Naar Ander Recht en Beleid
De betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag voor het uitbannen van structurele genderdiscriminatie
Rikki Holtmaat
Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Mei 2004
Lay-out: Anne-Marie Krens – Tekstbeeld – Oegstgeest © 2004 R. Holtmaat – Leiden Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. Verkoop Reed Business Information bv Postbus 808, 7000 AV DOETINCHEM Telefoon (0314) 35 83 58, telefax (0314) 34 90 48
WOORD VOORAF
De Nederlandse regering is verplicht vierjaarlijks aan de Tweede Kamer te rapporteren over de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde.1 In dat kader zijn de afgelopen jaren in opdracht van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een aantal zogenoemde verdiepende onderzoeken gedaan naar de inhoud en reikwijdte naar dit Verdrag.2 Deze studies vormen een onderdeel van de Nationale Rapportage VN-Vrouwenverdrag3 en spelen tevens een rol bij de rapporten die Nederland op grond van artikel 18 van het Verdrag indient bij het toezichthoudend Comité in New York.4 Dit boek past in deze serie. Deze verdiepende studie bevat een analyse van de inhoud en strekking van artikel 5a VNVrouwenverdrag (VV) en een methode die gebruikt kan worden bij de implementatie van dit verdragsartikel. Het is gebaseerd op de studie die dr. Rikki Holtmaat heeft verricht in het kader van het vijfde verdiepend onderzoek naar de betekenis en reikwijdte van het 5 VN-Vrouwenverdrag in Nederland. Met de verdiepende studies hoopt het Ministerie van SZW ondersteuning te bieden aan een juiste implementatie van het VN-Vrouwenverdrag in de 176 Staten die zich daarbij anno 2004 hebben aangesloten. Het algemene doel van deze publicatie is derhalve het vergroten van de bekendheid met het VN-Vrouwenverdrag.
1 2 3 4 5
Deze plicht is gebaseerd op artikel 3 van de Goedkeuringswet VN-Vrouwenverdrag (Staatsblad 1991, 355). Zie voor de eerste vier verdiepende studies: Hes & Van Vleuten 1996, Holtrust et al 1996, Monster et al 1996 en Boerefijn et al 2000. De eerste rapportage is te vinden in Groenman et al 1997, de tweede heeft neerslag gevonden in het Rapport Marschand 2003 en in het ACVZ-advies 2002. Nederland heeft tot nu toe driemaal gerapporteerd, respectievelijk in 1992, 1998 en 2000. De vierde rapportage zal eind 2004 naar New York worden gezonden. Dit onderzoek, in opdracht van de DCE, is onder leiding van prof. dr. Janneke Plantenga verricht door de Utrecht School of Economics. Het had als onderwerp de betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag (in het vervolg: VV) voor het beleidsterrein van arbeid, zorg en inkomen. De uitkomsten van dat onderzoek zijn neergelegd in een werkdocument dat door het Ministerie van SZW zal worden gepubliceerd. Zie Plantenga, Holtmaat & Koopmans 2004.
iv
Woord vooraf
Het Verdrag bevat de verplichting om alle vormen van discriminatie van vrouwen uit te bannen. Een van de opdrachten die het in dat kader stelt is het bestrijden van negatieve of schadelijke stereotyperingen van vrouwen en mannen. Wat dit inhoudt wordt in deze publicatie op gedetailleerde wijze in kaart gebracht. In Nederland heeft vrij breed de opvatting ingang gevonden dat het VN-Vrouwenverdrag, met name door het bestaan van artikel 5a VV, een belangrijk aanvullend juridisch instrument is ten opzichte van het bestaande Nederlandse en Europese recht dat seksediscriminatie verbiedt. Dit boek (dat ook in het Engels wordt gepubliceerd) beoogt de internationale discussie hierover te stimuleren.6 In hoeverre kan de werking van het Nederlandse en het EG-recht op het gebied van gelijke behandeling van vrouwen verbeteren als rekening wordt gehouden met de normen die het VN-Vrouwenverdrag stelt? Het tweede doel van deze publicatie is om wetenschappelijk onderzoekers, die onderzoek willen doen naar het bestaan en de rol van genderstereotypen in recht en beleid, te voorzien van een methode waarmee structurele genderdiscriminatie opgespoord kan worden. Deze methode kan dienen als een van de instrumenten waarmee uitvoering kan worden gegeven aan het algemene overheidsbeleid van gendermainstreaming. De studie naar de inhoud en strekking van artikel 5a VV is in eerste instantie afgesloten in maart 2002. Ten behoeve van deze publicatie is het materiaal daarna geactualiseerd, in die zin dat de belangrijkste tot begin april 2004 verschenen rapporten, adviezen en commentaren daarin nog zijn verwerkt.
6
In de Engelse editie van het rapport is tevens een vertaling van het algemene deel van de Eerste Nationale Rapportage over het VN-Vrouwenverdrag (Rapport Commissie Groenman) opgenomen, omdat daarin een uiteenzetting wordt gegeven van doel en strekking van dit Verdrag.
INHOUDSOPGAVE
WOORD
iii
VOORAF
SAMENVATTING
xi
DEEL I: OPZET EN ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK
1
1
INLEIDING
3
1.1 1.2 1.3
De vraagstelling voor het onderzoek De inhoud en opzet van dit boek De inhoud van deel I
2
DE
2.1 2.2 2.3
De aard van het Vrouwenverdrag De plaats van artikel 5a Vrouwenverdrag in de structuur van het Verdrag De drieledige doelstelling van het Vrouwenverdrag
3
DE
3.2
3.3 3.4
I
PLAATS VAN ARTIKEL
5a
IN HET
3 3 4 VN-VROUWENVERDRAG
7 7 8 9
VERONDERSTELDE BIJZONDERE BETEKENIS VAN
ARTIKEL
3.1
BIJ DEEL
5a VN-VROUWENVERDRAG
11
Artikel 5a Vrouwenverdrag als beginsel dat aanspoort tot cultuurverandering Artikel 5a Vrouwenverdrag als juridische grondslag voor het bestrijden van structurele genderdiscriminatie
12
· Het uitbannen van de structurele oorzaken van seksediscriminatie · Naar fundamentele veranderingen
12 13
Artikel 5a Vrouwenverdrag in relatie tot het bestrijden van directe en indirecte seksediscriminatie De te bewijzen veronderstelling
13 14
11
vi
Inhoudsopgave
4
DE
4.1 4.2
Inleiding De tekortkomingen van het bestaande gelijkebehandelingsrecht
15 16
· · · ·
16 16 17
4.3
ONVREDE MET HET BESTAANDE GELIJKEBEHANDELINGSRECHT
De beperking tot formele gelijke behandeling op grond van sekse Discriminatie als individueel probleem De assimilerende werking van het recht op gelijke behandeling De onzichtbaarheid van machtsongelijkheid binnen het gelijkebehandelingsrecht
15
19
Van een verbod op seksediscriminatie naar het uitbannen van sekse als juridisch relevante categorie Tot slot
20 21
DEEL II: INHOUD EN REIKWIJDTE VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG
23
5
INLEIDING
25
6
ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG VERDRAG
4.4
BIJ DEEL
II VOLGENS DE OPSTELLERS VAN HET
27
6.1 6.2 6.3 6.4
De bron van het artikel De totstandkoming van de tekst van artikel 5a Vrouwenverdrag Voorbehouden bij artikel 5a Vrouwenverdrag Conclusie
27 28 29 30
7
ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG
31
7.1 7.2 7.3
Inleiding De Algemene Aanbeveling over artikel 5 Vrouwenverdrag Artikel 5a Vrouwenverdrag in andere Algemene Aanbevelingen
31 31 32
· Artikel 5a VV en geweld tegen vrouwen · Artikel 5a VV in relatie tot het familierecht · De plaats van artikel 5a in het Verdrag
32 33 34
Artikel 5a Vrouwenverdrag in de instructies aan de Lidstaten Artikel 5a Vrouwenverdrag in de Landencommentaren van het CEDAW-Comité
34
· Inleiding · Algemene opmerkingen
35 36
7.4 7.5
VOLGENS HET CEDAW-COMITÉ
35
Inhoudsopgave
vii
· · · · · · · · · ·
Het bestaan van religieuze en culturele tradities Seksueel geweld en pornografie Politieke participatie van vrouwen Arbeidsparticipatie van vrouwen Beschermende arbeidswetgeving Parttime werk en ongelijke beloning van vrouwen Verplichtingen op grond van artikel 5: algemeen Verplichtingen op grond van artikel 5a VV: voorlichting en educatie Verplichtingen op grond van artikel 5a VV: herziening van wetgeving Het belang van artikel 5a VV in vergelijking tot het Europees seksediscriminatierecht · Conclusie
8
OPVATTINGEN VAN ARTIKEL
8.1 8.2
8.3
VAN DE NEDERLANDSE REGERING 5a VN-VROUWENVERDRAG
9.1 9.2
9.3
9.4
44 45
OVER DE BETEKENIS
47
Inleiding De bespreking van artikel 5a Vrouwenverdrag tijdens de goedkeuringsprocedure
47
· Artikel 5a VV en de klassieke vrijheidsrechten · Gedragsverandering of structurele veranderingen
47 48
CEDAW-Comité
49
De Nederlandse rapportages aan het
· De Eerste rapportage · De Tweede en Derde rapportage · De verdeling van arbeid en zorg in relatie tot artikel 5a 9
36 38 38 39 41 41 42 42 43
ARTIKEL 5a VROUWENVERDRAG
IN
49 50 51
VV
NATIONALE RAPPORTAGES
47
EN IN DE
VERDIEPENDE STUDIES
53
Inleiding De eerste Nationale Rapportage
53 53
· Artikel 5a VV en diversiteitbeleid · De noodzaak om concrete instrumenten in te zetten · Het bestrijden van genderstereotypen in recht en beleid
53 54 54
De tweede Nationale Rapportage
55
· · · ·
Inleiding Het rapport Marchand Het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken De reactie van de regering op de Tweede Nationale Rapportage
55 55 56 57
De verdiepende studies naar de betekenis van het Vrouwenverdrag
57
· Een radicale interpretatie van artikel 5
57
VV
viii
Inhoudsopgave
· · · ·
Het onderzoek naar gezondheid en gezondheidszorg Artikel 5 VV als basis voor een andere organisatie van arbeid en zorg De discussie over het rapport tussen regering en parlement De relatie tussen genderstereotypen en geweld tegen vrouwen 5a VN-VROUWENVERDRAG
10
JURIDISCHE
10.1
Artikel 5a Vrouwenverdrag volgens Nederlandse juridische literatuur · · · ·
10.2
LITERATUUR OVER ARTIKEL
Artikel 5a VV als instrument tot cultuurverandering De onderbepaaldheid van artikel 5a VV Het belang van artikel 5a VV Toetsing van beleid of wetgeving met behulp van artikel 5a
VV
58 58 59 60 61 61 61 62 63 63
Engelstalige literatuur over artikel 5a Vrouwenverdrag
64
· · · · ·
64 65 66 67 68
De beperkte instrumentele betekenis van artikel 5a VV Het discriminatieconcept in het Vrouwenverdrag Het ontbreken van een analyse van de betekenis van artikel 5 De relatie tussen artikel 2 en 5 van het Verdrag Naar gelijkheid als transformatie
VV
II
71
11
CONCLUSIES
11.1
Het belang van artikel 5a Vrouwenverdrag
71
· · · ·
71 71 72 73
11.2
11.3
11.4 11.5 11.6
VAN DEEL
Een dynamische verdragsinterpretatie Van bewustwording naar structurele veranderingen Van gelijkheid als ‘hetzelfde zijn’ naar gelijkheid als transformatie Artikel 5a VV als pilaar onder de derde subdoelstelling van het Verdrag
De aard en strekking van de verplichtingen op grond van artikel 5a Vrouwenverdrag
74
· De instrumentele waarde van artikel 5a VV · De reikwijdte van de verplichtingen op grond van artikel 5a · De relatie met andere grondrechten
74 75 76
VV
De inhoud van de verplichtingen op grond van artikel 5a Vrouwenverdrag
76
· Het uitbannen van negatieve genderstereotypen in het sociale en culturele leven · De verplichting om genderstereotypen in recht en beleid uit te bannen
76 77
De afdwingbaarheid van culturele veranderingen Het gevaar van culturele hegonomie Tot slot
78 79 80
Inhoudsopgave
ix
DEEL III: NAAR EEN METHODE VOOR HET BLOOTLEGGEN VAN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE IN RECHT EN BELEID 12
INLEIDING
13
GENDER
13.1
Gender
BIJ DEEL
III
EN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE
83 85 85
· Gender: een naar tijd en plaats verschillende constructie van mannelijkheid en vrouwelijkheid · Het dynamische karakter van gender · Gender als analytisch begrip · De rol van gender bij de constructie van sociale relaties · Ter illustratie: de constructie van sociale verzekeringen en bijstand · De rol van gender bij het instandhouden van machtsverschillen tussen de seksen · Ter illustratie: de macht van gender in het huwelijksvermogensrecht 13.2
81
85 85 86 86 87 88 89
Structurele genderdiscriminatie
90
· Het verschil met het begrip seksediscriminatie · Het verschil met het begrip indirecte discriminatie
90 91
14
BELEID
93
14.1 14.2
Het beleid met betrekking tot beeldvorming Wetenschappelijk onderzoek naar beeldvorming
93 94
· Van de individuele identiteit naar gender als structureel ordeningsmechanisme · Beeldvorming en het machtsverschil tussen mannen en vrouwen · Onderzoek naar de constructie van mannelijkheid als ‘het normale’
94 95 96
De emancipatie-effectrapportage
96
· De ontwikkeling van het EER-model · De EER naar het huwelijksvermogensrecht
96 97
14.3
15
EN ONDERZOEK MET BETREKKING TOT BEELDVORMING
METHODOLOGISCHE
AANWIJZINGEN EN UITGANGSPUNTEN VOOR HET
ONDERZOEK NAAR STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE
15.1 15.2 15.3 15.4
Inleiding Gender opereert op verschillende niveaus Het niveau van de analyse De macht van recht
99 99 99 100 101
x
Inhoudsopgave
15.5 15.6 15.7 15.8 15.9 15.10 15.11
De schijnbare neutraliteit van recht en beleid Het ontwikkelen van een raster van ijkpunten Recht en beleid als een systeem van classificaties De dynamiek van gender De context waarbinnen het beleid of het recht wordt ontwikkeld De context van machtsongelijkheid tussen de seksen Waarom een specifiek model voor het onderzoek naar structurele genderdiscriminatie? 15.12 De functie van de onderzoeksmethode bij de uitvoering van het beleid met betrekking tot gendermainstreaming 16
16.1 16.2 16.3 16.4 16.5
EEN
102 103 104 105 106 107 107 108
MODEL OM TE ONDERZOEKEN OF SPRAKE IS VAN STRUCTURELE
GENDERDISCRIMINATIE
111
Inleiding De vraagstelling en de onderzoeksopzet De eerste-orde-analyse De tweede-orde-analyse Evaluatie / Conclusie
111 112 113 114 115
GERAADPLEEGDE
117
OVER
DE AUTEUR
LITERATUUR
127
SAMENVATTING Naar ander recht en beleid; de betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag voor het uitbannen van structurele genderdiscriminatie
Op grond van artikel 3 van de Goedkeuringswet bij het VN-Vrouwenverdrag (VV) zijn in Nederland in de afgelopen jaren een aantal verdiepende studies en rapporten verschenen waarin de betekenis van dit Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde wordt uiteengezet. Deze publicatie past in deze serie. Het boek bevat een analyse van de inhoud en strekking van artikel 5a VV en een methode die gebruikt kan worden bij de implementatie van dit verdragsartikel. Artikel 5a VV stelt dat de Staten, die lid zijn bij het Verdrag, ‘alle passende maatregelen’ moeten nemen tot verandering van het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw ten einde te komen tot ‘de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van minderwaardigheid of meerderwaardigheid van een van beide geslachten of op stereotype rollen van mannen en vrouwen’. In Nederland heeft vrij breed de opvatting ingang gevonden dat het Vrouwenverdrag hiermee een belangrijke aanvulling geeft ten opzichte van het bestaande Nederlandse recht en het EG-recht dat seksediscriminatie verbiedt. Waar is deze opvatting op gebaseerd en waartuit bestaat die aanvulling op deze juridische instrumenten dan? Wat moeten Staten die bij het Verdrag zijn aangesloten doen om deze bepaling loyaal en te goeder trouw uit te voeren? Volgens de Commissie Groenman, die de eerste Nationale Rapportage over het Vrouwenverdrag heeft opgesteld, valt de algemene doelstelling van het Vrouwenverdrag (de uitbanning van alle vormen van discriminatie tegen vrouwen) uiteen in drie subdoelen: Staten die partij zijn bij het Verdrag moeten werken aan het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur, het verbeteren van de positie van vrouwen en het bestrijden van de dominante genderideologie. De stelling van de Commissie, die ook het uitgangspunt voor dit onderzoek vormde, luidde dat artikel 5a VV de basis vormt onder de derde subdoelstelling van het Verdrag. In dit boek wordt onderzocht of deze stelling bevestiging vindt in juridische documenten en in literatuur over het Vrouwenverdrag. De conclusie van dat onderzoek is dat artikel
xii
Gelijkheid als transformatie
5a VV een tweeledige betekenis heeft: het verplicht de Staten die aangesloten zijn bij het Verdrag tot het voeren van een actief beleid om stereotype beeldvorming van vrouwen en mannen in bijvoorbeeld de media en in het onderwijs te bestrijden, en het verplicht er toe om het recht en het overheidsbeleid te onderwerpen aan een kritisch onderzoek naar daaraan ten grondslag liggende genderstereotypen. Deze laatste verplichting wordt samengevat in de uitspraak dat het Verdrag verplicht tot het bestrijden van structurele genderdiscriminatie. Daarmee houdt het Vrouwenverdrag inderdaad een normstelling in die verder strekt dan de bestaande wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Dit recht is immers in hoofdzaak gericht op het bieden van individuele rechtsbescherming tegen seksediscriminatie en biedt niet of nauwelijks een remedie tegen structurele oorzaken van uitsluiting of achterstelling van vrouwen. Het gelijkebehandelingsrecht kijkt vooral terug naar discriminatie die al plaats heeft gevonden. Het Vrouwenverdrag is uitdrukkelijk wel gericht op structurele veranderingen, waardoor ook in de toekomst discriminatie kan worden voorkomen. Het Verdrag drukt in artikel 5a bovendien niet alleen het beginsel van gelijkheid uit, maar ook het beginsel van diversiteit of vrijheid: de mogelijkheid om zelf keuzes te maken over wat het betekent om man of vrouw te zijn, zonder door maatschappelijke structuren of organisaties op een bepaalde, traditioneel vastliggende, invulling van mannelijkheid of vrouwelijkheid te worden vastgepind. De betekenis van artikel 5a VV kan heel kort worden samengevat in de uitdrukking dat gaat om gelijkheid als transformatie. Het eist dat ander recht en beleid wordt ontwikkeld. Gender wordt in dit boek gedefinieerd als de sociale, culturele en maatschappelijke constructie van wat het betekent om man of vrouw te zijn, dat wil zeggen van mannelijkheid en vrouwelijkheid. Het concept van structurele genderdiscriminatie duidt op die vormen van discriminatie die voortvloeien uit het feit dat aan de structuur en organisatie van de samenleving genderstereotypen ten grondslag liggen, waardoor bestaande ongelijke machtsverhoudingen tussen de seksen worden bestendigd. Het gaat om de situatie dat door het gebruik van genderstereotype (vaak traditioneel bepaalde en impliciet blijvende) opvattingen, symbolen en structuren een zekere onderschikking en uitsluiting van vrouwen en het vrouwelijke plaatsvindt. Dit begrip staat naast het juridische begrip seksediscriminatie, dat rechtstreeks verwijst naar een verschil in behandeling op grond van de biologische (mannelijke of vrouwelijke) sekse. Om structurele genderdiscriminatie te bestrijden zal het allereerst nodig zijn om het bestaan ervan op het spoor te komen. Dit is niet eenvoudig, juist omdat het gaat om vanzelfsprekendheden en ‘waarheden’ over sekse en sekseverhoudingen die bepalend zijn voor de dominante sociale, culturele en maatschappelijke ordening. Op basis van een analyse van literatuur over de constructie van genderverhoudingen en van de rol die gender speelt bij de vormgeving van recht en beleid wordt in dit boek een methode ontwikkeld om structurele genderdiscriminatie op het spoor te komen. Daarvoor worden eerst een aantal methodologische aanwijzingen en uitgangspunten voor een dergelijk onderzoek beschreven.
Samenvatting
xiii
Daarna is – aan de hand van het voorbeeld van de Wet Inburgering Nieuwkomers – beschreven welk materiaal onderzocht moet worden en welke vragen gesteld moeten om mogelijke structurele genderdiscriminatie in dit deel van het recht bloot te leggen. Het is vervolgens aan de beleidsambtenaar en aan de wetgever om de uitkomsten van een dergelijk onderzoek een belangrijke rol te laten spelen bij het vormgeven van nieuw beleid of ander recht. De methode voor het opsporen van structurele genderdiscriminatie vormt een aanvulling op het instrument van de Emancipatie-effectrapportage (EER), dat hoofdzakelijk is gericht op het opsporen van mogelijke schadelijke of negatieve effecten van voorgenomen wetgeving of beleid op de concrete sociaal-economische positie van vrouwen. Tezamen met de EER kan de hier gepresenteerde onderzoeksmethodiek een belangrijk instrument zijn om effectief uitvoering te geven aan het beleid van het mainstreamen van gender in alle facetten van het overheidsbeleid.
DEEL I OPZET EN ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK
1 INLEIDING BIJ DEEL I
1.1
De vraagstelling voor het onderzoek
Artikel 5a van het VN-Vrouwenverdrag (in het vervolg VV) stelt dat de Staten, die lid zijn bij dit Verdrag, ‘alle passende maatregelen’ moeten nemen tot verandering van het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw ten einde te komen tot ‘de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van minderwaardigheid of meerderwaardigheid van een van beide geslachten of op stereotiepe rollen van mannen en vrouwen’. Wat houdt dat in: vooroordelen en stereotiepe rollen uitbannen? Moet de overheid op grond daarvan seksistische reclames op TV verbieden? Een verbod op pornografie uitvaardigen? Of kostwinnersbepalingen in de sociale zekerheid afschaffen? Wat zijn passende maatregelen waarmee aan de verplichtingen die uit dit artikel voortvloeien kan worden voldaan? Het doel van deze publicatie is een verduidelijking van deze bepaling te geven, waarmee tegelijk een bijdrage kan worden gegeven aan de algemene doelstelling van het VN-Vrouwenverdrag: het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen.
1.2
De inhoud en opzet van dit boek
In deel II: Inhoud en reikwijdte van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag vindt een analyse plaats van gezaghebbende teksten en juridische literatuur die antwoorden zouden kunnen bevatten op de vraag wat deze bepaling precies inhoudt en waartoe het de verdragsstaten verplicht. In dat kader bespreek ik de ontstaansgeschiedenis van het artikel, de interpretatie die het toezichthoudende orgaan van de VN (het CEDAW-Comité) er aan geeft, de mening die de Nederlandse regering er over heeft en de verschillende opvattingen die in de juridische literatuur naar voren komen. Dit deel sluit af met een conclusie over de tweevoudige betekenis van artikel 5a VV: het verplicht de Staten die aangesloten zijn bij het Verdrag tot het voeren van een actief beleid om stereotype beeldvorming van vrouwen en mannen in bijvoorbeeld de media en in het onderwijs te bestrijden, en het verplicht er toe om het recht en het overheidsbeleid te onderwerpen aan een kritisch onderzoek naar daaraan ten
4
Hoofdstuk 1 – Inleiding bij deel I
grondslag liggende genderstereotypen. Deze laatste verplichting wordt samengevat in de uitspraak dat het Verdrag verplicht tot het bestrijden van structurele genderdiscriminatie. De tweede vraag die in dit boek aan de orde komt is die naar de wijze waarop met name de tweede genoemde verplichting kan worden geoperationaliseerd. In deel III: Naar een methode voor het blootleggen van structurele genderdiscriminatie in recht en beleid geef ik een overzicht van verschillende studies waarin getracht is een onderzoeksmodel voor een ‘gendersensitieve’ benadering van recht en beleid te ontwikkelen. Om te beginnen sta ik in dat deel stil bij de betekenis van de begrippen gender en structurele genderdiscriminatie. Daarna worden verschillende rapporten besproken die studies bevatten over ‘beeldvorming van mannelijkheid en vrouwelijkheid’ en over de rol die dit speelt bij de vormgeving van recht en beleid. Een instrument dat in Nederlands is ontwikkeld om stereotiepe wetgeving of beleid op te sporen is de emancipatie-effectrapportage (EER). Op basis van dit materiaal presenteer ik in het laatste hoofdstuk een onderzoeksmethode die dienst kan doen bij het opsporen van genderstereotypen die ten grondslag liggen aan recht en beleid. Deze methode kan – naast de EER – worden ingezet bij de uitvoering van het beleid om de verbetering van de positie van vrouwen te mainstreamen in alle onderdelen van het overheidsbeleid.1 Het is vervolgens aan de beleidsambtenaar en aan de wetgever om de uitkomsten van een dergelijk onderzoek een belangrijke rol te laten spelen bij het vormgeven van nieuw beleid of ander recht. De betekenis van artikel 5a VV kan heel kort worden samengevat in de uitdrukking dat het gaat om gelijkheid als transformatie: een invulling van het gelijkheidsbeginsel waarin niet uitsluitend het bereiken van gelijke rechten voorop staat, maar waarin vrijheid en diversiteit mogelijk worden.2 Dat wil zeggen: door middel van ander recht de mogelijkheid scheppen om zelf keuzes te maken over wat het betekent om man of vrouw te zijn, zonder door maatschappelijke structuren of organisaties op een bepaalde, traditioneel vastliggende, invulling van mannelijkheid of vrouwelijkheid te worden vastgepind.
1.3
De inhoud van deel I
Voorafgaand aan dit alles zal ik in het vervolg van dit inleidende deel het referentiekader schetsen waarbinnen dit onderzoek naar artikel 5a VV is verricht. Om te beginnen bestaat dat kader uit de plaats van dit artikel in het Vrouwenverdrag (zie hoofdstuk 2.) De bepaling maakt volgens de Nederlandse regering en het CEDAW-
1
2
Min. SZW 2001 (b). Het mainstreamen van gender is zowel in de UN als in de EU sinds het midden van de jaren 90 een speerpunt. Zie over dit proces in the context van de UN: Jahan 1995 en in de context van de EU: Beveridge & Nott 1996, Shaw 2001 en Pollack & Haffner-Burton 2000. In hoofdstuk 15 bespreek ik hoe de in dit boek gepresenteerde onderzoeksmethode zich verhoudt tot de EER en tot het mainstreamen van gender. Deze term heb ik ontleend aan het werk van Sandra Fredman. Zie Fredman 2003, p. 115.
Deel I
5
Comité onderdeel uit van een serie algemene bepalingen die de basis vormen voor een drieledige doelstelling van het Verdrag. Artikel 5a VV zou ten grondslag liggen aan de (derde) doelstelling van het uitbannen van de dominante genderideologie. Hoofdstuk 3 bespreekt de belangrijkste veronderstelling van de Commissie Groenman en van de onderzoekers van het vijfde verdiepende onderzoek naar de betekenis van het 3 VN-Vrouwenverdrag. Deze veronderstelling luidde dat dit artikel van het VN-Vrouwenverdrag een bijzondere betekenis heeft, in die zin dat het Verdragsstaten ondermeer verplicht tot het bestrijden van de zogenoemde structurele genderdiscriminatie. Daarmee zou het Verdrag ten opzichte van het bestaande Nederlandse en EG-recht een belangrijke aanvulling geven op het verbod om vrouwen te discrimineren. Tenslotte wordt in hoofdstuk 4 een korte inleiding gegeven op de achtergrond van deze veronderstelling: de onvrede over de assimilerende en stereotyperende werking van het bestaande gelijkebehandelingsrecht in Nederland en in de Europese Unie. Het onderzoek sluit aan bij de gevoelde noodzaak om een juridische basis te leggen onder een benadering die, meer dan in het bestaande gelijkebehandelingsrecht mogelijk is, tegemoet kan komen aan de wens om de structurele oorzaken van de discriminatie van vrouwen bloot te leggen en te bestrijden.
3
Groenman et al. 1997 en Plantenga, Holtmaat & Koopmans 2004.
2 DE PLAATS VAN ARTIKEL 5a IN HET VN-VROUWENVERDRAG
2.1
De aard van het Vrouwenverdrag
Het VN-Vrouwenverdrag is een internationaal mensenrechtendocument dat – per mei 2004door 176 Staten is geratificeerd. Het Vrouwenverdrag onderscheidt zich in een aantal opzichten van andere nationale en internationale juridische documenten waarin de gelijkheid van (of tussen) mannen en vrouwen wordt gegarandeerd.1 Het eerste wat opvalt is dat het Verdrag, in tegenstelling tot andere internationale documenten, uitdrukkelijk onderkent dat het vrouwen zijn die worden gediscrimineerd in de huidige samenleving, niet mannen. Dat wil zeggen dat inhoud en doel van het Verdrag asymmetrisch zijn: het is gericht op het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen. En niet, zoals standaard is opgenomen in andere teksten: het uitbannen van discriminatie op grond van sekse.2 Deze laatste bepalingen garanderen allemaal in de een of andere vorm dat er geen discriminatie plaatsvindt op grond van het enkele feit dat iemand een man of een vrouw is. Dat betekent dat deze normen symmetrisch en formeel van aard zijn. In de tweede plaats houdt het Vrouwenverdrag de norm in dat alle vormen van discriminatie van vrouwen moeten worden bestreden. Dit betekent dat niet alleen openlijk seksisme of directe discriminatie van individuele vrouwen verboden is, maar ook meer verborgen of indirecte discriminatie. De uitdrukking ‘alle vormen’ dekt – zoals in dit boek wordt betoogd – ook het bestrijden van vormen van systeemdiscriminatie, of structurele genderdiscriminatie. Dit betekent dat het Verdrag (zeker sinds het Optioneel Protocol is aangenomen) niet alleen een basis biedt voor individuele rechtsbescherming tegen discriminatie, maar ook ten grondslag gelegd kan worden aan maatregelen die structurele vormen van discriminatie beogen te bestrijden.
1
2
Ik kan op deze plaats niet diep ingaan op de aard van het Vrouwenverdrag. Het is aan te bevelen om daarvoor hoofdstuk 2 van het rapport van de Commissie Groenman (Groenman et al. 1997) te lezen en Holtmaat 2003 (a). Zie General Recommendation 25, para 5.
8
Hoofdstuk 2 – De plaats van artikel 5a in het VN-Vrouwenverdrag
In de derde plaats onderscheidt het Vrouwenverdrag zich van andere juridische documenten waarin discriminatie wordt verboden doordat het niet alleen op formele gelijkheid, maar ook op materiële gelijkheid is gericht. Dit laatste blijkt onomwonden uit de recente Algemene Aanbeveling van het CEDAW-Comité over de noodzaak om positieve actie te voeren: “In the Committee’s view, a purely formal legal or programmatic approach is not sufficient to achieve women’s de facto equality with men, which the Committee interprets as substantive equality. In addition, the Convention requires that women be given an equal start and that they be empowered by an enabling environment to achieve equality of results. It is not enough to guarantee women treatment that is identical to that of men. Rather, biological as well as socially and culturally constructed differences between women and men must be taken into account. Under certain circumstances, non-identical treatment of women and men will be required in order to address such differences. Pursuit of the goal of substantive equality also calls for an effective strategy aimed at overcoming underrepresentation of women and a redistribution of resources and power between men and women.”3
2.2
De plaats van artikel 5a Vrouwenverdrag in de structuur van het Verdrag
Artikel 5a Vrouwenverdrag sluit aan bij Overweging 14 van de Preambule bij het Verdrag waarin de opstellers van het Verdrag verklaren dat ze zich er van bewust zijn dat “(…) een verandering in de traditionele rol zowel van mannen als van vrouwen in de maatschappij en in het gezin noodzakelijk is om tot volledige gelijkheid van mannen en vrouwen te komen.” Het artikel maakt deel uit van de groep algemene bepalingen in het Verdrag (de artikelen 1-5 en artikel 24). Daarnaast is er een groep bepalingen waarin specifieke terreinen worden beschreven waarop het Verdrag van toepassing is (zoals vrouwenhandel, politieke participatie, arbeid en sociale zekerheid, onderwijs, gezondheidszorg en familierecht) en wat Verdragsstaten moeten doen om op die terreinen een eind te maken aan discriminatie (de artikelen 6-16).4 Tenslotte is er een aantal uitvoeringsbepalingen (art. 17-30). Het aansluitende artikel 5b handelt over verwachtingspatronen die bestaan ten aanzien van de rollen van mannen en vrouwen bij de vervulling van het ouderschap.5 Door Monster, Cremers & Willems wordt de relatie tussen de beide artikelleden als volgt beschreven:
3 4
5
General Recommendation 25, para 8. Deze verplichtingen worden in het Verdrag omschreven als ‘het nemen van alle passende maatregelen’. In het kader van dit onderzoek wordt niet ingegaan op de vraag hoe in het algemeen getoetst moet worden of Staten hieraan voldoen. Zie daarvoor Groenman et al. 1997, hoofdstuk 2, par. 2.2. “De Staten die partij zijn bij dit verdrag nemen alle passende maatregelen om: (b) ervoor zorg te dragen dat onderwijs over het gezin een juist begrip van het moederschap als sociale functie, en de erkenning van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van mannen en vrouwen bij het grootbrengen en de ontwikkeling van hun kinderen bevat, met dien verstande dat het belang van de kinderen in alle gevallen voorop staat.”
Deel I
9
“De opstellers van het Verdrag hebben enerzijds de belangrijke rol van vrouwen in de reproductie willen erkennen, en anderzijds willen voorkomen dat vrouwen uitsluitend als moeders worden gezien. Ouderschap is een verantwoordelijkheid die op mannen en vrouwen rust en voor de samenleving als geheel verplichtingen schept. (…) Artikel 5 VV beoogt de versmelting van vrouw en moeder te doorbreken, door een duidelijk onderscheid aan te brengen tussen ‘cultuur’ (de sociale en culturele rolpatronen op grond van sekse in onderdeel a) en ‘natuur’ (de reproductieve functie van vrouwen in onderdeel b).”6
In verband met dit verschil tussen de beide onderdelen van artikel 5 heb ik ervoor gekozen om in dit onderzoek alleen artikel 5a VV te behandelen. Eveneens is buiten beschouwing gelaten artikel 10 lid c van het Verdrag, dat handelt over uitbanning van alle stereotypen in het onderwijs en in onderwijsmateriaal. Deze bepaling is in hoofdzaak gericht op educatie en voorlichting en is in die zin te zien als een lex specialis ten opzichte van artikel 5a VV.
2.3
De drieledige doelstelling van het Vrouwenverdrag
Voor beantwoording van de vraag naar de betekenis van artikel 5a VV is van belang deze bepaling te plaatsen in de bredere context van de algemene doelstelling van het Verdrag. Deze doelstelling wordt tot uitdrukking gebracht in de titel van het Verdrag: het uitbannen van alle vormen van discriminatie van vrouwen. In de eerste Nationale Rapportage over het VN-Vrouwenverdrag (in het vervolg: Rapport Groenman) is een drieledige doelstelling van het Vrouwenverdrag ontwikkeld.7 De uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen (de titel van het Verdrag) houdt volgens de rapportagecommissie in dat de regering moet streven naar: 1 2 3
het realiseren van volledige gelijkheid voor de wet en in het openbaar bestuur; de positieverbetering van vrouwen, en de bestrijding van de dominante genderideologie.
De Nederlandse regering onderschrijft deze analyse van de doelstellingen van het VNVrouwenverdrag en stelt dat daarmee een verbinding is gelegd tussen het Verdrag en de drie subdoelstellingen van het Nederlandse emancipatiebeleid, zoals geformuleerd in het Beleidsplan Emancipatie van 1985.8 Ook het CEDAW-Comité heeft in juli 2001 in de zogenoemde Concluding Comments over de tweede en derde Nederlandse rapportage (in Nederland doorgaans ‘Landencommentaar’ genoemd) aangegeven dat het deze analyse van de doelstellingen van het Verdrag waardeert en onderschrijft.9 In de in januari 2004
6 7 8 9
Monster et al. 1998, p. 50. Groenman et al. 1997, p. 21. Kabinetsreactie op het rapport Groenman TK 1997-1998, 25 893, nr 2, p. 8. Zie Concluding Comments, CEDAW, 25e Sessie, juni-juli 2001, A/56/38, CEDAW/C/SR. 512 and 513, para 196.
10
Hoofdstuk 2 – De plaats van artikel 5a in het VN-Vrouwenverdrag
aangenomen Algemene Aanbeveling nummer 25 (over het nemen van tijdelijke speciale maatregelen op grond van artikel 4 lid 1 van het Verdrag) gebruikt het CEDAW-Comité deze drieledige doelstelling als basis voor de beschrijving van de inhoud en strekking van het Verdrag.10 Het VN-Vrouwenverdrag geeft aan op welke terreinen deze drie (sub)doelstellingen nagestreefd moeten worden. In feite bestrijkt het Verdrag het gehele politieke, maatschappelijke, culturele en economische leven. Ook verhoudingen binnen de privé-sfeer kunnen onder de werkingssfeer van het Verdrag worden gebracht.11 Dit betekent, als het om het uitbannen van seksestereotypen gaat, dat de bemoeienis van de overheid zich in beginsel ook kan uitstrekken tot de privé-sfeer. Of, en in welk opzicht artikel 5a VV verplicht tot het nemen van maatregelen die in die sfeer ingrijpen, is een van de vragen die in dit boek aan de orde komt.
10 CEDAW, Algemene Aanbeveling nr. 25, par. 6 en 7. In dat licht valt te verwachten dat het Comité op termijn de tekst die het op zijn website onder het hoofdstuk ‘Reservations’ heeft staan over de centrale beginselen van het Verdrag zal aanpassen. Op die plaats worden alleen artikel 2 en 16 genoemd als de ‘core provisions’, die van centraal belang zijn voor ‘object and purpose’ van het Verdrag, waarbij geen voorbehouden mogen worden gemaakt. Zie http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reservations.htm 11 Groenman et al. 1997, p. 28.
