Positionering van huidig milieu-instrumentarium & doorkijk naar de toekomst

Positionering van huidig milieu-instrumentarium & doorkijk naar de toekomst RIZA werkdocument 98.142x

Leiden, oktober 1998 René Kleijn (CML, RUL) Hans de Bruijn (TB, TU-Delft) Gjalt Huppes (CML, RUL) © Copyright 1998 by the Centre of Environmental Science, Leiden University, The Netherlands

Centrum voor Milieukunde (CML) Rijksuniversiteit Leiden Sectie Stoffen en Producten Postbus 9518 2300 RA Leiden Tel 071-527 7477 Fax 071-527 7434

Technische Bestuurskunde (TB) TU-Delft Sectie Beleidskunde Postbus 5015 2600 GA Delft Tel 015-278 7169 Fax 015-278 6439

In dit werkdocument wordt de visie van de auteur(s) weergegeven, niet die van het Ministerie van Verkeer Waterstaat. The views expressed in this document are the authors or authors' own, not those of the Department of Transport, Public Works and Watermanagement.

Voorwoord ________________________________________________________________ 3 Samenvatting ______________________________________________________________ 4 Summary _________________________________________________________________ 7 1

Inleiding______________________________________________________________ 10 1.1

Doelstelling _____________________________________________________________ 10

1.2

Werkwijze_______________________________________________________________ 10

1.3

Leeswijzer ______________________________________________________________ 13

1.2.1 1.2.2 1.2.3

2

De vraagkant: interviews met betrokkenen bij het waterbeheer ________________ 14 2.1

Geïnterviewde personen___________________________________________________ 14

2.2

Overzicht van vragen die leven binnen het waterbeheerder______________________ 14

2.3

Verdere conclusies uit de interviews ________________________________________ 17

2.4

Gestructureerd overzicht van vragen ________________________________________ 19

2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4

3

Inventarisatie vraag en aanbod van instrumenten____________________________________ 11 SWOT-analyse en het opstellen van een strategie/keuzediagram _______________________ 11 Aanbevelingen ter verbetering van het instrumentarium _______________________________ 12

Industriële puntbronnen________________________________________________________ Diffuse bronnen ______________________________________________________________ Afweging tussen compartimenten ________________________________________________ Waterbodem ________________________________________________________________ Relatie waterbeheer en ruimtelijke ordening ________________________________________ Planvorming_________________________________________________________________ De veranderende rol van waterbeheerders _________________________________________ Het gebruik van technische instrumenten __________________________________________ Beperkte bevoegdheden _______________________________________________________ Milieurendement steeds belangrijker______________________________________________

14 15 15 15 16 16 17 17 18 18

Procesmatige aspecten van het gebruik van technische instrumenten __________ 21 3.1

Inleiding ________________________________________________________________ 21

3.2

De complexiteit van de bestuurlijke context___________________________________ 21

3.3 Bestuurlijke complexiteit wordt problematisch indien het instrument niet tot objectiveerbare uitkomsten leidt. _________________________________________________ 22 3.4

Kern procesbenadering ___________________________________________________ 23

3.5

Kansen en risico’s van een procesbenadering ________________________________ 23

3.6

Centrale element procesontwerp____________________________________________ 24

3.7

Perspectief van de bestuurder______________________________________________ 30

3.8

Procesmatige / Draagvlak methoden ________________________________________ 32

3.6.1 3.6.2 3.6.3

3.8.1 3.8.2 3.8.3

4

Openheid ___________________________________________________________________ 25 Veiligheid ___________________________________________________________________ 28 Voortgang __________________________________________________________________ 29

Bestaande instrumenten _______________________________________________________ 32 Ordening en positionering ______________________________________________________ 35 In fasen naar een procesontwerp ________________________________________________ 38

De aanbodkant: inventarisatie technische instrumenten ______________________ 41 4.1

4.1.1 4.1.2

Samenvatting van de sterkten en zwakten van de technische instrumenten ________ 41

Milieuinstrumenten ___________________________________________________________ 41 Economische instrumenten _____________________________________________________ 42

4.1.3 4.1.4 4.1.5

5

6

7

8

Milieurendementsmethoden ____________________________________________________ 43 Planvormingsinstrumenten _____________________________________________________ 43 Wegingsmethoden____________________________________________________________ 43

4.2

Risicoanalyse ___________________________________________________________ 44

4.3

Ketenanalyse instrumenten ________________________________________________ 45

4.4

Verspreidingsmodellen____________________________________________________ 46

4.5

Bedrijfsinterne milieuzorg _________________________________________________ 47

4.6

Economische Instrumenten ________________________________________________ 48

4.7

Milieurendementsmethoden________________________________________________ 50

4.8

Planvormingsinstrumenten ________________________________________________ 52

4.9

Wegingsmethoden _______________________________________________________ 53

4.10

Overige instrumenten _____________________________________________________ 54

Combinatie van vraag en aanbod van instrumenten: de theorie ________________ 57 5.1

Van vraag naar aanbod: Procedure, Problemen / Doelen, Vragen _________________ 58

5.2

Van aanbod naar vraag: Technische analyse__________________________________ 59

Combinatie van vraag en aanbod van instrumenten: praktijkvoorbeelden________ 61 6.1

Industriële (punt)bronnen: vergunning op hoofdlijnen voor een (middel)groot bedrijf 61

6.2

Diffuse bronnen met als voorbeeld: koperen waterleidingen _____________________ 63

6.3

Afweging tussen compartimenten: rookgasreiniging, nat of droog ? ______________ 65

6.4

Waterbodem: sanering van een zwaar verontreinigde waterbodem _______________ 67

6.5

Relatie waterbeheer en ruimtelijke planvorming: water in de stad_________________ 70

Toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer ____________________________ 72 7.1

Steeds meer partijen zijn betrokken bij de besluitvorming_______________________ 72

7.2

Verschuiving van nationale beleidsruimte naar de EU en naar lokale overheden ____ 72

7.3

De inhoudelijke problematiek wordt complexer________________________________ 73

Conclusies en aanbevelingen ____________________________________________ 75 8.1

Conclusies ______________________________________________________________ 75

8.2

Aanbevelingen ten aanzien van de verweving van proces en inhoud ______________ 76

8.3

Aanbevelingen bij de inzet van milieu-instrumenten____________________________ 77

8.4 Aanbevelingen voor de ontwikkeling van instrumentarium ten aanzien van toekomstige vragen in het waterbeheer _______________________________________________________ 78

Literatuur ________________________________________________________________ 81 Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

Lijst met geïnterviewde personen. De lijst met vragen die aan de waterbeheerders is voorgelegd. Plaatsing instrumenten op basis van de aspecten die binnen de instrumenten worden meegenomen. Matrix waarin de instrumenten zijn gescoord op inhoudelijke aspecten.

Voorwoord

Voorwoord Het voorliggende rapport is opgesteld in het kader van het onderzoeksprogramma ‘anticiperend onderzoek’ van de hoofdafdeling Emissies van het RIZA. Dit programma dient als voorbereiding op de vragen van overmorgen in het waterbeheer, en heeft daardoor een meer innovatief, strategisch maar ook risicodragend karakter. Het programma richt zich op de in de toekomst gewenste kennis (verbreding naar expertise op het gebied van ‘milieu integraal’, ‘economie’, en ‘proces’) en technieken (uitwerking van de toolbox-gedachte voor het waterbeheer). Het project, getiteld ‘Positionering van milieu-instrumentarium en doorkijk naar de toekomst’, is in opdracht van het RIZA uitgevoerd door het CML van de Rijksuniversiteit Leiden (i.v.m. haar inhoudelijke expertise) en de vakgroep Technische Bestuurskunde van de TU-Delft (i.v.m. haar ‘proces‘ expertise). Het doel van het onderzoek is het waterbeheer te voorzien van een hulpmiddel (toolbox) waarmee in de toekomst adequaat kan worden ingespeeld op een toenemende complexiteit van het waterbeheer. De toekomstige vragen in het waterbeheer, geïnventariseerd middels interviews en gesignaleerde autonome trends, hebben hierbij centraal gestaan (de vraag). Vervolgens is een inventarisatie gemaakt van het huidige milieu-instrumentarium (het aanbod), waarbij ook de procesmatige context van het gebruik van milieu-instrumenten uitgebreid in beeld is gebracht. Uit de vragen bleek namelijk dat waterbeheerders vooral procesmatige vragen hebben, wat o.a. wordt veroorzaakt door de groei van het aantal betrokken partijen. Een toenemende aandacht voor het proces leidt echter ook tot een roep om meer inhoudelijke informatie. Het gevolg hiervan is een toenemende complexiteit, zowel qua inhoud als qua proces, van toekomstige vragen in het waterbeheer. De onderzoekers hebben hierop geanticipeerd door een opzet uit te werken voor de aanpak van complexe problemen, waarbij sprake is van een grote verwevenheid tussen inhoud en proces. Voor het onderzoek is een begeleidingscommissie samengesteld die een belangrijke inbreng heeft gehad bij de uitvoering van het project. De commissie was samengesteld uit de volgende personen: drs. J. van Dalen (RWS/directie Zuid-Holland), ir. R. Hoekstra (Provincie Zeeland), mw. ir. C. Quarles van Uffort (RIVM), drs. L. Breedveld, mw. drs. A. van Oest, ing. J. Schoot Uiterkamp, en ir. H. van Waveren (allen RIZA). We hopen dat dit een onderzoek een bijdrage kan leveren aan het oplossen van toekomstige complexe problemen in het waterbeheer. Wellicht geeft het onderzoek nog geen antwoord op de vragen van vandaag, maar een eerste stap is gezet als bij de beantwoording van deze vragen de gedachtelijn van dit project wordt doorlopen. We hopen daarbij dat problemen wat vaker via een andere invalshoek worden bekeken (niet alleen vanuit de vakinhoudelijke waterkennis maar ook met aandacht voor ‘milieu integraal’, ‘economie’, en ‘het proces’). Ook hopen we dat eventuele keuzes voor bepaalde instrumenten ter beantwoording van toekomstige vragen bewust(er) worden genomen. Mocht u vragen en/of commentaar hebben op dit project, dan kunt u zich wenden tot dhr. Breedveld (RIZA). Uw reacties kunnen dan worden meegenomen in eventuele vervolgstudies.

Ir. P.B.M. Stortelder (RIZA) Afdelingshoofd Nationale Beleidsvoorbereiding

CML, RUL / TB, TU-Delft

3

Samenvatting

Samenvatting Het soort vragen waarmee waterbeheerders worden geconfronteerd is de afgelopen jaren sterk veranderd en zal in toekomst waarschijnlijk nog verder veranderen. De belangrijkste trends die hieraan ten grondslag liggen zijn: • het aantal partijen dat in het besluitvormingsproces is betrokken wordt steeds groter; • de nationale beleidsruimte verschuift deels naar de EU en deels naar de lokale overheden; • de inhoudelijke problematiek wordt steeds complexer. Daarnaast is in de afgelopen jaren een groot aantal technische beslissingsondersteunende milieu-instrumenten ontwikkeld waarvan een deel specifiek is gericht op het waterbeheer. Een andere ontwikkeling die parallel heeft plaats gevonden, en deels samenhangt met de veranderende vragen, is het steeds belangrijker worden van het proces. Deze procescomponent komt tot uiting in het groeiende aantal betrokken actoren, inclusief burgers, en de ontwikkeling van zogenaamde procesmatige instrumenten. Waterbeheerders worden dus geconfronteerd met veranderende vragen op zowel technisch als procesmatig vlak en een steeds groter aanbod aan technische instrumenten. Het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA) heeft daarom het Centrum voor Milieukunde (CML) van de Rijksuniversiteit Leiden verzocht om in samenwerking met de vakgroep Technische Bestuurskunde (TB) van de Technische Universiteit Delft een project te starten, waarvan het eindresultaat voor u ligt, dat waterbeheerders moet helpen bij de keuze van technische instrumenten en de manier waarop ze procesmatig kunnen worden ingebed. Het onderzoek is gestart in de zomer van 1997 en is afgerond in de zomer van 1998. In het eerste hoofdstuk van het rapport wordt ingegaan op de doelstelling van het onderzoek en de gevolgde werkwijze. Het hoofddoel van het onderzoek was het voorzien van het waterbeheer van een hulpmiddel waarmee in de toekomst adequaat kan worden ingespeeld op een toenemende complexiteit van het waterbeheer. De (veranderende) vragen van waterbeheerders hebben in dit onderzoek centraal gestaan. Het startpunt was derhalve een serie interviews met waterbeheerders op verschillende schaalniveaus (zie hoofdstuk 2). Het doel van deze interviews was enerzijds om een idee te krijgen van de vragen die leven binnen het waterbeheer en anderzijds om het huidige gebruik van technische instrumenten te inventariseren. De belangrijkste technische vragen hebben betrekking op de steeds groter worden integratie op verschillende terreinen: milieueffecten in verschillende milieucompartimenten worden gezamenlijk in beschouwing genomen evenals milieueffecten in verschillende stadia van de levenscyclus terwijl daarnaast ook de effectiviteit en de (kosten)efficiëntie steeds vaker worden meegenomen in de afweging. Ook zijn er vragen rondom de afweging tussen emissies aan de ene kant en problemen die betrekking hebben op de ruimtelijke inrichting. Procesmatige vragen hebben vooral betrekking op het vergroten van het draagvlak van de oplossingen: hoe kunnen de relevante actoren worden geïdentificeerd en hoe kunnen ze het beste bij het proces worden betrokken. Ook de verschuiving van een technische regulerende rol naar een processturende rol roept belangrijke vragen op evenals de verschuiving van de nationale beleidsruimte naar de EU en de lokale overheden. Door de vakgroep Technische Bestuurskunde van de TU-Delft is een overzicht gemaakt van de procesmatige aspecten die van belang zijn bij het gebruik van technische instrumenten: de procesmatige context (zie hoofdstuk 3). Het belang van de procescomponent is niet zozeer afhankelijk van de keuze van een bepaald technische instrument maar van de bestuurlijke en technische complexiteit van het probleem. De procesbenadering levert een bijdrage aan het gezag van de uitkomsten van een analyse. Vanuit het perspectief van de bestuurder zijn de volgende aspecten van de analyseresultaten van belang: de hardheid van de uitkomsten, de oplossingsruimte, de relatie met andere issues, de doorlooptijd van de analyse en de presentatie van de resultaten. Procesmatige of draagvlakmethoden kunnen zowel een


4

Samenvatting

projectmatig als een procesmatig karakter hebben. Wanneer de bestuurlijke en de technische complexiteit beperkt is kan gebruik gemaakt worden van een projectmatige methode die sterk projectmanagerial van karakter zal zijn zodat de te volgen stappen vastliggen in de methode. Naarmate de complexiteit groter wordt zal het projectmatige karakter plaatsmaken voor een meer procesmatige aanpak waarin het accent zal verschuiven van een gestructureerd spelverloop naar de het opstellen van spelregels. Parallel aan de analyse van de procesmatige aspecten is middels een literatuurstudie een overzicht gemaakt van beschikbare technische instrumenten: het aanbod (zie hoofdstuk 4). Beleidsinstrumenten zoals vergunningen, heffingen en subsidies zijn expliciet buiten beschouwing gelaten. De volgende typen instrumenten komen aan de orde: risicoanalyse, ketenanalyse instrumenten, verspreidingsmodellen, bedrijfsinterne milieuzorg, economische instrumenten, milieurendementsmethoden, planvormingsinstrumenten, wegingsmethoden en een categorie overige instrumenten. Uit deze inventarisatie is duidelijk gebleken dat er veel verschillende instrumenten zijn met elk hun sterke en zwakke punten. Bij de keuze van een instrument is het dus van groot belang om eerst te bepalen of het instrument wel het juiste instrument is om de vraag te beantwoorden. Vraag, aanbod en de procesmatige context zijn over elkaar heen gelegd om te komen tot een voorstel voor een manier waarop deze drie lijnen gecombineerd kunnen worden (zie hoofdstuk 5). Het startpunt van een analyse wordt altijd gevormd door een bepaalde (start)vraag. Eerst dienen afspraken te worden gemaakt over de te volgen procedure. De eerste stap in deze procedure is het formuleren van een gemeenschappelijk probleem of doel. Op basis van dit gemeenschappelijke doel worden technisch inhoudelijke vragen geformuleerd. Om deze vragen te beantwoorden wordt als laatste stap eventueel een bijpassend technisch instrument gekozen. Deze stappen worden middels een iteratief proces meerdere malen doorlopen. De hierboven geschetste procedure is geïllustreerd aan de hand van een aantal praktijkvoorbeelden (zie hoofdstuk 6). Vervolgens zijn de toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer besproken (zie hoofdstuk 7). Met name de verwachte gevolgen van deze ontwikkelingen op het gebruik van technische instrumenten en de inbedding van de procesmatige context komen hierbij aan de orde. De belangrijkste conclusies uit dit onderzoek (zie hoofdstuk 8) zijn: • bij de waterbeheerders spelen naast een aantal technische vragen vooral ook procesmatige vragen; • technische vragen hebben vooral betrekking op een steeds grotere mate van integratie: meerdere emissies, compartimenten, milieuproblemen, stadia in de levenscyclus en de integratie van milieueffecten en kosten; • procesmatige vragen hebben vooral betrekking op het vergroten van het draagvlak van de oplossingen; • kijkend naar de toekomstige vragen in het waterbeheer, zal het gebruik van technische instrumenten ingebed dienen te worden in een procesmatige context; • het gebruik van technische instrumenten binnen het waterbeheer is nog beperkt als gevolg van o.a. gebrek aan middelen, kennis, maatwerk, bekendheid met het instrument en vertrouwen in de toegevoegde waarde en als gevolg van de weerstand bij de bestuurders; • een toenemende mate van integratie vraagt om de toepassing van steeds complexere instrumenten maar levert tevens het gevaar dat instrumenten worden ingezet die eigenlijk een overkill zijn voor de betreffende vraag; • ook bij het optuigen van de procesmatige context moet rekening gehouden worden met het gevaar voor een overkill, simpele vragen kunnen heel goed worden opgelost met een beperkte invulling van de procesmatige context; • wanneer een vraag betrekking heeft op zeer complexe afwegingen is een in het instrument geïntegreerde evaluatie ongewenst en dient de eindevaluatie te worden overgelaten aan het besluitvormingsproces.


5

Samenvatting

Het rapport eindigt met drie hoofdaanbevelingen (zie hoofdstuk 8) ten aanzien van: • de verweving van proces en inhoud; • de inzet van milieu-instrumenten; • de ontwikkeling van het instrumentarium ter beantwoording van toekomstige vragen. Ten aanzien van de verweving van proces en inhoud wordt aanbevolen de in hoofdstuk 5 voorgestelde procedure te volgen waarbij proces en technische analyse verweven zijn. Ten aanzien van de inzet van milieu-instrumenten is een van de belangrijkste aanbevelingen om te starten met een globale analyse waarin in bekeken wordt welke mate van detail en integratie nodig is. Hiermee wordt het gevaar van het toepassen van een onnodig complex instrument aanzienlijk verkleind. Een andere belangrijke aanbeveling is om zorg te besteden aan de manier waarop de resultaten worden gepresenteerd, inclusief de hardheid van de uitkomsten. Voor de ontwikkeling van instrumentarium ter beantwoording van de toekomstige vragen in het waterbeheer zijn per type instrument aanbevelingen geformuleerd. Voor de risicoanalyse is het van belang om een zo compleet mogelijke database met gevalideerde stofgegevens te ontwikkelen. Daarnaast moeten verspreidingsmodellen worden doorontwikkeld zodat zoveel mogelijk stofgroepen kunnen worden meegenomen. Met name bij ketenanalyse instrumenten is het van belang om de complexiteit van het instrument af te stemmen op de complexiteit van de vraag. In de LCA moeten een aantal, specifiek voor het waterbeheer van belang zijnde, milieuaspecten verder worden geoperationaliseerd. Verder moet de eindevaluatie in de keteninstrumenten verder worden uitgewerkt. Bij de bedrijfsinterne milieuzorg en vergunningen op hoofdlijnen is met name de aandacht voor controle van belang. Bij de economische instrumenten zijn de maatschappelijke kosten tot nu toe onderbelicht gebleven. Middels het vertalen van deze kosten in marktprijzen of het toepassen van een expliciete evaluatie kan deze lacune worden ingevuld. Voor een effectievere toepassing van milieurendementsmethoden moeten in de toekomst de verschillen tussen de manier waarop de milieuwinst en kosten worden bepaald worden gesignaleerd en zo mogelijk worden opgelost of op zijn minst worden verwerkt in de uiteindelijke evaluatie. Planvormingsinstrumenten zijn een combinatie van technische en procedurele elementen. Aanbevolen wordt om duidelijk gescheiden technische en procesmatige stappen te hanteren in een gecombineerd iteratief proces. Een verdere ontwikkeling van specifieke multicriteria analyses en panelmethoden is nodig voor het ontwikkelen van effectieve wegingsmethoden. Wel dient steeds eerst de vraag te worden beantwoord of expliciete weging wel echt noodzakelijk is om tot een eindoordeel te komen. Wanneer het hele spectrum van instrumenten wordt overzien blijkt dat de component ruimtelijke inrichting een van de overgebleven witte vlekken vormt. In ketenanalyse, risicoanalyse en milieurendementsmethoden heeft dit aspect nog nauwelijks een plaats. Ook het onderwerp van de industriële ecologie, waarbij de ruimtelijke inrichting een belangrijke plaats inneemt, staat nog in de kinderschoenen. De toepassing van technische instrumenten binnen het waterbeheer is op dit moment nog zeer beperkt. Als gevolg van een aantal toekomstige ontwikkelingen en de groei van het aantal beschikbare technische instrumenten zullen waterbeheerders steeds vaker voor de vraag komen te staan of ze een bepaald technisch instrument zullen gebruiken als hulpmiddel bij het beantwoorden van een bepaalde (beleids)vraag. In dit rapport is getracht het belang aan te geven van de procesmatige inbedding van het technische instrument. Met het overzicht van technische instrumenten, het aangeven van de sterke en zwakke kanten ervan, en het schetsen van een globale procedure om technische instrumenten te verweven met de procesmatige context is geprobeerd de waterbeheerders een handvat te geven bij het gebruik van technische instrumenten.


6

Summary

Summary The past few years has seen an enormous change in the kind of issues facing water management agencies, and this process of change seems likely to continue. Three main trends can be identified as driving these changes: • the growing number of parties involved in the decision-making process; • the shift in decision-making away from the national level to both the EU and local authorities; • the increasing complexity of the technical problems involved. Over the last few years, moreover, a wide variety of new technical decisionsupport systems have been developed in the environmental field, some specifically designed for the context of water management. A parallel trend that has to some extent been driven by the emergence of new issues is the growing importance of the processes of decision-making and the like. This new 'process' component is reflected in the expanding cast of actors in the water management network, including private citizens, and in the development of management support systems to structure this process. In summary, then, water managers are today faced with new and emerging issues in both the technical and the process field, as well as with a growing variety of technical decision-support systems. Against this background, the National Institute for Inland Water Management and Wastewater Treatment (RIZA) commissioned the Centre of Environmental Science (CML) of Leiden University to set up a collaborative project with the Faculty of Systems Engineering, Policy Analysis & Management (SEPA) of Delft University of Technology aimed at helping water managers make use of appropriate technical support systems and embed these in the overall decision-making process. The results of this research project, which ran from summer 1997 to summer 1998, are documented in this report. The first chapter of the report considers the objective of the study and the working method employed. The main aim of the study was to provide water managers with an effective instrument for addressing the growing complexity of water management activities. The central focus of the study was the (changing) issues facing water management agencies. The study therefore began with a series of interviews with water managers at various scale levels (Chapter 2). The aim of these interviews was twofold: to gain an idea of the issues facing water managers today, and to inventory current use of technical support systems. The main technical problems encountered are all connected with the ongoing process of integration within various fields: environmental impacts in different segments of the environment are being considered in tandem, as are environmental impacts in the various phases of a product's lifecycle; at the same time efficacy and (cost) efficiency are becoming increasingly common elements of the decision-making process. Other problematical technical issues include the design of trade-offs between discharges and problems in the local planning sphere. On the 'process' side, the main issues are linked with extending the support base for solutions: how can the relevant actors be identified and how can they best be involved in the process? Problems also emerge from the shift in the role of water management agencies from technical supervisor to process manager, as well as from the shift in policy competence from the national level to the EU and to local authorities. SEPA established which process aspects are of relevance when using technical support systems, i.e. the process context (Chapter 3). The relevance of the process component depends not so much on which decision-support system is employed but rather on the administrative and technical complexity of the issue at hand. The process approach gives added authority to analysis results. From the perspective of the public administrator, the following aspects of the analysis results are important: the reliability and authoritativeness of the results which determine his decision making space, the scope for solutions, the linkages with other issues, the lead time of the analysis and the presentation of the results. Process management (relating to decision-making, support base and so on) may be either project- or process-like in nature. With issues of limited administrative and technical complexity, a


7

Summary

project-type approach can be adopted, with management much the same as for any other project, the procedure being embodied in the method. In tackling more complex issues, a less project-like and more process-oriented strategy should be adopted, the accent shifting from structured 'game completion' to establishing overall rules of play. Parallel to the analysis of the process aspects, a literature survey was carried out to inventory the range of technical support systems available: the supply side (Chapter 4). Policy instruments such as permits, charges and subsidies were explicitly ignored. The following categories were considered: risk analysis, LCA and other forms of chain analysis, diffusion models, economic instruments, eco-efficiency methods, planning instruments, weighting methods and an 'other' category. This inventory clearly showed there is a wide range of instruments at hand, each with their strengths and weaknesses. Faced with such choice, water managers must therefore take great care in first establishing the most appropriate instrument for the problem at hand. Supply, demand and the process context have been overlaid to yield a proposal for combining these three layers (Chapter 5). In any analysis, the point of departure is given by the initial problem posed. First, agreement must be reached on the procedure to be adopted. The first step in this procedure is formulation of a common problem or objective. On the basis of this common objective, a list of technical questions is drawn up. To answer these questions, as a final step a suitable technical decision-support system can be selected as required. These steps are repeated several times in an iterative process. The procedure described above is illustrated with reference to a number of practical examples (Chapter 6). This is followed (Chapter 7) by a description of future trends in water management. Here, the main focus is on the anticipated impact of these developments on the use of technical decision-support systems and their integration in the overall process. The main conclusions of the study (Chapter 8) are: • besides a variety of technical issues, water managers are challenged mainly by processrelated issues; • the technical issues relate mainly to the growing level of integration, involving a growing number of emissions, environmental segments, environmental problems, lifecycle stages and the integration of environmental impacts and costs; • the process-related issues relate mainly to extending the support base for solutions; • given the issues water managers will be tackling in the coming years, use of decisionsupport systems will have to be embedded in a process context; • there is still only limited use of such systems by water management agencies, because of a lack of funds, knowledge, customized operations, familiarity with such systems and belief in their added value and because of the reluctance of water managers to use them; • the growing level of integration requires the use of increasingly complex support systems, but it also involves a risk of 'overkill': using a heavy-duty instrument to tackle a simple issue; • in fleshing out the process context, due care should likewise be taken to avoid 'overkill': straightforward problems can be effectively tackled with only limited elaboration of the process context; • if a problem involves very complex trade-off considerations, final evaluation should not be undertaken as an integral part of the analysis but should be left as part of the decisionmaking process. The report concludes with three main recommendations (Chapter 8) concerning: • integration of process and substance; • use of environmental decision-support systems; • developing the repertoire of instruments for tackling future issues. With regard to the integration of process and substance, it is recommended to adopt the procedure proposed in Chapter 5, in which the process is intertwined with the technical analysis. Concerning the use of environmental decision-support systems, one of the main recommendations is to first carry out a rough overall analysis to establish the required level of detail and integration. This will significantly reduce the risk of unnecessarily complex systems


8

Summary

being used. Another important recommendation is to take due care in the presentation of results, including the reliability of the results. With a view to selecting the repertoire of technical instruments for tackling future problems, recommendations have been drawn up for each category of instrument. In the context of risk analysis, it is important to develop an as complete as possible a database of validated substance data. Diffusion models, for their part, must be extended to incorporate as many substance groups as possible. For the various instruments subsumed under the heading 'chain analysis', it is important that the complexity of the instrument matches that of the problem. With LCA, a number of environmental aspects of specific relevance for water management must be further operationalized. In addition, in the context of chain analysis the final evaluation stage must be elaborated in greater detail. With corporate environmental care programmes and permits, it is the supervision or enforcement element that is important. With the economic instruments, social (external) costs have until now remained marginal. This situation can be remedied by converting these costs into market prices or by using an explicit valuation method. Eco-efficiency methods can be made more effective by duly noting and resolving the differences in how environmental gains and associated costs are calculated, if possible, or at least incorporating these in the final evaluation stage. Planning instruments combine technical and procedural elements. Here, it is recommended to employ strictly distinguished technical and process steps in a combined iterative process. Specific multicriteria analyses and panel methods must be further developed in order to design more effective weighting methods. In practice, the question must always first be answered whether explicit weighting is really essential to arrive at a final pronouncement on the issue at hand. Considering the whole raft of instruments, it can be concluded that the spatial planning component remains something of a blind spot. It is still virtually lacking in chain analysis, risk analysis and eco-efficiency methods. Likewise in its infancy is so-called industrial ecology, in which zoning plays a key role. At the moment water management agencies still make very little use of technical decisionsupport systems. Given a number of projected trends and the ever larger repertoire of instruments available, water managers will be confronted increasingly with the question of whether to use a given instrument to help answer a given (policy) question. This report has endeavoured to show the importance of embedding use of such instruments in the overall process. By reviewing the instruments available and indicating their respective strengths and weaknesses and by outlining an overall procedure for integrating their use in the wider process, it has been endeavoured to give water management agencies a handle for using these new technical decision-support systems.


9

Inleiding

1

Inleiding

Op dit moment kan een breed scala van instrumenten worden gebruikt binnen het waterbeheer ter ondersteuning van het milieubeleid. Elk instrument heeft zijn eigen niche en kan dus ingezet worden voor het beantwoorden van vragen die binnen die niche liggen. In de praktijk is het voor beleidsmakers echter lang niet altijd op voorhand duidelijk welk instrument, of welke set van instrumenten, het meest geschikt is voor het beantwoorden van hun specifieke vragen. Daarnaast zijn er ontwikkelingen gaande die ervoor zorgen dat in de toekomst het gebruik van bekende instrumenten steeds belangrijker wordt terwijl ook nieuwe instrumenten gebruikt zullen moeten worden. Ontwikkelingen die hierbij van belang zijn zijn onder andere het steeds groter wordende aandeel van de diffuse bronnen in de totale belasting en het steeds meer ketengericht denken. Het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA) heeft daarom het Centrum voor Milieukunde (CML) van de Rijksuniversiteit Leiden verzocht om in samenwerking met de vakgroep Technische Bestuurskunde (TB) van de Technische Universiteit Delft1 een project te starten waarvan eindresultaat dat voor u ligt, waterbeheerders moet helpen bij de keuze van technische instrumenten en de manier waarop ze procesmatig kunnen worden ingebed. Daarnaast is het de bedoeling om in dit project aanbevelingen te generen voor het ontwikkelen van nieuwe instrumenten.

1.1

Doelstelling

Het hoofddoel zoals geformuleerd in het projectvoorstel van RIZA (d.d. 4-6-97) luidt: het voorzien van het waterbeheer van een hulpmiddel waarmee in de toekomst adequaat kan worden ingespeeld op een toenemende complexiteit van het waterbeheer. In dit project hebben we ons gericht op de technische instrumenten die op dit moment beschikbaar zijn waarbij rekening gehouden zal worden met de verwachte methodische ontwikkelingen binnen deze instrumenten voor de komende vijf á tien jaar. Voor zover mogelijk zal een beeld worden geschetst van nieuwe instrumenten die in deze periode operationeel kunnen worden. Subdoelstellingen luiden: 1. inventarisatie van het milieu-instrumentarium dat door het waterbeheer wordt benut dan wel gewenst (vraagkant); 2. beknopte omschrijving en instrument-overstijgende analyse van het huidige instrumentarium (aanbodkant); 3. SWOT-analyse van het instrumentarium ten opzichte van de geschetste toekomstige ontwikkelingen (vraagkant en aanbodkant); 4. opstellen van een strategie /keuzediagram ten behoeve van diverse instrumenten vanuit de SWOT-analyse; 5. het doen van aanbevelingen ter verbetering van het instrumentarium vanuit de SWOTanalyse.

1.2

Werkwijze

In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de verschillende werkzaamheden die in het kader van dit project zijn c.q. worden uitgevoerd.

1

Het werk van de TU-Delft heeft zich vooral gericht op Hoofdstuk 1.


10

Inleiding

1.2.1

Inventarisatie vraag en aanbod van instrumenten

De inventarisatie van vraag en aanbod van instrumenten is het onderwerp van fase 1 van dit project. In deze fase zijn subdoelstelling 1 en 2 uitgewerkt in vier deelstappen. In de eerste deelstap is middels interviews met waterbeheerders geïnventariseerd: • welke vragen waterbeheerders willen beantwoorden; • welke instrumenten zij op dit moment hierbij gebruiken; • welke nadelen en voordelen van de verschillende instrumenten de waterbeheerders zelf zijn tegengekomen; • welke verbetering van de huidige instrumenten en/of welke nieuwe instrumenten gewenst zouden zijn om voor hen relevante vragen te beantwoorden. De interviews zijn tegelijkertijd gebruikt om literatuur omtrent het gebruik van verschillende instrumenten in de wereld van het waterbeheer te verzamelen. In de tweede deelstap van het werk in de eerste fase is informatie over de verschillende instrumenten die beschikbaar zijn verzameld en gestructureerd. Daarbij is onder andere ingegaan op de instrumenten die behandeld worden door de SETAC Working Group on Conceptually Related Programmes. Er wordt daar een onderscheid gemaakt tussen brede doelstellingen zoals duurzame ontwikkeling; algemene concepten zoals life cycle thinking en Total Quality Environmental Management; en in principe operationele instrumenten zoals de Risico Analyse (RA), keteninstrumenten zoals LevensCyclus Analyse (LCA) en Stof- of Materiaalstroom Analyse (SFA of MFA), en kosteneffectiviteits- en prioriteringsmethoden (REIM en CBA). In overleg met de opdrachtgever en de begeleidingscommissie is aan het eind van deze eerste fase een keuze gemaakt voor instrumenten die in het verdere verloop van het project zijn meegenomen. Instrumenten zijn alleen meegenomen wanneer het type vragen dat ermee beantwoord kan worden overeenkomt met het type vragen dat waterbeheerders willen kunnen beantwoorden. De derde deelstap van het werk in fase 1 bestond uit het opstellen van een matrix waarbinnen de verschillende instrumenten op een éénduidige manier met elkaar kunnen worden vergeleken op aspecten die van belang kunnen zijn bij de keuze voor een instrument. Daarbij is een onderscheid gemaakt naar analytische aspecten, procesmatige aspecten en aspecten die te maken hebben met de praktische toepasbaarheid. Tevens is een eerste hoofdindeling in toepassingsbereiken uitgewerkt, in termen van de vragen die met de instrumenten beantwoord kunnen worden. Dit laatste is zoveel mogelijk gebeurd in aansluiting op vragen die in het waterbeheer relevant kunnen zijn. De beschrijving van de procesmatige kant van de instrumenten heeft betrekking op zowel informatie- en draagvlak- c.q. besluitvormingsaspecten als afwegingsaspecten. Per instrument is bekeken wie verantwoordelijk is voor het aanleveren van welke informatie. Verder is aangegeven wat de inbreng is van de verschillende betrokkenen bij het operationaliseren van de verschillende instrumenten. Deze betrokkenen zijn onder andere waterbeheerders, overige overheden, milieuspecialisten, betrokken bedrijven/sectoren en maatschappelijke groeperingen. Verder is ook aandacht worden gegeven aan procesmatige instrumenten zoals o.a. open planvorming. In de vierde deelstap van het werk in fase 1 zijn de individuele instrumenten kort beschreven en in de matrix worden opgenomen. Aangezien voor veel instrumenten geldt dat er verschillende varianten naast elkaar bestaan die bovendien in ontwikkeling zijn, heeft de typering zich beperkt tot een typering op hoofdlijnen.

