordt gebracht. Indien tussentijds de procedure wordt beëindigd, kan gedeeltelijk en afhankelijk van het moment tot restitutie worden overgegaan. o De kosten voor het gezinsonderzoek zijn voor rekening van het Ministerie. Mocht besloten worden de kosten te verschuiven naar de aspirant-adoptiefouders, dan zal in de factuur ook dit bedrag opgenomen zijn.

•

Stimuleer het bewust kiezen voor adoptie van aspirant-adoptiefouders maximaal gedurende de bedenktermijn. Zet daarvoor niet alleen het handboek in, maar maak ook gebruik van selfassessment via internettoepassingen.

•

Voer een algemene voorlichting uit voor circa 50 personen. Kennisoverdracht staat centraal. Biedt daarbij ook de mogelijkheid van pleegzorg aan. Te organiseren door de SAV.

64


•

Voer een intakegesprek met aspirant-adoptiefouders. Uit te voeren door raadsonderzoeker als onderdeel van het gezinsonderzoek.

•

Voer het gezinsonderzoek verder uit conform het voorstel in scenario 3, uitgaande van een aantal van 2 + 1 gesprek, inclusief intakegesprek, bij een regulier onderzoek. Maak daarbij gebruik van een risicotaxatie instrument, indien dat mogelijk is. In dit geval is geen gestandaardiseerde inzet van een gedragsdeskundige vereist. Het MDO overleg wordt beperkt tot inzet van de raadsonderzoeker en de teamleider.

•

Bereidt de AAO’s met een positief advies voor op een succesvolle adoptie door in maximaal 4 voorbereidingsbijeenkomsten te werken aan vorming. Centraal staan de oefeningen van “het hoofd naar hart en handen”. De bestaande cursusonderwerpen blijven bestaan, maar vergen afhankelijk van het thema een beperktere inspanning, nu de voorbereiding ná het gezinsonderzoek is gepositioneerd.

Naar verwachting zal herschikking van activiteiten leiden tot een andere dynamiek in de adoptieprocedure. Hoe aspirant-adoptiefouders het gezinsonderzoek zullen benaderen zonder voorafgaande voorbereiding, maar wel met voorlichting, is niet te voorzien. Het zou kunnen zijn, dat bij deze volgorde van activiteiten aspirant-adoptiefouders minder geïnformeerd en/of bewust aan het gezinsonderzoek starten. Het gevolg zou een intensiever behandeling kunnen zijn. Een voordelig effect van de omdraaiing van activiteiten kan zijn dat de voorbereiding effectiever zal plaatsvinden omdat de aspirant-adoptiefouders al de zekerheid hebben van een positief oordeel over de geschiktheid. De positionering van de voorbereiding ná het gezinsonderzoek en meer aansluitend op de bemiddelingsfase zou mogelijkerwijs kunnen leiden tot besparing in de voorlichting door vergunninghouders. Bovendien zouden door de betere aansluiting betere matchingsvoorstellen gegenereerd kunnen worden. Een hogere effectiviteit op dit vlak heeft weer een potentieel voordelig effect op de efficiëntie in de adoptieketen. In elk geval doet zich het voordeel voor dat bij gelijkblijvend uitval van 18% bij het gezinsonderzoek deze aspirant-adoptiefouders niet meer de voorbereiding hoeven te volgen. En dat is gunstig voor de doorstroming van aspirant-adoptiefouders in dit deel van de adoptieketen. In onderstaande berekening is de kostprijs voor een voorlichtingsbijeenkomst weergegeven. Daarbij zijn de volgende aannames gedaan: •

een voorlichtingsbijeenkomst wordt door 50 mensen bezocht;

•

een voorlichtingsbijeenkomst wordt door 2 voorlichters gegeven;

•

een voorlichtingsbijeenkomst duurt 4 uur (een dagdeel);

•

de intake duur 1,5 uur voor het gesprek en 0,5 uur voor de verwerking van gegevens;

•

de intake maakt deel uit van het gezinsonderzoek;

•

de kosten voor het gezinsonderzoek bedragen € 1217 conform de berekening uit scenario 3;

•

de voorlichting wordt teruggebracht tot 4 bijeenkomsten;

•

de kosten voor huisvesting bedragen € 300 per zaal per cursus;

65


•

de productiecapaciteit per jaar is 1672 ouderparen per jaar bij een volledige inzet van de cursusbegeleiders van de SAV;

•

met deze productiecapaciteit zijn 67 voorlichtingsbijeenkomsten benodigd;