3 DE VERONDERSTELDE BIJZONDERE BETEKENIS VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG
3.1
Artikel 5a Vrouwenverdrag als beginsel dat aanspoort tot cultuurverandering
De veronderstelling dat artikel 5a VV een bijzondere betekenis heeft is vanaf het begin van het bestaan van het VN-Vrouwenverdrag in de Nederlandse juridische literatuur naar voren gebracht.1 Zo schreef de Rotterdamse hoogleraar Staatsrecht Van Maarseveen al in 1987 dat artikel 5 een van de pijlers is onder het aan het Verdrag ten grondslag liggende radicaliserende beginsel van cultuurverandering. Daarmee wilde deze jurist aangeven dat dit Verdrag niet uitsluitend gericht is op het geven van gelijke rechten aan vrouwen (gelijk in vergelijking met de rechten die mannen reeds hebben), maar dat het eveneens is gericht op “(…) een mogelijke feminisering van de cultuur, althans van de cultuur die in het rechtsstelsel wordt gerepresenteerd.”2 Erg duidelijk over wat deze bepaling inhoudt, is hij echter niet. Andere auteurs geven een minder verstrekkende uitleg aan artikel 5a VV, maar hechten toch een bijzondere belang aan dit artikel. Zoals Lijnzaad, volgens wie deze bepaling in het Verdrag belangrijk is vanwege de waarde van diversiteit die er in tot uitdrukking wordt gebracht.3 Zij noemt het artikel verder een kapstokbepaling, die van groot belang is voor de interpretatie van doel en reikwijdte van het Verdrag. Dit illustreert zij aan de hand van het onderwerp geweld tegen vrouwen, dat niet in het Verdrag wordt geregeld, maar met behulp van artikel 5a VV daar wel onder is gebracht.4
1 2 3 4
Deze literatuur wordt uitgebreid besproken in hoofdstuk 10. Van Maarseveen 1987 (a), p. 75. Lijnzaad 1994, p. 47. Zie Algemene Aanbevelingen 12 en 19 over geweld tegen vrouwen.
12
Hoofdstuk 3 – De veronderstelde bijzondere betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
3.2
Artikel 5a Vrouwenverdrag als juridische grondslag voor het bestrijden van structurele genderdiscriminatie
Het uitbannen van de structurele oorzaken van seksediscriminatie De Commissie Groenman wijst artikel 5a VV aan als de pijler onder de derde doelstelling van het VN-Vrouwenverdrag. De verplichting tot het bestrijden van de dominante genderideologie is volgens de Commissie een juridisch novum, in die zin dat het zich niet richt op bestrijding van seksediscriminatie (waarbij mannen en vrouwen strikt gelijke rechten zouden moeten hebben, enkele uitzonderingen daargelaten). Het zou daarom een wezenlijke aanvulling zijn op het bestaande internationale en nationale non-discriminatierecht: “Niet eerder is in een juridisch document dat zich richt op de bestrijding van de discriminatie van vrouwen zoveel nadruk gelegd op de noodzaak van verandering van bestaande ideeën of ideologieën waarin vrouwen een ongelijkwaardige, ondergeschikte of ‘andere’ rol krijgen toebedeeld in het menselijk leven in al zijn facetten: zowel op publiek als op het privé-terrein. Hiermee onderkent het Verdrag dat de ongelijke positie van vrouwen een hardnekkig verschijnsel is en dat hierin alleen verbetering kan komen wanneer op het niveau van de genderideologie wezenlijke veranderingen optreden.”5
Het belang van deze derde doelstelling wordt door de commissie als volgt omschreven: “De huidige genderideologie maakt onderscheid tussen mannen en vrouwen door aan hen verschillende waarden en kwaliteiten in gedrag, denkbeelden en gevoelens, waardeoordelen en verwachtingen toe te schrijven. Deze ideologie dient ontmaskerd te worden en de daaruit voortvloeiende uitsluitingsmechanismen dienen effectief bestreden te worden.”6
In verband daarmee wijst de Commissie op de dubbele functie van genderideologieën: ze spelen niet alleen een rol als het gaat om het bewustzijn van mensen van hun eigen identiteit, maar bepalen mede de inhoud en vorm van vrijwel alle structuren en instituties van de samenleving. “De op genderverschillen gebaseerde structurering van het menselijk leven wordt ook wel aangeduid met de termen structurele discriminatie, institutionele discriminatie of systeemdiscriminatie”7 Het artikel zou zich daarmee (mede) richten op het uitbannen van in structuren en systemen ‘ingebakken’ genderverschillen. Als voorbeeld noemt de Commissie Groenman op deze plaats in haar rapport de inrichting van het arbeidsbestel, die een seksespecifiek karakter zou hebben. De voltijds werkende man/kostwinner zou nog steeds het uitgangspunt van beleid en wetgeving zijn.
5 6 7
Groenman et al. 1997, p. 25. Groenman et al. 1997, p. 24. De Commissie verwijst op dit punt naar het in hoofdstuk 14 van dit boek nog nader te bespreken rapport van de Projectgroep Beeldvorming. Groenman et al. 1997, p. 25. Deze termen zullen in het volgende hoofdstuk en in hoofdstuk 13 worden gedefinieerd.
Deel I
13
Naar fundamentele veranderingen Evenals Van Maarseveen meent de rapportagecommissie dat artikel 5a VV een radicaliserende werking kan hebben: “Artikel 5 betekent dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen, maar dat een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk is: een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief.”8
Het artikel kan gelezen worden als een aansporing om na te gaan wat de precieze inhoud en strekking is van begrippen en vooronderstellingen die in het recht in het beleid worden gehanteerd. “Wanneer dit niet gebeurt, kunnen de invoering van een volledige gelijkheid voor de wet en een beleid ter verbetering van de positie van vrouwen wel eens averechte effecten sorteren. De momenteel gehanteerde begrippen en vooronderstellingen zijn nogal eens gekleurd door genderstereotiepe verhoudingen en verwachtingen. Wanneer zij ongewijzigd worden ingebracht in nieuwe wetgeving of nieuwe beleid, leidt dit tot onbewuste en onbedoelde reproductie van genderverschillen,”
zo waarschuwt de Commissie.9 Het toepassen van deze verdragsbepaling zou kunnen voorkomen dat onvoldoende rekening wordt gehouden met (biologische) verschillen tussen mannen en vrouwen of dat vrouwen uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld dezelfde positie als mannen te bereiken. Een dergelijk assimilerend beleid wijst de Commissie (impliciet) af. In plaats daarvan benadrukt zij dat artikel 5a VV een beleid gericht op diversiteit voorschrijft: “Het artikel geeft geen maatstaf waaraan mannen en vrouwen moeten voldoen – behoudens doorbreking van een traditionele rolverdeling. Daarmee schept het de mogelijkheid dat niet als vanzelfsprekend wordt uitgegaan van dominante (mannelijke) normen. Dit kan op een aantal punten betekenen dat niet gelijke rechten of gelijke kansen voorop moeten staan, maar dat andere rechten moeten worden ontwikkeld of andere kansen moeten worden geboden.”10 [Cursivering in origineel.]
3.3
Artikel 5a Vrouwenverdrag in relatie tot het bestrijden van directe en indirecte seksediscriminatie
De Commissie Groenman benadrukt dat de drie subdoelstellingen van het Verdrag niet van elkaar losgemaakt kunnen worden: de ene doelstelling kan niet zonder de beide andere worden gerealiseerd. Met name tussen de verplichting om discriminatie van vrouwen te
8 Groenman et al. 1997, p. 27. 9 Groenman et al. 1997, p. 27. 10 Groenman et al. 1997, p. 27.
14
Hoofdstuk 3 – De veronderstelde bijzondere betekenis van artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
bestrijden en de verplichting om genderstereotypen te bestrijden bestaat een rechtstreeks verband.11 Wat betreft de vraag hoe deze doelstelling zou moeten worden geïmplementeerd wijst de Commissie er op dat artikel 5a VV met name noodzaakt tot het ‘screenen’ van alle wetgeving op het mogelijk (indirect) discriminerend effect daarvan. Zij stelt voorts dat gewerkt moet worden aan een duidelijker referentiekader voor de wetgever, teneinde wetgevingsvoornemens te kunnen toetsen op hun indirect discriminerende effect voor vrouwen.12 Een van de aanbevelingen van de Commissie luidt daarom om onderzoek te verrichten naar de indirect discriminerende effecten van wetgeving en naar het bestaan van op genderideologie gebaseerde vooronderstellingen in het Nederlandse rechtssysteem.13
3.4
De te bewijzen veronderstelling
De Commissie Groenman liet in het midden waarop zij de verstrekkende uitspraken over de inhoud en strekking van artikel 5a VV precies baseert. Dit verdiepende onderzoek is er op gericht daarover meer helderheid te verkrijgen. Vandaar dat aan het begin van het vijfde verdiepende onderzoek naar de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde de stelling van de Commissie Groenman over de verstrekkende betekenis van artikel 5a VV als een veronderstelling is geformuleerd.14 Voordat ik in deel II van dit rapport het onderzoeksmateriaal presenteer waaruit de werkelijke betekenis van artikel 5a VV kan worden afgeleid ga ik nog iets dieper in op de achtergrond van dit onderzoeksproject. Het onderzoek moet namelijk worden geplaatst in het licht van de kritiek van veel juristen op de aard van het bestaande nationale en Europese gelijkebehandelingsrecht en op de tekortkomingen die dat recht in hun ogen heeft als het gaat om het tegengaan van het verschijnsel van systeemdiscriminatie of structurele genderdiscriminatie.
11 Ook het Toezichthoudend Comité stelt in Algemene Aanbeveling 25, par. 6, dat de verplichtingen van het Verdrag “(…) should be implemented in an integrated fashion and should move beyond a purely formal legal obligation of equal treatment of women with men.” 12 Groenman et al. 1997, p. 59. 13 Groenman et al. 1997, p. 140, aanbeveling 4. 14 Plantenga, Holtmaat & Koopmans 2004.
4 DE ONVREDE MET HET BESTAANDE GELIJKEBEHANDELINGSRECHT
4.1
Inleiding
Ondanks het feit dat het recht op gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de meeste westerse landen al een aantal jaren goed verankerd is in de wetgeving, zijn de meningen over de effecten van dat recht niet onverdeeld gunstig. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD) wijst er in een rapport uit 1991 op dat: “Although a necessary condition for achieving gender equality, the limited impact of anti-discrimination and equal opportunity measures points to the systemic nature of gender-based inequalities, and the need for a systemic solution.”
Gelijke behandeling, in de zin van een verbod op directe en indirecte discriminatie op grond van geslacht, is volgens deze internationale organisatie op zichzelf niet genoeg om aan deze systeemdiscriminatie een einde te maken. Teneinde verder te komen op het gebied van de gelijkheid van mannen en vrouwen is volgens deze internationale organisatie institutionele verandering nodig: “That solution lies in applying an integrated approach to institutional change aimed at addressing the contradictions and tensions generated at the interface between the household, the community and employment structures.”1
In plaats van het bestaande gelijkebehandelingsrecht zou dus een type recht moeten worden ontwikkeld dat zich (ook) richt op de structurele dimensie van de ongelijke (machts)verhoudingen tussen mannen en vrouwen. Voor de lezers die niet bekend zijn met het feministische juridische debat over de werking van het gelijkebehandelingsrecht geef ik aan hoe het
1
OECD 1991, p. 8.
16
Hoofdstuk 4 – De onvrede met het bestaande gelijkebehandelingsrecht
onderhavige onderzoek geplaatst moet worden in de context van de groeiende kritiek op dat recht.2
4.2
De tekortkomingen van het bestaande gelijkebehandelingsrecht
De beperking tot formele gelijke behandeling op grond van sekse De meeste wetgeving die discriminatie van vrouwen verbiedt doet dat in de vorm van een verbod op ongelijke behandeling op grond van sekse. Dat wil zeggen dat bij het toedelen van rechten of plichten geen onderscheid mag worden gemaakt op grond van het feit dat iemand man of vrouw is. Hoe ver dit verbod strekt verschilt van land tot land. Soms richt het zich uitsluitend tot de overheid, soms is het ook van toepassing op bepaalde terreinen in het private (bedrijfs)leven, zoals de betaalde arbeid, het onderwijs of de gezondheidszorg. Soms wordt het met strafrechtelijke middelen gehandhaafd, maar meestal zijn er civiele of administratieve procedures waarin men de ongelijke behandeling aan de orde kan stellen. De centrale norm in deze wetgeving is dat mannen en vrouwen dezelfde rechten behoren te hebben, enkele uitzonderingen – met name betreffende de bescherming van het moederschap – daargelaten. Een dergelijke gelijkebehandelingsnorm verbiedt alleen ongelijke behandeling op grond van sekse, het verplicht de overheid (of private partijen) niet om aan een situatie van de facto ongelijkheid ook daadwerkelijk een einde te maken. Door discriminatie van zowel vrouwen als van mannen te verbieden miskent dergelijke wetgeving dat in feite in onze samenlevingen vrouwen worden gediscrimineerd. Wanneer een overheid positieve actiemaatregelen neemt om iets te doen aan de feitelijke toestand van ongelijkheid door vrouwen (tijdelijk) meer rechten te geven dan mannen, zal ze deze inbreuk op de formele gelijkheid uitdrukkelijk moeten legitimeren.3 Het VN-Vrouwenverdrag vormt in die zin een uitzondering op de bestaande juridische instrumenten tot bestrijding van seksediscriminatie dat het erkent dat vrouwen het slachtoffer zijn van discriminatie en dat een van zijn doelen is de positie van vrouwen te verbeteren.4 Discriminatie als individueel probleem Hoewel erg belangrijk, is een strategie gericht op het vestigen van een (formeel) recht op gelijke behandeling op zichzelf niet genoeg om te garanderen dat vrouwen ook in werkelijk-
2
3 4
Meer dan een beknopte inleiding is dit niet. De literatuur op dit punt is overweldigend. Hier worden slechts enkele representanten van de feministische rechtstheoretici besproken. Zie voor een verzameling kritische opstellen over het Europese gelijkebehandelingsrecht Hervey & O’Keeffe 1996. Zie ook Fredman 2002. In het Europees recht is dit bijzonder problematisch. Zie Tobler 2003. Zie ook Holtmaat 2003 (a). Zie Algemene Aanbeveling 25 en Holtmaat 2003 (b).
Deel I
17
heid gelijk worden behandeld. Een van de belangrijkste kritiekpunten ten aanzien van het EG-recht op dit gebied is dat het discriminatie definieert als een individueel probleem.5 “The right not to be discriminated against on the ground of sex means the right of an individual not be subjected to specific treatment which is less favorable than that which is or would be received by a similarly placed member of the opposite sex, where the ground or reason for the less favorable treatment is sex.”6
Het wordt aan individuele vrouwen overgelaten om hun aanspraak op gelijkheid via de rechter waar te maken. Daarom wordt dit wel de individual rights strategy genoemd. Hoewel een dergelijke aanpak voor sommige vrouwen wel deuren kan openen zal het niet kunnen garanderen dat vrouwen achter die deuren ook volledig en gelijkwaardig kunnen participeren. Daarbij is het een strategie die achteruit kijkt: naar het kwaad dat al is geschied. In het gelijkebehandelingsrecht zou daarom meer aandacht moeten bestaan voor de positie van vrouwen als de achtergestelde of onderdrukte groep en voor systematische of structurele discriminatie van vrouwen, teneinde discriminatie in de toekomst te voorkomen. Daarom pleiten sommige critici er voor om ‘voorbij de gelijkheid’ te komen of om te streven naar ‘transformatieve gelijkheid’.7 Anderen, onder wie ik zelf, betogen dat het nodig is om binnen het kader van het non-discriminatierecht naast de individuele rechtenstrategie ook een sociale ondersteuningsstrategie (door middel van positieve actie) en een sociale veranderingsstrategie te ontwikkelen.8 De assimilerende werking van het recht op gelijke behandeling Een belangrijk probleem dat voortvloeit uit het formele recht op gelijke behandeling van mannen en vrouwen is dat het altijd een vergelijking eist. De rechtsnorm van seksegelijkheid is in het algemeen zo geformuleerd dat het verboden is dat vrouwen in vergelijking tot mannen (en vice versa) een nadelige behandeling ondergaan. Dit is bijvoorbeeld te lezen in de in het Europese recht gangbare definitie van directe seksediscriminatie. “Directe discriminatie: wanneer iemand op grond van geslacht minder gunstig wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld.”9 Omdat de vergelijking (van de situatie van de gediscrimineerde of achtergestelde sekse) doorgaans als referentiepunt de dominante norm heeft, bestaat daarmee tegelijk het gevaar
5 6 7 8 9
Dezelfde kritiek geldt voor de meeste Anglo-Amerikaanse gelijkebehandelingswetten. Zie voor kritiek op het Europese recht Fredman 2002, p. 61. Zie Ellis1998, p. 321. Zie verder Sandra Fredman 2002., hoofdstuk 4, waar de auteur de problemen die in deze benadering van het recht op gelijke behandeling bespreekt. Fredman 2002 and 2003. Holtmaat 2003 (a). Artikel 2 lid 2 Richtlijn 2002/73/EG.
18
Hoofdstuk 4 – De onvrede met het bestaande gelijkebehandelingsrecht
van assimilatie aan die norm. Als vrouwen gelijk recht op toegang tot de betaalde arbeid eisen, houdt die eis in: gelijk aan de wijze waarop mannen tot dan toe toegang kregen tot die arbeid. Daarmee blijft de dominante (mannelijke) norm buiten schot. Dat wil zeggen dat er op basis van het gelijkebehandelingsrecht geen remedies kunnen worden ontwikkeld tegen bijvoorbeeld het feit dat deze arbeid zo georganiseerd is dat een combinatie van arbeid en zorg erg moeilijk is. Het geven van enkele bijzondere rechten aan vrouwen (bijvoorbeeld in verband met zwangerschap en bevalling),10 leidt er maar al te vaak toe dat genderstereotypen over de rol van vrouwen in het gezin juist worden bevestigd. Dergelijke uitzonderingen op de gelijkebehandelingsnorm kunnen de opvatting bevestigen dat moederschap en arbeid in wezen niet combineerbaar zijn dat vaders en moeders een verschillende sociale en psychologische rol vervullen ten aanzien van de opvoeding en verzorging van kinderen. Een beschrijving van deze effecten is bijvoorbeeld te vinden in het werk van Clare McGlynn, die een studie heeft gemaakt van een groot aantal arresten van het Europese Hof van Justitie.11 Haar conclusie luidt dat deze jurisprudentie traditionele vooronderstellingen, welke de achterstand van vrouwen in stand houden, versterkt en bevestigt. Aan de basis van een aantal uitspraken van het Hof ligt een dominante moederschapsideologie, die voortkomt uit theorieën over moeder-kindbinding van vlak na de Tweede Wereldoorlog, aldus deze auteur.12 Andere auteurs, zoals Susanne Burri, geven aan dat het Europese Hof op sommige momenten wel degelijk onderkent dat bestaande regelingen en structuren systematisch ten nadele van vrouwen uitwerken. Zij wijst daarvoor op jurisprudentie over de toelaatbaarheid van positieve actie, en stelt dat het Hof begrip heeft voor het feit dat “(…) door bepaalde vooroordelen en stereotiepe ideeën over de rol en de capaciteiten van vrouwen en verwachtingen omtrent loopbaanonderbreking of gewenste indeling van werktijden in verband met huishoudelijke en gezinstaken, vrouwen met dezelfde kwalificaties als mannen, niet dezelfde kansen hebben.”13
Op basis daarvan acht het Hof het mogelijk dat gerichte stimuleringsmaatregelen met betrekking tot deeltijdarbeid onder de uitzonderingsbepalingen ten aanzien van positieve actie kunnen vallen. In een andere zaak verwierp het Europese Hof van Justitie nadrukkelijk het argument “that the legislature’s social welfare policy cannot be made responsible for general societal developments, including typical discrimination against women.”14 Daarmee is de situatie misschien iets minder negatief en somber dan sommige andere commentaren doen vermoeden.
10 11 12 13 14
Zie bijv. art. 5b Vrouwenverdrag en art. 2 lid 7 van Richtlijn 2002/73/EG. McGlynn 2000. Zie echter Monster 2001, die de stellingen van McGlynn nuanceert. Burri 2000, p. 389. Zij bespreekt op deze plaats de zaken Marschall en Badeck, resp. C-409/95 en C-158/97. Rust 1996, p. 445, die de zaak Commissie tegen België bespreekt, zaak C-229-89.
Deel I
19
De onzichtbaarheid van machtsongelijkheid binnen het gelijkebehandelingsrecht De assimilatie aan de (mannelijke) dominante norm, die het gevolg is van de toepassing van het formele gelijkheidsbeginsel, wordt zeer algemeen bekritiseerd als een van de kernproblemen van het gelijkebehandelingsrecht.15 Vrijwel alle auteurs die dit recht benaderen vanuit een feministisch (rechts)theoretische invalshoek merken tevens op dat vormen van systeemdiscriminatie of structurele discriminatie daardoor niet kunnen worden bestreden. Een voorbeeld van deze kritiek is te vinden in een artikel van de Canadese rechtswetenschapper Rebecca Cook, die stelt dat het ‘similarity and difference’ model “(…) does not allow for any questioning about the ways in which laws, cultures or religious traditions have constructed and maintained the disadvantage of women, or the extend to which the institutions are male-defined and based on male conceptions on challenges and harms.”16
Aandacht voor systeemdiscriminatie betekent dat er onderzoek gedaan moet worden naar de wijze waarop juridische, sociale en religieuze tradities vrouwen benadelen: “Systemic discrimination or inequality of conditions, the most damaging form of discrimination, cannot be addressed via the rule-based sameness of treatment approach. Indeed, the use of this model virtually makes systemic disadvantage invisible.”17
De oplossing die Cook ziet is een asymmetrische en materiële benadering van gelijkheid en gelijke rechten.18 De test zou niet moeten zijn of mannen en vrouwen gelijk worden behandeld, maar of een regeling of praktijk niet gebaseerd is op machteloosheid en uitsluiting van vrouwen en niet systematisch ten nadele van vrouwen uitpakt.19 Deze benadering, ook wel de dominance approach genoemd, is met name gepropageerd door de Amerikaanse juriste Catharine MacKinnon. Zij stelt dat bij de bestrijding van discriminatie van vrouwen de test niet moet zijn of er sprake is van sameness or difference ten opzichte van mannen, maar dat bij iedere beleidsmaatregel of wet- of regelgeving de vraag gesteld moet worden welke ongelijke machtsverhoudingen tussen mannen en vrouwen in het spel zijn. “In this approach, an equality question is a question of the distribution of power. Gender is also a question of power, specifically of male supremacy and female subordination. The question of
15 16 17 18 19
Zie bijv. Fredman 2001, 2002 en 2003. Cook 1994 (a), p. 11. Cook 1994 (a), p. 11, waar zij de bijdrage van Kathleen Mahoney aan de bundel bespreekt. Zie ook Loenen 1992 en 1994. Cook 1994 (a), p. 12. Een dergelijke benadering vereist echter tevens een vergelijking (benadeeld, vergeleken met wie?). Zie Holtmaat 1996.
20
Hoofdstuk 4 – De onvrede met het bestaande gelijkebehandelingsrecht
equality (…) is at root a question of hierarchy, which – as power succeeds in constructing social perception and social reality – derivatively becomes a categorical distinction, a difference.”20
De Nederlandse politicologe Selma Sevenhuijsen stelt in aanvulling hierop: “An analysis in terms of power, discourse and gender makes it possible to assess political and legal texts for their inclusionary and exclusionary effect, analysing which and whose perspective can be expressed and with which normative message.”21
4.3
Van een verbod op seksediscriminatie naar het uitbannen van sekse als juridisch relevante categorie
In het gelijkebehandelingsrecht verschijnt de kwestie van de ongelijkheid van de seksen echter helemaal niet als een kwestie van machtsongelijkheid. In een vroeg stadium is daar in Nederland al op gewezen door Henc van Maarseveen. In zijn ogen gaat het ook bij de juridische vormgeving van het gelijkheidsbeginsel om ‘definitiemacht’: “Wie de definitiemacht heeft, wie vrouwendiscriminatie gedefinieerd weet te krijgen als seksediscriminatie, haalt meteen de angel uit de problematiek en heeft er tegelijk veel minder van te duchten.”22
Het symmetrische verbod van ongelijke behandeling op grond van sekse betekent immers dat mannen er evenzeer een beroep op kunnen doen als vrouwen. Vaak spannen mannen gelijkebehandelingszaken aan en winnen die.23 Daarmee wordt de feitelijke ongelijkheid tussen mannen en vrouwen miskend. De juriste Marjolein van den Brink gaat nog een stap verder: “Zolang het sekseverschil fundamenteel wordt geacht voor het menselijk bestaan en de menselijke identiteit, zal het de structuur van de samenleving (mede) blijven bepalen en daarmee weer het verschil bevestigen, reproduceren, versterken.”24
In haar ogen is het nodig de categorie sekse helemaal uit het recht te bannen, omdat anders geen eind gemaakt kan worden aan alle drie de vormen van discriminatie die zij onderscheidt (directe, indirecte en systeemdiscriminatie).
20 21 22 23
MacKinnon 1991, p. 87 Sevenhuijsen 1998, p. 30 Van Maarseveen 1987 (a), p. 21. Zie ook Pessers 1991, p. 1003 en Smart 1989, p. 2. In Europa hebben we de beroemde pensioen en positieve actie zaken. Zie bijv. Barber en Kalanka en Marschall, beschreven in resp. Whiteford 1996 en Tobler 2003. 24 Van den Brink 2000, p. 30.
Deel I
4.4
21
Tot slot
Om aan structurele genderdiscriminatie een eind te maken is het (zelf soms seksestereotyperende) gelijkebehandelingsrecht volgens de feministische critici ongeschikt. Artikel 5a VV, dat verplicht tot ‘de uitbanning van vooroordelen, van gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van minderwaardigheid of meerderwaardigheid van een van beide geslachten of op stereotiepe rollen van mannen en vrouwen’, zou daarvoor wel een geschikt juridisch handvat bieden. Daarmee ben ik, na deze korte introductie in de (rechtstheoretische) context van dit onderzoek, terug bij het eigenlijke onderwerp van deze studie: wat is precies de inhoud en strekking van artikel 5a VV? In het volgende deel van dit boek komt nu eerst aan de orde hoe volgens gezaghebbende bronnen deze bepaling geïnterpreteerd kan of moet worden.
DEEL II INHOUD EN REIKWIJDTE VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG
5 INLEIDING BIJ DEEL II
In hoofdstuk 3 is de veronderstelling geformuleerd dat artikel 5a VV een bijzondere betekenis zou hebben. In dit deel presenteer ik wat ik in de officiële bronnen en in de literatuur heb gevonden over de inhoud en reikwijdte van deze bepaling. Om te beginnen komt aan de orde hoe de opstellers van het Verdrag artikel 5a VV zagen en wat het toezichthoudend comité (CEDAW-Comité) er over heeft opgemerkt in Instructies, Algemene Aanbevelingen en in de Landencommentaren die dit Comité heeft opgesteld naar aanleiding van de rapportages die de verdragsstaten hebben ingediend. Vervolgens komt aan de orde wat de Nederlandse regering er over heeft gezegd tijdens de goedkeuringsprocedure van het Verdrag en in de rapporten aan het CEDAW-Comité in New York. Daarna behandel ik de inhoud van de tot nu toe uitgebrachte Nationale Rapportages en de verdiepende studies naar de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag. Tenslotte komen ook de meningen in de rechtswetenschappelijke literatuur aan bod.1 Zijn in al dit materiaal voldoende aanknopingspunten te vinden om in artikel 5a VV een bijzondere verplichting te lezen, één die verder reikt dan de reeds bekende discriminatieverboden in internationale mensenrechtendocumenten en in het Europese en nationale gelijkebehandelingsrecht? En zo ja: wat houdt die verplichting dan precies in? De antwoorden op deze vragen worden in hoofdstuk 11 gepresenteerd.
1
Voor het zoeken naar Nederlandstalige literatuur heb ik gebruik gemaakt van de bibliografie van het Clara Wichmann Institute (Kruizinga 2002). Het onderzoek naar Engelstalige literatuur was beperkt tot in Nederland en bij de Division of the Advancement of Women (DAW) bekende publicaties.
6 ARTIKEL 5A VN-VROUWENVERDRAG VOLGENS DE OPSTELLERS VAN HET VERDRAG
6.1
De bron van het artikel
Artikel 5 VV is voortgekomen uit artikel 3 van de Declaration on the Elimination of Discrimination against women. (DEDAW)1 Dit artikel luidt: “All appropriate measures shall be taken to educate public opinion and to direct national aspirations towards the eradication of prejudice and the abolition of customary and all other practices which are based on the idea of inferiority of women”.
Op basis hiervan formuleerden de Filippijnen in het proces van totstandkoming van het Vrouwenverdrag een tekstvoorstel, waarvan het eerste lid nauw aansloot bij artikel 3 DEDAW, zij het dat daarin specifieker werd benoemd welke activiteiten een staat zou moeten ondernemen: “State parties undertake to adopt immediate, effective and appropriate measures, particularly in the field of teaching, education, culture and information, with a view to the eradiction of … et cetera. (idem tekst artikel 3).” Daaraan had men een tweede lid toegevoegd: “Any advocacy of hatred for the feminine sex that constitutes incitement to discrimination against women shall be prohibited by law.” Door de afgevaardigden van de Sovjet Unie werd een tekstvoorstel gedaan waarin de sociale functie van het moederschap als element was opgenomen. Gecombineerd met het voorstel van de Filippijnen leverde dit de tekst op die uiteindelijk uitgemond is in artikel 5 van het Verdrag. Deze concepttekst luidde: “1. State Parties shall adopt all necessary measures with a view to educating public opinion for the complete eradication of prejudices, customs and all other practices based on the concept of women and for the recognition that the protection of motherhood is a common interest of the entire society which should bear responsibility for it. 2. Any advocacy of the superiority of one sex over the other and of discrimination on the basis of sex shall be prohibited by law.”
1
Proclaimed by the UN General Asembly resolution 2263 (XXII) of 7 November 1967. Zie over de voorgeschiedenis ook Lijnzaad 1994, p. 44-45. Zie ook Rehof 1993.
28
6.2
Hoofdstuk 6 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens de opstellers van het Verdrag
De totstandkoming van de tekst van artikel 5a Vrouwenverdrag
Uit de Traveaux Préparatoires van het Vrouwenverdrag is af te leiden dat op basis van het voorstel van het gezamenlijk voorstel van de Filippijnen en de Sovjet Unie drie punten een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van artikel 5:2 1. 2. 3.
Elimination of prejudices based on ideas of inferiority and superiority Education of the public; en Maternity as a social function.
Het tweede en derde element zijn uiteindelijk in onderdeel b van artikel 5 terechtgekomen. De poging van de Filippijnen om ook het aanzetten tot discriminatie onder deze bepaling te brengen mislukte, na bezwaren van met name Zweden, dat bang was dat de grens tussen strafbare en niet-strafbare activiteiten niet te trekken zou zijn. Bovendien zou een dergelijke bepaling een bedreiging kunnen vormen voor het recht op vrije meningsuiting. Het verbod van “advocacy of the superiority of one sex over the other” werd om deze laatste reden door Colombia, Finland en de Verenigde Staten van de hand gewezen. Het tweede lid van het ontwerp-voorstel werd daarom door de meeste landen verworpen. Daar werd door Ethiopië tegenin gebracht dat “fundamental freedoms are not generally granted to citizens without exceptions or bounds”. Siërra Leone bracht naar voren dat traditionele praktijken zorgvuldig zouden moeten worden bestudeerd, alvorens te kunnen concluderen of ze gebaseerd zijn op een idee van minderwaardigheid van vrouwen. Zweden tekende daarop aan dat het niet alleen gaat om de minderwaardigheid van vrouwen, maar gaf een voorkeur aan de “inferiority or superiority of either sex”. Uiteindelijk werd, na een interventie van de Verenigde Staten, die de bepaling wilde uitbreiden met de woorden ‘based on the stereotyped roles of men and women’, een voorstel van Mexico zonder nadere wijzigingen met algemene stemmen aangenomen. De tekst van artikel 5a VV luidt na al deze wijzigingen als volgt: “The State Parties shall take all appropriate measures to modify the social and cultural patterns of conduct of men and women, with a view to achieving the elimination of prejudices and customary and all other practices which are based on the idea of the inferiority or the superiority of either of the sexes or on stereotyped roles for men and women”.
2
Rehof 1993, p. 80-81. Citaten van standpunten van landen en tekstvoorstellen in deze paragraaf zijn overgenomen uit Rehof 1993.
Deel II
29
Deze tekst is als volgt vertaald in het Nederlands (Traktatenblad Jaargang 1981, Nr. 61) “De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om het sociale en culturele gedragspatroon van de man en de vrouw te veranderen ten einde te komen tot de uitbanning van vooroordelen en gewoonten en van alle andere gebruiken, die zijn gebaseerd op de gedachte van de minderwaardigheid of meerderwaardigheid van één van beide geslachten of op de stereotiepe rollen van mannen en vrouwen.” Het algemene ‘men and women’ in het eerste zinsdeel is vertaald in het veel dwingender (en stereotyperender!) ‘de man’ en ‘de vrouw’. Er lijkt ook een fout te zijn gemaakt waar ‘stereotyped roles for men and women’ vertaald is in ‘sterotiepe rollen van mannen en vrouwen’.
6.3
Voorbehouden bij artikel 5a Vrouwenverdrag
Het Vrouwenverdrag biedt Verdragsstaten ruime mogelijkheden om voorbehouden te maken.3 Hoewel artikel 28 lid 2 stelt dat reserveringen die onverenigbaar zijn met doel en strekking van het Verdrag niet zijn toegestaan, hebben enkele landen toch een voorbehoud gemaakt bij artikel 5a. Nieuw Zeeland maakt een voorbehoud bij dit artikel in combinatie met artikel 2f: “The Government of the Cook Islands reserves the right not to apply article 2 (f) and article 5 (a) to the extent that the customs governing the inheritance of certain Cook Islands chief titles may be inconsistent with those provisions.”
Om dezelfde reden maken ook enkele andere landen die een monarchie hebben waarin alleen mannen de troon kunnen erven een voorbehoud bij het Verdrag. Niger, India en Maleisië maken een voorbehoud bij artikel 5a (in combinatie met artikel 2 en artikel 16) voorzover deze bepalingen van het Verdrag in strijd komen met plaatselijke gewoonten of praktijken. Niger motiveert dit als volgt: “The Government of the Republic of the Niger declares that the provisions of article 2, paragraphs (d) and (f), article 5, paragraphs (a) and (b), article 15, paragraph 4, and article 16, paragraph 1 (c), (e) and (g), concerning family relations, cannot be applied immediately, as they are contrary to existing customs and practices which, by their nature, can be modified only with the passage of time and the evolution of society and cannot, therefore, be abolished by an act of authority.”
3
De voorbehouden zijn te vinden bible/partI/chapterIV/treaty10.asp
op:
http://untreaty.un.org/ENGLISH/bible/englishinternet
30
Hoofdstuk 6 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens de opstellers van het Verdrag
India zegt in dit opzicht de plaatselijke gewoonten en gebruiken te willen respecteren: “With regard to articles 5 (a) and 16 (1) (…), the Government of the Republic of India declares that it shall abide by and ensure these provisions in conformity with its policy of non-interference in the personal affairs of any Community without its initiative and consent.”
Daarnaast zijn er een groot aantal Islamitische landen die, vaak zonder artikel 5a VV te noemen, voorbehouden maken bij artikel 2 (in het bijzonder 2f) en artikel 16, voorzover deze in strijd komen met de Shari’a.4 Tegen al deze voorbehouden wordt streng protest aangetekend door verschillende landen, waaronder Mexico, Noorwegen en Nederland, omdat ze ‘the object en purpose’ van het Verdrag zouden uithollen. Het CEDAW-Comité zelf stelt tot nu toe dat vooral voorbehouden bij de artikelen 2 en 16 in strijd zijn met artikel 28 lid 2 VV.5 Het Comité wijst er geregeld op dat voorbehouden bij het Verdrag niet met een beroep op tradities en religie kunnen worden gerechtvaardigd. Dit standpunt is ook neergelegd in een algemene verklaring: “Neither traditional, religious or cultural practice nor incompatible domestic laws and policies can justify violations of the Convention. The Committee also remains convinced that reservations to article 16, whether lodged for national, traditional, religious or cultural reasons, are incompatible with the Convention and therefore impermissible and should be reviewed and modified or withdrawn.”6
6.4
Conclusie
Vergeleken met artikel 3 van DEDAW, waarin het gaat om het opvoeden van de publieke opinie en het richten van nationale aspiraties op uitbanning van vooroordelen, is artikel 5a VV aanzienlijk ruimer. Uit de ontstaansgeschiedenis is af te leiden dat de opstellers overtuigd waren van de schadelijkheid van stereotypen over voor mannen en vrouwen vastliggende rollen en dat hen duidelijk voor ogen heeft gestaan om de Verdragsstaten opdracht te geven ‘iets’ te doen tegen het voortbestaan van dergelijke stereotiepe denkbeelden. Het veranderen van sociale en culturele gedragspatronen wordt uitdrukkelijk als Verdragsverplichting geformuleerd. Wat Staten concreet zouden moeten doen ter uitvoering van deze bepaling is echter in het midden gelaten.
4 5
6
Nyamu 2000, p. 391. Op de web site van het Comité worden alleen artikel 2 en 16 genoemd als de ‘core provisions’, die van centraal belang zijn voor ‘object and purpose’ van het Verdrag, waarbij geen voorbehouden mogen worden gemaakt. Zie http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/reservations.htm General Statement on the Impact of Reservations, A/53/38, CEDAW on its 19th session, Chapter 1, para. 17.
7 ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG VOLGENS HET CEDAW-COMITÉ
7.1
Inleiding
Tot welke inspanningen en/of prestaties artikel 5a VV de landen die het Verdrag hebben ondertekend precies verplicht, is niet uit de tekst van de bepaling zelf af te lezen. Het toezichthoudend Comité (in het vervolg: het CEDAW-Comité of het Comité) heeft in 1987 een zeer globale Algemene Aanbeveling (nummer 3) gegeven over hoe het artikel moet worden geïmplementeerd. Meer aanwijzingen over de betekenis van artikel 5a VV kunnen worden gevonden in Algemene Aanbevelingen over specifieke onderwerpen als geweld tegen vrouwen en het familierecht. Daarnaast komen in dit hoofdstuk de richtlijnen aan de orde die het Comité heeft gegeven aan de Lidstaten over hoe ze over de implementatie van artikel 5a VV moeten rapporteren. Voorts zijn in Landencommentaren veel aanwijzingen te vinden over hoe het Comité het probleem van genderstereotypering ziet en wat het zoal graag zou willen zien aan maatregelen om schadelijke en vrouwonderdrukkende genderstereotypen uit te bannen.1 Er is voor gekozen het Comité zo veel mogelijk zelf aan het woord te laten door uitgebreid te citeren uit relevante passages in de Landencommentaren.
