Mensenhandelbeleid in België Status questionis, evaluatie en toekomstopties
Mensenhandelbeleid in België Status questionis, evaluatie en toekomstopties
o.l.v. Gert Vermeulen m.m.v. Laurens Van Puyenbroeck Bruno Moens Fleur Dhont Annelies Balcaen
Mensenhandelbeleid in België Status questionis, evaluatie en toekomstopties Deze uitgave is ook beschikbaar in het Frans onder de titel: ‘La Politique Belge en Matière de Traite des Etres Humains. Etat des lieux, évaluation et options futures’ Een uitgave van de Koning Boudewijnstichting Brederodestraat 21 te B-1000 Brussel
Auteur IRCP Institute for International Research on Criminal Policy – Ghent University o.l.v. Gert Vermeulen m.m.v. Laurens Van Puyenbroeck Bruno Moens Fleur Dhont Annelies Balcaen
Vertaling Marielle Goffard
Coördinatie voor de Koning Boudewijnstichting Gerrit Rauws, directeur Fabrice de Kerchove, projectverantwoordelijke
Grafische vormgeving en druk Tilt Factory Deze uitgave kan gratis worden gedownload van onze website www.kbs-frb.be of gratis besteld worden per e-mail naar
[email protected] of telefonisch bij het contactcentrum van de Koning Boudewijnstichting : tel +32-70-233 728 – fax +32-70-233 727 Wettelijk depot : D/2006/2893/33 ISBN-13 : 978-90-5130-552-4 ISBN-11 : 90-5130-552-4 EAN : 9789051305524 NUR : 740 December 2006 Met de steun van de Nationale Lotterij Waarschuwing: de meningen weergegeven in dit rapport zijn toe te schrijven aan de auteurs en reflecteren niet noodzakelijk de positie van de Koning Boudewijnstichting.
Inhoudstafel I. Inleiding en methodologie
9
II. Mensenhandel: begripsbepaling A. De wettelijke omschrijving van mensenhandel 1. In een ver verleden... 2. Na de Wet van 13 april 1995 3. Na de Wet van 10 augustus 2005
B. Het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel 1. Belang van het onderscheid 2. Het onderscheid de jure 3. Het onderscheid de facto
III. De Belgische strijd tegen mensenhandel A. Een integrale aanpak van mensenhandel 1. Situering 2. Oog voor preventie 3. Nadruk op repressie 4. Nazorg voor de slachtoffers
B. C oördinatie en samenwerking in de strijd tegen mensenhandel 1. Nationaal 2. Internationaal
C. R egistratie, datacollectie en beeldvorming inzake mensenhandel 1. De noodzaak van datacollectie en beeldvorming 2. Datacollectie en beeldvorming op nationaal niveau 3. Het Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel 4. Een blik op de toekomst…
IV. De specifieke aanpak van mensenhandel binnen het prostitutiemilieu A. Inleiding
13 13 13 13 15 23 23 23 26 31 31 31 33 40 42 45 45 48 49 49 49 50 51
55 55
B. D e bijdrage van een bonafide prostitutiemarkt in de strijd tegen mensenhandel 1. De noodzaak van een bonafide prostitutiemarkt 2. Conclusie
56 56 59
V. Een doordacht migratiebeleid als onderdeel van een geïntegreerde aanpak van mensenhandel
61
A. Inleiding
61
B. De link tussen migratie en mensenhandel
61
C. H et huidige migratiebeleid en de impact op de mensenhandelproblematiek 62 1. De noodzaak van een soepeler en gemeenschappelijk migratiebeleid 2. Een controlepolitiek op nationaal niveau 3. Mensenhandel en de anti-immigratiestrijd 4. Nood aan een nuchter en doordacht migratiebeleid
D. Naar een soepeler migratiebeleid in de strijd tegen mensenhandel? 1. Een restrictief migratieregime biedt geen oplossing 2. De voordelen van een soepeler migratiebeleid in de strijd tegen mensenhandel 3. Een stapsgewijze aanpak als deel van de oplossing
E. Conclusie
62 63 64 64 65 65 65 66 66
VI. Een hernieuwde benadering van slachtoffers van mensenhandel?
69
A. Mensenrechten als primair criterium
69
B. De kernpunten van het debat
70 70 71
1. De medewerkingsplicht van het slachtoffer 2. Identificatie en detectie van de slachtoffers
C. Evaluatie van de huidige slachtofferbenadering 1. Loskoppeling van de medewerkingsplicht van het verblijfsrecht: pro en contra 2. De wet van 15 september 2006 tot omzetting van de EU-richtlijn inzake de verblijfsvergunning voor slachtoffers van mensenhandel 3. De Wet van 10 augustus 2005 en de bescherming van het slachtoffer
D. Conclusie
71 71 73 75 77
VII. Conclusies en aanbevelingen
79
A. De wettelijke omschrijving van mensenhandel 1. Een expliciete strafrechtelijke definitie 2. Een uitgebreid toepassingsgebied 3. Een duidelijker onderscheid met mensensmokkel
79 79 79 80
B. De integrale aanpak van mensenhandel
80
C. De coördinatie van de strijd tegen mensenhandel
81 81 81
1. Op nationaal niveau 2. Op internationaal niveau
D. Datacollectie en beeldvorming inzake mensenhandel
82
E. Preventie van mensenhandel binnen de prostitutiesector
83
F. De benadering van slachtoffers van mensenhandel
83 83 84
1. De verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel 2. Detectie en identificatie van slachtoffers
Inhoudstafel
VIII. Bijlagen
87
A. Lijst van bevraagde actoren
87
B. Vragenlijst
89
SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS
95
SUMMARY OF THE RECOMMENDATIONS
98
I. Inleiding en methodologie De strijd tegen mensenhandel staat reeds meer dan tien jaar vooraan op de nationale en internationale politieke agenda. Het Belgisch mensenhandelbeleid is niet zozeer het resultaat van een diepgaand planmatig proces, maar veeleer een reactie op een aantal (ophefmakende) gebeurtenissen. Door het ontbreken van een allesoverkoepelende strategie, werd het anti-mensenhandelapparaat gradueel ontwikkeld aan de hand van aanbevelingen geformuleerd door diverse wetgevende, administratieve en gerechtelijke autoriteiten. Het Belgisch mensenhandelbeleid is m.a.w. organisch gegroeid en wordt gekenmerkt door een integrale, geïntegreerde en multi-sectorale dimensie. Hoewel het Belgisch mensenhandelbeleid nog steeds geldt als één van de meest ontwikkelde systemen binnen de EU en er op nationaal vlak een aantal belangrijke successen geboekt zijn (zowel in termen van justitieel optreden als de bescherming en opvang van slachtoffers), zijn er ook enkele onmiskenbare gebreken, zoals het gebrek aan betrouwbare en fijnmazige data, de verwarring tussen mensenhandel en -smokkel (zowel binnen de wetgeving als op operationeel niveau), de al te sterke nadruk op mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting, het enge toepassingsgebied van de verblijfsregeling voor slachtoffers, en de toegenomen instrumentalisering van de mensenhandelstrijd binnen een restrictieve migratie- of anti-prostitutiepolitiek. De Koning Boudewijnstichting is al sinds meerdere jaren actief rond het domein van de mensenhandel en de migratieproblematiek. Zowel in België als in de landen van Zuid-Oost-Europa zijn haar inspanningen vooral gericht op de slachtoffers zelf van deze hedendaagse vorm van slavenhandel en op het respecteren van de elementaire mensenrechten. Naast concrete initiatieven zoals de zorg voor de slachtoffers en hun reïntegratie, wil de Stichting ook bijdragen aan het debat over het mensenhandelbeleid zowel in België als in Europa. De hernieuwde aandacht voor de problematiek van de mensenhandel – gekoppeld aan het uiterst actuele migratiedebat-, de recente ontwikkelingen op internationaal en Europees vlak alsook de nieuwe mensenhandelwet van 10 augustus 2005 hebben de Stichting overtuigd van de noodzaak om het Belgische mensenhandelbeleid te laten evalueren. Deze delicate en moeilijke oefening werd toevertrouwd aan het team van Professor Vermeulen van het ‘Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) van de Universiteit Gent. De huidige studie beoogt een allesomvattende evaluatie van het Belgisch mensenhandelbeleid. De evaluatie werd in grote mate gebaseerd op de input van de diverse actoren op het terrein (door middel van interviews aan de hand van een gestandaardiseerde vragenlijst). De betrokkenheid van deze actoren laat toe de sterktes en zwaktes van het beleid meer praktijkgericht te beoordelen. Naast de informatie verkregen van de verschillende actoren, omvat de studie ook een analyse van de voornaamste beleidsdocumenten terzake, aangevuld met wetenschappelijke onderzoeken en (nationale en internationale) gespecialiseerde literatuur. De studie valt uiteen in zes delen. Het eerste deel bevat een diepgaande analyse van het wettelijke kader voor de strafbaarstelling van mensenhandel en -smokkel in het licht van de nieuwe Wet van 10 augustus 2005. Het tweede deel beschrijft het huidig Belgisch geïntegreerde multi-pijlerbeleid inzake mensenhandel, met inbegrip van de nieuwste ontwikkelingen ter zake en met specifieke aandacht
voor de problematiek van datacollectie en beeldvorming inzake mensenhandel. In het derde deel wordt dieper ingegaan op de mogelijkheden om de strijd tegen mensenhandel te versterken via maatregelen in het prostitutiemilieu. Eenzelfde analyse komt aan bod in deel vier, waar de strijd tegen mensenhandel gekoppeld wordt aan het uiterst actuele migratievraagstuk. Deel vijf beschrijft de recente ontwikkelingen inzake slachtofferbenadering en onderzoekt de noodzaak van een wijziging van het huidig slachtofferbeleid als sluitstuk van een geïntegreerde strijd tegen mensenhandel. Het zesde deel, ten slotte, bevat een reeks concrete aanbevelingen voor het Belgisch mensenhandelbeleid.
10
11
12
II. Mensenhandel: begripsbepaling A. De wettelijke omschrijving van mensenhandel 1. In een ver verleden... Aanvankelijk bevatte het Strafwetboek geen bepalingen die specifiek bedoeld waren om de mensenhandel te bestraffen. De wetgever bracht daarin verandering met de Wet van 26 mei 1914 die in het Strafwetboek een nieuw artikel 380bis invoegde dat o.m. tot doel had de mensenhandel te beteugelen. Dit artikel voorzag in de strafbaarstelling van “al wie, ten einde eens anders driften te voldoen, door bedrog of door geweld, bedreiging, misbruik van gezag of door welk ander dwangmiddel, een meerderjarige vrouw of een meerderjarig meisje tot het plegen van ontucht heeft verronseld, verleid of vervreemd”. Ingeval de meerderjarige daarentegen had toegestemd, kon men overeenkomstig het toenmalige artikel 380bis Sw. niet bestraft worden. In de jaren die volgden werd het toepassingsgebied van het toenmalige artikel 380bis Sw. stelselmatig uitgebreid: zowel de handel in vrouwen, mannen als kinderen met het oog op het plegen van ontucht of prostitutie werd strafbaar gesteld, ongeacht de toestemming van het slachtoffer en zonder dat er gebruik moest zijn gemaakt van bedrog, geweld, bedreigingen, misbruik van gezag of andere dwangmiddelen.
2. Na de Wet van 13 april 1995 a. Artikel 380 Sw.: mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie Naar aanleiding van de Wet van 13 april 1995 werd het toenmalige artikel 380bis Sw. herschreven. Volgens het nieuwe artikel 380bis, § 1, 1° Sw., dat intussen hernummerd werd in artikel 380, § 1, 1° Sw., was er sprake van mensenhandel zodra een persoon “ten einde eens anders driften te voldoen, een meerderjarige zelfs met zijn toestemming, aanwerft, meeneemt, wegbrengt of bij zich houdt met het oog op het plegen van ontucht of prostitutie”. Voor de strafbaarheid van mensenhandel werd opnieuw niet vereist dat door de dader tevens gebruik werd gemaakt van listige kunstgrepen, geweld, bedreigingen of enige andere vorm van dwang of dat hij misbruik had gemaakt van de bijzondere kwetsbare positie waarin een persoon om bepaalde redenen kan verkeren. De toestemming van het slachtoffer was irrelevant, ongeacht of gebruik werd gemaakt van dwang of onvrijheid. Het element dwang of onvrijheid leidde enkel tot een strengere bestraffing van de mensenhandel.
Wet van 26 mei 1914 tot bestrijding van de handel in vrouwen en meisjes, B.S. 10 juni 1914. Deze wet had tot doel de Belgische wetgeving in overeenstemming te brengen met het Internationaal Verdrag van 4 mei 1910 betreffende de handel in vrouwen en meisjes (B.S. 20 augustus 1914). Z ie daarvoor: Wet van 25 mei 1936 tot goedkeuring van de Internationale Overeenkomst, gesloten te Genève op 11 oktober 1933, ter bestrijding van den handel in meerderjarige vrouwen, en tot aanvulling van artikel 380bis van het Strafwetboek, evenals van artikel 2 van de Wet van 26 mei 1914 tot bestrijding van den handel in vrouwen en meisjes, B.S. 29-30 juni 1936; Wet van 21 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie, B.S. 13-14 september 1948. Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en de uitroeiing van de mensenhandel. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door mevr. Merckx-Van Goey en mevr. de T’Serclaes. Bijlagen, Parl.St. Kamer, 1993-1994, 673/8-91/92 (B.Z.), 250-256. W et van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie, B.S. 25 april 1995. A rtikel 380, § 1 Sw. voorziet daarvoor in een gevangenisstraf van 1 tot 5 jaar en een geldboete van 500 tot 25.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). Artikel 380, § 3 Sw. voorziet daarvoor in een opsluiting van 10 tot 15 jaar en een geldboete van 500 tot 50.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). Een andere verzwarende omstandigheid betreft het geval waarin de mensenhandel de hoofd- of bijkomende bedrijvigheid uitmaakt van een vereniging (artikel 381 Sw.). De minderjarigheid van het slachtoffer is daarentegen geen verzwarende omstandigheid: kinderhandel met het oog op seksuele exploitatie wordt afzonderlijk strafbaar gesteld in artikel 380, §§ 4 en 5 Sw. Ook het feit dat de mensenhandelactiviteit een gewoonte uitmaakte, maakt volgens de Strafwet geen verzwarende omstandigheid uit.