1.2.2

SWOT-analyse en het opstellen van een strategie/keuzediagram

De analyse van de sterktes/zwakten en kansen/bedreigingen van de instrumenten was het onderwerp van fase 2 van dit project. In deze fase is per instrument aangegeven wat de sterke en de zwakke kanten ervan zijn, met name gericht op het gebruik binnen het waterbeheer. Ook de kansen voor gebruik en de mogelijke bedreigingen zijn aan de orde gekomen. In deze fase is de informatie die in fase 1 is verzameld geïntegreerd en afgewogen om zo tot een geschiktheidsoordeel per instrument of per samenhangende set van


11

Inleiding

instrumenten te komen. Aangezien het theoretisch ideaal (alles weten en alles kunnen beoordelen) niet praktisch haalbaar is zal deze geschiktheidbeoordeling deels op beperkt onderbouwde inschattingen gebaseerd zijn die met de opdrachtgever zijn overlegd. In de derde deelstap is geprobeerd de resultaten zodanig te presenteren dat beleidsmakers bij overheden en bedrijven er praktische keuzen voor bepaalde instrumenten mee kunnen ondersteunen. De SWOT-analyse kan worden opgesplitst in de meer operationele sterkte/zwakte analyse en de meer strategische kansen/bedreigingen analyse. Tijdens het project is besloten deze SWOT-analyse uit te voeren aan de hand van een aantal praktische voorbeelden uit het waterbeheer. In deelstap 1 binnen de sterkte/zwakte analyse zijn de volgende aspecten van belang: • welke vragen kunnen nu of bij bepaalde verdere uitwerkingen met behulp van het instrument worden beantwoord; • welke vragen kunnen expliciet niet worden beantwoord; • praktische toepasbaarheid binnen het waterbeheer: • gebruikersvriendelijkheid (bijv. is er eenvoudig te bedienen software); • benodigde gegevens en expertise; • maatschappelijke bekendheid en acceptatie; • communicatieve kracht; • de feitelijke of mogelijke plaats van het instrument binnen het milieubeleid. In deelstap 2 binnen de analyse van kansen/bedreigingen zijn de volgende aspecten van belang: • de relatie van de instrumenten voor milieuanalyse en -beoordeling met instrumenten die gericht zijn op andere voor besluitvorming relevante aspecten, zoals bedrijfseconomische analyse, sociaal-economische analyses, veiligheid van werknemers, en dergelijke; • de wijze waarop het probleem van problem shifting zichtbaar gemaakt kan worden en zou kunnen worden opgelost; • de wijze waarop een relatie gelegd kan worden met de algemene doelstellingen van het milieubeleid in het algemeen en het waterkwaliteitsbeleid in het bijzonder. In deelstap 3 is op basis van de resultaten in deelstap 1 en 2 een strategie / keuzediagram opgesteld. De bedoeling van dit diagram is om de waterbeheerders een praktisch hulpmiddel in handen te geven om het juiste instrumentarium bij een bepaalde vraag te kiezen. Essentieel voor de zinvolle toepassing van een keuzediagram is dat aangegeven wordt wat het belang is van de procescomponent bij de inzet van technische instrumenten bij een bepaalde vraag. Naast de eigenschappen van de instrumenten in relatie tot het te nemen besluit spelen hier ook nog andere zaken. Beslissingen met een algemeen karakter, zoals bij algemene regels over toe te passen technologie, of bij beslissingen met grote milieubetekenis in absolute zin, zoals bij vergunningsverlening voor, in milieuzin, grote bedrijven, maken omvangrijk onderzoek toelaatbaar. Voor routinematige kleine beslissingen zullen alleen routinematig toepasbare instrumenten gebruikt kunnen worden.

1.2.3

Aanbevelingen ter verbetering van het instrumentarium

Vanuit de analyse van de instrumenten zijn de zwakke kanten en bedreigingen voor het gebruik van bepaalde instrumenten naar voren gekomen. In fase 3 van dit project zal worden bekeken welke aanpassingen van de instrumenten nodig en mogelijk zijn om de zwakke kanten en bedreigingen voor het gebruik te ondervangen. In deelstap 1 is worden bekeken hoe bestaande instrumenten meer geschikt gemaakt kunnen worden voor toepassing binnen het waterbeheer, door aanpassingen in de opzet ervan of door een verbeterde operationaliteit in termen van databeschikbaarheid. In deelstap 2 zijn aanbevelingen gedaan voor de ontwikkeling van geheel nieuwe instrumenten voor het toekomstig waterbeheer, wanneer sommige instrumentniches niet gevuld bleken te zijn.


12

Inleiding

1.3

Leeswijzer

Hieronder wordt de opbouw van dit rapport schematisch weergegeven. Het onderzoek is gestart vanuit de vragen die leven bij de waterbeheerders. Het rapport start na de inleiding dan ook met een samenvatting van de interviews (hoofdstuk 2). Het belang van de procesmatige inbedding is groot, hetgeen bevestigd werd in de interviews. Deze procesmatige aspecten komen aan de orde in het derde hoofdstuk. In hoofdstuk 1 worden de verschillende technische instrumenten één voor één kort beschreven. Vervolgens zijn vraag, aanbod en de procesmatige context over elkaar heen gelegd om te komen tot een voorstel voor een manier waarop deze drie lijnen gecombineerd kunnen worden (hoofdstuk 5). Dit voorstel is aan de hand van een aantal praktische voorbeelden verder uitgewerkt (hoofdstuk 6). De bedoeling hiervan is niet zo zeer dat alle voorbeelden integraal worden gelezen maar om de lezer de kans te geven om er een voor hem/haar relevant voorbeeld uit te pikken. Vervolgens wordt een beeld geschetst van toekomstige ontwikkelingen binnen het waterbeheer (hoofdstuk 7). Met name de verwachte gevolgen van deze ontwikkelingen op het gebruik van technische instrumenten en de inbedding van de procesmatige context komen hierbij aan de orde. In het afsluitende hoofdstuk 1 worden de conclusies kort samengevat en worden aanbevelingen gedaan voor verdere ontwikkelingen. H1

inleiding

H2

H3

de vraag: samenvatting interviews

H4

analyse procesmatige aspecten

H5

combinatie vraag en aanbod

H6

praktijkvoorbeelden H7

toekomstige ontwikkelingen H8

conclusies & aanbevelingen


13

het aanbod: inventarisatie instrumenten

De vraagkant: interviews met betrokkenen bij het waterbeheer

2


In dit hoofdstuk worden verslag gedaan van de resultaten van de interviews met bij het waterbeheer betrokken mensen. Het belangrijkste doel van de interviews was om te achterhalen welke vragen er op dit moment leven binnen het waterbeheer.

2.1

Geïnterviewde personen

In oktober en november 1997 is een tiental interviews gehouden met betrokkenen bij het waterbeheer op verschillenden niveaus: • Gemeente Enschede • Milieudienst Amsterdam • Waterschap Regge en Dinkel • Zuiveringschap Limburg • Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden • Provincie Noord-Brabant • Provincie Zuid-Holland • RWS Directie Noord-Holland • RWS Directie Zuid-Holland • Hoofdkantoor RWS In bijlage 1 zijn de namen en adressen te vinden van de personen met wie gesproken is. In bijlage 2 is de vragenlijst te vinden die aan hen is voorgelegd.

2.2

Overzicht van vragen die leven binnen het waterbeheerder

Op basis van de gehele set van interviews is een overzicht gemaakt van vragen die leven bij de geïnterviewde personen. De vragen zijn verdeeld in een aantal aandachtsvelden: • industriële puntbronnen • diffuse bronnen • afweging tussen compartimenten • waterbodem • relatie waterbeheer en ruimtelijke ordening • planvorming In de volgende paragrafen wordt een overzicht gegeven van de vragen die spelen in elk van deze velden. Sommige vragen zijn specifiek voor een bepaald veld, andere zijn in meerdere velden van belang.

2.2.1

Industriële puntbronnen

Tot nu toe zijn waterbeheerders met name geconfronteerd met de industrie als puntbron voor emissies naar het oppervlaktewater en gebruiker van het grondwater. Tegenwoordig wordt binnen het waterbeheer steeds meer nadruk gelegd op de integrale benadering dat wil zeggen dat bij de regulering niet alleen rekening wordt gehouden met de emissies naar het oppervlaktewater maar dat ook de emissies naar andere compartimenten in de afweging worden meegenomen. Tevens heeft de laatste jaren een verschuiving plaats gevonden van emissie reducerende maatregelen op het end-of-pipe niveau naar maatregelen die vooral gericht zijn op het voorkomen van het ontstaan van emissies en afvalstromen. Deze preventie van emissies richt zich op lange termijn afspraken en neemt steeds vaker een belangrijke plaats in binnen de bedrijfsinterne milieuzorg. Mede hierdoor wordt voor het reguleren van industriële puntbronnen steeds meer gebruik gemaakt van vergunningen op hoofdlijnen. Het gebruik van technische instrumenten verschuift daardoor van de waterbeheerders naar de bedrijven zelf. De rol van waterbeheerders verandert hierdoor van een technisch regulerende rol naar een meer proces-sturende rol. Dit betekent dat waterbeheerders en bedrijven vaak niet meer over


14


zeer specifieke maatregelen discussiëren maar dat getracht wordt om het (water)milieubelang bij de bedrijven te internaliseren. Dit levert met name vragen op ten aanzien van de procesmatige aspecten: welke rol kan ik als waterbeheerder hebben bij het internaliseren van het milieubelang in bedrijven en hoe kan ik dat proces het beste sturen ? Een ander onderwerp dat speelt rondom industriële puntbronnen is de risicoanalyse gericht op kans op optreden en mogelijke gevolgen van calamiteiten. Vragen die hierbij spelen zijn: hoe groot is de kans op een calamiteit, wat zijn de mogelijke gevolgen van zo'n calamiteit en wat kunnen we doen om de kans te verkleinen en/of de mogelijke gevolgen te beperken ?

2.2.2

Diffuse bronnen

In het verleden waren industriële puntbronnen het belangrijkste aandachtspunt. De regulering van puntbronnen neemt nog steeds veel tijd in beslag in de vorm van handhaving maar de belangrijkste saneringen hebben reeds plaatsgevonden. De bijdrage van diffuse bronnen (landbouw, bouwmaterialen, scheepvaart, wegverkeer en atmosferische depositie) in de totale belasting wordt, mede door de emissiereductie bij puntbronnen, steeds groter. Een belangrijke algemene vraag is daarom: hoe kunnen we de belasting uit de diffuse bronnen reduceren ? Deze algemene vraag leidt tot een aantal meer praktische vragen: • Wat zijn de belangrijkste bronnen van een bepaalde diffuse belasting ? • Wat is de meest effectieve manier om de emissies van deze bronnen te verminderen? • Wat is de meest efficiënte manier om de emissies van deze bronnen te verminderen ? • Hoe spreek ik de (vaak grote) groep van actoren aan ? • Wat is de beste manier om de belasting van deze groep te reduceren (convenanten, AmvB's, etc) • Hoe beïnvloed ik actoren die zich (deels) buiten mijn regio bevinden ? (bv. de NS) • Hoe gaan we om met de grenzen van de beleidsruimte van de regionale of lokale waterbeheerder ? (bv. het gebruik van zink en koper in de bouwsector waarvoor reeds beleid landelijk beleid bestaat )

2.2.3

Afweging tussen compartimenten

Een integrale aanpak staat tegenwoordig centraal in het milieubeleid. Probleemverschuivingen van het ene compartiment naar het andere worden niet zonder meer geaccepteerd. Eerst zal moeten worden aangetoond dat er netto milieuwinst valt te behalen door een probleem (deels) naar een ander compartiment door te schuiven. Of een verontreiniging van het ene compartiment op een bepaald moment belangrijker wordt gevonden dan de verontreiniging van een ander compartiment is afhankelijk van de bestuurlijke prioriteiten van dat moment. Een van de problemen waarbij deze vraag speelt is het verwijderen van verontreinigde baggerspecie waarbij mogelijk een probleemverschuiving ontstaat van het watersysteem naar het land (de bodem). Ook kan gedacht worden aan het installeren zuiveringsinstallatie voor de zuivering van een proceswaterstroom waardoor een stroom verontreinigd slib wordt geproduceerd die vervolgens moet worden verbrand met luchtverontreiniging als gevolg.

2.2.4

Waterbodem

Er spelen op dit moment veel vragen rondom de sanering van verontreinigde waterbodems. Een aantal van die vragen hangt samen met de omvang van het probleem. Er is veel te veel verontreinigde waterbodem zodat een snelle totale oplossing onmogelijk is. Het is daarom noodzakelijk om prioriteiten te stellen op basis van de ernst van de problemen en het beschikbare budget. Een ander probleem is dat het niet altijd even duidelijk is hoe groot het risico is dat is verbonden aan de aanwezigheid van een bepaalde verontreiniging in de waterbodem. Een derde probleem is het probleem van afwenteling naar andere compartimenten als gevolg van het opslaan van baggerspecie (zie 2.2.3). Een laatste probleem hangt samen met het tijdsaspect: in principe levert de aanwezigheid van verontreinigingen in de waterbodem geen problemen op zolang de verontreiniging in de waterbodem zijn geïmmobiliseerd c.q. niet naar grondwater of oppervlaktewater migreren.


15


Laten liggen betekent kan echter wel problemen opleveren voor de (water)bodemorganismen. Wanneer de waterbodem echter wordt verstoord door fysieke ingrepen of wanneer de verontreinigingen toch zo mobiel zijn dat, bij het schoner worden van het water, er een stroom van de bodem naar het water kan optreden (nalevering) is er een probleem. Hoe dit risico moet worden ingeschat en hoe daarmee moet worden omgegaan in de prioriteitsstelling is een belangrijke vraag binnen het waterbeheer. Op dit moment is de hoeveelheid beschikbare middelen veruit het belangrijkste aspect voor de prioritering binnen dit probleemveld.

2.2.5

Relatie waterbeheer en ruimtelijke ordening

De relatie tussen waterbeheer en ruimtelijke ordeningsbeleid wordt ook steeds belangrijker. Water wordt steeds vaker gezien als een structurerend element in de ruimtelijke ordening. Eén van de thema's waar dit mee samenhangt is het thema water in de stad. Het thema water in de stad hangt onder andere samen met vragen over de leefbaarheid waar zaken onder vallen als de kwaliteit van de openbare ruimte (waaronder oppervlaktewater), geurhinder, kwaliteit van het drinkwater en gezondheidsrisico's waterverontreiniging. Verder worden afvalwater en regenwater steeds vaker gescheiden. Soms geheel via de riolering door de bouw van twee gescheiden ondergrondse leidingsystemen en soms deels bovengronds via zogenaamde wadi's. Ook hier spelen technische vragen over milieurendement en over de afweging van milieueffecten: minder aanvoer van rioolwater in RWZI's en minder verdroging vs een hoger materiaalgebruik. Ruimtelijke ordeningsmaatregelen worden ook steeds vaker gebruikt om binnen een bepaald gebied relatief verontreinigde stromen te scheiden van relatief schone stromen. Een voorbeeld hiervan vormt het beleid in het stroomgebied van de Regge. De Regge wordt gescheiden in een landelijke en een stedelijke tak, ieder met hun eigen afwateringssysteem en kwaliteitseisen. Deze scheiding heeft met name positieve gevolgen voor de concentraties van fosfaat en stikstof in de landelijke tak (Waterschap Regge en Dinkel, 1997). Bij de inrichting van bedrijfsterreinen speelt het concept van de industriële ecologie steeds vaker een rol. Op een bedrijfsterrein ingericht volgens het concept van de industriële ecologie zijn de bedrijven als het ware onderdeel van een industrieel ecosysteem. Dit betekent dat de afvalstoffen van het ene bedrijf door buurbedrijven worden gebruikt als grondstoffen. Een technisch instrument dat gebruikt kan worden om dit concept te toetsen op de mate van verwezenlijking ontbreekt echter. Nog een belangrijke vraag binnen dit probleemveld is of alle verschillende activiteiten die binnen een bepaald gebied plaatsvinden wel naast elkaar kunnen bestaan zonder dat de milieunormen worden overschreden. Bij de beoordeling van bepaalde milieubelastende activiteit van een individueel bedrijf moet dus rekening gehouden worden met de milieubelasting van andere bedrijven in dezelfde regio en zelfs daarbuiten (o.a. via atmosferische depositie).

2.2.6

Planvorming

Wanneer waterbeheerders plannen maken of wanneer waterbeheer een onderdeel is van een meer algemeen milieuplan (zoals een gemeentelijk of provinciaal milieuplan) is het vaak nodig om tot prioritering van mogelijke beleidsmaatregelen te komen. Het beschikbare budget moet immers zo efficiënt mogelijk worden ingezet. Hoe deze prioritering tot stand zou moeten komen is een vraag die leeft en een vraag waarvoor verschillende waterbeheerders verschillende oplossingen hebben gekozen. Als gevolg van het waterbeheer treden neveneffecten op, bijvoorbeeld op de bedrijfsvoering van bepaalde bedrijven. Een goed voorbeeld is de invloed van het waterpeilbeheer op de boerenbedrijven. Steeds vaker worden waterbeheerders geconfronteerd met schadeclaims van burgers en bedrijfsleven. Ook kunnen neveneffecten optreden als gevolg van het verstrekken van bepaalde subsidies. Hoe deze aspecten kunnen worden betrokken in de kosten-batenanalyses is een interessante vraag.


16


2.3 2.3.1

Verdere conclusies uit de interviews De veranderende rol van waterbeheerders

Ondanks het feit dat veruit het grootste deel van de tijd en de middelen van waterbeheerders nog steeds gaat naar de uitvoering van de wettelijke taken vindt er toch een verschuiving plaats van een technisch-regulerende rol naar een proces-sturende rol. In de praktijk gaat veruit het grootste deel van de tijd en de middelen nog steeds naar de uitvoering van de wettelijke taken. Deze verschuiving wordt veroorzaakt door een aantal ontwikkelingen. Ten eerste worden vergunningen steeds meer uitgeschreven op hoofdlijnen met algemene voorschriften over onder andere bedrijfsinterne milieuzorg. Dit betekent dat waterbeheerders en bedrijven vaak niet meer over zeer specifieke maatregelen discussiëren maar dat getracht wordt om het (water)milieubelang bij de bedrijven te internaliseren. Daarnaast veranderen de actoren waarmee de waterbeheerder moet onderhandelen. In de tijd dat puntbronnen de belangrijkste bron van de belasting van het oppervlaktewater waren had de waterbeheerder vaak te maken met grote bedrijven en was daarmee het aanspreekpunt duidelijk. Met het verschuiven van de aandacht naar diffuse bronnen is het aanspreekpunt voor de waterbeheerders minder duidelijk geworden. Voorbeelden hiervan zijn de landen tuinbouw en de binnenvaart. Beide sectoren bestaan uit veel kleine bedrijven die de waterbeheerder alleen met zeer veel inspanning individueel kan aanspreken. Onderhandelingen vinden plaats met overkoepelende organisaties (voor zover die bestaan!) zoals de Land en Tuinbouw Organistaties (LTO's).

2.3.2

Het gebruik van technische instrumenten

Uit de interviews blijkt dat het gebruik van technische instrumenten op dit moment zeer beperkt genoemd kan worden. Massabalansen en stofstroomanalyse (SFA) worden wel gebruikt maar het gebruik blijft beperkt tot het opsporen van directe bronnen. Het nut van het verder teruggaan in de keten wordt wel onderkend maar de tijd en geld om dat daadwerkelijk te doen ontbreken vaak. Milieugerichte levenscyclus analyse van producten (LCA) is als instrument wel bekend maar het wordt vrijwel nooit door waterbeheerders zelf toegepast. Ook hier is één van de redenen het ontbreken van de tijd en de middelen maar wat hier ook speelt is dat men liever gebruik maakt van de resultaten van LCA's die op landelijk niveau zijn uitgevoerd. Milieurendements methoden worden veel vaker toegepast. Meestal blijft het gebruik van het begrip milieurendement beperkt tot een relatief simpele vergelijking van maatregelen voor één bepaald probleem op milieuwinst (uitgedrukt in een effect gerelateerde eenheid) en kosten. Een manier van gebruik van het begrip milieurendement die meer omvattend is vindt plaats middels PRIMAVERA, een instrument dat speciaal is ontwikkeld voor het waterbeheer. Het instrument wordt in de interviews veel genoemd. Toch is er een duidelijk verschil te zien tussen diegenen die betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling van PRIMAVERA en/of PRIMAVERA in de praktijk hebben toegepast en diegenen die alleen gehoord hebben van het instrument. De betrokkenen/gebruikers zijn duidelijk positiever over de gebruiksmogelijkheden van het instrument. Kosten/baten analyses worden soms vaak toegepast voor de ondersteuning van individuele beslissingen maar de berekeningen zijn vaak zo eenvoudig dat hiervoor geen specifieke technische instrumenten nodig zijn. Factoren die het gebruik van technische instrumenten beperken De belangrijkste factoren worden hieronder genoemd (in willekeurige volgorde): 1. gebrek aan tijd en middelen 2. onbekendheid met de instrumenten 3. twijfel over de toegevoegde waarde 4. een specifieke situatie vraagt om een specifiek instrument (maatwerk nodig) 5. weerstand bij de bestuurders Zoals al eerder is vermeld zijn waterbeheerders nog steeds voornamelijk bezig met het uitvoeren van de wettelijke taken waardoor slechts een zeer beperkte hoeveelheid tijd overblijft voor het toepassen van technische instrumenten. Daarbij komt nog eens dat het gebruik van technische instrumenten vaak veel tijd vergt, met name als er sprake is van een sterke procescomponent.


17


Binnen het waterbeheer wordt op verschillende plaatsen gebruik gemaakt van technische instrumenten. Via vakbladen, geformaliseerde overleg structuren en bilaterale contacten verspreidt de kennis over de toepassing van technische instrumenten zich geleidelijk aan binnen de wereld van het waterbeheer. Zolang een technisch instrument echter niet is toegepast door de waterbeheerder zelf zal zijn kennis over het instrument beperkt blijven en zal de onbekendheid met het instrument een drempel vormen voor de toepassing. Ondanks dat de makers van technisch instrumenten er zelf van overtuigd zijn dat het door hen ontwikkelde product een belangrijke toegevoegde waarde kan hebben voor het waterbeheer leven er bij de waterbeheerder zelf vaak twijfels. Uit de interviews is ook gebleken dat die waterbeheerders die zelf betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling van een bepaald instrument aanzienlijk positiever zijn over de mogelijkheden van dit instrument dan de anderen. Het vierde punt van lijstje heeft betrekking op het feit dat de meeste technische instrumenten zo zijn opgezet dat ze vrij algemeen toepasbaar zijn. De voordelen hiervan spreken voor zich. Een belangrijk nadeel is echter dat dit het moeilijker maakt om alle relevante aspecten voor een specifiek probleem tot zijn recht te laten komen. Dit geldt met name voor problemen waar locatiespecifieke omstandigheden een belangrijke rol spelen. Ten aanzien van het laatste punt dient opgemerkt te worden dat bestuurders beslissingen nemen op grond van vele argumenten. Bestuurders zijn ondermeer op zoek naar betrouwbare technisch inhoudelijke informatie waarop zij hun beslissingen kunnen baseren. Sterk determinerende instrumenten waarbinnen veel aannames gemaakt zijn en waarvan de uitkomsten een grote onzekerheid kennen zijn ongewenst. Bestuurders zullen zeer vaak terughoudend zijn om resultaat van het laatste type instrument toe te passen. Natuurlijk spelen ook argumenten een rol die niet of niet goed tot hun recht komen in technische instrumenten. Wanneer deze argumenten voor bestuurders belangrijk zijn zullen ze niet snel geneigd zijn een technisch instrument in te zetten. In die gevallen zullen bestuurders daarom een eigen impliciete afweging prefereren boven een expliciete afweging met behulp van een technisch instrument.

2.3.3

Beperkte bevoegdheden

Een belangrijke groep vragen hangt samen met de beperkte bevoegdheden van de waterbeheerders. De WvO is één van de belangrijkste beschikbare beleidsinstrumenten. Met behulp van de WvO kunnen b.v. geen emissies worden gereguleerd naar o.a. lucht en bodem terwijl deze emissies wel invloed kunnen hebben op de kwaliteit van het oppervlaktewater. Een ander probleem is dat lokale waterbeheerders soms met problemen te maken krijgen waarvoor het beleid op nationaal of soms zelfs op internationaal niveau wordt bepaald.

2.3.4

Milieurendement steeds belangrijker

Een andere categorie vragen heeft te maken met het steeds belangrijker worden van het begrip milieurendement. Deze vraag komt deels voort uit het feit dat vanuit de politiek steeds vaker vragen gesteld worden over de efficiëntie van het overheidsbeleid. Deze vraag hangt echter ook samen met het steeds belangrijker worden van diffuse bronnen. Om bepaalde diffuse emissies terug te dringen zijn relatief grote investeringen nodig. Een voorbeeld hiervan is de discussie rondom de vraag of koperen waterleidingen moeten worden vervangen om de diffuse koperbelasting van het oppervlaktewater te reduceren. De vraag wat het milieurendement is van een dergelijke ingreep komt onmiddellijk op. Milieurendement wordt soms ook toegepast om onder bepaalde maatregelen uit te komen. Een goed voorbeeld hiervan is de discussie rondom de stikstof-verwijdering in sommige RWZI’s. Met milieurendementsmethoden kan aangetoond worden dat het milieurendement van maatregelen die tot doel hebben de stikstofemissies uit de landbouw terug te dringen hoger is. Hierbij wordt dan voorbijgegaan aan de internationale consequenties die het zou hebben wanneer Nederland de internationale afspraken omtrent de stikstofverwijdering in RWZI’s niet zou nakomen. In dat geval geven wij de ons omringende landen ook een vrijbrief om de afspraken te negeren hetgeen uiteindelijk zou resulteren een hogere stikstofbelasting van


18


onze kustwateren. Instrument-technisch gezien zou je in dit geval kunnen zeggen dat de systeemgrenzen van het toegepaste milieurendements-instrument te verkeerd gekozen zijn.

2.4

Gestructureerd overzicht van vragen

In Tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste vragen. Tabel 1: Gestructureerd overzicht van vragen

Probleemvelden

Vragen

Industriële (punt)bronnen technisch

procedureel

Hoe kunnen emissies naar verschillende compartimenten tegen elkaar worden afgewogen ? Hoe kan een emissiereductie worden afgewogen tegen een groter materiaal en/of energieverbruik ? Hoe groot is de kans op een calamiteit en hoe groot zijn de mogelijke gevolgen ? en wat kunnen we doen om de kans en/of de grootte van de gevolgen te verkleinen ? Hoe gaan we om met de verschuiving van een technisch-regulererende rol naar een proces-sturende rol die samenhangt met het verstrekken van vergunningen op hoofdlijnen ? Wat is de rol van de waterbeheerder bij het internaliseren van het milieubelang in bedrijven ?

Diffuse bronnen technisch

Wat zijn de belangrijkste bronnen van een bepaalde diffuse belasting ? Hoe verhoudt milieuwinst van het reduceren van een bepaalde diffuse belasting zich tot de daarvoor benodigde investering ? (is het het wel waard ?) Wat is de meest effectieve manier om de emissies uit deze bronnen te reduceren ? Wat is de meest efficiënte manier om de emissies uit deze bronnen te reduceren ?

strategisch

Hoe om te gaan met actoren die zich (deels) buiten de regio bevinden zijn maar wel invloed hebben op de milieu binnen de regio ? (bv. de NS) Hoe om te gaan de grenzen van de beleidsruimte van een regionale of lokale waterbeheerder ? (bijvoorbeeld bij bronnen die het onderwerp zijn van landelijk of internationaal beleid zoals het gebruik van bepaalde materialen in de bouw)

procedureel

Hoe om te gaan met een grote groep actoren ? Wat is de beste manier om afspraken voor emissiereducties te maken met een grote groep actoren ? (heffingen, convenanten, vergunningen, AmvB's etc)

Afweging tussen compartimenten technisch

Hoe kunnen emissies naar verschillende compartimenten tegen elkaar worden afgewogen ?

technisch

Hoe kunnen prioriteiten worden gesteld op basis van o.a. de ernst van de verontreiniging en de kosten van sanering ? Hoe kan worden bepaald wat de meest effectieve en efficiënte manier is om baggerspecie te verwerken ? Hoe kan het risico dat een bepaalde verontreiniging van de waterbodem met zich meebrengt worden bepaald ? Hoe kunnen de milieueffecten van het saneren afgewogen worden tegen de milieueffecten van het niet saneren ? M.a.w. hoe kan worden bepaald of de behandeling niet gevaarlijker is dan de kwaal ?

Waterbodem


19


Relatie waterbeheer en RO technisch

Hoe kunnen de voor- en nadelen (zowel kosten als milieu) van bv. het scheiden van regen- en afvalwater tegen elkaar worden afgewogen ? Hoe kunnen in afwegingen binnen het waterbeheer aspecten als leefbaarheid en kwaliteit van de openbare ruimte worden meenomen ? Hoe kan bij de aanleg en reconstructie van bedrijfsterreinen de mate van verwezenlijking van het concept Industriële ecologie worden getoetst ? Kunnen alle verschillende activiteiten binnen een bepaald gebied bestaan zonder dat de milieunormen voor dit gebied worden overschreden ?

Planvorming Hoe kunnen bij het maken van een integraal milieuplan de verschillende opties/maatregelen tegen elkaar worden afgewogen op basis van milieueffect en kosten ? Hoe kan het risico dat bepaalde maatregelen zullen leiden tot schadeclaims worden meegenomen in een kosten-batenanalyse


20

Procesmatige aspecten van het gebruik van technische instrumenten

3 3.1

Procesmatige aspecten van het gebruik van technische instrumenten Inleiding

In deze studie staat de vraag centraal welke bijdragen technisch-analytische instrumenten kunnen leveren aan de oplossing van problemen in het waterbeheer. Het antwoord op deze vraag is niet alleen afhankelijk van de inhoud van problemen maar vaak ook van de bestuurlijke context. Naarmate deze context meer complex is, zal er niet alleen aandacht moeten zijn voor de inhoudelijke aspecten van de toepassing van technisch-analytische instrumenten, maar ook voor de zogenaamde proces-aspecten. Hierbij gaat het om de vraag hoe het proces van analyseren, concluderen en presenteren zodanig kan worden vormgegeven, dat de analyseresultaten worden geaccepteerd, ook in een bestuurlijk complexe omgeving. Meestentijds krijgt dit vorm door partijen op enigerlei wijze te betrekken bij het analyseren, concluderen en presenteren. Deze procesaspecten worden in dit hoofdstuk besproken.

3.2

De complexiteit van de bestuurlijke context

De centrale gedachte in dit hoofdstuk is dat een procesbenadering noodzakelijk is indien de bestuurlijke context complex is. In onderstaand schema wordt aangegeven wanneer van een dergelijke complexiteit sprake is. Tabel 2: Bestuurlijke complexiteit Kenmerken context aantal actoren belangen aantal verwante onderwerpen temporele aspecten mate van stabiliteit/ dynamiek motivatie voor gedrag Rol sturende actor

Eenvoudig weinig convergerend beperkt doorlooptijd kort stabiel inhoudelijk Inhoudelijk en dirigerend

Complex veel divergerend veel doorlooptijd lang dynamisch ook strategisch Procesmatig en regisserend

Het schema maakt duidelijk dat sprake is van een complexe context wanneer er veel actoren met divergerende belangen een rol spelen in de besluitvorming. Wanneer dit het geval is, betekent dit vrijwel altijd per definitie dat ook een groot aantal onderwerpen in de besluitvorming een rol speelt. Iedere speler zal immers zijn of haar eigen onderwerpen in het besluitvormingsproces een plaats trachten te geven. Een concreet voorbeeld: Wanneer de resultaten van een LCA worden toegepast in een complexe context, zal dit vrijwel altijd betekenen dat actoren ook andere onderwerpen aan de orde willen stellen, die nauw verwant zijn met de milieuanalyse. Te denken valt aan zaken als veiligheid, kosteneffectiviteit, substitutie-effecten, etc. Naarmate meer onderwerpen een rol spelen, neemt het belang van de LCA uiteraard af. Ze is slechts een van de vele aspecten die in de besluitvorming worden meegenomen. Complexiteit heeft ook een temporele dimensie. Naarmate de doorlooptijd van een besluitvormingsproces langer is, is de kans aanwezig dat partijen van opvatting veranderen, dat zij nieuwe onderwerpen inbrengen, of dat er zelfs nieuwe partijen aan de besluitvorming deel gaan nemen. Dit alles kan weer leiden tot verhoging van de complexiteit. De eerste vier kenmerken roepen een volgend kenmerk van complexiteit op: dynamiek. Besluitvorming is vaak een kwestie van wheelen en dealen, hetgeen als gevolg kan hebben dat probleemdefinities en oplossingen zich in de loop van het besluitvormingsproces wijzigen. Het zal duidelijk zijn dat ook dit weer belangrijke gevolgen heeft voor de toepassing van de technisch-analytische instrumenten. De toepassing van deze instrumenten vergt een bepaalde doorlooptijd. Gedurende deze periode kan de bestuurlijke omgeving veranderen. De resultaten komen hierdoor te vroeg of te laat beschikbaar, waardoor ze in onvoldoende mate een rol kunnen spelen in het bestuurlijke besluitvormingsproces.


21


Een volgende kenmerk van complexiteit is dat partijen zich strategisch gedragen. Dit betekent dat zij hun gedrag niet alleen laten leiden door inhoudelijke overwegingen, maar ook door de vraag of dit bevorderlijk is voor de maximalisering van het eigenbelang. Ook dit kan belangrijke gevolgen hebben voor de toepassing van technisch-analytische instrumenten. Zo kunnen bepaalde partijen om strategische redenen bij voortduring de zwakke elementen uit een analyse ter discussie stellen. Het kan het onderzoeksproces vertragen, het kan de resultaten in diskrediet brengen, etc. Een laatste aspect van complexiteit is dat de rol van sturende actoren een andere is dan in een eenvoudige context. Wanneer sprake is van veel bestuurlijke complexiteit, zal de sturende actor (bijv. een provincie, een gemeente) een meer procesmatige rol hebben. De actor regisseert de samenwerking tussen de partijen. In een eenvoudige context kan een actor sterk inhoudelijk sturen en het gedrag van partijen dirigeren. Overigens: een procesmatige rol behoeft niet per se aan de sturende actor te worden toegekend, het is ook mogelijk dat de sturende actor een derde partij vraagt om de rol van regisseur op zich te nemen. Bovendien betekent een procesmatige en regisserende rol niet dat de sturende actor verder geen inhoudelijke belangen meer heeft of geen inhoudelijke rol speelt in het besluitvormingsproces. Indien een actor zichzelf naast een procesmatige rol ook een belangrijke inhoudelijke rol toedicht, kan het verstandig zijn om de procesmatige rol uit te besteden.

3.3

Bestuurlijke complexiteit wordt problematisch indien het instrument niet tot objectiveerbare uitkomsten leidt.

Voor een goed begrip van het belang van de procescomponent, is niet alleen de complexiteit van de besluitvormingscontext relevant, maar ook de technische complexiteit: hoe technisch complex is de problematiek? Vaak geldt dat bij technisch- complexe problemen de uitkomsten van de analyse ruimte bieden voor interpretatie en discussie. Hoe technisch-complexer de problematiek, des te meer keuzes een onderzoeker moet maken, die ter discussie kunnen staan. De belangrijkste argumenten die dan kunnen worden opgevoerd zijn: − het gehanteerde model of de gehanteerde methodologie bevat keuzes, die voor discussie vatbaar zijn; − de gehanteerde data zijn niet geschikt (verouderd, verkeerd geaggregeerd, etc.); − de gehanteerde systeemgrenzen zijn voor discussie vatbaar; − tijdens het onderzoek is een aantal impliciet of expliciete aanname gedaan, die ter discussie kunnen worden gesteld. Voor de goede orde: het gegeven dat partijen vrijwel altijd redeneren vanuit hun eigen belang, betekent niet dat zij er slechts op uit zijn om het onderzoeksproces te frustreren en te blokkeren. Partijen kunnen oprecht van mening zijn dat het onderzoek onder de maat is, omdat het onvoldoende rekening houdt met bepaalde belangen. Een samenvatting van het voorgaande levert vier typen situaties op. Deze zijn weergegeven in onderstaand schema. Tabel 3: Het belang van de procescomponent

bestuurlijke complexiteit laag

− −

bestuurlijke complexiteit hoog

− −

technische complexiteit laag procescomponent beperkt ontwikkelen procescomponent is communicatief, ‘uitleggen’ procescomponent sterk ontwikkelen procescomponent is vooral communicatief, ‘uitleggen’

− − − −

technische complexiteit hoog procescomponent beperkt ontwikkelen procescomponent is interactief, ‘overleggen’ procescomponent sterk ontwikkelen procescomponent is interactief, ‘overleggen’

De meest eenvoudige situatie bevindt zich in kwadrant 1. De bestuurlijke complexiteit is beperkt, terwijl toepassing van de technisch-analytische instrumenten tot eenduidig en objectiveerbare uitkomsten leidt. De aandacht voor procesaspecten is in dit kwadrant zeer beperkt. Indien partijen al worden betrokken bij het gebruik van het instrumentarium, kan dit bijna een eenzijdig proces zijn. Aan de betrokken partijen wordt uitgelegd wat de uitkomsten


22


van de analyse zijn. Vervolgens wordt aangegeven dat deze uitkomsten hard zijn en dat er dus geen ruimte is voor discussie. Er is sprake van objective knowledge. De situatie in kwadrant 4 levert het tegenovergesteld beeld op. Er zijn veel partijen bij de besluitvorming betrokken, terwijl de uitkomsten niet of niet voldoende objectiveerbaar zijn. In een dergelijke situatie komt de procesbenadering in beeld. Dit betekent dat partijen bij de toepassing van het instrumentarium worden betrokken. Het proces in kwadrant 4 is dan ook sterk interactief: de partijen worden betrokken bij de keuze die bij de toepassing van het instrumentarium moeten worden gemaakt. Anders dan in kwadrant 1 is de analist niet iemand, die de betrokken partijen slechts uitlegt wat de uitkomsten van de analyse zijn, maar hij overlegt met de betrokken partijen over de analyse, het trekken van conclusies en presentatie van de uitkomsten van de analyse.