7.2
De Algemene Aanbeveling over artikel 5 Vrouwenverdrag
In de vijfde zitting in 1986 heeft het Comité de Staten die aangesloten zijn bij het Verdrag opgeroepen: “to consider the introduction of appropriate measures to overcome obstacles to equality arising from prejudices, customs or practices based upon stereotyped roles for men and women, aimed at modifying the social and cultural pattern of conduct.”2
1
2
Landencommentaren (of Concluding Observations of Concluding Comments) zijn onderdeel van de rapporten die het CEDAW-Comité uitbrengt aan de Algemene Vergadering van de VN naar aanleiding van de verplichte rapportages van de verdragsstaten en de daarover met deze staten gevoerde ‘constructive dialogue’. In dit boek wordt naar het officiële verslag van het Comité aan de Algemene Vergadering van de VN verwezen. UN.doc.A/41/45, para. 365, als geciteerd door Wadstein 1988, p. 13.
32
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
In Algemene Aanbeveling nummer 3 uit 1987 heeft het Comité opnieuw benadrukt dat artikel 5 een belangrijke bepaling is en dat Staten in hun rapportages serieus aandacht moeten besteden aan het probleem van seksestereotypen. Deze Algemene Aanbeveling is zeer kort en luidt als volgt: “The Committee, considering that the CEDAW-Committee has considered 34 reports from State parties since 1983, further considering that, although the reports have come from States with different levels of development, they present features, in varying degrees, showing the existence of stereotyped conceptions of women, owing to socio-cultural factors, that perpetuate discrimination based on sex and hinder the implementation of article 5 of the Convention, urges all States parties effectively to adopt education and public information programmes, which will help eliminate prejudices and current practices that hinder the full operation of the principle of the social equality of women.”
Meer dan een constatering dat schadelijke seksestereotypen nog steeds bestaan en het feit dat het Comité er op aandringt dat onderwijs- en publiekscampagnes worden opgezet, valt in deze Algemene Aanbeveling niet te lezen.
7.3
Artikel 5a Vrouwenverdrag in andere Algemene Aanbevelingen
Dat artikel 5a VV niet uitsluitend een op zichzelf staande norm is, maar ook dient als norm die de verplichtingen in de andere artikelen van het Verdrag (mede) inkleurt, blijkt uit de wijze waarop het Comité in andere Algemene Aanbevelingen geregeld refereert aan de verplichting om seksestereotypen uit te bannen. Artikel 5a
VV
en geweld tegen vrouwen
Dit is heel duidelijk te zien bij de twee Aanbevelingen (12 en 19) die gaan over geweld tegen vrouwen. Dit onderwerp is niet expliciet in het Verdrag geregeld. Het Comité gebruikt (ondermeer) artikel 5a als een kapstok om geweld tegen vrouwen onder het bereik van het Verdrag te brengen. Dit geschiedt doordat het Comité een rechtstreeks verband legt tussen negatieve beeldvorming over vrouwen en geweld tegen vrouwen.3 Het meest expliciet gebeurt dit in artikel 24 lid d t/m f van Algemene Aanbeveling 19, waar de Staten wordt opgedragen om effectieve maatregelen te nemen om te verzekeren “dat de media respect betonen voor vrouwen”, dat ze in hun rapportages moeten aangeven “wat de aard
3
Het onderwerp (seksueel) geweld is uitvoerig aan de orde geweest in het vierde verdiepend onderzoek (Boerefijn et al., 2000). Zie daarover hoofdstuk 9. Ook in andere UN-Documenten over geweld tegen vrouwen wordt een rechtstreekse relatie gelegd tussen genderstereotiepe gewoonten, tradities en religieuze opvattingen en geweld tegen vrouwen. Zie bijv. art. 4 van de Declaration on the Elimination of Violence Against Women (DEVAW) uit 1994.
Deel II
33
en omvang is van houdingen, gewoonten en praktijken die geweld tegen vrouwen instandhouden” en dat ze “effectieve maatregelen moeten nemen om deze houdingen en gedragingen uit te bannen”.4 Artikel 5a
VV
in relatie tot het familierecht
Ook in Algemene Aanbeveling 21 over de rechten van vrouwen in het familierecht komt op diverse plaatsen aan de orde welke (negatieve) rol genderstereotypen kunnen spelen bij het toedelen van (ongelijke) rechten van vrouwen in dit rechtsgebied. Het Comité benadrukt om te beginnen dat het verdrag verder gaat dan alleen formele gelijke rechten van vrouwen te erkennen, “(…) by recognizing the importance of culture and tradition in shaping the thinking and behavior of men and women and the significant part they play in restricting the exercise of basic rights by women.”5
In het bijzonder met betrekking tot artikel 16 van het Verdrag merkt het Comité op dat de scheiding tussen publiek en privé in de wetgeving, die een gevolg is van de minderwaardige behandeling van de huishoudelijke taken van vrouwen, niet langer gerechtvaardigd kan worden.6 Het toekennen van formeel gelijke rechten van vrouwen is niet genoeg om verschillende rollen van mannen en vrouwen uit te bannen: “Even where de jure equality exists, all societies assign different roles, which are regarded as inferior, to women. In this way, principles of justice and equality contained in particular in Article 16 and also in Articles 2, 5 and 24 of the Convention are being violated.”7
In dezelfde Algemene Aanbeveling wordt op grond van artikel 5a VV polygamie uitdrukkelijk als verboden onder het Verdrag aangemerkt: “… polygamous marriage contravenes a woman’s right to equality with men, and can have such serious emotional and financial consequences for her and her dependants that such marriages ought to be discouraged and prohibited. The Committee notes with concern that some States parties, whose constitutions guarantee equal rights, permit polygamous marriage in accordance with personal or customary law. This violates the constitutional rights of women, and breaches the provision of article 5 (a) of the Convention.”8
Traditionele praktijken en gewoonterecht waarin fundamentele rechten van vrouwen worden aangetast, zoals het recht van vrije keuze van een huwelijkspartner, en waarin verschillende
4 5 6 7 8
Bij deze laatste overweging wordt uitdrukkelijk verwezen naar Algemene Aanbeveling nr. 3 over artikel 5. Algemene Aanbeveling nr. 21, overweging 3. Algemene Aanbeveling nr. 21, overweging 11 en 12. Algemene Aanbeveling nr. 21, overweging 12. Algemene Aanbeveling nr. 21, overweging 14.
34
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
rechten en plichten aan mannen en vrouwen worden toegedeeld, of waarin onvoldoende rechtsbescherming wordt geboden aan vrouwen die ongehuwd samenwonen, worden eveneens door het Comité bestreden.9 Tenslotte wijst het Comité er op dat de ongelijke waardering van huishoudelijke arbeid door kan werken in de toedeling van- en zeggenschap over eigendom binnen de huwelijksrelatie. Een dergelijke ongelijke rechtsverhouding wordt door het Comité sterk veroordeeld.10 Het Comité concludeert uit dit alles dat: “State Parties should resolutely discourage any notion of inequality of women and men which are affirmed by laws, or by religious or private law or by custom (…).”11 De plaats van artikel 5a in het Verdrag Het Comité heeft in januari 2004 Algemene Aanbeveling nummer 25 aangenomen, waarin het – evenals de Commissie Groenman in de eerste Nationale Rapportage, aanneemt dat het Verdrag een drieledige doelstelling heeft.12 Artikel 5a VV wordt in deze Algemene Aanbeveling rechtstreeks in verband gebracht met de derde subdoelstelling: “Thirdly, State parties’ obligation is to address prevailing gender relations and the persistance of gender-based stereotypes that affect women not only through individual acts by individuals but also in law, and legal and societal structures and institutions.”13
In verband met de algemene doelstelling om alle vormen van discriminatie van vrouwen uit te bannen, merkt het Comité op dat het niet genoeg is om formele juridische gelijkheid te garanderen: “As steps are being taken to eliminate discrimination against women, women’s needs may change or disappear, or become the needs of both women and men. Thus, continuous monitoring of laws, programmes and practices directed at the achievement of women’s de facto or substantive equality is needed so as to avoid a perpetuation of non-identical treatment that may no longer be warranted.”14
7.4
Artikel 5a Vrouwenverdrag in de instructies aan de Lidstaten
Artikel 5 VV komt uitvoerig aan de orde in de instructies die het Comité aan de Verdragstaten geeft over hoe zij dienen te rapporteren over de implementatie van het Verdrag en de vooruitgang die is geboekt.15 Het Comité onderstreept daarin het belang van deze
9 10 11 12 13 14 15
Algemene Aanbeveling Algemene Aanbeveling Algemene Aanbeveling Zie hoofdstuk 2. Algemene Aanbeveling Algemene Aanbeveling DAW 2000.
nr. 21, overwegingen 16, 17 en 18. nr. 21, overwegingen 31 en 32. nr. 21, overweging 44. nr. 25, overweging 7. nr. 25, overweging 11.
Deel II
35
bepaling, laat zien dat het belangrijk is voor diverse onderwerpen die door het Verdrag bestreken worden en geeft een lange lijst van specifieke vragen die met betrekking tot dit artikel moeten worden beantwoord. De relatie met geweld tegen vrouwen wordt tot uitdrukking gebracht in de waarschuwing dat vooroordelen en traditionele praktijken niet kunnen dienen als legitimatie voor seksespecifiek geweld tegen vrouwen. Uit de gestelde vragen blijkt dat het Comité niet alleen geïnteresseerd is in hoe traditionele gewoonten en praktijken het religieuze en culturele leven bepalen, maar ook in de wijze waarop deze neerslag hebben gekregen in recht en beleid. Zo vraagt het Comité ondermeer wie volgens de wet beschouwd wordt als het ‘hoofd van de huishouding’ en of het verboden is dat vrouwen bepaalde soorten werk verrichten.16
7.5
Artikel 5a Vrouwenverdrag in de Landencommentaren van het Comité
CEDAW-
Inleiding Verreweg de meeste aanwijzingen over hoe artikel 5a VV moet worden uitgelegd en tot welke verplichtingen het voor de Verdragsstaten leidt, zijn te halen uit de Landencommentaren die het CEDAW-Comité opstelt naar aanleiding van de verplichte rapportages bij het Comité. Vanwege de beperkte onderzoekstijd en de slechte toegankelijkheid van de bronnen zijn uitsluitend de Landencommentaren van het Comité voor dit onderzoek bestudeerd, niet de daaraan ten grondslag liggende rapportages van de Verdragstaten of door nongouvernementele organisaties ingediende schaduwrapportages. Over de eerste periode (tot en met de negende zitting) is door het secretariaat van het Comité een intern werkdocument opgesteld waarin de rapportages op dit punt zijn samengevat.17 Lijnzaad concludeert na lezing van dit rapport dat de “(…) verdragspartijen verslag (doen) van een verbazingwekkend scala aan activiteiten.(…) Deze opsomming van wat door andere verdragspartijen met betrekking tot artikel 5 wordt gedaan geeft aan dat de bepaling een ruim bereik heeft.”18 In deze paragraaf presenteer ik een overzicht van de uitspraken over de betekenis van artikel 5a VV die ik vanaf de 13e zitting in 1994 tot en met de 30e zitting van januari 2004 in de Landencommentaren heb aangetroffen. Materiaal over de eerste 12 zittingen van het Comité is niet toegankelijk op het Internet en is ook van zodanige ouderdom dat het minder relevant geacht moet worden voor een actuele interpretatie van dit verdragsartikel.
16 Zie ook UN 1997, p. 322-324. 17 DAW 1990. 18 Lijnzaad 1994, p. 5. Omdat dit voornamelijk verouderd materiaal betreft en bovendien onvolledig is, is het niet verder in dit onderzoek betrokken.
36
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
Om te beginnen behandel ik enkele algemene punten, ondermeer betreffende het voortbestaan van culturele en religieuze tradities en praktijken. Dan komen in het navolgende – geordend naar terreinen die het Verdrag bestrijkt19 – een aantal meer specifieke commentaren aan bod. Omdat dit onderzoek is gedaan in het kader van een studie naar de relevantie van artikel 5a voor het beleidsterrein van arbeid, zorg en inkomen is speciaal aandacht gegeven aan de vraag wat het Comité op dat terrein over de betekenis van artikel 5a VV heeft opgemerkt. Tenslotte bespreek ik wat het Comité opmerkt over de vraag tot welke maatregelen dit artikel de Verdragsstaten verplicht. Algemene opmerkingen Zeer geregeld spreekt het Comité in algemene zin haar zorg uit over het (hardnekkig) voortbestaan van traditionele seksestereotiepe opvattingen. Zo is bijvoorbeeld te lezen in een Landencommentaar over Zambia: “The Committee was very concerned about the persistence of traditional sex roles, which were deeply embedded in the cultural lives of the Zambians and which generally seemed to impede equality.”20 Deze constatering komt eveneens vaak voor als het om ‘ontwikkelde’ Westerse landen gaat. Zo schrijft het Comité over Luxemburg: “The Committee is concerned at the persistence of traditional and stereotypical attitudes about the roles and responsibilities of women and men in public and in private life. These attitudes are reflected in people’s behaviour and in legislation and policy, and limit women’s full enjoyment of all their rights guaranteed under the Convention.”21
En over Duitsland: “The Committee is concerned about the continuation of pervasive stereotypical and conservative views of the role and responsibilities of women and men. It is also concerned that women are sometimes depicted by the media and in advertising as sex objects and in traditional roles.”22
Het bestaan van religieuze en culturele tradities Religieuze en culturele tradities zijn in de ogen van het Comité geen excuus voor het laten voortbestaan van onderdrukkende stereotypen. In dat verband bespreekt het regelmatig de situatie van vrouwen op het platteland die in hun economische ontplooiing worden gehinderd door traditionele praktijken en gewoonten.23 Ten aanzien van Marokko be-
19 De terreinen van het familierecht en de gezondheid van vrouwen (resp. art. 16 en 12 VV) komen aan de orde bij de bespreking van culturele of religieuze tradities. Dat van het onderwijs is in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven omdat dit terrein in relatie tot artikel 10 lid c besproken wordt door het Comité. 20 Zambia (1994), A/49/38, CEDAW/C/SR.241 and 246, para. 361. 21 Luxemburg (1998), A/55/38/CEDAW/C/SR. 446 and 447, para. 404. 22 Duitsland (2004), A/59/38, CEDAW/C/SR, 640 and 641, para. 20. 23 Bijv. Paraguay (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR. 289 and 297, para. 126.
Deel II
37
nadrukt het Comité: “ (…) that cultural characteristics could not be allowed to undermine the principle of the universality of human rights, which remained inalienable and nonnegotiable, nor to prevent the adoption of appropriate measures in favour of women.”24 En ten aanzien van Indonesië: “The Committee is convinced that the existence of cultural attitudes that confine women to the roles of mothers and housewives presents a great obstacle to the advancement of women. Policies and programmes developed on the basis of those stereotypes limit women’s participation and entitlements, thereby impeding implementation of the Convention. The Committee expresses the view that cultural and religious values cannot be allowed to undermine the universality of women’s rights. It also stated its belief that culture is not a static concept and that the core values in Indonesian society are not inconsistent with the advancement of women.”25
Het hardnekkig voortbestaan van traditionele opvattingen baart het Comité grote zorgen, zeker in relatie tot opkomend religieus fundamentalisme in een aantal landen.26 In verband daarmee wijst het Comité eveneens geregeld op het bestaan van traditionele, religieuze opvattingen die gezondheidsrisico’s voor vrouwen kunnen opleveren.27 Het bestaan van gewoonterecht naast het officële recht van de staat is geen excuus om discriminerende praktijken welke zijn gebaseerd op seksestereotypen te laten voortbestaan: “The Committee notes with great concern that, although the national laws guaranteed the equal status of women, the continued existence of and adherence to customary laws perpetuated discrimination against women, particularly in the context of the family. The Committee notes with dissatisfaction that prevailing traditional and socio-cultural attitudes towards women contribute to the perpetuation of negative images of women, which impedes their emancipation.”28
In een Landencommentaar over Congo drukt het Comité zijn zorg uit over met name het voortbestaan van polygamie en van ongelijke rechten van vrouwen in het op gewoonterecht gebaseerde familierecht in dat land: “The Committee expresses concern about the continued existence of discriminatory family laws and traditional practices, including those related to dowries and adultery. The Committee is particularly concerned about the practice of pre-marriage in view of the fact that Congolese law, while recognizing the practice, does not stipulate a minimum age for pre-marriage partners.”29
24 Marokko (1997), A/52/38, CEDAW/C/SR. 312, 313 and 320, para. 64. 25 Indonesië (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR. 377, para. 282. 26 Bijv. Turkije (1997, A/52/38, CEDAW/C/SR. 318 and 319, para. 164 en Azerbaijan (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR. 361, 362 and 367, para. 58. 27 Senegal (1994), A/49/38, CEDAW/C/SR.247, para. 725, Nigeria (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR. 396 and 397, para. 153 en de Maldives (2001), A/56/38, CEDAW/C/SR. 498, 499 and 506, para. 142. 28 Zimbabwe (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR. 366, 367 and 372, para. 139. 29 Congo (2003), A/58/38, CEDAW/C/SR, 606 and 607, para. 180. Zie ook Buthan (2004), A/59/38, CEDAW/C/SR, 636 and 642, para 31 and 32.
38
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
In een Landencommentaar over Ethiopië spreekt het Comité zijn afkeuring uit over het feit dat op grond van dit soort wetten en gebruiken in dit land tachtig procent van de vrouwen het slachtoffer is van genital mutulation en over het wijdverbreide gebruik van widow inheritance with all her property.30 Seksueel geweld en pornografie Heel vaak legt het Comité een relatie tussen het voortbestaan van (seksueel) geweld tegen vrouwen of verschijnselen als prostitutie en vrouwenhandel en het niet nakomen van de verplichtingen onder artikel 5 VV.31 Een voorbeeld van de verwevenheid van deze problematiek met de problematiek van economische afhankelijkheid van vrouwen is te zien in een Landencommentaar over Zambia, waar de regeringsvertegenwoordiger de problemen als volgt samenvat: “Violence against women was widespread and even traditionally accepted as a way of disciplining a wife. (…) Since most women were economically dependent on their husbands and afraid to lose their matrimonial home, they were very reluctant to prosecute their aggressors. Some women did not admit that they had been abused and considered battering as a sign of man’s affection.”32
Geregeld legt het Comité ook een verband tussen stereotiepe opvattingen over vrouwen en het bestaan van seksuele intimidatie op de werkvloer.33 Slechts een enkele maal komt in dit kader het onderwerp pornografie aan de orde en wordt met waardering gesproken over beperkende wetgeving in dat verband.34 Politieke participatie van vrouwen In het kader van de rapportage over de artikelen 7 en 8 van het Verdrag noemt het Comité zeer geregeld het bestaan van seksestereotypen in verband met de sterke ondervertegenwoordiging van vrouwen in het politieke en openbare leven. Zoals in een Landencommentaar over Uruguay:
30 Ethiopië (2004), A/59/38, CEDAW/C/SR, 646 and 647, para 26 and 27. 31 Prostitutie en vrouwenhandel is geregeld in artikel 6 VV. Omdat geweld tegen vrouwen niet apart geregeld is in het Verdrag vinden de rapportages en discussies over het thema (seksueel) geweld in het Comité veelvuldig plaats in het kader van de bespreking van artikel 5. De Nederlandse regering brengt dit thema onder artikel 1 en/of 2 van het Verdrag. Een voorbeeld van de wijze waarop het Comité verband legt tussen seksestereotypen en geweld tegen vrouwen is te vinden in het rapport over Oeganda (1995), A/50/38, CEDAW/C/SR.270 and 273, para. 332. Zie ook de bespreking van de Algemene Aanbevelingen 12 en 19 hierboven. 32 Zambia (1994) A/49/38, CEDAW/C/SR. 241 and 246, para. 330. 33 Zie bijv. Japan (1994), A/49/38, CEDAW/C/SR. 248 and 249, para. 570. 34 Nieuw Zeeland (1994), A/49/38, CEDAW/C/SR. 243, para. 641.
Deel II
39
“The Committee (…) urges the State party to concentrate on increasing women’s participation in all areas, particularly decision -making, and on prevailing on men to share family responsibilities. It urges the Government to strengthen its awareness-raising programmes, and to take action to change stereotyped attitudes and perceptions as to men’s and women’s roles and responsibilities.”35
Arbeidsparticipatie van vrouwen Het terrein van arbeid en inkomen wordt geregeld door artikel 11 en 13 van het Verdrag. Zeer geregeld legt het Comité een verband tussen het bestaan van seksestereotypen en een gesegregeerde arbeidsmarkt en lage beloning van vrouwen. De traditionele verdeling van betaald en onbetaald werk is een van de redenen dat vrouwen geen economisch zelfstandig bestaan kunnen opbouwen. Maatregelen die er uitsluitend op gericht zijn dat vrouwen arbeid en zorg beter kunnen combineren, worden als genderstereotiepe maatregelen door het comité van de hand gewezen. Een voorbeeld is te vinden in het Landencommentaar over Egypte. “The Committee notes with concern that the persistence of cultural stereotypes and patriarchal attitudes impedes progress in the implementation of the Convention and the full enjoyment of their human rights. In this regard, the Committee is concerned that article 11 of the Egyptian Constitution, which states that the State shall enable a woman to reconcile her duties towards her family with her work in society and guarantee her equality with men in the sphere of political, social, cultural and economic life, appears to entrench the woman’s primary role as mother and homemaker.”36
Om die reden dringt het Comité in het kader van de bespreking van artikel 5 met grote regelmaat aan op concrete maatregelen die kunnen bevorderen dat mannen meer gaan deelnemen aan de (onbetaalde) zorgarbeid.37 Het instellen van zwangerschaps- en/of bevallingsverlof mag daarvoor niet als voldoende worden aangemerkt.38 De Noorse regering wordt voor haar beleid op dit terrein uitvoerig gecomplimenteerd: “The Committee applauded the Government of Norway for directing attention to the necessary changes in men’s roles and tasks as an important element in achieving true gender equality, including men’s encouragement to use their right to paternity leave and to increase their involvement as caretakers in the labour market.”39
35 Uruguay (2002), A/57/38, CEDAW/C/SR. 539, 540 and 548, para. 27. Zie ook het landencommentaar over Cuba (2002), A/55/38, CEDAW/C/SR. 474 and 475, para. 262. 36 Egypte (2001), A/56/38, CEDAW/C/SR. 492 and 493, para. 332. 37 Oekraïne (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR.302, para. 300 en IJsland (2002), A/57/38, CEDAW/C/SR. 532 and 519, para. 28. 38 IJsland (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR.290 and 291, para. 94, 95. 39 Noorwegen (1995), A/50/38, CEDAW/C/SR.277, para. 486. Zie ook Finland (1995), A/50/38, CEDAW/C/SR. 272, para. 388.
40
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
In hetzelfde document waarschuwt het Comité echter voor segregatie op de arbeidsmarkt en wijst het op de grote loonverschillen tussen mannen en vrouwen, alsmede het hoge aantal vrouwen dat parttime werkt.40 Uit een landencommentaar over Finland blijkt dat in de ogen van het Comité een gecombineerde aanpak nodig is: “The Committee urges the Government to increase its efforts to eliminate stereotypes in women’s education as well as biased perceptions in job evaluations and pay relating to traditional areas of employment for women. In particular, it recommends efforts to encourage cross-vocational training in typical female and male-dominated areas, and to address the issue of the negative impact on women of policies of time-fixed contracts. The Committee also urges the Government to increase incentives for men to use their rights to parental leave and to set up stronger monitoring mechanisms for the plans under the Equality Act.”41
Het Landencommentaar over Ierland bevat de opdracht om door middel van wetgeving en beleid te waarborgen dat een structureel kader wordt gecreëerd waarbinnen vrouwen op basis van gelijkwaardigheid aan het arbeidsproces kunnen deelnemen.42 Beschermende arbeidswetgeving In de ogen van het Comité is beschermende arbeidswetgeving vooral schadelijk voor vrouwen: “The Committee was very concerned about sexual stereotyping and overprotective labour legislation. It noted that protective labour laws had the sole effect of restricting women’s economic opportunities, and were neither legitimate nor effective as a measure for promoting women’s reproductive health. Women should have a right to free choice as to their employment, and the high rates of infant mortality and fetal abnormality resulting from the ecological disaster should be addressed as a matter of public health.”43
In het commentaar op de situatie in Slowakije omschrijft het Comité deze relatie als volgt: “The Committee expresses its concern at the overemphasis on legislative protection of and cultural promotion of motherhood and family roles for women, rather than on women as individuals in their own right. The traditional, stereotyped view of women as mothers is thereby reinforced and
40 41 42 43
Noorwegen (1995), A/50/38, CEDAW/C/SR.277, para. 491. Finland (2001), A/56/38, CEDAW/C/SR. 494 and 495, para. 298. Ierland (1999), A/54/38, CEDAW/C/SR. 440 and 441, para. 182. Oekraïne (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR.302, para. 286. Deze waarschuwing is geregeld te lezen in landencommentaren over (ex-)communistische landen. Zie bijvoorbeeld ook het Landencommentaar over Armenië (1997), A/52/38, CEDAW/C/SR. 344 and 345, para. 58, over Tsjechië (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR. 370, 371 and 373, para. 196, over China (1999), A/54/38, CEDAW/C/SR. 419-421, para. 280 and 296 en over Kazakhstan (2001), A/56/38, CEDAW/C/SR. 490, 491 and 497, para. 101 and 102.
Deel II
41
negates the participation of fathers in childcare. That perception reflects a misunderstanding of such critical concepts as gender roles, indirect discrimination and de facto inequality.”44
Parttime werk en ongelijke beloning van vrouwen Het Comité wijst het aanmoedigen van parttime werk als oplossing van het probleem van de combinatie van arbeid en zorg uitdrukkelijk af.45 Het feit dat veel meer vrouwen parttime werken dan mannen ziet het Comité als een teken van de verborgen discriminatie tegen vrouwen.46 In het Landencommentaar uit 2001 over Nederland komt dit punt eveneens ter sprake. De regering moet maatregelen nemen om te bevorderen dat vrouwen fulltime werk kunnen kiezen, in plaats van parttime te werken, wat ze nu in meerderheid doen.47 In de bespreking van de situatie in Duitsland gaat het Comité zeer uitvoerig in op de relatie tussen genderstereotiepe opvattingen over de rol van vrouwen als huismoeders en het feit dat overwegend vrouwen parttime werken. Op dezelfde manier legt het Comité een verband met het hardnekkige voortbestaan van ongelijke beloning van vrouwen, een onderwerp waaraan in vrijwel ieder landencommentaar wel aandacht wordt besteed. Over parttime werken en ongelijke beloning in Duitsland merkt het Comité op: “The Committee is concerned that those differences are indicative of the persistence of indirect discrimination against women in the labour market. It is also concerned that part-time work tends to be in lowskilled employment, offering fewer opportunities for professional advancement.”
En: “The Committee expresses its concern at the persistence of stereotypical and traditional attitudes about the roles and responsibilities of women and men in private and in public life. The Committee notes that that persistence is reflected in women’s predominance in part-time work, their main responsibility for family and caring work, occupational segregation, men’s extremely low participation in parental leave, at 1.5 per cent of those taking parental leave in 1997, and the taxation of married couples. The Committee is concerned that measures aimed at the reconciliation of family and work entrench stereotypical expectations for women and men.”48
44 Slowakije (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR 385,386 and 389, para. 74. 45 Australie (1995), A/50/38, CEDAW/C/SR.279, para. 600. 46 België (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR.300 and 301, para. 187 en IJsland (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR.290 and 291, para. 96. 47 Nederland (2001), A/56/38/CEDAW/C/SR. 512 and 513, para. 214. 48 Duitsland (2000), A/55/38, CEDAW/C/SR. 464 and 465, para. 313, 314. Een scherpe veroordeling van de ongelijke beloning van vrouwen is ook te vinden in het landencommentaar over het Verenigd Koninkrijk en Noord-Ierland (1999), A/54/38, CEDAW/C/SR. 429 and 430, para. 308.
42
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
Verplichtingen op grond van artikel 5
VV:
algemeen
Het Comité geeft geregeld zeer algemene adviezen op basis van artikel 5. Een voorbeeld daarvan is de uitspraak in een Landencommentaar over de Oekraïne uit 2002: “The Committee urges the State party to design and implement comprehensive programmes in the educational system and to encourage the mass media to promote cultural changes with regard to the roles and tasks attributed to women and men, as required by article 5 of the Convention. It recommends that policies be developed and programmes implemented to ensure the eradication of traditional sex roles stereotypes in the family, in employment, in politics and in society.”49
Een vergelijkbare algemene instructie is te vinden in een recent rapport over Albanië, waar het Comité, nadat het aangegeven heeft dat er op grond van artikel 5 een verplichting bestaat om stereotypen uit te bannen, ingaat op de noodzaak om een eind te maken aan de praktijken van traditioneel recht of gewoonterecht die discrimineren tegen vrouwen.50 Verplichtingen op grond van artikel 5a
VV:
voorlichting en educatie
In een Landencommentaar over Marokko geeft het Comité aan op welke wijze de Staat moet werken aan het uitbannen van genderstereotypen in de samenleving: “The Committee recommended the establishment of specific machinery located at the highest policy level, with adequate financial and human resources, that would co-ordinate and guide action in favour of women, would be able to prevent the persistence of attitudes, prejudices and stereotypes that discriminate against women and would narrow the gap between de jure and de facto equality.”51
Een aantal malen laat het Comité zich waarderend uit over voorlichtingsactiviteiten die Verdragsstaten ondernemen.52 Geregeld dringt het Comité aan op meer voorlichting, met name via het onderwijs en de media. Wat dit allemaal kan inhouden wordt duidelijk verwoord in een Landencommentaar over Litouwen: “The Committee urges the Government to design and implement comprehensive programmes in education and the mass media in order to promote roles and tasks of women and men in all sectors of society. It also recommends that the draft Code of Advertising Ethics be amended in order to cover not only the prohibition of the promotion of discrimination against women and men, or of
49 50 51 52
Oekraïne (2002), A/57/38 (part II), CEDAW/C/SR, 555 and 556, para. 196. Albanië (2003), A/58/38, CEDAW/C/SR, 594, 595 and 605, para. 69. Marokko (1997), A/52/38, CEDAW/C/SR. 312, 313 and 320, para. 72. Cyprus (1996), A/51/38, CEDAW/C/SR.287, para. 51.
Deel II
43
the alleged superiority of one sex over the other, but also of the more subtle utilization of and support for traditional role stereotypes in the family, in employment and in society.”53
Verplichtingen op grond van artikel 5a
VV:
herziening van wetgeving
In verschillende landencommentaren wordt een verband gelegd tussen de verplichting om stereotypen uit te bannen en de noodzaak van een grondige herziening van bestaande wetgeving en beleid die deze stereotypen (mee) instandhouden. Het Comité dringt er dan in niet mis te verstane bewoordingen op aan dat deze wetgeving en dit beleid wordt gewijzigd. Het meest ver gaat het Comité in het rapport over Ierland waar het meent dat in de Ierse grondwet een stereotiep beeld bestaat van de rollen van vrouwen “in the home and as mothers” en ze er op aandringt dat de Parlementaire Commissie die zich met de grondswetswijziging bezighoudt “is fully aware of Ireland’s obligations under the Convention, including article 5.”54 Het Comité legt met andere woorden een direct verband tussen het voortbestaan van seksestereotypen en het bestaan van bepaalde wetgeving waarin deze stereotypen worden bevestigd.55 Soms brengt het Comité dit in verband met de verplichting om ook indirecte discriminatie in het recht uit te bannen en om juristen sensibel te maken voor deze vorm van discriminatie: “The Committee recommended that Italy expand its existing legislation and/or enact new legislation, where needed, in order to effectively deal with the phenomenon of indirect discrimination. To that end it emphasized the importance of measures to sensitize judges, lawyers and law enforcement personnel to indirect discrimination and to Italy’s international obligations, in particular those outlined in the Convention.”56
In een landencommentaar over de Fiji-eilanden doet het Comité de aanbeveling te werken aan: “(…) changes in laws and administrative regulations to recognize women as heads of households, and the concept of shared economic contribution and household responsibilities.”57
53 Litouwen (2000), A/55/38, CEDAW/C/SR. 472, 473 and 480, para. 139. Zie bijv. ook Roemenië (2000), A/55/38, CEDAW/C/SR. 481 and 482, para. 303, Egypte (2001), A/56/38, CEDAW/C/SR. 492 and 493, para. 334, 335, Vietnam (2001), A/56/38, CEDAW/C/SR. 518 and 519, para. 251 en Estland (2002), A/57/38, CEDAW/C/SR. 539, 540 and 548, para. 25, 26. 54 Ierland (1999), A/54/38, CEDAW/C/S. 440 and 441, para 193, 194. 55 Venezuela (1997), A/52/38, CEDAW/C/SR. 323 and 324, para. 223, Mexico (1998), A/53/38, CEDAW/C/Sr. 376 and 377, para. 398 en Thailand (1999), A/54/38, CEDAW/C/SR. 417 and 418, para. 244, 245. 56 Italië (1997), A/52/38, CEDAW/C/SR. 346 and 347, para. 357. 57 Fiji-eilanden (2002), A/57/38, CEDAW/C/SR. 530, 531 and 538, para. 32.
44
Hoofdstuk 7 – Artikel 5a VN-Vrouwenverdrag volgens het CEDAW-Comité
Tenslotte is ook in een commentaar over Kroatië nog een aanwijzing te vinden hoe de regering seksestereotypen in wetgeving moet bestrijden: “The Committee recommends that the Government take advantage of existing bodies of knowledge relating to indirect and structural patterns of discrimination. It emphasizes that the Government, rather than women themselves, have primary responsibility for implementing strategies to eliminate these forms of discrimination.”58
Het belang van artikel 5a
VV
in vergelijking tot het Europees seksediscriminatierecht
Het Comité spreekt zich een in Landencommentaar over Slovenië uit 2003 in één adem uit over de noodzaak om artikel 5a VV te implementeren en over het feit dat dit land zich bij de bestrijding van discriminatie van vrouwen vooral oriënteert op het recht van de Europese Unie, alsof het daarmee wil zeggen dat dit laatste niet genoeg is voor een correcte implementatie van het Verdrag: “The Committee urges the State party to strengthen measures to eradicate traditional sex role stereotypes in the family, in employment, in politics and in society. The Committee recommends that the State party encourage the mass media to promote cultural changes with regard to the roles and responsibilities attributed to women and men, as required by article 5 of the Convention. While noting that the State party’s efforts to promote gender equality appear to be oriented primarily towards the framework of European Union provisions, the Committee is concerned that the Convention has not been given central importance as a legally binding human rights instrument and basis for the elimination of all forms of discrimination against women and the advancement of women. The Committee urges the State party to base its efforts to achieve gender equality on the wide scope of the Convention, as a legally binding human rights instrument. It therefore urges the State party to take proactive measures to raise awareness about the Convention, in particular among parliamentarians, the judiciary and the legal profession.”59
Een vergelijkbare opmerking is te lezen in het Landencommentaar over Duitsland, waar het Comité zijn zorg uitspreekt dat het Verdrag niet serieus genoeg wordt genomen door juristen (deze keer in relatie tot artikel 4(1) over positieve actie): “The Committee is concerned that the Convention has not received the same degree of visibility and importance as regional legal instruments, particularly European Union directives, and is therefore not cited regularly as the legal basis for measures, including legislation, for the elimination of discrimination against women and the advancement of women in the State party. The Committee urges the State party to place greater emphasis on the Convention as a legally binding human rights instrument in its efforts to achieve the goal of gender equality.”60
58 Kroatië (1998), A/53/38, CEDAW/C/SR. 363, 364 and 368, para. 113. 59 Slovenië (2003), A/58/38, CEDAW/C/SR, 620 and 621, para. 217, 218 and 219. 60 Duitsland (2004), A/59/38, CEDAW/C/SR, 640 and 641, para. 26 and 27.
Deel II
45
Conclusie De Landencommentaren van het Comité geven een rijk beeld van wat allemaal onder de reikwijdte van artikel 5a VV kan worden gebracht. Omdat het Comité daarin altijd reactief is, dat wil zeggen uitspraken doet op basis van het materiaal dat door de Verdragsstaten in de landenrapporten is aangedragen (eventueel aangevuld met materiaal uit schaduwrapportages van niet gouvernementele organisaties), is niet goed te beoordelen of de ontwikkeling die zichtbaar is in deze documenten te wijten is aan veranderde opvattingen bij het Comité, of dat ze (mede) zijn ingegeven door hetgeen de landen zelf hebben aangedragen.61 Die ontwikkeling komt er op neer dat het Comité steeds vaker artikel 5 VV niet als op zichzelf staande Verdragsverplichting behandelt, maar in verband brengt met de verplichtingen onder de specifieke bepalingen over arbeid, gezondheid, politieke participatie, enzovoort. Een andere zichtbare ontwikkeling is dat het Comité in de loop der jaren minder nadruk legt op educatie en op voorlichtingsprogramma’s, maar steeds vaker stelt dat concrete maatregelen moeten worden genomen, bijvoorbeeld ten aanzien van – uit seksestereotypen voortkomende – geweld tegen vrouwen, of tegen ongelijke beloning en segregatie op de arbeidsmarkt. Tenslotte is opmerkelijk dat het Comité keer op keer benadrukt dat formele gelijke behandeling in wetgeving en beleid niet voldoende is, maar dat tevens bekeken moet worden in hoeverre daarin zelf aangesloten wordt bij stereotiepe rolpatronen en traditionele opvattingen over mannen en vrouwen.
61 Zoals aangegeven in de inleiding bij dit hoofdstuk had ik niet de tijd en de gelegenheid om de Landenrapportages ook in het onderzoek te betrekken.
8 OPVATTINGEN VAN DE NEDERLANDSE REGERING OVER DE BETEKENIS VAN ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG
8.1
Inleiding
In dit hoofdstuk behandel ik de discussies die tijdens de behandeling van de Goedkeuringswet over artikel 5a VV zijn gevoerd aan de hand van twee thema’s die in dat debat aan de orde zijn gekomen: de relatie met grondrechtelijke vrijheidsrechten en de vraag welke soort van maatregelen op grond van deze bepaling nodig zouden zijn.1 Daarna komt aan de orde wat de Nederlandse regering over artikel 5a VV heeft opgemerkt in de rapportages die zij aan het toezichthoudend Comité heeft uitgebracht.2 Wat blijkt uit al deze documenten en rapporten over de betekenis die we aan dit verdragsartikel kunnen toeschrijven?