•

de kostprijs voor het gezinsonderzoek is gebaseerd op het scenario waarbij de gedragsonderzoeker niet wordt betrokken in de standaard onderzoeken. Er vinden 2 + 1 gesprek plaats. kosten voorlichtingsbijeenkomst Aantal bijeenkomsten bij scenario 3 Uren benodigd fte Gecorrigeerd naar 20% bezetting kosten fte Zaalhuur per zaal Totale zaalhuur Kosten totaal kosten per ouderpaar

67 535,04 0,4864 0,58368 32102,4 300 20064 52166,4 € 31

Daarmee komt het totale kostenoverzicht voor dit scenario op € 1854 met de volgende onderverdeling: Activiteit

Kosten

Aanvraag bij SAV

geen

Toezenden gezondheidsverklaring en justitiele beschikking

geen

Voorlichtingsbijeenkomst (50 personen)

31

Intakegesprek en gezinsonderzoek

1217

Vorming

606

Totaal kosten

1854

66


10.4.2 Conclusie

Het scenario Voorlichting, Gezinsonderzoek, Voorbereiding levert aanzienlijke besparingen op, waarbij voldaan wordt aan de minimale kwaliteitscriteria. In vergelijking met de huidige voorlichting leidt de voorlichting en vorming in dit scenario tot een besparing van € 263 per ouderpaar. In het gezinsonderzoek is maximaal een besparing van € 398 per onderzoek mogelijk. Bij een werklast van 1600 gezinsonderzoeken en vormingscursussen per jaar moet de noodzakelijke toename in productiecapaciteit voor extra gezinsonderzoeken worden meegenomen in de uiteindelijke besparingen per jaar. De Raad zal voor de toename van 512 onderzoeken 7 fte moeten aantrekken (op basis van een caseload van 76). Op jaarbasis bespaart de Raad door het doorvoeren van de veranderingen zoals genoemd in scenario 3, 1600 * € 398 per onderzoek = € 637.000. Het aantrekken van 7 fte extra kost de raad (op basis van een loonsom van € 87.890) € 616.000. Dat betekent dat de besparingen geheel kunnen worden ingezet voor het aantrekken van extra raadsonderzoekers. Daarmee kan de raad zonder extra kosten meer toegevoegde waarde leveren door het verkorten van de wachttijd en het verhogen van de productie. Vanuit kwaliteitsperspectief en besparingsmogelijkheden beschouwen wij dit scenario als de meest wenselijke minimale variant. Het omvormen van de huidige ketenstructuur brengt ook kosten met zich mee. De kosten daarvan zullen moeten worden meegenomen in de uiteindelijke berekening. Naar een zeer voorzichtige schatting bedragen de kosten van omvorming € 100.000 - € 250.000, die over een periode van 2 tot 3 jaar kunnen worden doorberekend (excl. wachtgelden of personele consequenties). Daarmee komen de kosten per ouderpaar € 20 - € 50 euro hoger te liggen dan de berekende € 1854. De invoeringskosten hebben betrekking op een gewijzigde organisatie en uitvoering van voorlichting en voorbereiding. De ondersteunende hulpmiddelen moeten hierop worden afgestemd. De procedure voor gezinsonderzoek zal bij de Raad moeten worden aangepast aan de ingekorte versie van 2 + 1 gesprek en de gewijzigde rol van de gedragsdeskundige. Dit heeft tevens consequenties voor het systeem van planning en control en voor de registratie van de begroting en realisatie van de Raad.

67


10.5 Organisaties in de keten In deze paragraaf wordt ingegaan op de onderzoeksvraag naar het al dan niet samenvoegen van voorlichting en gezinsonderzoek in één organisatie. Daarna wordt ingegaan op maatregelen die de gehele keten betreffen en die ongeacht de keuze voor scenario’s kunnen worden opgepakt om de kwaliteit en efficiëntie over de gehele keten heen te organiseren. In theorie lijkt één uitvoeringsorganisatie voor adoptie voor de hand te liggen. Het grote voordeel daarvan is dat inrichting en sturing op de niveaus van organisatie, processen en personeel in samenhang kan plaatsvinden. Capaciteit en prioriteitstelling zijn in 1 hand. Voorlichting en gezinsonderzoek zouden in 1 organisatie als twee verschillende takken van sport naast elkaar en in samenwerking met elkaar kunnen bestaan. Niettemin moet bij deze visie de nodige vraagtekens worden gezet. •

Het is zeer de vraag of het bij elkaar plaatsen van verschillende activiteiten in een keten, en de daarmee gepaard gaande verschillen in competenties, in één organisatie, automatisch leidt tot meer efficiëntie. Dikwijls ontstaat een moloch, die moeilijk wendbaar is. Wat daarvan de gevolgen zullen zijn voor de aansturing vanuit het ministerie, laat zich raden.

