Milé kolegyně a milí kolegové, předkládaný text se zabývá ústavním soudnictvím ve střední Evropě. Měl by posloužit jako úvod (díky šíři perspektivy, protože předmětem mé disertace je politická teorie v judikatuře českého Ústavního soudu) k mé disertační práci. Proto budu vděčný za všechny kritické komentáře, např. zda některá témata neřeším zcela zbytečně (úvod práce, kde využívám obecnou teorii politického systému), protože jsou zcela jasná, zda používaná terminologie je z hlediska politologie srozumitelná, neboť terminologie práva a politologie se liší, či zda propojení více diskursů (teorie přechodu a konsolidace politických systémů) není příliš zkratkovité a jako celek dává smysl. Předem děkuji za všechnu kritiku. Jiří Baroš
1
Etablování a působení ústavních soudů v postkomunistických politických systémech: středoevropská lekce V této práci mi proto půjde o to, abych určitým způsobem načrtl etablování a působení ústavních soudů ve středoevropských postkomunistických demokratizujících se politických systémech (tj. Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovensko). Podle klasika politické vědy Davida Eastona se „politický život týká všech aktivit, které významným způsobem ovlivňují druh autoritativních politik (policy), které jsou přijímány v zájmu společnosti, a ovlivňují způsoby, jak jsou tyto politiky uváděny do praxe (Easton 1960: 128). Ústavní soudnictví hraje v politickém životě našich společnosti velice významnou úlohu, neboť se výraznou měrou dotýká (kontrolou ústavnosti) vytváření a způsobů uplatňování jednotlivých politik v dané společnosti. Role ústavního soudnictví je avšak ze specifického úhlu pohledu politické vědy velice zřídka analyzována. Nejvíce studií o ústavním soudnictví pochází z prostředí právní vědy, která téměř vůbec nepřekračuje organizační a funkční dimenzi ústavního soudnictví. I práce na pomezí politické a právní vědy jsou většinou psány právníky, resp. lidmi, kteří mají jak právnické, tak politologické vzdělání, ale své ukotvení mají v právnickém diskursu (např. Wagnerová 1996, či některé kapitoly in Šimíček 2005). Politologický pohled na roli ústavního soudnictví v politických systémech je náročnější z důvodu odlišnosti jazyka a vůbec konceptuálního uchopení předmětu výzkumu (tj. z důvodu používaných konceptů, což způsobuje problém „překladu“). Proto je nezbytné již na začátku této práce vyjasnit některé konceptuální otázky, především otázku, jak možné na základě obecné teorie politického systému uchopit adekvátním způsobem fenomén ústavního soudnictví. Ústavní soudnictví nenalezneme ve všech současných (a samozřejmě i dřívějších) politických systémech, ale je výrazem určitého pojetí státu, poměru státních institucí navzájem a jejich poměru k jednotlivci. Ústavní soudnictví má svou historii, zatímco pojem politického systému je a-historický koncept, který je používán politickými vědci pro analýzu politické reality. Jinak řečeno, pojem systém představuje jen maximálně neutrální metodologický nástroj k popisu a rozboru politické sféry společnosti (Balík, Holzer 2007: 24). Pod pojmem politický systém můžeme chápat „komplex na sobě závislých a vzájemně na sebe působících částí, který navenek ohraničený a je tedy souborem na sobě závislých částí“ (Berg-Schlosser, Stammen 2000: 163). V centrálním politickém systému, který lze „obecně vymezit jako soubor institucí a vztahů, které jsou přímo vázány na systém vládnutí“ (Cabada, Kubát 2007: 180), dochází k procesu přeměny požadavků (ze společenského systému) v konkrétní výkony (politického systému). Tento proces pak „prochází různými fázemi, 2
z nichž jen část se nachází v oblasti vstupu; ostatní spadají buď do centrálního politického systému nebo již patří do oblasti výstupu“ (srov. Berg-Schlosser, Stammen 2000: 199). Systémová analýza v politické vědě nevychází z ústavních institucí 1, ale snaží se zkoumat centrální politický systém ze „všeobecného úkolu politického systému přeměnit požadavky politického systému v politická rozhodnutí a politické činy“ (Berg-Schlosser, Stammen 2000: 203). Za tímto účelem jeden z hlavních teoretiků strukturně-funkcionalistické analýzy Gabriel A. Almond rozpracoval tři univerzální funkce centrálního politického systému: jde o funkce vydat všeobecně platná pravidla (rule-making), tato pravidla uplatnit (rule-application) a bdít nad zachováváním vydaných pravidel (rule-adjudication) (srov. Berg-Schlosser, Stammen 2000: 167 či Říchová 2000: 75n.). Na první pohled by se mohlo zdát, že prvotním úkolem ústavního soudnictví je bdít na zachováváním vydaných pravidel (tedy, že ústavní soudnictví plní funkci rule-adjudication 2). Ale i na příkladu českého Ústavního soudu můžeme konstatovat, že tento pohled na roli a postavení ústavního soudnictví je značně reduktivní. A to ne kvůli tomu, že Ústavní soud není z hlediska formálně-právního rámce součástí soustavy obecných soudů, ale je specifickým orgánem ochrany ústavnosti, ani kvůli tomu, že mu nepřísluší právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů, ledaže by svými rozhodnutími tyto soudy zasáhly do ústavně zaručených základních práv a svobod jednotlivce. Ústavní soudnictví plní v centrálním politickém systému daleko podstatnější funkci, neboť především díky možnosti kontroly norem zasahuje do politického dění (Šimíček 2001: 20) a specifickým způsobem se podílí též na procesu rule-making. Ústavní soudy jsou vtahovány do procesu tvorby práva a disponují kompetencemi, na základě kterých je možno je označit za suplenty nebo konkurenty parlamentu (srov. Kubát 2001: 17). Suplenty parlamentu jsou tehdy, pokud jen interpretují právo (tím zůstávají v rámci funkce rule-adjudication), konkurenty parlamentu se stávají tehdy, když mohou tvořit právo (tím přebírají funkce rule-making). To se může dít jednak nepřímo, kdy se zákonodárce při opětovném schvalování návrhu zákona inspiruje zdůvodněním ústavního soudu, nebo přímo, kdy ústavní soud doplní návrh zákona o jisté elementy, aby se stal podle jeho názoru shodným s ústavou. K dalšímu omezení a kontrole Zakladatelé systémové analýzy považovaly centrální politický systém za tzv. „černou skříňku“. Již samotný název svědčí o tom, že analýzy centrálního politického systému nebyly v době začátků empiricko-analytické politické vědy příliš preferované. V posledních třech dekádách ale můžeme konstatovat zvýšený zájem o tyto analýzy, což souvisí s rozšířením tzv. nových institucionalismů v politické vědě. Pro jejich přehled a srovnání viz důležitý a často citovaný paper Petera A. Halla a Rosemary C. R. Taylor 1996. 2 Tato analýza by byla pravděpodobně ještě komplikovanější, pokud bychom vzali do úvahy odlišnou povahu pravidel v případě regulace chování v horizontálních vztazích (jedinec-jedinec) a ve vertikálních vztazích (jedinec-stát). 1
3
parlamentu dochází tehdy, když zákonodárce při tvorbě legislativy sleduje předchozí judikaturu ústavního soudu. Po roce 1989 ve středoevropských postkomunistických politických systémech nově konstituovaná koncentrovaná a specializovaná ústavní soudnictví se samozřejmě od sebe navzájem velice liší v možnostech vlivu i v jeho uplatňování na procesy rule-making (v dalším textu budu někdy používat i pojem law-making). Obecně je ale možno říct, že velká legitimita ústavního soudnictví v očích veřejnosti vedla k posilnění již formálně-právně výrazného postavení ústavních soudů v rámci komponentní struktury politických systémů, i když v závislosti na historickém vývoji jednotlivých zemích existují výjimky. Středoevropské ústavní soudy spadají do modelu ústavního soudnictví rozvinutého v kontinentální Evropě, v níž hraje velkou roli klíčová pravomoc ústavních soudů přezkoumávat zákon bez zřetele na individuální kauzu, což ve Spojených státech amerických, které jsou zemí původu ústavního soudnictví, nenajdeme, neboť v nich jde vždy o „concrete norm review“ (Wagnerová 2007b: 60). Podle některých právních teoretiků tato „abstraktní kontrola ústavnosti smazává soudní charakter rozhodování ústavního soudu a činí z něj v některých aspektech třetí superkomoru parlamentu s právem absolutního veta“ (Kühn 2007: 81). Jinak řečeno, ústavní soudy je třeba považovat za bytostně politické instituce, které hrají důležitou roli v procesu rule-making. Nejde o soudy v úzkém slova smyslu, které by plnily jen funkci rule-adjudication. Ochrana ústavnosti jakožto objektivní kategorie, kterou bychom též na první pohled mylně nemuseli zařadit do funkce rule-making, s sebou přináší to, že nejvíce aktivistické ústavní soudy fungují jako svého druhu další komory parlamentu, angažované jak v procesu rule-making, tak v procesu nastolování politické agendy (policy-setting) (srov. Sadurski 2005: XV). Ústavní