8.2
De bespreking van artikel 5a Vrouwenverdrag tijdens de goedkeuringsprocedure
Artikel 5a
VV
en de klassieke vrijheidsrechten
Uit de schriftelijke en mondelinge behandeling van de Goedkeuringswet komt naar voren dat er vooral bezorgdheid bestond over de verenigbaarheid van artikel 5 (en artikel 10c) met de vrijheid van onderwijs en over de mogelijke ‘overheidsindoctrinatie’ die de uitvoering van het artikel tot gevolg zou kunnen hebben.3 De overheid zou zich volgens sommige politieke partijen verre moeten houden van het geven van aanwijzingen over de rolverdeling tussen mannen en vrouwen. De kleine Christelijke partijen stemden mede om die reden tegen de Goedkeuringswet. Dat artikel 5a VV zou leiden tot overheidsdiscriminatie wordt door de regering met klem weersproken.4 In dat kader is ook een korte, maar helaas weinig verhelderende
1 2 3 4
Zie ook Lijnzaad 1994, p. 52-54, Lijnzaad 1991, p. 7 en Monster et al. 1998, p. 50 e.v. In het volgende hoofdstuk komt aan de orde welke standpunten de regering heeft ingenomen naar aanleiding van de Nationale Rapportages en de verdiepende studies. TK 1984-1985, 18 950 (R 1281), VV, nr. 4, p. 14. TK 1986-1987, 18 950 (R1281), MvA, nr. 6, p. 29.
48
Hoofdstuk 8 – Opvattingen Nederlandse regering over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
discussie gevoerd over de betekenis van het begrip “stereotiep” in artikel 5a VV, waarbij de regering eigenlijk alleen maar herhaalt wat er in het artikel staat.5 Het RPF-lid Leerling drukt zijn bezorgdheid uit over de het feit dat in de reclame rollen worden omgewisseld. Dit leidt in zijn visie tot een verstoring van de orde in het gezin en tot echtscheidingen.6 De kleine christelijke partijen willen ook weten aan welke rechtsbeginselen het kabinet het recht ontleent om in een democratische rechtsstaat het sociale en culturele gedragspatroon van mannen en vrouwen te veranderen.7 Daarop antwoordt de regering dat in een dergelijke rechtstaat de vrijheid van burgers om hun leven overeenkomstig eigen mensen wereldbeschouwing in te richten voorop staat. Deze vrijheid mag worden beperkt indien dat noodzakelijk is om een gelijke mate van vrijheid voor allen te waarborgen.8 Een tegenovergestelde benadering is die van de sociaal-democraten, die de regering juist vragen om een actief beleid ten aanzien van het bestrijden van seksestereotiepe beeldvorming in de media.9 De regering erkent dat de media inderdaad een belangrijke rol kunnen spelen bij het veranderen van het sociale en culturele gedragspatroon en kondigt een aantal maatregelen in de sfeer van subsidiëring van projecten en onderzoek aan.10 Tijdens de behandeling van de Goedkeuringswet erkent de Nederlandse regering uitdrukkelijk dat er een verband bestaat tussen seksestereotypen en geweld tegen vrouwen en dat het Verdrag de verplichting bevat om dit geweld te bestrijden.11 Gedragsverandering of structurele veranderingen In eerste instantie blijkt de regering artikel 5a VV vooral te interpreteren als de verplichting om op het individuele, subjectieve niveau een verandering van houdingen en gedragspatronen van mannen en vrouwen te bewerkstelligen. In de Memorie van Toelichting staat dat de regering in het emancipatiebeleid erkent dat formele gelijke rechten niet genoeg zijn, en dat “(…) slechts een algehele herwaardering van de rollen van vrouwen en mannen in de maatschappij wezenlijk leidt tot emancipatie van de vrouw.”12 Dat betekent dat het beleid zich richt op verandering van de traditionele rolopvattingen en het inhalen van achterstanden.
5 6 7 8 9 10 11 12
TK 1984-1985, 18 950 (R 1281), VV, nr. 4, p. 14. en MvA, TK 1986-1987, 18 950 (R1281), nr. 6, p. 29. Handelingen TK 4 juli 1990, p. 86-4867. TK 1984-1985, 18 950 (R 1281), VV, nr. 4, p. 14. TK 1986-1987, 18 950 (R1281), MvA, nr. 6, p. 29. TK 1984-1985, 18 950 (R 1281), VV, nr. 4, p. 13. TK 1986-1987, 18 950 (R1281), MvA, nr. 6, p. 26. TK 1984-1985, 18 950 (R 1281), VV, nr. 4, p. 14 en TK 1986-1987, 18 950 (R1281), MvA, nr. 6, p. 28 TK 1984-1985, 18 950 (R 1281), MvT, nr. 3, p. 14.
Deel II
49
Op deze benadering komt kritiek vanuit de Tweede Kamer: “Juist bij de verandering van het sociale en culturele gedragspatroon is specifiek beleid onvoldoende, maar dient alle wetgeving en beleid hiermee rekening te houden, met name op het terrein van gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening, maar ook op terreinen als sociale zekerheid en fiscale wetgeving. Zolang vrouwen belemmerd worden hun gedragspatronen te veranderen, met name indirect, zullen traditionele opvattingen een des te langer leven hebben.”13
De regering erkent dat naar haar mening dat laatste (ook) het geval is en verwijst naar de doelstellingen van het (toenmalige) emancipatiebeleid, die zijn geformuleerd als “het bereiken van structurele veranderingen waardoor sekseverschil niet langer een van de pijlers van de maatschappelijke organisatie vormt” en “het doorbreken van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid”.14
Tijdens de behandeling van de Goedkeuringswet is weliswaar uitgebreid gesproken over de vraag in hoeverre het Verdrag indirecte discriminatie zou verbieden (en aldus zou nopen tot aanpassing van wetgeving), maar dit onderwerp werd niet in verband gebracht met de verplichtingen die voortvloeien artikel 5a VV.
8.3
De Nederlandse rapportages aan het
CEDAW-Comité
Hieronder bespreek ik de standpunten over artikel 5 VV in de rapporten die de Nederlandse regering aan het toezichthoudend Comité in New York heeft uitgebracht. Tot deze rapportage is Nederland verplicht op grond van artikel 18 VV. In totaal is drie maal gerapporteerd tussen 1991 (het jaar waarop Nederland door middel van ratificatie toetrad) en mei 2004 (afsluiting van dit onderzoek). De Eerste rapportage De eerste Nederlandse rapportage aan het Comité, opgesteld in 1992, bevat een opsomming van maatregelen die de regering in dat verband heeft genomen.15 Deze maatregelen zijn allemaal gericht op de beïnvloeding van het bewustzijn en mentaliteitsverandering door middel van voorlichting, onderzoek en subsidies. Een voorbeeld is de mediacampagne waarin meisjes opgeroepen worden om opleidingen voor technische beroepen te kiezen. De regering besteedt in het rapport aandacht aan het punt dat activiteiten op dit terrein in botsing kunnen komen met de vrijheid van meningsuiting, maar stelt dat desondanks wel beperkingen kunnen worden gesteld aan de verspreiding van pornografisch materiaal.
13 TK 1984-1985, 18950 (R1281), VV, nr. 4, p. 14 (vraag van D’66). 14 TK 1986-1987, 18 950 (R1281), MvA, nr. 6, p. 27. 15 Eerste Nederlandse rapportage, Min. SZW 1992 (b), p. 85-87. (Het Comité spreekt van het ‘initial report’.)
50
Hoofdstuk 8 – Opvattingen Nederlandse regering over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
Wetgeving ter uitvoering van artikel 5 VV acht de regering niet opportuun, mede in verband met de autonomie van de verschillende maatschappelijke sectoren. De conclusie luidt dat het er op lijkt dat het gevoerde beleid vruchten afwerpt. Gelijk daarop nuanceert de regering dit standpunt aanzienlijk: “Anderzijds is het beleid minder systematisch geweest dan wenselijk is.”16 In het Landencommentaar gaat het Comité niet in op het Nederlandse beleid inzake de implementatie van artikel 5a VV. Het Comité informeert in dat verband alleen wat de regering doet om de gelijke rechten van lesbische vrouwen te garanderen.17 De Tweede en Derde rapportage18 In de Tweede en Derde rapportage wordt artikel 5a VV niet meer afzonderlijk besproken. Dit is het gevolg van het feit dat de Nederlandse regering er voor heeft gekozen deze rapporten in te richten op basis van de drieledige doelstelling van het Verdrag, die de Commissie Groenman tussen de Eerste en Tweede rapportage had beschreven. Van ieder beleidsterrein dat onder de reikwijdte van het Verdrag valt, wordt nagegaan in hoeverre deze drieledige doelstelling in Nederland is gerealiseerd.19 Bij het bestuderen van deze beide rapportages valt op dat artikel 5a VV zowel relevant blijkt te zijn voor de tweede doelstelling van het Verdrag (de positieverbetering van vrouwen), als voor de derde doelstelling (het uitbannen van de dominante genderideologie). De tweede doelstelling van het Verdrag wordt in beleidstermen vertaald naar towards diversity. Diversiteitbeleid is, blijkens de omschrijving ervan door de regering, vooral gericht op het vergroten van de deelname van vrouwen aan sociale en politieke besluitvorming en het voor mannen en vrouwen mogelijk maken van verschillende rollen ten aanzien van arbeid en zorg.20 Het belangrijkste instrument dat de regering in dat verband noemt is de Emancipatie-effectrapportage. De derde doelstelling van het Verdrag is in de rapportages vertaald in promoting and supporting cultural change.21 Artikel 5 VV belichaamt deze doelstelling, aldus de regering.
16 Eerste rapportage, p. 87. 17 Nederland (1994), A/49/38, CEDAW/C/SR. 234 and 239, para. 270. Zie hierover Lijnzaad 1994, p. 56 en Jacobs & Van den Brink 1994, p. 31. Uit het verslag van de zitting van het CEDAW-Comité blijkt dat de Nederlandse regering die vraag niet heeft beantwoord en de kwestie heeft doorgeschoven naar de tweede rapportage, waarin niet meer op het onderwerp is teruggekomen. 18 Ministerie SZW 1998 en 2000 (a), hier aangehaald als resp. Tweede en Derde rapportage. Beide rapportages zijn in juli 2001 tegelijkertijd behandeld door het Comité. Hier wordt verwezen naar de paginanummers in de Engelstalige versie, zoals gepubliceerd door het Ministerie van SZW. 19 Tweede rapportage, p. 4-6. 20 Tweede rapportage, p. 12-13. 21 De Nederlandse vrouwenorganisaties hebben in hun Schaduwrapport bezwaar gemaakt tegen deze ‘hertaling’. Zie E-Quality 2000, p. 12-13
Deel II
51
“Each subsequent level attempts to penetrate more deeply into the structures of society. And the more deeply the issue or emancipation penetrates into this structure, the more difficult it is to formulate policy to cover it. Traditional ideas and customs are by definition regarded as so selfevident that they are never questioned.”22
Daar wordt aan toegevoegd dat het Verdrag zelf weinig aanwijzingen geeft hoe deze veranderingen moeten worden bewerkstelligd. Onder het hoofdje “strategy for cultural change” legt de regering uit dat dit betekent dat “(…) increasing attention has been focussed in the Netherlands on this third level: i.e. identifying and eliminating hidden gender discrimination. The Netherlands has decided to tackle the problem by formulating a strategy for cultural change. This is based on the recognition that policy has hitherto been determined as a matter of course by reference to the criterion of the white middle class male. The implicit concomitant of this approach has been that women too have had to fulfil this criterion. In recent years the authorities have made an in-depth analysis of the problem. This has generated many new ideas. Translating these ideas into specific policy measures is not easy. However, the report will show that it is not impossible.”23
De instrumenten die worden genoemd bij de derde doelstelling liggen opnieuw allemaal op het niveau van de bewustwording en de voorlichting. Dat de derde doelstelling ook gevolgen kan hebben voor wetgeving en beleid blijkt bij de behandeling van de rapporten bij het Comité in New York, waar de regering stelt dat deze doelstelling “(…) provides a framework for reviewing legislation, policy and the implementation of policy.”24 Het Comité spreekt in het Landencommentaar zijn waardering uit over de presentatie van het beleid aan de hand van de drieledige doelstelling van het Verdrag.25 Tijdens de ‘constructive dialogue’ met het Comité in juli 2001 komt de derde subdoelstelling of artikel 5 als zodanig niet aan de orde. Evenmin besteedt het Comité er in het Landencommentaar aandacht aan. Wel komen stereotiepe denkbeelden in dit commentaar aan de orde in relatie tot het onderwerp arbeid en zorg. De verdeling van arbeid en zorg in relatie tot artikel 5a
VV
In de beide rapportages is geen analyse te vinden van de weerstanden en stereotypen die aan de (her)verdeling van arbeid en zorg in de weg staan. Noch is er enige aandacht voor de wijze waarop wetgeving en beleid mogelijkerwijs zelf deze stereotypen weerspiegelen en (her)bevestigen. De regering benadrukt het belang van het combinatiescenario, als oplossing van de problemen rondom de combineerbaarheid van arbeid en zorg.26 Het
22 23 24 25 26
Tweede rapportage, p. 8 Tweede rapportage, p. 8-9. Press Release on the 512th and 513th meeting of the CEDAW-Committee (2001). WOM 1288. Nederland, A/56/38, CEDAW/C/SR. 512 and 513, para 196. Derde Rapport, p. 113, waar een samenvatting van de inhoud van dat scenario wordt gegeven.
52
Hoofdstuk 8 – Opvattingen Nederlandse regering over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
positieve actiebeleid is vervangen door een beleid waarin de nadruk weer ligt op bewustwording. In het Schaduwrapport dat 23 Nederlandse vrouwenorganisaties bij het Comité hebben ingediend wijzen deze organisaties op de eenzijdigheid van de activiteiten van de overheid op het terrein van arbeid en inkomen als het gaat om de derde doelstelling van het Verdrag. De nadruk ligt op economische zelfstandigheid. De (intrinsieke) waarde van onbetaalde arbeid lijkt daardoor uit het zicht te zijn verdwenen.27 Het CEDAW-Comité is ook kritisch ten aanzien van de eenzijdige nadruk die in Nederland blijkt te liggen op de economische aspecten van emancipatie. Ook het beleid ten aanzien van (het faciliteren van) deeltijdarbeid ontmoet kritiek.28 Het Comité benadrukt dat de regering meer moet doen om genderstereotypen in bepaalde delen van de arbeidsmarkt te bestrijden. Verder legt het Comité er nadruk op dat positieve actiemaatregelen onontbeerlijk zijn om daadwerkelijke vooruitgang te boeken waar het gaat om vertegenwoordiging van vrouwen op alle posities in het bedrijfsleven.29
27 E-Quality 2000, p. 16. 28 Nederland (2001) A/56/38, CEDAW/C/SR. 512 and 513, para. 213, 214. 29 Nederland (2001), A/56/38/CEDAW/C/SR 512 and 513, para. 213, 214.
9 ARTIKEL 5a VROUWENVERDRAG IN NATIONALE RAPPORTAGES EN IN DE VERDIEPENDE STUDIES
9.1
Inleiding
Op grond van artikel 3 Goedkeuringswet moet de Nederlandse regering voorafgaand aan de rapportages aan het CEDAW-Comité ook aan het Nederlandse Parlement rapporteren over de voortgang die is gemaakt met de implementatie van het Verdrag.1 Als gevolg hiervan is in 1997 de eerste zogenoemde Nationale Rapportage over het Vrouwenverdrag verschenen.2 Zoals in hoofdstuk 3 reeds is aangegeven, hecht de commissie die dit rapport heeft opgesteld grote waarde aan artikel 5a VV. In dit hoofdstuk wordt daar aan toegevoegd welke concrete verplichtingen volgens de Commissie Groenman uit dit verdragsartikel voortvloeien. Daarna volgt een analyse van de tweede Nationale Rapportage die in 2002-2003 aan het Nederlandse parlement is uitgebracht. In de periode 1996-2000 zijn ook vier verdiepende studies naar de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag gedaan; een over de betekenis van het Verdrag voor de Nederlandse rechtsorde en drie over specifieke beleidsterreinen die onder het Verdrag vallen. Wat is er in al dit materiaal te vinden over de betekenis die artikel 5a VV kan hebben?
9.2
De eerste Nationale Rapportage
Artikel 5a
VV
en diversiteitbeleid
De Commissie Groenman wijdt in haar rapport een uitgebreide bespreking aan artikel 5a Volgens de Commissie kan – zoals hiervoor besproken in hoofdstuk 3 – uit deze bepaling de derde doelstelling van het Vrouwenverdrag worden afgeleid: de bestrijding van de dominante genderideologie. De Commissie wijst er op dat artikel 5 VV een beleid gericht op pluriformiteit en diversiteit voorschrijft. In de reactie op het Rapport Groenman onderschrijft het kabinet deze conclusie volledig: VV.
1 2
Staatsblad 1991, 355. Groenman et al. 1997.
54
Hoofdstuk 9 – Artikel 5a Vrouwenverdrag Nationale Rapportages en verdiepende studies
“De stelling kan worden onderschreven: in een sociale rechtsstaat behoort niet het perspectief van één groep burgers – of dat nu een meerderheid of een minderheid van de bevolking is – dominant te zijn. Gelijkberechtiging van burgers houdt niet in dat uitsluitend wordt gewerkt op het stramien van gelijke rechten of gelijke kansen.”3
Hiermee lijkt de regering te erkennen dat artikel 5a gelijke rechten kader.
VV
iets toevoegt aan het bestaande
De noodzaak om concrete instrumenten in te zetten Uit de evaluatie van het beleid tegen de achtergrond van de Verdragsverplichtingen, komt naar voren dat op het terrein van de derde subdoelstelling nog maar weinig actie is ondernomen.4 De Commissie wijst er op dat genderideologie op verschillende niveaus werkzaam is en daarom met verschillende instrumenten zal moeten worden bestreden.5 Aangezien de werking van genderstereotypen zich ook op het niveau van de maatschappelijke structuren voordoet zijn ‘zachte’ middelen alleen niet voldoende. “Naar de mening van de rapportagecommissie zouden meer ‘harde’ instrumenten zoals wetgeving, richtlijnen en emancipatie-effectrapportages moeten worden ingezet, ook als het om deze subdoelstelling gaat. Dit houdt in dat niet alleen voorlichtingscampagnes moeten worden gevoerd (…).”6
De Commissie constateert dat over de rol die de overheid hierbij kan en moet spelen geen overeenstemming bestaat. Terughoudendheid, ingegeven door respect voor grondrechten als vrijheid van meninguiting of godsdienstvrijheid, en door twijfel aan de ‘sturingspotentie’ van de overheid, is te verwachten, maar is volgens de Commissie niet gerechtvaardigd “(…) met name omdat het buitensluitende effect van deze genderstereotyperingen afdoende onderzocht is en het bestaan ervan onomstreden is.”7 Het bestrijden van genderstereotypen in recht en beleid Tot het structurele niveau waarop genderstereotypen werkzaam zijn behoort ook het recht. “Toepassing van het beginsel van gelijkheid voor de wet leidt niet automatisch tot afbraak van in het recht aanwezige genderideologie.” Het is daarom van groot belang “(…) rechtsbegrippen kritisch te hanteren en voortdurend de vooronderstellingen ter discussie te stellen,
3 4
5
6 7
Kabinetsreactie op het rapport Groenman, TK 1997-1998, 25 893, nr, 2, p. 10. De Commissie bespreekt met instemming de activiteiten van de Projectgroep Beeldvorming (die hierna in hoofdstuk 14 nog worden behandeld), maar meent wel dat de activiteiten van de overheid tot dan toe te eenzijdig gericht waren op voorlichting. Zie Groenman et al. 1997, p. 59. Groenman et al. 1997, p. 73. De Commissie wijst op de gelaagdheid van het genderbegrip zoals dat binnen vrouwenstudies is ontwikkeld: “Gender heeft een meervoudige machtswerking: het werkt op het symbolisch niveau, op het niveau van de collectieve en individuele identiteit en op dat van de sociale structuren.” Groenman et al. 1997, p. 74. Groenman et al. 1997, p. 74.
Deel II
55
die aan de interpretatie van rechtsbegrippen ten grondslag liggen.”8 Dit vereist dat de wetgever gendersensitiviteit ontwikkelt en dat sommige begrippen en structuren in het recht fundamenteel worden heroverwogen. Bij wijze van voorbeeld noemt de Commissie het heroverwegen van het juridisch-dogmatische onderscheid tussen sociale verzekeringen en bijstand en het heroverwegen van de inkomensrisico’s die in de moderne (geëmancipeerde) samenleving door middel van sociale zekerheid gedekt zouden moeten worden. Ook risico’s om inkomen te verliezen als gevolg van de combinatie van arbeid en zorgtaken zouden moeten worden meegenomen.9 Het kabinet onderschrijft de stelling van de Commissie Groenman dat gewerkt moet worden aan een duidelijker referentiekader voor de wetgever, teneinde wetgevingsvoornemens te kunnen toetsen op hun indirect discriminerende effect voor vrouwen en zegt toe dat deze aanbeveling zal worden betrokken bij het opzetten van verder verkennend onderzoek.10
9.3
De tweede Nationale Rapportage
Inleiding In 2002 en 2003 is voor de tweede keer bij het VN-Vrouwenverdrag een rapportage over de implementatie van het Vrouwenverdrag in Nederland uitgebracht aan de Tweede Kamer. Deze rapportage viel uiteen in een algemeen deel (in het vervolg: het rapport Marchand) en een thematisch deel, opgesteld door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, over de positie van vreemdelingenvrouwen in Nederland (in het vervolg het ACVZ-advies). Van beide rapportages wordt hieronder beschreven of, en zo ja hoe, ze aandacht besteden aan de verplichtingen op grond van artikel 5a VV. Het rapport Marchand Professor Marchand, de tweede Nationale Rapporteur, noemt de door de Commissie Groenman ontwikkelde drieledige doelstelling van het Verdrag de leidraad voor haar beoordeling of het Verdrag op correcte wijze wordt toegepast.11 Bij de toetsing van het gevoerde emancipatiebeleid expliciteert ze niet welke eisen de verschillende bepalingen van het Verdrag (waarop deze subdoelen rusten) precies stellen en in hoeverre aan die eisen is of wordt voldaan door de Nederlandse overheid.12 Alleen ten aanzien van het beleid op het terrein van gendermainstreaming concludeert de Nationale Rapporteur
8 9 10 11 12
Groenman et al. 1997, p. 75. Groenman et al. 1997, p. 76. Kabinetsreactie, op het rapport Groenman TK 1997-1998, 25 893, nr 2, p. 20 Rapport Marchand 2003, p. 3. Een excuus is dat de onderzoekster slechts enkele maanden de tijd heeft gekregen voor het opstellen van haar rapport. Professor Marchand is bovendien geen jurist.
56
Hoofdstuk 9 – Artikel 5a Vrouwenverdrag Nationale Rapportages en verdiepende studies
uitdrukkelijk dat de Ministeries die dit beleid moeten uitvoeren niet toekomen aan het implementeren van de derde doelstelling van het Verdrag: “Daarbij komt dat men bij het formuleren van concrete taakstellingen vaak blijft steken op het streven naar formele en materiële gelijkheid van mannen en vrouwen, maar in die formuleringen geen fundamentele paradigmaverschuivingen in beeldvorming en traditionele man/vrouw verhoudingen betrekt.”13
Wat betreft de realisatie van de derde doelstelling is volgens professor Marchand niet veel vooruitgang geboekt.14 De Rapporteur noemt enkele activiteiten, die echter voornamelijk liggen op het terrein van bewustwording en voorlichting en het tegengaan van stereotiepe beeldvorming. Met name het feit dat zorgtaken nog steeds worden gezien als een last of als een afgeleide van betaalde arbeid, baart de Nationale Rapporteur zorgen. Het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken De themastudie in het kader van deze Tweede Nationale Rapportage was gewijd aan de positie van vreemdelingenvrouwen. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken noemt weliswaar in een voetnoot de drieledige doelstelling van het Vrouwenverdrag,15 maar vat zelf de werking van het Verdrag als volgt samen: “Uit de eerste vijf algemene artikelen van het Vrouwenverdrag dient te worden afgeleid dat het Vrouwenverdrag er op is gericht om niet alleen in formeel juridische zin maar ook de facto gelijkheid tussen mannen en vrouwen te bereiken.”16
Daaruit concludeert de Adviescommissie dat moet worden bekeken of de Nederlandse vreemdelingenwetgeving direct of indirect discriminerend is. Daarmee miskent de Commissie echter dat het bestrijden van directe en indirecte discriminatie van vrouwen door de Commissie Groenman onder de eerste subdoelstelling van het Verdrag is gebracht. Om indirecte discriminatie te voorkomen stelt de Adviescommissie op een enkele plaats vast dat het verzamelen en analyseren van statistische gegevens gewenst is, en dat een Emancipatie-effectrapportage (EER) noodzakelijk is.17
13 14 15 16
Rapport Marchand 2003, p. 15. Rapport Marchand 2003, p. 65. ACVZ-advies 2002, p. 14, voetnoot 14. ACVZ-advies 2002, p. 14. De Commissie gaat daarmee voorbij aan hetgeen door de regering zelf aan de Commissie is gerapporteerd over de wijze waarop artikel 5a VV moet worden uitgelegd en wordt toegepast in het beleid. Zie Bijlage 2 bij het ACVZ-advies. 17 ACVZ-advies 2002, p. 19.
Deel II
57
De reactie van de regering op de Tweede Nationale Rapportage De kabinetsreactie op beide onderdelen van de tweede Nationale Rapportage rept alleen waar het onderwerp ‘veiligheid en rechten’ wordt besproken, van de drieledige doelstelling van het VN-Vrouwenverdrag.18 Bij de andere onderwerpen (gendermainstreaming, arbeid, zorg en inkomen en macht en besluitvorming) komt deze gelaagdheid van het beleid, in termen van de drieledige doelstelling van het Verdrag, niet meer (zichtbaar) terug in de presentatie van het beleid en de beleidsvoornemens.19 Wat de regering in de paragraaf over rechten en veiligheid over de strekking van derde doelstelling van het Verdrag opmerkt stemt niet hoopgevend. Het bestrijden van de dominante genderideologie (zoals de Commissie Groenman het formuleerde) is hier hertaald naar “het doorbreken van op traditionele rolpatronen en vooroordelen gebaseerde cultuur.”20 De regering geeft niet aan welke van de in deze paragraaf genoemde maatregelen specifiek gericht zouden zijn op deze doelstelling.
9.4
De verdiepende studies naar de betekenis van het Vrouwenverdrag
Een radicale interpretatie van artikel 5
VV
Het eerste verdiepende onderzoek naar de betekenis van het Vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde, dat voorafging aan de Eerste Nationale Rapportage, noemt artikel 5a VV nog het einddoel van het Verdrag, dat als zodanig van groot belang is voor een dynamische interpretatie van het Verdrag.21 Het rapport geeft niet nader aan tot welke concrete verplichtingen dit artikel zou leiden. Lammy Betten & Mies Westerveld, die in het kader van dit onderzoek een deelstudie naar het terrein van de sociale zekerheid hebben verricht, kennen een veel belangrijker rol toe aan artikel 5 VV.22 Het wezenlijke verschil tussen het VN-Vrouwenverdrag en andere internationaal-rechtelijke non-discriminatienormen ligt volgens hen in deze bepaling, waarin “(…) een verdergaande invulling wordt gegeven aan het begrip ‘discriminatie’ dan elk ander verdrag, hetgeen voor de sociale zekerheid ingrijpende gevolgen kan hebben.” Artikel 5 VV eist volgens deze onderzoekers “(…) tout court en zonder voorbehoud, een verandering van gewoonten en gebruiken gebaseerd op het traditionele rolpatroon (…). Niet voorzover mogelijk en voor wie dat wenst.”
18 Min. SZW 2003, p. 30. 19 Alleen in de paragraaf over mainstreaming wordt nog opgemerkt dat op veel beleidsterreinen nog steeds impliciet wordt uitgegaan van “oude rolpatronen”, terwijl die het deelnemen van mensen aan de samenleving in de weg kunnen staan.” Min. SZW 2003, p. 13 20 Min. SZW 2003, p. 30. 21 Hes & Van Vleuten 1996. 22 Betten & Westerveld 1994.
58
Hoofdstuk 9 – Artikel 5a Vrouwenverdrag Nationale Rapportages en verdiepende studies
De onderzoekers komen tot de conclusie dat artikel 5a VV noodzaakt tot een radicale uitbanning van alle genderstereotypen in het sociaal zekerheidssysteem. Alle vormen van kostwinnersdenken daarin zouden met wortel en tak moeten worden verwijderd, zelfs als dat in de praktijk tot een verslechtering van de positie van vrouwen zou leiden. Verderop in het rapport nuanceren zij dit standpunt, waar ze concluderen dat afschaffing van het verstrekken van een AOW-uitkering aan ‘thuiszittende huisvrouwen’ misschien op het eerste oog het gevolg zou kunnen zijn van een toetsing aan artikel 5 VV, maar dat het doel van deze bepaling daarmee ver voorbijgeschoten zou worden. Daardoor zouden immers juist diegenen worden getroffen die het Verdrag beoogt te beschermen. De verplichtingen op grond van dit verdragsartikel reiken volgens Betten & Westerveld verder dan alleen het afschaffen van bepaalde belemmerende bepalingen, maar vereisen tevens een vorm van positieve actie. Als voorbeeld wijzen ze op de regeling in Noorwegen op grond waarvan mannen verplicht zijn om ouderschapsverlof op te nemen. Het onderzoek naar gezondheid en gezondheidszorg Het onderzoek naar de betekenis van artikel 12 VV voor de Nederlandse wetgeving en het beleid op het terrein van gezondheid en de gezondheidszorg bevat geen afzonderlijke bespreking van het onderwerp genderstereotypen.23 In het onderzoek komt evenwel op verschillende plaatsen naar voren dat stereotiepe denkbeelden over mannelijkheid en vrouwelijkheid (in zowel biologische als sociale zin) wel degelijk een rol spelen bij de toegang tot de gezondheidszorg en het verschil in behandeling dat mannen en vrouwen ontvangen.24 De onderzoekers benadrukken dat het Vrouwenverdrag niet uitgaat van een mannelijke norm waaraan vrouwen zich moeten aanpassen wanneer zij gelijkheid willen bereiken.25 Artikel 5
VV
als basis voor een andere organisatie van arbeid en zorg
Het onderzoek naar de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag voor het terrein van moederschap, ouderschap en betaalde arbeid gaat uitgebreid in op de betekenis van artikel 5 VV.26 Hiervoor (in hoofdstuk 2) kwam reeds ter sprake dat de auteurs van dit rapport een verband zien tussen de onderdelen a en b van artikel 5 VV. Deze beide delen – in onderlinge samenhang gelezen – zouden bepalen dat onderscheid gemaakt moet worden tussen de fysieke aspecten van het moederschap en de (cultureel bepaalde) moederrol.
23 24 25 26
Holtrust et al. 1996. Holtrust et al. 1996, p. 217 e.v. Holtrust et al. 1996, p. 32 en p. 218. Monster et al. 1998, p. 50.
Deel II
59
“Het moederschap dient te worden gerespecteerd, maar het mag niet worden geïdealiseerd, waardoor vrouwen in de rol van moeder worden gedwongen en beperkt worden in hun overige mogelijkheden.”27
Volgens Monster, Cremers & Willems is artikel 5 VV van groot belang voor de organisatie van het arbeidsbestel: “Artikel 5 verplicht tot het rekening houden met zorgtaken van beide ouders, tot sekseneutrale regelingen voor arbeid en zorg, en derhalve tot het scheppen van voorwaarden voor een niet seksegebonden arbeidsverdeling waarin ook mannen zorgtaken op zich kunnen nemen.”28
Uit de conclusies bij dit onderzoek blijkt dat deze onderzoekers artikel 5 VV niet zozeer een zelfstandige betekenis toekennen als wel vooral een ondersteunende rol geven in de zin dat het de verplichtingen die uit artikel 11 VV (dat gaat over arbeid en inkomen) voortvloeien nader inkleurt. Het geeft aan dat bij de uitvoering van dat verdragsartikel gewoonten en gebruiken die gebaseerd zijn op seksestereotiepe opvattingen moeten worden uitgebannen.29 Op verschillende plaatsen in het rapport geven de onderzoekers in verband hiermee aan dat naar hun opvatting het non-discriminatiebeginsel in het Vrouwenverdrag een meerwaarde heeft ten opzichte van de bestaande (grond)wettelijke gelijkebehandelingsnormen. De laatste zouden in hoofdzaak zijn gericht op discriminatie als probleem van individuele vrouwen, terwijl het Verdrag juist aandacht heeft voor het structurele aspect daarvan. “Een algemeen belangrijk aspect is dat structurele discriminatie met de wetten (bedoeld: gelijkebehandelingswetten; RH) niet wordt bestreden.”30 De discussie over het rapport tussen regering en parlement De discussie over dit rapport ging – voorzover het om artikel 5a ging – vooral over dit laatste citaat.31 Dit standpunt van de onderzoekers riep een aantal vragen van kamerleden op:32 “Erkent de regering dat de door het VN-Vrouwenverdrag gehanteerde definitie feitelijk meer geschikt is voor de realisatie van gelijke behandeling van mannen en vrouwen (…) en is zij bereid de definitie van het VN-Vrouwenverdrag over te nemen?”33
27 28 29 30 31
Monster et al. 1998, p. 53. Monster et al. 1998, p. 53. Monster et al. 1998, p. 343. Monster et al. 1998, p. 95. Daarnaast was er enige aandacht voor het thema van het bestrijden van seksestereotiepe beeldvorming en werden vragen gesteld over de concrete beleidsmaatregelen die de regering in dat opzicht had aangekondigd. Deze maatregelen lagen allemaal op het terrein van voorlichting en bewustwording. Zie TK 1998-1999, 25 893, nr. 6, p. 28. 32 TK1998-1999, 25 893, nr. 6, de vragen A11 t/m A14, en B4 en B7. 33 TK1998-1999, 25 893, nr. 6, vraag A11.
60
Hoofdstuk 9 – Artikel 5a Vrouwenverdrag Nationale Rapportages en verdiepende studies
Volgens de regering bestaat dat verschil niet.34 Het discriminatieverbod van het Vrouwenverdrag is ook te vinden in andere internationale bepalingen, zoals de algemene mensenrechtenverdragen van de VN en het EG-recht op het gebied van seksegelijkheid, waarin volgens de regering een verdergaande concretisering van het discriminatieverbod is neergelegd dan in het Vrouwenverdrag. De relatie tussen genderstereotypen en geweld tegen vrouwen In verband met de (veronderstelde) relatie tussen negatieve stereotiepe beeldvorming over vrouwen en het voorkomen van geweld tegen vrouwen besteedt het onderzoek naar de betekenis van het Vrouwenverdrag voor preventie en bestrijding van geweld tegen vrouwen veel aandacht aan artikel 5a VV.35 Volgens Boerefijn, Loenen & Van der Liet is het in dat verband van belang hoe deze verdragsverplichting wordt afgewogen tegen andere grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst. Op grond van het proportionaliteitsbeginsel moeten, in het geval dat er een duidelijk causaal verband tussen negatieve en schadelijke beeldvorming en geweld tegen vrouwen bestaat, de genoemde vrijheidsrechten minder bescherming genieten, aldus de auteurs.36 De conclusies en aanbevelingen luiden dat te weinig inspanningen worden verricht om seksestereotiepe beeldvorming te bestrijden en dat meer aan (overheids)voorlichting gedaan zou moeten worden.37 In de discussie tussen regering en Tweede Kamer wordt geen aandacht besteed aan hetgeen in het rapport is gezegd over de betekenis van artikel 5a VV voor dit beleidsterrein.38
34 TK1998-1999, 25 893, nr. 6, p. 40. 35 Boerefijn et al. 2000, p. 39. De auteurs wijzen op enkele adviezen van de Emancipatieraad en op enkele VN-documenten (zoals het actieprogramma Beijing) waarin deze relatie ook wordt gelegd. Zie met name Algemene Aanbeveling 19 van het CEDAW-Comité, besproken in deel 2, hoofdstuk 2. 36 Boerefijn et al. 2000, p. 39. 37 Boerefijn et al. 2000, o.m. op p. 106, 209 en 266. 38 Min. SZW 2002, TK 2002-2003 28 600 XV, nr. 110 en Handelingen Tweede Kamer 2002-2003 nr. 58.
10 JURIDISCHE LITERATUUR OVER ARTIKEL 5a VN-VROUWENVERDRAG
10.1
Artikel 5a Vrouwenverdrag volgens Nederlandse juridische literatuur
Artikel 5a
VV
als instrument tot cultuurverandering
In een van de eerste publicaties in Nederland waarin artikel 5 VV wordt beschreven en geanalyseerd39 noemt Henc van Maarseveen deze bepaling uitdrukkelijk in het kader van de vijf beginselen die volgens deze auteur aan Internationaal Vrouwenrecht ten grondslag liggen.40 Naast protectie, non-discriminatie, gelijke behandeling en emancipatie is in zijn ogen het beginsel van cultuurverandering van wezenlijk belang om werkelijke vooruitgang te boeken als het gaat om de (gelijke) rechten van vrouwen. Dit beginsel is het meest recente en meest radicale beginsel, aldus de auteur. Volgens Van Maarseveen zijn er verschillende aanwijzingen dat het Verdrag dit beginsel behelst: “Binnen de bestaande juridische orde moeten vrouwen soms beschermd worden, mag er niet op onredelijke gronden een onderscheid gemaakt worden jegens de vrouwelijke sekse, moeten vrouwen gelijke aanspraken en mogelijkheden hebben als mannen en dienen er maatregelen te worden genomen om de feitelijke maatschappelijke achterstand van vrouwen op te heffen. Maar die punten gaan steeds uit van de bestaande posities en verhoudingen (…). Daarmee is in het IDVD (Vrouwenverdrag, RH) enigszins gebroken. In de eerste plaats is de mannenmaatstaf die bij andere instrumenten opgesloten ligt in de uitdrukking ‘on the basis of equality with men’ stelselmatig vervangen door de formule ‘on a basis of equality of men and women’. In de tweede plaats wordt in de Preambule de overtuiging tot uitdrukking gebracht dat er een verandering nodig is in de traditionele rollen van mannen en vrouwen, zoals in de samenleving als in gezinsverband. In de derde plaats is er artikel 5.”41
39 Eerdere artikelen, ondermeer van Goldschmidt en Brünott in Nemesis van 1985 en 1986, besteden geen aandacht aan artikel 5. 40 Van Maarseveen 1987 (a). 41 Van Maarseveen 1987 (a), p. 74-75.