3.4

Kern procesbenadering2

Hiermee zijn we gekomen bij de kern van een procesbenadering. De procesbenadering komt voort uit de gedachte dat een technisch-analytisch instrumentarium niet wordt toegepast als een puur academische exercitie, maar wordt toegepast om van invloed te zijn op concrete besluitvormingsprocessen. Wanneer de uitkomsten van de analyse niet objectiveerbaar zijn, zal dit vrijwel altijd betekenen dat de betrokken partijen deze in diskrediet zullen brengen. Dit heeft als gevolg dat deze uitkomsten geen gezaghebbende rol in de besluitvorming spelen. De uitkomsten kunnen alleen dan gezaghebbend zijn, wanneer de belangen van de betrokken partijen worden erkend en zij op enigerlei wijze worden betrokken bij de analyse. Kennis is geen objective knowledge, maar negotiated knowledge. Deze betrokkenheid is niet vanzelfsprekend en kent een aantal risico’s. Om die reden is het noodzakelijk over een procesontwerp te beschikken: een geheel van spelregels, dat aangeeft wanneer welke partij onder welke condities bij de technische analyse wordt betrokken. Terzijde zij opgemerkt dat er een aantal andere termen is waarmee een procesbenadering van besluitvorming kan worden aangeduid. Te noemen zijn open netwerkbenadering, interactieve besluitvorming, procesarchitectuur en participatieve besluitvorming.

3.5

Kansen en risico’s van een procesbenadering

Wanneer een procesontwerp goed wordt toegepast, kan een aantal voordelen worden geïncasseerd. De belangrijkste voordelen zijn (de Bruijn et al., 1998;p 12-18): 1. Draagvlak: er ontstaat steun bij de betrokken partijen voor de uitkomst van de analyse. 2. Reductie van inhoudelijke onzekerheid: doordat de partijen hun data en expertise inbrengen, kan de informatievoorziening ten behoeve van de analyse worden verrijkt. 3. Incorporatie van dynamiek. Wanneer zich gedurende het proces van analyse nieuwe ontwikkelingen voordoen, kunnen deze door de betrokken partijen in het proces worden ingebracht. 4. Transparantie. Door duidelijk aan te geven welke rol wie wanneer kan spelen in het proces van analyse, wordt de besluitvorming transparant. De partijen weten dat ze een faire kans krijgen om de analyse te beïnvloeden en de analyseresultaten te checken. Dit kan vervolgens weer bevorderlijk zijn voor het gezag van de analyse. Hieronder geven wij d.m.v. een aantal richtlijnen aan hoe een procesbenadering in kwadrant 4 eruit kan zien. De processen in kwadrant 2 kunnen volgens dezelfde richtlijnen vorm krijgen, zij het dat deze minder gedetailleerd behoeven te zijn. Soms wordt het belang van een procesontwerp gerelativeerd. De gedachte is dan dat een procesbenadering ook zonder ontwerp vorm kan krijgen. Een procesontwerp is echter noodzakelijk omdat aan het betrekken van partijen ook een aantal risico’s is verbonden. Op 2

Het onderstaande is voor een belangrijk deel gebaseerd op de Bruijn et al., 1998 J.A. de Bruijn, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, Academic Service, Schoonhoven, 1998.


23


de volgende risico’s kan worden gewezen. − Partijen beschikken over kennis van de voortgang van het onderzoek en kunnen op opportunistische wijze gebruik van resultaten en tussenresultaten. Zo kunnen zij bij een dreigende, hen onwelgevallige uitkomst van het onderzoek, de analyse zodanig versnellen of vertragen, dat er een misfit met de besluitvorming ontstaat; − Onderzoekers beschikken over informatie over de voortgang van het besluitvormingsproces en kunnen dit verstoren door het naar buiten brengen van opinies, onvoldragen onderzoek, quick en dirty onderzoek et cetera; − Besluitvormers en onderzoekers kunnen zo sterk gefixeerd zijn op het bereiken van consensus, dat de kwaliteit van onderzoek hieronder heeft te lijden. Een procesontwerp dient zodanig te zijn vormgegeven, dat de kans dat deze risico’s werkelijkheid worden zo klein mogelijk is. De gedachte dat procesbenadering een bijdrage kan leveren aan het gezag van de uitkomsten van een analyse, wordt in de volgende paragrafen verder uitgewerkt.

3.6

Centrale element procesontwerp

Dit doen we in de eerste plaats door aandacht te besteden aan een aantal kernelementen, die in vrijwel ieder procesontwerp zullen terugkomen. Vervolgens staan we stil bij een aantal meer specifieke procesafspraken, die de ontvankelijkheid van bestuurders voor analyse resultaten kan vergroten. Ieder procesontwerp zal bestaan uit een drietal kernelementen. Deze zijn in onderstaand schema weergegeven3.

Veiligheid

Procesontwerp Voortgang

Openheid

Figuur 1: De drie kernelementen van het procesontwerp

Kernelement I: Openheid Een eerste kernelement is dat het analyseprobleem m.b.v. technisch analytische instrumenten een open proces is, waarin overleg en onderhandeling centraal staan. De centrale gedachte is dat alle relevante partijen bij het proces worden betrokken en dat vooraf zo min mogelijk inhoudelijke beperkingen aan het proces worden opgelegd. Het procesmanagement moet zich kenmerken door openheid, zodat alle partijen er zeker van 3

De Bruijn et al 1998 pag 65 – 84. Er wordt daar gesproken over een 4e kernelement: inhoud. Dit komt in deze rapportage niet expliciet aan de orde, omdat het onderdeel is van de beschouwingen over de technische instrumenten in de andere hoofdstukken.


24


kunnen zijn dat zij in het proces een eerlijke kans hebben om de besluitvorming te beïnvloeden. Kernelement 2: Veiligheid Openheid kent uiteraard grenzen. Een tweede kernelement komt dan ook voort uit de gedachte dat de partijen die zich committeren aan een proces, voldoende bescherming van de eigen positie moeten krijgen. Van geen enkele deelnemende partij kan worden gevraagd dat tegen de eigen, centrale belangen in wordt gehandeld. Partijen zullen slechts bereid zijn om in een proces te participeren, wanneer zij er zeker van kunnen zijn dat hun centrale belangen niet in het geding zijn. Kernelement 3: Voortgang De voorgaande twee kernelementen zijn nog geen voldoende garantie voor een goed proces. Wanneer immers wordt besloten tot een open proces (kernelement 1), waarbij de centrale belangen van de partijen worden beschermd (kernelement 2), is er een gerede kans dat er weliswaar overleg en onderhandelingen worden gevoerd, maar dat er nooit tot conclusies wordt gekomen. De kans bestaat dat er slechts stroperige processen ontstaan, die nooit een duidelijk resultaat opleveren. Een derde kernelement van de procesbenadering is dan ook dat het proces voldoende vaart heeft. Voor elk van deze kernelementen geven wij nu de twee belangrijkste richtlijnen4.

3.6.1

Openheid5

Openheid: alle relevante partijen betrekken Een eerste belangrijk aspect van openheid is dat alle relevante partijen bij de analyse worden betrokken. De achterliggende gedachte kan negatief en positief worden geformuleerd. Negatief: het uitsluiten van een partij is schadelijk omdat deze over de mogelijkheden beschikt om het gezag van de analyseresultaten aan te tasten. Positief: het betrekken van partijen is aantrekkelijk omdat deze over goed bruikbare kennis en informatie beschikken. Bij de selectie van partijen zijn de volgende overwegingen relevant. (zie ook het schema)

4 5

Ibidem De Bruijn et al., 1998 p 101-130


25


gelijke niveaus bestuurlijk gedisciplineerd

verschillende rollen

indirecte vertegenwoordiging

stabiel

veranderlijk

directe vertegenwoordiging

bestuurlijk niet gedisciplineerd

dezelfde rollen verschillende niveaus

Figuur 2: Overwegingen die relevant zijn bij de selectie van partijen

Bestuurlijk gedisciplineerd versus bestuurlijk niet gedisciplineerd. Er zijn partijen die vertrouwd zijn met processen: zij kennen de regels van het spel en weten zich bestuurlijk gedisciplineerd te gedragen. Voor andere partijen geldt dit niet. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om partijen die gewend zijn oppositie te voeren (een maatschappelijke organisatie). Dit vergt een afweging: bestuurlijk niet gedisciplineerde partijen bij het proces betrekken of hen juist buiten het proces houden. Directe of indirecte vertegenwoordiging. De vertegenwoordiging van de partijen kan een aantal vormen aannemen, die kunnen worden gepositioneerd op een schaal van directe tot indirecte vertegenwoordiging. Van directe tot indirecte vertegenwoordiging: − de partij benoemt een vertegenwoordiger; − de partij benoemt een vertegenwoordiger, benoeming vergt instemming van de procesmanager; − de procesmanager benoemt een vertegenwoordiger; de benoeming vergt instemming van de partij; − de procesmanager benoemt een vertegenwoordiger; − de procesmanager stelt iemand voor, die namens de partij in het proces participeert, maar niet als formele vertegenwoordiger optreedt; de partij wordt gevraagd of de betreffende persoon het vertrouwen van de partij geniet. − de procesmanager stelt iemand voor, die namens de partij in het proces participeert, maar niet als formele vertegenwoordiger optreedt; De indirecte vorm van vertegenwoordiging wordt wel toegepast, indien de initiator het belangrijk vindt dat een bepaalde partij participeert in het proces, maar deze partij hiertoe niet is over te halen. Ook indien de initiator bestuurlijk niet gedisciplineerde partijen wil laten participeren, kan worden gekozen voor indirecte vertegenwoordiging. De indirecte vertegenwoordiger zal dan gedurende het proces het commitment van de ‘eigen’ partij moeten ’verdienen’.


26


Gelijke niveaus of verschillende niveaus vanuit vertegenwoordigde organisaties. De organisaties die in het proces participeren, hebben verschillende belangen bij het proces. Sommige partijen zijn gepassioneerd: zij hebben grote belangen bij een succesvol verloop van het proces; andere partijen zijn minder gepassioneerd. Dit kan belangrijke gevolgen hebben voor de vertegenwoordiger die partijen inzetten. De kans bestaat dat de gepassioneerde partij een zware vertegenwoordiger stuurt, bijvoorbeeld uit de sub-top van de organisatie, terwijl de andere partij een vertegenwoordiger op middenniveau inzet. Een dergelijke asymmetrie kan de procesgang verstoren. In bepaalde processen kan er voor gekozen worden veel aandacht te besteden aan de symmetrie van de vertegenwoordigingen. Stabiel of veranderlijk. Het aantal betrokken partijen kan stabiel worden gehouden. Dit betekent dat na de start van het proces er geen nieuwe partijen worden toegelaten en dat zo veel mogelijk wordt voorkomen dat partijen na de start van het proces uittreden. Het alternatief is dat de mogelijkheid van toe- en uittreding wel wordt opengehouden, bijvoorbeeld met als argument dat de machtspositie van bepaalde partijen toe- of afneemt. Dezelfde of verschillende rollen. De deelnemende partijen kunnen binnen het proces allen dezelfde rollen krijgen. Er kan ook worden gedifferentieerd: er zijn dan bijvoorbeeld partijen die alleen worden gehoord of geïnformeerd, terwijl andere partijen rechtstreeks in het proces participeren. Bij deze en dergelijke overwegingen dient te worden bedacht dat ze niet strijdig mogen zijn met de primaire overwegingen voor de selectie van partijen: partijen wier steun noodzakelijk is, dienen bij het proces te worden betrokken. Openheid: Inhoud wordt proces Een belangrijk ontwerpprincipe is dat er voorafgaande aan de start van het proces zo min mogelijk inhoudelijke keuzen worden gemaakt. De keuzemomenten worden slechts beschreven en vervolgens wordt aangegeven hoe het proces van besluitvorming op deze momenten zal verlopen. De gedachte is dat de partijen in het proces op de vooraf beschreven keuzemomenten een inhoudelijke beslissing nemen, conform de vooraf gemaakte procesafspraken. Een belangrijke vraag is uiteraard hoeveel inhoudelijk te nemen beslissingen tot een procesmatige keuze moeten worden omgevormd. In de regel geldt dat dit afhankelijk is van: − de hoeveelheid inhoudelijke onzekerheid; naarmate er meer inhoudelijke onzekerheden zijn, is het zinvol om meer keuzes tot een procesmatige keuze om te vormen; − de mate van onderling wantrouwen tussen de partijen: naarmate er sprake is van meer onderling wantrouwen, is het zinvol om inhoudelijke beslissingen om te vormen tot procesmatige beslissingen. Belangrijke vragen die zich lenen voor een omzetting van inhoudelijke naar procesmatige zijn: wat zijn systeemgrenzen van de analyse; welke data worden gehanteerd; welke aannamen worden gehanteerd; welke methode wordt gehanteerd; in hoeverre is deze methode een harde randvoorwaarde voor de analyse, of kan ze ter discussie staan? Mogen partijen verzoeken om additionele analyses indienen, mogen ze verzoeken voor gevoeligheidsanalyses indienen? In onderstaand schema is een aantal voorbeelden gegeven van verschillen tussen inhoudelijke en procesmatige keuzes.


27


Tabel 4: Voorbeelden van verschillen tussen inhoudelijke en procesmatige keuzes inhoudelijk Er wordt onderzoek gedaan naar de milieueffecten van x, waarbij a, b en c in beschouwing worden genomen

Partijen hanteren de data zoals opgenomen in databank x

Partijen hanteren de methode, zoals neergelegd in y

De partijen zijn bij de analyse gebonden aan de opdrachtformulering, zoals door de opdrachtgever aan partijen ter beschikking gesteld.

procesmatig Er wordt onderzoek gedaan naar de milieueffecten van x, waarbij partijen tenminste a, b en c in beschouwing nemen. Op verzoek van tenminste twee partijen kunnen ook d, e en f in beschouwing worden genomen. Partijen hanteren de data zoals opgenomen in databank x. Indien een van de partijen van mening is dat er andere databestanden zijn die meer betrouwbaar zijn dan die in databank x, kunnen deze worden gehanteerd. De andere partijen dienen hiermee in te stemmen. Partijen hanteren de methode, zoals neergelegd in y. Zij kunnen beredeneerd van deze methode afwijken; dit vergt overeenstemming tussen alle partijen. De partijen zijn bij de analyse gebonden aan de opdrachtformulering, zoals door de opdrachtgever aan partijen ter beschikking gesteld. Partijen kunnen echter verzoeken voor aanvullende analyses doen, indien zij van mening zijn dat de kwaliteit van het resultaat hierdoor zal verbeteren.

De toelichting: In de kolom 'inhoudelijk' zijn alle keuzes vooraf al bepaald. Duidelijk is wat de vraagstelling is, op welke milieueffecten het onderzoek wordt gericht, welke data worden gebruikt en welke methode zal worden gehanteerd. Dit alles wordt vooraf precies vastgelegd, en de partijen zijn bij de analyse verder gebonden aan deze afspraken. In de kolom 'procesmatig' hebben de partijen meer vrijheidsgraden. Het is immers denkbaar dat een aantal partijen in het proces participeert, maar zich niet kan vinden in de opdrachtformulering, de selectie van data of de te hanteren methode. Aan deze partijen wordt de gelegenheid geboden om hun opvattingen in te brengen, hetgeen evt. kan leiden tot een aanvullende opdrachtformulering, selectie van andere data of bepaalde afwijkingen van de methode(n). De gedachte is hier dat in een situatie met veel partijen met verschillende belangen het niet mogelijk is om vooraf gedetailleerd en inhoudelijk aan te geven hoe opdrachtformulering, dataselectie en methoden eruit moeten zien.

3.6.2

Veiligheid6

Veiligheid: besluitvorming ‘core values’ partijen De eerste richtlijn die uit dit kernelement voortvloeit is dat de core values van de partijen worden beschermd. In het proces wordt door een aantal partijen geparticipeerd. Voor elk van deze partijen kan dit risico’s met zich meebrengen. − Voor bedrijven zijn bepaalde bedrijfsgegevens vertrouwelijk en van groot strategisch belang. Een proces kan niet zodanig worden ontworpen, dat deze vertrouwelijke gegevens openbaar moeten worden gemaakt. Een dergelijk centraal belang zal moeten worden beschermd. Gebeurt dit niet, dan is de kans klein dat bedrijven willen participeren in een proces. − Voor een overheid geldt dat zij is gebonden aan het primaat van de politiek en niet voorbij kan gaan aan vragen vanuit het parlement. Een proces kan niet zodanig worden ontworpen, dat het voor een bestuurder onmogelijk is om op adequate wijze vorm te geven aan de politieke verantwoordelijkheid. − Voor maatschappelijke organisaties geldt dat zij geacht worden publieke standpunten in te nemen. Een proces kan niet zodanig worden ontworpen dat deze organisaties voor langere tijd het stilzwijgen over bepaalde onderwerpen moeten bewaren. Veiligheid: Het proces kent exitregels Voorts is het belangrijk dat het proces een aantal duidelijke exitregels heeft: afspraken over de vraag onder welke voorwaarden een partij het proces kan verlaten. Dit is in de eerste plaats noodzakelijk vanwege de zogenaamde participatieparadox. Het doel van de betrokkenheid van partijen is de kwaliteit en het draagvlak van te nemen 6

De Bruijn et al., 1998 p 131 - 148


28


besluiten te bevorderen. De paradox is dat het tegenovergestelde effect kan worden gerealiseerd. Bepaalde partijen participeren in het proces en verkrijgen hierdoor meer en betere informatie dan wanneer zij niet zouden participeren. Deze informatie wordt na afloop van het proces juist gebruikt om het resultaat te bestrijden (in plaats van deze te steunen). Door de verkregen informatie kan het verzet tegen de besluitvorming beter en wellicht overtuigender worden gevoerd dan in een situatie waarin de betreffende partij niet had geparticipeerd. In de tweede plaats zijn duidelijke exitregels noodzakelijk omdat partijen het proces kunnen associëren met een fuik. Ze nemen dan deel aan het proces, hetgeen betekent dat hun vrijheidsgraden in de loop der tijd afnemen. Bedrijven zijn bang dat de uitkomsten hen dwingend zullen worden opgelegd. Maatschappelijke organisaties kunnen ervoor vrezen dat de uitkomsten in strijd zijn met eigen opvattingen tot-dan-toe. Politici en bestuurders kunnen een aantal vrijheidsgraden in het politiek-bestuurlijke spel verliezen. Dit kan de drempel voor deze partijen om tot een proces toe te treden verhogen. Goede exitregels kunnen deze drempels juist weer verlagen. Zo kan in procesafspraken worden opgenomen dat partijen na verloop van tijd kunnen bezien of zij willen blijven participeren in het proces.

3.6.3

Voortgang7

Voortgang: Moving targets and deadlines Heldere doelstellingen en een scherpe deadline kunnen uiteraard fungeren als een sterke prikkel voor voldoende voortgang van het proces. De partijen die bij het proces betrokken zijn weten waaraan zij zijn gehouden en op welk moment het proces dient te worden afgerond. Heldere doelstellingen en een scherpe deadline kunnen echter ook een negatieve werking hebben, met name wanneer partijen met verschillende belangen met elkaar in overleg zijn. Ze kan voor bepaalde partijen een prikkel zijn tot vertraging. Wanneer zij bijvoorbeeld constateren dat er voor hen onwelgevallige uitkomsten dreigen, kunnen zij er belang bij hebben dat de deadline wordt overschreden zonder dat de analyses zijn afgerond. Iets dergelijks geldt voor heldere doelstellingen. Partijen kunnen gedurende het proces - juist als resultaat van de technische analyse - tot de conclusie komen dat doelstellingen anders moeten worden geformuleerd. Wanneer hier vervolgens door een opdrachtgever zeer strikt aan wordt vastgehouden, kan dit het proces van analyse frustreren. Een te vroege ‘closure’ kan leerprocessen frustreren. Het zal dus zaak zijn om een midden te vinden tussen de voordelen van heldere doelstellingen en een deadline enerzijds en de voordelen van moving targets en een moving deadline anderzijds. Ook hier geldt dat dit het beste langs procesmatige weg kan geschieden. Er kan bijvoorbeeld worden afgesproken met de opdrachtgever dat op moment x product 1 wordt opgeleverd, tenzij de partijen (of een meerderheid van de partijen) van mening is moment y valt te prefereren en dat product 1 of 2 moet worden opgeleverd. Voortgang: Voldoende zware bemensing van het proces. Een tweede belangrijke prikkel voor de voortgang van het proces heeft betrekking op de bemensing. De organisaties die in het proces participeren zullen vertegenwoordigers ter beschikking stellen. Een belangrijke vraag is of deze vertegenwoordigers over voldoende commitment power beschikken: de bevoegdheid om namens de organisatie uitspraken te doen en de organisatie te binden aan bepaalde afspraken met andere partijen. Indien deze commitment power onvoldoende is, kan dit het proces zeer sterk vertragen. Het gevolg kan immers zijn dat partijen bij iedere cruciale beslissing eerst last en ruggespraak moeten voeren alvorens zij een standpunt in kunnen nemen. Ieder standpunt dat ze innemen zal een voorlopig standpunt zijn, dat eerst nog met de achterban steun moet verwerven. Deze problematiek laat zich langs twee lijnen oplossen. − De eerste is dat partijen relatief zware vertegenwoordigers benoemen. Zware vertegenwoordigers zijn vertegenwoordigers die hoog uit de organisatie komen en mede als gevolg hiervan meer ruimte om te onderhandelen hebben (minder last en ruggespraak met de achterban). Ze kunnen vaak eenvoudiger een verlies nemen dan een lichte 7

De Bruijn et al., 1998 p 149 - 170


29


vertegenwoordiging. − De tweede mogelijkheid is dat partijen afspreken dat zij niet voor iedere beslissing last en ruggespraak zullen voeren. Dit betekent dat vertegenwoordigers gezamenlijk proberen om tot overeenstemming te komen. Het resultaat is dan het resultaat van de vertegenwoordigers van de betreffende organisaties. Het is niet zeker of de betreffende organisatie zich ook gebonden achten. Deze constructie heeft als voordeel dat het iets eenvoudiger zal zijn om tussen de vertegenwoordigers consensus te bereiken. Dientengevolge zal het voor de achterbannen moeilijker zijn om zich hiervan te distantiëren. Er is echter wel een risico aan verbonden: De organisaties kunnen zich distantiëren van hun vertegenwoordigers (.

3.7

Perspectief van de bestuurder

Hierboven is een aantal richtlijnen weergegeven voor de vormgeving van een procesbenadering. Deze kunnen bevorderlijk zijn voor het gezag van de analyseresultaten. In aanvulling hierop, kan in het proces van analyseren, concluderen en presenteren nog een aantal voorzieningen worden getroffen, die er toe leiden dat de analyseresultaten de actoren in het bestuurlijk proces (we spreken hier verder van ‘de bestuurder’) interessant zijn. Vanuit het perspectief van een bestuurder, zijn de volgende aspecten van de analyseresultaten belangrijk. − De hardheid van de uitkomsten. Welke uitkomst is hard en dus objectiveerbaar en welke uitkomsten zijn zacht en voor discussie vatbaar? Het zal duidelijk zijn dat de uitkomsten die niet hard en objectiveerbaar zijn, voor de bestuurder onderhandelingsruimte bieden. De bestuurder weet dan welke uitkomsten als harde randvoorwaarden voor de besluitvorming moeten worden beschouwd, en welke zich lenen voor het bestuurlijk onderhandelingsproces. − De oplossingsruimte. Uit de analyse kunnen nieuwe, soms onverwachte oplossingen voortkomen, die het bestuurlijk proces van het wheelen and dealen een nieuwe richting kunnen geven. Zo kan uit de toepassing van de technisch-analytische instrumenten blijken dat er technisch veel meer mogelijkheden zijn om een bepaalde problematiek op te lossen, dan tot dan toe werd aangenomen. Daarmee neemt de ruimte voor de bestuurder toe en kunnen er zich soms onverwachte oplossingen worden gecreëerd. − De relatie met andere issues. Voor een bestuurder is uiteraard belangrijk dat hij de uitkomsten van de analyse kan koppelen aan andere onderwerpen. Zo zal het voor hem belangrijk zijn dat de uitkomsten van een LCA zich op enigerlei wijze lenen voor kosteneffectiviteitsanalyse. De analyse resultaten zullen zodanig moeten worden gepresenteerd, dat dit laatste mogelijk is. − De doorlooptijd van de analyse. Omdat een bestuurder sterk afhankelijk is van momentum, kan het voor hem van belang op een bepaald moment te kunnen beschikken over analyseresultaten of over voorlopige, redelijk betrouwbare, analyseresultaten. Om dezelfde reden kan het op enig moment voor een bestuurder van belang zijn hierover (nog) niet te beschikken. Een belangrijke vraag is dan ook of de technisch-analytische instrumenten zodanig kunnen worden vormgegeven dat resultaten op de voor de bestuurder belangrijke momenten beschikbaar kunnen zijn. − De presentatie. Op het moment dat de analyseresultaten moeten worden gepresenteerd is een eerste vraag welke elementen uit de analyse zullen worden benadrukt en welke een minder prominente plaats innemen. Voor het gezag van de uitkomsten kan het bevorderlijk zijn wanneer bij de presentatie rekening wordt gehouden met de issues die op dat moment in de besluitvorming spelen. In onderstaand schema is aangegeven wat het bovenstaande kan impliceren, voor zowel de technisch-analytische aspecten, als de procesmatige vormgeving van de analyse.


30


Tabel 5: Implicaties voor de technisch-analytische aspecten en de procesmatige vormgeving van de analyse. inhoud hard / zacht

− − −

oplossingsruimte

−

− −

relatie met andere issues

− −

doorlooptijd

−

presentatie

−

proces

herkomst status van gebruikte gegevens moet duidelijk zijn kwantificeren onzekerheden uitvoeren gevoeligheidsanalyse

−

methode moet de mogelijkheid bieden in de beginfase te divergeren, dus niet te veel van te voren vastgelegde uitgangspunten het moet mogelijk zijn om nieuwe opties te genereren integrale analyse: compartimenten, levenscyclus flexibele systeemgrenzen transparante opbouw van de methode zodat na elke stap een koppeling gemaakt kan worden met andere instrumenten die betrekking hebben op andere issues instrument moet met verschillende mate van detail kunnen worden uitgevoerd vorm van de resultaten moet voor zichzelf sprekend zijn of zich eenvoudig lenen voor verdere bewerking

−

−

−

− −

partijen worden in de gelegenheid gesteld om additionele analyses te laten verrichten in de presentatie wordt expliciet aandacht besteed aan hardheid van de uitspraken; partijen worden hierbij betrokken. partijen ruimte bieden om nieuwe opties in te brengen. deskundigen opdragen nieuwe opties, voortkomend uit het onderzoek, voor te leggen aan partijen

partijen moeten instemmen met de wijze van presentatie. de presentaties moeten zodanig zijn , dat partijen relaties kunnen leggen met de andere belangen.

−

partijen kunnen verzoeken indienen voor quick scan, rapid appraisals

−

partijen worden betrokken bij de vormgeving van de presentatie van de analyse

In de tweede kolom is aangegeven welke gevolgen de wensen vanuit het perspectief van de bestuurder hebben voor de inhoudelijke vormgeving van de analyse. In kolom drie is een aantal procesregels weergegeven. De bedoeling is niet om een volledige en gedetailleerde opsomming te geven, maar om de lezer een indruk te geven van de richting welke deze procesregels kunnen opgaan. Ter toelichting hierop het volgende. − hard / zacht: om te kunnen bepalen welke uitspraken hard zijn en welke zacht kan het verstandig zijn om in de procesregels op te nemen dat de bij de analyse betrokken partijen bepaalde verzoeken voor additionele analyses kunnen indienen (gevoeligheidsanalyses, normalisatie, aanvullende onderzoeksvragen). Vaak doet zich de situatie voor dat een partij een sterk belang heeft bij een deeluitkomst en ten aanzien van deze deeluitkomst een additionele analyse zou willen, opdat duidelijk wordt wat de hardheid van deze deeluitkomst is. Hoewel dit vanuit het perspectief van de onderzoeker niet altijd interessant is, (het kan voor hem bijv. om een detail gaan) is het verstandig om dergelijke procesregel op te nemen. Dit betekent immers dat de bestuurder er verzekerd van kan zijn dat de bij de besluitvorming betrokken partijen een belang hebben kunnen inbrengen tijdens de analyse. Bovendien is voor deze partijen ten aanzien van hun belang duidelijk wat hard is en wat zacht is. Voorts is belangrijk dat bij de presentatie van de onderzoeksgegevens expliciet wordt aangegeven welke uitspraken hard en welke zacht zijn. De stap van analyse naar presentatie gaat immers vaak gepaard met veel informatieverlies. De communicatie van de analyseresultaten naar de pers, maatschappelijke organisaties, bestuurders, etc. moeten op een zodanige wijze plaatsvinden dat betrokken partijen het erover eens zijn dat deze presentatie in overeenstemming is meet de analyseresultaten. De procesregel is hier een eenvoudige: zorg dat de informatievoorziening aan derden door de betrokken partijen wordt gedragen. − oplossingsruimte: ten aanzien van de oplossingsruimte kan een belangrijke procesafspraak zijn dat de betrokken partijen in de gelegenheid worden gebracht dat bepaalde opties in het onderzoek in te brengen. Het is denkbaar dat een of meer partijen van mening zijn dat opties die worden onderzocht, onvoldoende vernieuwend zijn. Indien deze partijen van mening zijn dat er alternatieve opties zijn, is het verstandig hen hiervoor


31


de ruimte te bieden. Ook hier geldt: de bestuurder komt dan later een partij tegen die haar eigen optie in de analyse heeft kunnen inbrengen en heeft kunnen laten doorrekenen. Niets zo frustrerend als een partij die van mening is dat de analyse interessant is, maar een belangrijke optie niet in beschouwing heeft genomen. Voorts kan de procesafspraak van belang zijn dat de onderzoeker(s) (die de analyseresultaten op een andere wijze zullen lezen dan de belanghebbende partijen) de analyse mede beschouwen vanuit de vraag of deze nieuwe opties genereert. Van onderzoekers wordt dan ook niet een reactieve houding verwacht (analyse wordt beperkt tot de gegeven opdracht) maar een pro-actieve opstelling. Ze worden geacht om ook na te gaan welk nieuwe opties uit het analyse materiaal naar boven komen. − relaties met ander issues: ten aanzien van de relaties met andere issues is de procesregel van belang dat de analyse uitkomsten op een zodanige wijze moet worden gepresenteerd, dat ze zich lenen voor evt. andere analyses (kosteneffectiviteitsanalyses, veiligheidsanalyses, etc.) Dit kan bijvoorbeeld impliceren dat de onderzoekers het materiaal op een andere wijze moeten bewerken, dan uitsluitend vanuit het perspectief van de eigen analyse. − doorlooptijd: de doorlooptijd van de analyse kan worden versneld door instrumenten als quick scans en rapid appraisals in te zetten. Over het gebruik van deze instrumenten kunnen procesafspraken worden gemaakt. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat een analyse wordt aangevangen met een quick scan, die niet zozeer behoeft te leiden tot voorlopige uitkomsten, maar veeleer aangeeft wat de cruciale variabelen zullen zijn in de analyse. Een procesafspraak kan luiden dat partijen op bepaalde momenten (bijv. aan het begin van de analyse) op bepaalde deelaspecten om een dergelijke quick scan kunnen vragen. Overigens is hier een waarschuwing op haar plaats: het is uiteraard niet mogelijk om op elk gewenst moment resultaten of tussenresultaten voor een bestuurder ter beschikking te hebben. − presentatie: ten aanzien van de presentatie is van groot belang dat hierover procesafspraken worden gemaakt. Deze kunnen betrekking hebben op de formulering van de resultaten, de vraag welke resultaten worden benadrukt en welke niet en - zoals gezegd - op de hardheid van de resultaten. Tenslotte maken we een aantal afsluitende opmerkingen. In de eerste plaats is het van belang te constateren dat de vormgever van de procesbenadering sterk afhankelijk is van de politiek-bestuurlijke context en vaak minder afhankelijk van de aard van het instrumentarium. Het is niet mogelijk een relatie te leggen tussen enerzijds diverse vormen van politiekbestuurlijke complexiteit en anderzijds de precieze vormgeving van een procesbenadering. Wel is uit het voorgaande te destilleren welke beslissingen moeten worden genomen, om een procesbenadering tailormade te maken voor de toepassing voor de politiek-bestuurlijke context. Hierbij kan per context een andere mix worden gemaakt. Zo is het denkbaar dat in een bepaalde context de besluitvorming snel moet verlopen. Dit betekent dat het kernelement vaart dan meer gedetailleerd zal worden uitgewerkt dan de andere kernelementen. In een andere beslissituatie is het denkbaar dat partijen nauwelijks ervaring hebben met onderlinge samenwerking en zeer huiverig zijn om tot een proces toe te treden. In dergelijke situatie is het gewenst dat het kernelement veiligheid gedetailleerd wordt uitgewerkt, terwijl de andere kernelementen wellicht wat meer globaal kunnen worden uitgewerkt. In de tweede plaats is het van belang erop te wijzen dat niet ieder technisch-analytisch instrument tegemoet kan komen aan de eisen die in schema x zijn geformuleerd. In onderstaand schema is dit aangegeven.

3.8 3.8.1

Procesmatige / Draagvlak methoden Bestaande instrumenten

Op de eerste plaats: de besproken technische analyse-instrumenten sluiten aan bij de aard van een probleem, de instrumenten gericht op draagvlakvorming sluiten veelal aan bij de aard van de bestuurlijke context.