13
Artikel 380, § 1, 1° Sw. week hierin af van de huidige normen op internationaal en Europees niveau betreffende mensenhandel: volgens de nieuwste VN- en EU-mensenhandeldefinities en het rapport van de EU-deskundigengroep mensenhandel moet er voor mensenhandel immers niet alleen een bewegingsen uitbuitingselement, doch ook een element van dwang, onvrijheid of afwezigheid van vrije keuze en toestemming aanwezig zijn. Alleen wanneer sprake is van dwang of onvrijheid is de toestemming van het slachtoffer irrelevant. Bovendien heeft artikel 380, § 1, 1° Sw. een beperkt toepassingsgebied: het viseert uitsluitend mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie, en niet de situaties waarin arbeidsof dienstenexploitatie of het wegnemen van organen of weefsels tot doel wordt gesteld en die volgens de nieuwste VN- en EU mensenhandeldefinities nochtans ook bestraft moeten worden.
b. Artikel 77bis Vreemdelingenwet: handel in vreemdelingen Behalve in artikel 380 Sw. werd mensenhandel door de Wet van 13 april 1995 ook strafbaar gesteld in het intussen gewijzigde artikel 77bis van de Vreemdelingenwet. Mensenhandel werd er omschreven als de situatie waarin een persoon “op welke manier ook ertoe bijdraagt, rechtstreeks of via een tussenpersoon, dat een vreemdeling het Koninkrijk binnenkomt, er via doorreist of er verblijft, wanneer hij daarbij ten opzichte van de vreemdeling direct of indirect gebruik maakt van listige kunstgrepen, geweld, bedreigingen of enige andere vorm van dwang, of misbruik maakt van de bijzonder kwetsbare positie waarin de vreemdeling verkeert ten gevolge van een onwettige of precaire administratieve toestand, of van zijn staat van minderjarigheid of ten gevolge van zwangerschap, ziekte dan wel een lichamelijk of geestelijk gebrek of onvolwaardigheid”. In tegenstelling tot artikel 380 Sw. vereiste artikel 77bis van de Vreemdelingenwet wel dat er dwang werd gebruikt of misbruik werd gemaakt van de kwetsbare positie van een vreemdeling, opdat er sprake zou zijn van mensenhandel: beide werden als wezenlijke elementen van het misdrijf mensenhandel beschouwd. Voor de strafbaarstelling van mensenhandel werd geen belang gehecht aan de aard van de beoogde exploitatie. Toch had ook artikel 77bis van de Vreemdelingenwet een beperkt toepassingsgebied in die zin dat het uitsluitend van toepassing was op vreemdelingen. Hoewel niet uitdrukkelijk bepaald, was de eventuele instemming van de vreemdeling opnieuw irrelevant.10 De oorspronkelijke strafbaarstelling van mensenhandel, zowel in de Strafwet als de Vreemdelingenwet vertoonde duidelijk een aantal tekortkomingen. Dit kwam ook naar voor tijdens de bevraging van de verschillende actoren. Bovendien bleek zij niet te voldoen aan de minimumeisen gesteld door internationale en Europese instrumenten ter bestrijding van mensenhandel. Mede daarom werd beslist om de Belgische mensenhandelwetgeving grondig te herzien.
Het Aanvullend Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel bij het VN-verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad van 15 november 2000 en het EU-kaderbesluit inzake mensenhandel van 19 juli 2002 schuiven de dwang of onvrijheid als materieel element of wezenskenmerk van het misdrijf mensenhandel naar voor. Volgens artikel 380, § 3 Sw. daarentegen betreft het uitsluitend een verzwarende omstandigheid: ingeval van dwang of onvrijheid wordt voorzien in een opsluiting van 10 tot 15 jaar en een geldboete van 500 tot 50.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). In tegenstelling tot wat in het VN-mensenhandelprotocol en het EU-kaderbesluit inzake mensenhandel wordt bepaald, is de toestemming van het slachtoffer volgens artikel 380, § 1, 1° Sw. in elk geval irrelevant, zelfs wanneer ten aanzien van het slachtoffer geen gebruik werd gemaakt van dwang of geen misbruik werd gemaakt van de kwetsbare positie waarin hij om bepaalde redenen verkeert. Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S. 31 december 1980. Artikel 77bis van de Vreemdelingenwet voorzag daarvoor in een gevangenisstraf van 1 tot 5 jaar en een geldboete van 500 tot 25.000 €. Er waren strengere straffen bepaald voor het geval dat van de mensenhandelactiviteit een gewoonte werd gemaakt of wanneer zij de hoofd- of bijkomende bedrijvigheid uitmaakten van een vereniging. 10 Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor racismebestrijding (CGKR), Beeldvorming van de mensenhandel en analyse van de rechtspraak, mei 2001, 38.
14
begripsbepaling
3. Na de Wet van 10 augustus 2005 a. Het nieuwe artikel 433quinquies Sw. i. Een expliciete strafrechtelijke definitie van mensenhandel Met de Wet van 10 augustus 200511 werden de wettelijke bepalingen inzake mensenhandel grondig gewijzigd. Zo werd ervoor gekozen om de strafbaarstelling van mensenhandel expliciet in te schrijven in het Strafwetboek alleen.12 Voortaan kunnen zowel vreemdelingen als Belgen het slachtoffer worden van mensenhandel: mensenhandel hoeft niet langer grensoverschrijdend te zijn, ook de interne mensenhandel wordt strafbaar gesteld.13 Het misdrijf mensenhandel is als autonoom misdrijf opgenomen in de artikelen. 433quinquies tot 433nonies en wordt voor het eerst14 expliciet gedefinieerd als “de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting, de opvang van een persoon, de wisseling of de overdracht van de controle over hem teneinde: 1° ten aanzien van deze persoon de misdrijven te laten plegen die bedoeld worden in de artikelen 379, 380, §§ 1 en 4, en 383bis, § 1; 2° ten aanzien van deze persoon het misdrijf te laten plegen dat bedoeld wordt in artikel 433ter; 3° deze persoon aan het werk te zetten of te laten aan het werk zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid; 4° bij deze persoon organen of weefsels weg te nemen of te laten wegnemen in strijd met de Wet van 13 juni 1986 betreffende het wegnemen en transplanteren van organen; 5° of deze persoon tegen zijn wil een misdaad of een wanbedrijf te doen plegen.”15 Bovendien wordt opnieuw bepaald dat, met uitzondering van het in artikel 433quinquies, § 1, 5° bedoelde geval, de toestemming van het slachtoffer met de voorgenomen of daadwerkelijke uitbuiting van geen belang is. Positief aan deze nieuwe wetsbepaling is dat voortaan niet enkel mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie strafbaar is, maar ook mensenhandel met het oog op arbeidsexploitatie en de orgaan- of weefseldiefstal en -transplantatie, ongeacht of een Belg of vreemdeling daarvan het slachtoffer is. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan wat internationaal en Europees wordt vereist en wordt komaf gemaakt met de belangrijkste tekortkoming van de voormalige mensenhandelwetgeving.16
11 Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, B.S. 2 september 2005. 12 Voortaan wordt de mensenhandel niet langer strafbaar gesteld in de Vreemdelingenwet. Artikel 380 Sw. blijft daarentegen en vreemd genoeg ongewijzigd verder bestaan. 13 Voor wat de strafbaarstelling op zich betreft, maakt de nieuwe mensenhandelwet, in tegenstelling tot de internationale rechtsinstrumenten, geen onderscheid tussen mensenhandel en kinderhandel. Het feit dat het slachtoffer van de mensenhandel minderjarig is, is wel een verzwarende omstandigheid die overeenkomstig artikel 433septies Sw. leidt tot een zwaardere bestraffing van de mensenhandel (Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 20). 14 Voorheen werd de term “mensenhandel” niet uitdrukkelijk vermeld, noch in artikel 380 Sw. noch in het voormalige artikel 77bis van de Vreemdelingenwet. 15 Artikel 433quinquies, § 2 Sw. voorziet daarvoor in een gevangenisstraf van 1 tot 5 jaar en een geldboete van 500 tot 50.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). 16 Zie ook: G. Vermeulen, “Matroesjka’s: tien jaar later. Repressie en controle als speerpunten van het vernieuwde mensenhandelbeleid?”, Pan. 2005.2, 6.
15
ii. De exploitatievormen waarop mensenhandel gericht kan zijn Mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie Artikel 433quinquies Sw. stelt in eerste instantie de mensenhandel strafbaar die erop gericht is “ten aanzien van deze persoon de misdrijven te laten plegen die bedoeld worden in de artikelen 379, 380, §§ 1 en 4 en 383bis, § 1”. Voormelde misdrijven betreffen de mensen- en kinderhandel met het oog op seksuele exploitatie en kinderpornografie. De nieuwe bepalingen inzake mensenhandel vervangen de reeds bestaande artikelen 379, 380, §§ 1, 1°, 2, 3 en 4, 1° Sw. niet. Uit de memorie van toelichting bij de nieuwe wet blijkt dat de artikelen 379, 380, §§ 1, 1°, 2, 3 en 4, 1° Sw. de mensen- en kinderhandel met het oog op de exploitatie van ontucht of prostitutie blijven strafbaar stellen, en dus naast de artikelen 433quinquies tot nonies Sw. verder bestaan. De memorie van toelichting verantwoordt dit door te stellen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de situatie waarin een persoon zich schuldig maakt aan mensenhandel teneinde zelf de betrokkene seksueel uit te buiten (hetgeen strafbaar blijft overeenkomstig artikel 380, § 1, 1° Sw.) en de situatie waarin een persoon zich overeenkomstig artikel 433quinquies, § 1, 1° Sw. schuldig maakt aan mensenhandel teneinde een ander, die zich dan tevens schuldig maakt aan mensenhandel, toe te laten de betrokkene seksueel uit te buiten.17 Vreemd genoeg is met andere woorden voortaan voorzien in de strafbaarstelling van mensenhandel met het oog op mensenhandel in de seksuele sfeer. Daarvan zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn wanneer mensenhandel in de zin van artikel 433quinquies Sw. tot doel heeft een persoon in de prostitutie te laten exploiteren in de zin van artikel 380 Sw., dat op zich ook als mensenhandel moet worden beschouwd.18 Hoe het ook zij, het staat vast dat dit de verwarring omtrent de misdrijven die als mensenhandel beschouwd moeten worden alleen maar verder in de hand werkt. Het valt dan ook te betreuren dat de artikelen 379, 380, §§ 1,1°, 2, 3 en 4, 1° Sw. niet werden geïntegreerd in de nieuwe bepalingen inzake mensenhandel.
Tevens dient opgemerkt dat de Belgische definitie, voor wat de mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie betreft, hier toch ook voor een stuk afwijkt van de internationale en Europese mensenhandeldefinities: met seksuele exploitatie wordt in artikel 433quinquies Sw. immers uitsluitend de exploitatie van de ontucht of prostitutie (artikelen 379 en 380, § § 1 en 4 Sw.) en kinderpornografie (artikel 383bis, § 1 Sw.) bedoeld, terwijl de internationale en Europese definities, en de Expertengroep mensenhandel van de Europese Commissie aan de seksuele exploitatie een ruimere invulling geven, en daarmee o.m. ook de exploitatie in de volwassenenpornografie bedoelen.19 Mensenhandel met het oog op economische exploitatie
Volgens het voormalige artikel 77bis van de Vreemdelingenwet: misbruik van de kwetsbare positie van de vreemdeling Vóór de Wet van 10 augustus 2005 kon mensenhandel met het oog op economische uitbuiting, dat strafbaar was gesteld in het toenmalige artikel 77bis Vreemdelingenwet, enkel bestraft worden voor zover een vreemdeling daarvan het slachtoffer was. De mensenhandel van nationale onderdanen met het oog op hun economische uitbuiting was op dat ogenblik (nog) niet strafbaar. Voor de bestraffing
17 Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 18-19. 18 Zie ook: G. Vermeulen, l.c., 8-9. 19 Zie ook: CGKR, Rapport mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 26.
16
begripsbepaling
werd evenwel vereist dat “ten opzichte van de vreemdeling direct of indirect gebruik was gemaakt van listige kunstgrepen, geweld, bedreigingen of enige ander vorm van dwang” of “dat misbruik was gemaakt van de bijzonder kwetsbare positie waarin de vreemdeling verkeerde ten gevolge van zijn onwettige of precaire administratieve toestand. ” Vooral van dit laatste, dat misbruik was gemaakt van de kwetsbare positie van de vreemdeling en er bijgevolg sprake was van economische uitbuiting, konden de rechters ten gronde soms maar moeilijk overtuigd worden, hetgeen leidde tot een vrijspraak wegens de tenlasteleggingen op grond van artikel 77bis van de Vreemdelingenwet. De vaststelling dat inbreuk werd gemaakt op de sociale wetgeving volstond en volstaat nog steeds niet om tot economische uitbuiting en bijgevolg mensenhandel te besluiten.20 Met de nieuwe mensenhandelwet wilde men aan deze bewijsproblemen, die grotendeels het gevolg waren van de uiteenlopende interpretaties die aan de notie ‘misbruik van de kwetsbare positie’ werden gegeven, een einde maken.
Volgens het nieuwe artikel 433quinquies, § 1, 3° Sw.: arbeidsomstandigheden in strijd met de menselijke waardigheid Met de Wet van 10 augustus 2005 werd de mensenhandel met het oog op arbeids- of dienstenexploitatie voor het eerst expliciet strafbaar gesteld in het Strafwetboek. Voortaan wordt erkend dat behalve vreemdelingen ook Belgen het slachtoffer kunnen worden van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting. Volgens het nieuwe artikel 433quinquies, § 1, 3° Sw. is er sprake van economische uitbuiting wanneer men “een persoon aan het werk zet of laat zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid”. Dwang of misbruik van de kwetsbare positie van de betrokkene is daarvoor niet langer vereist.21 Hiermee wordt opnieuw voorbijgegaan aan datgene waarover op internationaal en Europees niveau overeenstemming werd bereikt. Volgens het VN-mensenhandelprotocol en het EU-kaderbesluit dient immers uitsluitend de (mensenhandel met het oog op) gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij of met slavernij of dienstbaarheid te vergelijken praktijken aangepakt en strafbaar gesteld te worden. In tegenstelling tot de Raad van State, is de Regering er echter van overtuigd dat de strafbaarstelling van (mensenhandel met het oog op) tewerkstelling in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid ook slaat op de in het Protocol en Kaderbesluit vermelde vormen van uitbuiting op arbeidsvlak en bovendien strenger is.22 Wat onder arbeidsomstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid moet worden verstaan, wordt in artikel 433quinquies, § 1, 3° Sw. niet nader toegelicht. Volgens de memorie van toelichting bij de nieuwe wet gaat het alvast niet om zwartwerk of om de illegale tewerkstelling die de sociale wetgeving schendt. Om vast te stellen of de arbeidsomstandigheden al dan niet in strijd zijn met de menselijke waardigheid, moeten volgens de memorie verschillende elementen in aanmerking worden genomen, zoals het loon, de werkomgeving en de arbeidsomstandigheden. Dat de arbeidsomstandigheden strijdig zijn met de menselijke waardigheid kan volgens de memorie onder meer worden afgeleid uit het feit dat de verstrekte diensten niet werden betaald, het loon kennelijk niet in verhouding staat tot het
20 CGKR, Jaarrapport. Pleidooi voor een integrale benadering, analyse wetgeving en rechtspraak, december 2003, 70. 21 Door de nieuwe mensenhandelwet worden de dwang en het misbruik van de kwetsbare situatie van de betrokkene immers niet langer weerhouden als constitutieve bestanddelen van het misdrijf mensenhandel. Het zijn enkel nog verzwarende omstandigheden. 22 In haar Advies vreest de Raad van State daarentegen dat een persoon die bijvoorbeeld een andere persoon in dienst zou nemen en daarbij misbruik zou maken van diens kwetsbare situatie of gebruik zou maken van dwang om een abnormale winst te generen, doch waarbij de omstandigheden waarin die tewerkstelling plaatsvindt niet strijdig kunnen worden geacht met de menselijke waardigheid, niet bestraft zal kunnen worden overeenkomstig het nieuwe artikel 433quinquies, § 1, 3° Sw. (Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 43-44).