62
Hoofdstuk 10 – Juridische literatuur over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
Het vernieuwende en radicaliserende van deze bepaling ligt in het feit dat hiermee een opening is gemaakt naar “(…) een mogelijke feminisering van de cultuur, althans van de cultuur die in het rechtsstelsel wordt gerepresenteerd.”42 Hoe dit dan wel in zijn werk zou moeten of kunnen gaan, laat de auteur in het midden. Wel meent hij dat overheidsbeleid op dit punt maar beperkt vruchten af kan werpen, omdat het doorbreken van de traditionele rollen vooral door mannen en vrouwen in hun persoonlijke leven moet worden verwezenlijkt.43 De onderbepaaldheid van artikel 5a
VV
Ook andere auteurs hebben moeite om de inhoud en strekking van artikel 5a VV vast te stellen. Zo stelt Liesbeth Lijnzaad: “Artikel 5 is waarschijnlijk de lastigste bepaling als het op implementatie aankomt.”44 Later herhaalt deze juriste deze observatie, maar merkt ze tegelijk op dat “(…) stereotypen in de cultuur werken als carbonpapier in het socialisatieproces. Het is tegen deze rolpatronen dat artikel 5 IVDV het opneemt.”45 Na het uitbannen van directe en indirecte discriminatie is het uitbannen van stereotypen de definitieve stap om te komen tot een optimale verwezenlijking van de mensenrechten van vrouwen. De mogelijkheid om vrij van vooroordelen keuzes te maken is immers de definitieve verwerkelijking van de doelstelling van het Verdrag. Zij noemt artikel 5 het “(…) ulterieure doel van het Verdrag, de intentie achter het gehele Verdrag.”46 Lijnzaad wijst er op dat het artikel bepaaldheid mist, met name door het ontbreken van een definitie van het begrip stereotypen en het begrip minderwaardigheid en meerderwaardigheid. “Wat bijvoorbeeld te denken van schoonheidswedstrijden, de verkiezing van prins carnaval of het hoffelijk openhouden van een deur voor een vrouw. Mij lijkt dat het antwoord op deze vraag vaak subjectief zal zijn, waarmee op de bruikbaarheid van artikel 5 lid a als rechtsregel het nodige af te dingen valt.”47
De juridische bruikbaarheid van het artikel wordt daarom door Lijnzaad in twijfel getrokken: “Het is niet onaannemelijk dat de doelstelling rollenpatronen uit te bannen en daardoor de keuzevrijheid voor vrouwen te vergroten, een extra-juridische doelstelling is en het verwerkelijken daarvan buiten het bereik van het recht valt.”48
42 43 44 45 46 47 48
Van Maarseveen 1987 (a), p. 75. Van Maarseveen 1987 (b), p. 137 Lijnzaad 1991, p. 7. Lijnzaad1994, p. 43. Lijnzaad1994, p. 46. Lijnzaad1994, p. 45 en p. 57. Lijnzaad1994, p. 46.
Deel II
63
Het artikel heeft in haar opvatting zeker geen directe werking, en het zal het volgens haar, als het op een botsing van in geding zijnde grondrechten aankomt, waarschijnlijk afleggen tegen klassieke rechten als de godsdienstvrijheid of de vrijheid van onderwijs.49 Het belang van artikel 5a
VV
Ondanks deze waarschuwende woorden blijkt Lijnzaad in het vervolg van haar beschouwing juist positief te zijn over de potentie van artikel 5a VV. Het eerste positieve aspect dat ze noemt is dat de bepaling gericht is op het bevorderen van diversiteit of pluriformiteit.50 In de tweede plaats noemt zij artikel 5 VV een kapstokbepaling, die van grote waarde is voor een dynamische interpretatie van doel en reikwijdte van het Verdrag. De auteur demonstreert dit aan de hand van een bespreking van de Algemene Aanbevelingen 12 en 19, waarin op basis van artikel 5a VV een veroordeling van geweld tegen vrouwen plaatsvindt, een onderwerp dat verder niet expliciet in het Verdrag is genormeerd. Dit mag dan internationaalrechtelijk geen schoonheidsprijs verdienen, “(…) het is een flexibele methode waar waarschijnlijk meer mee te bereiken valt dan met onderhandelingen over aanvullende protocollen of nieuwe verdragen.”51 Het praktisch belang van dit artikel in de Nederlandse rechtsorde lijkt volgens Lijnzaad tenslotte te liggen in de legitimatie van overheidsbeleid op het terrein van het actief bestrijden van negatieve genderstereotypen, onder andere door middel van reclamespotjes waarin meisjes worden opgeroepen om een exacte studie te gaan volgen of mannen worden opgeroepen om hun eigen overhemd te strijken.52 Toetsing van beleid of wetgeving met behulp van artikel 5a
VV
Dat artikel 5a VV kan worden gebruikt om (voorgestelde) wetgeving te toetsen beschrijft KlaartjeWentholt in een artikel over de vergoeding van overwerktoeslagen aan deeltijdwerkers. “De erkenning dat deeltijders ook zorgtaken kunnen hebben en dat overwerk dus een extra belasting betekent, breekt met de heersende norm van de voltijdse arbeidsduur en daarmee wordt de dominante genderideologie bestreden, conform artikel 5 VN-vrouwenverdrag. Het is ook aan de rechter om deze verplichting tot het doorbreken van de dominante norm ‘in te lezen’ in het discriminatieverbod.”53
49 50 51 52 53
Lijnzaad 1994, p. 54. Lijnzaad1994, p. 57. Lijnzaad 1994, p. 47. Lijnzaad1994, p. 55. Wentholt 1997, p. 202. Uit het vervolg van het artikel blijkt dat het ‘inlezen’ vooral ook kan gebeuren in open normen, zoals het goed werkgeverschap en de redelijkheid en billijkheid in het contractenrecht.
64
Hoofdstuk 10 – Juridische literatuur over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
Het artikel verplicht in haar visie tot een zorgvriendelijke invulling van het sociale recht: “Starre vooronderstellingen in het recht moeten worden zichtbaar gemaakt zodat er ruimte komt voor het daadwerkelijk rekening houden met zorg.”54 In verschillende publicaties is door mij gesteld dat artikel 5 VV als juridische norm van groot belang is voor het bestrijden van zogenoemde systeemdiscriminatie.55 Op grond van dit artikel bestaat volgens mij – waarbij ik me in hoofdzaak baseer op de hierboven besproken literatuur en op de conclusies die daaruit door de Commissie Groenman zijn getrokken – een inspanningsverplichting voor de staten die aangesloten zijn bij het Verdrag om negatieve genderstereotypen te bestrijden. Het artikel verschaft in mijn opvatting een stevige juridische basis aan maatregelen die er op gericht zijn een eind te maken aan de reproductie van dominante genderideologie in recht en beleid.56
10.2
Engelstalige literatuur over artikel 5a Vrouwenverdrag
De beperkte instrumentele betekenis van artikel 5a
VV
Het VN-Vrouwenverdrag wordt, ook in de feministische literatuur over internationale mensenrechten, geregeld (kortweg) afgedaan als een zwak en ineffectief instrument om de mensenrechten van vrouwen te garanderen, met name omdat een goed toezichtmechanisme zou ontbreken en omdat er een ruime mogelijkheid bestaat om voorbehouden te maken.57 Verder zou het Verdrag slechts verplichten tot het nemen van ‘appropriate measures’ en legt het geen duidelijk omschreven verplichtingen op, die van afschrikwekkende sancties zijn voorzien.58 Charlesworth, Chinkin & Wright vatten de kritiek aldus samen: “In sum, the Women’s Convention (…) is an ambiguous offer. It recognizes discrimination against women as a legal issue but is premised on the notion of progress through good will, education and changing attitudes and does not promise any form of structural, social or economic change for women.”59
Andere auteurs erkennen dat het Verdrag zich op een breed scala aan terreinen richt en dat het verder strekt dan alleen de bestrijding van (formele) discriminatie doordat ook
54 Wentholt 1997, p. 203. 55 Ondermeer Holtmaat 1997, Holtmaat 1998, Holtmaat 2001 en Holtmaat 2003 (a). 56 Holtmaat 1997, p. 77-78 en Holtmaat 2001, p. 178-179. Dit onderzoek in opdracht van de DCE verschafte mij de mogelijkheid om deze interpretatie verder te onderbouwen. 57 Zie Charlesworth & Chinkin 2000, p. 221. Zie ook Nyamu 2000, p. 391. De laatste auteur constateert dat pogingen van mensenrechtenactivisten om een ‘state responsibility’ te construeren voor Verdragsstaten om effectief een eind te maken aan vrouwendiscriminatie vaak sneuvelen omdat veel (met name Islamitische) landen voorbehouden hebben gemaakt bij de artikelen 2f en 5a VV. 58 Zie o.m. Felmeth 2000, p. 710 en Charlesworth, Chinkin & Wright 1991, p. 634. 59 Charlesworth, Chinkin & Wright 1991, p. 634
Deel II
65
genderstereotypen moeten worden uitgebannen, maar gaan niet verder in op de betekenis van artikel 5.60 Voorzover er in deze literatuur aandacht bestaat voor artikel 5a VV is het vooral in beschrijvende zin.61 Als een van de weinige auteurs geeft Noreen Burrows in haar overzichtsartikel over het Verdrag ook enig inhoudelijk commentaar op deze bepaling.62 De auteur meent dat een correcte uitvoering van het Verdrag vanzelf aan stereotypering een eind zal maken: “If a women, for example is given the right to earn a living, to own property, to chose the number and spacing of her children then the role stereoptyping of men and women must eventually be called into question.”63
Tevens is ze van mening dat van de Staten, die het Verdrag hebben ondertekend, ook een actieve rol wordt verwacht in het veranderen van zowel gedragspatronen als bepaalde denkwijzen over vrouwen. Bij deze taak zet zij vervolgens echter grote vraagtekens, omdat de bepaling weinig specifieks te zeggen heeft over hoe de Verdragsstaten dat dan zouden moeten doen en waartoe zij precies verplicht zouden zijn. Daarin ligt dan volgens deze auteur gelijk de zwakte van het Verdrag. Het discriminatieconcept in het Vrouwenverdrag Behalve de beperkte instrumentele waarde van het Vrouwenverdrag worden in deze literatuur ook inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht, die zich met name richten tegen het concept van discriminatie dat in het Verdrag wordt gebruikt. Het is opmerkelijk dat de analyse van de (veronderstelde) andere inhoud van het discriminatiebegrip in het Vrouwenverdrag, zoals die al vroeg door de Nederlandse auteurs is ontwikkeld, op geen enkele wijze in buitenlandse literatuur terug is te vinden. Auteurs als Charlesworth & Chinkin gaan er zondermeer van uit dat ook het Vrouwenverdrag lijdt aan het euvel dat altijd een vergelijking met de mannelijke standaard moet worden gemaakt waardoor gelijke rechten betekenen dat vrouwen zich zouden moeten assimileren aan de mannelijke norm.64 Volgens Charlesworth, Chinkin & Wright gaat het Verdrag verder dan de meeste juridische gelijke behandelingsinstrumenten, doordat het ook ‘equality of result’ eist, waardoor positieve actie gerechtvaardigd wordt en ook indirecte discriminatie bestreden kan worden. Niettemin zal dat weinig opleveren voor vrouwen, omdat het Verdrag uiteindelijk uit gaat van een definitie van gelijkheid in termen van ‘gelijkheid aan mannen’:
60 61 62 63 64
Zie Felmeth, 2000, p. 710. Zie bijv. Wadstein 1988, p. 13-14. Burrows 1985, p. 428-429. Burrows 1985, p. 248. Charlesworth, Chinkin & Wright 1991, p. 631.
66
Hoofdstuk 10 – Juridische literatuur over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
“Both the notions of equality of opportunity and equality of result accept the general applicability of a male standard (except in special circumstances such as pregnancy) and promise a very limited form of equality: equality is defined as being like a man.”65
Hetzelfde standpunt nemen Charlesworh & Chinkin in: “For these reasons, even the comparatively broad definition of discrimination contained in the Women’s Convention may not have much cutting edge against the problems women face worldwide.”66
Zij stellen dat, met uitzondering van artikel 6 over vrouwenhandel, het discriminatieverbod van het Verdrag is “(…) confined to accepted human rights and fundamental freedoms. If these rights are defined in a gendered way, access to them will be unlikely to promote any real form of equality.”67
De positieve waardering van de mogelijkheden die het Verdrag biedt voor het voeren van een positieve actiebeleid en het feit dat het tevens indirecte discriminatie verbiedt, wordt op deze manier ‘weggeschreven’: “The Convention’s endorsement of affirmative action programmes in article 4 similarly assumes that these measures will be temporary techniques to allow women eventually to perform like men.”68
Het ontbreken van een analyse van de betekenis van artikel 5
VV
Charlesworth & Chinkin onderkennen ook enkele andere positieve aspecten aan het Vrouwenverdrag, zoals het feit dat het de grens tussen klassieke en sociale grondrechten overstijgt en het feit dat de dichotomie tussen publiek en privé deels door het Verdrag wordt opgeheven (met name door artikel 16 van het Verdrag).69 Het valt op dat artikel 5 in dat kader wederom niet wordt besproken. Dit artikel komt slechts in een voetnoot aan de orde, daar waar de auteurs bespreken dat het Verdrag op slechts zeer beperkte wijze de onderdrukking van vrouwen in de privé-sfeer bestrijdt: “The male centred view of equality offered in international law is tacitly reinforced by the focus in the Women’s Convention on public life, the economy, the legal system and education, and its only limited recognition that oppression within the private sphere, that of the domestic and family worlds, contributes to women’s inequality (footnote: CEDAW, Preamble and Article 5). It does not,
65 66 67 68 69
Charlesworth, Chinkin & Wright 1991, p. 631. Charlesworth & Chinkin 2000, p. 230. Charlesworth & Chinkin 2000, p. 230. Charlesworth & Chinkin 2000, p. 230. Charlesworth & Chinkin 2000, p. 217-218.
Deel II
67
for example, explicitly prohibit violence against women perhaps because of the conceptual difficulty of compressing a harm characterised as private into the public frame of the Convention, or perhaps because this does not fit directly into the equality model.”70
De auteurs geven verderop in hun boek toe dat het Comité in Algemene Aanbeveling 19 geweld tegen vrouwen (met behulp van artikel 5a!) wel onder het discriminatiebegrip heeft gebracht, maar zien daarin geen aanleiding om hun eerdere conclusies te heroverwegen Het Verdrag pakt volgens to Charlesworth & Chinkin de oorzaak van vrouwenonderdrukking niet aan: “The fundamental problem for women is not simply discriminatory treatment compared with men, although this is a manifestation of a larger problem. Women are in an inferior position because they lack real economic, social or political power in both public and private worlds.”71
De nadruk ligt volgens hen veel te sterk op gelijke participatie van vrouwen, met name op het niveau van besluitvorming en macht. Dit miskent de onderliggende structuren en machtsrelaties die bijdragen tot de onderdrukking van vrouwen: “While increasing the presence of women is certainly important, it does not of itself transform these structures. We also need to understand and address the gendered aspects of fundamental concepts such as ‘the economy’ ‘work’, ‘democracy’, ‘politics’ and ‘sustainable development’.”72
Dat een progressieve interpretatie artikel 5a VV de Verdragstaten zou kunnen aansporen om juist die concepten en structuren van hun genderstereotiepe inhoud te ontdoen, wordt door Charlesworth & Chinkin niet onderkend of erkend. De relatie tussen artikel 2 en 5 van het Verdrag In de Engelstalige literatuur zijn slechts twee bijdragen gevonden die lijken aan te sluiten bij de in Nederland veronderstelde betekenis van artikel 5a VV. De eerste daarvan is van de hand van de Canadese rechtsgeleerde Rebecca Cook.73 Deze auteur legt een interessante verbinding tussen artikel 2f en artikel 5a van het Verdrag. Artikel 2f stelt dat staten verplicht zijn “(…) to take all appropriate measures, including legislation, to modify or abolish existing laws, regulations, customs and practices which constitute discrimination against women.” Volgens Cook zijn door de combinatie van de artikelen 2f en 5a samen de Verdragsstaten verplicht om hun wetgeving grondig te herzien en om praktijken (bijvoor-
70 71 72 73
Charlesworth & Chinkin 2000, p. 321 Charlesworth & Chinkin 2000, p. 229. Charlesworth & Chinkin 2000, p. 321. Cook 1994 (b). In een recente publicatie neemt Cook de drieledige doelstelling van het Vrouwenverdrag, zoals ontwikkeld door de Commissie Groenman, over. Zie Cook 2003, p. 130.
68
Hoofdstuk 10 – Juridische literatuur over artikel 5a VN-Vrouwenverdrag
beeld van religieuze instellingen) aan te pakken waardoor vrouwen systematisch worden uitgesloten van invloedrijke en gezaghebbende posities. “These articles strongly reinforce the commitment to eliminate all forms of discrimination, since many pervasive forms of discrimination against women rest not on law as such but on legally tolerated customs and practices of national institutions.”74
Cook noemt verschillende voorbeelden van verdragsartikelen voor de uitleg en implementatie waarvan deze twee artikelen van groot belang zijn. Zo geeft ze aan dat de artikelen 13, 14 en 16 zodanig uitgelegd moeten worden dat aan traditionele praktijken een eind wordt gemaakt. Ook op het terrein van het bestrijden van seksueel geweld spelen de artikelen 2f en 5a volgens haar een belangrijke rol. Tenslotte besteedt Cook aandacht aan het vraagstuk of zich wat betreft de toepassing van deze artikelen een botsing kan voordoen met andere grondrechten, met name het recht op godsdienstvrijheid. Op dit punt komt ze tot de conclusie dat Verdragsstaten de vrijheid en de plicht hebben om (wettelijke) voorrechten aan religieuze instellingen (zoals belastingvrijdom) te onthouden zo lang en voorzover deze instellingen zich aan vrouwendiscriminatie schuldig maken.75 “State parties’ duties of due diligence to take all appropriate measures to prohibit all forms of discrimination against women, and state liability for omissions to enforce human rights nondiscrimination provisions may require that they treat religious institutions whose practices do not conform to international human rights standards as secular, non-charitable organizations.”76
Naar gelijkheid als transformatie Een tweede bijdrage die interessant materiaal bevat over de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag is de bespreking van Sandra Fredman van het probleem hoe positieve actie juridisch kan worden gelegitimeerd.77 Fredman noemt drie mogelijke manieren om de dominante juridische benadering van formele gelijkheid te overstijgen, waarin gelijkheid is gedefinieerd als ‘gelijken gelijk behandelen’. In de eerste plaats is er de benadering van de gelijke kansen waarin erkend wordt dat het toekennen van formeel gelijke rechten aan vrouwen ongelijkheid in de hand kan werken omdat er nog (steeds) sprake is van discriminatie en dat een zekere mate van voorkeursbehandeling toestaat teneinde ‘gelijke startposities’ te bereiken. Deze benadering ziet echter de bestaande structurele oorzaken van de achterstand over het hoofd. De tweede benadering
74 75 76 77
Cook 1994 (b), p. 239-240. Cook 1994 (b), p. 241. Cook 1994 (b), p. 241. Fredman 2003.
Deel II
69
is die van de gelijke uitkomsten, die streeft naar het bereiken van gelijke posities van vrouwen op alle terreinen. Deze benadering ziet eveneens de structurele oorzaken van discriminatie over het hoofd. Gelijke kansen en gelijke uitkomsten zijn de twee noties die in de feministische discussie over het doorbreken van de formele juridische gelijkheid centraal staan.78 Daar voegt Fredman nog een derde benadering genaamd ‘gelijkheid als transformatie’ aan toe. Die benadering streeft naar een transformatie van de samenleving op een zodanig wijze dat belemmeringen die de feitelijke gelijkheid van vrouwen in de weg staan worden opgelost. In dat verband noemt Fredman artikel 5a VV als een bepaling die “(…) requires a modification of social and cultural patterns of conduct. Articles 2, 3 and 5 also make it mandatory for States to take positive steps to achieve the desired goal.”79
78 Zie Loenen 1995. 79 Fredman 2003, p. 116.
11 CONCLUSIES VAN DEEL II
11.1
Het belang van artikel 5a Vrouwenverdrag
Een dynamische verdragsinterpretatie In dit concluderende hoofdstuk moet om te beginnen de vraag worden beantwoord of de stelling van de Commissie Groenman dat artikel 5a VV van bijzonder belang zou zijn, voldoende basis heeft in officiële documenten over het Verdrag en in de rechtswetenschappelijke literatuur. Uit het gepresenteerde materiaal blijkt dat de betekenis die aan deze bepaling moet worden gegeven niet voor eens en altijd is vastgelegd (bijvoorbeeld in de Traveaux Préparatoires bij het Verdrag of in de wetsgeschiedenis van de Goedkeuringswet in Nederland), maar sterk in beweging is. Deze waarneming sluit aan bij de algemene opvatting dat het Verdrag een levend instrument is, dat dynamisch moet worden geïnterpreteerd.1 Van bewustwording naar structurele veranderingen De oorspronkelijke betekenis van artikel 5a VV lijkt zich vooral te richten op het geven van voorlichting en educatie en het beïnvloeden of bijsturen van de media en de reclame. Gaandeweg krijgt het CEDAW-Comité echter meer oog voor de structurele effecten van het (voort)bestaan van negatieve en beperkende of onderdrukkende denkbeelden over vrouwen. Het Comité brengt feitelijk dit ‘kwaad’ in verband met zowat alle vormen van structurele achterstelling van vrouwen, met name als het gaat om het terrein van de betaalde arbeid, de gezondheidszorg, het familierecht en geweld tegen vrouwen. Niet alleen voorlichting en mentaliteitsverandering lijkt door het Comité van belang te worden gevonden, het richt zich ook steeds meer op het aansporen van Verdragsstaten om iets te doen tegen de structurele ongelijke beloning van vrouwen, tegen de segregatie op de arbeidsmarkt, tegen
1
Cook 1994 (b), p. 234, die stelt dat het CEDAW-Comité op autonome wijze doel en strekking van de verdragsbepalingen kan interpreteren. Zie ook Groenman et al. 1997, p 9 en 31.
72
Hoofdstuk 11 – Conclusies van deel II
het ontbreken van mogelijkheden voor vrouwen om fulltime te werken (en economisch zelfstandig te zijn), tegen de achtergestelde positie in het familierecht, et cetera. Ook de positie van de Nederlandse regering laat een soortgelijke verschuiving zien. Aanvankelijk lag de nadruk op het veranderen van individuele en in cultuur of religie besloten liggende opvattingen, meningen en attitudes van individuen ten aanzien van vrouwen. Maar reeds tijdens de goedkeuringsprocedure erkent de regering dat genderstereotypen ook hun weerslag vinden in de structuren en instituties van de samenleving, inclusief het recht, en dat artikel 5a VV daar (mede) op is gericht. Van gelijkheid als ‘hetzelfde zijn’ naar gelijkheid als transformatie De verschuiving van de aandacht voor stereotypen als een mentaliteitsprobleem naar stereotypen als de bron van structurele discriminatie is vooral goed zichtbaar in de juridische literatuur en in de verdiepende studies die in Nederland over het Vrouwenverdrag zijn verricht.2 Het is opvallend dat al in een vroeg stadium van de geschiedenis van het Verdrag is onderkend dat dit artikel aanspoort tot het bevorderen van ‘cultuurverandering’. De conclusie in de Nederlandse juridische literatuur is dat dit verdragsartikel iets toevoegt aan het gangbare non-discriminatieconcept. Doordat deze bepaling in het Vrouwenverdrag zo’n belangrijke plaats inneemt, zou het verbod op discriminatie in dit Verdrag zich niet alleen richten op het niveau van de individuele rechtsbescherming tegen discriminatie, maar ook aandacht eisen voor het bestrijden van de structuren en concepten die deze discriminatie (mede) veroorzaken. De Verdragsstaten zouden verplicht zijn om hun wetgeving en beleid te ontdoen van seksestereotiepe vooronderstellingen. In Engelstalige literatuur zijn daarvoor aanknopingspunten te vinden in het werk van Rebecca Cook, die deze plicht baseert op de samenhang tussen de artikelen 2f en 5a VV. Het kan ook worden aangetroffen in het werk van Sandra Fredman, die dit artikel beschouwt als een uitdrukking van de (erkende) noodzaak om de samenleving zodanig te transformeren dat de structurele belemmeringen voor ‘echte’ gelijkheid worden weggenomen. Daarmee houdt het Vrouwenverdrag inderdaad een normstelling in die verder strekt dan de bestaande wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen.3 Dit recht is immers in hoofdzaak gericht op het bieden van individuele rechtsbescherming tegen seksediscriminatie en biedt niet of nauwelijks een remedie tegen structurele oorzaken van uitsluiting of achterstelling van vrouwen. Het gelijkebehandelingsrecht kijkt vooral
2
3
Niet vergeten mag worden dat in dezelfde periode als die waarin over de betekenis van het Vrouwenverdrag werd nagedacht ook veel beleidsnotities en studies verschenen op het terrein van beeldvorming en over het instrument van de emancipatie-effectrapportage. Deze teksten zijn ongetwijfeld mee van invloed geweest op het denken over de betekenis van het Verdrag. Zie daarover hoofdstuk 14. In de Europese rechtspraak zijn wel enkele aanwijzingen te vinden dat het Hof van Justitie enig begrip lijkt te krijgen voor het feit dat discriminatie van vrouwen een structureel probleem is. Zie daarvoor het in hoofdstuk 4 besproken werk van Susanne Burri en Ursula Rust.
Deel II
73
terug naar discriminatie die al plaats heeft gevonden. Het Vrouwenverdrag is uitdrukkelijk wel gericht op het bieden van structurele veranderingen, waardoor ook in de toekomst discriminatie kan worden voorkomen. Het Verdrag drukt in artikel 5a bovendien niet alleen het beginsel van gelijkheid uit, maar ook het beginsel van diversiteit of vrijheid: de mogelijkheid om zelf keuzes te maken over wat het betekent om man of vrouw te zijn, zonder door maatschappelijke structuren of organisaties op een bepaalde, traditioneel vastliggende, invulling van mannelijkheid of vrouwelijkheid te worden vastgepind. De betekenis van artikel 5a VV kan heel kort worden samengevat in de uitdrukking dat gaat om gelijkheid als transformatie. Het Verdrag vereist niet alleen dezelfde behandeling, maar ook ander recht en beleid. Artikel 5a
VV
als pilaar onder de derde subdoelstelling van het Verdrag
De verstrekkende betekenis die door de Commissie Groenman aan het Verdrag is toegekend (als pilaar onder de derde subdoelstelling van het Vrouwenverdrag) lijkt daarom in zoverre te worden ondersteund door hetgeen in de documenten en in de literatuur is gevonden dat deze betekenis anno 2004 zeker wel aan deze Verdragsbepaling toegeschreven mag worden. Deze conclusie wordt bovendien ondersteund door de uitspraak van het Comité zelf dat het waardering heeft voor de wijze waarop Nederland de doelstelling van het Verdrag heeft geanalyseerd en heeft beschreven in drie afzonderlijke subdoelstellingen. Een sterk argument hiervoor kan voorts worden ontleend aan de belangrijke betekenis die het Comité in Algemene Aanbeveling nummer 25 geeft aan de derde subdoelstelling van het Verdrag. De Nederlandse regering toont zich in dit opzicht echter op zijn minst ambivalent. Ondanks het feit dat ze aan de ene kant erkent dat artikel 5a VV de pijler is onder de derde subdoelstelling van het Verdrag, wil ze aan de andere kant niet erkennen dat – zoals in het kader van de discussie over het vierde verdiepende onderzoek in de Tweede Kamer werd opgemerkt – het Verdrag daarmee een non-discriminatienorm kent die anders van inhoud en verstrekkender is dan de tot nu toe in het internationale en nationale recht bekende normstellingen. Uit de recente standpuntbepalingen van het kabinet ten aanzien van de Tweede Nationale Rapportage, valt bovendien af te leiden dat de aandacht voor de derde subdoelstelling van het Verdrag geheel is weggeëbd. Dat het Comité zelf wellicht wel meent dat het Vrouwenverdrag een toevoeging kan betekenen op het bestaand gelijkebehandelingsrecht is (voorzichtig) af te leiden uit enkele recente Landencommentaren waarin het met enige nadruk stelt dat Verdragsstaten zich niet alleen op het EG-recht met betrekking tot gelijke behandeling van vrouwen zouden moeten oriënteren, maar evenzeer aandacht zouden moeten besteden aan het VN-Vrouwenverdrag en het Verdrag betere bekendheid zouden moeten geven onder juristen.4
4
Slovenië (2003), A/58/38, CEDAW/C/SR, 620 and 621, para. 217, 218 and 219 en Duitsland (2004), A/59/38, CEDAW/C/SR, 640 and 641, para. 26 and 27.
74
Hoofdstuk 11 – Conclusies van deel II
11.2
De aard en strekking van de verplichtingen op grond van artikel 5a Vrouwenverdrag
De instrumentele waarde van artikel 5a
VV
Veel van de discussies in de juridische literatuur over de werking van het Vrouwenverdrag gaan over de vraag wat precies de aard is van verdragsverplichtingen op grond van het VN-Vrouwenverdrag. Er wordt nogal eens beweerd dat het Verdrag alleen instructienormen zou bevatten en daarom geen rechtens afdwingbare aanspraken aan individuele vrouwen zou kunnen geven. Hoewel over het algemeen niet gezegd kan worden dat de verdragsbepalingen geen directe werking zouden kunnen hebben,5 is het aannemelijk dat artikel 5a VV inderdaad zo is geformuleerd dat (op dit moment) moeilijk aangenomen kan worden dat individuele vrouwen zich rechtsreeks op dit artikel zouden kunnen beroepen in een juridische procedure. Het artikel is daarvoor onvoldoende ‘clear and precise’. Dit betekent dat de bepaling primair een instructienorm is, die zich richt tot Verdragsstaten. (Wat die instructie inhoudt zal ik hierna bespreken.) Dat wil echter niet zeggen dat de bepaling geen enkele rol zou kunnen spelen in rechtsgedingen waarin gesteld wordt dat er sprake is van discriminatie op grond van sekse. Bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van ‘gelijke of vergelijkbare gevallen’ of dat er sprake is van ‘ongelijke behandeling’ moet het verbod om uit te gaan van genderstereotypen in de overwegingen worden betrokken. Zo zou het een belangrijk verschil hebben uitgemaakt als het Europese Hof van Justitie bij de vraag of deeltijdwerkers ook recht hebben op overwerktoeslagen, rekening had gehouden met het feit dat aan de bestaande toeslagregeling het stereotiepe denkbeeld ten grondslag ligt dat alleen fulltime werkende mensen een volle dagtaak hebben en daarom een toeslag op het normale uurloon ‘verdienen’. Voor parttimers is het vaak even ‘inconvenient’ om over te werken als voor voltijdwerkers, omdat ze dan voorzieningen moeten treffen voor de zorgarbeid die ze daarnaast verrichten.6 Artikel 5a VV zou met andere woorden ook in gelijkebehandelingszaken gebruikt kunnen worden als een interpretatiekader dat het recht (mede) inkleurt. Daarmee zou deze bepaling een steun kunnen zijn bij het voorkomen van de assimilerende werking van het bestaande gelijkebehandelingsrecht. In de context van beleidsontwikkeling en wetgeving kan het artikel dienst doen als toetsingskader voor recht en beleid: in hoeverre worden daarin zelf stereotiepe opvattingen
5 6
Heringa, Hes & Lijnzaad 1994. Veel deeltijders zijn studenten die naast een magere beurs werken. Zie met name de zaak van Angelika Helmig: ECJ 15 dec. 1994, ind e gevoegde zaken C-399/92, C-409/92, C-425/92, C-34/93, C-50/93 en C78/93, Angelika Helmig and others vs Stadt Lengerig, beschreven in Holtmaat 1995, 1996 en 1999.
Deel II
75
over sekseverschillen weerspiegeld en bevestigd?7 Op deze functie kom ik hieronder uitgebreid terug. Bovendien kan volgens de literatuur artikel 5a VV ook dienen als ‘kapstokbepaling’ om de reikwijdte van het Verdrag te vergroten.8 Op dezelfde wijze als met behulp van dit artikel geweld tegen vrouwen onder het Verdrag is gebracht, zouden in de toekomst andere onderwerpen als verboden discriminatie van vrouwen aangemerkt kunnen worden. Artikel 5a VV speelt op die manier een belangrijke rol bij de dynamische interpretatie van het Verdrag waardoor het een living instrument kan blijven. Tenslotte heeft de bepaling instrumentele waarde doordat het kan dienen als legitimatie voor een actief ingrijpen van de overheid in situaties waarin negatieve en schadelijke stereotypen over vrouwen in het openbaar worden uitgedragen of verspreid.9 De reikwijdte van de verplichtingen op grond van artikel 5a
VV
Op basis van juridische literatuur en Algemene Aanbevelingen van het CEDAW-Comité meende de Commissie Groenman dat het Vrouwenverdrag zowel zou kunnen ingrijpen in de verticale relaties tussen overheid en burgers als in horizontale relaties tussen burgers onderling.10 In het laatste geval kun je onderscheid maken tussen relaties die vooral in het openbare leven zijn gesitueerd (als men contacten aangaat in het kader van werk, gezondheidszorg, onderwijs) en relaties in het intieme privé-leven van mensen. Als de overheid – op basis van het Vrouwenverdrag – anti-discriminatiewetgeving uitvaardigt die ingrijpt in dit privé-leven loopt ze het gevaar dat ze daarmee het constitutioneel gegarandeerde recht op de bescherming van het privé-leven of gezinsleven schendt. In het algemeen sloot de Commissie Groenman de mogelijkheid niet uit dat een Verdragsstaat op grond van het Verdrag maatregelen neemt die direct ingrijpen in het privé-leven. Kan dit ook gebeuren op grond van artikel 5a VV? In de documenten en in de literatuur die ik voor dit onderzoek heb bestudeerd ben ik nergens de suggestie tegengekomen dat dit inderdaad zou kunnen. Naar mijn mening is uit de bewoordingen van het artikel af te leiden dat het in de eerste plaats is gericht op in het openbaar, zowel in verticale als in horizontale relaties, gemaakte (open of verborgen) uitingen van negatieve of schadelijke stereotypen over de rollen van mannen en vrouwen. Indirect kunnen (en hopelijk zullen!) maatregelen van de regering of van werkgevers, gezondheidsinstellingen of scholen,11 om dergelijke uitingen te bestrijden wel een invloed doen gelden op verhoudingen in de privé-sfeer.
7 8 9 10 11
Wentholt 1997. Zie met name Lijnzaad 1994, besproken in hoofdstuk 10. Lijnzaad 1994. Groenman et al. 1997, p. 28. Deze organisaties en instellingen kunnen op eigen initiatief dergelijke maatregelen nemen of op aanwijzing van de regering, die deze regelgeving kan baseren op artikel 5a VV.
76
Hoofdstuk 11 – Conclusies van deel II
De relatie met andere grondrechten Ook als de overheid bij het nemen van alle passende maatregelen om seksestereotypen uit te bannen zich beperkt tot de publieke sfeer, kan de vraag opkomen in hoeverre daarbij de klassieke vrijheidsrechten (zoals de vrije meningsuiting en de godsdienstvrijheid) mogen worden beperkt. Hoewel van veel kanten dit probleem wordt aangestipt en tot voorzichtigheid wordt gemaand, kan uit deze discussies niet de conclusie worden getrokken dat deze vrijheidsrechten de toepassing van artikel 5a VV volledig zouden dwarsbomen. Het is zoals het Ethiopische lid van de voorbereidingscommissie van het Verdrag ook opmerkte: vrijheidsrechten zijn niet onbegrensd.12 Ze kunnen in theorie en praktijk worden ingeperkt door andere rechten, zoals het recht om niet op grond van sekse te worden gediscrimineerd.13 Dit betekent dat de regering, indien ze deze vorm van discriminatie wil bestrijden en daarvoor ‘alle passende maatregelen’ neemt, artikel 5a VV kan aanvoeren als de juridische grondslag voor deze maatregelen. In geval wordt aangevoerd dat zulke maatregelen (te ver) ingrijpen in bepaalde andere (grond)rechten van burgers, zou kunnen worden gesteld dat dit gerechtvaardigd is omdat artikel 5a VV tot deze maatregelen verplicht.14 Verdragsstaten zijn immers te allen tijde verplicht om de bepalingen uit de verdragen waarbij ze zich hebben aangesloten loyaal, met gezwinde spoed, tijdig en te goeder trouw uit te voeren.15 Dat geldt ook voor artikel 5a VV. Wat ze daarvoor moeten doen behandel ik hieronder.
11.3
De inhoud van de verplichtingen op grond van artikel 5a Vrouwenverdrag
De laatste vraag die hier nog moet worden beantwoord, is wat de inhoud van artikel 5a VV precies is. Wát, met andere woorden, moet een Staat die aangesloten is bij het Vrouwenverdrag anno 2004 doen om deze verdragsbepaling loyaal en te goeder trouw uit te voeren? Wat zijn de ‘passende maatregelen’ die een Verdragspartij in dat verband moet nemen? Uit het onderzoek waarvan in dit boek verslag is gedaan komen twee soorten maatregelen naar voren, die hieronder worden besproken. Het uitbannen van negatieve genderstereotypen in het sociale en culturele leven Verdragsstaten hebben op grond van artikel 5a VV de verplichting in te grijpen in die maatschappelijke verhoudingen en instituties waarin een negatieve stereotiepe beeldvorming
12 Rehof, 1993, p. 80. 13 Cook 1994 (b), p. 241. 14 Op voorwaarde dat de maatregelen proportioneel zijn en dat ze geschikt en noodzakelijk zijn om het doel van het uitbannen van gender stereotypen te bereiken. 15 Cook 1994 (b)
Deel II
77
van vrouwen wordt uitgedragen en/of toegepast. Te denken is aan de (re)presentatie (dwz: afbeelding en af- of aanwezigheid) van vrouwen en vrouwenrollen in de media en de reclamewereld, de (re)presentatie van vrouwen en vrouwenrollen in pornografie en negatieve beeldvorming die aanzet tot geweld tegen vrouwen. Het CEDAW-Comité laat er geen misverstand over bestaan dat de Verdragstaten op dit gebied een actief en effectief beleid dienen te voeren. Uit de vele overwegingen die het CEDAW-Comité wijdt aan de verplichting tot voorlichting en aan de verplichting om grenzen te stellen aan schadelijke reclame-uitingen en schadelijke genderstereotypen in onderwijsmateriaal, is af te leiden dat artikel 5a VV wel degelijk concrete eisen stelt aan de activiteiten die een overheid moet ondernemen. Daarvoor zijn verschillende instrumenten geschikt, zoals het geven van voorlichting, het aanpassen van schoolboeken, het voeren van reclamecampagnes, het ondersteunen van instellingen die actief zijn op het terrein van bestrijding van genderstereotypen en het geven van algemene richtlijnen (bijv. aan de reclamecodecommissie of als onderdeel van subsidievoorwaarden voor de media). Ook strafbaarstelling van bepaalde uitingsvormen van bijzonder schadelijk geachte genderstereotypen (zoals bepaalde vormen van pornografie) kan een passende maatregel zijn. De mogelijkheid voor de overheid om daadwerkelijk veranderingen te bewerkstelligen op het niveau van het individuele bewustzijn van gender en de genderidentiteit en op het symbolische niveau zijn echter beperkt.16 Reden te meer om zich vooral te richten op het niveau van de maatschappelijke structuren en instituties. Dat is dan tegelijk de tweede opdracht die uit artikel 5a is af te leiden. De verplichting om genderstereotypen in recht en beleid uit te bannen In de tweede plaats valt uit de normstelling van artikel 5a (in samenhang met artikel 2f) VV af te leiden dat de overheid alle passende maatregelen moet nemen om genderstereotypen die ten grondslag liggen aan het recht en het beleid op te sporen en te verwijderen. Het is de overheid zelf die zich mogelijk schuldig maakt aan schending van deze verdragsnorm en het is de overheid zelf die verantwoordelijkheid draagt voor beëindiging van die situatie van verdragsschending. De opvattingen over hoe ver deze verplichting strekt verschillen echter sterk. Aan de ene kant van het spectrum zijn er auteurs die menen dat er op dit punt geen enkele concrete verplichting op artikel 5a VV is te baseren, aan de andere kant staat de opvatting dat het artikel verplicht tot zeer rigoureuze maatregelen, zoals het afschaffen van alle kostwinnersbepalingen in het sociale zekerheidsrecht. Dit laatste onder in achtneming van de tweede
16 Onder andere op grond van vrijheidsrechten die door nationale constituties en door mensenrechtenverdragen zijn gegarandeerd. Zie hierboven.