32


Wanneer de milieulast van een maatregel onduidelijk is, kan bijvoorbeeld een LCA worden verricht. De vraag of hiernaast een procesmatig instrumentarium moet worden ingezet, hangt niet zozeer af van de aard van de problematiek, maar van de complexiteit van de bestuurlijke context. Zijn er bij de maatregel veel partijen betrokken met divergerende belangen, dan kan het zinvol zijn een procesmatig instrumentarium in te zetten. Het is dus niet zo dat het uitvoeren van een complexe technische analyse als vanzelf impliceert dat procesaspecten belangrijk zijn. In de tweede plaats: omdat draagvlak-instrumenten aansluiten bij de bestuurlijke context, is in deze instrumenten de rol van technische analyse instrumenten vaak minder sterk ontwikkeld. Veel instrumenten kennen een fase van ‘onderzoek’ , maar expliciteren nauwelijks hoe in deze fase met de relatie tussen technische analyse en bestuurlijke context moet worden omgegaan. In de derde plaats: eerder constateerden we al dat een belangrijke succesfactor voor instrumenten is dat ze een couleur locale hebben: actoren die zelf een instrument ontwikkelen, kunnen dit toesnijden op de eigen situatie en zijn dientengevolge vaak enthousiast over de praktische bruikbaarheid van dit instrumentarium. Deze observatie geldt zeer zeker ook voor de procesmatige instrumenten. Iedere bestuurlijke context is immers een andere; alleen al het gegeven dat individuen sterke invloed kunnen hebben op een bestuurlijk proces, duidt hier op. Een procesmatig instrument zal dan ook altijd maatwerk moeten zijn. Een belangrijk risico van de hieronder te bespreken instrumenten is dat ze een stollende werking hebben: ze fungeren als een stappenplan; een nauwgezet doorlopen van het stappenplan zou een garantie voor succes zijn. Hieronder wordt aangegeven dat de wijze waarop deze instrumenten zijn vormgegeven, dit risico vergroot. In de vierde plaats is belangrijk dat draagvlakmethoden vaak alleen effectief zijn als sprake is van een sense of urgency: voldoende partijen moeten van mening zijn dat er sprake is van een probleem en dat dit probleem slechts door enigerlei vorm van samenwerking oplosbaar is. Is aan deze voorwaarden niet voldaan, dan is de faalkans van draagvlakmethoden hoog. De betrokkenen zullen niet bereid zijn mee te werken of werken op een slordige, non-cooperatieve wijze mee. In het nu volgende wordt een aantal instrumenten besproken. Verkeer en Waterstaat: Infraplan Dit instrument is in 1994 gestart. Het is ontwikkeld door Verkeer en Waterstaat/ Rijkswaterstaat. Het is gericht op draagvlakvorming voor besluiten over infrastructuur. Het instrumentarium is sterk gericht op (toekomstige) gebruikers. Er is geen expliciet aandacht voor de rol van technische analyse instrumenten. Het instrument is sterk omgevingsgericht (problemen en oplossingen worden in overeenstemming met de belangrijkste stakeholders gedefinieerd) Ook voor problemen waar Verkeer en Waterstaat/ Rijkswaterstaat zich (nog) niet als probleemeigenaar beschouwd, is er ruimte. Rijkswaterstaat Noord Holland: Spelregels voor het open plan proces8 Ook dit instrument is gericht op draagvlakvorming. Sterker dan bij het infralab is sprake van een focus op problemen die door Rijkswaterstaat worden gedefinieerd. Het open planproces wordt opgedeeld in een drietal fasen: de initiatieffase, de fase van gemeenschappelijke beeldvorming en de fase van gemeenschappelijke oplossing. Per fase wordt aangegeven welke procesaspecten van belang zijn: wie betrokken kunnen worden, welke vragen aan de orde zijn en hoe besluitvorming kan plaatsvinden. Het instrumenten is ontwikkeld door Glasbergen c.s. Vrakking en Van Oosterhout: de INPRO methode9 Dit instrument wil besluitvormers behulpzaam zijn die van een inhoudelijke (IN) sturingsstijl naar een procesmatige stijl (PRO) willen overstappen. Het besluitvormingsproces wordt in veertien stappen opgesplitst: van een pre-diagnose en omgevingsanalyse naar de evaluatie. In de tweede stap – de omgevingsanalyse – worden de belangrijkste partijen en hun 8 9

Rijkswaterstaat Noord Holland, 1996. Vrakking & Oosterhout, 1996


33


belangen in kaart gebracht. De betrokkenheid van de omgeving wordt vervolgens sterk gericht op een drietal stappen: het genereren van opties (stap 6), discussie met actoren in brede zin (stap 7) de convergentie naar een voorstel (stap 8). In andere stappen – bijvoorbeeld de probleemdiagnose of de doelomschrijving – is de betrokkenheid van de omgeving minder geprononceerd. Van Rooy: IPEA10 De methode van Van Rooy sluit bij de bovenstaande twee aan. De methode bevat een technische deel (de methode wordt ook genoemd in Hoofdstuk 6) en een procesmatige deel. IPEA staat voor Interactieve Planvorming gericht op Effectiviteit en Acceptatie. De methode bestaat uit een viertal methodieken. – Inverno: een methodiek voor het afleiden van aandachtspunten; – Primavera: een methodiek voor het stellen van prioriteiten – Estate: een methodiek voor het uitwerken van strategieën – Autunno een benaderingswijze voor evaluatie. Het interactieve karakter is beperkt en met name bij Estate aan te treffen. Er worden bijvoorbeeld strategie-workshops aanbevolen, maar hoe deze doorwerken in de strategiebepaling is niet duidelijk. Klinkers: de ketenbenadering11 De zogenaamde ketenbenadering is ontwikkeld door Klinkers en verspreid door de Adviesunit Resultaatgericht beleid van Verkeer en Waterstaat. Ook hier weer een aantal stappen dat moet worden doorlopen, van een ‘probleemvermoeden’ tot en met de uitvoering. een projectgroep doorloopt deze stappen en raadpleegt bij vrijwel iedere stap de omgeving. Er is een stap ‘probleem- en oorzaken analyse’, maar ook hier weinig aandacht voor het technischanalyse instrumentarium. De Bruijn en Van Duin: Procedurele Ondersteuning LCA studies (POLCA)12 Dit instrument richt zich op de proces-aspecten van LCA’s. Iedere LCA kent een aantal stappen (opdrachtformulering, systeemmodellering, dataverzameling- en selectie, opstellen milieuprofiel, additionele analyse, interpretatie en conclusie). Per stap wordt een aantal procesregels weergegeven. Hierbij wordt gedifferentieerd tussen verschillende typen LCA. Het meest eenvoudig is een LCA, bestemd voor bedrijfsinterne innovatie. Het aantal partijen of personen dat bij de LCA is betrokken, is veelal beperkt. Het meest complex is een LCA die wordt gebruikt voor publieke verantwoording. Hierbij zijn vrijwel altijd veel partijen betrokken met divergerende belangen. De procesregels verschillen dan ook sterk van die voor een bedrijfsinterne vergelijking. 13

Procesontwerp als een set van spelregels Ten slotte is er een aantal auteurs dat het belang van een procesontwerp (process design) benadrukt. De centrale gedachte is dat besluitvorming een proces van wheelen en dealen is, waarin partijen tot een package deal proberen te komen. Een procesontwerp is een geheel van spelregels, die partijen hanteren om besluiten te nemen. Deze spelregels structureren het gedrag van de betrokken partijen. Er is minder aandacht voor de fasen die moeten worden doorlopen. Om een voorbeeld te noemen: het bepalen van een doelstelling is in een aantal van de besproken methoden een belangrijke stap. Wanneer deze is bepaald – in overleg met de omgeving – kan een aantal stappen worden doorlopen om deze doelstelling te realiseren. Wanneer besluitvorming een zaak van wheelen en dealen is, is de bepaling van de doelstelling van minder groot belang. De doelstelling kan in de loop van een proces nog sterk veranderen. Tijdens de onderhandelingen kunnen partijen besluiten een package deal te sluiten, waardoor er andere doelstellingen kunnen worden geformuleerd. Vanuit een proces-ontwerp benadering zal dan ook altijd worden gewaarschuwd voor een te vroege fixatie van doelstellingen. In het verlengde hiervan is het lastig een proces precies te faseren. Belangrijker dan een precieze fasering van een proces is de set van spelregels waaraan partijen bij hun onderhandelingen 10

van Rooy, 1997 De ketenbenadering is o.a. beschreven in een folder met een gelijknamige titel, uitgegeven door het Ministerie van Verkeer & Waterstaat. 12 de Bruijn & van Duin, 1998 13 de Bruijn et al., 1998 11


34


zijn gebonden. Deze spelregels kunnen betrekking hebben op: – welke partijen doen mee aan de besluitvorming? – hoe is de mandatering van de partijen geregeld? – wanneer mogen partijen nieuwe onderwerpen opvoeren in het besluitvormingsproces? – hoe komen partijen tot een beslissing? – hoe lang en onder welke condities mag een beslissing weer ter discussie worden gesteld? – mogen partijen het proces tussentijds verlaten en zo ja, onder welke condities? – wat is de rol van de procesmanager? Zie voor een catalogus van spelregels verder De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ‘t Veld 1998. Het antwoord op de vraag welke rol technische analyse instrumenten spelen is in een dergelijke benadering afhankelijk van de spelregels die de partijen afspreken. Vaak zullen technische analyse-instrumenten faciliterend worden gebruikt. Belangrijke spelregels die hierbij kunnen gelden zijn: 1) Zorg voor een duidelijke scheiding tussen experts en belanghebbenden in het proces. Zij hebben elk hun eigen rol in het proces. 2) Zorg er vervolgens voor dat experts een rol spelen in het proces door a) ten aanzien van de standpunten van partijen aan te geven of deze kunnen standhouden t.o.v. wetenschappelijke inzichten en zo ja, in hoeverre; b) de uitkomsten van de analyses aan een kritische review van de belanghebbenden te onderwerpen; c) vanuit hun inhoudsdeskundigheid nieuwe opties (oplossingen) te formuleren voor de partijen. 3) Zorg er voor dat besluitvorming en onderzoek parallel zijn gekoppeld. a) Voorkom dat eerst onderzoek wordt verricht en vervolgens besluitvorming plaatsvindt. Het risico hiervan is dat de besluitvorming over onderwerpen gaat, die in het onderzoek niet aan de orde zijn gekomen. b) Voorkom dat eerst besluitvorming plaatsvindt en daarna onderzoek wordt verricht. c) Het risico is dat het onderzoek onvoldoende kan bijdragen aan de besluitvorming en slechts ter legitimering wordt gebruikt. 4. Zorg dat er in de eerste ronden van de besluitvorming niet te snel tot een closure wordt overgegaan. Geef ruimte voor variëteit. Niet onvermeld mag hier blijven het project Wegverlichting van Verkeer en Waterstaat, waarin met bestuurlijke procesontwerpen wordt geëxperimenteerd. Dit project ligt in het verlengde van het Infralab. Het is meer dan Infralab gericht op bestuurlijke actoren. Er is meer ruimte voor de creatieve inbreng van andere spelers dan Verkeer en Waterstaat. Ook is het minder projectmatig opgezet dan de voorgaande instrumenten.

3.8.2

Ordening en positionering

De ordening en positionering van de bovenstaande methoden vindt in deze paragraaf langs twee ingangen plaats: – projectmatig - procesmatig; – focus gericht op burger of focus gericht op bestuurlijke partijen. Projectmatig of procesmatig Er is in paragraaf 3.2 reeds een schaal aangegeven van een eenvoudige naar een complexe bestuurlijke context. Hier kan nu het volgende aan worden toegevoegd: naarmate een context meer eenvoudig is, zullen draagvlakmethoden meer projectmatig zijn; naarmate een context meer complex is, zullen draagvlakmethoden meer procesmatig zijn. In onderstaand schema worden projectmatige en procesmatige draagvlakbenaderingen vergeleken.


35


Tabel 6: Projectmatig vs Procesmatig

Projectmatig Fasen Doelstellingen zijn gegeven Randvoorwaarden

Procesmatig Spelregels Doelstellingen zijn het resultaat van het proces Randvoorwaarden zijn zacht

Kenmerkend voor projectmatige draagvlakmethoden is dat ze een sterk accent leggen op een indeling in fasen. De besluitvorming verloopt planmatig en gestructureerd. Per fase (of voor een beperkt aantal fasen) wordt aangegeven welke handelingen moeten worden verricht om de omgeving te betrekken bij de besluitvorming. Voorts is sprake van een doelstelling. Deze kan bij de start van een project zijn gegeven. Het overleg met de omgeving gaat dan vooral over de vraag hoe de doelstelling kan worden gerealiseerd. Soms zijn de doelstellingen in overleg met de omgeving vastgesteld, maar zijn ze hierna een gegeven. Ten slotte kennen deze draagvlakmethoden duidelijke randvoorwaarden. Binnen het Infralab wordt bijvoorbeeld gewerkt met budgettaire randvoorwaarden. Kenmerkend voor procesmatige draagvlakmethoden is dat ze een sterk accent leggen op de spelregels die tussen partijen gelden. De besluitvorming heeft het karakter van wheelen en dealen en is dus niet of nauwelijks te structureren. Voorzover fasering plaatsvindt, is deze van beperkte betekenis. Doelstellingen kunnen in de loop van het proces sterk veranderen. Al te strakke randvoorwaarden kunnen het proces van besluitvorming fixeren en frustreren. In Figuur 3 is het bovenstaande nader aangegeven.

proces

project

1

2

3

Figuur 3: Mate van projectmatigheid voor verschillende typen methoden

Draagvlakmethoden 1e categorie Voor de draagvlakmethoden die onder (1) vallen geldt dat ze sterk projectmanagerial zijn: ze verlopen volgens het ABC van het projectmanagement. Er is een heldere doelstelling, die door het doorlopen van een stappenplan, kan worden gerealiseerd. Er is sprake van een aantal randvoorwaarden. In een aantal van de stappen worden derden geraadpleegd, maar deze hebben niet zo veel invloed dat ze het verloop van het project veranderen of verstoren. Het figuur laat zien dat het project domineert en dat er beperkte ruimte is voor processen van overleg met de omgeving. Vrijwel alle projectmanagementmethoden vallen in deze categorie; ook methoden voor projectmanagement kennen immers vaak een rol toe aan de omgeving.


36


Draagvlakmethoden 2e categorie Voor de draagvlakmethoden die onder (2) vallen, geldt dat het projectmatig denken nog steeds domineert. Er is nog steeds sprake van een project, dat een aantal stappen kent, die tot de finale stap van uitvoering leiden. Het verschil met de methoden onder (1) is tweeledig:– Er is veel meer ruimte voor de inbreng vanuit de omgeving. – De invloed van de omgeving verandert de aard van de stappen. Zo is de tweede stap bij zowel de INPRO methode als de Ketenbenadering een inventarisatie van de omgeving. In de klassieke projectbenaderingen is een dergelijke stap meestal niet aan te treffen. De methoden onder (2) verschillen in de mate waarin ze projectmatig zijn. – Bij sommige methoden is de invloed van de omgeving voor elke stap geëxpliciteerd (Ketenbenadering, Spelregels OPP, POLCA), bij andere is ze beperkt tot een aantal stappen (INPRO, IPEA). De laatsten zijn dus meer projectmatig dan de eersten. Wanneer de omgeving invloed kan hebben op iedere stap, is de kans immers groter dat van het stappenplan moet worden afgeweken of dat er iteraties plaatsvinden. – Bij sommige methoden is sprake van duidelijke randvoorwaarden (Infralab, Spelregels OPP, IPEA, INPRO), soms ex ante geformuleerd (infralab), soms al vroeg in het project vastgelegd (INPRO). Bij andere methoden is dit minder expliciet (Ketenbenadering, Wegverlichting, POLCA). De eersten zijn meer projectmatig dan de laatsten, die immers door het ontbreken van ex ante opgelegde randvoorwaarden minder voorspelbaar verlopen. Draagvlakmethoden 3e categorie Wanneer er nog geen of onvoldoende convergentie heeft plaatsgevonden tussen bestuurlijke actoren, lijkt een projectmatige benadering weinig kans van slagen te hebben. Het accent zal dan ook moeten verschuiven van een gestructureerd spelverloop (de fasen in de bovenstaande instrumenten), naar de spelregels die gelden tussen partijen. Deze spelregels kunnen worden neergelegd in een procesontwerp: een set van spelregels. Onderdeel van het procesontwerp kan een fasegewijs projectplan zijn, maar noodzakelijk is dit niet. Focus op burgers of focus op organisaties Bepaalde methoden zijn gericht op het doen participeren van burgers, andere op participatie van organisaties, weer andere maken hier geen onderscheid. Wanneer een methode is ontworpen voor de participatie van organisaties, is er ten opzichte van de andere methoden een aantal aanvullende vraagstukken. – De mandatering van de vertegenwoordigers: in hoeverre zijn de vertegenwoordigers in staat om de vertegenwoordigde organisatie te binden? – De selectie van de deelnemers: vaak moet deze meer nauwkeurig geschieden dan bij de participatie van burgers (waarvoor vaak geldt dat iedere burger die dat wenst kan participeren). – De exit-optie (wanneer mag een partij zich uit het proces terugtrekken) vergt vaak meer nauwkeurige afspraken dan bij de participatie van burgers. Trekken een of een aantal burgers zich terug, dan behoeft dit niet schadelijk te zijn voor een proces. Trekt een organisatie zich terug, dan is de kans op beschadiging van het proces groter. In Tabel 7 is een indeling van de methoden gegeven. Tabel 7: Indeling van procesmatige methoden

Burgers/Individuen Infraplan

Organisaties POLCA Procesontwerp

Differentieert niet INPRO IPEA Spelregels Open Plan Proces Ketenbenadering

In schema is de dimensie burger/individu–organisatie toegevoegd een het onderscheid tussen project en procesmatige benaderingen. De besproken benaderingen zijn ingevoegd in het schema dat zo ontstaat.


37


organisaties • POLCA • Projectmanagement

• procesontwerp

• Ketenbenadering • Spelregels • IPEA

• INPRO

• Infraplan

individu 1

2

project

3 proces

Figuur 4: Plaats van diverse procedurele methoden ten aanzien van de het type participatie en het mate van projectmatigheid

3.8.3

In fasen naar een procesontwerp

Wanneer er nog geen of onvoldoende convergentie heeft plaatsgevonden tussen bestuurlijke actoren, lijkt een projectmatige benadering weinig kans van slagen te hebben. Het accent zal dan ook moeten verschuiven van een gestructureerd spelverloop (de fasen in de bovenstaande instrumenten), naar de spelregels die gelden tussen partijen. We spreken dan van een procesontwerp. Een dergelijk ontwerp kan in een aantal stappen worden gemaakt. We noemen een aantal stappen, niet omdat deze per se en altijd moeten worden doorlopen, maar om de lezer gevoelig te maken voor de aandachtspunten die bij met maken van een procesontwerp aan de orde moeten komen en voor de volgorde waarin dit zou kunnen. Hoe een procesontwerp te maken?14 1. ‘Sense of urgency’ en voldoende commitment Een ontwerpproces kan een aanvang nemen op het moment dat er bij een kritieke massa van partijen een sense of urgency is: zij ervaren een bepaalde situatie als problematisch en zijn zich er van bewust dat zij elkaar nodig hebben om de problematiek op te lossen. Dit is een belangrijk vereiste. Als partijen een situatie niet als problematisch ervaren of van mening zijn dat samenwerking niet noodzakelijk is om een probleem op te lossen, dat heeft het ontwerpen van een proces weinig kans van slagen. Belangrijk is voorts dat degenen die in overleg treden met de proces-ontwerper over voldoende commitment-power beschikken. Zij moeten de organisatie(s) die zij vertegenwoordigen in voldoende mate kunnen binden aan de afspraken die met de proces-ontwerper worden gemaakt. 14

de Bruijn et al, 1998 p 94 e.v.


38


2. Selectie partijen, commitment power partijen en plan van aanpak Vervolgens vindt een selectie plaats van andere partijen die bij het ontwerpproces betrokken moeten worden. Veelal zal het hier gaan om (een selectie van de) partijen die ook bij de latere besluitvorming moeten worden betrokken. Ook de vertegenwoordigers van deze partijen dienen over voldoende commitment power te beschikken. Tezamen met de proces-ontwerper wordt een plan van aanpak opgesteld. 3. Probleem-identificatie In stap 3 vindt een probleemidentificatie plaats. De proces-ontwerper gaat na welke opvattingen elk van de partijen heeft over de aard van de op te lossen problematiek. Hij zal in deze fase geen poging doen om hierover consensus te bereiken, maar iedere probleemperceptie als legitiem beschouwen. Wanneer in dit stadium reeds wordt gestreefd naar consensus, is de kans groot dat partijen later in het proces afhaken: de door de proces-ontwerper geformuleerde probleemperceptie is de hunne niet. De stap van probleemidentificatie is een belangrijk moment om bij de betrokken partijen de ‘sense of urgency’ te versterken. Het resultaat van deze stap kan zijn dat enerzijds wordt geconstateerd dat partijen elkaar nodig hebben om tot oplossing van een bepaalde problematiek te komen, terwijl anderzijds de percepties van het probleem of van oplossingsrichtingen sterk uiteenlopen. Hoe groter de kloof tussen partijen, hoe meer mogelijkheden er zijn voor een proces-ontwerper om de legitimiteit van zijn benadering te bevestigen. 4. Opstellen ontwerpeisen Na de probleemdefinitie komen de ontwerpeisen aan de orde: de eisen die partijen stellen aan een goed proces. Elk der deelnemende partijen kan haar eigen ontwerpeisen inbrengen. Het geheel van ontwerpeisen is hiermee niet noodzakelijkerwijs consistent. Ook hier geldt dat er alleen vertrouwen ontstaat bij de betrokken partijen als ze er van overtuigd zijn dat de eigen ontwerpeisen goed voor het voetlicht worden gebracht. 5. Operationaliseren ontwerp-eisen In stap 5 zal de proces-ontwerper, als een soort voorbereiding op stap 6, nagaan hoe hij, gegeven de ontwerpeisen, op hoofdlijnen tot een goed ontwerp kan komen. 6. Ontwerpen van het proces In stap 6 vindt het eigenlijke ontwerp-proces plaats. Het is moeilijk hierover iets in generieke termen te zeggen. De proces-ontwerper zal een voorstel doen, dit in een aantal ronden aan partijen voorleggen en het voortdurend aanpassen. Deze stap eindigt op het moment dat de vertegenwoordigers van de partijen consensus hebben over het proces. Stap 6 kent uiteraard veel iteraties. Het gaat hier om een cruciaal deel van het ontwerpproces. Partijen kunnen, mede dankzij de lange aanloopperiode tot stap 6, inmiddels al veel hebben geleerd. Opvattingen over probleemdefinities en ontwerp-eisen kunnen dan ook wijzigen tijdens stap 6. Hiervoor moet enige ruimte zijn. Gedraagt de proces-ontwerper zich hier rigide en biedt hij de partijen hiervoor geen ruimte, dan is er een gerede kans dat zij afhaken. 7. Prototyping De stap van prototyping kan worden gebruikt om het ontworpen proces te toetsen. Hiertoe kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van een spelsimulatie of een contra-expertise. Deze fase is niet onbelangrijk, omdat in stap 6 zo’n sterk accent kan komen te liggen op het bereiken van consensus, dat een slordige procesgang is ontworpen. Bovendien kan een contra-expertise of een simulatie het nodige gezag verlenen aan het procesontwerp. Het is zelfs denkbaar dat in stap 6 meerdere procesontwerpen worden gemaakt en dat in stap 7, na de prototyping, een keuze wordt gemaakt. 8. Commitment aan ontwerp realiseren


39


Na stap 7 is het van groot belang dat de organisaties, die in het ontwerp worden genoemd als participanten in het proces, zich aan het procesontwerp committeren. Uiteraard kan dit weer een iteratief proces zijn. 9. Maatregelen voor overgang van ontwerpfase naar uitvoeringsfase Tenslotte kunnen enige maatregelen nodig zijn om het ontworpen proces soepel op te kunnen starten. Te denken valt hier aan zeer operationele zaken (organisatie secretariaat, financiering), maar bijvoorbeeld ook aan het maken van afspraken met de partijen die activiteiten ontplooien die met het proces kunnen interfereren. Eventueel kan in deze stap de bemensing van het proces plaatsvinden. Dit hangt echter af van de procesafspraken. In de procesafspraken kan zijn neergelegd dat bemensing voorafgaand aan de start van het proces plaatsvindt, het is echter ook mogelijk dat is afgesproken dat dit na de start van het proces gebeurt.


40

De aanbodkant: inventarisatie technische instrumenten

4


In dit hoofdstuk zal een breed en globaal overzicht worden gegeven van technische instrumenten die in het waterbeheer toegepast zouden kunnen worden. Het overzicht is gebaseerd op in de literatuur gevonden instrumenten richt zich met name op technische instrumenten die kunnen worden ingezet voor emissiegerelateerde milieuproblemen. Beleidsinstrumenten zoals bv. subsidies, vergunningverlening en convenanten, vallen expliciet buiten de scope van deze studie en zullen daarom niet in de onderstaande paragrafen worden teruggevonden. Er is een onderverdeling gemaakt in verschillende groepen instrumenten. Voor de groepering in dit hoofdstuk is zoveel mogelijk aangesloten bij de in de praktijk van het waterbeheer gebruikte categorieën: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Risicoanalyse Ketenanalyse instrumenten Verspreidingsmodellen Bedrijfsinterne milieuzorg Economische instrumenten Milieurendementsmethoden Planvormingsinstrumenten Wegingsmethoden Overige instrumenten

Sommige instrumenten bevatten elementen uit verschillende categorieën. In die gevallen is gekozen voor de categorie waarvan het instrument de meeste elementen in zich heeft. In paragraaf 4.1 wordt een korte beschrijving gegeven van de verschillende typen technische instrumenten inclusief een aantal sterke en zwakke punten. In paragraaf 4.2 t/m 0 worden de belangrijkste individuele instrumenten besproken. In Bijlage 3 zijn de instrumenten geplaatst op basis van de aspecten die binnen de instrumenten worden meegenomen.

4.1

Samenvatting van de sterkten en zwakten van de technische instrumenten

In de volgende subparagrafen wordt op basis van de informatie in hoofdstuk 1 een overzicht gegeven van de sterkten en zwakten van de verschillende instrumenten.

4.1.1

Milieuinstrumenten

Risicoanalyse en verspreidingsmodellen Deze instrumenten kunnen gebruikt worden wanneer de lokale milieudruk als gevolg van emissies centraal staat. De sterkte van verspreidingsmodellen is dat ze kunnen worden gebruikt om te bepalen hoe geëmitteerde stoffen zich verspreiden in een bepaald gebied, waar ze zich ophopen en wat de concentraties in de verschillende milieucompartimenten zal zijn. Risicoanalyse, waarbinnen vaak gebruik wordt gemaakt van verspreidingsmodellen kan worden gebruikt om concentraties in het milieu en blootstelling van mensen te confronteren met de daarvoor ontwikkelde normen. Zwakke kant van deze analyses is dat ze slechts gebruikt kunnen worden voor het bepalen van de milieueffecten in een bepaald gebied. Milieueffecten die gekoppeld zijn aan bijvoorbeeld de emissies die samenhangen met de elektriciteitsproductie die elders plaats vindt niet worden meegenomen. Daarnaast zullen effecten die per definitie op een hoger schaalniveau spelen zoals klimaatsverandering buiten beschouwing blijven. Ketenanalyse instrumenten Wanneer de lokale milieudruk niet centraal staat maar een meer algemene milieubeoordeling gewenst is kunnen ketenanalyse instrumenten worden ingezet. Sterke kant van stofstroomanalyse (SFA) is dat kan worden geanalyseerd waar een bepaalde specifieke verontreiniging (stof- of stofgroep) vandaan komt en wat de beste plaats in keten is om in te grijpen. Verder kunnen met stofstroomanalyse maatregelen worden vergeleken op basis van effecten op stofstromen in een bepaald gebied. Stofstroomanalyse wordt vaak gebruikt op


41


een wat groter schaalniveau zoals een land of een provincie maar in principe kan het instrument ook voor lagere schaalniveaus worden gebruikt zoals een regio of zelfs één specifieke akker. Stofstroomanalyse is integraal te noemen omdat alle stromen van de stof(groep) binnen een bepaald gebied van wieg-tot-graf in beschouwing worden genomen. Een belangrijke beperking is dat met SFA niet wordt gekeken naar de stromen van andere stoffen of stofgroepen. Sterk punt van de Levenscyclusanalyse (LCA) is dat het gebruikt kan worden om verschillende maatregelen met elkaar te vergelijken op basis van alle milieu-ingrepen gekoppeld aan alle relevante processen van wieg-tot-graf ongeacht waar of wanneer deze plaats vinden en kan daarmee dubbel-integraal worden genoemd. Hierin ligt dan ook direct een belangrijke beperking van LCA opgesloten: aangezien plaats en tijd van de ingrepen principieel onbepaald is is de relatie met actuele milieueffecten niet te bepalen. In een LCA wordt daarom gesproken over potentiële milieueffecten. Milieueffecten waarbij lokale omstandigheden een belangrijke rol spelen zoals lokale toxiciteit en ecosysteem aantasting kunnen daarom slechts in beperkte mate worden meegenomen. Verder zijn binnen de LCA nog niet alle milieueffecten (in voldoende mate) geoperationaliseerd. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken als de onttrekking van water en de verontreiniging van grondwater. Bedrijfsinterne milieuzorg Bedrijfsinterne milieuzorg staat voor een continu proces binnen een bedrijf met als doel het verbeteren van de milieuprestatie van het bedrijf en kan gezien worden als een onderdeel van de kwaliteitszorg. Sterk punt van bedrijfsinterne milieuzorg is dat ISO en EMAS hebben gezorgd voor een standaardisatie en aangezien de klanten er steeds vaker naar vragen wordt het voor bedrijven steeds belangrijker om een gecertificeerd te zijn. Milieuaspecten die aan de orde komen zijn: emissies naar water, bodem en lucht, behandeling van afvalstoffen, het gebruik van grondstoffen en natuurlijke hulpbronnen en lokale milieuaspecten. Zwak punt is dat binnen de ISO standaard geen richtlijn wordt gegeven voor het al dan niet meenemen van milieueffecten die worden veroorzaakt buiten de fabriekspoort.

4.1.2

Economische instrumenten

De kosten van milieumaatregelen worden binnen het waterbeheer steeds belangrijker. De keuze voor een bepaalde maatregel of oplossing van milieuproblemen zal steeds vaker niet alleen worden bepaald door de effectiviteit van maatregelen maar vooral ook door de efficiëntie. Om de efficiëntie van maatregelen te bepalen zullen de kosten van de maatregelen moeten worden bepaald. Een eerste stap hierbij is het bepalen van de directe kosten van een bepaalde maatregel. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van een simpele kostenberekening. Om aan te sluiten bij het landelijk beleid kan het zinvol zijn om gebruik te maken van een standaard methode voor het berekenen van milieukosten zoals het milieukostenmodel. Zwak punt van deze optie is dat het soort kosten dat wordt meegenomen zeer beperkt is. Wanneer de vraag is wat de bedrijfseconomische kosten zijn van de milieubelasting veroorzaakt door een bepaald bedrijf kan Total Cost Accounting worden gebruikt. Hierbij gaat het niet zozeer om te bepalen wat de kosten zijn van de milieumaatregelen die door een bedrijf zijn genomen maar om de kosten die samenhangen met de milieubelasting zelf. Met TCA worden verborgen kosten zoals kosten die samenhangen met de milieuaansprakelijkheid en vergunningskosten zichtbaar gemaakt voor het management door ze op een vergelijkbare manier met andere kosten te berekenen en te presenteren. Activity Based Costing (ABC) kan vervolgens worden gebruikt om deze kosten toe te rekenen aan specifieke producten. Een belangrijk probleem voor TCA is dat het begrip milieukosten breed gedefinieerd is en ook per onderneming verschillend kan zijn. Wanneer niet alleen de directe kosten van belang zijn maar ook de kosten (of opbrengsten) van processen op andere plaatsen in de keten kunnen deze berekend worden met de Life Cycle Costing. Dit instrument is vooral nuttig wanneer de kosten van gebruik, onderhoud, reparatie en afdanken hoog zijn ten opzichte van de aanschafkosten van een bepaalde installatie. In principe worden alle kosten meegenomen ongeacht wie deze kosten betaald.


42


Wanneer er vragen zijn over de bedrijfseconomische gevolgen van bepaalde maatregelen, bijvoorbeeld of de betrokken bedrijven de kosten van deze maatregelen wel kunnen dragen, kan gebruik worden gemaakt van de MIOW. Op basis van marktsituatie, internationale concurrentie, omvang en weerstandsvermogen wordt een uitspraak gedaan over de draagkracht voor extra (milieu)kosten.

4.1.3

Milieurendementsmethoden

Wanneer een afweging moet worden gemaakt tussen kosten en milieuwinst zullen deze twee items met elkaar moeten worden geconfronteerd. Hiervoor zijn vele verschillende milieurendementsmethoden ontwikkeld. De meest simpele milieurendementsmethoden houden niet veel meer in dan een simpele vergelijking van de kosten van een bepaalde maatregel met de vaak één specifiek soort milieuwinst bijvoorbeeld een de reductie van de emissie van een bepaalde stof uit een bepaalde installatie. Wanneer de milieuwinst net als de kosten wordt uitgedrukt wordt gesproken van Kosten-batenanalyse. Binnen milieurendementsmethoden zoals IRMA en de milieurendementsmethode ZH wordt de milieuwinst op een meer integrale manier benaderd. Sterkte van IRMA is dat er niet wordt gekeken naar een specifieke emissie of ingreep maar naar alle emissies en ingrepen die veranderen binnen de betreffende installatie. De milieueffecten worden vervolgens uitgedrukt in bijdrages aan milieuthema's. Een zwakte is dat effecten op andere plaatsen in de keten buiten beschouwing blijven. Wanneer ook rekening gehouden dient te worden met milieueffecten op andere plaatsen in de keten zoals bij de winning van grondstoffen, het produceren van elektriciteit en de afvalverwerking kan het model REIM worden gebruikt. REIM combineert de LCA methodiek met een kosten-batenanalyse. Daarmee gelden voor REIM dezelfde sterkten en zwakten als voor LCA.

4.1.4

Planvormingsinstrumenten

IPEA Planvormingsinstrumenten liggen op het grensvlak tussen puur technische instrumenten en puur procesmatige instrumenten. Ze bestaan dan ook vaak uit een procesmatige deel en een technisch deel. IPEA is ontwikkeld als een instrument dat kan worden ingezet bij planvorming binnen het waterbeheer in de brede zin. Een belangrijke sterke kant van IPEA is dat het is ontwikkeld binnen de praktijk van het waterbeheer. Veel onderwerpen die belangrijk zijn binnen het waterbeheer kunnen gemakkelijk een plek vinden binnen IPEA. IPEA is echter ook een complex geheel van sub-instrumenten, procedures en stappen waardoor het voor degenen die niet bij de ontwikkeling van IPEA betrokken zijn geweest moeilijk is te overzien wat de implicaties zijn wanneer voor IPEA wordt gekozen. Ook het feit dat het procesmatig deel is gekoppeld aan het technisch deel heeft zowel voordelen als nadelen. Het voordeel is dat er expliciet aandacht is voor de procesmatige aspecten die soms te gemakkelijk worden overgeslagen. Het nadeel is dat het procesmatige deel toch nog projectgericht is terwijl in veel gevallen een meer procesgerichte benadering nodig is (zie paragraaf 3.5). m.e.r. De milieueffectrapportage (Engels: Environmental Impact Assessment EIA) is gericht op het bijeen brengen van relevante informatie over de mogelijke milieueffecten van te nemen besluiten en redelijke alternatieven. De m.e.r. wordt vaak gebruikt bij de locatiekeuze voor een bepaalde grote activiteit zoals het aanleggen van een weg of het bouwen van een fabriek. De sterke kant van de m.e.r. in Nederland is onder andere dat de procedure wettelijk is vastgelegd. Verder is de m.e.r. met name geschikt voor het in beschouwing nemen van de lokale effecten van de activiteit. Daarmee is direct ook de zwakte kant aangegeven: effecten verder in de keten worden meestal niet in beschouwing genomen. Om dit te ondervangen worden steeds vaker LCA-elementen opgenomen in de m.e.r. (Tukker & Heijungs, 1995).

4.1.5

Wegingsmethoden

Wegingsmethoden kunnen gebruikt worden om verschillende expliciete beoordelingscriteria


43


die onderling sterk uiteen kunnen lopen tegen elkaar af te wegen. De bijbehorende scores kunnen uitgedrukt worden in zeer verschillende eenheden zoals, hectares, GWP's guldens etc. Er zijn veel verschillende methoden die zowel kwalitatief als kwantitatief van aard kunnen zijn. In het milieuveld is wordt o.a. de distance-to-target (DTT) methode gebruikt. Bij de DTT methode wordt de afstand van de huidige situatie tot een bepaalde milieudoelstelling als weegfactor gebruikt om de verschillende criteria tegen elkaar af te wegen.