soudnictví
představuje
velice
důležitou
institucionální
komponentu
centrálního politického systému, jejíž interakce s okolím si můžeme představit na základě systémové teorie jako vstupy a výstupy. Pokud bychom uvažovali o ústavním soudnictví jako o specifickém subsystému centrálního politického systému, mohli bychom konstatovat, že ke vstupům do tohoto subsystému dochází jak ze společenského systému (asi nejčastější jsou požadavky občanů a zájmových skupin ve formě ústavních stížností; podpory ústavním soudům můžeme vidět např. v relativně vysoké důvěryhodnosti, které se ústavní soudy těší u veřejnosti, přičemž tento faktor důvěryhodnosti vycházející ze zdánlivé neutrality ústavních soudů nelze ve vztahu k aktivismu ústavních soudů vycházejícího právě z této sebedůvěry podceňovat), tak z dalších institucionálních komponent (resp. subsystémů) centrálního politického systému (např. požadavky na zrušení norem od k tomu legitimovaných orgánů, 4
spory o vymezení postavení a oprávnění jednotlivých komponent systému vládnutí; šlo by ale uvažovat i o personálním obsazení ústavních soudů). Stejně tak některé výstupy směřují spíše do centrálního politického systému (např. rozhodování ve věci vymezení postavení a oprávnění jednotlivých komponent systému vládnutí), zatímco jiné jsou orientovány do společenského systému (např. většinou rozhodnutí ve věcech stížností občanů, zvláště tehdy, když jde o horizontální působení základních práv). Úkolem této práce ale není snaha o nějakou obecnou analýzu funkce a role ústavního soudnictví v politických systémech, ale tuto analýzu se pokusím kontextualizovat, tj. zasadit do rámce středoevropských politických systémů, a dále propojit s některými novými teoriemi demokratických politických systémů. 3 Volba středoevropských 4
postkomunistických
systémů (tj. České republiky, Maďarska, Polska a Slovenska) vyplývá z toho, že tyto země si mají k sobě z celého středoevropského a východoevropského areálu neblíže a jsou v popředí ústavního vývoje v regionu a výsledky jejich činnosti snesou srovnání s ústavními soudy v prominentnějších západoevropských zemích (srov. Procházka 2002: 2n.). Teorie demokratických politických systémů pak do této práce zakomponuji ve dvojích ohledu: (1) v první části práce se budu zbývat otázkou volby institucionálního designu nových demokratizujících se politických systémech v průběhu tranzitivní epochy. Pokusím se odpovědět na otázku, proč co vedlo tyto země k přijetí specifického modelu specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví. V druhé části práce (2) se pokusím načrtnout roli (tj. jak ústavní soudy naplňují soubor oprávnění, jimiž se definuje jejich pozice), kterou ústavní soudy hrály v průběhu konsolidace daných politických systémů. Institucionální design ústavního soudnictví predisponoval ústavní soudy k zaujetí určité role v daných politických systémech, odtud otázka, jak svou roli ústavní soudy pojaly a jak se rozhodli využívat kompetencí, které jim na základě institucionálního designu připadly. Obě tyto dvě analýzy tak vhodným způsobem rozvíjejí výše krátce načrtnutý rozbor ústavního soudnictví z pohledu Analýza ústavního soudnictví je velice důležitá i z hlediska studia politických režimů. Politický režim podřízený pojem k pojmu politický systém, neboť jej můžeme definovat jako normativní subsystém politického systému (Cabada, Kubát 2007: 185), tedy jako soubor existujících zásad, norem, pravidel a rozhodovacích procedur, definujících aktivity držitele moci a jeho interakce se sociální a ekonomickou sférou (viz Balík, Holzer 2007: 29). Jak již bylo naznačeno, ústavní soudnictví se podstatným způsobem podílí jak na procesu vytváření těchto zásad, norem a pravidel, tak nad bděním nad jejich dodržováním. V této práci budu používat pojem politický systém, což je dáno preferencí použití pojmu systém pro demokratické modely (k vysvětlení této preference srov. Balík, Holzer 2007: 29n.). 4 K pojmu střední Evropy srov. stále zajímavou esej Milana Kundery, který vyšla před více než 20 lety v předním francouzském intelektuálním časopise Le Débat a ve které Kundera střední Evropu definoval jako tu část kontinentu, která politicky leží sice na Východě, ale kulturně patří na Západ (Kundera 1983). Snaha dokázat, že střední Evropa patří na Západ, se ukázala i klíčovou při snaze importovat (často nekriticky) téměř všechny instituce fungující v západoevropských politických systémech. 3
5
obecné teorie politických systémů. Žádný společenský fenomén totiž nelze analyzovat pouze ze synchronní perspektivy, ale pro pochopení jeho funkcí a rolí je nutno zvolit diachronní perspektivu (tj. analyzovat daný fenomén v čase), což je vhodné ještě propojit s komparativní perspektivou, která umožní vidět zkoumané fenomény v novém světle.
1. Volba institucionálního designu středoevropského ústavního soudnictví v kontextu procesu tranzice
V této první části práce bych rád odpověděl na otázku, proč byl ve zkoumaných zemích střední Evropy přijat právě onen institucionální design ústavních institucí, resp. daného modelu ústavního soudnictví. Z širšího pohledu politické vědy budu tedy zkoumat zvolenou otázku v širším rámci (daném tzv. teoriemi tranzice) zkoumajícím politické změny, ke kterým docházelo v rámci tzv. třetí vlny demokratizace (srov. Huntington 2008). K spuštění třetí vlny demokratizace došlo pádem režimů ve Portugalsku a Španělsku a tato vlna se ve zkoumaném areálu zvláště projevila na přelomu 80. a 90. let, kdy došlo k přechodu těchto zemím, ať již transformací (např. Maďarsko – k tomu srov. Ženíšek 2006: 138-145), sjednaným přechodem (Polsko – srov. Ženíšek 2006: 123-137) či kolapsem zamrzlého posttotalitarismu doprovázeného jednáním mezi vládnoucí elitou a opozicí (Československo – viz Civín 2004, či Linz, Stepan 1996: 316nn.). Přechody od nedemokratických režimů neměly nicméně ve středoevropském a východoevropském kontextu vždy za výsledek demokracii, ale v mnoha zemích bylo výstupem tranzice přímé etablování nějaké odlišné formy nedemokracie (srov. monografie Balík, Holzer 2007). Právě proto není používání substantiva „demokracie“ (k definici pojmu viz především Sartori 1993, Dahl 1995, Dahl 2001, Hloušek, Kopeček 2003, Schumpeter 2004) ve velice často používaném spojení přechody (tranzice) k demokracii, přičemž termín přechod můžeme definovat jako interval mezi jedním a druhým politickým režimem (Dvořáková, Kunc 1994), není zcela přesné, neboť (liberální) demokracie nemusí být vždy jediným možným výsledkem nějakého přechodu (Ženíšek 2006: 18). Naopak pojmy demokracie a (ústavou garantovaného a následně ve společnosti zajišťovaného) liberalismu spočívajícího v ochraně autonomie a důstojnosti individua proti jakémukoli nátlaku ze strany státní moci, je nutno konceptuálně odlišovat (Sartori 1993, Jaffrelot 2000: 11nn.). Jak na to upozornil zvláště Fareed Zakaria, třetí vlna demokratizace s sebou přinesla nárůst 6