78
Hoofdstuk 11 – Conclusies van deel II
doelstelling van het Verdrag met betrekking tot de positieverbetering van vrouwen. Dat wil zeggen: bij het nemen van maatregelen op grond van artikel 5a VV moet tegelijkertijd nagegaan worden of ze wel een positieve bijdrage leveren aan de concrete levensomstandigheden en aan de realisatie van mensenrechten van vrouwen. Daarnaast is er de opvatting dat deze verdragsbepaling niet alleen een negatieve verplichting inhoudt om schadelijke praktijken of regelgeving af te schaffen, maar ook een positieve verplichting om actief maatregelen te nemen die een andere invulling van traditionele en seksestereotiepe rollen van mannen en vrouwen mogelijk maken. Als voorbeeld wordt genoemd het inrichten van ouderschapsverlofregelingen op een zodanige wijze dat vaders worden verleid of zelfs worden gedwongen om zorgtaken op zich te nemen. De plicht om genderstereotypen uit te bannen uit recht en beleid kan kortweg worden omschreven als de plicht om systeemdiscriminatie of structurele genderdiscriminatie uit te bannen. Uit de analyse van de Algemene Aanbevelingen en Landencommentaren van het Comité blijkt dat dit orgaan niet scherp voor ogen heeft hoe ver de verplichtingen op dit punt precies strekken. Dat er echter helemaal geen verplichtingen op artikel 5 VV te baseren zouden zijn, kan geen stand houden gezien in het licht van de vele concrete aanwijzingen die het Comité op dit punt verstrekt. Op heel veel plaatsen in de Landencommentaren en in de Algemene Aanbevelingen geeft het Comité aan dat wetgeving moet worden ontdaan van genderspecifieke veronderstellingen en constructies, of het nu om grondrechten, het familierecht, het fiscale recht of om het sociale zekerheids- en arbeidsrecht gaat.
11.4
De afdwingbaarheid van culturele veranderingen
Ik realiseer me dat de twee genoemde verplichtingen moeilijk rechtstreeks afdwingbaar zijn tegenover de Staten die zich bij het Vrouwenverdrag hebben aangesloten. Het toezichthoudend comité doet niet meer dan de naam zegt: toezicht houden.17 Het kan geen sancties opleggen, zelfs niet als het rechtstreekse schendingen van het Verdrag constateert. In dit verband geldt dat alleen voortdurende druk van met name mensenrechtenorganisaties en de vrouwenbeweging op den duur enig effect kan hebben. Belangrijk daarin is het proces van naming en shaming van Verdragsstaten: het voortdurend in internationaal verband aan de kaak stellen van schendingen van het VN-Vrouwenverdrag. Dat effect zal vooral kunnen bestaan uit ‘gedragsverandering’ van Verdragsstaten, in die zin dat ze de bestrijding van de discriminatie van vrouwen actief ter hand gaan nemen, inclusief het bestrijden van
17 Dit blijft zo, ook al zijn de bevoegdheden aanzienlijk uitgebreid met het aannamen van het Optioneel Protocol op 6 oktober 1999, op grond waarvan individuele klachten over schendingen van het Verdrag bij het Comité kunnen worden ingediend. Zie See: A/RES/54/4, Optional Protocol on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women.De tekst van het protocol is opgenomen in een annex bij deze Resolutie.
Deel II
79
structurele genderdiscriminatie die is ingebed in nationaal recht en beleid en in plaatselijke gewoonten en praktijken.18
11.5
Het gevaar van culturele hegonomie
Het centrale doel van artikel 5a VV is het uitbannen of afschaffen van alle traditionele gewoonten en praktijken, zelfs die welke neergelegd zijn in wetgeving en religieuze voorschriften, die schadelijk zijn voor de volledige realisatie van de mensenrechten van vrouwen. In de literatuur is forse kritiek gekomen op deze zogenoemde abolitionistische methode. De nondiscriminatienormen van het internationale recht zouden te eenzijdig zijn en niet geschikt zijn voor de afschaffing van alle vormen van discriminatie van vrouwen. Bovendien zou er mee worden ontkend dat ook in sommige traditionele gewoonten en praktijken vrouwen wel degelijk rechten hebben die voor hen van groot belang zijn. “Some critics have pointed out that these abolitionist responses create the impression that women’s rights do not exist in custom or local practice, and that the solution therefore lies in substituting custom and local practice with alternatives offered by national legislation or the international human rights regime. Furthermore, the abolitionist approach does not encourage a holistic understanding of the context in which these practices are embedded, and as a result, prevents comprehensive solutions. The abolitionist approach has also suffered counter-accusations of cultural imperialism from interested Third World states.”19
Dat dit gevaar bestaat onderschrijf ik volledig. Ik onderschrijf daarom het grote belang van het alternatief van de zogenoemde cross-cultural dialogue.20 Dit betekent dat voor het garanderen van mensenrechten van vrouwen niet zondermeer aangenomen mag worden dat de (gelijkebehandelings-) standaarden, die het nationale en internationale nondiscriminatierecht stellen, beter of geschikter zouden zijn dan praktijken en gewoonten die in verschillende culturen zijn ontwikkeld. Met name als gelijke behandeling inhoudt dat vrouwen en mannen formele gelijke rechten krijgen is het zeker niet gegarandeerd dat dit ook een positief effect heeft op hun feitelijke positie.21 Het tegendeel is maar al te vaak gebleken bij de toepassing van een dergelijk formeel gelijkheidsbeginsel in Westerse landen. Niet voor niets stelt het Vrouwenverdrag de eis dat de maatregelen die worden genomen ook leiden tot een positieverbetering van vrouwen. Dit betekent dat, in plaats van het zondermeer toepassen van een abstract en formeel gelijkheidsbeginsel en het radicaal uitbannen van tradities en gewoonten, veel aandacht gegeven moet worden aan de concrete dagelijkse omstandigheden en praktijken waarin vrouwen hun mensenrechten moeten realiseren. Wat
18 Zie daarover uitgebreid Cook 1994 (b). 19 Nyamu 2000, p. 393. Op deze plaats verwijst ze naar werk van Thandabantu Nhlapo, Daniel A. Bell and Katha Pollit. 20 Zie Holtmaat 2002, p. 132. 21 In hoofdstuk 15 beschrijf ik nog de verraderlijke gevolgen van het toepassen van gelijkebehandelingsnormen in het familierecht.
80
Hoofdstuk 11 – Conclusies van deel II
daar voor nodig is omschrijft Celestine Nyamu in de volgende passage van haar belangrijke artikel: “The non-abolitionist approach, therefore, calls for a non-hegemonic human rights practice that incorporates the two simultaneous processes of internal discourse and cross-cultural dialogue, in order to find legitimacy for human rights principles within all cultures.”22
11.6
Tot slot
De veronderstelling van de Commissie Groenman dat artikel 5a VV een zeer bijzondere en verstrekkende betekenis zou hebben, blijkt in dit onderzoek te zijn bevestigd. Concreet zijn er twee verplichtingen af te leiden uit deze bepaling in het Vrouwenverdrag: de Staten die zich bij het Verdrag hebben aangesloten zijn verplicht genderstereotiepe beeldvorming (onder andere in de media en in het onderwijs) actief te bestrijden en zij zijn verplicht om systeemdiscriminatie of structurele genderdiscriminatie in recht en beleid uit te bannen. Het VN-Vrouwenverdrag bevat daarmee het concept van gelijkheid als transformatie. Met terugwerkende kracht is daarmee de juridische grondslag gevonden voor het Nederlandse emancipatiebeleid met betrekking tot de bestrijding van genderstereotypen. Dat beleid moet volgens veel commentatoren om succesvol te kunnen zijn, twee kanten hebben: een sturende rol van de overheid bij het veranderen van de werking van gender in de samenleving en een taak voor de overheid zelf bij het blootleggen van haar eigen rol bij het (re)produceren van de machtswerking van gender.23 Hoe de Verdragsstaten het VN-Vrouwenverdrag op dit laatste punt zouden kunnen implementeren – met andere woorden: hoe ze aan deze specifieke opdracht uitvoering kunnen geven – komt aan de orde in het derde deel van dit rapport.
22 Nyamu 2000, p. 393. Hier verwijst ze naar het werk van Abdullahi An-Na’im. 23 Schaapman 1995, p. 61. Zie het beleid en onderzoek dat besproken wordt in hoofdstuk 14.
DEEL III NAAR EEN METHODE VOOR HET BLOOTLEGGEN VAN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE IN RECHT EN BELEID
12 INLEIDING BIJ DEEL III
Aan het slot van het vorige hoofdstuk luidde de conclusie dat artikel 5a VV de Staten die aangesloten zijn bij het Verdrag ondermeer verplicht tot het bestrijden van seksestereotypen die ten grondslag liggen aan recht en beleid en die als zodanig de structurele genderdiscriminatie (mede) instandhouden. In dit deel richt ik me verder uitsluitend op deze verdragsverplichting. Het opsporen van structurele genderdiscriminatie is niet eenvoudig, juist omdat het gaat om vanzelfsprekendheden en ‘waarheden’ over sekse en sekseverhoudingen die bepalend zijn voor de dominante sociale, culturele en maatschappelijke ordening. De Directie Coördinatie Emancipatiebeleid van het Nederlandse Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft daarom opdracht gegeven tot de ontwikkeling van een methode daarvoor. Deze onderzoeksmethode zal in hoofdstuk 16 aan de hand van een voorbeeld worden beschreven. Omdat de begrippen gender en genderdiscriminatie een centrale plaats innemen in de onderzoeksmethode wordt in hoofdstuk 13 beschreven welke inhoud deze begrippen in de wetenschappelijke literatuur hebben gekregen en welke (analytische) rol ze binnen recht en beleid kunnen spelen. In hoofdstuk 14 komt het beleid en het onderzoek rondom seksestereotiepe beeldvorming en de Emancipatie-effectrapportage (EER) aan de orde omdat daarin belangrijke aanwijzingen zijn te vinden voor de ontwikkeling van een methode voor het opsporen van structurele genderdiscriminatie. In hoofdstuk 15 worden een aantal methodologische aanwijzingen en uitgangspunten gepresenteerd, welke zijn afgeleid uit de in hoofdstuk 13 en 14 besproken studies. Op basis van dit alles zal zoals gezegd in hoofdstuk 16 een onderzoeksmodel worden gepresenteerd dat door wetenschappers gebruikt kan worden voor onderzoek naar de aard en de invloed van structurele genderdiscriminatie in recht en beleid. Samen met de EER kan deze onderzoeksmethode dienst doen als instrument in het beleid met betrekking tot gendermainstreaming.
13 GENDER EN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE
13.1
Gender
Gender: een naar tijd en plaats verschillende constructie van mannelijkheid en vrouwelijkheid Gender is, in tegenstelling tot de biologische categorie sekse, een aanduiding van de sociale, culturele en maatschappelijke constructie van mannelijkheid en vrouwelijkheid, c.q. van mannen en vrouwen: “The term ‘gender’ here refers to the social construction of differences between women and men and ideas of ‘femininity’ and ‘masculinity’ – the excess cultural baggage associated with biological sex.”1 In een document van de Verenigde Naties wordt dit begrip als volgt omschreven: “Gender is defined as the social meanings given to biological sex differences. It is an ideological and cultural construct, but is also reproduced within the realm of material practices; in turn it influences the outcomes of such practices. It affects the distribution of resources, wealth, work, decision- making and political power, and enjoyment of rights and entitlements within the family as well as public life. Despite variations across cultures and over time, gender relations throughout the world entail asymmetry of power between men and women as a pervasive trait. Thus, gender is a social stratifier, and in this sense it is similar to other stratifiers such as race, class, ethnicity, sexuality, and age. It helps us understand the social construction of gender identities and the unequal structure of power that underlies the relationship between the sexes.”2
Het dynamische karakter van gender De benadering dat wat we als ‘mannen’ en ‘vrouwen’ beschouwen geen natuurgegeven maar een sociale en culturele constructie is, geeft aan dat dit geen statische categorieën zijn, maar dat deze concepten naar tijd en plaats invulling krijgen. Gender (en genderverhoudingen) zijn daarmee altijd in beweging en kunnen alleen maar worden begrepen tegen
1 2
Charlesworth 1999, p. 379. 1999 World Survey on the Role of Women in Development, United Nations, New York, 1999, page ix, als geciteerd in voetnoot 2 bij CEDAW Algemene Aanbeveling nr 25.
86
Hoofdstuk 13 – Gender en structurele genderdiscriminatie
de achtergrond van de specifieke context waarin zij op een gegeven moment een rol spelen. Wat mannen en vrouwen waren anno 1954 zijn ze anno 2004 niet (meer). Wat het betekent om man te zijn in India verschilt wereldwijd van de situatie van een Zweedse man. Een oudere, laag opgeleide in Nederland geboren kinderloze huisvrouw die leeft in een gesloten Christelijke gemeenschap in de Nederlandse bible belt heeft te maken met andere beperkingen die voortvloeien uit seksestereotypen dan een twintigjarige studente kunstgeschiedenis in Amsterdam, die in een seculier milieu is opgegroeid, of een hoog opgeleide Iraanse vrouw die met haar kinderen als vluchteling naar Nederland is gekomen en nu probeert een plaats op de Nederlandse arbeidsmarkt te veroveren. Niet alleen hun zelfbeleving (genderidentiteit) is daarvoor van belang, maar ook hoe zij in en door hun sociale omgeving als ‘vrouw’ worden benaderd. Of hoe de wetgever of de beleidsmaker hun situatie definieert. Gender als analytisch begrip Binnen vrouwenstudies wordt het begrip gender vaak opgevat als een analytisch begrip. Met behulp van dit begrip kan zichtbaar gemaakt worden hoe de sociale, culturele en maatschappelijke constructie van de categorieën mannelijk en vrouwelijk, c.q. man en vrouw in zijn werk gaat, waarbij steeds verder de diepte in wordt gegraven: “In this sense, feminist explorations can be likened to an archaeological dig. There are various layers of practices, procedures, symbols and assumptions to uncover and different tools and techniques may be relevant at each level.”3
Een uitgewerkte definitie van gender die geschikt is voor een analytisch gebruik in het recht, is die van Joan Wallach Scott. De kern van dit concept rust volgens Scott op een sterke verbinding tussen twee proposities: “gender is (1) a constitutive element of social relationships based on perceived differences between the sexes, and gender is (2) a primary way of signifying relationships of power.”4
Van beide elementen ga ik hieronder na welke invulling ze in de theorievorming over de rol van gender in recht en beleid hebben gekregen. De rol van gender bij de constructie van sociale relaties Als het gaat om de constructie van concrete sociale relaties tussen de seksen – dus ook als het gaat om de vormgeving en inrichting van recht en beleid – spelen volgens Scott een aantal factoren tegelijkertijd een rol:5
3 4 5
Charlesworth 1999, p. 381. Scott 1989, p. 74. Als samengevat in Holtmaat 1997, p. 72 e.v.
Deel III
87
(1) in de cultuur aanwezige symbolen die verschillende (en vaak tegenstrijdige) beelden van mannelijkheid en vrouwelijkheid bevatten; (2) normatieve concepten die de betekenis van deze symbolen vastleggen of proberen hun metaforische mogelijkheden in te perken; (3) vastliggende opvattingen met betrekking tot de inhoud van ’het politieke’ en van ’sociale instituties’, die er toe leiden dat er een beeld van tijdloze eeuwigheid van binaire genderverhoudingen ontstaat; (4) de constructie van subjectieve genderidentiteiten. Ter illustratie: de constructie van sociale verzekeringen en bijstand Een voorbeeld van de wijze waarop de vier genoemde factoren in het recht werkzaam zijn is de wijze waarop in het Nederlandse sociale recht een onderscheid is geconstrueerd tussen twee vormen van het bieden van inkomenszekerheid, en wel in de vorm van wettelijke sociale verzekeringen en in de vorm van sociale bijstand.6 Op symbolisch niveau is in die constructie een duidelijke rangorde aangebracht tussen een ‘harde’ sector (de sociale verzekeringen, die onafhankelijke geïndividualiseerde uitkeringsrechten opleveren) en een ‘zachte’ sector (de bijstand, die inkomenstoetsen kent en uitgaat van de onderlinge afhankelijkheid van mensen). In de constructie van het verschil tussen die twee delen van het sociale stelsel worden voortdurend bepaalde begrippenparen tegenover elkaar geplaatst. Bijstand wordt verbonden met begrippen als verbondenheid van het individu met partner en kinderen, met solidariteit van de gemeenschap, individuele verantwoordelijkheid en de concrete behoefte aan steun. Bij sociale verzekeringen gaat het om individuele autonomie, om individuele prestaties, om volgens objectieve normen vastgestelde rechten, die onafhankelijk zijn van de concrete behoefte. Bijstand en sociale verzekeringen verhouden zich tot elkaar als zorg tot recht, zo luidt de conclusie van dit onderzoek. Deze symbolische orde sluit naadloos aan bij wat in de dominante cultuur wordt geassocieerd met respectievelijk vrouwelijkheid en mannelijkheid. In de constructie van deze tweedeling spelen tevens allerlei normatieve concepten een rol, zoals het concept van het verzekerbare sociale risico dat zodanig is ‘gedefinieerd’ dat bepaalde inkomensrisico’s waaraan met name vrouwen bloot staan gezien het feit dat zij kinderen kunnen baren en gezien hun traditioneel bepaalde sociale rol ten aanzien van het moederschap, niet verzekerbaar zouden kunnen zijn. Risico’s die mannen vaak lopen omdat zij deelnemen aan de betaalde arbeid zijn wel verzekerbaar. Het wegvallen van ondersteuning en zorg in de huishoudelijke sfeer is niet (sociaal) verzekerd, het wegvallen van een
6
Dit voorbeeld is ontleend aan het onderzoek van Holtmaat naar de gendergeladenheid van het bijstandsrecht. Zie Holtmaat 1992 en Holtmaat 1994.
88
Hoofdstuk 13 – Gender en structurele genderdiscriminatie
arbeidsinkomen wel. De weduwnaar kreeg daarom geen uitkering als zijn huisvrouw stierf, de huisvrouw wel als de kostwinner stierf.7 In de derde plaats speelt bij deze constructie een vastliggend concept over wat tot het privéleven en de privé verantwoordelijkheid van mensen zou behoren en wat tot het publieke domein zou behoren een belangrijke rol. Ook deze tweedeling weerspiegelt de traditioneel bepaalde genderverhoudingen, waarin het leven van vrouwen tot het privédomein wordt gerekend en dat van mannen tot het publieke domein. Tenslotte vindt er met name in het bijstandsrecht en het bijstandsbeleid een constructie plaats van de subjectieve genderidentiteit van de ‘bijstandsmoeder’ of de ‘bijstandsvrouw’.8 De positie van deze categorie bijstandsgerechtigden vormt al decennia lang voorwerp van een politieke en sociale strijd, waarbij centraal staat de vraag of van deze vrouwen – die veelal hoofd zijn van een eenoudergezin – verlangd mag worden dat ze aan de betaalde arbeid deelnemen of dat ze voor hun onderhoud maar een beroep moeten doen op hun ex-partner of ex-echtgenoot. In de constructie van het ‘type’ van de bijstandsvrouw worden ongelijke verhoudingen tussen de seksen weerspiegeld. Het bijstandsrecht kent niet een vergelijkbaar concept bijstandman. Daarentegen kent het sociale verzekeringsrecht uitsluitend neutrale (in de mannelijke vorm gestelde) concepten als ‘werklozen’, ‘arbeidsongeschikten’ en ‘uitkeringsgerechtigden’. De rol van gender bij het instandhouden van machtsverschillen tussen de seksen Met behulp van gender als analytisch begrip kan in de tweede plaats de ideologische machtswerking van gender worden blootgelegd.9 Dat wil zeggen dat dit begrip wordt gebruikt om de machtsprocessen die de ongelijke sekseverhoudingen in stand houden te analyseren. “Ideology might then be defined as the process of naturalisation within social consciousness, whereby certain immutable (often biological) facts are idealised in a system of ideas, beliefs, and practices, which are in turn taken for granted as ‘natural’ and necessary to the proper functioning of society. Whilst other facts and human possibilities are either ignored or implicitly rejected as ‘unnatural’ in this process, the production of ideology necessarily involves some form of selective interpretation”10
De ideologische machtswerking van gender wil zeggen dat opvattingen en onuitgesproken vanzelfsprekendheden met betrekking tot sekse en het sekseverschil als dwingend, noodzake-
7
Deze situatie is nu gewijzigd in de nieuwe AWW, zij het dat de vergoeding voor het wegvallen van zorg minimaal is en niet meer dan een soort aanpassingsuitkering is. 8 Smart 1992, p. 37, geeft het voorbeeld van de categorie van de ‘slechte moeder’ in het Engelse strafrecht. 9 Smart 1989 10 Fegan 1996, p. 180/1, cursivering in origineel.
Deel III
89
lijk en onveranderlijk ‘waarheden’ worden voorgesteld. In dat proces worden de biologische en de sociale categorieën van mannen en vrouwen aan elkaar gelijk gesteld en worden de ‘echte’ of ‘essentiële’ verschillen tussen mannen en vrouwen als ‘natuurlijk’ voorgesteld. Als er een feitelijk biologisch verschil wordt geconstateerd wordt daarmee vaak tegelijk ook een sociaal en economisch (machts)verschil gelegitimeerd. Vrouwen baren kinderen, dus zou het ‘niet meer dan normaal’ zijn dat ze economisch afhankelijk zijn van een mannelijke kostwinner. Binnen het recht kan de ideologische machtswerking van gender op drie manieren een rol spelen: in de juridische normen, in rechtsbeginselen en in de (ideologische) vorm van het recht.11 Met het laatste is bedoeld de wijze waarop rechten en rechtsposities zijn geconstrueerd en een plaats hebben gekregen binnen een ruimer juridisch kader. Ter illustratie: de macht van gender in het huwelijksvermogensrecht In het huwelijksvermogensrecht gelden bepaalde juridische normen waarin een weerspiegeling plaatsvindt van (traditioneel bepaalde) sekseverhoudingen.12 Zo gold in Nederland tot voor kort de norm dat er slechts één kapitein op een schip kan zijn. Het recht stelde vast dat de persoon die de goederen heeft binnengebracht in de huwelijksgemeenschap, dat wil zeggen in het merendeel van de gevallen de man, ook het bestuur daarover heeft. Dit reflecteerde het idee dat de man het hoofd van het gezin is, ook al was die laatste juridische norm al lang geleden afgeschaft. Op het niveau van de rechtsbeginselen bestaat in hetzelfde rechtsgebied nog steeds een belangrijke plaats voor het beschermingsbeginsel, dat inhoudt dat het recht steun moet verlenen aan de zwakste partij. Op grond daarvan worden de plichten van de kostwinner ten opzichte van de ‘niet-verdienende’ huwelijkspartner (meestal de vrouw) geconstrueerd. Vrouw-zijn wordt geassocieerd met zwak zijn, man-zijn met beschermheer zijn. Alleen al het gebruik van de term niet-verdienend is onthullend, omdat daarmee de waarde van de inbreng van deze persoon op het terrein van zorg en opvoeding tot nul is gereduceerd. Tenslotte is ook op het niveau van de vorm van het recht merkbaar dat genderverhoudingen een rol spelen. Het huwelijksvermogensrecht is een onderdeel van het civiele (familie)recht, niet van het sociale recht of het publieke recht, en is daarmee onderworpen aan algemene beginselen die in dit rechtsgebied bepalend zijn voor de toedeling van de rechten en plichten.
11 Holtmaat 1997 en de daar besproken literatuur. 12 Dit voorbeeld wordt uitvoerig besproken in Holtmaat & De Hond 2001.
90
13.2
Hoofdstuk 13 – Gender en structurele genderdiscriminatie
Structurele genderdiscriminatie
In hoofdstuk 2 is beschreven dat in het Vrouwenverdrag de doelstelling van het bestrijden van de dominante genderideologie bestaat naast de doelen om (directe en indirecte) discriminatie van vrouwen te bestrijden en om de positie van vrouwen daadwerkelijk te verbeteren. Hoewel, zoals ook de Commissie Groenman en het CEDAW-Comité hebben aangeven, een belangrijk verband bestaat tussen deze drie subdoelstellingen van het Verdrag, onderscheidt de verplichting op grond van artikel 5a VV zich toch van de andere verdragsverplichtingen. Op dit verschil ga ik hier kort in, vooral waar het gaat om de eerste en de derde subdoelstelling.13 Het verschil met het begrip seksediscriminatie Het concept van structurele genderdiscriminatie duidt op die vormen van discriminatie die voortvloeien uit het feit dat aan de structuur en organisatie van de samenleving genderstereotypen ten grondslag liggen, waardoor de bestaande ongelijke machtsverhoudingen tussen de seksen worden bestendigd. Het gaat om de situatie dat door het gebruik van genderstereotiepe (vaak traditioneel bepaalde en impliciet blijvende) opvattingen, symbolen en structuren een zekere onderschikking en uitsluiting van vrouwen en het vrouwelijke plaatsvindt. Dit begrip staat naast het juridische begrip seksediscriminatie, dat rechtstreeks verwijst naar een verschillen in behandeling op grond van de biologische (mannelijke of vrouwelijke) sekse. Het gaat bij structurele genderdiscriminatie om een situatie van systematische benadeling of uitsluiting van vrouwen en het vrouwelijke perspectief, zonder dat deze benadeling of uitsluiting te vangen is onder de juridische definities van directe of indirecte discriminatie op grond van sekse.14 De verschillen tussen seksediscriminatie en genderdiscriminatie zijn in drie punten samen te vatten. In de eerste plaats staat bij seksediscriminatie de biologische sekse centraal. Op grond van het enkele feit dat iemand een man of een vrouw is mag geen onderscheid gemaakt worden bij het toedelen van rechten, plichten of verantwoordelijkheden. Bij genderdiscriminatie gaat het daarentegen primair om de sociale, culturele en maatschappelijke constructie van het man- of vrouwzijn. In de tweede plaats gaat het bij seksediscriminatie om verbod op ongelijke behandeling van individuele vrouwen ten opzichte van mannen (of omgekeerd). Het seksediscriminatierecht biedt individuele rechtsbescherming op voorwaarde dat mensen zelf het initiatief nemen om bepaalde zaken voor de rechter te brengen. Het bestrijden van discriminatie
13 De tweede doelstelling vraagt om positieve actiemaatregelen (gelegitimeerd door artikel4 (1) van het Verdrag) die de feitelijke toestand van vrouwen kunnen verbeteren. 14 Holtmaat 1996, p. 12 en Holtmaat 2000, p. 261. In feministische rechtstheorie is gewezen op het gevaar dat wetgeving tegen seksediscriminatie zelf juist weer bijdraagt aan de bestendiging van genderstereotypen. Zie hoofdstuk 4.
Deel III
91
via deze weg vereist een grote mate van assertiviteit en doorzettingsvermogen van individuele vrouwen. Bij het bestrijden van genderdiscriminatie ligt de bal niet bij individuele burgers, maar bij de overheid die in een betere positie is om structurele vormen van discriminatie aan te pakken. In de derde plaats neigt het verbod tot discriminatie op grond van sekse tot assimilatie aan de dominante, mannelijke norm. Het bestrijden van structurele genderdiscriminatie is er daarentegen juist op gericht om deze normen fundamenteel ter discussie te stellen. Bij het bestrijden van seksestereotypen die ten grondslag liggen aan het beleid of het recht gaat het niet zozeer om een situatie van ‘identity’ of ‘sameness’ te creëren, maar om ruimte te maken voor andere perspectieven en andere posities dan de dominante (mannelijke) positie. In plaats van op gelijkheid ligt de nadruk dus op diversiteit. Het verschil met het begrip indirecte discriminatie Indirecte seksediscriminatie doet zich voor wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een geslacht in vergelijking met personen van het andere geslacht bijzonder benadeelt.15 De juridische doctrine met betrekking tot indirecte discriminatie vereist dat degene die zich daarover beklaagt dit nadelig effect aantoont (bijvoorbeeld door middel van statistisch bewijs). Indirecte discriminatie kan objectief gerechtvaardigd zijn wanneer vaststaat dat het doel van de regeling legitiem en zwaarwegend is en dat het middel (de neutrale regel) geschikt en noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Veel vormen van indirecte discriminatie zijn gebaseerd op stereotiepe verwachtingen ten aanzien van de rollen van manen en vrouwen. Een voorbeeld is het bieden van slechtere arbeidsvoorwaarden of beloning aan deeltijdwerkers vanuit de veronderstelling dat ze dit werk er toch maar wat bij doen (dus naast het huishouden doen) en het baantje niet echt nodig zouden hebben. Het begrip structurele genderdiscriminatie is in die zin ruimer dat daaronder ook die constructies en veronderstellingen vallen die niet zijn te bestrijden met het nauw gedefinieerde juridische begrip indirecte discriminatie. Bij structurele genderdiscriminatie gaat het om het effect dat van bestaande systemen en structuren uitgaat op de stereotiepe rolverwachtingen en rolpatronen van zowel mannen en vrouwen, met andere woorden: daarbij is het effect op de ongelijke genderverhoudingen aan de orde, ongeacht of vooral vrouwen of vooral mannen nadeel ondervinden van deze stereotypen.
15 Zie de definitie in artikel 2 lid 2 van Richtlijn 2002/73/EG. De literatuur over dit begrip is overvloedig. Zie bijvoorbeeld Loenen 1999 en Voogsgeerd 2000 en de daar genoemde vindplaatsen.
14 BELEID EN ONDERZOEK MET BETREKKING TOT BEELDVORMING
14.1
Het beleid met betrekking tot beeldvorming
Het bestrijden van seksestereotiepe beeldvorming vormt in Nederland al bijna 30 jaar een belangrijk onderdeel van het emancipatiebeleid van de regering. Doelstellingen die daarin in de loop van de tijd en belangrijke rol speelden zijn “het doorbreken van rolbeperkingen van vrouwen en mannen”, “het bevorderen van waardering bij vrouwen en mannen van eigenschappen en activiteiten die traditioneel aan het vrouw-zijn gekoppeld zijn”1 en “het bevorderen van structurele verandering waardoor het sekseverschil niet langer een van de pijlers vormt voor de inrichting van de maatschappij”.2 De doelstelling “het doorbreken van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid” (ook wel ‘ongezien onderscheid naar sekse’ genoemd) gaat in de loop van de jaren een steeds belangrijker rol spelen.3 Als uitvloeisel van dat beleid wordt in 1993 een (ambtelijke en interdepartementale) Projectgroep Beeldvorming in het leven geroepen, die in 1996 haar eindadvies uitbrengt.4 Bij het instellen van deze projectgroep wordt de term beeldvorming als volgt gedefinieerd: “Het impliciet of expliciet, bewust of onbewust, maken van onderschikkend onderscheid tussen mannen en vrouwen, door het aan hen toeschrijven van verschillende kwaliteiten, in gedrag, in denkbeelden, gevoelens, waardeoordelen en verwachtingen.”5
In haar eindadvies geeft de Projectgroep aan dat de overheid in dit opzicht twee verschillende verantwoordelijkheden heeft. In de eerste plaats het tegengaan van negatieve en dominante beeldvorming over mannen en mannelijkheid en vrouwen en vrouwelijkheid. En in de tweede plaats het bestrijden van genderstereotiepe beeldvorming bij de vormgeving
1 2 3 4 5
TK 1976-1977, 14 496, nr. 2, p. 10. Min. SZW 1984, p. 13. Min. SZW 1984, p. 13 en Min. SZW 1992 (a), p. 30. Projectgroep Beeldvorming 1996. Startnotitie van de projectgroep Beeldvorming, opgenomen Ministerie. SZW 1992 (a), p. 145 e.v..
94
Hoofdstuk 14 – Beleid en onderzoek met betrekking tot beeldvorming
van beleid. “Belangrijke elementen van het beleid – de probleemdefinitie, de (kwantitatieve) onderbouwing en de keuze van de centrale concepten – dragen bij aan de reproductie van ongelijke sociale verhoudingen tussen vrouwen en mannen (…).”6 Volgens de Projectgroep betekent dit dat de regering “(…) de reproductie van deze verschillen in symbolen, taal en normen, in instituties en structuren, en in gedragingen moet proberen te doorbreken.”7 In 2000 is het doel van de doorbreking van genderstereotiepe beeldvorming in de beleidsnota’s vervangen door “de noodzaak van het moderniseren van het sociaal contract tussen mannen en vrouwen.”8 “Met deze term wordt verwezen naar de expliciete en impliciete afspraken die in de samenleving bestaan over de verschillende rechten en plichten van mannelijke en vrouwelijke burgers. In dit ‘contract’ is bovendien opgenomen hoe regels en instituties de rechten en plichten van mannen en vrouwen ondersteunen. Het huidige ‘sociaal contract’ is gebaseerd op een rolverdeling tussen mannen en vrouwen die inmiddels sterk is veranderd.”9
Het bestrijden van structurele genderdiscriminatie op basis van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 5a VV kan geplaatst worden in dit beleidskader.10 Daarbinnen zijn onder auspiciën van de Projectgroep Beeldvorming een drietal studies verricht naar de aard en de werking van stereotypen in het beleid. Deze studies bieden een schat aan materiaal voor de ontwikkeling van een onderzoeksmethode om structurele genderdiscriminatie bloot te leggen. Reden om er in dit hoofdstuk kort bij stil te staan.
14.2
Wetenschappelijk onderzoek naar beeldvorming
Van de individuele genderidentiteit naar gender als structureel ordeningsmechanisme In de eerste studie op dit terrein maken Mossink & Nederland onderscheid tussen expliciete en indirecte beeldvorming: “De ‘verbeelding’ van vrouwelijkheid en mannelijkheid gebeurt in de eerste plaats als er expliciete uitspraken over de positie van mannen en vrouwen wordt gedaan. Hieruit zijn opvattingen te distilleren over aan vrouwen en mannen gekoppelde eigenschappen en gedragingen. In de tweede plaats moet de indirecte beeldvorming, het onzichtbare gebied van de vanzelfsprekende opvattingen over vrouwen en mannen in de te onderzoeken beleidsstukken boven tafel komen.”11
6 7 8 9 10 11
Projectgroep Beeldvorming 1996, p. 11. Projectgroep Beeldvorming 1996, p. 12. Min. SZW 2000 (b), p. 35 e.v. Min. SZW 2000 (b), p. 35. Kabinetsreactie op het rapport Groenman TK 1997-1998, 25 893, nr 2, p. 8. Mossink & Nederland, 1993., p. 3-4. Hierin is te zien dat deze onderzoekers de nadruk leggen op het eerste hiervoor (in relatie tot Joan W.Scott) besproken element van het begrip gender.
Deel III
95
In dit onderzoeksrapport ligt de nadruk nog geheel op de symbolische representatie van mannelijkheid en vrouwelijkheid of mannelijk en vrouwelijk gedrag. Beeldvorming over mannelijkheid en vrouwelijkheid speelt echter op tenminste drie niveaus een rol, aldus Schaapman, die het tweede onderzoek op dit terrein heeft gedaan: een symbolisch-cultureel niveau, een structureel niveau en een individueel niveau.12 Deze onderzoekster besteedt veel aandacht aan de in de structuur en de inhoud van wetgeving ‘ingebakken’ vooronderstellingen over mannelijke en een vrouwelijke wijze van leven.13 De mogelijkheden van de overheid om in te grijpen op het individuele en het symbolische niveau waarop gender werkzaam is, zijn volgens haar beperkt, reden temeer om zich vooral te richten op het niveau van de maatschappelijke structuren en instituties. Deze structuren en instituties (inclusief de wetgeving) zijn zelf gendergeladen, met andere woorden: de overheid is zelf onderdeel van het probleem.14 Beeldvorming en het machtsverschil tussen mannen en vrouwen Dit laatste betekent volgens Schaapman dat negatieve beeldvorming ten aanzien van vrouwen niet alleen mag worden opgevat als een voorlichtings- of mentaliteitsprobleem, maar gezien moet worden als een machtsprobleem.15 De onderzoekster is nogal kritisch over het Nederlands emancipatiebeleid. In plaats van het blootleggen en bestrijden van de (structurele) institutionele verankering van het sekseverschil is er in dat beleid alleen maar aandacht voor het bereiken van een gelijke maatschappelijke positie van mannen en vrouwen: “De theoretische uitgangspunten te spijt, verwordt het emancipatiebeleid hierdoor steeds opnieuw tot een strategie voor de inpassing van vrouwen in een bestaande orde, waarbij de posities van mannen de norm zijn voor de na te streven gelijkheid. Het beleid is niet gericht op de verandering van de bestaande orde, noch op mannen.”16
Door de invulling van gelijkheid als ‘identiek zijn aan mannen’ is er geen ruimte meer om daadwerkelijk uitvoering te geven aan de beleidsdoelstelling van de bevordering van diversiteit.17 De conclusie van Schaapman luidt dat voor het doorbreken van genderstereotiepe beeldvorming een machtsbegrip nodig waarmee de onderzoeker kan laten zien hoe betekenissen worden geproduceerd. Dit machtsbegrip moet nader worden ingevuld met het genderbegrip, zodat met name de processen van betekenisgeving met betrekking tot gender kunnen worden
12 13 14 15 16 17
Schaapman Schaapman Schaapman Schaapman Schaapman Schaapman
1995, 1995, 1995, 1995, 1995, 1995,
p. p. p. p. p. p.