•

De nodige weerstand in het adoptieveld zal overwonnen moeten worden, met uitzondering van de SAV. Vele respondenten vrezen een mogelijke samenvoeging in één organisatie, omdat daarmee het systeem van checks-and-balances verloren gaat. Welke kant zal het kwartje opvallen, welk belang wordt dominant? Een ander geopperd bezwaar is, dat bij AAO’s het beeld zal ontstaan, dat zij terughoudend moeten zijn bij de voorlichting, omdat toetsing in dezelfde organisatie plaatsvindt, waardoor het huidige effect van de voorlichting minder wordt. Of de argumentatie valide is, of niet, de zorg bestaat.

Gegeven de grote organisatorische en culturele verschillen tussen de SAV en de Raad, vergt de samenvoeging van voorlichting en gezinsonderzoek een forse investering. De inschatting is, dat op korte termijn sprake zal zijn van efficiëntieverlies. Het is zelfs de vraag of de samengevoegde organisatie binnen redelijke termijn effectief kan zijn. Kortom, bij deze veranderingsstrategie moeten de nodige vraagtekens worden gezet. Alleen al op basis van de haalbaarheid van de veranderdoelstelling, nog afgezien van het doel op zich. Verbeteringsvoorstellen in de keten •

Geconstateerd is dat de ketenpartners tot en met vergunninghouders en hulpverlening verschillen in de uitwerking van “in het belang van het kind” als gevolg van verschillen in belang en perspectief. Het verdient aanbeveling die spanning te onderkennen en daar zo effectief en efficiënt mogelijk mee om te gaan. Adoptie volledig over te laten aan het vraagaanbod mechanisme, is geen optie. Het geforceerd samenvoegen van de voorlichting van de SAV en het gezinsonderzoek voor adoptie door de Raad in één organisatie, evenmin.

68


•

Bepleit wordt de transformatie van de adoptieketen vorm te geven door de verbeteringen te zoeken binnen de bestaande organisaties, mede met het oog op de samenwerking tussen deze organisaties. Al te gemakkelijk wordt wel eens verondersteld, dat door het simpelweg bij elkaar plaatsen van organisaties efficiëntiewinst zich vanzelf aandient op basis van de zogenaamde synergetische effecten.

•

Het voorstel is om de verkokering te doorbreken door meer informatie te laten stromen in de keten, onder de randvoorwaarde van meer sturing. In de keten moet effectievere communicatie tot stand komen. Het beoogde gevolg is een vorm van grensvervaging tussen de organisaties in de keten. De mate waarin de vergunninghouders zouden moeten participeren behoeft nader onderzoek. Sturing in de keten kan worden vormgegeven door een strategisch, tactisch en operationeel niveau te onderscheiden. o Op strategisch niveau vindt op managementniveau overleg plaats tussen de ketenpartners onder regie van het Ministerie van Justitie. Het ministerie heeft daarbij een faciliterende en regisserende rol. In overleg ontwikkelt het ministerie een visie op het functioneren van de adoptieketen. Het ministerie is ook verantwoordelijk voor het bepalen van de veranderingsstrategie. o Op tactisch niveau fungeert het reguliere ketenoverleg, onder regie van de afdeling Besturing van de Directie Justitieel Jeugdbeleid, als middel om de veranderstrategie om te zetten in daadwerkelijke veranderingen. Aanbevolen wordt om een actieprogramma te ontwerpen en de verantwoordelijkheid voor realisatie daarvan te beleggen bij dit overleg, als hoeder van de verandering. o Op operationeel niveau zal op de werkvloer veel meer directe uitwisseling van informatie plaatsvinden, conform de andere aanbevelingen.

•

Keteninformatisering kan een grote bijdrage leveren aan efficiëntie en integratie in de keten. De doelstelling is de huidige breuklijnen in de informatiehuishouding op ketenniveau te overbruggen. In essentie komt keteninformatisering neer op het delen van informatie. Het gaat dan om informatie binnen een strak afgebakend kader. Het is niet de bedoeling toegang te krijgen tot elkaars databanken. Wel is het mogelijk informatiesystemen op elkaar aan te sluiten. In samenwerking met het ministerie van Justitie is bij de SAV een keteninformatie systeem opgezet waarin ouders op BKA nummer van begin tot eind kunnen worden gevolgd. Dit systeem wordt momenteel gebruikt voor het beheersen van de processen binnen SAV en tussen SAV en Justitie. Het systeem heeft een grote potentie om door te groeien naar een volledig keteninformatie systeem. o Keteninformatisering heeft niet alleen betrekking op integratie van gegevensverkeer tussen organisaties, maar ook op de integratie van klanten en organisaties. Aspirantadoptiefouders zijn de eerste schakel in de adoptieprocedure die begint met een aanvraag. Onderzocht kan worden op welke wijze aspirant-adoptiefouders actief betrokken zouden kunnen zijn bij het leveren en beheren van eigen gegevens door hen toegang te verschaffen tot bepaalde bestanden.