4.2

Risicoanalyse

Risicoanalyse (RA) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:

resultaat: software: literatuur:

Bepalen van de (milieu)risico's van bepaalde emissies/ingrepen of situatie. Door vele groepen in binnen en buitenland Risicoanalyse kent een breed spectrum aan toepassingen. Een voorbeeld is humaan- of ecologische risicoanalyse voor een punt of diffuse emissiebron en voor operationele of incidentele emissies. RA kan zowel betrekking hebben op de arbeidsomstandigheden (beroepsrisico's) als op milieueffecten buiten de fabriek. Daarnaast zijn er twee kansen die bij RA een rol spelen, kans op blootstelling en kans op effect die beide gebruikt worden. Een inschatting van de omvang van de milieueffecten als gevolg van één bepaalde emissie/ingreep of situatie. o.a. (E)USES (Ministerie van VROM/RIVM), HAZCHEM (DSM) o.a. van Leeuwen & Hermens, 1995; Covello & Merkhofer, 1993; Calabrese & Baldwin, 1993;

PROTEUS doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:

resultaat:

software: literatuur:

Bepalen van de milieurisico's van onvoorziene lozingen. RIZA / RIVM / Ministerie van VROM Proteus is een model waarmee de milieurisico's van onvoorziene lozingen bij (chemische) bedrijven kunnen worden bepaald. Het model is gebaseerd op twee bestaande modellen: VERIS en RISAM. De uitkomsten kunnen worden gebruikt voor ontwikkelen van preventieve, omvangbeperkende maatregelen. Op dit moment loopt een project van overheid en bedrijfsleven om normen en grenswaarden voor milieurisico's te bepalen. Frequentie-milieueffect diagram waarin het milieueffect kan worden uitgedrukt in kg stof, in de omvang van het waarschijnlijke verspreidingsgebied of in een index van de milieuschade. PROTEUS G.J. Stam, RIZA

CHARM doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:

resultaat:


Bepalen van de milieurisico’s van het gebruik van extraction&production chemicals bij offshore activiteiten. TNO-MEP Den Helder in samenwerking met het `Aquateam Norwegian Water Technology Centre AS'. CHARM risico evaluatie framework voor het gebruik en de productie van offshore extraction and production (E&P) chemicals inclusief hazard assessment, risk analysis en risk management procedure met als doel het begeleiden en harmoniseren van overheidsregulering voor de emissie van E&P chemicals. CHARM is gebaseerd op PRISEC (PRIority Setting system for Existing Chemicals) een model dat door VROM gebruikt is om prioriteiten te stellen in het kader van het stoffenbeleid. PRISEC is later opgegaan in (E)USES. Een verschil tussen PRISEC (USES) en CHARM is dat de risicobeoordeling binnen CHARM beperkt is tot effecten binnen het aquatisch (zee) milieu. Humaan toxicologische risico's als gevolg van het eten van vis worden bijvoorbeeld niet meegenomen. PEC/PNEC verhoudingen voor water (voor pelagische biota, d.i. mariene waterecosystemen), sediment (voor benthische biota, d.i. zeebodemecosystemen) en voedsel (voor predatoren verderop in de voedselketen); hazard assessment, risk analysis en risk management voor

44



continue en `batchwise' emissies. CHARM 3.0 Karman, 1997

USES en (E)USES doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


4.3

Beoordelen van de risico’s van het gebruik van organische stoffen voor mens en milieu. RIVM / VROM / WVC USES staat voor Uniform System for the Evaluation of Substances. USES kan gebruikt worden voor een snelle, kwantitatieve beoordeling van risico's voor mens en milieu van het gebruik van organische stoffen. USES ontwikkelt als hulpmiddel voor het stoffenbeleid. USES is het resultaat van een nauwe samenwerking tussen de ministeries van VROM en WVC en het RIVM. Op basis van USES is, in samenwerking met de overige EU-lidstaten en de Europese chemische industrie, ook het zogenaamde EUSES ontwikkeld (EC, 1996). Voorspelde concentratie in het milieu gerelateerd aan een No-Effect-Level. USES en (E)USES RIVM, VROM,WVC, 1994; EC, 1996

Ketenanalyse instrumenten

Massabalansen doel:

kwantificeren van stofstromen in een bepaald gebied/bedrijf of proces

ontwikkeld door: korte beschrijving:

nvt Het belangrijkste idee achter een massabalans is de Wet van behoud van massa: de totale massa die het systeem in gaat moet gelijk zijn aan de totale massa die het systeem uit gaat plus de totale massa die in het systeem achterblijft. Massabalansen worden gebruikt op het niveau van totale massa, individuele elementen (bv. stikstof, fosfor) en voor individuele stoffen (bv. bestrijdingsmiddelen). Een probleem bij het toepassen van massabalansen op individuele stoffen is dat rekening moet worden gehouden met de omzettingen van die stoffen. Massabalansen worden toegepast op verschillende soorten systemen. Het systeem kan gevormd worden door een bepaald geografisch ingeperkt gebied of door een specifiek proces of een specifiek bedrijf. Bij waterbeheerders worden vaak al waterbalansen gemaakt (bijvoorbeeld Waterschap Regge en Dinkel, 1997). Waterbalansen vormen een goede basis voor de analyse van stofstromen in het milieu wanneer ze gecombineerd worden met gegevens over de concentraties van bepaalde stoffen in het water. Massabalansen kunnen gebruikt worden als hulpmiddel om de stromen van bepaalde stoffen binnen een gebied, proces of bedrijf te kwantificeren.

resultaat:

een kwantitatief overzicht van stromen (en voorraden) van een bepaalde stof(groep) Ayres et al., 1989


Stofstroomanalyse (SFA) doel:



kwantificeren van stofstromen in een bepaald gebied, identificeren van probleemstromen, aangeven van de kwantitatieve samenhang tussen de stromen, doorrekenen van de effecten van maatregelen op de probleemstromen tegelijkertijd door vele verschillende onderzoeksgroepen verspreid over de gehele wereld ontwikkeld. Binnen Nederland met name CML, IVAM en IVM Stofstroomanalyse is een instrument dat gebaseerd is op het gebruik van massabalansen (in dit geval stof- of elementbalansen) maar er een veel verdergaande analyse aan koppelt. In een stofstroomanalyse worden de stromen van een stof door economie en milieu gekwantificeerd. Met name de uitwisseling tussen economie en milieu (emissies en onttrekkingen) is vanuit het oogpunt van de milieuproblematiek relevant. De processen waarin de betreffende stof(groep) voorkomt worden geïnventariseerd en de kwantitatieve gegevens over instroom, accumulatie en uitstroom worden met massabalansen op consistentie getest. Uiteindelijk resulteert dit in een totaaloverzicht van stromen van de stof(groep) in een bepaalde regio of

45


sector en voor een bepaald jaar. Uit dit overzicht kunnen verbanden tussen de verschillende stromen worden afgeleid die gebruikt kunnen worden om een model te maken. Dit model kan dan op zijn beurt gebruikt worden om de effectiviteit van bepaalde maatregelen op bepaalde probleemstromen te bepalen. In de praktijk van het waterbeheer wordt stofstroomanalyse alleen toegepast om de belangrijkste directe bronnen van een bepaalde stof te achterhalen. Het instrument wordt zelden als ketenanalyse instrument ingezet. resultaat:


Een kwantitatief overzicht van stromen (en voorraden) van een bepaalde stof(groep) in een bepaald gebied in een bepaald jaar en vergelijkbare overzichten waarin de effecten van bepaalde maatregelen worden weergegeven. SFINX (CML, RUL), FLUX (IVAM, UvA), Simbox (EAWAG, Zürich) van der Voet, 1996 ; Baccini&Bader 1996 ; S. Bringezu et al., 1997

Milieugerichte levenscyclusanalyse van producten (LCA) doel: Ontwikkeld door: korte beschrijving:

resultaat:


4.4

Het vergelijken van verschillende productsystemen op potentiële milieueffecten in de gehele levenscylcus van het product (van-wieg-tot-graf). tegelijkertijd door vele verschillende onderzoeksgroepen verspreid over de gehele wereld ontwikkeld. Binnen Nederland met name CML en IVAM LCA's zijn met name bekend uit concrete productvergelijkingen zoals: melkflessen vs melkpakken, plastic bekertjes vs aardewerk etc. Het belangrijkste kenmerk van LCA is dat de analyse "dubbel integraal" is: zowel alle milieueffecten als alle processen in de gehele levenscyclus van het product worden in beschouwing genomen. LCA's kunnen dus gebruikt worden voor concrete productvergelijkingen maar LCA's kunnen ook gebruikt worden voor het vergelijken van verschillende (productie)varianten van hetzelfde product (bv PVC dakgoten met verschillende stabilisatoren). Zo kan het instrument dus intern door een fabrikant gebruikt worden om de meest milieuvervuilende stappen in de levenscyclus van één van zijn producten te achterhalen. Ten slotte kan LCA ook gebruikt worden voor het toekennen van een milieukeur. Op dit moment zijn nog niet alle milieu-effecten of een afdoende niveau operationeel. Op dit moment stoppen de meeste LCA's bij het zogenaamde milieuprofiel: een staafdiagram waarin de scores van de verschillende productsystemen op een aantal geselecteerde milieuthema's worden weergegeven. Soms is er nog een weging van de verschillende milieuthema's toegepast. Het eindresultaat is dan één enkele milieuscore. een kleine greep: SimaPro (Pré, Amersfoort), GaBi (PE Dettingen, BRD), KCL-ECO (KCL, Anssi Kärnä, Finland) Heijungs, 1992 ; van den Berg et al., 1995 ; Consoli et al., 1993

Verspreidingsmodellen

Bij waterbeheerders wordt veelvuldig gebruik gemaakt van verspreidingsmodellen. Er zijn twee modelsystemen die veel gebruikt worden: DUFLOW en SOBEK. Deze systemen zijn geschikt voor oppervlaktewaterkwaliteit en –kwantiteit. Verder wordt in instrumenten die gebruikt worden voor de risicoanalyse vaak gebruik gemaakt van verspreidingsmodellen. Dit geldt bijvoorbeeld voor USES en CHARM die genoemd worden in paragraaf 4.2. DUFLOW doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Simuleren van vrije stroming in open kanaalsystemen. TUD / LUW / EDS / Stowa DUFLOW simuleert eendimensionale vrije stroming in open kanaalsystemen, waarbij kunstwerken zoals stuwen, pompen, duikers en sifons kunnen worden geïncorporeerd. DUFLOW is geschikt voor een grote reeks van toepassingen zoals getijdegolven in estuaria, afvoergolven in rivieren en het opereren van irrigatie- en drainagesystemen. DUFLOW kan een aantal kwaliteitscomponenten herbergen evenals de interactie

46



daartussen. Ook voor de interactie tussen de stoffen in het water en die in de waterbodem zijn voorzieningen. Dynamisch overzicht waterkwantiteit en -kwaliteit in een bepaald gebied DUFLOW -

SOBEK doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


4.5

Simuleren van vrije stroming in open kanaalsystemen. WL / RIZA SOBEK simuleert eendimensionale vrije stroming in open kanaalsystemen, waarbij kunstwerken zoals stuwen, pompen, duikers en sifons kunnen worden geïncorporeerd. SOBEK is geschikt voor een grote reeks van toepassingen zoals getijdegolven in estuaria, afvoergolven in rivieren en het opereren van irrigatie- en drainagesystemen. Verder is SOBEK in staat morfologie, sedimenttransport, zouttransport en de interactie tussen dit zouttransport en de waterbeweging te berekenen. Daarnaast bevat SOBEK een bibliotheek van alle mogelijke waterkwaleitsprocessen die naar keuze in beschouwing genomen kunnen worden. Ook in de interactie tussen de stoffen in het water en die in de waterbodem zijn voorzieningen. Betrokken instanties bij de ontwikkeling zijn WL en RWS-RIZA. Afgeleid van SOBEK zijn in samenwerking met DHV SOBEK-PLUVIUS voor de modellering van rioolsystemen en SOBEK-LITE specifieke voor kleinschalige watersystemen ontwikkeld. Dynamisch overzicht waterkwantiteit en -kwaliteit in een bepaald gebied SOBEK WL Delft Hydraulics & RIZA, 1997

Bedrijfsinterne milieuzorg

Binnen het waterbeheer wordt steeds meer gebruik gemaakt van vergunningen op hoofdlijnen. Eén van de criteria die wordt gehanteerd om te bepalen of voor een bedrijf een vergunning op hoofdlijnen wordt gehanteerd is de wijze waarop binnen het bedrijf vorm wordt gegeven aan de bedrijfsinterne milieuzorg. De bedrijfsinterne milieuzorg is een continu proces binnen een bedrijf met als doel het verbeteren van de milieuprestatie van het bedrijf en kan gezien worden als een onderdeel van de kwaliteitszorg. Aspecten als preventie en systeembenadering staan hierbij centraal.

ISO 14001 doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Certificeren van milieuzorgsystemen van bedrijven. ISO (International Organization for Standardization) De ISO 14001-norm is op 1 september 1996 officieel van kracht verklaard. De norm specificeert eisen voor een milieuzorgsysteem en heeft betrekking op de milieuaspecten waarop de organisatie invloed kan uitoefenen. ISO 14001 verbindt de organisatie aan continue verbetering en aan de preventie van milieubelasting. De organisatie dient daartoe inzichtelijk te maken welke doelstellingen wanneer worden bereikt. Milieuaspecten die in de norm worden genoemd zijn: emissies naar lucht, water en bodem, behandeling van afvalstoffen, het gebruik van grondstoffen en natuurlijke hulpbronnen en lokale milieuaspecten. Binnen ISO 14000 wordt geen richtlijn gegeven voor al dan niet meenemen van milieueffecten die worden veroorzaakt buiten de fabriekspoort: bijvoorbeeld de milieueffecten die samenhangen met de productie van grondstoffen of met het gebruik en afvalverwerking van de geproduceerde producten. Een gecertificeerd milieuzorgsysteem. n.v.t. o.a. CEN, 1996; Heida et al., 1997; Sas & Wit, 1997; Gijtenbeek & Braakhuis, 1995.

Eco-Management and Audit Scheme (EMAS) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Certificeren van milieuzorgsystemen van bedrijven. EU EMAS is de Europese standaard voor milieuzorgsystemen en stelt bijna dezelfde eisen als ISO 14001. Het belangrijkste verschil is dat een bedrijf voor het verkrijgen van een EMAS certificaat verplicht is een korte milieuverklaring op te stellen. In Nederland is een ISO 14001 certificaat

47



direct bruikbaar in het kader van de EMAS. EMAS heeft als doel groene bedrijven de kans te geven zich als zodanig te profileren. Deelname van bedrijven is niet verplicht maar vrijwillig. Om deel te kunnen nemen aan EMAS moeten bedrijven beschikken over een adequaat milieuzorgsysteem, eens per drie jaar een milieuaudit laten uitvoeren en een voor het grote publiek begrijpelijk milieuverslag opstellen dat goedgekeurd moet zijn door een onafhankelijke verificateur. Een gecertificeerd milieuzorgsysteem n.v.t. o.a. Heida et al., 1997; Gijtenbeek & Braakhuis, 1995; Sas & Wit, 1997

PRISMA (PRoject Industriële Successen Met Afvalpreventie) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


4.6

Afval- en emissiepreventie binnen bedrijven. De Nederlandse Organisatie van voor Technologisch Aspectenonderzoek (NOTA) PRISMA is een onderzoeks- en demonstratieproject voor de preventie van afval en emissies in bedrijven. Binnen PRISMA-project is een methode ontwikkeld die door later door veel bedrijven is gebruikt bij het opstarten van afval- en emissiepreventieprojecten. De methode is opgebouwd uit vier fasen. In de eerste fase vindt de planning en organisatie plaats. In de tweede fase, de assessment fase, worden gegevens verzameld en preventieopties gegenereerd. De derde fase omvat een haalbaarheidsanalyse op basis van technische en financiële factoren en een selectie van de preventie-opties. In de vierde en laatste fase worden de geselecteerde opties geïmplementeerd. Na fase vier kan opnieuw met de tweede fase gestart worden. RIZA heeft een op basis van PRISMA een eigen preventief instrument ontwikkeld: PRECARI (PREventie CAses RIza). Geïmplementeerde acties voor afval- en emissie preventie. Hanekamp et al., 1995; de Hoo et al., 1990; de Hoo et al., 1991

Economische Instrumenten

Methodiek Milieukosten doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Berekenen van de milieukosten. Tebodin, DGM, CBS, CPB, RIVM, RIZA / TNO, DHV In de aanloop van het eerste Nationaal MilieubeleidsPlan (NMP) heeft Tebodin de bij DGM aanwezige ervaringen met kostenschattingen van het milieubeleid omgezet in een volledig milieukostenmodel. In 1992 is besloten de methode opnieuw zo volledig mogelijk te omschrijven (DGM, 1995). Binnen de methodiek wordt zo strikt mogelijk aangesloten bij de inzichten en handelswijze bij CBS en CPB. De methodiek is bedoeld voor het bepalen van de milieukosten op macroniveau. In opdracht van VROM hebben TNO en DHV de methodiek aangepast ten behoeve van het gebruik op bedrijfsniveau (Oonk & Jol, 1995). In deze methodiek op bedrijfsniveau worden de volgende kostensoorten meegenomen: kapitaalkosten, vaste operationele kosten, variabele operationele kosten en opbrengsten & besparingen. Daarnaast wordt het ook steeds belangrijker om rekening te houden met verborgen kosten die samenhangen met administratiefrechtlijke en privaatrechtelijke aspecten zoals het de kosten die gemaakt moeten worden voor het verkrijgen van een vergunning en kosten die de milieuaansprakelijkheid afdekken. Netto jaarlijkse kosten van milieumaatregelen. DGM, 1995; Oonk & Jol, 1995

Total Cost Assessment (TCA) doel:


Berekenen van de bedrijfseconomische kosten verbonden met milieubelasting die door een onderneming wordt veroorzaakt.

48




n.v.t. algemeen concept In een TCA worden de negatieve financiële gevolgen van milieubelasting berekend voor een onderneming die deze milieubelasting tot stand brengt. TCA maakt zogenaamde verborgen kosten, zoals die betrekking hebben op milieuaansprakelijkheid en vergunningskosten, zichtbaar. TCA levert zodoende een leidraad voor het inventariseren van financiële voordelen van milieu-investeringen. Milieu-investeringen worden op een gelijkwaardige en vergelijkbare manier gepresenteerd aan het management waarmee ze verwoorden tot een business-case die vanuit bedrijfseconomisch perspectief verantwoordbaar kunnen zijn. Kosten van de milieubelasting van een onderneming. o.a. Hafkamp & Bouma, 1995; van der Veen en Wit ,1995

Activity Based Costing (ABC) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Bepalen van de integrale kosten van een product, inclusief milieukosten. n.v.t. algemeen concept ABC is een methode om de kosten van milieubelasting en overige kostenposten op basis van kostenveroorzakers toe te rekenen aan de producten die de kosten veroorzaken. ABC kan worden gezien als een aanvulling op de TCA: TCA levert een leidraad voor het inventariseren van de milieukosten, vervolgens kunnen de milieukosten met behulp van ABC worden toegerekend aan de producten. Het nut van ABC is beperkt tot ondernemingen waarbij de complexiteit van productie- en verkoopprocessen aanzienlijk is en er een grote diversiteit aan producten is. Milieukosten per product. o.a. Hafkamp & Bouma, 1995

Life Cycle Costing (LCC) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


In kaart brengen van de kosten en opbrengsten van een product over de gehele levenscyclus. n.v.t. algemeen concept Lifecycle Costing is een instrument waarbij de kosten en opbrengsten van een product gedurende de hele levenscyclus in kaart wordt gebracht. Het instrument is vooral nuttig voor producten/installaties waarbij de aanschafkosten relatief laag zijn ten opzichte van de kosten gedurende het gebruik, onderhoud, reparatie en afdanken. In LCC blijven de op de maatschappij afgewentelde kosten geëxternaliseerd. Totale kosten/opbrengsten van een product over de gehele levenscylcus. o.a. Hafkamp & Bouma, 1995

MIOW doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:



Beoordelen van de bedrijfseconomische gevolgen van milieumaatregelen. IVM (VU-A’dam) De MIOW-methode en het bijbehorend computerprogramma zijn ontwikkeld om bedrijfseconomische gevolgen van milieumaatregelen te beoordelen. Op basis van een aantal economische kentallen met betrekking tot Marktsituatie, Internationale Concurrentie, Omvang en Weerstandsvermogen (MIOW) geeft deze methode een inschatting van de draagkracht voor extra (milieu)kosten. De MIOW methode is te beschouwen als een impact-analyse, waarbij extra milieukosten worden afgezet tegen de economische situatie van een bedrijf of bedrijfsklasse. Het model is ontwikkeld als middel om een brede, zo objectief mogelijke kijk op de bedrijfseconomische situatie te krijgen maar de makers achten het niet verantwoord om alleen op grond van de uitkomsten van MIOW voorspellingen te doen. inschatting draagkracht voor extra (milieu)kosten MIOW t' Gilde et al., 1986; van der Woerd, 1994

49


4.7


"Simpele" milieurendementsbepaling (MR-simpel) doel: specifiek instrument: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Het afzetten van milieuwinst tegen kosten. Mogelijk met het doel om prioriteiten te stellen n.v.t. (algemeen bekend concept) n.v.t. (algemeen bekend concept) Voor veel ad hoc besluiten wordt in de praktijk van het waterbeheer een afweging gemaakt tussen kosten en milieuwinst. Dit is vooral van belang wanneer uit verschillende opties moet worden gekozen. In dit soort "simpele" berekeningen wordt vrijwel altijd alleen rekening gehouden met één specifiek milieueffect. een score met als eenheid milieuwinst per gulden n.v.t. (algemeen bekend concept) n.v.t. (algemeen bekend concept)

Milieurendementsmethode Amsterdam (MR-A'dam) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Het milieurendement van toekomstige milieuplannen in de gaten te houden en het prioriteren van milieuplannen. Milieudienst Amsterdam Van milieuplannen worden de effecten bepaald op een aantal leefmilieuthema's (10 stuks), een aantal duurzaamheidthema's (8 stuks) en een aantal maatschappelijke en politieke criteria (respectievelijk 3 en 5 stuks). Het belang van de thema's wordt uitgedrukt in een gewicht welke wordt toegekend door twee panels: één met medewerkers van de milieudienst en één extern panel. Op basis van de scores van een plan op de verschillende thema's en de weegfactoren die door de panels zijn bepaald worden twee kentallen opgesteld. De indicator milieurendement die de gewogen score op duurzaamheid en leefmilieu relateert aan de kosten hiervan. De indicator integraal milieurendement die de gewogen score op alle criteria relateert aan de kosten. Doordat in de methode zowel de leefmilieuthema's als de duurzaamheidthema's een rol spelen wordt zowel rekening gehouden met milieueffecten binnen de stad als met milieueffecten op andere plaatsen. Wel is het zo dat in deze toets de leefmilieuthema's zwaarder wegen dan de duurzaamheidthema's. Een lijst met plannen en bijbehorende scores op milieurendement en op integraal milieurendement . geen Trimbos, 1995a en 1995b

Milieurendementsmethode Zuid-Holland doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Het ondersteunen van bestuurlijke keuzes op basis van een afweging van de totale milieuwinst tegen de kosten van bepaalde milieumaatregelen Provincie Zuid-Holland In de methode wordt gebruik gemaakt van thema-equivalentie factoren om de milieueffecten van maatregelen drukken in de bijdrage aan verschillende milieuthema's. Verder wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde distanceto-target methodiek om verschillende milieuproblemen met elkaar te kunnen vergelijken: hoe verder de huidige situatie van het beleidsdoel is verwijderd hoe zwaarder het milieuprobleem weegt. Ook de kosten worden in de methodiek meegenomen zodat een het milieurendement van bepaalde maatregelen kan worden bepaald. De methodiek wordt alleen toegepast op uitvoeringsmaatregelen. Prioriteitenlijst voor de verdeling van middelen binnen probleemvelden geen van der Werff, 1995 ; van Rooijen et al., 1994

Ranking of Environmental Investments Model (REIM) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Het prioriteren van milieu-investeringen op basis van milieurendement CML (in opdracht van de NAM) REIM koppelt de LCA-methodiek aan een kosten-batenanalyse. Dit resulteert in een instrument waarmee milieu-investeringen op basis van

50



kosteneffectiviteit kunnen worden gerangschikt. De milieuopbrengst wordt op een van-wieg-tot-graf basis berekend middels LCA en vervolgens wordt deze milieuopbrengst vergeleken met de kosten van de investering via een aangepaste kosten-batenanalyse. Prioriteitenlijst voor milieu-investeringen. Geen specifieke software, LCA software kan gebruikt worden voor het milieudeel. Wit et al., 1993

Integrale Rendementsmethode voor MilieumAatregelen (IRMA) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Bepalen van het milieurendement van gemeentelijke milieumaatregelen. Studiegroep van de Universitaire Beroepsopleiding Milieukunde (UBM) IRMA is ontwikkeld om het rendement van gemeentelijke milieumaatregelen te bepalen en is zo opgezet dat hij gebruikt kan worden door gemeentelijke milieuambtenaren. In de methodiek worden de effecten van milieumaatregelen uitgedrukt in scores op de door VROM gedefinieerde milieuthema’s. Deze scores worden omgerekend in percentages van de landelijke doelstellingen (distance-to-target) en vervolgens opgeteld tot één score. Dit laatste getal wordt gedeeld door de kosten van de maatregel. Daarnaast vindt een beoordeling plaats op secundaire criteria zoals de vervuiler betaalt, externe intergratie etc.. Het milieurendement is het resultaat van een optelling van de resultaten van deze twee beoordelingen. Prioriteitenlijst voor gemeentelijke milieumaatregelen op basis van milieurendement en secundaire criteria. Geen software. UBM 1993

RMK doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:

resultaat:


Het vergelijken van bodemsaneringsvarianten op basis van de aspecten Risicoreductie, Milieuverdienste en Kosten. TAUW in opdracht van NOBIS (Nederlands Onderzoeksprogramma Biotechnologische In-situ Sanering) RMK-methodiek is een beslissingondersteunend systeem dat bodemsaneringsvarianten evalueert, vergelijkt en ordent op basis van risicoreductie, milieuverdienste en kosten. Voor de uitwerking van risicoreductie is gekozen om te kijken naar de blootstelling op de locatie ten gevolge van bodemverontreiniging met behulp van fysisch chemische blootstellingmodellen. Voor de milieuverdienste is gebruik gemaakt van een sterk aangepaste (NMP) thema-indeling. Voor de rubricering van de kosten is aangesloten bij de Leidraad Bodemsanering. Voor het afwegingsmodel is gebruikt gemaakt van drie waarden: de verwachte, de hoogste en de laagste kosten. Ontwikkelingen in de tijd zoals technologische ontwikkelingen worden niet meegenomen. Scores voor de verschillende alternatieven op de drie aspecten (R, M en K) die middels het toepassen van simpele weegfactoren kunnen worden gecombineerd tot 1 score per alternatief. Okx, 1997.

Kosten-batenanalyse (KBA of CBA) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:



Het bepalen van het (milieu)rendement van maatregelen geheel op basis van monetaire eenheden n.v.t. (algemeen bekend concept) In een kosten-batenanalyse worden, net als bij het bepalen van het milieurendement, de baten van een bepaalde (milieu)maatregel afgezet tegen de daaraan verbonden kosten. De gangbare kosten-batenanalyse is echter een speciale vorm van het bepalen van milieurendement: bij een kosten-batenanalyse worden de effecten niet uitgedrukt in effectgerelateerde eenheden maar in monetaire eenheden (guldens). Meestal wordt in een kosten-batenanalyse slechts één specifiek effect in monetaire eenheden uitgedrukt. Een in monetaire eenheden uitgedrukte (milieu)winst als gevolg van een bepaalde maatregel. n.v.t. (algemeen bekend concept) o.a. Johansson, 1993

51


4.8


IPEA doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:

Het structureren van planvorming binnen het waterbeheer op basis van milieurendement en open planvorming. DHV Water BV, Zuiveringschap Limburg (in opdracht van STOWA) Het acroniem IPEA is samengesteld uit de eerste letters Inverno, Primavera, Estate en Autunno: de vier jaargetijden in het Italiaans. IPEA is een combinatie van vier die elk een ander deel in het traject van de integrale waterbeheer dekken. Hieronder worden deze methodieken verder beschreven. INVERNO INVERNO staat voor INVentariseren ERNst en Omvang van aandachtspunten. De methodiek is gericht op het afleiden van aandachtspunten voor integraal waterbeheer via het gestructureerd doorlopen van een plancyclus bestaande uit vier stappen: bepalen van de taakstelling, beschrijving van de actuele situatie, formuleren van doelstellingen en het formuleren van aandachtspunten. Het resultaat van de toepassing is een set aandachtspunten waarmee het 'waarom' van handelingen in de toekomstige planperiode kan worden aangegeven. INVERNO en PRIMAVERA sluiten nauw bij elkaar aan. PRIMAVERA PRIMAVERA staat voor PRIoriteitsstelling van MAatregelen Voor Effectief en RAtioneel waterbeheer. PRIMAVERA is ontwikkeld voor regionale waterbeheerders om milieurendement te kunnen gebruiken als instrument bij de prioriteitsstelling van beheersmaatregelen. PRIMAVERA is bedoeld voor de ambtelijke voorbereiding van bestuursbesluiten. De methodiek kan gebruikt worden voor problemen/maatregelen in de sfeer van het oppervlaktewater en ondiepe grondwater. Ook maatregelen die gericht zijn op de verbetering van het aquatisch ecologisch functioneren vallen daaronder. Prioriteitsstelling gebeurt in PRIMAVERA middels multicriteriaanalyse. De keuze van wegingsfactoren is in principe helemaal vrij. In PRIMAVERA worden milieumaatregelen geconfronteerd met eraan verbonden kosten middels een kosten-effectiviteitsanalyse. De prioriteit van een maatregel wordt berekend door de rentabiliteit te vermenigvuldigen met het draagvlak. De rentabiliteit wordt berekend als het product van de ernst, omvang en effectiviteit gedeeld door de kosten. ESTATE ESTATE is de derde stap in IPEA en bestaat uit een methodiek voor het ontwikkelen en uitwerken van strategieën voor integraal waterbeheer (van Rooy, 1997). De methodiek bestaat uit een drie stappen: strategieontwikkeling, het opstellen van een plan en de implementatie. Binnen de strategieontwikkeling worden eerst samenhangende pakketten maatregelen gegenereerd middels het groeperen van prioriteiten uit PRIMAVERA. Vervolgens wordt de effectiviteit van de pakketten aan de doelstellingen gespiegeld. De eerste deelstap bij het opstellen van het plan is het kiezen van een strategie. Vervolgens dienen de planvormende actoren zich te committeren aan het ontwerpplan. Voor de implementatie van het plan dient het plan eerst gepresenteerd te worden aan de buitenwereld en als laatste deelstap van ESTATE zal de organisatie van de uitvoering van het plan moeten worden vastgesteld. AUTUNNO AUTUNNO, de laatste stap van IPEA, geeft een benaderingswijze voor het evalueren van het planproces nadat het de ontwikkelde plannen zijn gerealiseerd (van Rooy, 1997). Met de evaluatie wordt het planproces afgesloten en wordt de basis gelegd voor een nieuwe plancyclus. De evaluatie kan bestaan uit een combinatie van proces- en resultaatevaluatie.



Prioriteitenlijst voor maatregelen in het waterbeheer op basis van milieurendement. PRIMAVERA (STOWA) o.a. van Rooy, 1997; STOWA, 1994a; STOWA, 1994b; van Rooy et al., 1994; van Sluis et al., 1994 en Tolkamp et al., 1994.

52


PRIONED doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Ondersteunen van gemeenten bij de afweging van rioleringsmaatregelen op milieurendement Grontmij in opdracht van Rioned PRIONED is gebaseerd op een combinatie van SPRING en PRIMAVERA. SPRING staat voor Systematiek voor de PRioriteitsstelling van maatregelen op het terrein van de riolerING. Spring is een instrument dat in opdracht van het Bestuurlijk Overleg Orgaan Rioleringen Gelderland door de Grontmij is ontwikkeld als hulpmiddel bij het opstellen van gemeentelijke rioleringsplannen en de prioritering van maatregelen daarin (Grontmij, 1994). PRIONED is opgenomen in de Leidraad Riolering (C1200) en is in diverse gemeenten toegepast. Net als in PRIMAVERA wordt de effectiviteit van de maatregelen geconfronteerd met de kosten waardoor een prioriteitenlijstje van maatregelen ontstaat. Prioriteitenlijst voor gemeentelijke rioleringsmaatregelen op basis van milieurendement. PRIONED (Rioned) Stichting Rioned, 1997 ; Grontmij, 1994

Milieueffectrapportage (mer) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


4.9

Op milieuaspecten vergelijken van alternatieven voor een bepaalde activiteit vanaf 1969 door de overheid in de VS, in1986 in Nederland vastgelegd in de WABM Milieueffectrapportage is een in de wet ingebedde procedure die moet leiden tot het opstellen van een Milieueffectrapport (MER). Milieueffectrapportage is gericht op het bijeen brengen van relevante informatie over de mogelijke milieueffecten van te nemen besluiten en redelijke alternatieven. De mer wordt volgens de wettelijke regeling in Nederland zoveel mogelijk geïntegreerd in bestaande besluitvormingsprocedures. De MER dient onder andere te bevatten: een omschrijving van de voorgenomen activiteit. Meestal een tabel waarin de verschillende alternatieven zijn gescoord op verschillende milieuthema's. WABM, Gijtenbeek & Braakhuis, 1995

Wegingsmethoden

Distance-to-target doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Onderling wegen van verschillende milieuproblemen n.v.t. algemeen concept In de distance-to-target methode is een methode waarmee verschillende milieuproblemen ten opzichte van elkaar kunnen worden gewogen. Het gaat dan bijvoorbeeld om een score op verzuring en een score op ecotoxiciteit die bij elkaar worden opgeteld op basis van een weegfactor. Deze weegfactor wordt bepaald door de huidige situatie ten aanzien van deze problemen te relateren aan de het beleidsdoel (of de gewenste situatie). De methode kan zowel worden gebruikt op het niveau van een heel thema (bv. vermesting) als op het niveau van een enkel specifiek probleem (bv. de overschrijding van de Cd norm voor waterbodem). één milieuscore bijv. Sas, 1994

Multicriteria analyse doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Het vergelijken zaken op basis van meerdere expliciete criteria. n.v.t. algemeen concept Multicriteria-analyse kent twee belangrijke kenmerken. Ten eerste wordt uitgegaan van verschillende expliciete beoordelingscriteria die onderling sterk uiteen kunnen lopen. De bijbehorende scores kunnen uitgedrukt

53



worden in zeer verschillende eenheden zoals, hectares, GWP's guldens etc. Ten tweede wordt rekening gehouden met het feit dat een bepaald criterium in de beoordeling zwaarder mee kan tellen dan een ander criterium. Er zijn veel verschillende methoden die zowel kwalitatief als kwantitatief van aard kunnen zijn. scores op een aantal expliciete criteria bijv. Ministerie van Financiën, 1986

BOSDA doel: ontwikkeld door: korte beschrijving: resultaat: software: literatuur:

Ondersteunen van beslissingen IVM BOSDA is een algemeen beslissingsondersteunend systeem voor Discrete Alternatieven. ?? BOSDA Janssen & van Herwijnen 1992a en Janssen & van Herwijnen 1992b

4.10 Overige instrumenten Total effluent beoordeling doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:


Het bepalen van de toxiciteit van een effluent in zijn geheel. o.a. het RIZA Bij het monitoren van de emissies uit puntbronnen worden vaak metingen gedaan om concentraties van individuele stoffen te bepalen. Vervolgens wordt bekeken of deze emissies milieuschade kunnen opleveren. Het hele traject van het via chemisch analytische methoden identificeren van individuele stoffen, het bepalen van de concentraties en de totale omvang van de emissies en het bepalen van de mogelijke gevolgen voor het milieu is vaak erg tijdrovend en kostbaar. Daarnaast is het zo dat veel stoffen niet geanalyseerd kunnen worden en dat van veel analyseerbare stoffen niet bekend wat de humaan- en ecotoxiclogische eigenschappen zijn. Zelfs als deze eigenschappen wel bekend zijn, kan in de praktijk de totaalsom meer of minder zijn dan de som der delen omdat er sprake is kan zijn van zich onderling versterkende of verzwakkende effecten van stoffen. Genoemde redenen zijn steeds vaker aanleiding om over te gaan op de zogenaamde total effluent benadering. De kern van deze benadering de toxiciteit van het gehele effluent in één keer wordt beoordeeld. In de praktijk kan deze vorm van monitoring zowel on-line als off-line plaats vinden. Offline betekent in dit geval dat steeds monsters worden genomen uit het effluent en dat bepaalde indicator-organismen in deze monsters worden geplaatst. On-line betekent dat een deel van het effluent continu wordt omgeleid via een container met indicator-organismen. Totale toxiciteitscore van een bepaald effluent. geen o.a. Pols 1997 en Brorson et al. 1994

Technology Assessment (TA) doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:



Vergelijken van verschillende technologieën op verschillende (milieu)aspecten. algemeen concept Technology Assessment wordt meestal gedefinieerd als de beoordeling van de effecten van de introductie van nieuwe technologieën. Dit kunnen zowel individuele technologieën zijn zoals een bepaalde manier van rioolwaterzuivering of complex technologisch systeem zoals de elektriciteitsopwekking. De term 'effecten' dekt vele aspecten: economische ethische, en ook milieu. Scores van verschillende technologieën op verschillende milieueffecten -

54


I/O analyse doel: ontwikkeld door: korte beschrijving:

resultaat:


Het kwantificeren van de stromen van de producten tussen verschillende bedrijven. n.v.t. algemeen concept Bij I/O analyse wordt de uitwisseling van producten tussen verschillende bedrijven binnen een sector of een land gekwantificeerd. Meestal worden deze stromen uitgedrukt in monetaire eenheden er soms worden I/O tabellen ingevuld in fysieke eenheden. Een I/O tabel: een tabel waarin alle bedrijven zowel horizontaal als verticaal op de assen staan en waarin de totalen van de stromen tussen de bedrijven zijn gekwantificeerd. -

Benchmarking doel:



Het afzetten van de (milieu)prestaties van een bedrijf tegen een bepaalde benchmark bijvoorbeeld de gemiddelde milieuprestatie van alle vergelijkbare bedrijven. Algemeen gebruikt concept. Benchmarking is een algemeen concept dat wordt gebruikt voor de vergelijking van een specifiek bedrijf ten opzichte van andere bedrijven op verschillende aspecten. Bij milieugerichte benchmarking wordt de milieuprestatie van een bedrijf of een proces bepaald en afgezet tegen een benchmark. Het kan gaan om één enkele milieuparameter zoals een bepaalde emissie of het energieverbruik maar het kan ook gaan om de totale milieubelasting van een bepaald bedrijf of proces. Meestal een percentage van overschrijding van de benchmark (positief of negatief). o.a. Ncnair et al., 1995

PROMISE doel:


resultaat:



Bepalen van de gevolgen van de maatschappelijke ontwikkelingen en de effecten van ingrepen en maatregelen op de emissies naar het oppervlaktewater. RIVM / RIZA Het acroniem staat voor PROgnosis Model for Inputs to Surface water and Emissions reductions. PROMISE is een geregionaliseerd scenariomodel waarmee voor prioritaire stoffen de belasting van het oppervlaktewater wordt berekend op basis van de ontwikkeling van de emissies naar water, lucht en bodem. PROMISE maakt onderdeel uit van het meer algemene scenario model RIM+ van het RIVM. PROMISE geeft ook inzicht in de kosten van maatregelen. 1. Per prioritaire of milieubelastende stof een overzicht van de daardoor veroorzaakte oppervlaktewaterbelasting. 2. de oppervlaktewaterbelasting, zowel voor het uitgangs- als prognosejaar, regionaal over Nederland opgesplitst volgens het PAWN districten model. PROMISE Elzenga et al., 1998

55


Ecologische Instrumenten Er zijn vele ecologische instrumenten die zowel in achtergrond en filosofie als in werking en toepassing verschillen. In 1996 is een poging gedaan om een overzicht te generen van beschikbare en operationele ecologische instrumenten (Verdonschot et al., 1996). Hier zal worden volstaan met een algemeen omschrijving van dit type instrument. doel: Ecologische instrumenten zijn methoden of technieken om ecologische parameters (bijv. saprobiewaarden en toxiciteitniveaus, leefgemeenschappen e.d.) te genereren. ontwikkeld door: Er zijn vele specifieke instrumenten die ontwikkeld zijn door evenzovele organisaties. korte beschrijving: Ecologische instrumenten kunnen worden ingedeeld in vijfhoofdgroepen: 1. ecologische (voorspellings-)modellen 2. beoordelingsmethoden 3. biomonitoringstechnieken, bioassays 4. expert-, kennis-, en informatiesystemen 5. ecotoxicologische benaderingen, risicoanalyse, effluentbeoordeling, ,modellen resultaat: software: literatuur: Verdonschot et al., 1996; STOWA ,1992a; STOWA 1992b; Gardeniers et al., 1996


56

Combinatie van vraag en aanbod van instrumenten: de theorie

5


In dit hoofdstuk zullen de in Hoofdstuk 1 genoemde vragen worden gecombineerd met de in Hoofdstuk 1 genoemde instrumenten. De vraag van de waterbeheerder centraal. Zoals in de voorgaande hoofdstukken is beschreven spelen bij de koppeling van vraag en aanbod zowel inhoudelijke al procesmatige aspecten. In de onderstaande figuur wordt de relatie tussen deze twee aangegeven. Startpunt Toolbox procedure Draagvlakmethoden - wat is de startvraag ? - beleidsmatige context ?