neliberálních demokracií, tzn. zemí, které sice znají demokratické instituce a procedury, ale chybí jim ale liberální složka (Zakaria 1997, Zakaria 2005). Do liberální složky patří právě základní práva, která jsou liberálním korektivem obsahu demokraticky tvořeného práva (Wagnerová 2007a). V případě České republiky, Maďarska, Polska a Slovenska sice došlo k nastolení demokracie, ale především vývoj na Slovensku byl poněkud komplikovanější. Pokus konsolidovat demokracii při zachování československého federálního státu totiž ztroskotal a samostatné Slovensko v následné éře mečiarismu lze nejlépe charakterizovat jako hybridní režim, tj. jako politické uspořádání mezi autoritativním režimem a volební demokracií (Kopeček 2006: 190), resp. v případě Slovenska lze hovořit podle Levitského a Waye o „nedobudovaném“ soutěžovém autoritarismu (Levitsky, Way 2002, Kopeček 2006: 197). Po erozi charismatu mesianistického leadera Vladimíra Mečiara a jeho nahrazení vládou opozičních stran lze nicméně hovořit v případě Slovenska o demokracii, byť proces konsolidace není v případě slovenské demokracie prozatím ještě ukončen (Kopeček 2006: 310). Právě pro tyto peripetie procesu tranzice byla role ústavního soudnictví na Slovensku dost odlišná od rolí ústavních soudů v dalších středoevropských postkomunistických politických systémech. Je-li přechod možno definovat jako interval mezi dvěma režimy, můžeme říct, že podstatou přechodové fáze je neexistence obecně přijatých pravidel hry. Právě proto dochází mezi aktéry přechodu k boji o nová pravidla hry a konec přechodu můžeme identifikovat dosažením těchto pravidel. Dosažení pravidel hry můžeme ztotožnit se zformováním určitého stabilního institucionálního rámce. 5 Protože jsou politické vztahy jakožto specifické společenské vztahy regulovány právem, k dosažení shody o pravidlech hry dochází s přijetím ústavy (či ústavních zákonů podstatně modifikujících stávající politické uspořádání). Jinými slovy, tranzice je ukončena tehdy, když je určitým způsobem autoritativně zformulovány základní charakteristiky nového politického režimu, tj. kdy je fixován normativní subsystém politického systému, které se v době přechodu nacházel ve stavu chaotičnosti a nepředvídatelnosti. Základní instituce, které jsou jeho součástí, mají jednak socializační funkci, neboť politickým aktérům připomínají a upozorňují je, jak by se měli chovat; musí jít ale především o instituce řádně fungující (tj. efektivní), schopné naplňovat své funkce a Pojem instituce ostatně můžeme definovat jako ustálené způsoby jednání, standardizované způsoby řešení problémů členů určité kultury či společnosti (Keller 1999: 69). Již z této definice je patrno, že pro institucionalizované jednání je typická určitá pravidelnost, neboť k jednání dochází v rámci určitých více či méně přesně definovaných pravidel. Jedním z druhů institucí jsou politické instituce, které odpovídají potřebě regulace veřejného života a jeho kontroly. 5
7
poslání (srov. např. Offe 1996: 2n.). Právě první léta celospolečenské transformace byla léta procesu velké institucionální transformace, zakládání klíčových ústavních institucí, mezi něž můžeme zařadit i ústavní soudnictví. Přesto byla skutečnost vzniku i následného vývoje ústavního soudnictví v téměř všech zemích střední i východní Evropy z hlediska tehdejších poznatků politické vědy něčím velice překvapivým, pokud vezmeme do úvahy závěr, který v roce 1989 učinil doyen německé politické vědy Klaus von Beyme, podle kterého ústavní soudnictví funguje nejefektivněji a nejintenzivněji v těch politických systémech, ve kterých byl právní stát ustaven před příchodem demokracie a ve které federální struktury fungují jako překážka k majoritnímu principu dominujícímu v parlamentních demokraciích (Sadurski: XI). Podle Radoslava Procházky můžeme rozlišit tři druhy faktorů, které měly základní vliv na vytváření post-revolučního institucionálního designu obecně a ústavního soudnictví zvláště (Procházka 2002: 14nn.): šlo jednak o euro-atlantický koncept státu a práva, (2) vyhlídky na členství v Evropské unii a (3) usilování o výsadní postavení v rámci zemí Visegrádské čtyřky. Z hlediska kolektivních reprezentací nové éry (tj. tzv. světového času – viz Laïdi 1996, Laïdi 1998 či též Linz, Stepan 1996: 74nn.) představoval pád komunismu specifický historický okamžik, kdy se po zhroucení komunistického experimentu ukazovala za
jediný
legitimní
model
politického
uspořádání
liberální
demokracie.
Odtud
nezpochybnitelný pozitivní status, který byl v této době přikládán ekonomice volného trhu, demokratické vládě a geopolitické alianci se severoatlantickým společenstvím. Důležitým motivem pro opci tohoto „západního paradigmatu“ byla též špatná středoevropská zkušenost s experimenty všeho druhu, které tyto země během krátkého 20. století zažily (srov. Procházka 2002: 16n.). Politické instituce (polity) v těchto zemích musely začít fungovat, aby naplnily trojí požadavek vlády lidu, vlády práva a vlády nabídky a poptávky. Tyto požadavky rozhodujícím způsobem formovaly meze možností volby institucionálního designu zvoleného ve středoevropských zemích. Dalším faktorem volby specifického institucionálního designu, ke kterému ve středoevropských zemích došlo, byla vize návratu do Evropy (Procházka 2002: 17nn.). Střední Evropa byla historicky úzce spojena s kontinentálními ústavními tradicemi, Evropská společenství se také v regionu aktivně angažovala a celému procesu napomáhala také geografická blízkost. Perspektivy členství v Evropské unii ovlivnily proces vytváření ústavního rámce ve středoevropských politických systémech. Evropská unie stanovila poměrně přísná kritéria pro budoucí členství kandidátských zemí a tato kritéria zahrnovala požadavek kompatibilnosti právního a ekonomického rámce kandidátských zemí se standardy 8
běžnými v zemích Evropské unie. Také reprezentanti jednotlivých zemí dávali najevo své přání být konformní s „normalitou“ dosaženou v zemích Evropské unie, protože to bylo pro ně výhodné z hlediska zvýšení atraktivnosti pro vlastní voliče, pro které cesta do Evropy znamenala cestu za vysněnou svobodou i za vysněným sociálním blahobytem. Mezi specifické požadavky na institucionální uspořádání, které s sebou přinášela tato perspektiva začlenění do Evropské unie, byly právě instituce typu ombudsmana a koncentrovaného ústavního soudnictví (Procházka 2002: 19). 6 Třetím faktorem byly vzájemné tlaky a soutěživost mezi jednotlivými zeměmi daného regionu, které se usilovaly o uznání od svých západoevropských partnerů. Tyto snahy o uznání se odehrávaly v době rostoucí transnacionalizace práva, ve které dochází k rozsáhlé přenášení norem skrze interakce mezi jednotlivými zeměmi a regiony. Mezi nejrozsáhlejší příklady procesu transnacionalizace práva patří jistě mezinárodněprávní instrumenty na ochranu lidských práv, z nichž zcela zásadní roli hrál Helsinský závěrečný akt. Tento dokument byl vhodným nástrojem v rámci symbolického boje opozice s tehdejším totalitním režimem a výrazným způsobem ovlivnil lokální diskursy lidských práv, čímž přispěl výrazným způsobem k hladšímu průběhu přechodu. Oddanost nových politických elit i rozsáhlých vrstev obyvatelstva k mezinárodněprávním instrumentům ochrany lidských práv byla kombinována s ochotou učinit tyto závazky přímo vynutitelnými (srov. Procházka 2002: 23). Jedním ze základních prvků institucionálního designu, který měl zaručit dodržování lidských práv a svobod, bylo ústavní soudnictví, jež se navíc vzhledem ke kontextu doby hodilo držitelům moci při naplňování snah získat uznání od západoevropských partnerů, neboť představovalo symbol vlády práva. Inkluze ústavního soudnictví jakožto nástroje ochrany lidských práv bylo též užitečné pro politické elity, aby skrze ochranu ústavních práv a svobod byly alespoň částečně kompenzovány materiální obtíže, které s sebou celospolečenská transformace přinášela. Právě nutnost řešit velké množství delikátních politických otázek zabránila spolu s nepříliš kriticky rozebíranému importu západních vzorů politických institucí tomu, aby legitimita ústavního soudnictví byla nějak hlouběji ve společnosti diskutována (srov. např. Sadurski 2005: 33nn.). Pro vysvětlení volby specifických typů specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví nicméně tyto zahraniční faktory nepostačují, a proto je třeba dát specifika Tento názor nicméně není všeobecně přijímán. Podle Wojciecha Sadurského všechny země institucionalizovaly ústavní soudnictví daleko dříve, než formálně požádaly o členství v Evropské unii. Mezi požadavky Evropské unie nikdy nepatřilo ustavení systému ústavního soudnictví se silnou pozicí ve vztahu k Parlamentu (Sadurski 2005: 42n.). Nicméně dle hovořit o vlivu o institucionální dynamice generované právě blízkostí zemí Evropské unie, jejichž institucionální uspořádání poskytlo silné vzory pro středoevropské země. 6