69


o

De efficiëntie effecten van keteninformatisering worden vergroot als de adoptieprocedure zoveel mogelijk wordt gedigitaliseerd: van digitale indiening van aanvragen tot digitale rapporten die onder voorwaarden van beveiliging door de ketenorganisaties gebruikt worden.

•

Registreer op alle momenten in de adoptieprocedure de reden van terugtrekking. Om inzicht te krijgen in de reden van uitval is het raadzaam dat zowel de SAV als de Raad met enige regelmaat onderzoek doet onder uitvallers naar de reden van uitval.

•

Verstrek als SAV onder voorwaarden aanwijzingen over duidelijke ongeschiktheid van aspirant-adoptiefouders aan de Raad, ondanks dat daardoor deelnemers zich wellicht minder vrij voelen om zich te uiten. De SAV en een aantal respondenten is deze mening toegedaan. Onderzoekers zijn met andere respondenten van mening dat aan dit argument te veel waarde wordt gehecht. Bekeken vanuit het doel van de adoptieprocedure, waarbij adoptiefouders goed worden voorbereid op adoptie en minimaal de duidelijk ongeschikte adoptiefouders worden geweerd, staat het benutten van alle mogelijke informatie om deze doelen te bereiken voorop. Bijkomend voordeel is dat daardoor meer een natuurlijke manier van samenwerken in de keten ontstaat in het besef een gemeenschappelijk doel te dienen.

70


Bijlage A. Overzicht eisen landen van herkomst Deze bijlage is in een apart document beschikbaar.

71


Bijlage B. Internationaal vergelijkend onderzoek Deze bijlage is in een apart document beschikbaar.

72


Bijlage C. Lijst met geïnterviewde personen Naam

Positie

Stichting Adoptievoorzieningen Dhr. H. Visée Dhr. H.P. Siebinga Mw. D. Bax Mw. M. van der Meer

Directeur Stichting adoptievoorzieningen Teamleider Voorlichting SAV Hoofd algemene zaken Hoofd financiële zaken

Raad voor de Kinderbescherming Mw. J.N. Polders-Reinders Dhr. E. Steijnen Mw. A. Bosman Dhr. W. Hulsbergen Mw. E. Ratering Mw. M. Simons

Senior beleidsmedewerker Hoofd Planning en control Raad Raadsonderzoeker Rotterdam Teamleider Rotterdam Gedragsdeskundige Rotterdam Raadsonderzoeker Breda

Ministerie van Justitie Mw. H. Lenters Mw. L. Scheij Dhr. W. Augustijn

Afdeling Ontwikkeling Hoofd afdeling JIZ Medewerker afdeling JIZ

Praktijkdeskundigen Mw. F. Juffer

Hoogleraar adoptie, Universiteit Leiden Algemene en Gezinspedagogiek

Mw. A.J.G. Vinke

Interview op persoonlijke titel

Mw. L. van Tuyll


Mw. H. Storsbergen


Mw. H. Driedonks

Hoofd adoptieteam Therapeutische gezinsverpleging (TGV), Horizon Adoptieteam

Mw. T. Bakker


Dhr. H. van Hooff

Stichting Ambulante Fiom/ I.S.S. Nederland

73


Dhr. R. de Bot

Directeur Pleegzorg Rotterdam

Belangenverenigingen Dhr. W-J. Halm Dhr. M. Daverveldt Dhr. C. van Dijen

AAO-overleg: BZA AAO-overleg: Stichting de Rode Draad AAO-overleg: Stichting de Rode Draad

Mw. L. Waanders

Vereniging Aangaande Adoptiedriehoek Nederland (VAAN)

Vergunninghouders Mw. B. Treur

Voorzitter overleg vergunninghouders

74


Bijlage D. Leden begeleidingscommissie Naam

Positie

Mw. M.J.M. Brand-Koolen Mw. J.N. Polders-Reinders Dhr. H.P. Siebinga Dhr. W.C.A.M. Dessart

Voorzitter. Oud-directeur Directie Jeugdbescherming Senior beleidsmedewerker Raad voor de Kinderbescherming Teamleider Voorlichting SAV WODC

Mw. H. Lenters

Ministerie van Justitie

Toehoorders: Mw. M.I. van Grafhorst Mw. M. Pekelharing

Ministerie van Justitie Ministerie van Justitie

75

Rapport onderzoek Vereenvoudiging Adoptieprocedure

Recommend Documents