PROCES

- opstellen spelregels - keuze methode Formuleren gemeenschappelijk probleem / doel

- procedure - probleem / doel - vragen - (technische) analyse



oplossing

Formuleren technisch inhoudelijke vragen tijd

Toolbox Technische instrumenten - keuze instrument - toepassen instrument

Figuur 5 : Relatie tussen procedurele en technische aspecten bij de combinatie van vraag en aanbod

Het startpunt wordt gevormd door een bepaalde vraag die leeft bij de initiatiefnemer en die in de meeste gevallen nog vaag geformuleerd zal zijn. Op dit startpunt heeft men de beschikking over twee typen toolboxen: één met draagvlakmethoden (zie paragraaf 3.8) en één met technische instrumenten (zie Hoofdstuk 1). Om problemen in het vervolgtraject zoveel mogelijk te voorkomen is het belangrijk om als eerste afspraken te maken over de procedure. Zoals in Hoofdstuk 5 beschreven wordt is daarvoor eerst een analyse nodig van de bestuurlijke context op basis waarvan een keuze moet worden gemaakt uit de beschikbare draagvlakmethoden en/of het opstellen van spelregels. Wanneer de procedure is vastgelegd kan een gemeenschappelijk probleem worden geformuleerd. Om tot een oplossing te komen van het gemeenschappelijk probleem dient dit probleem te worden vertaald in één of meerdere concrete technisch inhoudelijke vragen. Om een antwoord te kunnen geven op deze technisch inhoudelijke vragen kan gebruik gemaakt worden van de tool in de toolbox van technische instrumenten. Een belangrijk aspect van het proces zoals dat is aangegeven in het schema is het iteratieve karakter: tijdens het proces bestaat de mogelijkheid om de gekozen procedure, het gemeenschappelijk probleem, de technische vragen en de technische analyse te heroverwegen. Dit iteratieve proces maximaliseert de kans dat uiteindelijk tot een theoretische oplossing wordt gekomen die voldoende draagvlak heeft om ook daadwerkelijk een praktische oplossing te kunnen zijn. Een ander belangrijk aspect is dat gestart wordt vanuit de procesmatige aspecten: voordat het probleem wordt geformuleerd en vooral voordat een technisch instrument wordt gekozen wordt eerst een draagvlakmethode gekozen of er worden op zijn minst bepaalde spelregels vastgelegd.


57


In de onderstaande figuur wordt schematische weergegeven dat in eerste instantie van vraag naar aanbod wordt geredeneerd via het vastleggen van de procedure het formuleren een gemeenschappelijk probleem en het vertalen hiervan in een aantal technische inhoudelijke vragen. Vanuit het aanbod wordt vervolgens bekeken met welke technische instrumenten deze vragen het best kunnen worden beantwoord.

Vraag Vraag

p (te rob pro ch lem ce ni e du sc n r he / d e vr oel ag en en ) (te ch ni sc he )a na ly se

Aanbod Aanbod Figuur 6 : Combinatie van vraag en aanbod

5.1

Van vraag naar aanbod: Procedure, Problemen / Doelen, Vragen

Stap 1: Procedure In de eerste stap van vraag naar aanbod dient te worden bepaald welke partijen bij het proces worden betrokken, in welke fase worden deze partijen betrokken, of er inspraak mogelijk is en zo ja in welke vorm: wordt er gebruik gemaakt van een projectmatige of een procesmatige aanpak etc. De procedurele aspecten van de vraag hebben met name betrekking op de in Tabel 2 (p 21) genoemde bestuurlijke complexiteit en de technische complexiteit. In Tabel 3 (p.22) wordt het belang van de procescomponent aangegeven bij een verschillende bestuurlijke en technische complexiteit. Het is dus van belang om na te gaan: • hoe groot het aantal actoren is; • of er veel divergerende belangen zijn; • of de vraag veel raakvlakken heeft met andere onderwerpen; • of de beschikbare tijd waarin de vraag moet worden beantwoord beperkt is; • of het proces stabiel is of juist een dynamisch karakter heeft; • of de motivatie van de actoren met name inhoudelijk is of dat er ook op een meer strategische manier belangen worden verdedigd; De antwoorden op deze vragen bepalen uiteindelijk in welk kwadrant van Tabel 3 het de vraag zich bevindt. Op basis hiervan kan worden bepaald hoe zwaar de procescomponent moet worden opgetuigd of er projectmatige aanpak volstaat of dat er een procesmatig instrument dient te worden toegepast of dat er slechts een aantal spelregels kunnen worden vastgelegd.


58


Stap 2: Probleem / Doelen Nadat de procedure is vastgelegd dient een probleem en doel te worden geformuleerd waarmee alle betrokken kunnen instemmen. Stap 3: Vragen Vervolgens dient het gemeenschappelijk probleem en doel te worden vertaald in een aantal concrete technische inhoudelijke vragen. De volgende typen inhoudelijke vragen zijn te onderscheiden: Probleemanalytisch: • Wat is precies het probleem en hoe erg is het eigenlijk ? • Wat is de oorsprong (bv. bronnen) van het probleem ? Probleemoplossend, effectiviteit: • welke oorzaken (bv. bronnen ) leveren de grootste bijdrage aan het probleem ? • welke oorzaken zijn het gemakkelijkst weg te nemen of te reduceren ? • welke maatregelen kunnen worden geformuleerd om deze oorzaken weg te nemen ? • welke van deze maatregelen leveren de grootste bijdrage aan het reduceren van het probleem ? • zorgen deze maatregelen voor probleemafwenteling, naar andere compartimenten, andere stoffen, andere problemen, problemen op andere plaatsen (in de keten) etc. en hoe weeg ik dat af tegen de directe milieuwinst? • wat zijn de zwakke en sterke kanten van de verschillende technische alternatieven Probleemoplossend, efficiëntie: • wat zijn de directe kosten van de verschillende maatregelen ? • zijn er ook indirecte kosten verbonden aan de maatregelen en hoe groot zijn deze ? • welke maatregelen leveren de meeste milieuwinst per gulden ?

5.2

Van aanbod naar vraag: Technische analyse

Stap 4: technische analyse Na het uitvoeren van stap 1 is duidelijk welke inhoudelijke vragen beantwoord moeten worden. Een logische tweede stap is het vinden van instrumenten die gebruikt kunnen worden als hulpmiddel om deze vragen te beantwoorden. Ten eerste moet hier worden benadrukt dat de antwoorden op vragen in stap 1 gevolgen hebben voor de toepassing van technische instrumenten. De doorlooptijd is bijvoorbeeld afhankelijk van de keuze van het instrument en visa versa. Wanneer er veel raakvlakken zijn met andere onderwerpen kan men kiezen voor de toepassing van een instrument waarin zoveel mogelijk van deze onderwerpen een plaats hebben of voor een set van instrumenten die gezamenlijk alle verwante onderwerpen dekken. Wanneer er veel actoren zijn met divergerende en strategische belangen wordt het nog belangrijker om: • alle uitgangspunten van de studie expliciet, liefst vooraf, aan de orde te laten komen; • aan te geven wat harde en wat zachte informatie is; • gevoeligheidsanalyses uit te voeren o.a. om aan te geven wat de invloed is van de zachte informatie op het eindresultaat. Proces en inhoud zijn dus complementair en het gebruik van technische instrumenten dient dus ingebed te worden in een procesmatige context. Wanneer zich binnen de geselecteerde instrumenten, instrumenten bevinden die reeds sterke procescomponent in zich hebben (denk hierbij aan IPEA of de Milieurendementsmethode Amsterdam) dan zal de vraag moeten worden beantwoord of de manier waarop de procescomponent in deze instrumenten is opgenomen past bij de procedure zoals deze is afgesproken in stap 1 (paragraaf 5.1). Zoals duidelijk wordt in Hoofdstuk 1 zijn er veel verschillende technische instrumenten beschikbaar, elk met een eigen doel en eigen sterke en zwakke kanten. Sommige instrumenten zijn sterk op het gebied van de probleemanalyse. Met andere instrumenten kunnen mogelijke maatregelen worden gegenereerd om het probleem aan te pakken. Weer


59


andere instrumenten zijn juist geschikt om verschillende maatregelen op diverse aspecten met elkaar te vergelijken. Ook de mate van evaluatie in instrumenten kan verschillen. Met name op het punt van het vergelijken van maatregelen is een nadere onderverdeling nodig. In sommige instrumenten wordt alleen rekening gehouden met de effecten van maatregelen op de betreffende probleemstroom gerelateerd aan één specifiek proces op één specifieke plaats (bv. het verminderen van de cadmiumbelasting van het oppervlaktewater door een bepaald verzinkbedrijf). Andere instrumenten houden ook rekening met andere effecten die op als gevolg van de maatregel op dezelfde locatie plaatsvinden (bv. het op land storten van het Cd na zuivering van een effluent). Weer andere instrumenten houden rekening met dezelfde of andere emissies die als gevolg van de maatregel op andere plaatsen en bij andere processen plaatsvinden (bv. de uitstoot van kooldioxide bij de opwekking van de elektriciteit die nodig is voor de zuivering). De genoemde verschillen kunnen gebruikt worden om een op de functie van het instrument gerichte indeling te maken. De indeling maakt onderscheid tussen instrumenten die gericht zijn op: a) directe effecten: beperkt tot effecten die veroorzaakt worden door één specifieke installatie en/of bedrijf : • ook rekening houdend met de emissie van andere stoffen met hetzelfde milieueffect • ook rekening houdend met andere milieueffecten • ook rekening houdend met andere dan milieueffecten zoals kosten en/of bepaalde sociaal maatschappelijke gevolgen b) indirecte effecten: ook effecten die veroorzaakt worden door andere processen (meestal ook op andere plaatsen) die via de productketen gekoppeld zijn aan de betreffende installatie: • ook rekening houdend met de emissie van andere stoffen met hetzelfde milieueffect • ook rekening houden andere milieueffecten • ook rekening houdend met overige effecten zoals kosten en/of bepaalde sociaal maatschappelijke gevolgen c) secundaire effecten: effecten die optreden zonder dat er sprake is van een fysieke koppeling aan de betreffende installatie bijvoorbeeld beleidsstrategische overwegingen, internationale context etc. In Bijlage 4 is een matrix opgenomen waarin de in Hoofdstuk 1 genoemde instrumenten worden gescoord op inhoudelijke aspecten. Op basis van deze matrix kunnen instrumenten worden geselecteerd die het beste passen bij de te beantwoorden vragen. Stap 5: Beleidskeuze Als vijfde en laatste stap volgt na het (mogelijk iteratief) uitvoeren van de eerste vier stappen het een keuze voor het te voeren beleid.


60

Combinatie van vraag en aanbod van instrumenten: praktijkvoorbeelden

6


Kant-en-klare recepten voor het koppelen van de vragen die spelen binnen het waterbeheer en de technische instrumenten die beschikbaar zijn zijn niet te geven. Iedere vraag is specifiek en kent zijn eigen bestuurlijke context. In dit hoofdstuk wordt getracht een handreiking te geven voor de keuze van een bepaald technische instrument bij de beantwoording van vragen binnen het waterbeheer. Aan de hand van een aantal voorbeelden uit de belangrijkste probleemvelden binnen het waterbeheer zal worden getoond hoe de in Hoofdstuk 1 beschreven 4-staps procedure in de praktijk kan worden toegepast. De voorbeelden zijn slechts illustratief bedoeld. Als basis voor de keuze van de voorbeelden is gebruik gemaakt van Tabel 1 op pagina 19.

6.1

Industriële (punt)bronnen: vergunning op hoofdlijnen voor een (middel)groot bedrijf

Hoewel de emissies uit industriële puntbronnen de afgelopen jaren duidelijk zijn afgenomen laat de waterkwaliteit nog te wensen over. Om de waterkwaliteit verder te verbeteren en te voorkomen dat in de toekomst problemen ontstaan als gevolg van productiegroei of de introductie van nieuwe stoffen is meer nodig dan het simpelweg aanpakken van een aantal duidelijke te onderscheiden puntbronnen. Oplossingen moeten meer gezocht worden in de richting van bedrijfsinterne milieuzorg, producten grondstof keuze, schone technologie en het sluiten van kringlopen (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997). Dergelijke maatregelen grijpen veel directer in in de bedrijfsvoering dan bijvoorbeeld het plaatsen van een afvalwaterzuiveringsinstallatie bij een grote puntbron. Het is daarom logisch dat bedrijven meer vrijheid krijgen in het bepalen van de manier waarop de emissies worden gereduceerd. Steeds vaker wordt overgegaan van zeer specifieke vergunningen met veel doelen middelvoorschriften op vergunningen op hoofdlijnen. Dat moet dan wel gekoppeld zijn aan een gecertificeerd milieuzorgsysteem, een geaccordeerd bedrijfsmilieuplan en een door het bevoegd gezag te valideren milieuverslag. Het mag duidelijk zijn dat bij een dergelijke aanpak, waar er meer vrijheid is voor het bedrijf en de overheid een meer processturende rol krijgt de procedure veel belangrijker is dan het technisch instrumentarium. Het onderstaande voorbeeld heeft betrekking op een willekeurig (middel)groot bedrijf waar een vergunning op hoofdlijnen kan worden toegepast. Stap 1: Procedure In de eerste stap wordt de bestuurlijke context van de vraag geanalyseerd. De belangrijkste kenmerken van de bestuurlijke context worden vermeld in Tabel 2 (p 21). 1. Hoe groot is het aantal actoren ? Het aantal actoren is bij dit type vraag zal meestal beperkt zijn. De waterbeheerder, de provincie en het bedrijf in kwestie zijn de belangrijkste actoren. 2. Zijn de belangen van de actoren convergerend of divergerend ? De belangen van de actoren zijn slechts deels divergerend: de provincie is in eerste instantie verantwoordelijk voor de emissies naar lucht. De waterbeheerder is in eerste instantie verantwoordelijk voor de waterkwaliteit. Tegenwoordig wordt het milieubeheer echter steeds meer integraal benaderd waardoor vergunningverleners ook over de grenzen van hun eigen competentie heen kijken. De positie van het betrokken bedrijf is afhankelijk van factoren zoals de mogelijkheden voor bedrijfsinterne milieuzorg, de kosten van in-process maatregelen en het sluiten van kringlopen en het belang van het milieuimage van het bedrijf. Voor het betrokken bedrijf kan het heel positief zijn wanneer tot een vergunning op hoofdlijnen kan worden gekomen. Een vergunning op hoofdlijnen geeft het bedrijf immers veel vrijheid bij de keuze van emissiereducerende maatregelen. De belangen zijn dus slechts in beperkte mate divergerend. 3. Zijn er veel verwante onderwerpen ? Er is een zeer beperkt aantal verwante onderwerpen zoals bijvoorbeeld: hoe wegen emissies binnen de poort op tegen emissies buiten de poort (bijv. bij het gebruik van de producten van het bedrijf) en hoe wegen emissies naar een bepaald milieucompartiment


61


op tegen emissies naar een ander milieucompartiment. 4. Is er sprake van een lange doorlooptijd ? Gezien het beperkte aantal actoren, de beperkte divergentie van belangen en het beperkte aantal verwante onderwerpen zou de doorlooptijd beperkt kunnen worden. 5. Is er sprake van een stabiel proces of is er veel dynamiek ? Bij dit type vraag zal het meestal gaan om een stabiel proces meestal in de vorm van vergunningverlening. 6. Is de motivatie voor het gedrag van de actoren met name inhoudelijk of meer strategisch van aard ? De motivatie van de actoren zal in dit geval met name inhoudelijk zijn. Een punt dat wel aandacht verdient is de verschuivende rol van de waterbeheerder: van een restrictieve overheid naar een processturende overheid. Ook is het van belang om rekening te houden met strategische beleidsaspecten, precedentwerking etc. De bestuurlijke context is dus weinig complex waardoor volstaan worden met een beperkte procescomponent, mogelijk met behulp van een projectmatig instrument. Stap 2: Formuleren van een gemeenschappelijke doel of probleem Wanneer overeenstemming is bereikt over de te volgen procedure dient een gemeenschappelijk probleem of doel te worden geformuleerd. In het geval van een industriële puntbron waar een vergunning op hoofdlijnen wordt toegepast zou een het gemeenschappelijke doel kunnen luiden: het verder terugdringen van de milieubelasting van het bedrijf met behulp van bedrijfsinterne milieuzorg en een vergunning op hoofdlijnen. Stap 3: Formuleren van technische vragen Er zijn een aantal technische vragen die aan de orde kunnen komen die in dit geval eigenlijk allemaal beantwoord dienen te worden door het bedrijf zelf. De waterbeheerder heeft hier een processturende rol. Dit betekent ook dat de kennis met betrekking tot de instrumenten primair bij het bedrijf aanwezig dient te zijn en niet bij de waterbeheerder. 1. 2. 3.

4. 5.

6.

Wat zijn de belangrijkste overgebleven emissies ? Hoe erg is ieder van deze emissies ? met andere woorden hoe groot zijn de directe milieurisico's ? Zijn er mogelijkheden om zogenaamde schone technologie toe te passen ? Hierbij kan gedacht worden aan het gebruiken van andere grondstoffen en andere productieprocessen ? Welke mogelijkheden zijn er voor preventie en het sluiten van ketens ? Welke maatregelen, end-of-pipe of in-process maatregelen leveren de grootste emissiereductie wanneer de gehele levenscyclus van het product in beschouwing wordt genomen ? Wat zijn de kosten die verbonden zijn aan de mogelijke maatregelen, weegt de milieuwinst er tegenop en kunnen de kosten gedragen worden door het betreffende bedrijf ?

Stap 4: Technische analyse Per vraag uit stap 3: 1. Wat zijn de belangrijkste overgebleven emissies ? om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn chemische analyses nodig, van emissies naar verschillende compartimenten en mogelijk op verschillende plaatsen in de keten. Om het belang van de overgebleven aan te geven kunnen ze met elkaar worden vergeleken op basis van verschillende milieueffecten. 2. Hoe erg is ieder van deze emissies ? met andere woorden hoe groot zijn de directe milieurisico's ? Om te bepalen wat de milieurisico's zijn van emissies kan gebruik gemaakt worden van risicoanalyse. Met behulp van de risicoanalyse kan worden bepaald of er MTR's worden overschreden. 3. Zijn er mogelijkheden om zogenaamde schone technologie toe te passen ? Hierbij kan gedacht worden aan het gebruiken van andere grondstoffen en andere productieprocessen ? 4. Een op preventie gerichte benadering zou het ontstaan van stoffen die later geëmitteerd worden kunnen tegengaan. De PRISMA benadering of daar van afgeleide benaderingen


62


kunnen gebruikt worden om het preventieve benadering te structureren. Twee mogelijkheden voor preventie kunnen worden onderscheiden: reductie aan de bron en intern hergebruik (sluiten van de ketens). Bij reductie aan de bron kan gedacht worden aan het veranderen van het product (zonder dat de functie van het product verandert), het gebruiken van andere grond- en hulpstoffen, het wijzigen van de procestechnologie en het aanbrengen van veranderingen in de bedrijfsvoering. Bij intern hergebruik worden de afval/emissie stromen als grondstof teruggevoerd in hetzelfde proces of er wordt een andere nuttige toepassing voor deze stromen of delen van deze stromen gezocht. 5. Welke maatregelen, end-of-pipe of in-process maatregelen leveren de grootste emissiereductie wanneer de gehele levenscyclus in beschouwing wordt genomen ? Om te bepalen welke maatregelen de grootste milieuwinst opleveren kan o.a. gebruik worden gemaakt van stofbalansen. Eén van de dingen die met stofbalansen buiten beschouwing blijft is wat het uiteindelijke lot is van de stoffen die in het vaste afval terecht komen. Het zou kunnen zijn dat in de afvalfase deze stoffen als nog worden geëmitteerd. Met een SFA (stofstroomanalyse) worden deze emissies die ergens anders in de keten optreden wel meegenomen. SFA brengt in principe alle stromen van een bepaalde stof of stofgroep binnen een bepaalde regio in kaart. Wat niet wordt meegenomen met een SFA zijn de emissies van andere stoffen die bijvoorbeeld optreden bij de productie van de benodigde apparatuur en het energieverbruik ervan: SFA richt zich op één stof(groep). Met een LCA worden deze laatst genoemde effecten wel meegenomen maar dat gaat dan ten koste van locatiespecifieke informatie. Met een LCA wordt duidelijk wat de milieuwinst is voor het milieu als geheel en niet alleen het Nederlandse milieu, laat staan het milieu van een bepaald gebied binnen Nederland. De keuze voor een instrument is dus afhankelijk van de manier waarop milieuwinst wordt gedefinieerd: gaat het bijvoorbeeld om de milieuwinst voor de wereld als geheel of gaat het om de milieuwinst voor een specifiek gebied. 6. Wat zijn de kosten die verbonden zijn aan de mogelijke maatregelen, weegt de milieuwinst er tegenop en kunnen de kosten gedragen worden door het betreffende bedrijf ? Om de kosten te bepalen kan gebruik gemaakt worden van een simpele berekening van de directe kosten van de te treffen maatregelen. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de algemeen geaccepteerde methodiek milieukosten. Life Cycle Costing kan worden gebruikt om ervoor te zorgen dat ook de kosten op andere plaatsen in de keten meegenomen worden, bijvoorbeeld de kosten van het verwerken/storten van vast afval ongeacht wie deze betaalt. Het milieurendement wordt bepaald door de kosten en milieuwinst tegen elkaar af te zetten. Hiervoor moet een keuze gemaakt worden voor één van de vele milieurendementsmethoden. Of het betrokken bedrijf de kosten kan dragen kan bepaald worden met de MIOW. Een breed geaccepteerde methodiek voor het meenemen van maatschappelijke kosten ontbreekt tot op heden. Verder staat ook de afweging tussen milieuwinst enerzijds en kosten anderzijds nog in de kinderschoenen. Het meenemen van de maatschappelijke kosten blijft een lastig punt waar nog geen algemeen geaccepteerde methode voor voorhanden is. Stap 5: Beleidskeuze In deze laatste stap zal op basis van de uitkomsten van de technische instrumenten en binnen het afgesproken proces een besluit worden genomen over het toekomstig beleid. Het is van belang dat bij de keuze van het beleid ook de mogelijkheden voor controle aan de orde komen.

6.2

Diffuse bronnen met als voorbeeld: koperen waterleidingen

Op dit moment worden de normen voor koper in waterbodem en zuiveringsslib structureel overschreden. Eén van de bronnen is het gebruik van koperen waterleidingen. In dit geval is de juridische bevoegdheid van de waterbeheerder weliswaar beperkt maar de waterbeheerder is ondanks dat een belangrijke actor in het debat. Stap 1:Procedure In de eerste stap wordt de bestuurlijke context van de vraag geanalyseerd. De belangrijkste kenmerken van de bestuurlijke context worden vermeld in Tabel 2 (p 21): 1. Hoe groot is het aantal actoren ? In het geval van de koperen waterleidingen is er een groot aantal actoren: de regionale waterbeheerder, nationale overheden,


63


drinkwaterbedrijven, de bouwsector, de producenten, de milieubeweging, de huiseigenaar etc. 2. Zijn de belangen van de actoren convergerend of divergerend ? De belangen van de verschillende groepen actoren zijn sterk divergerend. Zo heeft de producent er belang bij dat koperen waterleidingen ook in de toekomst zullen worden toegepast terwijl de regionale waterbeheerder hier vraagtekens bij zou kunnen zetten. 3. Zijn er veel verwante onderwerpen ? Het onderwerp hangt samen met reguleringen die betrekking hebben op het gebruik van materialen in de bouw en met nationaal productbeleid en nationaal stofbeleid. 4. Is er sprake van een lange doorlooptijd ? De doorlooptijd is afhankelijk van de antwoorden op de eerste drie vragen: wanneer er veel actoren zijn met divergerende belangen en wanneer er veel verwante onderwerpen zijn kan de doorlooptijd niet kort zijn. 5. Is er sprake van een stabiel proces of is er veel dynamiek ? Ook het antwoord op deze vraag hangt samen met de antwoorden op de eerste drie vragen: een groot aantal actoren met divergerende belangen brengt onherroepelijk dynamiek in het proces. 6. Is de motivatie voor het gedrag van de actoren met name inhoudelijk of meer strategisch van aard ? De motivatie van de actoren zal in dit geval vooral strategisch van karakter zijn onder andere omdat er grote financiële belangen een rol spelen. De producenten van het koper en van de koperen waterleidingen hebben strategische belangen bij het in stand houden van de markt voor koperen waterleidingen. Ook is het van belang om rekening te houden met strategische beleidsaspecten, precedentwerking etc. De bestuurlijke context is in dit geval vrij ingewikkeld en kan daarom het best worden ingevuld middels een procesmatige aanpak. In een wat eenvoudiger geval kan gebruik gemaakt worden van een projectmatig instrument. Met name als het aantal burgers dat betrokken is groot is kan worden overwogen een instrument als Infraplan (3.8.1) te gebruiken. Stap 2: Formuleren van een gemeenschappelijke doel of probleem Wanneer overeenstemming is bereikt over de te volgen procedure dient een gemeenschappelijk probleem of doel te worden geformuleerd. In het geval van de koperen waterleidingen zou het gemeenschappelijke doel kunnen luiden: het bepalen van de grootte van de bijdrage van het gebruik van koperen waterleidingen aan de koperbelasting van het oppervlaktewater, de ernst hiervan en de voor- en nadelen van mogelijke alternatieven. Stap 3: Formuleren technische vragen Voor de waterbeheerder zijn een aantal vragen relevant, o.a.: 1. Hoe erg is het ? met andere woorden hoe groot zijn de milieurisico's (inclusief risico’s voor de volksgezondheid) die aan de overschrijding gekoppeld zijn ? 2. Hoe groot is de bijdrage van koperen waterleidingen aan de totale koperbelasting en wat zijn de andere bronnen ? 3. Welke maatregelen zijn mogelijk om de koperbelasting uit koperen waterleidingen te reduceren ? 4. Welke maatregelen zijn het meest effectief ? 5. Welke maatregelen zijn het meest efficiënt ? 6. Hebben de betrokken partijen en huishoudens voldoende financiële draagkracht om mogelijke maatregelen uit te voeren ? Stap 4: Technische analyse Per vraag kan bekeken worden welk instrument relevant is: 1. Om te bepalen wat het milieurisico is van de overschrijding van de normen voor waterbodem en zuiveringsslib kan gebruik gemaakt worden van humaan- en ecotoxicologische risicoanalyse al dan niet aangevuld met ecologische instrumenten. De normen voor de gehalten van koper in zuiveringsslib en waterbodem worden evenals de blootstellingsnormen op landelijk niveau vastgelegd. Wel kan met de risicoanalyse worden bepaald of er MTR's en/of humane blootstellingsnormen worden overschreden. De ecologische instrumenten kunnen daarnaast worden gebruikt om de ecologische kwaliteit van het water te evalueren maar de relatie met de koperbelasting zal lang niet altijd duidelijk zijn. 2. Om te bepalen wat de bijdrage is van koperen waterleidingen in de totale koperbelasting kan gebruik gemaakt worden van een simpele massabalans waarmee de totale belasting kan worden opgesplitst in bijdragen van verschillende directe bronnen. Stofstroomanalyse


64


3. 4.

5.

6.

kan worden gebruikt als het gewenst is om een kwantitatief totaalbeeld te maken van stromen van koper in een bepaalde regio. Het eindresultaat is dan een totaaloverzicht van stromen en voorraden van koper in economie en milieu in de betreffende regio. Middels de stofstroomanalyse kunnen niet alleen de directe bronnen worden achterhaald maar er kan ook verder mee terug worden gegaan in de keten waardoor bijvoorbeeld overzichten kunnen worden gemaakt van de bijdragen van verschillende sectoren. Het inzicht dat de massabalans c.q. stofstroomanalyse oplevert kan gebruikt worden om maatregelen te generen die tot doel hebben de belasting te reduceren. Ook voor het bepalen van de effectiviteit van maatregelen ten aanzien van het koperprobleem kan SFA worden gebruikt. SFA zorgt voor een integrale blik waardoor probleemafwenteling naar andere compartimenten voor wat betreft de koperbelasting wordt voorkomen. Een beperking van SFA is dat het zich op één enkele stof(groep) richt. Dit betekent dat wanneer bij een bepaalde maatregel om de koperbelasting te verminderen er een emissie optreedt van een andere stof dit in een SFA niet direct zichtbaar wordt. Deze vorm van probleemafwenteling van de ene stof naar de andere blijft dus in principe buiten beschouwing. Dit kan deels worden opgelost door het maken additionele SFA's voor andere probleemstoffen maar dit is slechts een beperkte oplossing. Wat wel ka met een SFA worden bepaald hoe belangrijk de koperbelasting die ontstaat als gevolg van het gebruik van koperen waterleidingen is in de totale koperbelasting. Om bij het vergelijken van maatregelen ook rekening te houden met andere stoffen en andere milieuproblemen is een ander instrument nodig: LCA. LCA bekijkt een maatregel van wieg tot graf, voor alle stoffen en voor alle milieuproblemen. Met een LCA kan dus het totale milieueffect van een bepaalde maatregel worden bepaald. Er is echter wel een keerzijde van de medaille: in een LCA is de plaats en tijdstip van de emissie in principe onbepaald. Een voor het waterbeheer belangrijk zwak punt van LCA is daardoor dat lokale effecten in principe niet kunnen worden meegenomen. De scores in een LCA representeren dan ook geen actuele milieueffecten maar potentiële milieueffecten. LCA geeft dus geen antwoord op de vraag of er daadwerkelijk milieueffecten optreden. Om iets te zeggen over deze actuele milieueffecten zijn gegevens nodig zoals de plaats van de emissie, de aanwezige organismen, de achtergrondconcentraties etc. die in een LCA niet in beschouwing kunnen worden genomen. Risicoanalyse kan met behulp van verspreidingsmodellen worden gebruikt om de maatregelen te vergelijken op basis van lokale milieueffecten. Zwak punt hierbij is dat de afwenteling naar andere compartimenten, andere locaties en andere stoffen niet wordt meegenomen. Om de efficiëntie van maatregelen te kunnen bepalen is een koppeling nodig tussen de milieuwinst en de kosten van de maatregelen. Hiervoor kan een keuze worden gemaakt uit het brede assortiment van milieurendementsmethoden of er kan gebruik gemaakt worden van kosten-batenanalyse. Een breed geaccepteerde methodiek voor het meenemen van maatschappelijke kosten ontbreekt tot op heden. Verder staat ook de afweging tussen milieuwinst enerzijds en kosten anderzijds nog in de kinderschoenen. Of de betrokken bedrijven financieel voldoende draagkracht hebben om bepaalde maatregelen uit te voeren kan bepaald worden met de MIOW. Of de huishoudens voldoende draagkracht hebben kan niet worden bepaald met een van de beschreven technische instrumenten.

Stap 5: Beleidskeuze In deze laatste stap zal op basis van de uitkomsten van de technische instrumenten en binnen het afgesproken proces een besluit worden genomen over het toekomstig beleid. Het is van belang dat bij de keuze van het beleid ook de mogelijkheden voor controle aan de orde komen.

6.3

Afweging tussen compartimenten: rookgasreiniging, nat of droog ?

In de industrie is de laatste decennia veel gedaan aan het reduceren van emissies via end-ofpipe emissie reducerende maatregelen. Deze end-of-pipe maatregelen gaan vaak gepaard met een verschuiving van een emissie naar een ander compartiment. Een voorbeeld van een dergelijke verschuiving is de natte rookgasreiniging. Bij natte rookgasreiniging worden verontreinigingen weliswaar uit de rookgassen verwijderd maar dit levert wel een


65


afvalwaterstroom en een stroom vast afval op. De afvalwaterstroom zal in de meeste gevallen worden gezuiverd voordat hij wordt geloosd op het oppervlaktewater maar zolang dit niet 100% gebeurt is er sprake van een probleemverschuiving van het ene compartiment (lucht) naar het andere (oppervlaktewater en vast afval). Een waterbeheerder kan zich afvragen of deze probleemverschuiving voor het water als ook het milieu als geheel voordelig is of juist onvoordelig. Stap 1: Procedure In de eerste stap wordt de bestuurlijke context van de vraag geanalyseerd. De belangrijkste kenmerken van de bestuurlijke context worden vermeld in Tabel 2 (p 21). 1. Hoe groot is het aantal actoren ? Het aantal actoren is bij dit type vraag zal meestal beperkt zijn. De waterbeheerder, de provincie en de emittent zijn de belangrijkste actoren. 2. Zijn de belangen van de actoren convergerend of divergerend ? De belangen van de actoren zijn slechts deels divergerend: de provincie is in eerste instantie verantwoordelijk voor de emissies naar lucht en zal dus met een voorstander zijn van de rookgasreiniging. De waterbeheerder is in eerste instantie verantwoordelijk voor de waterkwaliteit en zal dus niet direct een voorstander zijn van een extra emissie naar water. Tegenwoordig wordt het milieubeheer echter steeds meer integraal benaderd waardoor vergunningverleners ook over de grenzen van hun eigen competentie heen kijken. De positie van de emittent is afhankelijk van factoren zoals de kosten van de installatie en het belang van het milieu-image van het bedrijf. De belangen zijn dus slechts in beperkte mate divergerend. 3. Zijn er veel verwante onderwerpen ? Het aantal verwante onderwerpen is beperkt. 4. Is er sprake van een lange doorlooptijd ? Gezien het beperkte aantal actoren, de beperkte divergentie van belangen en het beperkte aantal verwante onderwerpen zou de doorlooptijd beperkt kunnen worden. 5. Is er sprake van een stabiel proces of is er veel dynamiek ? Bij dit type vraag zal het meestal gaan om een stabiel proces. 6. Is de motivatie voor het gedrag van de actoren met name inhoudelijk of meer strategisch van aard ? De motivatie van de actoren zal in dit geval met name inhoudelijk zijn, er is geen sprake van een ingewikkelde maatschappelijke discussie maar van een simpele technische vraag waar een technisch antwoord op kan worden gegeven. Wel is het van belang om rekening te houden met strategische beleidsaspecten, precedentwerking etc. De bestuurlijke context is dus weinig complex waardoor volstaan worden met een beperkte procescomponent, mogelijk met behulp van een projectmatig instrument. Stap 2: Formuleren van een gemeenschappelijke doel of probleem Wanneer overeenstemming is bereikt over de te volgen procedure dient een gemeenschappelijk probleem of doel te worden geformuleerd. In het geval van de natte rookgaszuivering zou een het gemeenschappelijke doel kunnen luiden: het bepalen op welke wijze natte rookgaszuivering milieuwinst oplevert die opweegt tegen de kosten die eraan verbonden zijn wanneer het milieu integraal wordt benaderd. Stap 3: Formuleren van technische vragen Deze vraag is duidelijk een afwegingsvraag: een emissie naar het water komt in de plaats van een emissie naar de lucht. Relevante vragen voor de waterbeheerder kunnen o.a. zijn: 1. Kan de betreffende emissie worden voorkomen ? 2. Hoe erg is ieder van deze emissies ? met andere woorden hoe groot zijn de directe milieurisico's van beide typen emissies ? 3. Levert het toepassen van natte rookgasreiniging milieuwinst op wanneer alle milieuaspecten door de gehele keten in beschouwing worden genomen ? 4. Zijn er alternatieven voor de natte rookgasreiniging die (meer) milieuwinst opleveren ? 5. Wat zijn de kosten die verbonden zijn aan de natte rookgasreiniging, weegt de milieuwinst er tegenop en kunnen de kosten gedragen worden door het betreffende bedrijf ? Stap 4: Technische analyse Per vraag uit stap 3:


66


1. Een op preventie gerichte benadering zou het ontstaan van de geëmitteerde stoffen kunnen voorkomen. De PRISMA benadering of daar van afgeleide benaderingen kunnen gebruikt worden om het preventieve benadering te structureren. Twee mogelijkheden voor preventie kunnen worden onderscheiden: reductie aan de bron en intern hergebruik. Bij reductie aan de bron kan gedacht worden aan het veranderen van het product, het gebruiken van andere grond- en hulpstoffen, het wijzigen van de procestechnologie en het aanbrengen van veranderingen in de bedrijfsvoering. Bij intern hergebruik worden de afval/emissie stromen als grondstof teruggevoerd in hetzelfde proces of er wordt een andere nuttige toepassing voor deze stromen of delen van deze stromen gezocht. 2. Om te bepalen wat de milieurisico's zijn van de twee emissies kan gebruik gemaakt worden van risicoanalyse. Met behulp van de risicoanalyse kan worden bepaald of er MTR's worden overschreden. 3. Om te bepalen of natte rookgasreiniging milieuwinst oplevert kan gebruik worden gemaakt van een simpele stofbalans. Met de stofbalans kan bepaald worden wat de emissiereductie is die de natte rookgasreiniging oplevert en waar de stoffen die niet geëmitteerd worden terecht komen (vast afval, oppervlaktewater etc.). Eén van de dingen die met een simpele stofbalans buiten beschouwing blijft is wat het uiteindelijke lot is van de stoffen die in het vaste afval terecht komen. Het zou kunnen zijn dat in de afvalfase deze stoffen als nog worden geëmitteerd. Met een SFA (stofstroomanalyse) worden deze emissies die ergens anders in de keten optreden wel meegenomen. SFA brengt in principe alle stromen van een bepaalde stof of stofgroep binnen een bepaalde regio in kaart. Wat niet wordt meegenomen met een SFA zijn de emissies van andere stoffen die bijvoorbeeld optreden bij de productie van de rookgasreinigingsinstallatie en het energieverbruik van deze installatie niet in beschouwing worden genomen: SFA richt zich op één stof(groep). Met een LCA worden deze laatst genoemde effecten wel meegenomen maar dat gaat dan ten koste van locatiespecifieke informatie. Met een LCA wordt duidelijk wat de milieuwinst is voor het milieu als geheel en niet alleen het Nederlandse milieu, laat staan het milieu van een bepaald gebied binnen Nederland. De keuze voor een instrument is dus afhankelijk van de manier waarop milieuwinst wordt gedefinieerd: gaat het bijvoorbeeld om de milieuwinst voor de wereld als geheel of gaat het om de milieuwinst voor een specifiek gebied. 4. In dit geval kan de vraag of er andere technische alternatieven zijn niet met de beschikbare technische instrumenten worden beantwoord. Wel kunnen mogelijke alternatieven met behulp van technische instrumenten zoals SFA, LCA en risicoanalyse op hun milieumerites met elkaar worden vergeleken. 5. Om de kosten te bepalen kan gebruik gemaakt worden van een simpele berekening van de directe kosten. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de algemeen geaccepteerde methodiek milieukosten. Life Cycle Costing kan worden gebruikt om ervoor te zorgen dat ook de kosten op andere plaatsen in de keten meegenomen worden, bijvoorbeeld de kosten van het verwerken/storten van het vaste afval dat geproduceerd wordt tijdens de rookgasreiniging. Het milieurendement wordt bepaald door de kosten en milieuwinst tegen elkaar af te zetten. Hiervoor moet een keuze gemaakt worden voor één van de vele milieurendementsmethoden. Of het betrokken bedrijf de kosten kan dragen kan bepaald worden met de MIOW. Een breed geaccepteerde methodiek voor het meenemen van maatschappelijke kosten ontbreekt tot op heden. Verder staat ook de afweging tussen milieuwinst enerzijds en kosten anderzijds nog in de kinderschoenen. Stap 5: Beleidskeuze In deze laatste stap zal op basis van de uitkomsten van de technische instrumenten en binnen het afgesproken proces een besluit worden genomen over het toekomstig beleid. Het is van belang dat bij de keuze van het beleid ook de mogelijkheden voor controle aan de orde komen.