9
ústavního soudnictví v jednotlivých zemích do souvislosti s některými vnitřními proměnnými, mezi než můžeme zařadit (1) typ právní kultury 7, (2) kontextualizaci právní kultury politickou ekonomií procesu tranzice a (3) distribuci vůdcovství v rámci polity v průběhu tranzice (Procházka 2002: 33). Polský Ústavní tribunál začal fungovat již v roce 1986 jakožto reakce vlády na tlak veřejnosti na společenské změny. Hlavní rolí Tribunálu spočívalo v hodnocení ústavnosti zákonů a podzákonných právních předpisů. Zatímco rozhodnutí o neústavnosti podzákonných právních předpisů bylo konečné a závazné erga omnes, nález ve věci protiústavnosti zákona byl podřízen ještě přezkoumání Sejmu (srov. Teitel 2005: 178). Na druhou stranu sám Tribunál mohl iniciovat ústavní přezkum určitého zákona či podzákonného právního předpisu (srov. Brzezinski 1998: 150). V roce 1989 pak došlo k dalšímu rozšíření pravomocí, mezi než nicméně nepatřila pravomoc projednávat ústavní stížnosti a nebyla ani dotčena nadvláda Sejmu ve vztahu k Ústavnímu tribunálu. Do roku 1997 nebyla v Polsku přijata nová Ústava (viz Klokočka 2005: 182-239), jen tzv. „malá Ústava v roce 1992 (Wyrzykowski 2001: 440445), což dále oslabovalo jeho roli. Role Ústavního tribunálu tak spočívala spíše v pomoci Parlamentu jakožto hlavního vrchního zákonodárce než v dohledu nad jeho činností. To vycházelo mj. z absence nějakých hlubších tradic ústavního soudnictví v Polsku, tenzí mezi politikou orientovanou na hlavní roli Parlamentu a politikou orientovanou na silnou osobu v čele exekutivy (srov. Michta 1997: 85) a relativně malými stimuly pro zavedení rozsáhlejšího ústavního soudnictví z důvodu získání uznání od západoevropských partnerů, neboť to Polsko vzhledem ke svému geopolitickému významu a značnému morálnímu kreditu polské občanské společnosti nepotřebovalo. V Maďarsku byla situace zcela jiná. Demokratická ústava v něm také nebyla přijata, nicméně přijímání ústavních dodatků k Ústavě z roku 1949 (viz Klokočka 2005: 142-177) bylo díky ústavní proceduře daleko snazší než v Polsku. Akceptaci této absence umožnila také specifická maďarská právní kultura, neboť v Maďarsku vždy existovalo velké množství autorit schopných vydávat zákony a v zemi dominovalo obyčejové právo. Z toho vyplývala velká role přiznávaná soudům schopným vytvářet tzv. soudcovské právo tvořené precedenty. Právě proto mohl být maďarský Ústavní soud akceptován jako významný policy-maker, který Doba po roce 1989 byla charakterizována velice často návratem k předkomunistickým právním tradicím. Např. v českém prostředí byla znovu věnována pozornost tzv. normativní teorii, která u nás byla rozšířena v meziválečném období. Nicméně tyto tradice nenabízely instrumentarium moderních výkladových metod, které se v době po 2. světové válce rozšířily na Západě. V této době byla opuštěna ideologie vázané aplikace práva. Právě hodnotový přístup k právu charakterizoval tzv. první Ústavní soud České republiky (1993-2003), který se při výkladu práva dostával samozřejmě do konfliktu se zákonným pozitivizmem obecné justice. Srov. Kühn 2005: 124nn.
7
10
promyšleně vytváří neviditelnou maďarskou ústavu, čímž bylo potvrzeno tradiční paradigma polycentrické tvorby práva (Procházka 2002: 52). Své precedenty tak mohl chápal maďarský Ústavní soud jako zdroj práva stojící nad samotnou psanou ústavou. To všechno dělá z maďarského Ústavního soudu jednoho z nejmocnějších ústavních soudů na celém světě (Schwartz 2000: 106), přesto jeho vznik v tom formátu, v jakém existuje, ovlivnilo i to, že politické elity při vyjednávání v létě roku 1989 plně nedomyslely postavení Ústavního soudu v rámci uspořádání ústavních institucí, i když je na druhou stranu nutno dodat, že si mnozí představitelé elit silný soud přáli (Procházka 2002: 54). To bylo dáno také tím, že na rozdíl od Polska, kde rozhovory u kulatého stolu se týkaly konkrétních politických reforem, zatímco v případě Maďarska se dohody dotýkaly pouze jen nastavení institucí v první fázi tranzice, přičemž elity se domnívaly, že tyto dohody nepřežijí první volby. Pro tento účel bylo třeba ustavit silný soud, který by na dodržování vlády práva v této fázi dohlížel. Dalším důvodem byla absence druhé komory Parlamentu, a proto to měl být právě Ústavní soud, který měl na ústavnost zákonů ať již v rámci preventivní, tak následné abstraktní kontroly dohlížet, přičemž okruh aktivně legitimovaných subjektů byl velice rozsáhlý, nejširší v celém středoevropském prostoru (Sadurski 2005: 6). Je ostatně zajímavé, že maďarský Ústavní soud byl v Ústavě zařazen mezi Národní shromáždění, prezidenta na jedné straně a vládu, samosprávu a soudnictví na druhé straně, zatímco u nás i na Slovensku je Ústavní soud součástí moci soudní, i když nepatří do soustavy obecných soudů (srov. Elster, Offe, Preuss 1998: 103), ale je orgánem ochrany ústavnosti soudního typu. Dalším faktorem zrodu tak silného ústavního soudnictví bylo to, že si právě svou silnou orientací na západní liberální hodnoty chtělo Maďarsko přitáhnout pozornost západních zemí, neboť z hlediska politického (rozdělení federace, vztah s Německem) i ekonomického (kupónová privatizace, šoková terapie) byl vývoj v Polsku a Československu daleko sledovanější. Nositelem těchto liberálních proevpropských hodnot byl pak právě maďarský Ústavní soud, který se chtěl zcela cílevědomě stát „obchodní značkou“ maďarského progresivismu (Procházka 2002: 58). Pro to, aby československá ekonomická a právní transformace hladce probíhala, bylo třeba zajistit stabilní a životaschopné uspořádání mezi dvěma republikami, což se z důvodu mnoha faktorů nepodařilo. Přesto za existence společného státu krátkou dobu fungoval federální Ústavní soud, který sice během své krátké existence vydal nepříliš velký počet rozhodnutí, ale současný český Ústavní soud na ně občas i v dnešní době odkazuje. Ústavní soud měl kompetence jak v následné abstraktní kontrole norem, tak mohl přijímat ústavní stížnosti. Podobný model zvolily ostatně i Česká republika a Slovenská republika jakožto 11
nástupnické státy pro institucionální design svých ústavních soudů. Velký vliv zde prokázala prvorepubliková právní kultura se svým kelsenovským modelem ústavního soudnictví 8, které bylo založeno na následné abstraktní kontrole norem. Na rozdíl od polského Ústavního tribunál a maďarského Ústavního soudu byly ústavní soudy České republiky a Slovenska nadány klasickou pravomocí ke konkrétní kontrole norem. Ústavní soudy České a Slovenské republiky se avšak lišily ve svém pojetí přípustnosti ústavních stížností proti inter partes rozhodnutím (srov. Sládeček 1999: 92n., Bröstl, Klučka, Mazák 2001: 103-121). Nejrozsáhlejší kompetence, které z těchto zemí měl český Ústavní soud, lze podle Radoslava Procházky vysvětlit nejlépe tím, že české elity i veřejnost nejvíce internalizovaly myšlenky svobodného trhu, individualismu, omezené vlády (Procházka 2002: 69). Oproti Polsku a Maďarsku byla svoboda daleko více ceněna než nějaké sociální hodnoty, a to jak v České republice, tak na Slovensku. Z hlediska politických elit pak ústavní soudnictví nebylo v centru pozornosti. Pověst České republiky v zahraničí symbolizovala postava prezidenta Václava Havla a specifická forma ekonomické transformace spojená s Václavem Klausem. Pro politické elity nebylo samozřejmě žádoucí, aby Ústavní soud nějakým způsobem torpédoval ekonomické reformy, a proto byla kontrola norem daleko restriktivnější než v Maďarsku. Na Slovensku zase neměl politické elity kolem Vladimíra Mečiara žádný zájem na tom, aby příliš asertivní ústavní soudnictví nějakým způsobem vystupovalo proti vládním politikám. Přesto se slovenský Ústavní soud stal jedním z nejvýznamnějších překážek autoritativního vládnutí a zachování výhlídek demokracie na Slovensku.