17
grote aantal verrichte arbeidsuren of lager ligt dan het gemiddeld maandelijkse minimuminkomen dat in de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst werd vastgesteld. Hetzelfde geldt voor het geval één of meer werknemers in een arbeidsklimaat werken dat kennelijk niet in overeenstemming is met de normen die door de Wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk worden opgelegd.23 Ondanks deze preciseringen, blijft de definitie van mensenhandel met het oog op arbeids- of dienstenexploitatie die uitsluitend spreekt over tewerkstelling in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid bijzonder vaag. Ook de bevraagde actoren betreuren dat nergens in de wet wordt verduidelijkt wat met de notie ‘menselijke waardigheid’ wordt bedoeld. Door het gebrek aan een goede juridische definitie wordt aan de rechter immers een ruime appreciatiemarge gelaten en is het niet ondenkbeeldig dat de notie ‘menselijke waardigheid’, net zoals de notie ‘misbruik van de bijzonder kwetsbare positie’ uit het vroegere artikel 77bis van de Vreemdelingenwet, op uiteenlopende wijze geïnterpreteerd zal worden en opnieuw aanleiding zal geven tot (bewijs)problemen. Dat de mensenhandel met het oog op arbeids- of dienstenexploitatie in artikel 433quinquies, § 1, 3° Sw. beperkt wordt tot de gevallen waarin men aan het werk wordt gezet in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid kan om nog twee andere redenen betreurd worden. Enerzijds zal mogelijk niet elke vorm van economische exploitatie aan de hand van deze nieuwe bepaling bestraft kunnen worden. Zo stelt zich de vraag in hoeverre de mensenhandel met het oog op gedwongen arbeid of de arbeid waarbij misbruik wordt gemaakt van de bijzonder kwetsbare positie van de betrokkene, zonder dat de omstandigheden waarin men wordt tewerkgesteld in strijd zijn met de menselijke waardigheid, nog bestraft zal kunnen worden . Anderzijds bestaat het gevaar dat nu de dwang of het misbruik van de bijzonder kwetsbare positie van de betrokkene niet langer vereist zijn voor de bestraffing van de mensenhandel met het oog op arbeids- of dienstenexploitatie, alle zaken van zwartwerk of illegale tewerkstelling als mensenhandel vervolgd zullen worden. Op die manier zou de strijd tegen de mensenhandel afgewend worden van haar primaire doelstelling om mensen te beschermen tegen gedwongen of onvrije exploitatie.24 Om uit te maken of de arbeidsomstandigheden al dan niet in strijd zijn met de menselijke waardigheid en er bijgevolg sprake is van economische uitbuiting moeten deze volgens de bevraagde actoren alvast aan de normen, waarden en maatstaven van de EU worden getoetst. Dit wordt ook bepaald in de omzendbrief COL 10/2004 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel.25 De arbeidsomstandigheden in de landen van herkomst van de slachtoffers mogen daarbij niet in aanmerking worden genomen. Dat de illegale vreemdeling hier in België in betere omstandigheden wordt tewerkgesteld en ondanks alles nog meer verdient dan in zijn thuisland, doet volgens de bevraagde actoren geen afbreuk aan het feit dat er in bepaalde gevallen toch sprake kan zijn van economische uitbuiting en bijgevolg mensenhandel. Anderzijds dient toch opgemerkt dat de stelling dat de arbeid die in strijd is met de normen en waarden van de EU per definitie als economische uitbuiting moet worden beschouwd, afbreuk doet aan het zelfbeschikkingsrecht van de mens, voor zover dit als absoluut moet worden beschouwd. Het is immers perfect mogelijk dat de illegale vreemdeling vrijwillig instemt met de omstandigheden waarin hij wordt tewerkgesteld. Indien achteraf blijkt dat deze niet overeenstemmen met de normen en waarden van de
23 Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 19. 24 CGKR, Rapport mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 31-32. 25 FODJustitie, Omzendbrief COL 10/2004, Opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel. Richtlijn van de Minister van Justitie, 20 april 2004, (http://www.staatsblad.be), 10 p.
18
begripsbepaling
EU, is er misschien wel sprake van een inbreuk op de sociale wetgeving, die overeenkomstig het sociaal strafrecht gesanctioneerd kan worden, doch niet noodzakelijk van economische uitbuiting en mensenhandel. Mensenhandel betreft in eerste instantie immers gedwongen of onvrije exploitatie, die via de strafbaarstelling ervan moet worden aangepakt. De zogenaamde consensuele exploitatie waarmee alle betrokken partijen instemmen, behoort daarentegen niet aan de hand van de strafrechtelijke bepalingen inzake mensenhandel bestraft te worden.
Mensenhandel met het oog op de orgaanhandel, de exploitatie in de bedelarij of het doen plegen van misdrijven
Tegen alle verwachtingen in werd door de nieuwe mensenhandelwet, naast mensenhandel met het oog op seksuele of economische exploitatie of organen- of weefseldiefstal en -transplantatie, nog andere varianten van mensenhandel ingevoerd.26 Volgens artikel 433quinquies Sw. moet immers ook de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting, de opvang, de wisseling of de overdracht van een persoon met het oog op diens exploitatie in de bedelarij door een ander of zelfs, in algemene zin, om hem te dwingen om het even welk(e) misdaad of wanbedrijf te plegen, als mensenhandel worden beschouwd.27 Beide strafbaarstellingen doen vragen rijzen. Vooreerst roept geen enkel internationaal of Europees rechtsinstrument op tot de strafbaarstelling van mensenhandel met het oog op exploitatie van bedelarij. Bovendien komt de exploitatie van de bedelarij in feite neer op economische exploitatie en kan voormelde vorm van mensenhandel, indien dit nodig mocht blijken, zonder problemen aangepakt worden met behulp van artikel 433quinquies, § 1, 3° Sw. dat mensenhandel met het oog op de exploitatie van arbeid of diensten strafbaar stelt. In die optiek lijkt de afzonderlijke strafbaarstelling van mensenhandel met het oog op exploitatie van bedelarij overbodig. Vandaar dat misschien wel terecht de vraag gesteld wordt - ook door sommige van de bevraagde actoren - of de nieuwe strafbaarstelling van mensenhandel gericht op exploitatie van bedelarij niet eerder door motieven van ‘morele’ openbare orde is ingegeven en niet eerder de bedoeling heeft bedelaars vanuit een zogenaamde mensenrechtelijke bekommernis gemakkelijker uit het straatbeeld te verjagen.28 Dat strafbaarstelling van mensenhandel met de bedoeling het slachtoffer te dwingen een misdaad of een wanbedrijf te plegen, doet nog meer verbazen. Een persoon dwingen om een misdrijf te plegen kan uiteraard niet, alleen volstaan de bestaande regels inzake mededaderschap reeds om dit te bestraffen.29 Dat de persoon voorafgaand aan de dwang onder meer werd vervoerd of overgebracht, kan de afzonderlijke strafbaarstelling alvast niet verantwoorden. Op grond van het bewegingselement alleen kan immers niet besloten worden tot mensenhandel.30 De motivering in de memorie van toelichting bij de nieuwe wet dat deze nieuwe strafbaarstelling een eenvoudige bevestiging inhoudt van de ‘moderne’ invulling die door recente Belgische rechtspraak aan de notie mensenhandel werd gegeven in zaken van drugshandel en diefstallen, overtuigt evenmin.31 Bedoelde rechtspraak betrof immers gevallen van illegale binnenkomst waarbij overeenkomstig het voormalige artikel 77bis van de Vreemdelingenwet
26 De strafbaarstelling van de mensenhandel met het oog op het (laten) wegnemen van organen of weefsels wordt enkel door het VN-mensenhandelprotocol, doch niet door het EU-kaderbesluit inzake mensenhandel verplicht gesteld. 27 Nu de nieuwe mensenhandelwet de exploitatievormen waarop de mensenhandel gericht kan zijn, aanzienlijk heeft uitgebreid, is het verwonderlijk dat niet ook de kinderhandel met het oog op illegale adoptie - dat naar verluid nochtans een reëel probleem blijkt te zijn - strafbaar wordt gesteld (G. Vermeulen, l.c., 2). 28 Zie ook: G. Vermeulen, l.c., 6. 29 Overeenkomstig artikel 66, lid 3 Sw. moeten diegenen die door giften, beloften, bedreigingen, misbruik van gezag of van macht, misdadige kuiperijen of arglistigheden, de misdaad of het wanbedrijf rechtstreeks hebben uitgelokt immers als daders van de misdaad of het wanbedrijf worden bestraft. 30 Dit wordt bevestigd door de Expertengroep Mensenhandel van de Europese Commissie in haar eindrapport van 22 december 2004 (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Brussels, 22 december 2004), consulteerbaar via http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/crime/trafficking/doc/report_expert_group_1204_en.pdf, 48. 31 Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 20.
19
misbruik werd gemaakt van de kwetsbare positie van de betrokkenen door hen te verplichten drugs te verkopen of diefstallen te plegen, terwijl hen een totaal ander takenpakket was voorgespiegeld. De veroordeling voor mensenhandel werd dus niet gebaseerd op het feit dat de betrokkenen gedwongen waren om misdrijven te plegen, maar volgde uit de vaststelling dat de mensensmokkel gepaard ging met dwang, misleiding of onvrijheid. Het ander motief dat in de memorie wordt aangehaald, met name dat het Verdrag nr. 182 van de Internationale Arbeidsorganisatie verbiedt dat kinderen worden gebruikt, aangeworven of aangeboden voor ongeoorloofde praktijken, zoals de drugproductie en -handel, kan de strafbaarstelling van mensenhandel met de bedoeling de betrokkene te dwingen een misdaad of wanbedrijf te plegen, ook moeilijk verantwoorden daar dit Verdrag enkel betrekking heeft op kinderen.32 Op grond van de voorgaande overwegingen kan de vraag gesteld worden of deze nieuwe mensenhandelvariant niet in eerste instantie bedoeld is om beter en repressiever te kunnen optreden tegen diegenen die zich van (economisch) kwetsbare en bijgevolg gemakkelijk vervangbare personen (uit derde landen) bedienen om voor hun rekening hier misdrijven te plegen. In dat geval zou de strijd tegen mensenhandel van zijn primaire doelstelling worden afgewend en eerder gebruikt worden voor een meer efficiënte repressie van criminaliteitsfenomenen die men anders maar moeilijk onder controle krijgt, ook al dient opgemerkt dat de nieuwe wet bedelarij zelf niet strafbaar stelt.33
b. Dwang of onvrijheid opnieuw geen wezenskenmerken van mensenhandel In tegenstelling tot wat men – gelet op de internationale en Europese mensenhandeldefinities – zou verwachten, wordt door het nieuwe artikel 433quinquies Sw. niet vereist dat er een element van dwang of onvrijheid aanwezig is opdat er sprake zou zijn van mensenhandel.34 Mensenhandel veronderstelt voortaan uitsluitend een bewegings- en uitbuitingselement. Voor de strafbaarheid op zich wordt niet vereist dat de mensenhandel gepaard ging met het gebruik van listige kunstgrepen, geweld, bedreigingen of enige vorm van dwang of het misbruik van de bijzonder kwetsbare positie van het slachtoffer: het betreffen hier ‘slechts’ verzwarende omstandigheden die er enkel toe leiden dat mensenhandel strenger wordt bestraft.35 Volgens de internationale en Europese mensenhandeldefinities en de Expertengroep mensenhandel is dwang en onvrijheid nochtans een wezenlijk kenmerk van mensenhandel, en kan er bij gebreke daarvan niet gesproken worden van mensenhandel. De nieuwe mensenhandeldefinitie druist daar nu tegen in. De memorie van toelichting bij de nieuwe wet en sommige van de bevraagde actoren geven terecht aan dat de internationale en Europese mensenhandeldefinities slechts minimumnormen bepalen en de Belgische wetgever niet beletten verder te gaan. Alleen kan men zich afvragen waarom dan op internationaal en Europees niveau jarenlang werd onderhandeld over een mensenhandeldefinitie waarin iedereen zich zou kunnen vinden.36 Volgens de memorie wordt het feit dat dwang of onvrijheid niet als constitutief element van het misdrijf mensenhandel werd weerhouden, bovendien gecompenseerd door de toevoeging in de strafbaarstelling van de “voorgenomen of daa werkelijke uitbuiting” als nieuw bestanddeel van het misdrijf.37 Alleen komt uit artikel 433quinquies Sw. zelf niet duidelijk naar voor dat de voorgenomen of daadwerkelijke uitbuiting
32 Internationale Arbeidorganisatie, Verdrag nr. 182 van 17 juni 1999 inzake de ergste vormen van kinderarbeid, http://www.ilo.org/ilolex/english/ convdisp1.htm. 33 Zie ook G. Vermeulen, l.c., 6. 34 In tegenstelling tot hetgeen in het voormalige artikel 77bis van de Vreemdelingenwet werd bepaald. 35 Artikel 433septies Sw. voorziet daarvoor in een opsluiting van 10 tot 15 jaar en een geldboete van 1000 tot 100.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). 36 Daarbij komt nog dat het EU-kaderbesluit inzake mensenhandel (dat ijvert voor een gemeenschappelijke definitie van mensenhandel voor alle EU lidstaten) in feite voortvloeit uit het Gemeenschappelijk Optreden van 24 februari 1997 ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen, dat op Belgisch initiatief werd aangenomen. 37 Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 21.