22 en 24. 58. 59. 3 en 9. 14. 11 en 15.
96
Hoofdstuk 14 – Beleid en onderzoek met betrekking tot beeldvorming
onderzocht.18 Het bestrijden van negatieve of stereotyperende beeldvorming zou in haar ogen geen afzonderlijke subdoelstelling van het emancipatiebeleid moeten zijn, maar zou moeten worden opgevat als een probleembenadering die op alle beleidsterreinen aandacht moet krijgen.19 Onderzoek naar de constructie van mannelijkheid als ‘het normale’ De onderzoekers Brouns & Scholten constateren dat, als het om de bestrijding van discriminatie van vrouwen gaat, voortdurend gekozen moet worden tussen een beleid dat de specifieke positie van vrouwen negeert (neutraal is) en beleid dat deze positie tot uitgangspunt neemt (specifiek is).20 De eerste benaderingen loopt het gevaar van assimilatie aan de mannelijke norm, de tweede dat de categorie vrouwen en vrouwelijkheid door middel van dit speciale beleid wordt gereproduceerd. De onderzoekers willen daarom de aandacht verleggen naar de constructie van mannen en mannelijkheid.21 Ook in dit onderzoeksrapport bestaat veel aandacht voor de structurele kant van genderspecifieke beeldvorming. De onderzoekers stellen vast dat de samenleving lange tijd gebouwd is op het klassieke ‘seksecontract’ waarin de scheiding tussen privé en openbaar gepaard gaat met een arbeidsdeling naar sekse. Juist dit seksecontract staat onder druk van veranderingen in de persoonlijke en maatschappelijke sekseverhoudingen. Beleid en recht blijven echter nog gebaseerd op deze verouderde veronderstellingen, waardoor spanningen en fricties ontstaan. Het doel van dit onderzoek is een model te ontwikkelen waarmee deze veronderstellingen kunnen worden opgespoord.22
14.3
De emancipatie-effectrapportage
De ontwikkeling van het
EER-model
In dezelfde periode is in Nederland ook een model voor de zogenoemde Emancipatieeffectrapportage (EER) ontwikkeld. Ook hierbij is aangesloten bij in vrouwenstudies ontwikkelde inzichten met betrekking tot gender.23
18 Schaapman 1995, p. 16. 19 Schaapman 1995, p. 24. Hiermee loopt zij vooruit op wat later ‘gender mainstreaming’ zal gaan heten. 20 Brouns & Scholten 1997, p. 4. Dit loopt parallel aan de discussie binnen juridische vrouwenstudies of vrouwen in alle gevallen volledig gelijk moeten worden behandeld of dat ze behoefte zouden hebben aan speciale rechten. Zie bijvoorbeeld Williams 1982, Wolgast 1980 en Scott 1988. 21 Brouns & Scholten 1997, p. 5. 22 Dit model wordt besproken in hoofdstuk 15. 23 Verloo & Roggeband 1994, p. 6 e.v.. Een toepassing van dit EER-model is beschreven in Plantenga 2000, Verloo & Roggeband 1996 en Ruberay & Fagan 2000. Een beschrijving van het EER model in het Engels is te lezen in Verloo & Roggeband 1996.
Deel III
97
Volgens Verloo & Roggeband, die de theoretische basis hebben gelegd voor het Nederlandse EER-model, is het voor het uitvoeren van een dergelijk onderzoek belangrijk om drie niveaus te onderscheiden waarop de constructie van gender plaatsvindt: structuren, processen en (normatieve) criteria. De belangrijkste structuren zijn de organisatie van de arbeid en de organisatie van de intimiteit. Bij de processen maken ze onderscheid tussen machtsprocessen op het niveau van de verdeling van hulpbronnen en de werking van regels. De criteria zijn gelijkheid en autonomie. Bij dit alles is het volgens de onderzoekers noodzaak om aandacht te hebben voor de werking van genderregels. Daaronder verstaan zij het volgende: “Genderregels zijn op het individuele niveau terug te vinden in opvattingen en houdingen van mensen en in hun gedrag. Op het structurele niveau zijn genderregels terug te vinden in formele regelgeving en in veronderstellingen die aan organisaties ten grondslag liggen.”24
Op basis hiervan is door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een handleiding gepubliceerd waarin doel en opzet van de EER is uiteengezet. Daarnaast heeft ook het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een eigen EER-model ontwikkeld.25 In beide onderzoeksmodellen ligt veel nadruk op de inschatting van de effecten van voorgenomen beleid of wetgeving op de concrete sociaal-economische positie van vrouwen. De
EER
naar het huwelijksvermogensrecht
Door het Clara Wichmann Instituut is in opdracht van het Ministerie van Justitie een enigszins aangepast EER-model ontwikkeld voor een onderzoek naar voorstellen tot wijzigingen van het systeem van het huwelijksvermogensrecht in Nederland.26 In deze EER wordt onderscheid gemaakt tussen drie verschillende toetsingskaders: een juridisch, een beleidsmatig en een (theoretisch) analytisch kader. De eerste twee kaders zijn uitgewerkt in een serie vragen ten aanzien van de geoorloofdheid c.q. de wenselijkheid van de voornemens tot wetswijziging in het licht van bestaande (nationale in internationale) juridische normen c.q. emancipatiebeleidsdoelstellingen. Bij de juridische normen speelde het VN-Vrouwenverdrag een belangrijke rol.Voor het (theoretisch) analytisch kader werd aangesloten bij de hiervoor in hoofdstuk 13 besproken analytisch model van de werking van gender van Joan W. Scott. Dit inspireerde tot het doorlichten van de inhoud van kernbegrippen en vooronderstellingen in het bestaande en voorgestelde huwelijksvermogensrecht.27
24 25 26 27
Verloo & Roggeband 1994, p. 14. Min. SZW 2001(a) en Min. OC&W 1995. Het SZW-model wordt momenteel herzien. Clara Wichmann Instituut 2001 en Holtmaat & De Hondt 2001. Zie ook hoofdstuk 13, waar dit onderzoek als illustratie is gebruikt.
15 METHODOLOGISCHE AANWIJZINGEN EN UITGANGSPUNTEN VOOR HET ONDERZOEK NAAR STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE
15.1
Inleiding
Het is onmogelijk één algemene ‘checklist’ op te stellen aan de hand waarvan in alle gevallen eenvoudigweg bepaald kan worden of er schadelijke of negatieve stereotypen ten grondslag liggen aan bepaald beleid of in een bepaald rechtsgebied. Dit omdat het bij structurele genderdiscriminatie gaat om de verborgen machtswerking van gender en omdat de context waarbinnen gender wordt geconstrueerd sterk van invloed is.1 Uit de in de twee vorige hoofdstukken behandelde studies is een aantal methodologische aanwijzingen en uitgangspunten voor onderzoekers te distilleren. Deze worden hier beknopt gepresenteerd.2 Daarbij begin ik op een algemeen en abstract niveau en eindig ik met enkele meer concrete aandachtspunten. Aan het eind van dit hoofdstuk besteed ik aandacht aan de vraag in hoeverre deze aanpak verschilt van het reeds in Nederland ontwikkelde model van een Emancipatieeffectrapportage (EER) en hoe hij past binnen het beleid met betrekking tot gender mainstreaming.
15.2
Gender opereert op verschillende niveaus
In vrouwenstudies wordt aangegeven dat de constructie van gender en genderverhoudingen zich op drie niveaus afspeelt: het individuele bewustzijn, de symbolische orde en de structuur en de organisatie van de maatschappij.3 Hoewel het onderzoek naar het bestaan van structurele genderdiscriminatie zich primair richt op het laatstgenoemde niveau, mag niet worden vergeten dat de andere twee niveaus ook een belangrijke rol spelen. Ook ambtenaren en wetgevers zijn mensen die werken met een bepaalde taal (symbolische representatie) en die er bepaalde persoonlijke opvattingen
1 2 3
Mossink & Nederland 1993, p. 5. Daarbij moeten we noodgedwongen voorbij gaan aan alle nuanceringen en verfijningen die de betreffende onderzoekers hebben aangebracht. Sevenhuysen 1998, p. 79-82.
100
Hoofdstuk 15 – Methodologische aanwijzingen en uitgangspunten
en attitudes over sekse en sekseverhoudingen op na houden. Beleidsmakers en wetgevers selecteren, organiseren en interpreteren een deel van de werkelijkheid waarop het (toekomstig) beleid of recht gericht is. Vanuit dit denkkader (framing) benoemt men het probleem waarop het beleid of het recht gericht dient te zijn (naming). In dit proces van naming en framing creëert de ambtenaar of wetgever een bepaald beeld van de probleemsituatie en verbindt daaraan handelingsmogelijkheden.4 Bestaande denkkaders spelen daarin (veelal onbewust) een belangrijke rol. Gender behoort ook tot die denkkaders.
15.3
Het niveau van de analyse
Terwijl beleid en recht aan de ene kant voortdurend inspelen op maatschappelijke verandering (dynamisch moeten zijn) kenmerken ze zich tegelijk door een zekere starheid: “Terwijl definities van problemen, programmadoelen en maatregelen veranderen, zijn de normen en waarden die aan het beleid ten grondslag liggen nauwelijks aan verandering onderhevig.”5
Het taaie karakter van bestaande (door gender gekleurde) denkkaders kan worden verklaard wanneer de veronderstellingen die aan het beleidsproces of aan het recht ten grondslag liggen worden onderscheiden in veronderstellingen van het eerste-orde-niveau, en van het tweede-orde-niveau. Het eerste niveau gaat over de concrete handelingscontext van de ambtenaar of wetgever (waarover aan het eind van dit hoofdstuk meer). Het tweede niveau betreft de maatschappelijke structuur waarbinnen het beleid en het recht vorm krijgt en de bijdrage van het beleid of het recht aan het functioneren van deze structuur.6 De ambtenaar of wetgever is geneigd om problemen vanuit zijn eigen perspectief te definiëren. Dit is een kwestie van ‘definitiemacht’: “(…) the more powerful we are, the less able we are to see how our own perspective and the current structure of our world coincide.”7 Dit betekent dat het onderzoek naar de wijze waarop genderstereotypen het beleid of het recht mee inhoudt geven, zich vooral zal moeten richten op dit tweede-orde-niveau. “In elke stap van het beleidsproces (de probleemdefinitie, formulering van einddoelen, selectie van middelen en implementatie) zijn veronderstellingen op het tweede-orde-niveau in het geding en dat is (…) het meest hardnekkige element dat het beleidsproces stuurt.”8
4 5 6 7 8
Brouns & Scholten Brouns & Scholten Brouns & Scholten Shaw 2001. Brouns & Scholten
1997, p.76 1997, p. 79. 1997, p. 76-77 en 80. 1997, p. 80.
Deel III
101
Juist op dit tweede niveau spelen processen als de macht van het recht, het systeem van classificaties en het als eenduidig voorstellen van de (biologische) categorieën van mannen en vrouwen, waarvan de onderzoeker die structurele genderdiscriminatie wil onderzoeken zich terdege bewust moet zijn. Daarom een korte uitleg over wat daaronder moet worden verstaan.
15.4
De macht van recht
Bij het definiëren van problemen speelt het juridisch kader waarbinnen men een oplossing zoekt op voorhand een structurerende rol.9 In de afgelopen decennia zijn bepaalde problemen tussen ouders (of ex-partners) ten aanzien van de opvoeding en verzorging van hun kinderen in de sleutel gezet van het (formele) juridisch gelijkheidsbeginsel en het recht op family life. Daarmee moesten de oplossingen voor die problemen aan bepaalde (formele) juridische criteria gaan voldoen en waren bepaalde andere benaderingen niet meer denkbaar of mogelijk. Voor vrouwen betekende dit bijvoorbeeld dat de dagelijkse zorg voor kinderen niet langer de grondslag was voor het toekennen van gezagsrechten of omgangsrechten, maar dat de aanspraak van mannen op grond van het formele (gelijke) recht op family life doorslaggevend werd.10 Een ‘regel’ waar mannen zonder zorgtaken van hebben geprofiteerd om gezagsrechten af te dwingen. Het recht ‘hertaald’ dus maatschappelijke problemen op zodanige wijze dat ze binnen het systeem van het bestaande recht gedefinieerd en opgelost kunnen worden. Het recht op gelijke behandeling, zoals dat in het Richtlijnen van de Europese Commissie en in de Nederlandse Algemene wet gelijke behandeling is neergelegd, dwingt bijvoorbeeld tot het maken van vergelijkingen tussen mannen en vrouwen. “Deze procedure dwingt ons tot het gebruik van stereotypen en generalisaties. In onze zaak was Angelika Helmig (…) gedwongen het feit dat deeltijdwerkers geen overwerktoeslag krijgen te presenteren als een sekse-discriminatieprobleem, wat haar vervolgens dwong deeltijdwerk te categoriseren als vrouwenwerk.”11
Dit heeft tot gevolg dat een bestaande: “(…) sociale realiteit (het statistisch vast te stellen ‘feit’ dat er momenteel meer vrouwen dan mannen in deeltijd werken) wordt omgezet in een geseksueerde juridische categorie.”12
9 10 11 12
Smart 1989 en Smart 1992. Bijv. Loenen 1997, Smart 1992, Moller Okin 1989 en Fineman 1995. Holtmaat1996, p. 11. Holtmaat 1996, p. 11.
102
Hoofdstuk 15 – Methodologische aanwijzingen en uitgangspunten
Dit mechanisme lijkt er in grote mate verantwoordelijk voor dat via het afdwingen van het recht op gelijke behandeling genderstereotypen juist eerder worden bevestigd dan kunnen worden bestreden.13 Deze definitiemacht van het recht14 staat in de rechtstheorie bekend als de zelfreferentiële of autopoietische werking van recht.15 Onderzoekers die willen opsporen in hoeverre en op welke wijze sprake is van structurele genderdiscriminatie in en door het recht dienen zich terdege bewust te zijn van dit mechanisme.
15.5
De schijnbare neutraliteit van recht en beleid
Een van de wijzen waarop recht macht uitoefent is doordat het de normen en constructies die daarbinnen gelden voorstelt als algemeen of neutraal. Deze algemeenheid of neutraliteit van recht (evenals van beleid) verhult dat in werkelijkheid daarin vooral dominante waarden en normen worden weerspiegeld. Dat betekent dat ook genderverhoudingen onder deze vlag verborgen kunnen gaan.16 Volgens Brouns & Scholten, die onderzoek hebben gedaan naar de constructie van mannelijkheid in beleid, zijn er twee manieren waarop dit gebeurt. Ten eerste kan mannelijkheid functioneren als een algemeenheid, dat wil zeggen dat het beleid als algemeen wordt voorgesteld terwijl het in feite over mannen handelt. Ten tweede kan mannelijkheid functioneren als normaliteit, dat wil zeggen dat de werkelijkheid van mannen impliciet uitgangspunt is voor het beleid, waardoor vrouwen en vrouwelijkheid, maar ook andere of alternatieve invullingen van mannelijkheid (zoals homoseksualiteit) als deviant of als probleem naar voren komen.17 Een derde manier waarop mannelijkheid de (verborgen) dominante norm kan zijn is doordat bepaalde zaken stilzwijgend helemaal niet worden geregeld of besproken. Volgens
13 Zie ook Van den Brink 2000 (besproken in hoofdstuk 4.) Overigens is het wel zo dat via dit recht wel veel genderstereotypen zichtbaar gemaakt worden. Waarom zouden vrouwen in een broekrok de post mogen rondbrengen en mannen niet in een korte broek? En waarom mogen vrouwen sporten in een hemdje en moeten mannen altijd een T-shirt dragen? Zie resp. Oordeel van de Commissie Gelijke Behandeling 1999-56 en 2002-130. 14 Zie bijvoorbeeld Van Maarseveen 1990, Pessers 1991 en Smart 1992. 15 Teubner 1984. 16 Fegan 1996, p. 186 en Holtmaat 1997. Zie ook Lünneman, Loenen & Veldman 1999, waarin veel voorbeelden worden beschreven van wat zij noemen ‘de onzichtbare standaard van het recht’. 17 Brouns & Scholten 1997, p. 67. De onderzoekers wijzen op de conclusie van Mossink & Nederland, die constateren dat vrouwen en meisjes wel expliciet worden benoemd in beleidsnota’s (en wel in termen van achterstandscategorieën) en mannen en jongens niet. Daarmee wordt impliciet mannelijkheid als norm bevestigd.
Deel III
103
Hilary Charlesworth gaat het om het opsporen van de ‘stiltes’ in het recht: “All systems of knowledge depend on deeming certain issues as irrelevant or of little significance.”18 Het recht heeft een bijna ondoordringbare schijn van neutraliteit, zeker sinds de meeste gevallen van openlijke en directe discriminatie daaruit zijn verwijderd. Dat wil echter niet zeggen dat de strijd tegen seksediscriminatie beëindigd kan worden. Of zoals Nicola Lacey het zegt: feministische benaderingen van het recht verwerpen “(…) the idea of law as an autonomous structure generating claims to truth which are insulated from political critique. Feminism (…) will always be concerned to undermine, to expose as false, law’s pretended autonomy, objectivity and neutrality.”19
Een van de belangrijkste doelen van (westerse) juridische vrouwenstudies is daarom het decoderen of deconstrueren van deze schijnbare neutraliteit en het blootleggen van de ideologische basis van het recht. Hoewel dit op bepaalde gebieden met succes is uitgevoerd blijft de idee van juridische neutraliteit grotendeels onaangetast.20 Dit kan een gedeeltelijke verklaring zijn voor het hardnekkige verschijnsel van systeemdiscriminatie of structurele discriminatie.21 De onderzoeker die dit wil opsporen en bestrijden zal daarom voortdurend moeten nagaan of neutraal werkelijk neutraal is en of ‘algemeen’ niet staat voor ‘mannen’.
15.6
Het ontwikkelen van een raster van ijkpunten
Brouns & Scholten ontwikkelden voor het opsporen van de impliciete normering ten aanzien van mannelijkheid in algemeen beleid een, wat zij noemen, raster van ijkpunten.22 Dat wil zeggen, een lijst van ‘verdachte’ kenmerken of uitdrukkingen, die traditioneel naar respectievelijk mannelijkheid of vrouwelijkheid verwijzen. Een aanwijzing dat daarvan sprake is, is wanneer een begrippenpaar wordt gehanteerd van twee elkaar uitsluitende of hiërarchisch geordende begrippen. De onderzoekers noemen een vijftal kenmerken van mannelijkheid: ‘publieke mannelijkheid’, ‘grensoverschrijding’, ‘kostwinnerschap’, ‘krachtig lichaam’ en ‘beheersing van emoties’. Daar staan tegenover ‘vrouwelijke’ noties als ‘de private sfeer en inactiviteit’, ‘sociale cohesie, sociale verantwoordelijkheid en zorg’, ‘afhankelijkheid en dankbaarheid’, ‘het kwetsbare lichaam dat aandacht en zorg behoeft’ en ‘emotionaliteit’.23
18 Charlesworth 1999, p. 381. 19 Lacey 1998, p. 186. 20 Fegan noemt het geloof in de juridische neutraliteit en objectiviteit de kern van de ideologie vanhet recht, waardoor het recht op zijn beurt kan functioneren als een “significant reinforcer of ideologies”. Fegan 1996, p. 186. 21 Holtmaat 1997. 22 Brouns & Scholten 1997, p. 6. 23 Brouns & Scholten 1997, pp 65-66.
104
Hoofdstuk 15 – Methodologische aanwijzingen en uitgangspunten
De veronderstelling van de onderzoekers luidt dat de kenmerken van mannelijkheid als vanzelfsprekende, maar impliciete normativiteit aan het beleid ten grondslag liggen. Om dit te onderzoeken ontwikkelen ze een model waarmee beleidsteksten zouden kunnen worden geanalyseerd, een zogenoemde N-toets: een normativiteitstoets, waarbij N staat voor normativiteit in termen van mannelijkheid.24 “De N-toets tracht de wijze waarop de dominantie invullingen van mannelijkheid van binnenuit in het beleid werkzaam zijn zichtbaar te maken.”25 Ieder beleidsterrein of rechtsgebied kent kernbegrippen die constituerend zijn voor dat terrein. De inhoud daarvan moet met behulp van een raster van ijkpunten worden onderzocht. De hier genoemde ijkpunten zijn voor de onderzoekers aanwijzingen dat er op het betreffende terrein wellicht sprake is van structurele genderdiscriminatie. Of dat daadwerkelijk zo is, is mede afhankelijk van de vraag of het gebruik van deze begrippen en structuren traditionele genderstereotiepe rollen van mannen en vrouwen fixeert en bestendigt en aldus een uitsluitend en benadelend effect heeft ten aanzien van vrouwen.
15.7
Recht en beleid als een systeem van classificaties
Elk beleid en iedere wet classificeert: het deelt rechten en plichten toe aan bepaalde groepen van burgers en sluit anderen daarvan uit. Voor het maken van categorieën en classificaties wordt – zeker sinds directe discriminatie van vrouwen in de meeste landen verboden is – gebruik gemaakt van sekseneutrale begrippen, zoals ‘werknemers’, ‘werklozen’, ‘burgers’, ‘immigranten’, of ‘ouders’. Het onderzoek moet zich richten op de vraag hoe dergelijke classificaties tot stand zijn gekomen en op welke wijze de begrippen waarmee de scheidslijnen tussen rechthebbenden en niet-rechthebbenden worden getrokken, zijn gedefinieerd.26 Een voorbeeld daarvan is het begrip ‘werknemer’, dat lange tijd in het Nederlandse sociale recht de betekenis had van de fulltime werkende kostwinner.27 De onderzoeker die structurele genderdiscriminatie wil opsporen moet zich voortdurend afvragen of ogenschijnlijk neutrale en algemene categorieën als ‘de’ burger of ‘de’ uitkeringsgerechtigde inderdaad op dezelfde wijze naar beide seksen verwijzen, of dat daarmee de facto in hoofdzaak op een van beide seksen of op bepaalde stereotiepe rolverdelingen tussen de seksen wordt gedoeld. Vaak is het onthullend welke adjectieven men nodig acht om bepaalde situaties nader te omschrijven. Een sterk voorbeeld is de uitdrukking ‘buitenshuis werkende moeders’. Waarmee wordt aangegeven dat moeders eigenlijk thuis (behoren
24 Brouns & Scholten 1997, p. 71 25 Brouns & Scholten 1997, p. 73. 26 Mossink & Nederland 1993, p. 5. Verloo & Roggeband 1994 en 1996 noemen regels (dat wil zeggen: interpretaties, definities en normen) als een van de twee belangrijke structurerende principes, door middel waarvan machtsverschillen tussen mannen en vrouwen worden gereproduceerd. 27 Holtmaat 1988.
Deel III
105
te) zijn, maar in sommige gevallen toch buitenshuis werken. De uitdrukking ‘buitenshuis werkende vaders’ komt niet voor in de beleidstaal.
15.8
De dynamiek van gender
In de omschrijving van de betekenis van het concept van gender zoals dat in vrouwenstudies is ontwikkeld wordt benadrukt dat datgene wat gezien wordt als typisch mannelijk of als typisch vrouwelijk naar tijd en plaats verschilt. Dat wil zeggen: het gaat niet om een verzameling statische beelden van wat mannelijk of vrouwelijk zou zijn, maar om een proces waarin steeds weer opnieuw ‘verschil’ tussen mannen en vrouwen wordt gemaakt en gelegitimeerd.28 Voorzover het om het recht gaat valt geregeld de stelling te lezen dat het recht ‘mannelijk’ zou zijn, dat wil zeggen: dat het vrijwel uitsluitend door mannen is gemaakt en dat het vooral de belangen van mannen dient. In het recht zouden mannelijke waarden tot uitdrukking worden gebracht.29 Deze benadering loopt het risico dat genderstereotypen worden bevestigd. Volgens Carol Smart moeten we de benadering kiezen dat het recht ‘gendered’ is. Het voordeel daarvan is dat we de inhoud en de werking van het recht niet hoeven te beschrijven met behulp van de categorieën man en vrouw, maar dat we “(...) can begin to see the way in which law insists on a specific version of gender differentiation, without having to posit our own form of differentiation as some kind of starting or finishing point.” Dit betekent dat “(...) we can begin to analyse law as a process of producing gender identities rather than simply as the application of law to previously gendered subjects.”30
Gender is actief, niet passief; elke mens en elke menselijke structuur geeft er vooortdurend mee vorm aan. In de woorden van Silvia Gherardi: “we are ‘doing’ gender.”31 Voor het te ontwikkelen onderzoeksmodel waarmee structurele genderdiscriminatie in recht en beleid kan worden opgespoord, heeft het feit dat gender geen statische categorie is twee consequenties. Het betekent om te beginnen dat de onderzoeker zelf niet kan uitgaan van de voorstelling van zaken dat vrouwen en mannen twee verschillende categorieën zijn, waarvoor bepaalde gelijke of verschillende regels van toepassing zouden kunnen of moeten zijn.32 Een tweede aandachtspunt is of in het onderzochte beleid of recht mannen en vrouwen als twee eenduidige en gescheiden categorieën worden voorgesteld, of dat er ruimte is voor
28 29 30 31 32
Mossink & Nederland 1993, p. 7. Bijv. MacKinnon 1991. Smart 1992, p. 34. Gherardi 1994. Charlesworth 1999, pp 383 en 384.
106
Hoofdstuk 15 – Methodologische aanwijzingen en uitgangspunten
vermenging en differentiatie.33 Is het eerste het geval dan zou dat een aanwijzing kunnen zijn dat er bepaalde stereotiepe genderverhoudingen ten grondslag liggen aan dat beleid of recht.34
15.9
De context waarbinnen het beleid of het recht wordt ontwikkeld
Een beoordeling van de werking van gender en het bestaan van structurele genderdiscriminatie kan niet zonder de concrete handelingscontext van de beleidsmakers of de wetgever daarin te betrekken. (Het eerste-orde-niveau van het onderzoek.) Dat wil zeggen dat de onderzoekers bekend moeten zijn met de basisstructuur van het betreffende beleidsveld of wetgevingsterrein en de wijze waarop dit in interactie staat met de wijdere samenleving en de politiek. Dat veronderstelt een goede bekendheid met de historische bepaaldheid van dat veld en de krachten die daarin een rol hebben gespeeld of (nog) spelen. Zo is bijvoorbeeld voor een beoordeling van het beleid ten aanzien van kinderopvang of ouderschapsverlof in Nederland en de wijze waarop deze voorzieningen zijn gestructureerd, van essentieel belang een goed inzicht te hebben in de krachtsverhoudingen tussen de regering en de sociale partners, de rol van adviesorganen bij de beleidsvorming en de structuur van het bestaande systeem van sociale voorzieningen, waarin deze specifieke voorzieningen moeten worden ingepast. Ook hierin doen zich – evenals bij het recht – sterke conformistische krachten voor: als kinderopvang eenmaal gezien wordt als een beleidsterrein dat behoort tot het terrein van het Ministerie van Volksgezondheid dan is het moeilijk om normen en beleidsuitgangspunten die gelden bij het Ministerie van Sociale Zaken of Onderwijs op dit beleidsterrein van toepassing verklaard te krijgen. Als een Minister van Justitie het echtscheidingsrecht wil wijzigen zal hij of zij – naast met politieke verschillen van inzichten en opvattingen – terdege rekening moeten houden met opvattingen van rechters, advocaten en notarissen, met het bestaan van belangengroeperingen van gescheiden vaders en de actiegroep vrouwen in de bijstand, et cetera. Bij dit alles is het van belang te realiseren dat beleid en recht altijd totstandkomen op basis van het sluiten van compromissen, waarbij de ene concessie tegen de andere ‘overwinning’ wordt weggestreept.
33 Dat wil zeggen: spreekt men over “de” vrouw en “de” man of erkent men dat vrouwen en mannen in werkelijkheid ook onderling zeer verschillende posities kunnen innemen. Zie Mossink & Nederland 1993, p. 5. 34 Mossink & Nederland 1993, p.. 7.
Deel III
107
15.10 De context van machtsongelijkheid tussen de seksen In het model van de EER, zoals dat aanbevolen wordt door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, wordt uitdrukkelijk vooropgesteld dat de onderzoekers moeten erkennen dat er in onze samenleving nog steeds sprake is van structureel ongelijke machtsverhoudingen tussen mannen en vrouwen. Deze ongelijke machtsverhoudingen vormen de basis voor ongelijkheid op allerlei maatschappelijke terreinen. Op dezelfde wijze is het voor een onderzoek naar het bestaan van structurele genderdiscriminatie belangrijk deze maatschappelijke sekseongelijkheid te onderkennen. Deze ongelijkheid weerspiegelt zich in de constructie van gender, in die zin dat de begrippen mannelijk en vrouwelijk niet nevengeschikt zijn, maar vrijwel altijd een verschil in waardering uitdrukken, waarbij het mannelijke positiever of beter tevoorschijn komt dan het vrouwelijke. In de bewoordingen van artikel 5a VV is niet voor niets erkend dat genderstereotypen vaak een ongelijke waardering van de gedragingen, uitingen, et cetera van een van de beide seksen uitdrukken.
15.11 Waarom een specifiek model voor het onderzoek naar structurele genderdiscriminatie? De vraag die aan het slot van dit hoofdstuk nog moet worden beantwoord, is waarom voor de toepassing van artikel 5a VV een afzonderlijk onderzoeksmodel moest worden gemaakt. Waarom volstaat het bestaande model van de EER niet, of kan dit model niet met enkele kleine aanpassingen worden toegepast? Er zijn een aantal redenen om voor ons doel een specifieke methode te ontwikkelen. In de eerste plaats gaat het bij een EER in beginsel om een ex ante beoordeling van voorgenomen beleid of wetgeving. In het onderzoek naar seksestereotypen die (mede) bepalend zijn voor de inrichting en vormgeving van recht en beleid gaat het ook om reeds bestaand beleid en reeds (lange tijd) in werking zijnde wetten en regelgeving. In de tweede plaats gaat het bij een EER om een beoordeling van de concrete positie van vrouwen, waarbij het begrip ‘positie’ voornamelijk in sociaal-economische termen wordt ingevuld. Om te beoordelen of zich feitelijk een positieverbetering of –verslechtering voordoet moet een nulmeting worden gedaan: wat is de huidige positie, en welk effect is er te verwachten van de (voorgenomen) maatregel? In het onderhavige onderzoek is een dergelijke meting moeilijk te doen, omdat het te onderzoeken beleid / recht zoals gezegd reeds in werking is. Daarbij neemt het EER-model vooral het sekseverschil tot uitgangspunt (dat wil zeggen: telt hoeveel mannen of vrouwen voordeel of hinder van een maatregel of regeling hebben) en niet het gelaagde begrip gender. In de derde plaats is de EER, in termen van het onderzoeksmodel van Schaapman, vooral gericht op een eerste-orde-analyse. Het onderzoeksmodel dat gebruikt zou moeten worden
108
Hoofdstuk 15 – Methodologische aanwijzingen en uitgangspunten
ter uitvoering van artikel 5a VV moet echter uitdrukkelijk ook gericht zijn op een tweedeorde analyse. Juist op dat niveau komt structurele genderdiscriminatie tot stand. Een laatste reden om niet zondermeer het EER-model over te nemen is dat onderzoek dat ter uitvoering van de verplichtingen van het Vrouwenverdrag wordt gedaan altijd rekening moet houden met de drieledige doelstelling van het Verdrag. Dat wil zeggen dat – ook al staat de derde subdoelstelling centraal – ook aan de orde moet komen of de getoetste wetgeving of het getoetste beleid niet overigens in strijd is met de normen van het Verdrag. In concreto betekent dit dat ook getoetst moet worden of de regeling of het beleid niet direct of indirect discriminerend is voor vrouwen en of het wel voldoet aan de doelstelling van de positieverbetering van vrouwen. Daarbij geven de artikelen van het Verdrag en de Algemene Aanbevelingen van het CEDAW-Comité per beleidsterrein concrete normen waaraan voldaan moet worden teneinde discriminatie van vrouwen te bestrijden. Binnen een EER is toetsing aan bestaande nationale en internationale gelijkebehandelingsnormen slechts een van de aspecten van het onderzoek.35
15.12 De functie van de onderzoeksmethode bij de uitvoering van het beleid met betrekking tot gendermainstreaming Net zoals de EER kan de in dit boek gepresenteerde onderzoeksmethode ingezet worden als instrument in de uitvoering van het beleid met betrekking tot gendermainstreaming. Sinds het midden van de jaren negentig is er nationaal en internationaal een verschuiving opgetreden in het beleid op het gebied van de gelijkheid van mannen en vrouwen. Werd tot die tijd vooral zogenoemd specifiek beleid gevoerd, waarin gerichte maatregelen werden getroffen om discriminatie te verbieden en maatschappelijke gelijkheid te bevorderen, vanaf die tijd wordt onderkend dat het probleem van seksediscriminatie veel breder aangepakt zou moeten worden. In dat kader spreekt men van een tweesporenbeleid, waarbij gendermainstreaming het nieuwe, tweede spoor is. Gendermainstreaming wordt door de Nederlandse regering gedefinieerd als het “(…) rekening houden met relevante verschillen tussen mannen en vrouwen zodat een kwaliteitsverbetering van het beleid tot stand komt. Niet alleen de kwaliteit, ook de effectiviteit van het beleid verbetert hierdoor.”36
De Nederlandse overheid heeft in 2001 aan de Tweede Kamer laten weten dat gendermainstreaming officieel regeringsbeleid is.
35 In het EER-model komt dit aan de orde bij de vraag of het beleid aan het criterium van de gelijkheid voldoet. In 2004 zal een nieuwe opzet van het EER-onderzoek worden gepresenteerd waarin veel meer aandacht is voor het juridisch toetsingskader. 36 Min. SZW 2001 (b) bijlage, p. 11
Deel III
109
In de Europese Unie is het mainstreamen van gender verplicht gesteld op grond van artikel 3 lid 2 van het Verdrag van Amsterdam. Volgens de Europese Commissie “gender mainstreaming involves not restricting efforts to promote equality to the implementation of specific measures to help women, but mobilising all generally policies and measures specifically for the purpose of achieving equality by actively and openly taking into account at the planning stage their possible effects on the respective situations of men and women (gender perspective)”.37 (Cursivering in origineel.)
Pollack & Hafner-Burton noemen gendermainstreaming een “extraordinarily demanding concept which requires the adoption of a gender perspective by all the central actors in the policy process (…)”.38 Geen wonder dat de resultaten tot nu toe door veel commentatoren als zwak of uiterst mager worden omschreven.39 In commentaren en kritieken op het model van gendermainstreaming die in de afgelopen jaren zijn verschenen wordt onderkend dat gendermainstreaming zich op twee manieren kan ontwikkelen: “The first of these approaches, which Jahan labels ‘integrationist’, essentially introduces a gender perspective into existing policy processes, but does not challange exisitng policy paradigms. By contrast, a second and more radical approach, which Jahan calls ‘agenda setting’, involves a fundamental rethinking, not simply of the means or procedures of policymaking, but of the ends or goals of policy from a gender perspective. In this approach, ‘Women not only become part of the mainstream, they also reorient the nature of the mainstream’ (Jahan 1995: 13).”40
De eerste benadering is de dominante, aldus Pollack & Hafner-Burton, die de effecten van het mainstreamingsbeleid van de Europese Unie hebben onderzocht. “As appealing as the latter approach may seem, we would agree with Rees (1998) that the European Union has generally adopted an integrationist approach to gender mainstreaming, integrating women and gender issues into specific policies rather than rethinking the fundamental aims of the European Union from a gender perspective.”41
Indachtig het algemene doel van het VN-Vrouwenverdrag, en de specifieke betekenis die volgens dit onderzoek aan artikel 5a VV moet worden gegeven, kan de conclusie niet anders luiden dat met name de tweede benadering van gendermainstreaming daarbij aansluit. Het
37 Commission of the European Communities 1996, p. 2. 38 Pollack & Hafner-Burton 2000, p. 5. 39 Verloo 2000. De Nederlandse regering heeft in 2003 besloten tot het instellen van een visitatiecommissie die moet beoordelen in hoeverre departementen het beleid met betrekking tot gendermainstreaming daadwerkelijk uitvoeren. Zie voor kritiek op het Europese beleid Beveridge, Nott & Stephen 2000, Shaw 2001 en Pollack & Hafner-Burton 2000. 40 Pollack & Hafner-Burton 2000, p. 26. 41 Pollack & Hafner-Burton 2000, p. 26.
110
Hoofdstuk 15 – Methodologische aanwijzingen en uitgangspunten
onderzoeksmodel dat ik hier presenteer beoogt daarvoor een geschikt instrument te geven. Daarbij moet worden bedacht dat dit geen instrument is dat direct geschikt is voor toepassing door ambtenaren die het beleid vorm moeten geven, maar een model met behulp waarvan wetenschappers / juristen recht en beleid diepgaand kunnen analyseren op het bestaan van genderstereotiepe vooronderstellingen en structuren. Op hun beurt kunnen de uitkomsten van deze onderzoeken door ambtenaren en de wetgever gebruikt worden om nieuw beleid of ‘ander recht’ te formuleren.42
42 Holtmaat 1988.
16 EEN MODEL OM TE ONDERZOEKEN OF SPRAKE IS VAN STRUCTURELE GENDERDISCRIMINATIE
16.1
Inleiding
Aan het begin van het vorige hoofdstuk is al gesteld dat het onmogelijk is om één algemene checklist op te stellen aan de hand waarvan op alle terreinen onderzocht kan worden of er sprake is van negatieve genderstereotypen die structurele genderdiscriminatie veroorzaken. Rekening houdend met de methodologische aanwijzingen en uitgangspunten die in het vorige hoofdstuk zijn besproken zal iedere onderzoeker een eigen aanpak moeten ontwikkelen. Het model dat in dit afsluitende hoofdstuk wordt gepresenteerd is daarom geenszins te zien als een kant en klare onderzoeksopzet. Het dient slechts als een leidraad voor de onderzoeker, met behulp waarvan hij of zij de meer specifieke onderzoeksvragen, die gesteld moeten worden ten aanzien van een bepaald onderdeel van het recht of een bepaald beleidsterrein, op het spoor kan komen. Om het geheel minder abstract te maken wordt hier een serie vragen gepresenteerd, die gebruikt zou kunnen worden om het Nederlandse beleid en recht ten aanzien van de inburgering van asielzoekers en immigranten te onderzoeken. Inburgering werd een wettelijke plicht met de invoering van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) van 1998.1 Op grond van deze wet moeten asielzoekers en immigranten de Nederlandse taal leren en cursussen volgen om kennis te nemen van in Nederland heersende waarden en normen. Kennisname daarvan wordt noodzakelijk geacht met het oog op integratie in de samenleving en participatie op de arbeidsmarkt. Aan het niet halen van het inburgeringsexamen zijn sancties in de vorm van administratieve boetes verbonden. De WIN is volledig sekseneutraal
1
Wet van 9 april 1998, Staatsblad 1998, 261, in werking getreden op 30 september 1998. Zie wat betreft de positie van vrouwen in het inburgeringsproces de fact sheet die E-Quality heeft gepubliceerd (E-Quality 2003.)