Kelsenova podpora a vůbec jeho model ústavního soudnictví vychází z jeho charakteristiky ústavního státu: (1) podmínkou ústavního právního pořádku je logická jednota vycházející z korespondence s ústavou jakožto základním zákonem. Protože (2) ústavní orgány se mohou dostat do vzájemného (ústavního) konfliktu, je nutno, aby spory mezi těmito orgány řešil specializovaný orgán, tj. ústavní soud. Další funkcí ústavy (3) je ochrana minorit, která může být realizována jen tehdy, když existuje určité fórum, které bude omezovat diktátorství parlamentní většiny. Z tohoto pojetí ústavního státu vyplývalo, že ústavní soudnictví nemělo za svou hlavní funkci ochranu základních práva a svobod, ba dokonce tato funkce ústavnímu soudnictví vůbec nepříslušela, protože ústava nebyly chápána jako dokument deklarující lidská práva (srov. Sajó 1999: 233n.). Toto pojetí ústavního soudnictví se nepodařilo za první republiky prakticky realizovat: Ústavní soud byl v této době značně nefunkčním orgánem a rozhodující roli v soudní soustavě zastával Nejvyšší správní soud. Ve druhém volebním období nedošlo ani k jeho obsazení (viz Balík, Hloušek, Holzer, Šedo 2003: 67). 8
12
2. K analýze působení ústavního soudnictví ve středoevropských postkomunistických systémech v období (ústavní) konsolidace
V předcházející části práce jsem se pokusil naznačit některé hlavní faktory, které měly základní vliv na vytváření post-revolučního institucionálního designu jako celku i na vytváření jedné z jeho důležitých komponent, které představovalo ústavní soudnictví. Za účelem naplnění tohoto cíle jsem rozebral některé zahraničněpolitické i vnitropolitické faktory, které se ukázaly v procesu vytváření ústavní formy ústavního soudnictví jako klíčové. Přijetím tohoto institucionálního designu, které je spojeno s jeho akceptováním co nejširší částí veřejnosti, dochází k završení procesu tranzice a k započetí procesu konsolidace, který můžeme definovat jako fázi, ve které se upevňují a stabilizují instituce a zvyšuje se akceptace těchto demokratických institucí obyvatelstvem a politickými elitami (srov. Cabada, Vodička 2007: 310). Přestože přijetí určitého institucionálního designu bývá velice často doprovázeno přijetím určitého dokumentu s nejvyšší normativní silou, v případě zkoumaných zemí střední Evropy byly samostatné Ústavy přijaty pouze v České republice a na Slovensku. V Maďarsku a Polsku tudíž nějaký přesně stanovený bod najít nemůžeme, je nutno vzít ale do úvahy to, že v obou zemích došlo ke změnám institucionálního rámce daleko dříve, již v průběhu konce 80. let a přestože nějaký nový dokument přijat nebyl, bylo přijato velké množství ústavních novelizací, které zakotvily nové fungování základních ústavních institucí i jejich vazeb. Daleko problematičtější případ představuje Slovensko, protože v něm byl přes formální existenci demokratické ústavy nastartován proces budování hybridního režimu, který se ovšem nezdařil. Tuto okolnost je třeba vzít při analýze role slovenského ústavního soudu v procesu od přijetí demokratické ústavy do úvahy, protože již tato základní vstupní data naznačují, že role ústavního soudnictví byla v případě Slovenska odlišná od ostatních středoevropských postkomunistických zemí. V rámci post-tranzitivní fáze politických systémů, tj. procesu (demokratické) konsolidace, se vyvíjí nový systém ve všech sociálních subsystémech 9 a ustavuje se demokratická kultura a dochází k vynalézání demokratických tradic (Ágh 1998: 17). Klasikové tranzitologických a konsolidologických studií José Juan Linz a Alfred Stepan vymezili ve své důležité práci o problémech tranzice a konsolidace několik arén konsolidované demokracie, které se vzájemně posilují tak, aby konsolidovaná demokracie To vyplývá z toho, že podle maďarského politologa Attily Ágha (Ágh 1998: 49nn.) samotný proces tranzice probíhá v několika sférách: Ágh v tomto kontextu mluví o „triple transition“, politické, ekonomické a sociální.
9
13
mohla existovat (Linz, Stepan 1996: 7nn., Jaffrelot 2000: 47nn.). Podle Linze a Stepana musí existovat (1) podmínky pro rozvoj svobodné a živé občanské společnosti, (2) relativně autonomní a ceněná politická společnost, (3) vláda práva, která by garantovala občanské svobody i svobody sdružování, (4) státní byrokracie, která je použitelná pro novou demokratickou vládu a (5) institucionalizovaná ekonomická společnost. Jiní známí politologové (např. němečtí klasikové Klaus von Beyme či Wolfgang Merkel) samotný proces konsolidace rozdělují do několika fází (resp. úrovní): (a) konstituční konsolidace (ústavních institucí), (b) reprezentativní konsolidace (tj. politických stran a zájmových skupin), (c) konsolidace chování neformálních aktérů (tj. armády, velkých pozemkových vlastníků, finančního kapitálu, podnikatelské sféry, radikálních hnutí a skupin) a (d) konsolidace občanské společnosti (srov. Cabada, Vodička 2007: 310nn.). Tyto čtyři úrovně mají též určitou časovou posloupnost, neboť většinou nejdříve dochází ke změnám na ústavní (resp. institucionální) úrovni. K daným procesům dochází ve velkém časovém horizontu, proto se ve své práci zaměřím především na analýzu role a fungování ústavního soudnictví v rámci konsolidace politických systémů jen v 90. letech (případně v letech kolem přelomu tisíciletí), neboť v tomto případě již dostatečný časový odstup nebrání vynesení některých dílčích závěrů. Z tohoto přehledu úrovní konsolidace vyplývá hypotéza, že zcela klíčová je role ústavního soudnictví v procesu konsolidace ústavních institucí. Role ústavních soudů se ovšem na této úrovni nekonzumuje, neboť ústavní soudy měly velký význam i pro reprezentativní konsolidaci, přičemž můžeme vzpomenout judikáty českého ústavního soudu např. ve věcech financování politických stran. Protože velkou roli ve většině postkomunistických zemí měla otázka vyrovnání se s minulostí 10, která vyústila např. v přijetí tzv. restitučních zákonů, je nutno říct, že ústavní soudy hrály určitou roli i v rámci konsolidace neformálních aktérů. Ze samotného institucionálního designu ústavního soudnictví vyplývá, že klíčový koncept pro pochopení ústavního soudnictví představuje právní stát, resp. vláda práva, jehož je ústavní soudnictví důležitým garantem. Podle Linze a Stepana musí v konsolidované demokracii všichni významní aktéři respektovat a podporovat vládu práva, která je ztělesněna v duchu ústavního státu 11 (srov. Linz, Stepan 1996: 10). Ruti Teitel mluví ve své monografii věnované právě těmto problémům v případě postkomunistických ústavních soudů o tzv. tranziční spravedlnosti – srov. Teitel 2002. 11 Právní teorie hovoří o tzv. materiálním právním státu, který klade do protikladu k tzv. formálnímu právnímu státu. Jak uvádí bývalý soudce Vladimír Klokočka, „dnešní stát je převážně sociálním a materiálním právním státem, odlišným od liberálního a formálního právního státu minulosti, a tak je charakterizován nepřekonatelnou symbiózou práva a politiky (srov. Klokočka 1996: 369n.). 10
14
Radoslav Procházka ve své důležité práci věnované středoevropským ústavním soudům nabízí dvě linie, podle kterých lze klasifikovat soudy jednotlivých středoevropských postkomunistických zemí (Procházka 2002: 7nn.): první linie (1) představuje tendence ústavních soudů buď na jedné straně stát a držet se vládních politiky nebo jim na druhé straně oponovat. Z hlediska tohoto kritéria to byly maďarský a slovenský ústavní soud, které byly ochotny se především v 90. letech dostávat do konfliktu s vládnoucími elitami. Tyto dva soudy tak v politickém systému svých zemí představovaly daleko větší proti-většinové síly než polský a český ústavní soud, které se poněkud více identifikovaly s vládní politikou a ideologiemi, které „vyznávaly“ vládní elity, i když je nutno dodat, že v případě českého soudu se jeho role určitým způsobem změnila v době tzv. opoziční smlouvy. Pokud srovnáme ústavní soudy Maďarska a Slovenska, musíme konstatovat, že maďarský Ústavní soud byl daleko více aktivistický, zatímco role slovenského Ústavního soudu vycházela ze specifické pozice, ve které tento soud za éry mečiarismu nacházel. Na druhou stranu český i polský ústavní soud svůj aktivismus směřovaly do interakcí s obecnými soudy, kde byly daleko asertivnější a (častým