20
begripsbepaling
een nieuw bestanddeel is van het misdrijf. Evenmin is het duidelijk wat met voorgenomen of daadwerkelijke uitbuiting wordt bedoeld. Vast staat dat deze niet kan worden afgeleid uit het ontbreken van de toestemming van het slachtoffer, noch uit de aanwezigheid van dwang, geweld, bedreigingen of het feit dat misbruik werd gemaakt van de bijzonder kwetsbare positie van het slachtoffer. De toestemming van het slachtoffer, het gebruik van dwangmiddelen of het misbruik van de kwetsbare positie van het slachtoffer zijn op zich immers niet relevant om uit te maken of al dan niet sprake is van mensenhandel. Bijgevolg moet worden aangenomen dat met “voorgenomen of daadwerkelijke uitbuiting” wordt bedoeld dat men uit de mensenhandelactiviteit profijt wil halen of dat er profijt mee wordt gedaan. Dit houdt in dat winst(oogmerk) voortaan als een bestanddeel van de nieuwe mensenhandeldefinitie wordt beschouwd, terwijl de internationale en Europese rechtsinstrumenten terzake net zeggen dat het winstoogmerk een wezenlijk kenmerk is van mensensmokkel en niet van mensenhandel en dat mensenhandel, ook bij afwezigheid van een winstoogmerk, strafbaar gesteld moet worden. Ook hier wijkt de nieuwe Belgische mensenhandeldefinitie af van datgene waarover op internationaal en Europees niveau consensus bestaat.
c. Gevolgen van de nieuwe en ruimere mensenhandeldefinitie Als gevolg van de ruime(re) formulering van de exploitatievormen waarop mensenhandel gericht kan zijn, wordt het toepassingsgebied ervan aanzienlijk uitgebreid. Behalve seksuele exploitatie, arbeidsexploitatie en orgaan- of weefseldiefstal en -transplantatie worden ook de exploitatie van de bedelarij en het plegen van een misdaad of wanbedrijf als mogelijke doeleinden van mensenhandel naar voor geschoven. Deze verruiming van het toepassingsgebied van mensenhandel houdt echter een aantal risico’s in, die ook door een aantal van de bevraagde actoren werden aangehaald. Meer dan ooit bestaat immers het gevaar dat bepaalde ongeoorloofde praktijken ten onrechte onder de noemer mensenhandel worden gebracht en dat de strafbaarstelling van mensenhandel op die manier wordt afgewend van zijn primaire doelstelling om de menselijke waardigheid te beschermen. De vrees dat in de toekomst vaker en vlugger tot mensenhandel zal worden besloten en dat de strijd tegen de mensenhandel misbruikt zal worden voor andere doeleinden, wordt alvast gedeeld door een aantal actoren die menen dat de nieuwe strafbaarstelling van de mensenhandel met het oog op de exploitatie van bedelarij, niet alleen tot doel heeft de strijd aan te binden tegen de mensenhandel, maar ook de openbare overlast als gevolg van de bedelarij aan te pakken. Bijgevolg rijst ook het gevaar dat meer personen aanspraak zullen (proberen) maken op het bijzonder slachtofferstatuut mensenhandel dat op die manier dreigt uitgehold te worden. In dat geval zou aan de ‘echte’ slachtoffers van mensenhandel minder aandacht en zorg besteed kunnen worden, zo stelt één van de bevraagde actoren. In die optiek moet er over gewaakt worden dat de strijd tegen mensenhandel zo zuiver mogelijk wordt gehouden en toegespitst blijft op de ‘echte’ gevallen van mensenhandel. Een andere oorzaak van de ruime(re) strafbaarstelling van mensenhandel is gelegen in het feit dat er voor mensenhandel niet langer sprake hoeft te zijn van dwang of onvrijheid in hoofde van het slachtoffer. Het bewegings- en uitbuitingselement volstaan voor mensenhandel, dwang of onvrijheid moet voortaan niet meer worden aangetoond.38 Nochtans dient benadrukt dat geweld, dwang, onvrijheid, misleiding, bedrog of misbruik van de kwetsbare positie van het slachtoffer de essentie uitmaken van mensenhandel en dat in het kader van de strijd tegen mensenhandel in eerste instantie moet worden opgetreden tegen
38 Voor een veroordeling op grond van artikel 77bis van de Vreemdelingenwet moest vroeger immers het bewijs worden geleverd van dwang of onvrijheid in hoofde van het slachtoffer. Voor de bestraffing op zich moet niet langer worden bewezen dat het slachtoffer op één of andere manier werd gedwongen of onvrij was. Gebeurt dit toch, dan leidt dit overeenkomstig artikel 433septies, 2° en 3° Sw. tot een strengere bestraffing van de mensenhandel.
21
de gedwongen of onvrije exploitatie die de menselijke waardigheid schendt.39 Gelet op het zelfbeschikkingsrecht van de mens, kan men zich bovendien vragen stellen bij de noodzaak om de zogenaamde consensuele exploitatie waarmee alle betrokken partijen instemmen, strafbaar te stellen. Niettemin blijkt de meerderheid van de bevraagde actoren bijzonder tevreden met het feit dat dwang of onvrijheid niet langer als wezenskenmerk van mensenhandel wordt beschouwd, daar dit de bewijslast van het Openbaar Ministerie volgens hen aanzienlijk verlicht en vrijspraken wegens een gebrek aan bewijs van dwang of onvrijheid zo vermeden kunnen worden.40 Eén van de actoren merkt bovendien op dat nu de dwang of onvrijheid niet meer moet worden bewezen, minder beroep gedaan zal moeten worden op de getuigenissen van de slachtoffers over de dwang of de onvrijheid die zij ondergingen. In de praktijk blijken immers steeds minder slachtoffers bereid om mee te werken met de gerechtelijke autoriteiten en in het kader van een strafprocedure tegen hun mensenhandelaar(s) verklaringen of getuigenissen af te leggen. Zij voelen zich vaak geen slachtoffer van mensenhandel wanneer zij initieel met de exploitatie hebben ingestemd, en willen als zodanig ook niet erkend worden. Vandaar dat ze er in het kader van een strafrechtelijke procedure ook minder belang bij hebben verklaringen of getuigenissen af te leggen.41 De vraag is echter of de nieuwe mensenhandeldefinitie in de praktijk niet schadelijk zal zijn voor diegenen die wel degelijk het slachtoffer waren van uitbuiting, ongeacht hun oorspronkelijke instemming met de exploitatie. Ook op deze slachtoffers zal het Openbaar Ministerie minder beroep moeten doen om het mensenhandelmisdrijf te bewijzen. Nu de dwang of onvrijheid niet langer vereist zijn voor de bestraffing van mensenhandel, bestaat bovendien het gevaar dat de strafwetbepalingen inzake mensenhandel aangewend zullen worden ter bestraffing van bepaalde onaanvaardbare praktijken, zoals bijvoorbeeld de louter illegale tewerkstelling, die strikt genomen - aangezien er geen sprake is van gedwongen of onvrije exploitatie - niet als mensenhandel kunnen worden beschouwd. Bovendien wordt gevreesd dat belangrijke mensenhandeldossiers waarin door de mensenhandelaar bijvoorbeeld gebruik werd gemaakt van geweldplegingen of bedreigingen met represailles - die moeilijker te bewijzen zijn en waarvoor doorgaans een beroep moet worden gedaan op de verklaringen van de slachtoffers – op een secundaire manier behandeld zullen worden, met alle negatieve gevolgen van dien voor de slachtoffers.42 Hieraan zou alvast verholpen kunnen worden door in een (nieuwe) omzendbrief over het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel te bepalen dat niettegenstaande de wetswijzigingen toch voorrang moet worden gegeven aan de gevallen van gedwongen of onvrije exploitatie.
39 Deze stelling wordt ondersteund door het VN-mensenhandelprotocol van 15 november 2000, het EU-kaderbesluit inzake mensenhandel van 19 juli 2002 en de Expertengroep Mensenhandel. 40 Tijdens de besprekingen over de nieuwe wetswijzigingen in de senaatscommissie Justitie en uit de bevraging van de actoren kwam immers naar voor dat het Openbaar Ministerie in het verleden soms moeilijkheden ondervond om de dwang of onvrijheid in hoofde van het slachtoffer van mensenhandel te bewijzen en een veroordeling te bekomen op grond van artikel 77bis van de Vreemdelingenwet. 41 Uit de bevraging van de actoren kwam heel sterk naar voor dat de problematiek van de mensenhandel de voorbije tien jaar heel sterk is geëvolueerd. In tegenstelling tot het beeld dat van de slachtoffers van mensenhandel in de media wordt opgehangen, zijn meerdere actoren ervan overtuigd dat de meerderheid van de slachtoffers vandaag de dag wel degelijk op de hoogte is van de sector en de omstandigheden waarin men tewerkgesteld zal worden, en daarmee instemmen. Daarover worden de nodige afspraken gemaakt. Dit verklaart waarom vele van de slachtoffers zich niet het slachtoffer voelen van uitbuiting en, mede omwille van de gemaakte afspraken, niet bereid zijn mee te werken met de gerechtelijke autoriteiten en klacht neer te leggen of te getuigen tegen hun mensenhandelaar(s). Een van de bevraagde actoren baseert zich hierop om te stellen dat de problematiek van de mensenhandel in wezen - althans voor een stuk - overroepen wordt. Niettemin wordt ook opgemerkt dat het feit dat men op voorhand op de hoogte is van de sector waarin en de voorwaarden waaronder men tewerkgesteld zal worden, niet verhindert dat men uiteindelijk toch nog het slachtoffer van mensenhandel kan worden wanneer de arbeidsomstandigheden bijvoorbeeld niet overeenstemmen met hetgeen initieel werd afgesproken en neerkomen op uitbuiting. 42 CGKR, Rapport mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 25.
22
begripsbepaling
B. Het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel 1. Belang van het onderscheid a. Beide fenomenen zijn met elkaar verwant… Mensenhandel wordt van oudsher gelinkt aan de smokkel van migranten. De voornaamste oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat mensenhandel en -smokkel vaak samen voorkomen daar gesmokkelde personen die illegaal in het land verblijven en er tewerkgesteld worden, als gevolg van hun illegale status, doorgaans een groter risico lopen om (in hun tewerkstelling) uitgebuit te worden en het slachtoffer te worden van mensenhandel.43 Niettemin wordt door de internationale en Europese gemeenschap benadrukt dat beide fenomenen duidelijk van elkaar onderscheiden moeten worden, daar zij fundamenteel van elkaar verschillen.44
b. …maar toch fundamenteel verschillend Mensenhandel en -smokkel hebben andere wezenskenmerken, en ook de strafbaarstelling ervan heeft een andere finaliteit. Terwijl er voor mensensmokkel sprake dient te zijn van (illegale) grensoverschrijding en een winstoogmerk in hoofde van de smokkelaar, wordt mensenhandel getypeerd door het uitbuitingsaspect dat er aan vast zit en het feit dat door de handelaar gebruik wordt gemaakt van geweld, dwang, misleiding of bedrog, of misbruik wordt gemaakt van de kwetsbare positie van het slachtoffer.45 De strafbaarstelling van mensenhandel heeft tot doel de mens te beschermen tegen gedwongen of onvrije exploitatie. De strafbaarstelling van mensensmokkel daarentegen heeft in eerste instantie tot doel het grondgebied of de eigen (nationale) economische of andere belangen te beschermen, en heeft weinig uitstaans met de bescherming van de menselijke waardigheid. Mensensmokkel moet dus veeleer als een misdrijf tegen de staat dan als een misdrijf tegen de mens beschouwd worden. Vandaar dus de noodzaak en het belang om mensenhandel en -smokkel goed van elkaar te onderscheiden.
2. Het onderscheid de jure a. Het vroegere artikel 77 van de Vreemdelingenwet Vóór de Wet van 10 augustus 2005 werd voor de bestraffing van mensensmokkel een beroep gedaan op het toenmalige artikel 77 van de Vreemdelingenwet. Dit artikel voorzag in de strafbaarstelling van diegene die “wetens en willens een vreemdeling helpt of bijstaat, hetzij in de handelingen die zijn onwettig binnenkomen of zijn onwettig verblijf in het Rijk voorbereid hebben of ze vergemakkelijkt hebben, hetzij in de feiten die ze voltooid hebben; of wetens en willens een vreemdeling helpt of poogt te helpen het grondgebied van een Staat die partij is bij een internationale overeenkomst betreffende de overschrijding van de buitengrenzen, die België bindt, binnen te komen of aldaar te verblijven, zulks in strijd met
43 Dit werd tevens bevestigd door een aantal van de bevraagde actoren. 44 Dat mensenhandel en mensensmokkel van elkaar onderscheiden moeten worden, blijkt o.m. uit het feit dat zij het voorwerp uitmaken van afzonderlijke VN- en EU-rechtsinstrumenten. Op het niveau van de VN worden mensenhandel en mensensmokkel behandeld in twee afzonderlijke protocollen bij het VN-verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad van 15 november 2000. Op het niveau van de EU komen zij aan bod in 2 afzonderlijke kaderbesluiten van de Raad: het Kaderbesluit inzake mensenhandel van 19 juli 2002 en het Kaderbesluit van 28 november 2002 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf. Dit laatste wordt nog aangevuld door de Richtlijn van 28 november 2002 tot omschrijving van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf. Het belang van het onderscheid tussen mensenhandel en mensensmokkel wordt tevens onderstreept in het rapport van de Expertengroep Mensenhandel van 22 december 2004 en in de memorie van toelichting bij de nieuwe Mensenhandelwet van 10 augustus 2005. 45 Hoewel dit laatste niet langer blijkt uit het nieuwe artikel 433quinquies Sw. dat mensenhandel strafbaar stelt zonder dat er sprake moet zijn van dwang of misbruik moet zijn gemaakt van de kwetsbare positie van het slachtoffer.
23
de wetgeving van deze Staat betreffende de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen”.46 Werd de hulp of bijstand aan de vreemdeling echter in hoofdzaak om humanitaire redenen verleend, dan kon men volgens het toenmalige artikel 77 van de Vreemdelingenwet niet worden bestraft.
b. Na de Wet van 13 april 1995 Met de Wet van 13 april 1995 werd een artikel 77bis toegevoegd aan de Vreemdelingenwet dat mensenhandel strafbaar stelde. Uit de lezing van dit inmiddels gewijzigde artikel blijkt echter dat de strafbaarstelling eigenlijk betrekking had op mensensmokkel voorzover dit gepaard ging met het dwang- of onvrijheidselement dat mensenhandel typeert. Ten tijde van de Wet van 13 april 1995 bleek het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel alvast onvoldoende duidelijk uit de wet, hetgeen de verwarring tussen beide fenomenen op het terrein zonder twijfel in de hand gewerkt moet hebben. Dit bleek ook uit de bevraging van de actoren.47
c. Na de Wet van 10 augustus 2005 i. Een expliciete wettelijke definitie van mensensmokkel Met de nieuwe mensenhandelwet werd alvast getracht het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel duidelijk(er) te stellen. Zo werd de strafbaarstelling van mensenhandel volledig overgeheveld naar de Strafwet, en wordt in artikel 77bis van de Vreemdelingenwet voortaan nog uitsluitend mensensmokkel strafbaar gesteld. Net zoals voor mensenhandel in artikel 433quinquies Sw., wordt in het nieuwe artikel 77bis van de Vreemdelingenwet voor het eerst expliciet omschreven wat onder mensensmokkel moet worden verstaan. Volgens het nieuwe artikel maakt men zich schuldig aan mensensmokkel wanneer men er “op welke manier ook toe bijdraagt, rechtstreeks of via een tussenpersoon, dat een persoon die geen onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie of van een Staat die partij is bij een internationale overeenkomst betreffende de overschrijding van de buitengrenzen, die België bindt, binnenkomt, erdoor reist of aldaar verblijft, zulks in strijd met de wetgeving van deze Staat, met het oog op het direct of indirect verkrijgen van een vermogensvoordeel”.48 Zoals gezegd en geheel in overeenstemming met de internationale en Europese rechtsinstrumenten terzake, maken de (illegale) grensoverschrijding of binnenkomst en het winstoogmerk volgens het nieuwe artikel 77bis van de Vreemdelingenwet de wezenskenmerken uit van mensensmokkel.