6.4

Waterbodem: sanering van een zwaar verontreinigde waterbodem

Een probleem dat speelt op het vlak van de verontreinigde waterbodems is dat er veel kosten gemaakt moeten worden voor de verwijdering en verwerking en/of opslag van het vervuilde slib en dat er vraagtekens gezet kunnen worden bij het milieurendement van het opslaan van de bagger in een gecontroleerde opslag. Een van de belangrijkste gevaren van de verontreiniging van de waterbodem is dat de verontreiniging via de waterbodem terecht


67


komen in het grondwater. Stap 1: Procedure In de eerste stap wordt de bestuurlijke context van de vraag geanalyseerd. De belangrijkste kenmerken van de bestuurlijke context worden vermeld in Tabel 2 (p 21): 1. Hoe groot is het aantal actoren ? Ook bij dit type vraag zal het aantal actoren meestal beperkt zijn. De waterbeheerder, de provincie en omwonenden (i.v.m. een eventuele stortplaats voor het vervuilde slib) en de milieubeweging zijn de belangrijkste actoren. Wanneer het gaat om een recente verontreiniging met een duidelijk aanwijsbare veroorzaker zal ook deze in het proces worden betrokken. Het aantal actoren kan erg oplopen wanneer er sprake is van een zaak met veel publieke belangstelling, bijvoorbeeld wanneer de verontreiniging zich op een plaats bevindt die gebruikt wordt als zwemwater. 2. Zijn de belangen van de actoren convergerend of divergerend ? De belangen van de actoren zijn deels divergerend: de waterbeheerder zal de kwaliteit van het oppervlaktewater willen beschermen en dus een voorstander zijn van de sanering van de waterbodem maar waarschijnlijk alleen als de kosten voor de sanering niet door de waterbeheerder zelf hoeven te worden gedragen. De provincie heeft slechts een beperkte opslagcapaciteit voor verontreinigd slib en moet dus selectief te werk gaan. De veroorzaker zal proberen de door hem te dragen kosten zo laag mogelijk te houden. De belangen zullen meestal dus matig divergerend zijn. 3. Zijn er veel verwante onderwerpen ? Een belangrijk verwant onderwerpen is het landelijk beleid ten aanzien van (water)bodemverontreiniging. Het landelijk beleid stuurt de geldstroom aan die beschikbaar is voor saneringen. Het aantal verwante onderwerpen is waarschijnlijk wel beperkt. 4. Is er sprake van een lange doorlooptijd ? Gezien het beperkte aantal actoren, de beperkte divergentie van belangen en het beperkte aantal verwante onderwerpen kan de doorlooptijd van probleemherkenning tot de keuze voor een bepaalde maatregel beperkt worden gehouden. Als gevolg van de grote kosten die verbonden zijn aan sanering kan er echter een groot tijdsverschil zitten tussen de keuze voor een bepaalde maatregel en de daadwerkelijke uitvoering van deze maatregel hetgeen de nieuwe procesmatige problemen kan opleveren. 5. Is er sprake van een stabiel proces of is er veel dynamiek ? Bij dit type vraag zal het meestal gaan om een vrij stabiel proces. 6. Is de motivatie voor het gedrag van de actoren met name inhoudelijk of meer strategisch van aard ? De motivatie van de actoren zal in dit geval met name inhoudelijk zijn. In de meeste gevallen zal er geen sprake zijn van een ingewikkelde maatschappelijke discussie maar van een simpele technische vraag waarop een technisch antwoord kan worden gegeven. Veel belangrijker dan dit technische antwoord is echter de omvang van de kosten van het saneren van verontreinigde waterbodem. De omvang van de kosten zal een strategische houding van partijene in de hand werken. Verder is het van belang om rekening te houden met strategische beleidsaspecten, precedentwerking etc. De bestuurlijke context is dus weinig complex waardoor volstaan worden met een beperkte procescomponent, mogelijk met behulp van een projectmatig instrument. Wanneer het om een zaak gaat die sterk in de publieke belangstelling staat kan gekozen worden voor een instrument zoals Infraplan (3.8.1) Stap 2: Formuleren van een gemeenschappelijke doel of probleem Wanneer overeenstemming is bereikt over de te volgen procedure dient een gemeenschappelijk probleem of doel te worden geformuleerd. In het geval van de zwaar verontreinigde waterbodem zou een het gemeenschappelijke doel kunnen luiden: het bepalen of sanering milieuwinst oplevert die opweegt tegen de kosten die eraan verbonden zijn. Stap 3: Formuleren van technische vragen Deze vraag is ook een duidelijke afwegingsvraag maar dan tussen milieuwinst en kosten. Relevante vragen voor de waterbeheerder zijn o.a.: 1. hoe erg is het dat de waterbodem verontreinigd ? met andere woorden hoe groot is het milieurisico van de verontreiniging ? 2. wat zijn de kosten die verbonden zijn aan de sanering ?


68


3. wat is de milieuwinst per geïnvesteerde gulden ? 4. is men er zeker van het dat het dweilen met de kraan open is, m.a.w. is de instroom van verontreinigingen reeds gereduceerd ? 5. zijn er andere oplossingen (technische alternatieven) om het milieurisico te verminderen ? Stap 4: Technische analyse Per vraag uit stap 3: 1. Om te bepalen wat het milieurisico is van verontreiniging van de waterbodem is kan gebruik gemaakt worden van risicoanalyse en/of ecologische instrumenten. Met de risicoanalyse kan worden bepaald of er bepaalde No-Effect-Levels worden overschreden. De ecologische instrumenten kunnen worden gebruikt om de ecologische kwaliteit van het water te evalueren. 2. De kosten die verbonden zijn aan de sanering kunnen worden berekend met behulp van economische instrumenten. De manier waarop dit gebeurt hangt sterk af van het type kosten dat men in de studie wil meenemen. De meest simpele manier om de kosten mee te nemen in de afweging is door het bereken van de directe kosten van de sanering. Soms volstaat een dergelijke simpele berekening niet of is de berekening op zich zelf niet zo simpel en is er behoefte aan een technisch instrument. De methodiek milieukosten heeft een breed draagvlak en geeft duidelijke criteria over wat wel en niet meegenomen dient te worden bij de berekening van milieukosten. Wanneer ook andere kosten in de keten van belang zijn, bijvoorbeeld wanneer er als gevolg van deze sanering nieuw baggermaterieel moet worden aangeschaft, kan worden gekozen voor de Life Cycle Costing waarin alle kosten in de gehele keten worden meegenomen. 3. Om de milieuwinst per geïnvesteerde gulden te berekenen moeten de kosten van de sanering worden geconfronteerd met de milieuopbrengsten. Een dergelijke confrontatie is het onderwerp van de vele milieurendementsmethoden. Afhankelijk van het antwoord op de vraag of er alleen naar de directe effecten wordt gekeken of dat ook indirecte (keten) effecten in beschouwing worden genomen dient een keuze te worden gemaakt voor één van de methoden. Een breed geaccepteerde methodiek voor het meenemen van maatschappelijke kosten ontbreekt tot op heden. Verder staat ook de afweging tussen milieuwinst enerzijds en kosten anderzijds nog in de kinderschoenen. 4. Om te bepalen of de instroom van verontreiniging is gereduceerd en hoe deze instroom zich in de toekomst verder ontwikkeld kan gebruik worden gemaakt van stofstroomanalyse (SFA). 5. Om te bepalen of er andere methoden zijn om het milieurisico van de verontreiniging van de waterbodem te verminderen moet eerst een stap terug worden gemaakt: baggeren is één manier om dit risico te verminderen maar er zijn misschien alternatieven. Het meest simpele alternatief is het laten liggen van de vervuilde bodem andere alternatieven kunnen zijn het in situ reinigen of het immobiliseren van de verontreiniging. Met behulp van een risicoanalyse kunnen de alternatieven worden vergeleken op basis van de lokale effecten met als nadeel dat de effecten op andere plaatsen in de keten (bv. als gevolg van energiegebruik tijdens het baggeren) buiten beschouwing blijven. LCA kan worden gebruikt om, naast de lokale milieu-effecten die met de risico-analyse kunnen worden bepaald, een indruk te krijgen van de effecten elders in de keten. In een LCA worden alle milieu-ingrepen in gehele keten (van de productie van de brandstof voor de baggerschepen tot aan de emissies uit de finale opslag) bij elkaar opgeteld om voor ieder alternatief te komen tot een milieuprofiel. Een belangrijk nadeel van LCA is dat locatiespecifieke effecten zoals die te maken hebben met de lokale verontreiniging van het grondwater, die juist in dit voorbeeld belangrijk zijn, in principe niet in een LCA kunnen worden meegenomen. Een ander probleem is dat er geen sprake is van een emissie maar van het verschuiven in het verleden geëmitteerde stoffen van waterbodem naar het land of opslagplaats hetgeen slechts met moeite in een LCA kan worden verwerkt. Aangezien de lokale effecten hier een overheersende rol spelen is het uitvoeren van een totale LCA in al zijn details niet reëel en blijft de rol van LCA hier beperkt tot een die van een Quick Scan. Een planvormingsinstrument als IPEA kan helpen bij het inventariseren van mogelijke alternatieve oplossingen: alle betrokkenen krijgen een kans input te leveren en er is een duidelijke structuur aangebracht in het inventariseren van aandachtspunten en mogelijke maatregelen. Ook kan met behulp van IPEA een keuze worden gemaakt voor één van de alternatieven op basis van milieuwinst en kosten. In


69


sommige gevallen kan het een voordeel zijn dat procesmatige aspecten en technische aspecten in IPEA zijn geïntegreerd. Een nadeel van deze integratie is een verlies aan flexibiliteit bij de strikte invulling van instrumentarium. Stap 5: Beleidskeuze In deze laatste stap zal op basis van de uitkomsten van de technische instrumenten en binnen het afgesproken proces een besluit worden genomen over het toekomstig beleid. Het is van belang dat bij de keuze van het beleid ook de mogelijkheden voor controle aan de orde komen.

6.5

Relatie waterbeheer en ruimtelijke planvorming: water in de stad

Een van de belangrijkste onderdelen van een meer integrale benadering van het waterbeheer is het de afstemming met het beleid op het gebied van de ruimtelijke planvorming. Een voorbeeld hiervan dat de laatste tijd veel aandacht krijgt is het onderwerp water in de stad. Binnen deze overkoepelende titel vallen zaken als het afkoppelen van verhard oppervlak, het vasthouden van regenwater in vijvers en bodem, en het herwaarderen watersystemen bij de ruimtelijke inrichting van (nieuwe) woongebieden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997). Stap 1: Procedure In de eerste stap wordt de bestuurlijke context van de vraag geanalyseerd. De belangrijkste kenmerken van de bestuurlijke context worden vermeld in Tabel 2 (p 21): 1. Hoe groot is het aantal actoren ? Bij dit type vraag zal het aantal actoren meestal beperkt zijn. De het gemeentebestuur, de regionale waterbeheerder, en de inwoners zijn de belangrijkste actoren. 2. Zijn de belangen van de actoren convergerend of divergerend ? De belangen van de actoren zijn deels divergerend: wanneer het gemeentebestuur nieuwe ruimtelijke plannen wil maken en uitvoeren kan dit stuiten op verzet van een deel van de burgers die in het gebied wonen waar deze plannen zich moeten ontvouwen. Verder hebben zaken als het afkoppeling van verhard oppervlak en het vasthouden van regenwater vaak ook invloed op de waterhuishouding buiten de stad. Het is daarom belangrijk dat de gemeentelijke plannen worden afgestemd met de regionale waterbeheerder. De belangen zullen dus matig divergerend zijn. 3. Zijn er veel verwante onderwerpen ? Verwante onderwerpen liggen op het vlak van de algemene ruimtelijke planvorming, op het vlak van het regionaal waterbeheer en op het vlak van landelijk beleid ten aanzien rioolwaterzuivering. Het aantal verwante onderwerpen is waarschijnlijk wel beperkt. 4. Is er sprake van een lange doorlooptijd ? Gezien het beperkte aantal actoren, de beperkte divergentie van belangen en het beperkte aantal verwante onderwerpen kan de doorlooptijd beperkt worden gehouden. In sommige gevallen zal er echter sprake zijn van strategische belangen in de discussie tussen lokale waterbeheerder en gemeentebestuur. In deze gevallen kan de doorlooptijd lang zijn. 5. Is er sprake van een stabiel proces of is er veel dynamiek ? Bij dit type vraag zal het meestal gaan om een vrij stabiel proces. 6. Is de motivatie voor het gedrag van de actoren met name inhoudelijk of meer strategisch van aard ? De motivatie van de actoren zal in dit geval deels strategisch zijn. Strategische belangen kunnen een rol spelen in de discussie tussen de lokale waterbeheerder en de het gemeentebestuur. In de meeste gevallen zal er geen sprake zijn van een ingewikkelde maatschappelijke discussie. Wanneer de plannen echter sterk ingrijpen in de ruimtelijke planvorming waardoor er bijvoorbeeld veel huizen gesloopt moeten worden of wanneer de plannen grote invloed hebben op de leefomgeving kan er een maatschappelijke discussie ontstaan. In dat geval zijn procesmatige methoden die met name gericht zijn op de inspraak van burgers. De bestuurlijke context bij een dergelijke meestal weinig complex waardoor volstaan worden met een beperkte procescomponent, mogelijk met behulp van een projectmatig instrument. Indien er echter tegenstrijdige belangen zijn tussen gemeente en lokale waterbeheerder is het


70


nodig om een procesmatig aanpak te kiezen waarbij vooraf de spelregels van het proces worden vastgelegd. Stap 2: Formuleren van een gemeenschappelijke doel of probleem Wanneer overeenstemming is bereikt over de te volgen procedure dient een gemeenschappelijk probleem of doel te worden geformuleerd. In het geval van water in de stad zou een het gemeenschappelijke doel kunnen luiden: efficiënter zuiveren van oppervlaktewater en het zorgen voor meer ruimte voor oppervlaktewater binnen de stad. Stap 3: Formuleren van technische vragen Deze vraag is ook een duidelijke afwegingsvraag maar dan tussen milieuwinst en kosten. Relevante vragen voor de waterbeheerder zijn o.a.: 1. wat zijn milieugevolgen van de verschillende technische alternatieven ? 2. wat is de milieuwinst per geïnvesteerde gulden ? Stap 4: Technische analyse Per vraag uit stap 3: 1. De milieugevolgen van de verschillende alternatieven kunnen op verschillende schaalniveaus worden bepaald. Wanneer men vooral geïnteresseerd is in de lokale milieugevolgen volstaat een simpele afweging van de invloed op het grondwaterpeil aan de ene kant en de lokale gevolgen van de aanleg van bijvoorbeeld een gescheiden rioolsysteem of een systeem met wadi's. Wanneer ook bovenlokale effecten van belang zijn moeten ook zaken aan de orde komen zoals het energie en materiaalgebruik bij de aanleg van gescheiden rioolsystemen of wadi's en het energie en materiaalverbruik in de huidige situatie waarbij al het regenwater moet worden verpompt naar RWZI's en aldaar moet worden verwerkt. Voor deze laatste afweging kan een LCA worden gebruikt. Om de inpassing van de mogelijke maatregelen in het regionale waterbeheer te analyseren kan gebruik gemaakt worden van een planvormingsinstrument bijv. IPEA. 2. Om de milieuwinst per geïnvesteerde gulden te berekenen moeten de kosten van afkoppeling en infiltratie worden geconfronteerd met de milieuopbrengsten. PRIONED is een systeem wat op basis van SPRING en PRIMAVERA is ontwikkeld om gemeenten te ondersteunen bij de afweging van rioleringsmaatregelen op milieurendement. Daarnaast kan gekozen worden voor een van de vele algemene milieurendementsmethoden. Afhankelijk van het antwoord op de vraag of er alleen naar de directe effecten wordt gekeken of dat ook indirecte (keten) effecten in beschouwing worden genomen dient een keuze te worden gemaakt voor één van de methoden. Een breed geaccepteerde methodiek voor het meenemen van maatschappelijke kosten ontbreekt tot op heden. Verder staat ook de afweging tussen milieuwinst enerzijds en kosten anderzijds nog in de kinderschoenen. Stap 5: Beleidskeuze In deze laatste stap zal op basis van de uitkomsten van de technische instrumenten en binnen het afgesproken proces een besluit worden genomen over het toekomstig beleid. Het is van belang dat bij de keuze van het beleid ook de mogelijkheden voor controle aan de orde komen.


71

Toekomstige ontwikkelingen in het waterbeheer

7


Een belangrijke conclusie uit de inventarisatie van de vragen binnen het waterbeheer is dat het gebruik van technische instrumenten binnen het waterbeheer zeer beperkt is. De belangrijkste aangevoerde argumenten hiervoor zijn de onbekendheid met de instrumenten, onduidelijkheid over de toegevoegde waarde, gebrek aan doorzichtigheid van de relatie tussen de invoergegevens en de uitkomsten en mogelijke kosten die aan de inzet van instrumenten gekoppeld zijn. Uit de inventarisatie van instrumenten blijkt dat er vele technische instrumenten voorhanden zijn die relevant kunnen zijn binnen het waterbeheer. De inzet van deze technische instrumenten vergt echter tijd en geld. Wanneer het gaat om een simpele afweging waarbij men alleen geïnteresseerd is in één emissie naar één compartiment uit één installatie terwijl er tegelijkertijd sprake procesmatige context met weinig actoren en convergerende belangen dan is het ook is weinig zinvol om tijd en geld te investeren in de toepassing een van de complexere technische instrumenten. Aan de andere kant worden de vragen die waterbeheerders moeten beantwoorden steeds complexer waardoor de inzet van technische instrumenten steeds belangrijker wordt. Er kunnen drie hoofdtrends worden aangewezen die deze ontwikkeling stimuleren: 1. het aantal partijen dat bij het besluitvormingsproces is betrokken wordt steeds groter; 2. de nationale beleidsruimte verschuift deels naar de EU en deels naar lokale overheden; 3. de inhoudelijke problematiek wordt steeds complexer. Deze hoofdtrends zullen in de volgende paragrafen verder worden uitgewerkt.

7.1

Steeds meer partijen zijn betrokken bij de besluitvorming

Er is een aantal trends aan te wijzen waardoor het aantal partijen dat bij de besluitvorming betrokken is steeds groter wordt: • • • • • •

verschuiving van een restrictieve overheid naar een meedenkende overheid belangrijker worden interactieve besluitvorming meer integrale benadering van het milieu meer aandacht voor ketenbeheer belangrijker worden van diffuse bronnen vaker combineren van emissie gerichte maatregelen en ruimtelijke ordeningsmaatregelen

Hoe meer partijen betrokken zijn bij de besluitvorming hoe belangrijker de procedure en proces worden. Het risico van deze ontwikkeling is dat wanneer onvoldoende of pas in een laat stadium in overleg wordt getreden met de betrokkenen de resultaten van een technische analyse geen draagvlak zullen hebben bij een aantal van de betrokkenen. Door de betrokkenen op tijd en volgens een degelijke procedure bij het proces te betrekken kan het draagvlak voor de uitkomsten van de technische analyse sterk worden vergroot. Het is dus van belang om te starten vanuit het proces en niet vanuit een technische vraag. Vervolgens dienen alle relevante partijen vanaf het begin bij het proces te worden betrokken en dient de procedure of op zijn minst de spelregels voor het vervolgtraject zo snel mogelijk te worden vastgelegd.

7.2

Verschuiving van nationale beleidsruimte naar de EU en naar lokale overheden

Op dit moment vindt een verschuiving plaats van beleidsruimte tussen overheden op verschillende niveaus: • •

verschuivingen van de nationale overheid naar de EG: "bestuurlijke centralisatie" verschuivingen van de nationale overheid naar de lokale overheden gericht op "technologische finetuning"


72


Als gevolg van de Europese eenwording worden steeds meer zaken die betrekking hebben op het waterbeheer op EG-niveau vastgelegd al bestaat er vaak nog wel enige vrijheid in de manier waarop EG-richtlijnen op nationaal niveau kunnen worden doorgevoerd. Het wordt ook steeds moeilijker om van deze EG-richtlijnen af te wijken. Deze trend zal weinig invloed hebben op de technische analyses die nodig zijn voor het beantwoorden van een bepaalde beleidsvraag. Aan de procedurele kant moet echter rekening gehouden worden met deze verschuiving van beleidsruimte. Een andere trend die tegelijkertijd zichtbaar wordt is dat lokale en regionale overheden steeds meer vrijheid voor lokaal milieubeleid krijgen. Dit komt onder andere tot uitdrukking in het gebiedsgerichte beleid. Aangezien de grote puntbronnen voor het grootste deel gesaneerd zijn, het milieu steeds meer op een integrale manier wordt benaderd; en afwegingen op basis van milieurendement steeds belangrijker worden verschuift de aandacht van de lokale waterbeheerder van lokale effecten naar bovenlokale effecten. Als gevolg hiervan wordt de afwegingen die gemaakt moeten worden steeds complexer (zie ook paragraaf 7.3).

7.3

De inhoudelijke problematiek wordt complexer

Een aantal trends zorgt ervoor dat de inhoudelijke problematiek steeds belangrijker wordt: • • • • • • •

meer integrale benadering van het milieu mede als gevolg van verschuiving van de beleidsruimte naar lokale overheden meer aandacht voor ketenbeheer belangrijker worden diffuse bronnen vaker combineren van emissie gerichte maatregelen en ruimtelijke ordeningsmaatregelen verschuiving van end-of-pipe maatregelen naar in-process maatregelen steeds belangrijker worden van het begrip milieurendement scherper worden van het spanningsveld tussen de minder-is-beter benadering en risicobenadering

Steeds vaker krijgen waterbeheerders te maken met problemen die "historische" grenzen van hun beleidsruimte overschrijden. Niet alleen de emissies naar water en de inrichting van het watersysteem in hun eigen gebied zijn van belang maar bijvoorbeeld ook de effecten van het de klimaatontwikkelingen op het waterbeheer op lange termijn. Tegenwoordig is er ook aandacht voor de emissies naar lucht binnen hun gebied en ook buiten hun gebied wanneer deze samenhangen met problemen binnen de gebied. Daarnaast wordt ook steeds vaker het ketenperspectief in de afweging betrokken: vindt er geen afwenteling plaats als gevolg van een emissiereductie hier en nu naar emissies elders en/of later ? Nu steeds meer grote puntbronnen gesaneerd zijn dringt de vraag zich op wat het milieurendement is van maatregelen die ten doel hebben de overgebleven emissies verder te reduceren. Het kosten aspect wordt daarom steeds belangrijker. Ook vindt er een verschuiving plaats van technieken die tot doel hebben reeds ontstane verontreinigingen te verwijderen uit effluentstromen naar technieken die de vorming van deze verontreinigingen binnen het proces voorkomen. Een meer algemene discussie houdt zich bezig met de vraag of bij het formuleren van milieubeleid, ondanks het ongewijzigde voorzorgprincipe (minder is beter) als aanvulling op dit principe, niet nog meer rekening moet worden gehouden met aangetoonde effecten/risico's in het milieu. Deze hoofdtrend vergt de inzet van steeds complexere technische instrumenten. Naarmate de inhoudelijke complexiteit groter wordt wordt de behoefte aan technische instrumenten die de complexe materie kunnen omzetten in een vorm die voor beleidsmakers hanteerbaar is ook groter. Met name op het gebied van de integrale afweging, ketenbeheer en milieurendement is het aantal beschikbare instrumenten de laatste jaren sterk gegroeid. Een belangrijk gevaar is echter dat juist vanwege deze beschikbaarheid de aandacht zich te sterk zou kunnen richten op de technische kant van de zaak en waardoor de proceskant onderbelicht zou kunnen blijven. Juist bij deze complexe instrumenten worden vaak vele keuzen en aannames gemaakt en het is van groot belang dat de betrokken duidelijk voor ogen krijgen welke keuzen en aannames zijn gemaakt. Ook op het technische vlak schuilt hier een gevaar. De instrumenten die gebruikt worden voor deze complexe problemen zijn


73


vaak zelf ook zeer complex en verschillen onderling in opzet en aannames. Wanneer de gebruiker onvoldoende kennis van zaken heeft blijft het instrument een black box waarbij de relatie tussen de invoer en de uitvoer onduidelijk is. Dit zou uiteindelijk kunnen leiden tot een onjuist gebruik van de instrumenten waardoor ook onjuiste uitkomsten worden verkregen. Het is dus van belang dat de gebruiker voldoende kennis van zaken heeft zodat hij ook de betrokkenen duidelijk kan vertellen hoe de uitkomsten tot stand zijn gekomen. Ook bij de presentatie van de resultaten is dit van belang.


74

Conclusies en aanbevelingen

8


In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies uit dit onderzoek samengevat (8.1). Verder worden er aanbevelingen gedaan over hoe de inzet van technische instrumenten nu en in de toekomst vergroot kan worden en hoe de effectiviteit van de inzet van instrumenten kan worden verbeterd. In paragraaf 8.2 worden aanbevelingen ten aanzien van de manier waarop technische milieu-instrumenten worden ingezet. In de afsluitende paragraaf 8.4 wordt aangegeven hoe het huidige instrumentarium verder zou moeten worden ontwikkeld om in te spelen op de toekomstige vragen binnen het waterbeheer.

8.1

Conclusies

Uit de interviews met de waterbeheerders is gebleken dat er naast een aantal technische vragen ook een aantal belangrijke vragen zijn die betrekking hebben op procesmatige aspecten. De belangrijkste technische vragen hebben betrekking op de steeds groter worden mate van integratie op verschillende terreinen: milieueffecten in verschillende milieucompartimenten worden gezamenlijk in beschouwing genomen evenals milieueffecten in verschillende stadia van de levenscyclus terwijl daarnaast ook de kosten steeds vaker worden meegenomen in de analyses. Procesmatige vragen hebben vooral betrekking op het vergroten van het draagvlak van de oplossingen: hoe kunnen de verschillende actoren worden geïdentificeerd en hoe kunnen ze het best in het proces worden betrokken. De aanwezige technische expertise is vaak voldoende om met een beperkte mate van integratie om te gaan. Pas wanneer de vragen zo ingewikkeld worden dat relatief complexe instrumenten zoals LCA moeten worden toegepast zal de kennis die binnenshuis aanwezig is niet altijd voldoende zijn. Dit laatste geldt vooral voor het locale en regionale niveau. Het is echter ook maar de vraag in hoeverre de benodigde deskundigheid ook echt op deze schaalniveaus aanwezig zou moeten zijn. Een toenemende mate van integratie zal in de praktijk immers ook vaak betekenen dat de scope van dit soort vragen buiten de huidige taken valt. Dergelijke studies zullen dan eerder op een hoger schaalniveau worden uitgevoerd. Wat overblijft voor de regionale en lokale waterbeheerders is het vertalen van de uitkomsten van deze studies naar het voor hun relevante niveau. De belangrijkste conclusie uit dit onderzoek is dat, kijkend naar de toekomstige vragen in het waterbeheer, het gebruik van technische instrumenten dient te worden ingebed in een procesmatige context. Het gebruik van technische instrumenten is een middel en mag nooit een doel op zich zijn. Ze kunnen gebruikt worden als hulpmiddel bij het beantwoorden van een bepaalde beleidsmatige vraag. Voor welk instrument wordt gekozen en op welke manier het instrument wordt ingezet (welke mate van detail, welke gegevens en aannames worden gehanteerd etc.) dient, afgezien van de methodische aspecten die vastliggen binnen het instrument, bepaald te worden in de loop van het proces. Het draagvlak voor de uitkomsten zal hierdoor worden vergroot en de keuze van het instrument zal beter worden afgestemd op de vraag die beantwoord dient worden. Het is dus belangrijk om het primaat te leggen bij het proces waarin het technische milieuinstrumentarium vervolgens een rol kan spelen. Eerst worden afspraken gemaakt met alle betrokken partijen over de invulling van het proces: is er sprake van een eenvoudige bestuurlijke context zodat gekozen kan worden voor een projectmatige aanpak of is er juist sprake van een hoge mate van bestuurlijke complexiteit zodat moet worden volstaan met het afspreken van een aantal spelregels. Wanneer het procesmatige kader vast staat kan een gemeenschappelijk doel worden geformuleerd dat vertaald kan worden in een aantal technisch inhoudelijke vragen. In het verdere verloop van het proces kunnen afspraken worden gemaakt over welke technische milieu-instrumenten, in welke mate van detail, kunnen worden gebruikt bij het beantwoorden van de betreffende vragen. Met de groei van de rol van procesmatige instrumenten ontstaat echter ook een roep naar meer inhoudelijke informatie. Beide aspecten zijn dus complementair aan elkaar maar het mandaat ligt bij het proces.


75


Op dit moment zijn reeds vele technische milieu-instrumenten beschikbaar en het aantal zal in de toekomst verder toenemen. Het gebruik van technische milieu-instrumenten binnen het waterbeheer is op dit moment echter nog erg beperkt. Als belangrijkste redenen hiervoor worden genoemd het gebrek aan tijd en middelen, de onbekendheid met de instrumenten, twijfel aan de toegevoegde waarde, de noodzaak voor maatwerk en de weerstand bij bestuurders. Waterbeheerders worden echter geconfronteerd met vragen die steeds complexer worden als gevolg van een aantal trends. De belangrijkste trends zijn het steeds groter wordende aantal betrokken partijen, verschuiving van de nationale beleidsruimte naar de EU en lokale overheden en het steeds complexer worden van de inhoudelijke problematiek. Als gevolg van deze trends zullen de vragen binnen het waterbeheer in de toekomst complexer worden waardoor de vraag naar instrumenten die als hulpmiddelen gebruikt kunnen worden bij de beantwoording van deze vragen in de toekomst zal toenemen. Aan het gebruik van technische milieu-instrumenten zitten echter ook een aantal haken en ogen. Op dit moment is er een trend naar de ontwikkeling en het gebruik van zo integraal mogelijke instrumenten: alle milieueffecten op alle locaties en overal in de keten, inclusief bedrijfseconomische kosten en liefst ook maatschappelijke kosten. Deze integrale aanpak kan leiden tot nieuwe inzichten en de formulering van minder voor de hand liggende oplossingen. Keerzijde van de medaille is dat voor een integrale analyse vaak complexe instrumenten nodig, waarbij de data behoefte vaak vrij groot is. Daarnaast kunnen in een integrale analyse een aantal specifiek zaken zoals bijvoorbeeld locale effecten verloren gaan. Het is dus van belang om van te voren te bepalen of de aspecten die bij een bepaalde vraag of beslissing van belang zijn een plaats hebben binnen het te kiezen instrument, en of het instrument geen overkill is. De complexiteit van het instrument en de manier waarop een instrument wordt ingevuld moet dus afgestemd zijn op de complexiteit van de vraag. Hetzelfde geldt voor het proces: bij een eenvoudige vraag (weinig actoren, weinig verwante onderwerpen weinig strategische en divergerende belangen etc.) kan worden volstaan met zeer beperkte procescomponent terwijl bij een complexe vraag (veel actoren, veel verwante onderwerpen en veel strategische en divergerende belangen etc.) een veel grotere proces moet worden opgetuigd. Waterbeheerders zullen vaak in eerste instantie worden geconfronteerd met een bepaald lokaal probleem. In dat geval zou gestart moeten worden met een analyse van het lokale probleem met een instrument zoals bijvoorbeeld risicoanalyse. Vervolgens kan, indien gewenst, de blik verbreed worden zodat de belangrijkste doorwerking in een ruimtelijk groter gebied kan worden meegenomen met een instrument zoals SFA. Vervolgens kan met behulp van LCA de blik nog verder verbreed worden zodat ook andere milieuproblemen worden meegenomen. Dit geeft dus een beeld van een zich steeds verder verbredende scope op een as van milieueffecten die worden meegenomen. Daarnaast is er een as van zaken die naast milieueffecten worden meegenomen. Het gaat dan met name om kosten. Op elk niveau van de as van milieueffecten kunnen kosten bij de afweging worden betrokken. Het laatste punt heeft betrekking op de mate waarin de eindevaluatie is geïntegreerd in de instrumenten. Wanneer het gaat om simpele en routinematige afwegingen kan het gewenst zijn dat de eindevaluatie is geïntegreerd in het technisch instrument waardoor alle relevante aspecten min of meer automatisch tegen elkaar worden afgewogen hetgeen resulteert in één eenduidig antwoord. Wanneer het echter gaat om zeer complexe afwegingen is een geïntegreerde evaluatie veel minder gewenst. In een dergelijk geval dient de eindevaluatie te worden overgelaten aan het besluitvormingsproces dat de inzet van de technische instrumenten begeleidt. Het technische instrument levert in dat geval niet één eenduidig als eindresultaat maar een aantal scores op relevante aspecten. De besluitvormer kan de eindevaluatie dan zelf uitvoeren uiteraard in samenspraak met de andere betrokken partijen.

8.2

Aanbevelingen ten aanzien van de verweving van proces en inhoud

Een van de belangrijkste conclusies uit het onderzoek is dat de inhoudelijke kanten van het beantwoorden van een bepaalde beleidsvraag met behulp van technische instrumenten meer verweven zou moeten worden met de procesmatige kanten. Het gebruik van technische


76


instrumenten moet als het ware worden ingebed in de procesmatige context. Hoofdstuk 1 biedt een handreiking voor de manier waarop proces en inhoud meer met elkaar kunnen worden verweven. De gebruiker min of meer gedwongen het probleem vanuit twee invalshoeken te bekijken. De voorbeelden uit Hoofdstuk 1 zijn bedoeld om de gebruiker hierbij op juiste spoor zetten. Het primaat ligt steeds bij de procesmatige kant: voordat de technisch inhoudelijke kant van de vraag in beschouwing wordt genomen wordt eerst bepaald hoe de procesmatige context van de vraag eruit ziet en hoe ingewikkeld de technisch inhoudelijke kant van de vraag is. Vervolgens kan bepaald worden in welk kwadrant van Tabel 3 (p 22) men terecht komt. Hoe complexer de procesmatige context en inhoudelijke kant van de vraag zijn hoe sterker het proces moet worden opgetuigd om de kans van slagen van het project te vergroten. Inhoudelijke en procesmatige aspecten dienen met elkaar te worden verweven terwijl het mandaat blijft liggen bij proces.