rušením rozhodnutí obecných soudů) prosazovaly, aby obecné soudy respektovaly (a určitým způsobem podle rozhodovací praxe ústavních soudů též vykládaly) ve své rozhodovací činnosti základní ústavní zásady obsažené v ústavním pořádku. Druhou linií, kterou Procházka zmiňuje, je (2) prozatímnost či naopak definitivnost základních ústavních textů. Zatímco Česká republika a Slovensko přijaly nové ústavní dokumenty, skutečnost, že v Maďarsku a Polsku byly dosavadní ústavní texty pouze novelizovány vedla k tomu, že ústavní soudy je braly v potaz jako pouhé pokyny než jako nutné imperativy, kterých je nutno se držet (Procházka 2002: 8). Zatímco český Ústavní soud připsal Ústavě a Listině specifický a bohatý obsah a cítil se být vázán spíše jejím účelem, než pouhým textem, a tak preferoval teleologickou či funkcionální interpretaci, situace v Polsku a Maďarsku byla jiná, neboť tyto soudy musely někdy samy dotvořit chybějící pravidlo či dokonce někdy nahradit existující pravidlo svým vlastním pravidlem, což bylo typické především pro nejvíce aktivistický maďarský Ústavní soud. Specifikem maďarského Ústavního soudu bylo to, že se sám stylizoval do role strážce komplexní právní a společenské transformace, ke které v Maďarsku docházelo (Procházka 2002: 113-139). K naplnění této role mu posloužily i rozsáhlé pravomoci především v oblasti abstraktní kontroly norem, kterými byl obdařen. Maďarský Ústavní soud usiloval o modernizaci maďarského práva a snažil se cílevědomě importovat standardy právnického uvažování typické v západních demokraciích (srov. Schwartz 2000: 106). Také maďarská 15
právní kultura („lokální paradigma soudního aktivismu“) se ukázala obzvláště příznivá, aby toto postavení policy-makera maďarského Ústavního soudu nebylo zpochybňováno. Z toho vyplývá, že se maďarský Ústavní soud stal nejdůraznějším negativním zákonodárcem v regionu a opravdovým spolu-vůdcem maďarské právní a společenské transformace. Tomu také napomáhala absence druhé komory Parlamentu, ve které by největší excesy první komory byly eliminovány a nestaly se součástí platného práva. Na druhou stranu interakce s obecnými soudy stála na okraji zájmu maďarského Ústavního soudu, který veškerou svou energii investoval právě do konfrontací se zákonodárcem, a to i z toho důvodu, že nebyl obdařen pravomocí přezkoumávat ústavní stížnosti (Halmai 2003: 58). Protože v Maďarsku na rozdíl od Polska nebyla politická scéna fragmentována a naopak volební systém i parlamentní procedury napomáhaly silnému postavení vládnoucí většiny, byl maďarský Ústavní soud méně nakloněn podporovat vládu, ale naopak vůči ní vystupoval asertivně a chtěl ovlivňovat výsledky konkrétních politik. Ústavní soud tak přišel se svou vlastní agendou společenské transformace země, když podporoval tzv. „na budoucnost orientovaný (prospektivní) konstitucionalismus“ inspirovaný evropskými standardy vlády práva. Jakkoli bývá maďarský Ústavní soud označován za nejprogresivnější soud v celém středoevropském regionu, na jeho rozhodovací činnosti poněkud překvapuje způsob, jak řešil otázku vyrovnání se s minulostí (Schwartz 2000: 99nn., Tényi 2003: 113-124). Maďarský Ústavní soud totiž odmítl prioritu principu materiální spravedlnosti před principem zákazu retroaktivní právní úpravy v případě posuzování trestního stíhání trestných činů spáchaných představiteli totalitního režimu. Požadavek právní jistoty má podle něj přednost, což je právní závěr, který je vzhledem k přístupu v jiných středoevropských zemích dost neočekávaný, neboť ostatní ústavní soudy byly k otázce vyrovnání se minulostí daleko více nakloněné než představitelé vlády (srov. k tomu Přibáň 2003: 37nn.). Maďarský Ústavní soud naproti tomu postupoval velice aktivisticky například ve vztahu k vládní ekonomické a sociální politice, kde vládě ponechával daleko menší míru uvážení (srov. Sadurski 2005: 175). Pozice polského Ústavního tribunálu (Procházka 2002: 83-113) byla zcela opačná než pozice maďarského Ústavního soudu, neboť polský ústavní soud byl „negativně“ ovlivněn okolnostmi svého vzniku, které vedly k tomu, že mu velké rozhodovací pravomoci nebyly přiznány. Navíc důležitá výseč judikatury podléhala do roku 1997 následné přímé kontrole Sejmu (Sadurski 2005: 29n.), který byl primárním fórem ustavování politického konsensu. Jedním z důvodů nepříliš významného postavení Tribunálu v prvních letech společenské transformace, i když se jeho pozice po roce 1989 rozhodně posílila (Brzezinski 1998: 161nn.), 16
byla též šíře dohod mezi představiteli vlády a opozice, která podstatným způsobem omezila možný manévrovací prostor ústavního soudu. Také právní kultura nebyla příliš nakloněna tomu, aby Tribunál hrál v procesu law-making nějakou významnější roli. Z konjunkce těchto faktorů vyplývá, že polský ústavní soud byl také ochotnější než maďarský Ústavní soud napomáhat vládě v procesu dokončení transformace, než aby jí kladl nějaké překážky. Byl tak spíše asistentem vlády v procesu transformace než nějakým transformačním vůdcem, přičemž se v této své roli postupně vybudoval relativně silnou pozici, protože v podmínkách multipartijního systému, ve kterém bylo velice obtížné dosahovat různých kompromisů, ponechával Sejm občas ústavnímu soudu volnost v tom, aby do polského právního řádu zavedl principy, které zákonodárce sám nebyl schopen přijmout (Procházka 2002: 85). Ústavní soud tuto svou roli pomocníka vlády plně přijal za svou a ve své rozhodovací činnosti bral rozsáhlé ohledy na potřeby systémové transformace země, a proto neshledal za protiústavní přijetí různých opatření, jejichž akceptace by ve stabilizovaném systému nebyla docela dost dobře možná. Veškerá tvůrčí úsilí v interpretaci práva (např. dovolání se pojmu spravedlnosti nad formální legalitou při rozhodování ve věcech penzí představitelů bývalého režimu;
ospravedlnění
přednosti
základních
principů
spravedlnosti
před
zákazem
retroaktivního zákonodárství – srov. Banaszkiewicz 2003: 26-67, Schwartz 2000: 68n.) bylo zaměřeno právě na podporu systémové transformace země. Tuto svou roli polský ústavní soud naplňoval i po přijetí nové Ústavy v roce 1997, kdy dále zdůrazňoval, že mu nepřísluší kontrolovat vhodnost
jednotlivých
řešení přijatých zákonodárcem,
neboť vychází
z předpokladu racionálního zákonodárce jednajícího ve shodě s ústavou. Naproti tomu ve vztahu k obecným soudům vystupoval aktivně a uplatňoval nejrůznější kreativní techniky, aby je přesvědčil o svém výkladu práva. To samozřejmě obecné soudy (a především soudy nejvyššího stupně, tj. Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) nelibě nesly a často polskému Ústavnímu tribunálu vzdorovaly (Procházka 2002: 98nn.) Za účelem korekce rozhodovací praxe obecných soudů polský ústavní soud odvodil z principu právního státu několik mechanismů určených k ochraně práv jednotlivců. Český a slovenský ústavní soud představovaly střed mezi maďarským modelem „právní demokracie“ a polským modelem politického dohledu na ústavním soudnictvím (Procházka 2002: 78). Veřejné mínění nebylo ani v jedné z těchto zemí nějak příznivě nakloněno podílu soudní moci na procesu law-making. Aktivismus slovenského Ústavního soudu byl nejlépe vysvětlitelný jasným porušováním demokratických pravidel hry, ke kterým se uchylovala Mečiarova vláda. Slovenský Ústavní soud se tak dostával do přímých 17