ii. Hulp bij illegale immigratie Bovendien wordt voor het eerst een duidelijk onderscheid gemaakt tussen mensensmokkel en de loutere hulp bij illegale immigratie die strafbaar wordt gesteld in het nieuwe artikel 77 van de Vreemdelingenwet en neer komt op de hulp die bij de illegale binnenkomst, illegale doortocht of het illegaal verblijf van vreemdelingen in België wordt verstrekt zonder dat er, zoals bij mensensmokkel, sprake is van een winstoogmerk.49 Alleen wanneer de hulp bij illegale immigratie voornamelijk om humanitaire redenen wordt verstrekt, kan men niet bestraft worden.50
46 Artikel 77 van de Vreemdelingenwet voorzag daarvoor in een gevangenisstraf van 8 dagen tot 3 maanden en/of een geldboete van 1700 tot 6000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). 47 Uit de bevraging van de actoren, die plaats vond vooraleer de nieuwe Wet van 10 augustus 2005 in werking trad, kwam heel sterk naar voor dat het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel in de praktijk vaak problematisch is en aanleiding geeft tot discussie, en zeker voor de mensen op het terrein (voor de zogenaamde eerstelijnsinstanties) nog onvoldoende duidelijk is. 48 Het nieuwe artikel 77bis van de Vreemdelingenwet voorziet daarvoor in een gevangenisstraf van 1 tot 5 jaar en een geldboete van 500 tot 50.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). 49 Het nieuw artikel 77 van de Vreemdelingenwet voorziet daarvoor in een gevangenisstraf van 8 dagen tot 1 jaar en/of een geldboete van 1700 tot 6000 €. 50 Opnieuw is de Belgische regelgeving strenger dan hetgeen op Europees niveau is bepaald. In tegenstelling tot hetgeen door de Europese richtlijn van 28 november 2002 wordt voorgeschreven, wordt door artikel 77bis van de Vreemdelingenwet niet alleen de hulp bij het illegaal verblijf, maar
24
begripsbepaling
iii. Identieke strafmaat en verzwarende omstandigheden Het feit dat de mensenhandel en -smokkel strafbaar worden gesteld in twee afzonderlijke wetten, komt het onderscheid tussen beide zonder meer ten goede. Ook volgens de bevraagde actoren draagt de nieuwe wetgeving bij tot een beter begrip van en een duidelijker onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel. Toch dient opgemerkt dat het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel door diezelfde nieuwe wet voor een stuk opnieuw teniet wordt gedaan doordat voor beide voortaan in dezelfde strafmaat en dezelfde (nieuwe) verzwarende omstandigheden wordt voorzien.51 Bovendien zijn het gebruik van dwang en het misbruik dat van de bijzonder kwetsbare situatie van het slachtoffer wordt gemaakt, ook voor de mensensmokkel verzwarende omstandigheden, terwijl dit net wezenlijke kenmerken van mensenhandel zijn. Blijkbaar is de mensenhandel dan toch niet helemaal uit de Vreemdelingenwet verdwenen. Volgens de memorie van toelichting bij de nieuwe wet is de gelijkschakeling van de strafmaat en de verzwarende omstandigheden voor mensenhandel en -smokkel goed voor de samenhang en bovendien verantwoord daar mensenhandel en mensensmokkel vaak in gelijkaardige omstandigheden plaatsvinden en in dezelfde mate de gezondheid en het leven van de slachtoffers in gevaar (kunnen) brengen.52 Mensenhandel en -smokkel kunnen voortaan dus op dezelfde manier en tevens strenger bestraft worden als gevolg van zowel de strengere strafmaat als de uitbreiding van de verzwarende omstandigheden. Een strenge strafmaat zal volgens de bevraagde actoren ongetwijfeld bijdragen tot de strijd tegen de mensenhandel. Bovendien lijkt het een logische keuze om in de gevallen van mensensmokkel die gepaard gaan met een situatie van dwang of misbruik van de kwetsbare positie (vgl. het vroegere artikel 77bis van de Vreemdelingenwet) in dezelfde strafmaat te voorzien als voor mensenhandel, aangezien in dergelijke gevallen de integriteit van het slachtoffer in dezelfde mate kan worden aangetast als bij mensenhandel. Minder logisch lijkt het echter om te voorzien in een veralgemeende gelijkschakeling van de strafmaat, hetgeen wel eens contraproductief zou kunnen blijken voor de bestrijding van mensenhandel. Niet alleen wordt daarmee voorbijgegaan aan het wezenlijke verschil tussen mensenhandel en -smokkel, tevens bestaat het gevaar dat het Openbaar Ministerie in de toekomst - ook in geval van mensenhandel - eerder zal gaan vervolgen voor mensensmokkel, dat voor de rechtbank doorgaans gemakkelijker bewijsbaar is, zonder dat een beroep moet worden gedaan op het slachtoffer. De strafmaat voor beide misdrijven is immers dezelfde.
ook de hulp bij de illegale binnenkomst en doortocht strafbaar gesteld voorzover deze hulpverlening gepaard gaat met een winstoogmerk. In afwijking van de Europese richtlijn wordt in artikel 77 van de Vreemdelingenwet bovendien niet alleen de hulpverlening bij de illegale binnenkomst of doortocht, doch ook de hulpverlening bij het illegaal verblijf zonder winstoogmerk, strafbaar gesteld. Anderzijds wordt wel bepaald dat wanneer de hulp bij het illegaal verblijf zonder winstoogmerk voornamelijk om humanitaire redenen wordt verstrekt, men niet bestraft kan worden. Op die manier geeft Artikel 77 van de Vreemdelingenwet een ruimere invulling aan de zogenaamde humanitaire clausule dan de Europese richtlijn die deze uitzondering niet voorziet. 51 Daarmee werd voldaan aan hetgeen door de internationale en Europese rechtsinstrumenten in verband met de bestraffing van mensenhandel en mensensmokkel wordt voorgeschreven. Mensenhandel en mensensmokkel kunnen volgens artikel 433quinquies Sw., respectievelijk het nieuwe artikel 77bis van de Vreemdelingenwet bestraft worden met een gevangenisstraf van 1 tot 5 jaar en een geldboete van 500 tot 50.000 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). Voor mensenhandel werd de maximumgeldboete dus verdubbeld, voor mensensmokkel werd zowel de gevangenisstraf als de geldboete verhoogd. Voor beide wordt tevens in een aantal nieuwe verzwarende omstandigheden voorzien: het betreft het feit dat de mensenhandelaar of –smokkelaar een gezagsfunctie uitoefent ten aanzien van het slachtoffer of een zekere openbare functie bekleedt; het feit dat het slachtoffer minderjarig is; het feit dat het leven van het slachtoffer opzettelijk of door grove nalatigheid in gevaar is gebracht, het feit dat de mensenhandel of –smokkel een ongeneeslijk lijkende ziekte, hetzij een blijvende fysieke of psychische ongeschiktheid, hetzij het volledig verlies van een orgaan of van het gebruik van een orgaan, hetzij een zware verminking, hetzij de dood van het slachtoffer heeft veroorzaakt; en het feit dat de betrokken activiteit het werk is van een criminele organisatie (artt. 433sexies tot octies Sw. en artt. 77ter tot 77quinquies Vreemdelingenwet). Met uitzondering van de verzwarende omstandigheid met betrekking tot de hoedanigheid van openbaar officier, ambtenaar, drager of agent van de openbare macht van de mensenhandelaar of –smokkelaar werden al deze nieuwe verzwarende omstandigheden internationaal verplicht gesteld. Andere verzwarende omstandigheden voor mensenhandel, die reeds eerder in artikel 381 Sw. of het vroegere artikel 77bis van de Vreemdelingenwet werden voorzien, zijn het feit dat de mensenhandelactiviteit het werk bleek te zijn van een vereniging of een gewoonte uitmaakte. Nieuw is wel dat dit voortaan ook voor mensensmokkel verzwarende omstandigheden zijn. 52 Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-2005, DOC 51 1560/001, 11 en 30.
25
Zoals reeds aangehaald zou dit op termijn er toe kunnen leiden dat nog maar weinig slachtoffers van mensenhandel aanspraak zullen kunnen maken op het bijzonder slachtofferstatuut en als dusdanig erkend zullen worden. Deze bekommernis wordt gedeeld door sommige van de bevraagde actoren. Vast staat dat het onderscheid de jure tussen mensenhandel en mensensmokkel ook na de nieuwe mensenhandelwet nog niet helemaal op punt staat, en mogelijks nog steeds aanleiding zal geven tot vermenging van de concepten mensenhandel en -smokkel.
3. Het onderscheid de facto Hoewel in verschillende fora reeds herhaaldelijk werd gewezen op de noodzaak en het belang van het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel, worden beide misdrijfvormen in de praktijk nog steeds integraal benaderd en is de strijd tegen mensenhandel heel sterk verweven met de strijd tegen mensensmokkel. Uiteraard kan het niet anders dan dat dit de vermenging van beide concepten in de hand werkt. Bij Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 werd beslist om de rol van de Interdepartementale Coördinatiecel in het kader van de strijd tegen de mensenhandel terug te versterken en haar tevens in te schakelen in de strijd tegen de mensensmokkel.53
54
Vandaag heeft de Interdepartementale Coördinatiecel de belangrijke
opdracht om het geïntegreerde beleid inzake de strijd tegen de mensenhandel en -smokkel concreet gestalte te geven, en heeft ze in dat verband zowel een beleidsuitvoerende als -voorbereidende taak.55 Tegelijk werd voorzien in de oprichting van een Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (IAMM) die moet instaan voor de verzameling, centralisering en vlotte uitwisseling van alle informatie over zowel mensenhandel als mensensmokkel, waarop tevens strategische analyses zullen uitgevoerd worden.56 Bij hetzelfde Koninklijk Besluit werden ook de bevoegdheden van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding (CGKR) uitgebreid. Sindsdien staat het CGKR in voor de bevordering, coördinatie en opvolging van het beleid ter bestrijding van zowel de mensenhandel als -smokkel en moet zij jaarlijks een evaluatieverslag opmaken over de evolutie en de resultaten van de bestrijding van beide fenomenen.57 Verder dient de Regering in haar tweejaarlijks rapport aan het Parlement voortaan niet alleen verslag uit te brengen over de toepassing van de mensenhandelwet en de bestrijding van de mensenhandel, doch ook over de strijd tegen de mensensmokkel.58 Gelet op het eerder aangehaalde wezenlijke onderscheid tussen mensenhandel en (niet-problematische) mensensmokkel, is de huidige beleidsoptie om ook de gevallen van mensensmokkel die niet gepaard gaan met een situatie van dwang of misbruik onder de bevoegdheid te brengen van de Interdepartementale Coördinatiecel, het IAMM en het CGKR betwistbaar. Hoewel het logisch lijkt om deze organen in te schakelen in zowel de strijd tegen mensenhandel als mensensmokkel in mensehandelachtige omstandigheden, verdient het aanbeveling om een duidelijk onderscheid te maken met niet-problematische
53 Deze Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensenhandel werd initieel opgericht bij Koninklijk Besluit van 16 juni 1995 tot uitvoering van artikel 11, § 5, van de Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie (B.S. 14 juli 1995). In de loop der jaren verdween deze cel echter naar de achtergrond. 54 Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 betreffende de bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, B.S. 28 mei 2004. 55 Zie infra, 51-52. 56 Zie ook infra, 57-58. 57 De Wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding (B.S. 19 februari 1993) werd in die zin aangepast door de Wet van 10 augustus 2005 en bepaalt nu dat het Centrum behalve de strijd tegen de mensenhandel, ook de strijd tegen de mensensmokkel dient te stimuleren en bevoegd is om in rechte op te treden in alle rechtsgeschillen waartoe de toepassing van de Wet van 13 april 1995 tot bestrijding van de mensenhandel én de mensensmokkel aanleiding kan geven. In dit verband dient erop gewezen dat het feit dat het Centrum voortaan is ingeschakeld in de strijd tegen de mensensmokkel, moeilijk te rijmen valt met haar andere taken in het kader van de strijd tegen racisme en xenofobie. 58 Artikel 40 van de Wet van 10 augustus 2005.
26
begripsbepaling
gevallen van mensensmokkel. Zoniet bestaat het risico dat de confusie tussen beide fenomenen de facto overeind blijft. Tenslotte gaan de nieuwe omzendbrief COL 10/2004 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel, het bijhorende eenvormige registratieformulier op basis waarvan de databank mensenhandel van de federale politie gevoed wordt, de hernieuwde Interdepartementale Coördinatiecel en het IAMM nog steeds uit van de vroegere definitie van mensenhandel uit de artikelen 379, 380, §§ 1, 1°, 2 en 3 Sw. en artikel 77bis Vreemdelingenwet. Bijgevolg is dringend vereist dat deze nieuwe instrumenten en initiatieven in niet-geringe mate herbekeken en aangepast worden.
Conclusie Door de Wet van 10 augustus 2005 werd de Belgische mensenhandelwetgeving grondig herzien.59 De wet kwam voornamelijk tot stand om de tekortkoming in de begripsbepaling en -afbakening van mensenhandel (zoals die bestond na de Wet van 13 april 1995) te verhelpen en om te voldoen aan de minimumvereisten van het huidige internationale rechtsinstrumentarium. Ook op het terrein bestond er onder de verschillende actoren een grote vraag naar verduidelijking en verbetering van het wettelijke apparaat om de strijd tegen mensenhandel efficiënter te kunnen voeren. De nieuwe mensenhandelwet kan om meerdere redenen toegejuicht worden. Voor het eerst wordt er in de Belgische wetgeving een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de fenomenen mensenhandel en smokkel, doordat mensenhandel (uitsluitend) strafbaar gesteld wordt in het Strafwetboek en de strafbaarstelling van mensensmokkel beperkt wordt tot de Vreemdelingenwet. Gelet op de fundamenteel verschillende aard van beide fenomenen (enerzijds mensenhandel als misdrijf tegen een persoon met een vaak ernstige aantasting van diens fysieke integriteit en anderzijds mensensmokkel als aantasting van de soevereiniteit van een staat en de daaraan gekoppelde noodzaak tot bescherming van het grondgebied), heeft de wetgever hiermee de meest logische keuze genomen. Voortaan bevat de strafwet dus een expliciete definitie van mensenhandel. Deze definitie omvat zowel mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie als mensenhandel met het oog op exploitatie van arbeid of diensten en de orgaan- of weefseldiefstal en -transplantatie. Ten slotte kunnen ook Belgen voortaan erkend worden als slachtoffer van al deze vormen van mensenhandel. Naast deze positieve punten, dienen er echter ook een aantal kritische bedenkingen bij de nieuwe mensenhandelwet geformuleerd. Ten eerste vervangen de nieuwe strafwetsbepalingen inzake mensenhandel de bestaande bepalingen inzake exploitatie van prostitutie (artikelen 379, 380, §§ 1, 1°, 2, 3 en 4, 1° Sw.) niet. Het was logischer en eenvoudiger geweest deze artikelen te integreren in de nieuwe strafbepalingen inzake mensenhandel. Ten tweede kan de nieuwe omschrijving van mensenhandel met het oog op economische exploitatie (“een persoon aan het werk zetten of laten zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid”) voor (bewijs- en interpretatie)problemen zorgen door het ontbreken van een wettelijke omschrijving van de notie “menselijke waardigheid”. De uitbreiding van de wettelijke definitie tot mensenhandel met het oog op exploitatie van bedelarij of met het oog op het doen plegen van misdrijven, levert geen enkele bijdrage in de strijd tegen mensenhandel maar kan enkel leiden tot een betere repressie van moeilijk controleerbare criminaliteitsvormen.