8.3

Aanbevelingen bij de inzet van milieu-instrumenten

De inzet van milieu-instrumenten kan beleidsmakers helpen bij zowel de probleemanalyse als de probleemoplossing. In de afgelopen jaren is een groot aantal verschillende milieuinstrumenten ontwikkeld en het aanbod groeit nog steeds. De sterke en zwakke kanten van de individuele instrumenten zijn in dit rapport aan de orde geweest. Ook de kansen en bedreigingen als gevolg van een aantal trends zijn beschreven. In deze afsluitende paragraaf willen we ingaan op een aantal meer algemene punten die van belang zijn bij de inzet van milieu-instrumenten. Heel in het algemeen zou gesteld kunnen worden dat bij de inzet van instrumenten de volgende stappen worden doorlopen: 1. 2. 3. 4. 5.

formuleren van de technische vragen verzamelen van relevante gegevens uitvoeren van (model)berekeningen interpretatie van de uitkomsten formuleren van het antwoord op de technische vraag

In deze procedure zijn vrijwel altijd een aantal "harde" elementen aanwezig en een aantal "zachte" elementen. Dit geldt zowel voor de gegevens die in stap 2 worden verzameld als voor de parameters en aannames die gebruikt worden in de berekeningen en bij de interpretatie van de uitkomsten. Het is van groot belang om bij het formuleren van het antwoord in stap 5 aan te geven welke elementen hard zijn en welke zacht en wat de invloed van de zachte gegevens op de uitkomsten is geweest. Hierbij kan het uitvoeren van gevoeligheidsanalyses een belangrijke rol spelen. Zoals al aangegeven in figuur 5 is het gebruik van milieu-instrumenten vaak ingepast in een iteratief proces. In verschillende stadia van het beleidsvormend proces is een verschillende mate van complexiteit gewenst. In het eerste verkennende stadium kan een zeer globale analyse volstaan om te bepalen wat de meest belangrijke aspecten zijn. In sommige gevallen kan een dergelijke globale analyse zelfs al uitkomsten geven die voldoende duidelijk zijn om het beleid op te baseren. In andere gevallen kan een globale analyse sturend werken voor een verdergaande analyse: de aandacht kan worden gericht op die aspecten die de grootste invloed hebben op het eindresultaat. Met het starten met een globale analyse wordt dus voorkomen dat de inzet van een complex instrument achteraf een "overkill" blijkt te zijn geweest. Dit is met name van belang omdat de inzet van instrumenten en het starten van ingewikkelde procedures vaak een kostbare zaak is. Een ander belangrijk punt bij de inzet van milieu-instrumenten hangt samen met de verschuiving naar een meer integrale benadering van het milieu. De neiging kan dan bestaan om snel naar een zo integraal mogelijk instrument te grijpen: alle stoffen, alle compartimenten, alle stadia in de levenscyclus, inclusief kosten, inclusief ruimtelijke ordeningsaspecten etc. Twee zaken moeten hierbij niet uit het oog worden verloren. Ten eerste dient het gevaar van de "overkill" zich weer aan. Het is belangrijk om van te voren te bepalen of een dergelijk integraal instrument wel nodig is voor het beantwoorden van de betreffende technische vraag. Een integraal instrument moet vaak gevoed worden met veel gegevens en het gebruik vraagt vaak specifieke kennis (die lang niet altijd binnenshuis te


77


vinden zal zijn) en stelt zijn eigen procedure eisen. De inzet van dit type instrumenten is daarom vaak kostbaar. Verder is het belangrijk om in te zien dat een groeiende mate van integratie vaak gepaard gaat met een verlies van andere aspecten zoals bijvoorbeeld locatiespecifieke effecten. Een laatste punt betreft de manier waarop de resultaten worden gepresenteerd. Beleidsmakers hebben behoefte aan een compacte vorm van informatie. Grote tabellen met veel getallen leveren vaak meer ergernis dan antwoorden. Ook mag niet vergeten worden om bij de resultaten een indicatie van de hardheid ervan te geven. Beleidsmakers hebben behoefte aan volledige informatie die op een compacte manier wordt gepresenteerd. Dit laatste vergt in het algemeen een zekere mate van geformaliseerde evaluatie.

8.4

Aanbevelingen voor de ontwikkeling van instrumentarium ten aanzien van toekomstige vragen in het waterbeheer

Risicoanalyse Er is een aantal instrumenten op het gebied van de risicoanalyse. Deze instrumenten zijn vaak opgebouwd uit een verspreidingsdeel en een locatie specifiek effectdeel. Een van de grootste problemen op dit moment is het ontbreken van voldoende gevalideerde gegevens betreffende de fysich-chemische eigenschappen en toxiciteit van stoffen. Een ander type probleem is dat veel verspreidingsmodellen alleen geschikt zijn apolaire organische verbindingen. Stoffen als metalen, zuren, oppervlakte actieve stoffen en anionen vallen daarmee buiten de scope van de risicoanalyse. Om de toepasbaarheid van de risicoanalyse in de toekomst te vergroten zijn daarom twee zaken van belang: het ontwikkelen van een zo compleet mogelijke database met gevalideerde stofgegevens en het verder ontwikkelen van de verspreidingsmodellen zodat zoveel mogelijk stofgroepen kunnen worden meegenomen. Ketenanalyse instrumenten Ketenanalyse instrumenten, voor integraal ketenbeheer, zijn de laatste 10 jaar sterk in opkomst om probleemverschuiving te voorkomen. Massabalansen en stofstroomanalyse zijn op dit moment een handige instrument om de herkomst van bepaalde probleemstromen te analyseren. Er zijn twee soorten modellen: comparatief statische modellen voor grote groepen stoffen en dynamische modellen voor een bepaald stof of zelfs voor een bepaald product. Binnen het milieubeleid wordt de ontwikkeling van scenario's om bv. bepaalde maatregelen door te rekenen steeds belangrijker. Voor de ontwikkeling van deze scenario's kunnen dynamische stofstroommodellen worden gebruikt. De ontwikkeling van dynamische stofstroommodellen is daarmee een aandachtspunt voor de toekomst. Wel dient hierbij in het oog te worden gehouden dat voor het werken met dynamische modellen vaak veel meer gegevens en veel complexere modellen nodig zijn. Het is dus belangrijk om de eventuele meerwaarde van het gebruik van dynamische modellen af te zetten tegen de toenemende complexiteit van de modellen. LCA's worden ook binnen het waterbeheer steeds vaker gebruikt om er voor te zorgen dat ook milieueffecten elders in de keten worden meegenomen in bepaalde afwegingen. De methode is nog steeds in ontwikkeling. Er wordt op dit moment binnen de ISO gewerkt aan een internationale standaard voor LCA. Op dit moment is er al een internationale (ISO) standaard op hoofdlijnen al aanwezig. Verder is er een min of meer geaccepteerde meer operationele Nederlandse standaard vastgelegd in de Handleiding LCA ontwikkeld door Heijungs et al. (1992). Op dit moment wordt in opdracht van de Ministeries van VROM, EZ, V&W en LNV gewerkt aan een update van deze Handleiding. Binnen Europa zijn verschillende andere nationale handleidingen verschenen. Ondanks het feit dat deze Handleidingen op hoofdlijnen zeer vergelijkbaar zijn zijn er ook nog een aantal belangrijke methodische verschillen aanwezig. Daarnaast zijn een aantal stappen nog niet volledig uitgewerkt. Het gaat dan met name om de Impact Assessment en de Evaluatie. In de Impact Assessment worden milieu-ingrepen vertaald in potentiële milieueffecten. Voor thema's zoals Klimaatsverandering en Aantasting van de ozonlaag is er weinig discussie over de manier waarop deze vertaalslag wordt uitgevoerd. Voor een aantal andere thema's zoals humane toxiciteit, ecotoxiciteit, verdroging, ruimtegebruik en uitputting van (a)biotische voorraden is er


78


nog verdere ontwikkeling nodig. De problemen bij de toxiciteitsthema's zijn vergelijkbaar met die genoemd zijn bij de risicoanalyse en dus niet specifiek voor LCA. De invulling van de overige thema's is nog in ontwikkeling. In de toekomst zullen voor het waterbeheer met name de toxiciteitsthema's, verdroging en de ruimtelijke thema's verder moeten worden ontwikkeld. Een ander probleem ligt in de laatste stap van de LCA: de Evaluatie, de afweging van de scores op verschillende thema's ten opzichte van elkaar. Voor deze stap zijn vele manieren voorgesteld. Deze zullen inclusief de benodigde ontwikkelingen op dit terrein worden genoemd onder het kopje wegingsmethoden. Verspreidingsmodellen Voor de verspreidingsmodellen gelden dezelfde problemen als die genoemd zijn bij de risicoanalyse met uitzondering van de toxiciteitsproblemen. Bedrijfsinterne milieuzorg Bedrijfsinterne milieuzorg wordt steeds belangrijker om, na het saneren van de grote puntbronnen ook de resterende emissies te reduceren. Bedrijfsinterne milieuzorg speelt ook een belangrijke rol in de vergunning op hoofdlijnen. Er is een ISO standaard voor Bedrijfsinterne milieuzorg. Verdere ontwikkelingen op dit vlak hebben een plaats en behoeven dus geen verdere aandacht. Wat wel aandacht behoeft is hoe bedrijfsinterne milieuzorg gecontroleerd kan worden. Zeker wanneer steeds vaker vergunningen op hoofdlijnen worden uitgeschreven wordt de vraag van belang hoe de richtlijnen die gebaseerd zijn op bedrijfsinterne milieuzorg en bedrijfsmilieuplannen het best kan worden gecontroleerd. Economische Instrumenten De meeste beschikbare economische instrumenten zijn gericht op het berekenen van de directe kosten van bepaalde maatregelen voor een bepaald bedrijf of een bepaalde organisatie. De maatschappelijke kosten blijven veelal buiten beschouwing. Deze maatschappelijke kosten kunnen worden verdeeld in drie typen kosten: • bedrijfskosten die uitgedrukt kunnen worden in marktprijzen (zoals de kosten voor de bouw van een waterzuiveringsinstallatie); • sociale kosten die ook uitgedrukt kunnen worden in marktprijzen (zoals de extra kosten voor medische zorg die nodig is als gevolg van een bepaalde verontreinigingen); • sociale kosten die niet of slechts moeizaam uitgedrukt kunnen worden in marktprijzen (zoals het verlies aan bepaalde natuurwaarden). Met name de sociale kosten die niet kunnen worden uitgedrukt in marktprijzen zijn tot nu toe onderbelicht gebleven en verdienen in de toekomst nadere aandacht. Hierbij kan gedacht worden aan het vertalen van dergelijke effecten in marktprijzen maar ook aan een vorm van evaluatie waarbij deze kosten een expliciete plaats hebben. Milieurendementsmethoden Milieurendementsmethoden hebben tot doel om de milieuwinst van bepaalde maatregelen af te zetten tegen de kosten. Op dit moment zijn er een aantal instrumenten waarmee op een min of meer geformaliseerde manier milieuwinst tegen kosten worden afgezet. Een van de grootste problemen bij deze afweging is dat milieuwinst en kosten vaak op een weinig vergelijkbare manier worden bepaald waardoor de evaluatie, die nodig is om tot een eindoordeel te komen, vaak moeilijk is. In de toekomst zullen de verschillen tussen de manier waarop milieuwinst wordt bepaald en de manier waarop de kosten worden bepaald moeten worden gesignaleerd en zo mogelijk opgelost of in ieder geval verwerkt in de uiteindelijke evaluatie. Planvormingsinstrumenten Planvormingsinstrumenten hebben van oorsprong een belangrijke procescomponent in zich. Bij de milieueffectrapportage is deze procescomponent zelfs vastgelegd in wetgeving. De combinatie van een technische- en een procescomponent heeft als voordeel dat de procescomponent een expliciete plaats krijgt. Een nadeel kan zijn dat de manier waarop de procescomponent wordt ingevuld al van te voren vastligt. In Hoofdstuk 1 is duidelijk geworden dat het van belang is dat de betrokken partijen voorafgaande aan het proces samen tot overeenstemming komen over de procesmatige spelregels en het toe te passen proces- of projectmatige instrument. In de toekomst zal de procescomponent steeds belangrijker


79


worden. Het gebruik van technische instrumenten zal steeds meer worden ingebed in een procesmatige context. Of dit automatisch inhoudt dat de procesmatige aspecten meer verweven moeten worden in technische instrumenten is een vraag. Aanbevolen wordt om een duidelijke scheiding van technische- en de procesmatige stappen in een gecombineerd iteratief proces te hanteren (zie figuur 5). Wegingsmethoden Wegingsmethoden zijn relatief nog weinig ontwikkeld. Een van de redenen hiervoor is dat wegingsmethoden op het grensvlak liggen wetenschap en politiek. Hoe bepaalde milieuproblemen tegen elkaar en tegen de daaraan verbonden kosten moeten worden afgewogen is lastig te objectiveren. Specifieke multicriteria analyses en panel methoden moeten nog verder worden ontwikkeld. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het een geformaliseerde panelmethode om milieuproblemen te prioriteren. Hierbij moet echter wel steeds eerst de vraag worden beantwoord of de weging wel echt noodzakelijk is. Overige instrumenten Uit de vergelijking van vraag en aanbod is gebleken dat er naast de hierboven genoemde instrumenten behoefte is aan ander instrumentarium. Een van de overgebleven witte vlekken is de component ruimtelijke inrichting. Dit aspect heeft bijvoorbeeld nog nauwelijks een plaats in de keteninstrumenten risicoanalyse en milieurendementsmethoden. Daaraan verwant is het onderwerp van de industriële ecologie waar vragen aan de orde komen als: hoe kunnen bedrijventerreinen het best worden ingericht, welke bedrijven kunnen het best bij elkaar worden geplaatst om een zo gesloten mogelijke materiaalkringloop te krijgen.


80

Literatuur

Literatuur Ayres, R.U., V. Norberg-Bohm, J. Prince, W.M. Stigliani & J. Yanowitz (1989). Industrial Metabolism, the Environment, and Application of Materials-Balance Principles for Selected Chemicals. IIASA report RR-89-11, Laxenburg Austria, vi + 118 pp. Baccini, P. and H.-P. Bader. (1996). Regionaler Stoffhaushalt (Regional Material Management), Spektrum Akademischer Verlag, Heidelberg, Germany. 420 pp. Baccini, P. & P.H. Brunner (1991). Metabolism of the Anthroposphere. Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 212 pp. Berg, N.W. van den (ook ed.), C.E. Dutilh, G. Huppes (1995). LCA voor beginners; Handleiding milieugerichte levenscyclusanalyse. NOH rapport 9509, Leiden: Centrum voor Milieukunde, 52pp. Bringezu S., M. Fischer-Kowalski, R. Kleijn en V. Palm (ed) (1997). Regional and National Material Flow Accounting: From Paradigm to Practice of Sustainability. Proceedings of the ConAccount. Workshop 21-23 January 1997 in Leiden, The Netherlands. Wuppertal Special 4, Wuppertal Institute, Wuppertal. Brorson, T., I. Björklund, G. Svenstam and R. Lantz (1994). Comparison of two strategies for assessing ecotoxicological aspects of complex wastewater from a chemicalpharmaceutical plant. Environm. Toxicol. Chem. 13, 543-552. de Bruijn, J.A. en R. van Duin, POLCA (1996) Procedurele Organisatie Life Cycle Analysis. Delft/Emst. de Bruijn J.A., E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, Academic Service, Schoonhoven, 1998. Calabrese E.J. & L.A. Baldwin (1993). Performing ecological risk assessments. ISBN 0 87371 703 1. Lewis Publishers, Chelsea, US. CEN, European Committee for Standardization (1996). ISO 14001, Environmental management systems specification with guidance for use, Brussel. Consoli F., D. Allen, I. Boustead, J. Fava, W. Franklin, A.A. Jensen, N. de Oude, R. Parrish, R. Perriman, D. Postlethwaite, B. Quay, J. Seguin en B. Vignon (1993). Guidelines for Life Cycle Assessment: a 'Code of Practise', Edition I. SETAC, Brussels en Pensacola. Covello, V.T. & M.W. Merkhofer (1993). Risk Assessment Methods, Approaches for assessing health and environmental risks. ISBN 0 306 44382 1. Plenum Press, New York. DGM (1995). Methodiek Milieukosten, Achtergronddocument. Publicatiereeks Milieubeheer nr. 1994/1, 2e druk mei 1995. EC (1996). EUSES, the European Union System for the Evaluation of Substances. National Institute of Public Health and the Environment (RIVM), the Netherlands. Available from the European Chemicals Bureau (EC/JRC), Ispra, Italy. Elzenga, J.G., C.H.A. Quarles van Ufford, J. Slootweg, R.P.M. van Dijk, J.C. van den Roovaart, G.G.C. Verstappen (1998). PROMISE, Een scenariomodel voor de berekening van de belasting van het oppervlaktewater. Rapport nr. 773003 006, RIVM, Bilthoven.


81

Literatuur

Gardeniers J.J.P., E.T.H.M. Peeters, H.H. Tolkamp (1996). EBEOSWA: Ecologische BEOodelingsmethode voor Stromend WAter op basis van macrofauna. H2O (29), nr. 13. Gijtenbeek M. & F.L.M. Braakhuis (1995). Milieuzorg. In: F.L.M. Braakhuis, M. Gijtenkamp, W. Hafkamp (1995), Milieumanagement: van kosten naar baten. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Gilde A. 't et al. (1986). Economische aspecten van emissienormen, een gemodelleerde aanpak, IVM/ESI-VO, Amsterdam. Grontmij (1994). Milieurendement van rioleringsmaatregelen, theoretische onderbouwing SPRING. Grontmij, afdeling Milieu, De Bilt. Grontmij (1997). Milieurendement: methoden en ervaringen. P.N. 4570541-2, Grontmij Midden bv, De Bilt. Hafkamp W. & J.J. Bouma (1995). Milieukosten. In: F.L.M. Braakhuis, M. Gijtenkamp, W. Hafkamp (1995), Milieumanagement: van kosten naar baten. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Hanekamp E., M. Langeveld, W. van der Marel, S. Punte, L.H. van der Tol – Gómez Carvajal (1995). Bedrijf en Milieuprioriteiten, methodiek ter bepaling van prioriteiten voor een bedrijfsmilieuplan. Studierapporten UBM nummer 1995/1. Heida J.F., D. Hortensius, J. Stans, H. de Vries (1997). Werken met ISO 14000. ISBN 905254-080-2, NNI, Expertpunt managementsystemen, Delft. Heijungs, R., J.B. Guinée, G. Huppes, R.M. Lankreijer, H.A. Udo de Haes, A. Wegener Sleeswijk, A.M.M. Ansems, P.G. Eggels, R. van Duin & H.P. de Goede (1992). Environmental Life Cycle Assessment of Products. Guide - October 1992. Centre of Environmental Science, Leiden University. Hoo, S.C. de, H. Brezet, M. Crul, H. Dieleman (1990). PRISMA PRoject Industriële Successen Met Afvalpreventie. Handleiding en Werkbladen voor preventie van afval en emissies. NOTA. SDU, Den Haag. Hoo, S.C. de, H. Dieleman, R. van Berkel, F. Reijenga, H. Brezet, J. Cramer, J. Schot (1991). Kiezen voor preventie is winnen – naar een preventief milieubeleid van bedrijf en overheid. PRISMA (ESM, IVAM, NOTA, RMNO, STB/TNO), NOTA, Den Haag. Janssen, R. en M. van Herwijnen (1992a) Beslissingsondersteunend Systeem voor Discrete Alternatieven. (BOSDA) Systeembeschrijving en handleiding. Rapportnummer 92/8A. ISBN 90-5383-167-3. IVM. Amsterdam Janssen, R., en M. van Herwijnen (1992b). Beslissingsondersteunend Systeem voor Discrete Alternatieven. (BOSDA). Voorbeelden uit de praktijk. Rapportnummer 92/8B. ISBN 90-5383-167-3. IVM, Amsterdam. Johansson P-O (1993). Cost-benefit analysis of environmental change. ISBN 0 521 44792 5. Cambridge University Press, UK. Karman C.C., E.A. Vik (1996). CHARM III Technical background report. TNO-MEP – R 96/354, TNO, Den Helder. Leeuwen, C.J. van & J.L.M. Hermens (ed.) (1995). Risk Assessment of Chemicals: An Introduction. ISBN 0 7923 3740 9. Kluwer, Dordrecht. Meesters B., G. Enthoven, J. Snepvangers (1997). Open Keuken, zoektocht naar methoden voor interactieve procesaanpak. Concept oktober 1997. RWS.


82

Literatuur

Ministerie van Financiën, 1986. Evaluatiemethoden, een introductie. Rapport van de afdeling beleidsanalyse van het Ministerie van Financiën. SDU, 's-Gravenhage. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1997). Vierde Nota Waterhuishouding Regeringsvoornemen. Ministerie Verkeer en Waterstaat, Den Haag. Mcnair, C.J., K.H.J. Leibfried (1995). Benchmarking : A Tool for Continuous Improvement (The Coopers & Lybrand Performance Solutions) John Wiley & Sons; ISBN: 0471132063. Nijboer M.H., M.A. van Drunen, A.R. Schütte, E. Beinat, J.G.M. Koolenbrander, J.P. Okx (1997). RMK, Een methodiek voor het vergelijken van bodemsaneringsvarianten op basis van de aspecten Risicoreductie, Milieuverdienste en Kosten. Rapportnummer R3555054.T08/MHN, Tauw Milieu, Deventer. Oonk, J., & A. Jol (1995). Kosteneffectiviteit van milieumaatregelen in de industrie, 'Beschrijving van de methodiek' deel A. Publicatiereeks lucht & energie nr.119. VROM-DGM, Den Haag. Pols H. (1997). Totaal Effluent Beoordeling - Memo t.b.v. BITAC d.d. 9 december 1997. Rijkswaterstaat RIZA, Lelystad. RIVM, VROM, WVC (1994). Uniform system for the evaluation of substances (USES). Version 1.0. National Institute of Public Health and Environmental Protection (RIVM), Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment (VROM), Ministry of Welfare, Health and Cultural Affairs (WVC). The Hague, Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment. Distribution No. 11144/150. Rijkswaterstaat Noord Holland (1996). Spelregels voor het open planproces. Haarlem. Rooijen S.N.R. van, en I.M.P.H.M. Vermeulen (1994). Milieurendement: ontwikkeling en toepassing van een milieurendementsmethode op het beleid van de provincie ZuidHolland. Uitgeverij Zuid-Holland. Rooy P. van, J.W. van Sluis, H.H. Tolkamp (1994). PRIMAVERA: Kader en opzet. H2O (27), nr. 8. Rooy P.T.J.C. van (1997). Interactieve Planvorming voor Waterbeheer. Thesis TU-Delft. Sas, H.J.W. (1994). Verwijdering van huishoudelijk kunststofafval: analyse van milieu-effekten en kosten. Centrum voor Energiebesparing en Schone Technologie (CE), Delft Sas, H.J.W., R.C.N. Wit (1997). Afweging, prioritering en selectie van milieumaatregelen in bedrijven en ketens. Centrum voor Energiebesparing en schone technologie (CE), Delft. Sluis J.W. van, P.T.J.C. van Rooy, H.H. Tolkamp (1994). PRIMAVERA: kern en achtergrond. H2O (27), nr. 10. Stichting Rioned (1997). Leidraad Riolering. Module C1200. Stichting Rioned, Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen a/d Rijn. STOWA (1992a). Ecologische beoordeling en beheer van oppervlaktewater. Wetenschappelijke verantwoording van het beoordelingssysteem voor stromende wateren op basis van macrofauna. No. 92-08, STOWA, Utrecht. STOWA (1992a). Ecologische beoordeling en beheer van oppervlaktewater. Beoordelingssysteem voor stromende wateren op basis van macrofauna. No. 92-07, STOWA, Utrecht.


83

Literatuur

STOWA (1994a). Prioriteitsstelling in beheersmaatregelen op basis van milieurendement, wetenschappelijke verantwoording van het systeem PRIMAVERA. STOWA 94-8, ISBN 90.74476.09.0, STOWA, Utrecht. STOWA (1994b). Prioriteitsstelling in beheersmaatregelen op basis van milieurendement, Handleiding bij het systeem PRIMAVERA. STOWA 94-9, ISBN 90-74476.08.2, STOWA, Utrecht. Tolkamp, H.H., P.T.J.C. van Rooy, J.W. van Sluis (1994). PRIMAVERA: praktijk en evaluatie. H2O (27). Trimbos, M.F.A.P. (1995a). Milieurendement van prioriteiten 1995. Milieudienst Amsterdam. Trimbos, M. (1995b). Milieurendement in Amsterdam. B&G, december 1995. Tukker A., R. Heijungs (1995). Levenscyclusanalyse bruikbaar voor M.E.R.. kenMERken 2/6; dec. '95, p20-24, 1995. UBM (1993). IRMA: Milieurendement als instrument voor gemeentelijk milieubeleid. Studierapporten UBM no. 1993/5, Universitaire Beroepsopleiding Milieukunde, IVM, VU-Amsterdam. Veen, M. van der, R. Wit (1995). Milieu-investeringen. In: F.L.M. Braakhuis, M. Gijtenkamp, W. Hafkamp (1995), Milieumanagement: van kosten naar baten. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Voet, E. van der (1996). Substances from cradle to grave - Development of a methodology for the analysis of substance flows through the economy and the environment of a region. Thesis, Leiden university. Vrakking W.J. en N.A.J. Oosterhout (1996). Interactief beleid realiserenvolgens de INPRO methode. Lelystad. VROM (1994). Methodiek Milieukosten - Achtergronddocument. Publicatiereeks Milieubeheer nr. 1994/1. Waterschap Regge en Dinkel (1997). Probleemstoffen, Inventarisatie van probleemstoffen, bepaling van de gewenste concentratieverlaging en de bepaling van de bronnen van probleemstoffen in het beheersgebied van waterschap Regge en Dinkel. Concept 1997, Waterschap Regge en Dinkel, Almelo. Werff, R.L. van der, (1995). De toepassing van een milieurendementsmethode binnen de provincie Zuid-Holland. H2O (28), nr. 1. WL Delft Hydraulics & RIZA (1997). SOBEK User manual. Version 1.20. Wit, R., H. Taselaar, R. Heijungs, G. Huppes (1993). REIM: LCA-based Ranking of Environmental Investmets Model. CML report 103, CML, Leiden. Woerd K.F. van der, S. Rosdorff, J. van der Vlies (1994).Watersysteemverkenningen 1996. MIOW-en BEAM-analyse van de textielindustrie. RIZA werkdocument 94.147X, RIZA Lelystad.


84

Bijlage 1: Lijst met geïnterviewde personen

ir. E.J.B. Uunk G.H. Bruins dr. ir. H.H.Tolkamp ir. M.M.F. Dewachter ing. P. Crijns & ir. H. Ietswaard dr. ir. M.A.A. Paalman ir. A.W. van der Vlies

Waterschap Regge en Dinkel Gemeente Enschede Zuiveringschap Limburg Provincie Noord-Brabant Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland

ir. J. Coppoolse drs. S. Hoitinga

Rijkswaterstaat Hoofddirectie Provincie Zuid-Holland

Milieudienst Amsterdam Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden

Bijlage 2: De lijst met vragen die aan de waterbeheerders is voorgelegd Kader Dit stuk is u toegestuurd in het kader van het project "Positionering van huidig milieu-instrumentarium en doorkijk naar de toekomst" dat, in opdracht van het RIZA, wordt uitgevoerd door het Centrum voor Milieukunde van de Rijksuniversiteit Leiden en de vakgroep Technische Bestuurskunde van de Technische Universiteit Delft. Het stuk dient ter voorbereiding van het interview dat binnenkort met u gehouden zal worden.

Aanleiding Op dit moment wordt een breed scala van instrumenten gebruikt binnen het waterbeheer ter ondersteuning van het milieubeleid. Elk instrument heeft zijn eigen niche en kan dus ingezet worden voor het beantwoorden van vragen die binnen die niche liggen. In de praktijk is het voor beleidsmakers echter lang niet altijd op voorhand duidelijk welk instrument, of welke set van instrumenten, het meest geschikt is voor het beantwoorden van hun specifieke vragen. Daarnaast zijn er ontwikkelingen gaande die ervoor zorgen dat in de toekomst het gebruik van bekende instrumenten steeds belangrijker wordt terwijl ook nieuwe instrumenten gebruikt zullen moeten worden. Ontwikkelingen die hierbij van belang zijn zijn onder andere het steeds groter wordende aandeel van de diffuse bronnen in de totale belasting, water in de stad en het steeds meer ketengericht denken. Een andere relevante ontwikkeling is het steeds belangrijker worden van overleg met verschillende actoren. Was het vroeger zo dat bij bijvoorbeeld de vergunningverlening de waterbeheerder en de industrieel samen aan tafel zaten om over de voorwaarden te praten, tegenwoordig worden hierbij steeds vaker ook andere actoren betrokken en worden deze processen dus steeds interactiever. Het RIZA heeft daarom het Centrum voor Milieukunde Leiden (CML) samen met het de vakgroep Technische Bestuurskunde van de TU-Delft, opdracht gegeven voor een onderzoek met als hoofddoel: het voorzien van het waterbeheer van een hulpmiddel waarmee in de toekomst adequaat kan worden ingespeeld op een toenemende complexiteit van het waterbeheer. De vakgroep Technische Bestuurskunde van de TU-Delft zal zich met name richten op de interactieve aspecten van de instrumenten en de rol van de betrokken actoren. De expertise van het CML, hoofduitvoerder van het project, ligt met name op het vlak van de technische aspecten van de instrumenten. Eén van de eindprodukten van het onderzoek zal worden gevormd door een strategie- keuzediagram dat betrokkenen bij het waterbeheer kan helpen bij het kiezen van het juiste instrument voor het beantwoorden van een bepaalde vraag. Het onderzoek is eind augustus 1997 gestart en zal eind april 1998 worden afgerond. De eerste fase, die dus een maand geleden van start is gegaan, is vooral gericht op het invetariseren van vraag en aanbod van instrumenten. De vragen van de betrokkenen bij het waterbeheer staan in dit project centraal. Een belangrijk deel van de tijd in de eerste fase van het project zal daarom besteed worden aan het inventariseren van deze vraag middels interviews.

Wat vragen wij van u ? We zullen u binnenkort tijdens een interview de onderstaande vragen voorleggen. De kernvraag waarop we middels de interviews een antwoord hopen te krijgen is: I. welke vragen leven op dit moment bij de betrokkenen bij het waterbeheer en welke vragen worden op de middellange termijn voorzien en hoe verhouden deze vragen zich tot meer algemene milieuaspecten en ruimtelijke ordenings aspecten; Nevenvragen zijn: II. welke instrumenten gebruiken zij om deze vragen te beantwoorden; III. welke nadelen en voordelen van de verschillende instrumenten zien zij; IV. welke verbeteringen van de huidige instrumenten en/of welke nieuwe instrumenten zouden zij wensen om voor hen relevante vragen beter te kunnen beantwoorden.

Denk bij instrumenten vooral aan technische, beleidsondersteunende instrumenten zoals ketenanalyse instrumenten bijv. Levenscyclus Analyse (LCA) en Stofstroomanalyse (SFA), Total Quality Environmental Management, Risicoanalyse (RA), kosteneffectiviteits- en prioriteringsmethoden (REIM en Kosten-Baten Analyse) en wegingsmethodieken zoals de LCA-Impact Assessment en Distance-To-Target methoden. Het gaat dus nadrukkelijk niet om beleidsinstrumenten zoals heffingen en geen verboden zoals vastgelegd in vergunningen. De onderstaande vragenlijst is alleen bedoeld om u een indruk te geven het soort vragen dat tijdens het interview aan de orde zal komen.

Vragen: KERNVRAAG: I Welke vragen leven er bij de betrokkenen bij het waterbeheer ? 1) met welk soort vragen wordt het waterbeheer op korte termijn en naar verwachting op middellange termijn geconfronteerd ? (denk daarbij vooral aan de velden: diffuse bronnen, industriële bronnen, communale bronnen en water in de stad) a) zijn er vragen waarvan gezegd kan worden dat ze 'in opkomst' zijn ? b) zijn er vragen die meer naar de achtergrond verdwijnen ? 2) welke actoren spelen een rol bij het beantwoorden van deze vragen en welke rol spelen zij ? NEVENVRAGEN: II welke instrumenten worden gebruikt ? 3)

4)

5) 6) 7)

welke (technische) instrumenten gebruikt u op dit moment in de volgende categorien ? a) procesvergelijkingen b) ketenanalyse instrumenten c) kosteneffectiviteits- prioriteringsmethoden o.a. via milieurendement d) risicoanalyse e) environmental management (o.a. milieuzorgsystemen) f) andere ? heeft u één van de volgende instrumenten weleens gebruikt ? a) levenscyclusanalyse (LCA) b) stofstroomanalyse (SFA) c) massabalansen d) total quality environmental management e) risico analyse (RA) f) kosten effectiviteits- prioriteringsmethoden (zoals REIM, MIOW,Milieu Kosten Model (MKM) of kosten-baten analyse) g) multi-media modellen zoals European Uniform System for the Evaluation of Substances (E USES) of andere op MacKay gebaseerde modellen h) andere ? zijn er instrumenten die u in uw werk gebruikt die niet passen in één van de bovenstaande categoriën ? voor welke soort vragen gebruikt u deze instrumenten ? van welke instrumenten is het gebruik in uw praktijk in opkomst of neemt het gebruik juist af en wat zijn volgens u de redenen hiervoor ?

III Voor- en nadelen instrumenten ? 8) 9)

wat zijn volgens u de technische voor- en nadelen van de instrumenten? wat is volgens u de rol van de verschillende actoren bij de verschillende instrumenten en welke voor- en nadelen zijn daar volgens u aan verbonden ? denk daarbij aan: a) draagvlak aspecten / acceptatie van de verkregen informatie in het verdere besluitvormingsproces b) verdeling van verantwoordelijkheden voor het aanleveren van informatie c) inbreng verschillende betrokkenen bij het operationaliseren van de instrumenten (mate van open planvorming)

IV mogelijkheden voor verbetering van het instrumentarium ? 10) welke vragen leven op dit moment binnen het waterbeheer die niet beantwoord kunnen worden met huidige instrumentarium ? 11) welk instrumenten zouden nodig zijn om deze vragen te kunnen beantwoorden ?

- REIM - KBA-maatschappelijk

Milieu + Kosten / directe + indirecte (keten) effecten

Bijlage 3: Plaatsing instrumenten op basis van de aspecten die binnen de instrumenten worden meegenomen.

Milieu / directe + indirecte (keten) effecten - LCA

Kosten / directe + indirecte (keten)effecten

- LCC

Kosten / directe effecten

- SFA

Milieu + Kosten / directe effecten

Milieu / directe effecten

- methodiek milieukosten - TCA - ABC - etc

- MR-simpel - MR-ZH - IRMA - KBA-bedrijf - RMK - PRISMA - IPEA - PRIONED - MR- A'dam

- massabalansen - risicoanalyse - verspreidingsmodellen - ecologische instrumenten - bedrijfsinterne milieuzorg - PROMISE - TA - mer

Schuingedrukt: instrumenten waarin de procescomponent verweven is. Afkortingen: zie hoofdstuk 4.

c. secundaire effecten 4. Evaluerend 5. Beleidskeuze PROCEDURELE ASPECTEN 1. procescomponent verweven 2. Flexibiliteit voor procesaspecten hard/zacht - beperkt aantal zachte elementen oplossingsruimte - mogelijkheden voor divergentie relatie andere issues - transparante opbouw in deelstappen doorlooptijd - verschillende mate van detail mogelijk presentatie - vanzelfsprekendheid eindresultaat

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+ +

+

+ + +

+ + + +

+ + +

+ + +

+

+

+

+

+ + + + + +

+

+ + +

+

+

+

+

+

+

+

+ +

+

+

+

+ + + + +

+ + +

+ + + +

+ + + + + +

+

+

+

+

+

+ + +

+

+ + + + +

+

RMK

+ +

+

+

+ +

KBA

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Overige instrumenten

+

+

Wegingsmethoden

+

+


+

+

+ +

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+ +

Ecologische instr.

+ +

PROMISE

+

Benchmarking

+

I/O-analyse

+

TA

+ + + +

+

Total effluent beo.

+ + +

+ + + + + +

+

BOSDA

+ + +

+ + + + + +

+

+

MCA

+

+

+

DTT

+ + + +

+

m.e.r.

+

PRIONED

+

IPEA


+ +

+

+ +

+

+

+ + + + + + +

+

+

IRMA

Economische instrumenten

+

+

+

+ +

REIM

Bedrijfsinterne milieuzorg

+

+

MR-ZH

Ketenanalyse instrumenten

+

+

MR-A'dam

Risicoanalyse & verspreidings-modellen

+

+

+

+

MIOW

+

LCC

+

ABC

+

TCA

+

Meth. Milieukosten

+ +

MR-simpel

Bijlage 4: Matrix waarin de instrumenten zijn gescoord op inhoudelijke aspecten

TOEPASSINGSASPECTEN 1. Probleemanalyse 2. Genereren van maatregelen

PRISMA

+ +

EMAS

+ +

ISO

+ +

LCA

+ +

SFA

+ +

massabalansen

+ +

SOBEK

+ + +

DUFLOW

+ + +

USES + + + +

CHARM

3. Vergelijken van maatregelen + a. directe effecten + ook andere stoffen ook andere milieuproblemen ook overige effecten (kosten, sociaal maatsch.) RO-aspecten b. indirecte (keten)effecten ook andere stoffen ook andere milieuproblemen elders in de keten ook overige effecten (kosten, sociaal maatsch.) RO-aspecten

PROTEUS

+

RA

Positionering van huidig milieu-instrumentarium & doorkijk naar de toekomst

Recommend Documents