112 Hoofdstuk 16 – Een model om te onderzoeken of sprake is van structurele genderdiscriminatie
geformuleerd. Dat wil zeggen dat nergens in de wet uitdrukkelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de rechten en plichten van mannen en vrouwen.2
16.2
De vraagstelling en de onderzoeksopzet
De hoofdvraag van het onderzoek is op grond van de uitkomsten van het onderzoek naar de betekenis van artikel 5a VV als volgt geformuleerd: In hoeverre en op welke wijze is bij de wettelijke verplichting tot inburgering van nieuwkomers, zoals neergelegd in de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) sprake van structurele genderdiscriminatie of systeemdiscriminatie? De onderzoeker moet daarbij een duidelijke definitie geven van wat hij of zij verstaat onder systeemdiscriminatie of structurele genderdiscriminatie. Materiaal hiervoor is te vinden in hoofdstuk 13. Deze definitie moet zodanig zijn opgesteld dat het meetpunten of ijkpunten bevat aan de hand waarvan aan het slot van het onderzoek de hoofdvraag beantwoord kan worden. Bronnen die voor het onderzoek gebruikt zouden moeten worden: · · · ·
·
·
2
De schriftelijke behandeling van het wetsontwerp voor de WIN, inclusief eventuele eerdere ontwerpen en het Advies van de Raad van State. Gevraagde en ongevraagde adviezen van organisaties binnen en buiten de overheid, die voor of tijdens het tot stand komen van de WIN zijn ingebracht. Het verslag van de mondelinge behandeling van het wetsontwerp in de Tweede en Eerste Kamer. Commentaren op het wetsontwerp vanuit de politiek en het recht (in kranten, tijdschriften en vakbladen, of op congressen), vanaf enkele jaren voordat het feitelijke wetsontwerp is geschreven totdat de wet is aangenomen. Commentaren op het feitelijk functioneren van de wet sinds deze in werking is getreden, officiële evaluaties van het implementeren van de wet en eventuele debatten over wijziging van de wet. Eventueel schriftelijke of mondelinge interviews met ambtenaren en politici die nauw betrokken waren bij het schrijven van het wetsontwerp en de aanpassingen die nodig waren naar aanleiding van het debat tussen regering en het parlement.
Ik teken hierbij aan dat ik de onderstaande vragenlijst heb opgesteld na oppervlakkige kennisname van de inhoud van de wet. Het vreemdelingen en vluchtelingenrecht is daarbij niet mijn specialisatie. Wellicht dat specialisten andere voorbeelden zouden hebben gegeven van aspecten waaraan bijzondere aandacht moet worden besteed.
Deel III
· ·
113
Eventueel schriftelijke of mondelinge interviews met ambtenaren die op lokaal niveau betrokken zijn bij de uitvoering van de WIN. Sociaal-wetenschappelijke, cultureel-antropologische en economische studies over de positie van (groepen van) immigranten en asielzoekers in Nederland.
Het onderzoek moet worden opgesplitst in een eerste-orde-analyse, die zich concentreert op de concrete handelingscontext van de opstellers / uitvoerders van de WIN, en een tweedeorde-anlalyse die zich concentreert op de veronderstellingen die bij het proces van wetgeving (impliciet) een rol hebben gespeeld.
16.3 ·
·
· ·
·
· · ·
De eerste-orde-analyse
Wat is geformuleerd als het centrale doel van de WIN? Welke problemen wilde men met de wet oplossen? Welke belangen wilde men dienen? (Bijvoorbeeld: het doel is arbeidsparticipatie van nieuwkomers te vergroten. Of: doel is sociale spanningen in buurten te voorkomen.) Tot welk beleidsterrein behoort de WIN (welk Ministerie is primair verantwoordelijk voor de opstelling van de wet en voor de uitvoering en handhaving er van)? Welke andere Ministeries waren / zijn betrokken in het proces? Wie treden op als belangrijke adviseurs van de betrokken Ministeries (adviesraden, lobbygroepen)? Binnen welk maatschappelijk en politiek krachtenveld is de WIN ontwikkeld en tot stand gekomen? Welke actoren hebben daarin standpunten over probleemanalyse, oplossingsmogelijkheden, etc. ingebracht? Hoe / waar zijn deze standpunten verwoord? Op welke wijze zijn deze terug te vinden in het wetsontwerp of in de discussies daarover tussen regering en parlement? Is er bij de probleemanalyse, doelstellingen en middelenkeuze van de WIN aandacht voor feitelijk bestaande verschillende posities van (subgroepen van) mannelijke en vrouwelijke nieuwkomers? Zo ja: in welke termen worden deze verschillen beschreven? Ligt het accent op (vermeende) sociale, economische of culturele verschillen? Op welk empirisch onderzoeksmateriaal berusten deze observaties? Is dat betrouwbaar / volledig / recent materiaal? Welke consequenties in termen van verschillende rechten of verplichtingen van mannen of van vrouwen worden er aan de veronderstelde verschillen verbonden? Is er bij de probleemanalyse, doelstellingen en middelenkeuze aandacht voor de mogelijke maatschappelijke gevolgen van de wettelijke verplichting tot inburgering op grond van de WIN in termen van verschuivingen in de ongelijke (machts)verhoudingen tussen mannen en vrouwen? Indien dit het geval is: Hoe wordt beargumenteerd dat deze effecten zich zullen voordoen? Met andere woorden: is er een EER uitgevoerd voordat tot deze wetgeving werd besloten en zo ja: wat waren de uitkomsten? Hebben deze uitkomsten een invloed gehad op de vormgeving en inhoud van de WIN?
114 Hoofdstuk 16 – Een model om te onderzoeken of sprake is van structurele genderdiscriminatie
16.4 ·
·
·
· ·
·
· ·
· ·
De tweede-orde-analyse
Over welke problemen (die bekend zijn uit de literatuur over de positie van mannen en vrouwen binnen de immigranten- of asielpopulatie) wordt wel en niet gesproken in de toelichting op het wetsontwerp en tijdens de behandeling daarvan in het parlement? Indien wel aandacht is voor de verschillende posities van mannen en vrouwen worden deze twee categorieën dan als statische (gefixeerde) of als veranderbare categorieën voorgesteld? Is er aandacht voor de verschillen binnen de categorieën mannen en vrouwen? Als de verplichting tot inburgering ‘algemeen’ of ‘neutraal’ is geformuleerd kan daarin dan toch een mannelijke standaard worden ontdekt als je het raster van ijkpunten er overheen legt of de N-toets toepast? In hoeverre verschijnen de kenmerken van mannelijkheid als ‘normaal’ (of als standaard) en verschijnt daarmee vrouwelijkheid impliciet als ‘deviant’ of als het probleem? Welke categorieën worden in de WIN gemaakt wat betreft: - Aanduiding van personen die op grond van deze wet verplicht zijn tot inburgering (wat is personele werkingssfeer van de regeling)? (In de WIN wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen oudkomers en nieuwkomers en tussen personen die wel of niet uitkeringsgerechtigd zijn.) - Uitzonderingsgevallen (personen of groepen van personen die niet onder de WIN vallen, of waarvoor een andere regeling geldt). (Geldt de regeling bijvoorbeeld alleen voor mensen die een bepaalde vreemdelingenstatus hebben of voor iedere nieuwkomer?) - Aanduidingen van de gebieden waarop de WIN van toepassing is (de materiële werkingssfeer). (De verplichting om een inburgeringsdiploma te hebben zou bijvoorbeeld alleen ten aanzien van diegenen die op de arbeidsmarkt willen participeren of die aan het politieke leven deel willen nemen gesteld kunnen worden.) In hoeverre zijn deze categorieseringen expliciet of impliciet gebaseerd op veronderstelde gelijke of verschillende behoeften van mannen en vrouwen in bepaalde omstandigheden? Binnen welk juridisch kader is de centrale verplichting tot inburgering in de WIN geconstrueerd? Is het een administratieve, een civiele of strafrechtelijke norm? Wat zijn onderliggende beginselen in dit deel van het recht? (Bijvoorbeeld: in het arbeidsrecht is het idee van een noodzakelijke correctie van machtsongelijkheid tussen werkgevers en werknemers heel belangrijk. Dit principe kleurt de constructie en interpretatie van concrete arbeidsrechtelijke normen in.) In hoeverre verwijzen dergelijke beginselen (of de manier waarop ze zijn verwoord) zelf naar gender? Hebben ze een invloed gehad op vorm of inhoud van deze wet? Wat zijn de constituerende elementen (kernbegrippen) in de wet? (Bijvoorbeeld: burgerschap, taalbeheersing, kennis van de Nederlandse geschiedenis en cultuur.) Wat zeggen deze kernbegrippen over:
Deel III
115
-
· ·
Het materiële bereik van de regeling (bijv.: er vallen alleen werknemers onder omdat vooral uitkeringsgerechtigden tot het volgen van de cursussen worden verplicht). - De inhoud en omvang van de rechten en verplichtingen op grond van de WIN. Welke sancties kunnen op grond van de WIN opgelegd worden? Kunnen deze sancties verschillende consequenties hebben voor mannen en vrouwen? Welke organen of organisaties zijn bij de handhaving van de WIN betrokken? Welke gedragscodes zijn dominant in de betreffende organisaties? (Van bijstandsambtenaren is het bijvoorbeeld bekend dat ze nogal welwillend staan tegenover het niet betaald werken door vrouwen met jonge kinderen.)
16.5
Evaluatie / Conclusies
Het onderzoek zal moeten worden afgerond met een evaluatie van het gevonden materiaal. De hoofdvraag van het onderzoek moet op grond daarvan worden beantwoord. Daarnaast moet de evaluatie ook staan in het kader van de algemene doelstelling van het Vrouwenverdrag. Dat betekent dat aan alle drie de subdoelen van het Verdrag afzonderlijk aandacht moet worden besteed. Deze toets moet tenminste de volgende vragen bevatten: ·
·
·
Is vastgesteld dat de WIN direct of indirect traditionele seksestereotiepe opvattingen over wat ‘gepaste’ rollen van mannen en vrouwen zijn, of over mannelijkheid en vrouwelijkheid weerspiegelt en bevestigt en daarmee een belemmering opwerpt voor de individuele vrijheid om te bepalen wat het betekent om man of vrouw te zijn? Wordt daarmee de dominante genderideologie in stand gehouden? Met andere woorden: worden de bepalingen 2f en/of 5a VV geschonden? Is vastgesteld dat de WIN direct of indirect een belemmering opwerpt voor de volledige realisatie van de mensenrechten van vrouwen en het recht op gelijke behandeling in de zin van artikel 1 en 2 VV? Welke specifieke bepalingen in het Vrouwenverdrag zijn daarbij in het geding? (Bijvoorbeeld: het recht van vrije keuze van huwelijkspartner.) Gaat dit zover dat er sprake kan zijn van directe of indirecte discriminatie van vrouwen (bijvoorbeeld volgens de normen van het EG-seksediscriminatierecht of het nationale gelijkebehandelingsrecht)? Is vastgesteld dat de WIN direct of indirect een belemmering opwerpt voor de realisatie van de tweede subdoelstelling van het Verdrag: de verbetering van de positie van vrouwen? (Artikel 3 en 4 en 24 VV en Algemene Aanbeveling 25.)
GERAADPLEEGDE LITERATUUR
Betten & Westerveld 1994 L. Betten & M. Westerveld, De betekenis van het Vrouwenverdrag voor het nationale sociale zekerheidsstelsel (werkdocument B in het kader van het rapport J.C. Hes & C.E. Van Vleuten 1996), ongepubliceerd, Den Haag: Min. SZW 1994. Beveridge & Nott 1996 Fiona Beveridge & Sue Nott, ‘Gender auditing – making the Community work for women’, in: Tamara Hervey & David O’Keeffe, Sex equality law in the European Union, Chichester/New York: John Wiley & Sons 1996, p. 399-414. Beveridge, Nott & Stephen 2000 Fiona Beveridge, Sue Nott and Kylie Stephen, ‘Addressing gender in national and Community law and policy-making’, in: J. Shaw, Social law and policy in an evolving European Union, Oxford: Hart Publishing 2000, p. 135-156. Boerefijn et al. 2000 I. Boerefijn, M.M. van der Liet-Senders & T. Loenen, Het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen. Een verdiepend onderzoek naar het Nederlandse beleid in het licht van de verplichtingen die voortvloeien uit het Vrouwenverdrag, Den Haag: Min. SZW 2000. (A summary of this report has been published as an appendix to the third periodic report of the Netherlands (CEDAW C/net/3, 25th session) of the Netherlands to the CEDAW-Committee.) Brink, Van den 2000 Marjolein van den Brink, ‘De inbedding van seksegelijkheid in het recht’, in: R. Holtmaat (red.), De toekomst van gelijkheid, Deventer: Kluwer 2000, p. 29-44. Brouns & Scholten 1997 Margo Brouns & Monika Scholten, Een kwestie van mannelijkheid. Een onderzoek naar mannelijkheid, normativiteit en beleid, Den Haag: Min. SZW 1997. Burri 2000 Susanne Burri, Tijd delen. Deeltijd, gelijkheid en gender in Europees- en nationaalrechtelijk perspectief, (diss. Utrecht) Deventer: Kluwer, 2000. Burrows 1985 Noreen Burrows, ‘The 1979 Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women’, Netherlands International Law Review 1985, p. 419-460. Charlesworth 1999 Hillary Charlesworth, ‘Feminist methods in international law’, The American Journal of International Law 1999, p. 379-394.
118
Geraadpleegde literatuur
Charlesworth & Chinkin 2000 Hillary Charlesworth & Christine Chinkin, The boundaries of international law. A feminist analysis, Manchester: Juris Publishing/Manchester University Press 2000. Charlesworth, Chinkin & Wright 1991 Hillary Charlesworth, Christine Chinkin & Shelley Wright, ‘Feminist approaches to international law’, The American Journal of International Law 1991, p. 613-645. Cook 1994 (a) Rebecca J. Cook, ‘International human rights law. The way forward’, in: Rebecca J. Cook (ed.), Human rights of women. National and international perspectives, Philadelphia: University of Pennsylvania Press 1994, p. 3-36. Cook 1994 (b) Rebecca J Cook, ‘State accountability under the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women’, in: Rebecca J. Cook (ed.), Human rights of women. National and international perspectives, Philadelphia: University of Pennsylvania Press 1994, p. 228-256. Cook 2003 Rebecca Cook, ‘Obligations to adopt temporary special measures under CEDAW’, in: I. Boerefijn, F. Coomans, J. Goldschmidt, R. Holtmaat en R. Wolleswinkel (red.), Temporary special measures. Accelerating de facto equality of women under article 4(1) UN Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women, Antwerpen/Oxford/New York: Intersentia 2003, p. 119-141. Ellis 1998 Evelyn Ellis, European sex equality law (Oxford EC Law Library), Oxford: Clarendon Press 1998 (2nd edition). Fegan 1996 E. Fegan, ‘”Ideology” after “discourse”. A reconceptualization for feminist analysis of law’, Journal of Law and Society 1996, p. 173-197. Felmeth 2000 Aaron Xavier Felmeth, ‘Feminism and international law. Theory, methodology and substantive reform’, Human Rights Quarterly 2000, p. 658-733. Fineman 1995 Martha Fineman, The neutered mother, the sexual family and other twentieth century tragedies, New York: Routledge 1995. Fredman 2001 Sandra Fredman, ‘Equality. A new generation?’, Industrial Law Journal 2001, p. 145-168. Fredman 2002 Sandra Fredman, Discrimination law, Oxford: Oxford University Press 2002. Fredman 2003 Sandra Fredman, ‘Beyond the dichotomy of formal and substantive equality. Towards new definitions of equal rights’, in: I. Boerefijn, F. Coomans, J. Goldschmidt, R. Holtmaat en R. Wolleswinkel (red.), Temporary special measures. Accelerating de facto equality of women under article 4(1) UN Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women, Antwerpen/Oxford/New York: Intersentia 2003, p. 111-118. Gherardi 1994 Silvia Gherardi, ‘The gender we think, the gender we do in our everyday organizational lives’, Human Relations 1994-6, p. 591-610.
Geraadpleegde literatuur
119
Groenman et al. 1997 L.S. Groenman, C.E. van Vleuten, R. Holtmaat, T.E. van Dijk & J.H.J. de Wildt, Het vrouwenverdrag in Nederland anno 1997, Den Haag: Ministerie van SZW 1997. (Eerste Nederlande Rapportage op grond van artikel 3 Goedkeuringswet.) Heringa, Hes & Lijnzaad 1994 A.W. Heringa, J. Hes, E. Lijnzaad (red.), Het Vrouwenverdrag. Een beeld van een verdrag, Antwerpen/Apeldoorn: Maklu 1994. Hervey & O’Keeffe 1996 Tamara Hervey & David O’Keeffe, Sex equality law in the European Union, Chichester/New York: John Wiley & Sons 1996. Hes & Van Vleuten 1996 J.C. Hes & C.E. Van Vleuten, Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde, Den Haag: Ministerie SZW 1996. Holtmaat 1988 R. Holtmaat, ‘Naar een ander recht’, Nemesis 1988, p. 3-13 en p. 60-66. Holtmaat 1989 R. Holtmaat, ‘The power of legal concepts. The development of a feminist theory of law’, International Journal of the Sociology of Law 1989-5, p. 481-502. Holtmaat 1990 R. Holtmaat, ‘De macht van recht. Carol Smart en de sirenenzang van het recht’, Nemesis 1990, p. 275-282. Holtmaat 1992 R.Holtmaat, Met zorg een recht? Een analyse van het politiek-juridisch vertoog over bijstandsrecht (diss. Utrecht), Zwolle: Tjeenk-Willink 1992. Holtmaat 1994 R. Holtmaat, ‘Bijstandsvrouwen en de productie van een nieuw type vrouw in het bijstandsrecht’, Recht & Kritiek 1994-3, p. 248-270. Holtmaat 1995 R. Holtmaat, ‘Overtime payments for part-time workers’, Industrial Law Journal 1995-4, p. 387-394. Holtmaat 1996 Rikki Holtmaat, ‘Deeltijdwerk, gelijkheid en gender. Een beschouwing naar aanleiding van de zaak Helmig inzake overwerktoeslagen voor deeltijdwerkers’, Nemesis 1996, p. 4-17. Holtmaat 1997 R. Holtmaat, ‘Gender. Een bruikbare categorie voor een juridische analyse’, Justitiële Verkenningen 1997-9, p. 64-81. Holtmaat 1998 R. Holtmaat, ‘De kracht van een verdrag. Mogelijkheden voor doorwerking van het VN-Vrouwenverdrag in het Nederlandse recht’, NJB 1998, p. 650-657. Holtmaat 1999 R. Holtmaat, ‘The issue of overtime payments for part-time workers in the Helmig case. Some thoughts on equality and gender’, in: Yota Kravaritou (ed.), The regulation of working time in the European Union. Gender approach, Brussel: P.I.E. Peter Lang 1999, p. 411-444. Holtmaat 2000 R. Holtmaat, ‘De toekomst van gelijkheid. Een agenda voor wetgeving, beleid en onderzoek op het gebied van discriminatiebestrijding en gelijke behandeling’, in: R. Holtmaat (red.), De toekomst van gelijkheid, Deventer: Kluwer 2000, p. 253-267.
120
Geraadpleegde literatuur
Holtmaat 2001 Rikki Holtmaat, ‘Gender. The analytical concept that tackles the hidden structural bias of law’, in: Recht richting Frauen. Beitrage zur feministischen Rechtswisschenschaft, Lachen/St. Gallen: Dike Verlag 2001, p.159-182. Holtmaat 2002 Rikki Holtmaat, ‘De meerwaarde van het Vrouwenverdrag in de multiculturele samenleving’, in: R. Holtmaat (red.), Eén Verdrag voor alle vrouwen. Verkenningen van de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag voor de multiculturele samenleving, Den Haag: E-Quality 2002, p. 129-145. Holtmaat 2003 (a) Rikki Holtmaat, ‘European Women and the CEDAW-Convention. The way forward’, in: L’égalité entre femmes et hommes et la vie profesionnelle. Le point sur les développements actuels en Europe, Paris: Edition Dalloz 2003, p. 153-174. Holtmaat 2003 (b) Rikki Holtmaat, ‘Building blocks for a General Recommandation on Article 4(1) of the CEDAW Convention. Report of the expert meeting in Maastricht 10-12 October 2002’, in: I. Boerefijn, F. Coomans, J. Goldschmidt, R. Holtmaat en R. Wolleswinkel (red.), Temporary special measures. Accelerating de facto equality of women under article 4(1) UN Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women, Antwerpen/Oxford/New York: Intersentia 2003, p. 213-230. Holtmaat & De Hondt 2001 R. Holtmaat en I. De Hondt, ‘Emancipatie-effectrapportage inzake basisstelsel huwelijksvermogensrecht’, NJB 2001, p. 1994-2000. Holtrust et al. 1996 N. Holtrust, A.C. Hendriks & D.M.J. Bauduin (red.), De betekenis van artikel 12 Vrouwenverdrag voor Nederland. Gezondheid als recht, Den Haag: Min. SZW 1996. Jacobs & Van den Brink 1994 M. Jacobs en M. van den Brink, ‘Eerste Nederlandse rapportage bij CEDAW’, Nemesis katern 1994-4, p. 31-32. Jahan 1995 Rounaq Jahan, The elusive agenda. Mainstreaming women in development, Atlantic Highlands, N.J.: Zed Books 1995. Kruizinga 2002 Marijke Kruizinga, VN-Vrouwenverdrag. Een geannoteerde bibliografie, Amsterdam: Clara Wichmann Instituut 2002. Lacey 1998 Nicola Lacey, Unspeakable subjects. Feminist essays in legal and social theory, Oxford: Hart Publishing 1998. Loenen 1992 T. Loenen, Verschil in gelijkheid (diss. Leiden), Zwolle: Tjeenk-Willink 1992. Loenen 1994 Titia Loenen, Het gelijkheidsbeginsel (Ars Aequi Cahiers Rechtstheorie nr. 2), Nijmegen: Ars Aequi 1994. Loenen 1995 Titia Loenen, ‘Substantive equality as a right to inclusion. Dilemma’s and limits in law’, Rechtstheorie & Rechtsfilosofie 1995, p. 194-203.
Geraadpleegde literatuur
121
Loenen 1997 Titia Loenen, ‘Zorg moet met recht een zorg zijn. Enkele beschouwingen over de operationalisering van zorg in het sociaal recht en in het familierecht’, in: Marjolein van den Brink et al. (red.), Een stuk zeep in de badkuip. Hoe zorg tot haar recht komt, Deventer: Tjeenk-Willink 1997. Loenen 1999 Titia Loenen, ‘Indirect discrimination. Oscillating between containment and revolution’, in: Loenen & Rodrigues (eds.), Non-discrimination law. Comparative perspectives, The Hague: Kluwer Law International 1999, p. 195-212. Lijnzaad 1991 Liesbeth Lijnzaad, ‘Het kussen van een kikker’, Nemesis 1991, p. 5-15. Lijnzaad 1994 E. Lijnzaad, ‘Over rollenpatronen en de rol van het Verdrag’, in: A.W. Heringa, J. Hes & E. Lijnzaad (red.), Het Vrouwenverdrag. Een beeld van een verdrag, Antwerpen/Apeldoorn: Maklu 1994, p. 43-57. Lünneman, Loenen & Veldman 1999 Katinka Lünneman, Titia Loenen & Albertine Veldman (red.), De onzichtbare standaard van het recht, Deventer: Gouda-Quint 1999. Maarseveen, Van 1987 (a) Henc van Maarseveen, ‘Internationaal vrouwenrecht. Een afzonderlijk rechtsgebied?’, in: H. Van Maarseveen, D. Pessers & M.J. Gunning (red.), Internationaal recht en vrouwen (Deel 1 Commentaren), Zwolle: Tjeenk-Willink 1987, p. 69-80. Maarseveen, Van 1987 (b) Henc van Maarseveen, ‘Hoofdstuk 8: Verwerkelijking’, in: H. Van Maarseveen, D. Pessers & M.J. Gunning (red.), Internationaal recht en vrouwen (Deel 1 Commentaren), Zwolle: TjeenkWillink 1987, p. 135-140. Maarseveen, Van 1990 Henc van Maarseveen, Discriminatie. Opmerkingen inzake juridische theorie en praktijk in Nederland, Coornhertrede 29 oktober 1990, Coornhertpublikatie nr 6, Alphen aan den Rijn: Samsom HD Tjeenk Willink 1990. MacKinnon 1991 Catherine A. MacKinnon, ‘Difference and dominance. On sex-discrimination’, in: Katherine T. Bartlett & Rosanne Kennedy (eds.), Feminist legal theory. Readings in law and gender, Boulder/San Francisco/Oxford: Westview Press 1991, p.81-94. Marchand 2003 Marianne Marchand, Emancipatie op een zijspoor? Tweede nationale rapportage inzake de implementatie van het VN-Vrouwenverdrag, Amsterdam: februari 2003. (Tweede Nederlandse rapportage op grond van artikel 3 Goedkeuringswet.) McGlynn 2000 Clare McGlynn, ‘Moederschapsideologieën in het Europees Recht’, Nemesis 2000, p. 30-40. (Ook verschenen in European Law Journal 2000, p. 29-44.) Moller Okin 1989 Susan Moller Okin, Justice, gender and the family, New York: Basic Books 1989. Monster et al. 1998 W.C. Monster, E. Cremers & L. Willems, Vrouwenverdrag, moederschap, ouderschap en arbeid, Den Haag: Min. SZW 1996.
122
Geraadpleegde literatuur
Monster 2001 Mies Monster, ‘Moederschapsideologie en het HvJEG’, Nemesis 2001, p. 209-214. Mossink & Nederland 1993 M. Mossink & T. Nederland, Beeldvorming in beleid. Een analyse van vrouwelijkheid en mannelijkheid in beleidsstukken van de rijksoverheid, Vrije Universiteit Amsterdam / Vuga Den Haag 1993. Nyamu 2000 Celestine I. Nyamu, ‘How should human rights and development respond to cultural legitimization of gender hierarhy in developing countries?’, Harvard International Law Journal 2000, p. 381-418. Pessers 1991 Dorien Pessers, ‘Rechten zonder illusies?’, NJB 1991, p. 999-1008. Plantenga 2000 Janneke Plantenga, Gender impact assessment & the employment strategy. The case of the Netherlands. EGGE – EC’s Expert Group on Gender and Employment, published at: http:// www2.umist.ac.uk/management/ewerc/egge/egge_publications/GIA_NL.pdf. Plantenga, Holtmaat & Koopmans 2004 Janneke Plantenga, Rikki Holtmaat & Ivy Koopmans, Artikel 5a van het VN-Vrouwenverdrag. Inhoud en betekenis voor het terrein arbeid, zorg en inkomen (werkdocument Min. SZW), Den Haag 2004 (te verschijnen). Pollack & Hafner-Burton 2000 Mark A. Pollack & Emilie Hafner-Burton, Mainstreaming gender in the European Union, Harvard Jean Monnet Working Paper 2/00, published at: http://www.jeanmonnetprogram.org/ papers/00/000201.html. Rehof 1993 Lars Adam Rehof, Guide to the Traveax préparatoires of the United nations Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Dordrecht/Boston/London: Martin Nijhoff Publishers 1993. Rubery & Fagan 2000 Jill Rubery and Colette Fagan, Gender impact assessment and European employment policy. EGGE – EC’s Expert Group on Gender and Employment, published at: http://www2.umist.ac.uk/ management/ewerc/egge/egge_publications/GIA_report.pdf. Rust 1996 Ursula Rust, ‘Reach and substance of the principle of equal treatment in social security law under European Community and German constitutional Law’, Cardozo Women’s Law Journal 1996-2, p. 427-450. Schaapman 1995 M. Schaapman, Ongezien onderscheid naar sekse. Een analyse van de verborgen machtswerking van sekse, Den Haag: Min. SZW 1995. Scott 1988 Joan W. Scott, ‘Deconstructing equality-versus-difference. Or the use of poststructuralist theory for feminism’, Feminist Studies 1988-1, p. 33-50. Scott 1989 Joan W. Scott, ‘Gender. A useful category of historical analysis’, in: E. Weed (ed.), Coming to terms, London: Routledge, p. 81-100. (Originally published in the American Historical Review 1986, p. 1053-1075.)
Geraadpleegde literatuur
123
Sevenhuijsen 1998 Selma Sevenhuijsen, Citizenship and the ethics of care. Feminist considerations on justice, morality and politics, London/New York: Routledge 1998. Shaw 2001 J. Shaw, European Union governance and the question of gender. A critical comment, Jean Monnet working paper No. 6/01, published at: http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/ 011901.html. Smart 1989 Carol Smart, The power of law, London/New York: Routledge 1989. Smart 1992 Carol Smart, ‘The women in legal discourse’, Social and Legal Studies 1992-1, p. 29-44. Teubner 1984 Gunther Teubner, ‘Autopoiesis in law and society’, Law and Society Review 1984, p. 291. Tobler 2003 Christa Tobler, ‘Positive action under the revised second equal treatment directive’, in: L’égalité entre femmes et hommes et la vie profesionnelle. Le point sur les développements actuels en Europe, Paris: Edition Dalloz 2003, p. 59-92. Verloo & Roggeband 1994 M. Verloo & C. Roggenband, Emancipatie-effectrapportage. Theoretisch kader,methodiek en voorbeeldrapportage (Rapport opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), Den Haag: VUGA 1994. Verloo & Roggeband 1996 M. Verloo & C. Roggeband, ‘Gender impact assessment. The development of a new instrument in the Netherlands’, Impact Assessment March 1996, p. 3-21. Verloo 2000 Mieke Verloo, ‘Making women count in the Netherlands’, in: Sue Nott, Fiona Beveridge & Kylie Stephen (eds.), Making women count. Integrating gender into law and policy making, Aldershot: Ashgate 2000, p. 49-75. Voogsgeerd 2000 H. Voogsgeerd, ‘The approach of the EC Court of Justice towards the concept of indirect discrimination’, in: P.C. Westerman et al. (ed.), Non-discrimination and diversity, Den Haag: Boom 2000, p. 67-84. Wadstein 1988 Margareta Wadstein, ‘Implementation of the UN Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women’, Human Rights Quarterly 1988, p. 5-21. Wentholt 1997 Klaartje Wentholt, ‘Over de potentie van rechtsbeginselen. Het discriminatieverbod en artikel 5 VN-vrouwenverdrag dwingen tot het rekening houden met zorgtaken’, Nemesis 1997, p. 200203. Williams 1982 Wendy Williams, ‘The equality crisis. Some reflections on culture, courts and feminism’, Women’s Rights Law Reporter 1982-3, p. 175-200. Wolgast 1980 Elisabeth Wolgast, Equality and the rights of women, London: Ithaca 1980.
124
Geraadpleegde literatuur
Whiteford 1996 Elaine Whiteford, ‘Occupational pensions and European Law. Clarity at last?’, in: Tamara Hervey & David O’Keeffe, Sex equality law in the European Union, Chichester/New York: John Wiley & Sons 1996, p. 21-34.
Rapporten e.d. ACVZ 2002 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Het VN-Vrouwenverdrag in relatie tot de positie van vreemdelingenvrouwen in het Nederlands vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid, Den Haag: ACVZ november 2002. (Thematisch deel van de tweede Nationale Rapportage op grond van artikel 3 Goedkeuringswet.) CEDAW-Committee (2001) Press Release on the 512th and 513th meeting of the CEDAW-Committee, UN-WOM 1288. Clara Wichmann Instituut 2001 Clara Wichmann Instituut, Emancipatie-effectrapportage wijziging basisstelsel huwelijksvermogensrecht, een onderzoek uitgevoerd door het Clara Wichmann Instituut in opdracht van het Ministerie van Justititie (WODC), Amsterdam: CWI maart 2001. Commission of the European Communities 1996 Commission of the European Communities, Communication from the Commission. Incorporating equal opportunities for women and men into all Community policies and activities. COM(96)67 final of 21.02.1996. DAW 2000 Division for the Advancement of Women (UN), Assessing the status of women. A guide to reporting under the Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women, New York: United Nations 2000. DAW 1990 Division for the Advancement of Women (UN), Information provided by State Parties in their reports. Implementation of Article 5, New York: United Nations. (Internal document, not dated, but probably 1990.) E-Quality 2000 E-Quality, Shadow-report. Defective acceleration. The Dutch emancipation policy. The implementation of the UN-Women’s Convention in the Netherlands in 1999, Den Haag: E-Quality 2000. E-Quality 2003 E-Quality, Vrouwen in de inburgering. Cijfers, feiten, beleidsopties, Den Haag: E-Quality 2003. Ministerie van OC&W 1995 Ministerie van OC&W, Zeven stappen. Beleidseffecten op tijd onderkennen, Zoetermeer: september 1995. Ministerie SZW 1984 Ministerie van SZW, Concept-beleidsplan Emancipatie, Den Haag: juni 1984. Ministerie van SZW 1992 (a) Ministerie van SZW, Met het oog op 1995, Beleidsplan Emancipatie, Den Haag: november 1992.
Geraadpleegde literatuur
125
Ministerie SZW 1992 (b) Ministerie van SZW, Eerste Nederlandse rapportage aan het VN-Comité voor de uitbanning van discriminatie van vrouwen, Den Haag: november 1992. (The first report of the Netherlands to the UN Committee for the Elimination of all forms of Discrimination Against Women). Ministerie SZW 1998 Ministerie van SZW, The second report of the Netherlands to the UN Committee for the Elimination of all forms of Discrimination Against Women (CEDAW), Den Haag: November 1998. Ministerie SZW 2000 (a) Ministerie van SZW, Third Report of the Netherlands to the UN, Den Haag: August 2000. Ministerie SZW 2000 (b) Ministerie van SZW, Meerjarenbeleidsplan Emancipatiebleid, Den Haag: november 2000. Ministerie SZW 2001 (a) Ministerie SZW, Handleiding Emancipatie-effectrapportage, Den Haag: april 2001. Ministerie SZW 2001 (b) Ministerie SZW, Gender mainstreaming. Een strategie voor kwaliteitsverbetering, Brief van de staatssecretaris van Emancipatiebeleid d.d. 26 juni 2001, Kenmerk DCE / 2001/ 41063. Bijlage bij deze brief is het advies van de interdepartementale werkgroep mainstreaming: Gender Mainstreaming. Een strategie voor kwaliteitsverbetering. Ministerie SZW 2002 Ministerie van SZW, Een veilig land waar vrouwen veilig willen wonen, Beleidsreactie op het rapport Boerefijn et al. en het advies Geweld tegen vrouwen (AIV), Den Haag: Min. SZW december 2002. Ministerie SZW 2003 Ministerie SZW, Kabinetsreactie tweede nationale rapportage VN-Vrouwenverdrag, Den Haag: Min. SZW december 2003. OECD 1991 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Shaping structural change. The role of women, Paris: OECD 1991. Projectgroep Beeldvorming 1996 Projectgroep Beeldvorming, Ongezien onderscheid naar sekse. Eindadvies van de Projectgroep Beeldvorming; Den Haag: Min. SZW1996. UN 1997 UN, Manual on human rights reporting under six major international human rights instruments, Geneva: United Nations 1997.
Kamerstukken · ·
·
TK 1976-1977, 14 496 nr. 2: Emancipatie. Proces van verandering en groei. TK 1984-1985, 18 950 (R1281): Goedkeuring van het Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (New York 18 december 1979), nr. 3, Memorie van Toelichting (MvT) TK 1984-1985, 18 950 (R1281): Goedkeuring van het Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (New York 18 december 1979), nr. 4, Voorlopig Verslag (VV).
126
·
· · · · · ·
Geraadpleegde literatuur
TK 1986-1987, 18 950 (R1281): Goedkeuring van het Verdrag inzake uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (New York 18 december 1979), nr. 6, Memorie van Antwoord (MvA). Handelingen TK 4 juli 1990, p. 86-4867: Mondelinge behandeling goedkeuringswet VN-Vrouwenverdrag. TK 1997-1998, 25 893, nr 2: Uitvoering Vrouwenverdrag. Kabinetsreactie op het rapport Groenman. TK 1998-1999, 25 893, nr. 6: Uitvoering Vrouwenverdrag. Verslag van een schriftelijk overleg. TK 2002-2003, 28 600 XV, nr. 110: Vaststelling begroting Ministerie van SZW; Verslag van een Algemeen Overleg over de beleidsnota: Een veilig land waar vrouwen willen wonen. Handelingen TK 2002-2003, nr. 58, p. 3547-3555: Debat over het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en nota Een veilig land waar vrouwen willen wonen. TK 2003-2004, 27 061, nr. 23: Verslag van een Algemeen Overleg over ondermeer de kabinetsreactie op de Tweede Nationale Rapportage VN-Vrouwenverdrag.
OVER DE AUTEUR
Rikki Holtmaat is freelance onderzoeker en adviseur op het terrein van gelijke behandeling en non-discriminatie en daarnaast hoogleraar European Non-Discrimination Law aan de Universiteit van Leiden. Zij heeft de laatste jaren intensief studie gemaakt van het VNVrouwenverdrag. In 1997 maakte zij deel uit van de Commissie Groenman, die de eerste nationale rapportage over het VN-Vrouwenverdrag heeft opgesteld. Tussen 1999 en 2001 was zij betrokken bij de opstelling en presentatie (namens 23 Nederlandse vrouwenorganisaties) van een Schaduwrapport over de situatie van vrouwen in Nederland, bij het CEDAWComité in New York. In 2000 leverde zij een bijdrage over het thema seksuele intimidatie aan het vierde verdiepend onderzoek over de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag voor het bestrijden van geweld tegen vrouwen. In 2001 trad zij op als expert voor de OVSE bij het ondersteunen van de implementatie van het Verdrag in de nationale wetgeving van landen in Oost Europa en Centraal Azië. In 2001 en 2002 was zij in opdracht van E-Quality de eindredacteur van een bundel artikelen over de betekenis van het VN-Vrouwenverdrag in de context van de multiculturele samenleving. In 2002 organiseerde zij samen met de universiteiten van Maastricht en Utrecht een expert meeting over artikel 4(1) van het Verdrag. De uitkomsten van deze bijeenkomst zijn gebruikt voor de ontwikkeling van een Algemene Aanbeveling over positieve actie. Dit heeft in januari 2004 geleid tot de aanname van Algemene Aanbeveling nummer 25 door het CEDAW-Comité. Een overzicht van haar overige activiteiten en een volledige publicatielijst is te vinden op haar web site: www.rikkiholtmaat.nl