59 Zie ook het meest recente jaarrapport van het CGKR voor een juridische analyse van de nieuwe mensenhandelwet (CGKR, Rapport mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 5-32).
27
De wellicht meest te betreuren optie is de weglating van het dwang- of onvrijheidselement in de mensenhandeldefinitie. De wetgever heeft op dit punt nog strenger willen zijn dan de geldende internationale en Europese mensenhandeldefinities. Nochtans bestaat er algemene consensus dat de kern van mensenhandel net bestaat uit de dwang die op de betrokkene wordt uitgeoefend. Door het verwijderen van dit element uit de mensenhandeldefinitie wordt het door de wet gemaakte onderscheid met mensensmokkel in grote mate teniet gedaan. Bovendien wordt het belang van (de medewerking van) het slachtoffer in de strafprocedure hierdoor gevoelig verminderd, wat de bescherming van dit slachtoffer niet ten goede komt. Naast de weglating van het dwangelement, dragen ook andere factoren ertoe bij dat de bestaande verwarring tussen mensenhandel en -smokkel mogelijk zal blijven bestaan. Door de gelijkschakeling van de strafmaat voor mensenhandel en -smokkel wordt het wezenlijke verschil tussen beide fenomenen manifest miskend en bestaat het gevaar dat vooral de (gemakkelijk bewijsbare) mensensmokkeldossiers voor de rechtbank zullen gebracht worden, ten nadele van de zware mensenhandeldossiers en de daarin betrokken slachtoffers. Ten slotte lijkt het wezenlijke onderscheid tussen mensenhandel en niet-problematische gevallen van mensensmokkel moeilijk verenigbaar met het inschakelen van de Interdepartementale Coördinatiecel, het IAMM en het CGKR in de strijd tegen dergelijke niet-uitbuitende vormen van mensensmokkel.
28
29
III. De Belgische strijd tegen mensenhandel A. Een integrale aanpak van mensenhandel 1. Situering In België werd het mensenhandelprobleem pas echt erkend toen in 1992 een ophefmakend boek verscheen waarin uitvoerig werd ingegaan op de vrouwenhandel en gedwongen prostitutie die op dat ogenblik in België plaatsgreep.60 Vrijwel onmiddellijk werd een parlementaire onderzoekscommissie “Mensenhandel” ingesteld die de opdracht kreeg, op grond van een diepgaand onderzoek van alle betrokken sectoren en de verschillende aspecten van het probleem, aanbevelingen te formuleren die een structureel beleid mogelijk zouden maken met het oog op de bestraffing en uitroeiing van de internationale vrouwenhandel.61 Na afloop van haar onderzoek kwam deze onderzoekscommissie in 1994 tot het besluit dat in België tot dan toe geen strafrechtelijk beleid met betrekking tot mensenhandel had bestaan. Men had de mensenhandel steeds aanzien als een punctueel probleem, en niet als een blijvend of structureel probleem. Bijgevolg was terzake geen uniform en coherent opsporings- en vervolgingsbeleid ontwikkeld en was er evenmin sprake van een echte onderzoeksstrategie. Behalve de strafrechtelijke aanpak bleek ook de administratiefrechtelijke, sociaalrechtelijke en financiële aanpak van het probleem van de mensenhandel tekort te schieten, en werd door de overheid niet voorzien in een adequate opvang voor de slachtoffers.62 Bijgevolg spoorde de onderzoekscommissie de Belgische beleidsmakers er in haar aanbevelingen toe aan werk te maken van een verbeterde mensenhandelwetgeving, een coherente en gecoördineerde politionele en gerechtelijke aanpak van mensenhandel, nieuwe administratiefrechtelijke en sociaalrechtelijke maatregelen, de verdere uitbouw van ontwikkelingsprojecten en de internationale politionele en gerechtelijke samenwerking, een strengere controle op de aflevering van visa en een betere opvang voor de slachtoffers van mensenhandel.63
60 C. De Stoop, Ze zijn zo lief, meneer, Leuven, Kritak, 1992, 284 p. In dit boek vestigde de auteur (naast andere actoren zoals Payoke en sommige politiediensten) de aandacht op deze moderne vorm van slavenhandel. De (wets)wijzigingen die nadien zijn doorgevoerd, waren blijkbaar (zo liet DE STOOP later uitschijnen) onvoldoende om mensenhandel met succes te bestrijden (C. De Stoop, Zij kwamen uit het Oosten: een vertelling, Amsterdam, De Bezige Bij, 2003, 207 p.). 61 Voorstel tot oprichting van een Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar een structureel beleid gericht tegen de internationale vrouwenhandel, Parl. St. Kamer 1991-92,nr. 673/1, p. 1-4; Parl. St. Kamer 1991-92, nr. 673/6, 1-2. 62 P arlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en de uitroeiing van de mensenhandel. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door Mevr. Merckx-Van Goey en Mevr. De T’Serclaes, Parl. St. Kamer 1991-92, nr. 673/7, p. 1-83; B. De Ruyver, K. Van Heddeghem en N. Siron, “De strijd tegen mensenhandel: een beleidsprioriteit in België. Stevige, niet aflatende reactie na late ontdekking.”, TvC 2001, 408; A. Dormaels, B. Moens en N. Praet, The Belgian Counter-trafficking Policy, in C. Van Den Anker , The Political Economy of New Slavery, Palgrave Macmillan Published, 2004/3, 76. 63 Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en de uitroeiing van de mensenhandel. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door Mevr. Merckx-Van Goey en Mevr. De T’Serclaes, Parl. St. Kamer 1991-92, nr. 673/7, 84-105.
31
Met deze aanbevelingen werd voor het eerst de noodzaak en het belang van een betere, zowel straf-, administratief- als sociaalrechtelijke aanpak van mensenhandel en een degelijke opvang van de slachtoffers onderstreept. Ook nadien kwam uit het onderzoeksrapport van de subcommissie “Mensenhandel en Prostitutie” en de bespreking van de regeringsmaatregelen die naar aanleiding daarvan waren genomen duidelijk naar voor dat de mensenhandelproblematiek op een geïntegreerde en integrale wijze moest worden benaderd.64 Zo pleitte de subcommissie (in de voetsporen van studies uit de tweede helft van de jaren negentig65) ervoor meer te investeren in de preventie van mensenhandel, met het oog op de bestrijding ervan ook het sociaal en administratief recht aan te wenden en werk te maken van een betere opvang en bescherming van de slachtoffers. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie “Mensenhandel” (en nadien de subcommissie “Mensenhandel en Prostitutie”) beslisten de Belgische beleidsmakers dat de strijd tegen mensenhandel voortaan een beleidsprioriteit moest zijn en dat het probleem op een integrale en geïntegreerde manier moest worden aangepakt.66 Deze beleidskeuze werd voor het eerst uitdrukkelijk verwoord in het Federaal Veiligheids- en detentieplan van mei 2000.67
68
Ook in de Kader-
nota Integrale Veiligheid van maart 2004, die het Federaal Veiligheids- en Detentieplan verving, heeft de federale regering zich opnieuw ertoe verbonden de strijd tegen mensenhandel als een prioriteit te beschouwen en werden in dit verband maatregelen voorgesteld die tot doel hadden bij te dragen tot zowel de preventie als repressie van mensenhandel en de nazorg voor de slachtoffers.69
64 De subcommissie “Mensenhandel en Prostitutie” werd eind 1999 opgericht door de senaatscommissie voor de Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden. Zij kreeg de taak verder onderzoek te verrichten naar de problematiek van de mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie en de prostitutie. Uiteindelijk resulteerde haar onderzoek in juli 2000 in een lijvig rapport over haar werkzaamheden en de vaststellingen die zij deed, en een groot aantal aanbevelingen met betrekking tot de problematiek van de mensenhandel. Naar aanleiding van deze aanbevelingen startte de subcommissie in juni 2001 met een aantal hoorzittingen met de eerste minister en de ministers van de overige, betrokken departementen, de gespecialiseerde opvangcentra voor de slachtoffers van mensenhandel en één van de toenmalige nationale magistraten tijdens dewelke zij toelichting gaven bij de maatregelen die reeds genomen of genomen zouden worden in het kader van de strijd tegen de mensenhandel (De mensenhandel en de prostitutie in België. Verslag namens de subcommissie “Mensenhandel en Prostitutie” uitgebracht door de dames Thijs en T’Serclaes, Parl.St. Senaat, 1999-2000, nr. 2-152/1, 166p.; De regeringsmaatregelen ter uitvoering van de aanbevelingen van de subcommissie “Mensenhandel en Prostitutie”. Verslag namens de subcommmissie “Mensenhandel” uitgebracht door de heer Hordies, de dames Lizin en Thijs, Parl.St. Senaat, 2000-2001, nr. 2-365/1, 102p.). Naar aanleiding van de voormelde aanbevelingen werd tevens beslist om het mandaat van de subcommissie “Mensenhandel en Prostitutie” te verlengen en uit te breiden zodat ook andere vormen van mensenhandel, zoals o.m. de mensenhandel met het oog op economische exploitatie, onderzocht zouden kunnen worden. In november 2000 startte deze hernieuwde subcommissie “Mensenhandel” haar activiteiten: in de periode 2001-2003 voerde zij onderzoek naar mensenhandel in de sport en naar visafraude en formuleerde zij terzake tevens een aantal aanbevelingen (Mensenhandel in de sport. Verslag namens de subcommissie “Mensenhandel” aan de commissie “Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden” uitgebracht door de heren Dedecker en Lozie, Parl. St. Senaat, 2001-2002, nr. 2-1132/1, 95p.; Mensenhandel in de sport. Verslag namens de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden uitgebracht door de Heren Dedecker en Lozie, Parl. St. Senaat, 2001-2002, nr. 2-1132/2, 7p.; Mensenhandel en visafraude. Verslag namens de subcommissie “Mensenhandel” (Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden) uitgebracht door mevrouw Lizin en de Heer Galand, Parl.St. Senaat, 2002-2003, nr. 2-1018/1, 189p; Mensenhandel en visafraude. Aanbevelingen aangenomen door de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, Parl.St. Senaat, 2002-2003, nr. 2-1018/3, 7p.). Bij aanvang van de huidige legislatuur 2003-07 werd echter beslist om de subcommissie “Mensenhandel” als zelfstandige commissie binnen de Senaat niet meer her in te richten: voortaan dient de problematiek van de mensenhandel besproken te worden in de senaatscommissie voor de Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden. 65 K. VAN IMPE, P. DE SOMERE, M. DELCOUR, B. DE RUYVER en W. VAN EECKHOUTTE, Trade in women. A Pilot and Case Study with the Philippines, Ghent, Research Group Drug Policy, Criminal Policy and International Crime, Ghent University, 1998; B. DE RUYVER, W. VAN EECKHOUTTE, K. VAN IMPE, P. DE SOMERE en M. DELCOUR, De Filippijnen als case-study, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 1999, 405p.; J. MEESE, K. VAN IMPE, S. VANHESTE, B. DE RUYVER en W. VAN EECKHOUTTE, Trafficking in Human Beings. A Pilot Study with Poland and Hungary, Ghent, Research Group Drug Policy, Criminal Policy and International Crime, Ghent University, 1998; N. SIRON, P. VAN BAEVEGHEM, B. DE RUYVER, T. VANDER BEKEN en G. VERMEULEN, Trafficking in Migrants through Poland, Multidisciplinary research into the phenomenon of transit migration in the candidate Member States of the EU, with a view to the combat of traffic in persons, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 1999, 326 p. 66 B. De Ruyver, K. Van Heddeghem en N. Siron, l.c., 411-412. 67 De Belgische, federale regering kondigde het Federaal Veiligheids- en Detentieplan aan in haar regeerakkoord van 7 juli 1999 waarin zij zich ertoe verbond te streven naar meer veiligheid voor de bevolking. Tot dat doel zou een algemeen veiligheidsplan worden opgesteld waarmee de regering een daadwerkelijke daling van alle vormen van criminaliteit en een wezenlijke verhoging van de lage ophelderingsgraad van misdrijven beoogde te realiseren. Het Federaal Veiligheids- en Detentieplan werd door de Ministerraad goedgekeurd op 31 mei 2000 (Belgische regering, De brug naar de 21ste eeuw. Federaal Regeerakkoord 7 juli 1999 (3. Een veilige samenleving), bijlage 2 bij het Federaal Veiligheids- en Detentieplan, http://www. senate.be/www/? MIval= /publications/viewPub.html&COLL =S&LEG=2&NR=461&VOLGNR=1&LANG=nl, p. 141-144). 68 Belgische regering, Het Federaal Veiligheids- en Detentieplan, http://www.senate.be/www/? MIval=/publications/viewPub.html&COLL=S&LEG =2&NR=461&VOLGNR=1&LANG=nl, p. 6, 63-67. 69 Met deze Kadernota beoogde men de in het regeerakkoord van 12 juli 2003 gestelde prioriteiten inzake veiligheid op een coherente en gestructureerde wijze naar voren te brengen als raamkader voor een integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid. De Kadernota Integrale Veiligheid werd door de Ministerraad goedgekeurd op 30 en 31 maart 2004 (Belgische regering, Zuurstof voor het land. Een creatief en solidair België. Regeerakkoord 12 juli 2003, http://www.premier.fgov.be/nl/politics/20030710-accord_gov.pdf, 3 november 2005, p. 59-64; BELGISCHE REGERING, Kadernota Integrale Veiligheid, http://www.just.fgov.be/nl_htm/parket / kadernota.pdf, 3 november 2005, p. 8, 25-29.
32
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
Uit de bevraging van de actoren blijkt dat zij de beleidsmatige keuze voor een integrale en geïntegreerde aanpak van mensenhandel als een positief punt naar voor schuiven. Alleen stellen sommigen zich vragen bij het reële engagement van de federale regering om de strijd tegen mensenhandel als een beleidsprioriteit te beschouwen. Volgens hen blijkt dit engagement alvast onvoldoende uit de praktijk en is de aandacht voor de problematiek vooral de voorbije twee jaar afgenomen. Daarvoor wordt o.m. verwezen naar het gebrek aan manschappen en middelen in het kader van de strijd tegen mensenhandel, de problemen in verband met de subsidiëring van de gespecialiseerde opvangcentra voor de slachtoffers van mensenhandel en het feit dat in 2003 werd beslist de subcommissie “Mensenhandel” niet opnieuw te installeren. In het kader van de strijd tegen mensenhandel werden in de loop der jaren volgens sommige van de bevraagde actoren tal van goede initiatieven genomen. Alleen ontbraken en ontbreken er volgens hen nog steeds voldoende manschappen en middelen om deze op adequate wijze uit te voeren. Indien de strijd tegen mensenhandel werkelijk als een uit te voeren beleidsprioriteit wordt beschouwd, dan moet daar volgens hen meer in geïnvesteerd worden.