konfrontací se zákonodárcem, přičemž rozhodovací činnost obecných soudů stála trochu stranou jeho pozornosti (Procházka 2002: 168-201). Slovenský Ústavní soud působil v letech 1994-1998 jako významná proti-většinová síla, což dokumentuje to, že shledal jako protiústavní 60% napadených právních norem. Na činnost Ústavního soudu se proto spoléhala opozice a také prezident Kováč, přesto se Ústavní soud snažil vystupovat co nejvíce neutrálně k oběma stranám a k rušení právních předpisů byl donucen až pro jejich zcela zjevnou protiústavnost. Ze všech těchto faktorů tak vyplývala rozsáhlá politizace slovenského Ústavního soudu, přičemž oproti všem ostatním zemím se na Slovensku vůbec nestalo důležitým tématem otázka vyrovnání se s minulostí, neboť mezi minulostí a přítomností byla zavedena ona pomyslná „tlustá čára“, nicméně některé legislativní akty byly později (v roce 2002) přijaty (k tomu srov. Dobrík 2003: 136nn.). Ústavní soud naopak musel řešit takové věci jako návrhy na anulování volebních výsledků politických oponentů či různé volební překážky na ně (jak na úrovni obcí, tak na úrovni měst) nastražené, otázku ustanovování parlamentních vyšetřovacích komisí s rozsáhlými pravomocemi, či různé normy přijaté za účelem zablokování efektivního výkonu pravomocí prezidenta (Schwartz 2000: 201nn.), ale také otázky spojené s ekonomickou politikou vlády (srov. Schwartz 2000: 220nn.), která v roce 1994 nastoupila s „legislativní smrští“, kdy mnohé přijaté zákony byly v zjevném nesouladu s ústavním pořádkem. Na druhou stranu právě kvůli této nutnosti aktivně se zapojit do zachování základů vlády práva ve slovenském politickém systému, nevytvořil slovenský Ústavní soud nějaké originální metodologické (právně-dogmatické) přístupy a ve vztahu k obecným soudům byl jeho přístup díky strukturním defektům (nemožnost podat plnohodnotnou ústavní stížnost) velice smířlivý a na rozdíl od českého Ústavního soudu se s nimi nepustil do nějaké větší konfrontace. Naopak specifikem českého Ústavního soudu (Procházka 2002: 140-167) byla snaha působit co nejvíce na interpretaci práva obecnými soudy 12, což měl český soud společné s polským Ústavním tribunálem. Český soud tak např. rozsáhle zasahoval i do oblasti práva trestního, kdy rušil mnohá rozhodnutí obecných soudů ve věcech vazebních či nesprávného hodnocení provedených důkazů, které stojí v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými Právě ve vztahu k obecným soudům šlo o soud výrazně aktivistický, který představoval určitou protiváhu obecným soudům (Šimíček 2005: 48). Z komparativního pohledu, o který jsem se v této práci opřel, nicméně nevyplývá, že by šlo (alespoň do období opoziční smlouvy) výrazně aktivistický orgán ve vztahu k zákonodárné moci. Z tohoto úhlu pohledu se tvrzení Martina Dostála, že „se první Ústavní soud chopil svých pravomocí s vehemencí, jež mnohé politiky – kteří si možná zpočátku neuvědomili, o jak významný a mocný orgán se jedná – mnohdy zřejmě nepříjemné překvapila“ (Dostál 2004: 127), jako poněkud nadsazené. V období opoziční smlouvy sporů řešených před Ústavním soudem značně přibylo (vzpomeňme např. otázku volebního zákona, či otázku pravomocí prezidenta jmenovat představitele ČNB). V poslední době byl Ústavní soud vtahován do politiky při posuzování ústavnosti reforem, či v procesu ratifikace Lisabonské smlouvy.
12
18
zjištěními. Právě v kontextu sporů s obecnými soudy se v druhé polovině 90. let mluvilo o tzv. válce soudů (Šimíček 1998, Sadurski 2005: 21-23). Dalším specifikem českého Ústavního soudu byla jeho hodnotově zakotvený konstitucionalismus projevující se v širokém odkazování na přirozeněprávní koncepty. Ústavní soud tak odmítl myšlenku formálního právního státu, ale naopak několikrát deklaroval, že Česká republika představuje materiálně právní stát, který není založený na hodnotové neutralitě. S bývalým komunistickým režimem ho spojuje právní, nikoliv ale hodnotová kontinuita. Do období opoziční smlouvy Ústavní soud nicméně poměrně málo zasahoval do zákonodárné činnosti Parlamentu. Podle Procházky to bylo způsobeno ideologickou blízkostí Ústavního soudu s tehdy vládnoucími politickými elitami a také se skutečností, že levicové strany využívaly cestu návrhů na přezkum ústavnosti právních předpisů velice málo, protože politika vládních reforem se těšila široké podpoře médií i veřejnosti (Procházka 2002: 144). Přesto se levicové strany pokusily například napadnout zákon o protiprávnosti komunistického režimu, což byl první návrh, se kterým se Ústavní soud musel svým nálezem vypořádat (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/93). Vůbec otázky spojené s vyrovnáním se s minulostí (komunistickou, ale i předkomunistickou, což dokumentuje jeden z nejslavnějších nálezů ve věci tzv. Benešových dekretů) tvořily podstatnou část judikaturu prvního českého Ústavního soudu. Právě na příkladě restitucí je velice zřetelně vidět velký rozdíl mezi tzv. prvním 13 (1993-2003) a druhým (2003-) Ústavním soudem, neboť první Ustavní soud vycházel žadatelům o restituce značně vstříc a rušil velká množství rozhodnutí obecných soudů, ve kterých obecné soudy nepřiznaly restituentům jejich práva na základě příliš formalistických důvodů. V některých svých rozhodnutích první Ústavní soud umožnil restituentům domáhat se navrácení zabaveného majetku žalobou na určení, což je praxe, kterou druhý Ústavní soud v souvislosti s rozhodováním o ústavních stížnostech Františka Kinského plenárním stanoviskem zastavil.
Závěr Cílem této práce byla snaha načrtnout analýzu etablování a působení ústavních soudů ve středoevropských postkomunistických politických systémech. V době po roce 1989 procházely zkoumané země (tj. Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovensko) procesem Mezi hlavní oblasti úkolů, před které byl první Ústavní soud postaven a s kterými se musel vypořádat, můžeme zařadit: (1) zajištění provádění svobodných a demokratických voleb a fungování demokratického a právního státu, (2) zajištění záruky postavení jedince ve vztahu ke státní moci v podobě moderní úpravy základních práv a svobod chráněných soudní mocí, (3), provedení zásadní transformace ekonomiky a přejití k tržnímu hospodářství, (4) provedení nápravy alespoň některých křivd z let 1948-1989 a (5) řešení otázky kontinuity a diskontinuity ve vývoji právního řádu v souvislost se zánikem federace (Filip 2003: 3). 13
19
velké celospolečenské transformace, a proto byla tato analýza provedena v rámci tzv. teorií tranzice a konsolidace, které nabízejí adekvátní rámec pro naplnění výzkumného cíle. Z důvodu, že ústavnímu soudnictví jakožto specifické oblasti výzkumu věnuje větší pozornost komunita právnická, nikoliv politologická, jsem se pokusil nejprve obecně zařadit fenomén ústavního soudnictví do abstraktního rámce teorie politického systému. V další části práce jsem takto získaná východiska naznačující na obecné úrovni roli a funkci ústavního soudnictví
v politických
systémech
kontextualizoval
na
příkladu
středoevropských
postkomunistických politických systémů, a to nejprve zkoumáním (1) faktorů vysvětlujících volbu daného institucionálního designu politických systémů nacházejících se v procesu tranzice a (2) nástinem role jednotlivých ústavních soudů v procesu konsolidace, a to především v rámci úrovně konsolidace ústavních institucí. Z předložené práce vyplývá, že nejdůležitějším aktérem v rámci procesu konsolidace byl jednoznačně maďarský Ústavní soud, který patřil mezi vůdčí aktéry maďarské ústavní i společenské transformace. Právě svým velkým podílem na funkci rule-making mohl maďarský Ústavní soud přispět svým podílem na konsolidaci jednotlivých arén a to do té míry, do jaké je konsolidace těchto arén podmíněna normativním rámcem, který těmto společenským sférám (tj. občanské, ekonomické, politické společnosti a státnímu aparátu) vymezuje právě svou normativní činností centrální politický systém. V samotné aréně vlády práva nejaktivněji vystupoval český Ústavní soud, který svou misi chápal jako poskytování ochrany ústavně garantovaným základním právům a svobodám. Tuto jeho orientaci podpořila také jím rozvinutá přirozeněprávní doktrína, o kterou se mohl následně opřít v rozhodování o politicky citlivějších kauzách, které musel nejvíce řešit v čase tzv. opoziční smlouvy. Zatímco postavení polského Ústavního tribunálu bylo v mnoha ohledech podobné postavení českého Ústavního soudu, slovenský Ústavní soud se nacházel ve zcela odlišné pozici, neboť v 90. letech musel nabourávat snahy o konsolidaci hybridního politického režimu, přičemž právě tato vynucená orientace na politické problémy, kdy slovenský Ústavní soud musel jednat jako jedna ze záruk zajišťujících přežívání liberálně-demokratické tradice ve své zemi, omezila jeho činnost při ochraně individuálních práv v rámci konkrétních právních sporů před obecnými soudy. Již ze samotného rozsahu materie, kterou jsem se zabýval, vyplývá, že tato práce nepomohla přinést zcela vyčerpávající pohled na danou materii, ale může sloužit jen jako úvodní text k dalšímu politologickému výzkumu role ústavních soudů v demokratických a demokratizujících se systémech.