2. Oog voor preventie a. Aanpak van de structurele oorzaken Dat een succesvolle bestrijding van mensenhandel tevens preventieve maatregelen ter voorkoming ervan vereist is intussen wel bekend. Doorheen de jaren werd door de internationale en Europese gemeenschap steeds nadrukkelijker gewezen op het belang van preventie die net zoals repressie en zorg voor de slachtoffers een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de strijd tegen mensenhandel.70 De notie “preventie” wordt ruim ingevuld. Zo worden de nationale staten er met het oog op preventie toe aangespoord (meer) te investeren in onderzoek naar mensenhandel, informatie- en sensibiliseringscampagnes en initiatieven die tot doel hebben de structurele oorzaken van mensenhandel, zoals de armoede, werkloosheid en onderontwikkeling in de thuislanden van de slachtoffers, aan te pakken. Uit het Federaal Veiligheids- en Detentieplan en de Kadernota Integrale Veiligheid blijkt alvast dat de federale regering zich terdege bewust is van de noodzaak om in het kader van de strijd tegen mensenhandel niet alleen repressief doch ook preventief op te treden. Zo stelt de Kadernota voor in de landen van oorsprong, doortocht en bestemming sensibiliserings- en preventiecampagnes te lanceren.71 Uit de bevraging van de actoren komt naar voor dat België inderdaad investeert in de preventie van mensenhandel. Behalve aan het onderzoek naar mensenhandel, verleende België reeds financiële steun aan een aantal sensibiliserings- en preventiecampagnes die (rechtstreeks) verband hielden met mensenhandel of de oorzaken ervan. Alleen volstaan deze op zich lovenswaardige initiatieven volgens de meeste actoren niet. De Belgische bevolking lijkt nog onvoldoende op de hoogte te zijn van de problematiek en moet meer geïnformeerd en gesensibiliseerd worden. Ook in de landen van herkomst, moeten potentiële slachtoffers beter voorgelicht worden over de gevaren van illegale migratie, mensensmokkel en – handel en over de leef- en arbeidsomstandigheden in de bestemmingslanden alsook over het bestaan en de werking van legale migratiemogelijkheden. Dergelijke sensibiliserings- en preventiecampagnes zouden geen alleenstaande initiatieven van één of meerdere landen mogen zijn, maar zouden bij voorkeur onderdeel moeten uitmaken van een preventiebeleid op wereldniveau.
70 Zie daarvoor o.m.: het Mensenhandelprotocol van de Verenigde Naties van 15 december 2000, het Actieplan ter bestrijding van mensenhandel van de Organisatie voor de Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) van 24 juli 2003, het rapport van de Expertengroep Mensenhandel van 22 december 2004 en het Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa van 16 mei 2005. 71 Belgische regering, Het Federaal Veiligheids- en Detentieplan, http://www.senate.be/www/? MIval=/publications/viewPub.html&COLL =S&LEG=2&NR=461&VOLGNR=1&LANG=nl, p. 65; Belgische regering, Kadernota Integrale Veiligheid, http://www.just.fgov.be/nl_htm/ parket / kadernota.pdf, 3 november 2005, p. 28.
33
b. De sociaalrechtelijke aanpak van mensenhandel i. Het sociaalrechtelijke aspect van de strijd tegen mensenhandel Het onderzoek van de parlementaire onderzoekscommissie “Mensenhandel” en navolgende studies toonden aan dat een succesvolle bestrijding van mensenhandel vereist dat de problematiek ook langs sociaalrechtelijke weg wordt aangepakt.72 Deze vaststelling heeft ertoe geleid dat in de loop der jaren een aantal sociaalrechtelijke maatregelen en bepalingen werden uitgevaardigd die tot doel hebben rechtstreeks of onrechtstreeks bij te dragen tot de versteviging van de bestrijding van mensenhandel. Doorgaans betreft mensenhandel immers de uitbuiting van de illegale tewerkstelling van een persoon die veelal van vreemde afkomst is (en illegaal op het Belgische grondgebied verblijft). De mensenhandelaars maken zich m.a.w. in het kader van hun uitbuitingspraktijken in de regel tevens schuldig aan inbreuken op de arbeidswetgeving en zijn niet geneigd sociale zekerheidsbijdragen te betalen voor de personen die zij tewerkstellen. Vandaar dat de mensenhandel vaak in verband wordt gebracht met zwartwerk en andere vormen van sociale fraude. In die optiek werd beslist de controles en acties tegen het zwartwerk, de koppelbazerij en de tewerkstelling van illegalen op te voeren en de bevoegde sociale inspectiediensten mee in te schakelen in de strijd tegen mensenhandel.73
ii. Verhoogde samenwerking en coördinatie De sociale inspectiediensten sloten de voorbije jaren verschillende samenwerkingsprotocollen om de strijd tegen het zwartwerk en de sociale fraude te versterken. Op 31 maart 1995 ondertekenden de Federale Regering en de Regeringen van de Gewesten het Samenwerkingsakkoord inzake de coördinatie van de controles inzake de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten.74 Dit akkoord vormde een eerste concrete maatregel om tot meer gerichte controles te komen in het kader van de strijd tegen mensenhandel.75 Nadien sloten de Sociale Inspectie en de Inspectie Toezicht op de Sociale Wetten op 31 mei 2001 nog een afzonderlijk samenwerkingsprotocol met de bedoeling in het kader van de strijd tegen mensenhandel beter samen te werken. Naar aanleiding van dit zogenaamde mini-protocol beslisten beide inspectiediensten om in de sectoren die een verhoogd risico op mensenhandel inhouden op eigen initiatief systematische en gezamenlijke controles te organiseren op de naleving van de sociale wetgeving.76 Om de illegale arbeid en sociale fraude nog doeltreffender te kunnen bestrijden en op dat vlak een optimale coördinatie te garanderen, werd in 2003 een Federale Raad voor de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude en een Federaal Coördinatiecomité opgericht.77 Deze organen moeten samen
72 Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en de uitroeiing van de mensenhandel. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door Mevr. Merckx-Van Goey en Mevr. De T’Serclaes, Parl. St. Kamer 1991-92, nr. 673/7, 105p.; N. Siron, P. Van Baeveghem, B. De Ruyver, T. Vander Beken en G. Vermeulen, o.c., 326p.; B. De Ruyver, W. van Eeckhoutte, K. Van Impe, P. De Somere en M. Delcour, o.c., 405p. 73 In dit verband dient erop gewezen dat de Sociale Inspectie sinds 1997 over regionale cellen “Mensenhandel en Risicosectoren” (de zogenaamde cellen MERI) beschikt die belast zijn met de controles op de tewerkstelling van buitenlandse (niet-EER) werknemers, hoofdzakelijk in de voor illegale tewerkstelling en mensenhandel gevoelige sectoren, en in die optiek moeten bijdragen tot een efficiëntere bestrijding van de mensenhandel. 74 FOD Sociale Zekerheid, Sociale Inspectie. Jaarverslag 2002, 7. 75 Voordien werkten de inspectiediensten ook reeds samen in het kader van de strijd tegen de sociale en fiscale fraude op grond van het Samenwerkingsprotocol van 30 juli 1993 betreffende de samenwerking tussen verschillende sociale inspectiediensten tot coördinatie van de controles bij inbreuk op de arbeids- en sociale wetgeving, ondertekend door de Ministers van Tewerkstelling en Arbeid, van Verkeer en Infrastructuur, van Justitie, van Economische Zaken, van Financiën, van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken, van Middenstand, van Sociale Voorzorg, van Sociale Integratie, van Volksgezondheid en Leefmilieu. Daarvoor werden zogenaamde Arrondissementscellen opgericht. Het protocol van 30 juli 1993 werd uiteindelijk impliciet opgeheven door de Wet van 3 mei 2003 houdende oprichting van de Federale Raad voor de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude, het Federale Coördinatiecomité en de Arrondissementscellen, die o.m. de samenstelling wijzigde van de Arrondissementscellen die voortaan voorgezeten wordt door de Arbeidsauditeur (B.S. 10 juni 2003). 76 In het Protocol wordt één actie per maand per gerechtelijk arrondissement vooropgesteld. Dergelijk actie kan volgens het Protocol één of meerdere controles uitmaken of betrekking hebben op meerdere gerechtelijke arrondissementen (Punt 3 van het Protocol betreffende de samenwerking inzake de bestrijding van de mensenhandel afgesloten tussen de Sociale Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en de Inspectie van de Sociale Wetten van het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid van 31 mei 2001). 77 Wet van 3 mei 2003 houdende oprichting van de Federale Raad voor de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude, het Federale Coördinatiecomité en de Arrondissementscellen, B.S. 10 juni 2003. In 2006 werd het Federaal Coördinatiecomité op initiatief van de regering hervormd tot de Sociale Informatie en Opsporingsdienst (SIOD). SIOD krijgt een extra budget, een eigen personeelsbestand, zal werken met een specifieke cel fraudeanalyse en zal ook instaan voor internationale samenwerking.
34
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
instaan voor de coördinatie van de acties die door de inspecties en andere bevoegde diensten in het kader van de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude worden gevoerd.
iii. Betere bescherming van buitenlandse werknemers De regelgeving inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers werd eveneens hervormd en verstrengd.78 Zo werd het systeem inzake de afgifte van arbeidsvergunningen en -kaarten aan de werkgevers en de buitenlandse werknemers die zij willen tewerkstellen, verstrakt teneinde illegale tewerkstelling (door o.m. mensenhandelaars) te voorkomen. Voor de tewerkstelling van buitenlandse stagiairs, au pair-jongeren en cabaretartiesten (statuten die in het verleden aanleiding hadden gegeven tot misbruiken in het kader van mensenhandel) werden meer stringente regels en voorwaarden bepaald. Voortaan moet voor de tewerkstelling van buitenlandse stagiairs en au pair-jongeren, net zoals voor de schouwspelartiesten, een specifieke overeenkomst worden opgesteld. Om mensenhandel in de sport een halt toe te roepen, werd voor niet-Europese beroepssportlui en trainers een minimumsalaris bepaald.79 Ook voor het huispersoneel dat bij buitenlandse diplomaten in België wordt tewerkgesteld, werden bijzondere beschermingsmaatregelen uitgewerkt. Om als diplomatiek huisbediende in België aan de slag te kunnen moet men over een bijzondere identiteitskaart (model IV) beschikken. Daarvoor moeten de kandidaat-huisbediende en werkgever een aantal voorwaarden voldoen en moet een arbeidsovereenkomst worden opgesteld die in overeenstemming is met de Belgische arbeidswetgeving. Bovendien moet de huisbediende de identiteitskaart persoonlijk afhalen bij de Dienst Protocol en Veiligheid van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dat belast is met het toezicht op de arbeidssituatie van het buitenlandse huispersoneel dat bij de in België geaccrediteerde diplomaten wordt tewerkgesteld.80 De verplichting voor de huisbediende om de identiteitskaart persoonlijk af te halen, biedt de bevoegde ambtenaar van de Dienst Protocol en Veiligheid de kans om de huisbediende persoonlijk te spreken over zijn (arbeid)situatie, hem of haar te adviseren en informatie te verstrekken ingeval zich in het kader van de tewerkstelling problemen zouden voordoen.81
78 De Wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers dat aangevuld werd door het Koninklijk Besluit van 9 juni 1999 houdende de uitvoering van de Wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers (Wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, B.S. 21 mei 1999; Koninklijk Besluit van 9 juni 1999 houdende de uitvoering van de Wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, B.S. 26 juni 1999 (gewijzigd door het Koninklijk Besluit van 6 december 2004, B.S. 7 januari 2005; door het Koninklijk Besluit van 15 juli 2004, B.S. 23 augustus 2004; door het Koninklijk Besluit van 12 april 2004, B.S. 21 april 2004; door het Koninklijk Besluit van 4 december 2003, B.S. 17 december 2003; door het Koninklijk Besluit van 9 maart 2003, B.S. 1 april 2003; door het Koninklijk Besluit van 6 februari 2003, B.S. 27 februari 2003; door het Koninklijk Besluit van 18 oktober 2002, B.S. 24 december 2002; door het Koninklijk Besluit van 11 juli 2002, B.S. 26 september 2002; door het Koninklijk Besluit van 3 december 2001, B.S. 20 december 2001; door het Koninklijk Besluit van 12 september 2001, B.S. 18 september 2001; door het Koninklijk Besluit van 22 januari 2001, B.S. 7 februari 2001; door het Koninklijk Besluit van 20 juli 2000, B.S. 30 augustus 2000; door het Koninklijk Besluit van 19 juli 2000, B.S. 1 augustus 2000; door het Koninklijk Besluit van 15 februari 2000, B.S. 26 februari 2000). De nieuwe regelgeving trad in werking op 1 juli 1999 en verving de regelgeving die met betrekking tot de tewerkstelling van buitenlandse werknemers tot dan toe had bestaan. 79 Overeenkomstig artikel 9, 11° van het Koninklijk Besluit van 9 juni 1999 mag hun salaris niet minder bedragen dan het achtvoudige van de bezoldiging bepaald in artikel 2, § 1 van de Wet van 24 februari 1978 betreffende de arbeidsovereenkomst voor betaalde sportbeoefenaars. Deze bepaling kwam er nadat eerder gevallen van trafiek in illegale spelers in het Belgische voetbalmilieu aan het licht waren gekomen en onderzocht werden (Zie daarvoor: Mensenhandel in de sport. Verslag namens de subcommissie “Mensenhandel” aan de commissie “Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden” uitgebracht door de heren Dedecker en Lozie, Parl. St. Senaat, 2001-2002, nr. 2-1132/1, 95p.; Mensenhandel in de sport. Verslag namens de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden uitgebracht door de Heren Dedecker en Lozie, Parl. St. Senaat, 2001-2002, nr. 2-1132/2, 7p). Zie ook: Cgkr, Jaarverslag. Strijd tegen de mensenhandel: meer samenwerking, ondersteuning en engagement, maart 1998, 45-49; Cgkr, Jaarverslag. Beeldvorming van de mensenhandel en analyse van de rechtspraak, mei 2001, 94-110. 80 FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, Circulaire n° 1415 du 7 juin 1999, Conditions d’octroi des cartes d’identité speciales aux domestiques privés. 81 U it de bevraging van één van de actoren blijkt dat dit persoonlijk onderhoud met de Dienst Protocol en Preventie voorafgegaan wordt door een gelijkaardig onderhoud tussen de huisbediende en het posthoofd of de consul naar aanleiding van de visumaanvraag. Tijdens dit gesprek wordt de toekomstige huisbediende op de hoogte gebracht van de werkvoorwaarden in België, de rechten en plichten die men heeft ten overstaan van de werkgever, en wordt dieper ingegaan op de inhoud en de draagwijdte van de arbeidsovereenkomst opdat daarover bij de huisbediende geen misvattingen zouden bestaan. Ook de procedure die men bij aankomst in België moet volgen, wordt nader toegelicht.