20
Literatura: Ágh, Attila 1998. The Politics of Central Europe. London: Sage. Balík, Stanislav, Hloušek, Vít, Holzer, Jan, Šedo, Jakub 2003. Politický systém českých zemí 1848-1989. Brno: MPÚ MU. Balík, Stanislav, Holzer, Jan 2007. Postkomunistické nedemokratické režimy. Brno: CDK. Banaszkiewicz, Boleslav 2003. „Ústavněprávní kontexty vyrovnání se s totalitní minulostí v Polsku.“ In: Vyrovnání se s komunistickou minulostí ve státech střední Evropy. Praha: Linde, 26-67. Berg-Schlosser, Dirk, Stammen, Theo 2000. Úvod do politické vědy. Praha: ISE. Bröstl, Alexander, Klučka, Ján, Mazák, Ján 2001. Ústavný súd Slovenskej republiky. Organizácia, proces, doktrína. Košice: Ústavný súd Slovenskej republiky. Brzezinski, Mark 1998. The Struggle for Constitutionalism in Poland. Houndmills: Macmillan. Cabada, Ladislav, Kubát, Michal a kol. 2007. Úvod do studia politické vědy. Plzeň: Aleš Čeněk. Cabada, Ladislav, Vodička, Karel 2007. Politický systém České republiky. Praha: Portál. Civín, Jan 2004. Rámcová charakteristika Československého přechodu k demokracii. Středoevropské politické studie, 1, on-line text: http://www.cepsr.com/clanek.php?ID=190 Dahl, Robert 1995. Demokracie a její kritici. Praha: Victoria Publishing. Dahl Robert 2001. O demokracii. Praha: Portál. Dobrík, Lubomír 2003. „Rehabilitácie obetí totalitního režimu v Slovenskej republike.“ In: Vyrovnání se s komunistickou minulostí ve státech střední Evropy. Praha: Linde, 124139. Dostál Martin 2004. Ústavní soud České republiky v letech 1993-2000. Praha: Linde. Dvořáková, Vladimíra, Kunc, Jiří 1994. O přechodech k demokracii. Praha: SLON. Easton, David 1960. Political System. New York: Alfred A. Knopf. Ester, Jon, Offe, Claus, Preuss, Ulrich K. 1998. Institutional Design in Post-communist Societies. Cambridge: Cambridge University Press. 21
Filip, Jan 2003. „První“ Ústavní soud (1993-2003) – dvě desátá výročí. Právní zpravodaj, 7, 1-6. Hall, Peter A., Taylor, Rosemary C.R. 1996. The Three New Institutionalisms. MPIFG Discussion Paper 96/6. Halmai, Gábor 2003. „Who is the Main Protector of Fundamental Rights in Hungary? The Role of the Constitutional Court and the Ordinary Courts.“ In: Systems of Justice in Transition. Eds. Jiří Přibáň, Pauline Roberts and James Young. Aldershot: Ashgate, 50-73. Hloušek, Vít, Kopeček, Lubomír (eds.) 2003. Demokracie. Teorie, modely, osobnosti, podmínky, nepřátelé a perspektivy demokracie. Brno: MPÚ MU. Huntington, Samuel P. 2008. Třetí vlna. Demokratizace na sklonku dvacátého století. Brno: CDK. Jaffrelot, Christophe (dir.) 2000. Démocraties d´ailleurs. Paris: Karthala. Keller, Jan 1999. Úvod do sociologie. Praha: SLON. Klokočka, Vladimír 1996. Ústavní systémy evropských států. Praha: Linde. Klokočka, Vladimír 2005. Ústavy států Evropské unie. 2. díl. Praha: Linde. Kopeček, Lubomír 2006. Demokracie, diktatury a politické stranictví na Slovensku. Brno: CDK. Kubát, Michal 2001. Ústavní soudnictví a jeho legitimita – teorie a česká praxe. Revue Proglas, 7, 16-18. Kühn, Zdeněk 2005. Aplikace práva soudcem v éře středoevropského komunismu a transformace. Analýza příčin postkomunistické právní krize. Praha: C.H. Beck. Kühn, Zdeněk 2007. „Postavení soudní moci v Evropě na počátku 21. století a výhledy do budoucnosti.“ In: Role nejvyšších soudů v evropských ústavních systémech – čas pro změnu? Ed. Vojtěch Šimíček. Brno: MPÚ MU, 72-84. Kundera, Milan 1983. Un Occident kidnappé où la tragédie de l'Europe centrale. Le Débat, 27, 3-22. Laïdi, Zaki 1996. „Le temps mondial. Enchaînements, disjonctions et médiations“. Les Cahiers du CERI, no. 14/1996, 38 p.
22
Laïdi, Zaki 1998. „Le temps mondial“. In: Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories. Dir. Marie-Claude Smouts. Paris: Presses de Sciences Po, 183–202. Levitsky, Steven, Way, Lucan A. 2002. The Rise of Competitive Authoritarianism. Journal of Democracy, Vol. 13, No. 2, 51-65. Linz, José Juan, Stepan, Alfred 1996. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore and London: The John Hopkins University Press. Michta, Andrew A. 1997. „Democratic consolidation in Poland after 1989.“ In: The consolidation of democracy in East-Central Europe. Eds. Karen Dawisha, Bruce Parrott. Cambridge: Cambridge University Press, 66-108. Offe, Claus 1996. Designing Institutions for East European Transitions. Budapest: Collegium Budapest. Institute for Advances Study. Procházka, Radoslav 2002. Mission Accomplished. On Founding Constitutional Adjudication in Central Europe. Budapest and New York. CEU Press. Přibáň, Jiří 2003. „Constitutional Justice and Retroaktivity of Laws in Postcommunist Central Europe.“ In: Systems of Justice in Transition. Eds. Jiří Přibáň, Pauline Roberts and James Young. Aldershot: Ashgate, 29-49. Říchová, Blanka 2000. Přehled moderních politologických teorií. Praha: Portál. Sadurski, Wojciech 2005. Rights before Courts. A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe. Dordrecht: Springer. Sajó, András 1999. Limiting Government. An Introduction to Constitutionalism. Budapest and New York. CEU Press. Sartori, Giovanni 1993. Teória demokracie. Bratislava: Archa. Schumpeter, Joseph A. 2004. Kapitalismus, socialismus a demokracie. Brno: CDK. Schwartz, Herman 2000. The Struggle for Constitutional Justice in Post-Communist Europe. Chicago and London: The Chicago University Press. Sládeček, Vladimír 1999. Ústavní soudnictví. Praha: C.H. Beck. Šimíček, Vojtěch 1998. Ještě jednou k válce soudů. Politologický časopis, 1, 75-78. Šimíček, Vojtěch 2001. Ústavní soud a politika. Revue Proglas, 7, 19-21. Šimíček, Vojtěch 2005. Ústavní stížnost. Praha: Linde. 23
Teitel, Ruti 2002. Transnational Justice. Oxford: OUP. Teitel, Ruti 2005. „Post-Communist constitutionalism: a transitional perspective.” In: Constitutional Theory. Ed. Wojciech Sadurski. Dartmouth: Ashgate, 453-476. Tényi, Géza 2003. „Dosažení spravedlnosti po deseti letech z pohledu maďarského soudu.“ In: Vyrovnání se s komunistickou minulostí ve státech střední Evropy. Praha: Linde, 113-123. Wagnerová, Eliška 1996. Ústavní soudnictví. Praha: Linde. Wagnerová, Eliška 2007a. „Judge and the Law in Different Political Systems.“ In: Human Rights, Democracy and the Rule of Law – Liber Amicorum Luzius Wildhaber. Eds. S. Breitenmoser, B. Ehrenzeller, M. Sassolin, W. Soffel, B. Wagner Pfeifer. BadenBaden: Nomos Verlag, s. 1579-1598. Wagnerová, Eliška 2007b. „Přetrvávající tendence z minulosti v činnosti soudů a obtížnost jejich odstraňování.“ In: Role nejvyšších soudů v evropských ústavních systémech – čas pro změnu? Ed. Vojtěch Šimíček. Brno: MPÚ MU, 60-71. Wyrzykowski, Mirosław 2001. „Legitimacy: The Price of a Delayed Constitution in Poland.“ In: Democratic consolidation in Eastern Europe. Volume 1. Institutional Engineering. Ed. Jan Zielonka. Oxford: Oxford University Press, 431-454. Zakaria,
Fareed
1997.
The
Rise
of
Illiberal
Democracy.
Foreign
Affairs,
November/December, 22-43. Zakaria, Fareed 2005. Budoucnost svobody. Praha: Academia. Ženíšek, Marek 2006. Přechody k demokracii v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk.
24