35
Dergelijk persoonlijk onderhoud vindt jaarlijks opnieuw plaats, n.a.v. de hernieuwing van de identiteitskaart, en biedt aan de huisbediende de kans gevallen van uitbuiting of misbruiken aan het licht te brengen.82 In tegenstelling tot de buitenlandse stagiairs, au pair-jongeren, cabaret- en schouwspelartiesten en het diplomatiek huispersoneel, genieten (buitenlandse) prostitue(e)s geen bijzondere beschermingsmaatregelen. Tot op heden werd voor de prostitue(e) in België nog geen sociaal statuut ontworpen. Prostitutie wordt gedoogd, maar voor het Belgisch arbeidsrecht bestaat de prostitue(e) niet gezien prostitutie nog steeds niet als een beroep wordt erkend. Om redenen van openbare orde en goede zeden kan de prostitue(e) geen geldige arbeidsovereenkomst afsluiten met zijn/haar werkgever-exploitant.83 Een gedegen sociaalrechtelijke aanpak van de mensenhandel vereist nochtans dat ook aan de prostitue(e)s (die een verhoogd risico lopen om misbruikt en uitgebuit te worden en gemakkelijk het slachtoffer kunnen worden van mensenhandel) een behoorlijke arbeids- en sociaalrechtelijke bescherming geboden wordt.84 In die optiek kan ervoor worden gepleit dringend werk te maken van een gelijkwaardig sociaalrechtelijk statuut voor deze beroepscategorie, zoals ook werd aangekondigd in het regeerakkoord van 12 juli 2003 waarin uitdrukkelijk bepaald werd “dat een einde zal worden gemaakt aan de sociale en juridische onzekerheid van de prostituees”.85 86 Zoniet blijft de sociaalrechtelijke benadering van mensenhandel beperkt tot acties en controles van de sociale inspectiediensten op de illegale arbeid en de sociale fraude en een reeks beschermingsmaatregelen voor een aantal bijzondere categorieën van werknemers.
c. De administratiefrechtelijke benadering van mensenhandel i. Het administratiefrechtelijke aspect van de strijd tegen mensenhandel Door de parlementaire onderzoekscommissie “Mensenhandel” en navolgende studies werd de aandacht gevestigd op het belang en de impact van de administratiefrechtelijke aanpak van mensenhandel.87 Uit het onderzoek kwam naar voor dat mensenhandel vaak verband houdt met (il)legale migratie in die zin dat door de netwerken van mensenhandelaars regelmatig misbruik wordt gemaakt van de legale migratiekanalen om voor hun slachtoffers de toelating te bekomen om het Belgisch grondgebied te betreden. Vaak wordt geprobeerd een verblijfsvergunning te bemachtigen door met behulp van een vals identiteitsdocument het recht te bekomen zich binnen de EU te vestigen, door een asielaanvraag in te dienen of een schijnhuwelijk aan te gaan.
82 In dit verband dient evenwel opgemerkt dat niettegenstaande de beschermingsmaatregelen, in een studie uit 2002, die uitgevoerd werd in opdracht van de Koning Boudewijnstichting en de toenmalige minister van Tewerkstelling, L. Onkelinx niettemin werd vastgesteld dat het diplomatiek huispersoneel zich nog steeds in een precaire situatie bevindt. Zo bleek dat de speciale identiteitskaarten in de realiteit doorgaans gewoon aan de werkgevers werden toegezonden, en niet persoonlijk werden afgehaald door de huisbedienden zoals wordt voorgeschreven door de omzendbrief uit 1999 (G. VERMEULEN, A. BUCQUOYE en W. CRUYSBERGHS, Internationaal huispersoneel in België, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2003, p. 39 en 65-75). Bijgevolg werd er n.a.v. deze studie voor gepleit de omzendbrief uit 1999 correct toe te passen, en meer werk te maken van de preventie en sensibilisering. Als gevolg hiervan werd op initiatief van de Koning Boudewijnstichting en in samenwerking met de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, de Dienst Protocol en Veiligheid van de FOD Buitenlandse Zaken en de Nationale Arbeidsraad, in mei 2005 gestart met een sensibiliseringscampagne in verband met de tewerkstelling van diplomatiek huispersoneel en de misbruiken die zich in deze context kunnen voordoen. Deze campagne wordt gedragen door twee brochures (één voor de eerstelijns sociale diensten en één voor de werkgevers) en twee folders (één zich richtend tot het huispersoneel bij een gezin in België en de andere bestemd voor diplomatiek huispersoneel). Uit diezelfde studie uit 2002 kwam tevens naar voor dat ook het statuut van de au pair -jongeren en de branche van de catalogushuwelijken vatbaar zijn voor misbruiken. Om een beter zicht te krijgen op deze fenomenen en de aard en omvang van de mogelijke misbruiken, werd gepleit voor grondiger onderzoek terzake. 83 Zie ook infra, 61 e.v. 84 Zie daarvoor: B. De Ruyver, W. van Eeckhoutte, K. Van Impe, P. De Somere en M. Delcour, o.c., 385. 85 Belgische regering, “Zuurstof voor het land. Een creatief en solidair België. Regeerakkoord 12 juli 2003”, http://www.premier.fgov.be/nl/politics/20030710-accord_gov.pdf, 3 november 2005, p. 98. 86 Opdat dit mogelijk zal zijn, is wel vereist dat België haar ondertekening en goedkeuring van het VN-verdrag van 21 maart 1950 ter bestrijding van de handel in mensen en van de exploitatie van eens anders prostitutie (United Nations Treaties Series, 1951, Vol. 96, No. 1342, 271), dat de strafbaarstelling van de uitbating van niet-problematische, consensuele volwassenenprostitutie verplicht stelt, ongedaan maakt of ten aanzien van dit verdrag in dit verband een beperkende clausule inlast die dergelijke uitbating wel toelaat. 87 Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en de uitroeiing van de mensenhandel. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door Mevr. Merckx-Van Goey en Mevr. De T’Serclaes, Parl. St. Kamer 1991-92, nr. 673/7, p. 105 p. Zie ook: Mensenhandel en visafraude. Verslag namens de subcommissie “Mensenhandel” (Binnenlandse Zaken en Administratieve Aangelegenheden) uitgebracht door mevrouw Lizin en de Heer Galand, Parl.St. Senaat, 2002-2003, nr. 2-1018/1, 189p; Mensenhandel en visafraude. Aanbevelingen aangenomen door de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, Parl.St. Senaat, 2002-2003, nr. 2-1018/3, 7p; N. Siron, P. Van Baeveghem, B. De Ruyver, T. Vander Beken en G. Vermeulen, o.c., 326p.; B. De Ruyver, W. van Eeckhoutte, K. Van Impe, P. De Somere en M. Delcour, o.c., 405p.
36
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
In de loop der jaren werden meermaals misbruiken vastgesteld van o.m. de asielprocedure, de verschillende types visa en het huwelijk, en bleek daarbij vaak gebruik gemaakt te worden van valse of vervalste documenten. Dergelijke misbruiken werden toegeschreven aan een onvoldoende rigoureuze toepassing van de regelgeving, het gebrek aan toezicht vanwege de bevoegde instanties op de uitreiking van reis- of verblijfsdocumenten en de soms onvoldoende adequate regelgeving zelf. De overheid werd er toe aangespoord meer oog te hebben voor elke vorm van misbruik of ontwijking van alle mogelijke administratieve regelgeving, in dat verband de controle op de bestaande administratieve procedures op te voeren en, waar nodig, de toepasselijke regelgeving bij te stellen. Als gevolg van de voormelde vaststellingen werden in de voorbije jaren op administratiefrechtelijk vlak een aantal initiatieven genomen om schijnhuwelijken en misbruiken van de asielprocedure of naar aanleiding van een visumaanvraag door o.m. personen die bij mensenhandel betrokken zijn te voorkomen.
ii. Maatregelen inzake het huwelijksinstituut Daar het instituut van het huwelijk ruimte laat om de strenge migratiewetgeving te omzeilen, werden maatregelen getroffen om zogenaamde schijnhuwelijken die uitsluitend tot doel hebben aan de vreemde huwelijkspartner een verblijfsrecht in België te verschaffen, en m.a.w. niet worden afgesloten met de intentie een duurzame levensgemeenschap tot stand te brengen, te voorkomen of te bemoeilijken. De problematiek van de schijnhuwelijken werd voor het eerst wettelijk geregeld in 1999.88 Met de Wet van 4 mei 1999, die de huwelijksprocedure hervormde en in dat verband strengere formaliteiten voorschreef, werd het schijnhuwelijk voor het eerst duidelijk omschreven in de wet, en werd de ambtenaar van de burgerlijke stand er wettelijk toe verplicht om ingeval van een schijnhuwelijk de huwelijksvoltrekking te weigeren.89 De ambtenaar van de burgerlijke stand vervult in dit verband een actieve en preventieve rol in die zin dat hij op eigen initiatief moet onderzoeken of het geplande huwelijk al dan niet een schijnhuwelijk is. Indien dit het geval is, is het zijn taak om het schijnhuwelijk te voorkomen.90 Om te vermijden dat een illegale vreemdeling wiens schijnhuwelijk werd geweigerd er in een andere gemeente wel zou in slagen een dergelijk huwelijk af te sluiten werd (in samenwerking met de D.V.Z.) tevens werk gemaakt van een betere informatie-uitwisseling tussen de ambtenaren van de burgerlijke stand onderling.91 Daarenboven werd in een specifieke nietigheidsgrond voor schijnhuwelijken voorzien: zowel de echtgenoten, andere belanghebbenden als het Openbaar Ministerie kunnen verzoeken dat het schijnhuwelijk nietig wordt verklaard.92
88 Voordien maakte het schijnhuwelijk enkel het voorwerp uit van een aantal omzendbrieven. In één daarvan werd voor de ambtenaar van de burgerlijke stand in de mogelijkheid voorzien om, ingeval van een schijnhuwelijk, de huwelijksvoltrekking te weigeren, en werden tevens een aantal criteria bepaald aan de hand waarvan de ambtenaar kon uitmaken al dan niet met een schijnhuwelijk geconfronteerd te zijn. De omzendbrief benadrukt de actieve rol van de ambtenaar van de burgerlijke stand bij het controleren of de huwelijksvoorwaarden al dan niet voldaan zijn. Indien de ambtenaar een ernstig vermoeden had dat de intentie van de aanstaande echtgenoten niet zozeer bestond uit het totstandbrengen van een duurzame huwgemeenschap maar eerder in het verkrijgen van een verblijfsrechtelijk voordeel, dan was hij verplicht om de voltrekking van het huwelijk te weigeren. Deze voorschriften golden evenzeer voor de ambtenaren van de burgerlijke stand bij de Belgische diplomatieke en consulaire posten in het buitenland, die tevens verzocht werden voldoende alert te zijn voor eventuele schijnhuwelijken (Omzendbrief van 1 juli 1994 betreffende de omstandigheden waarin de huwelijksvoltrekking door de ambtenaar van de burgerlijke stand geweigerd kan worden, B.S. 7 juli 1994; CGKR, Jaarverslag 1998. Strijd tegen de mensenhandel. Aandacht voor de slachtoffers, mei 1999, 86). 89 Zie daarvoor artikel 146bis en 167 van het Burgerlijk Wetboek (ingevoerd door de Wet van 4 mei 1999 tot wijziging van een aantal bepalingen betreffende het huwelijk, B.S. 1 juli 1999). Volgens artikel 146bis B.W. is er geen sprake van een huwelijk “wanneer, ondanks de gegeven formele toestemmingen tot het huwelijk, uit een geheel van omstandigheden blijkt dat de intentie van minstens één van de echtgenoten kennelijk niet is gericht op het totstandbrengen van een duurzame levensgemeenschap, maar enkel op het bekomen van een verblijfsrechtelijk voordeel dat is verbonden aan de staat van gehuwde.” Indien nog niet vast staat dat er sprake is van een schijnhuwelijk, maar de ambtenaar van de burgerlijke stand ter zake wel een ernstig vermoeden heeft, kan hij overeenkomstig artikel 167 B.W., na eventueel het advies van de Procureur des Konings van het gerechtelijk arrondissement waarin de verzoekers voornemens zijn te huwen, te hebben ingewonnen, tevens beslissen de huwelijksvoltrekking uit te stellen gedurende ten hoogste 2 maanden teneinde bijkomend onderzoek naar de intenties van de huwelijkspartners mogelijk te maken. 90 In de omzendbrief van 17 december 1999 werden ter verduidelijking voor de ambtenaren van de burgerlijke stand een aantal factoren opgesomd die kunnen wijzen op een schijnhuwelijk (Omzendbrief van 17 december 1999 inzake de Wet van 4 mei 1999 tot wijziging van een aantal bepalingen betreffende het huwelijk, B.S. 31 december 1999). 91 Zie daarvoor Omzendbrief van 13 september 2005 betreffende de uitwisseling van informatie tussen de ambtenaren van de burgerlijke stand, in samenwerking met de Dienst Vreemdelingenzaken ter gelegenheid van een huwelijksaangifte waarbij een vreemdeling is betrokken, B.S. 6 oktober 2005. 92 Z ie daarvoor: artikel 184 van het Burgerlijk Wetboek (ingevoerd door de Wet van 4 mei 1999 tot wijziging van een aantal bepalingen betreffende het huwelijk, B.S. 1 juli 1999).
37
Na verloop van tijd werden voormelde administratiefrechtelijke maatregelen ontoereikend geacht om het fenomeen van de schijnhuwelijken af te remmen en werd tevens gepleit voor een strafrechtelijke beteugeling van schijnhuwelijken. Zo werd onlangs een wetsontwerp ingediend dat het schijnhuwelijk uitdrukkelijk strafbaar stelt en in de mogelijkheid voorziet om beide partners die een schijnhuwelijk afsluiten of pogen af te sluiten, naargelang het geval te veroordelen tot een gevangenisstraf of een geldboete. In dat geval komt uiteraard ook het verblijfsrecht van de vreemde huwelijkspartner te vervallen.93 Behalve tegen schijnhuwelijken werd tevens opgetreden tegen eventuele misbruiken in de sector van de huwelijksbureaus. Zo voorzag de Wet van 9 maart 1993 in een strikte reglementering en controle van de exploitatie van de huwelijksbureaus. Voortaan dienen alle huwelijksbureaus vooraf geregistreerd en gelden strikte regels i.v.m. de wijze waarop de huwelijksbureaus publiciteit mogen voeren en de voorwaarden waaraan de contracten tussen de bureaus en de klanten moeten voldoen. Overtreding van de toepasselijke regelgeving werd bovendien strafbaar gesteld. Deze maatregelen hebben tot doel bij te dragen tot de kwaliteit van de diensten die door de huwelijksbureaus worden geleverd, en de buitenlandse vrouwen of mannen die beroep doen op deze huwelijksbureaus om in België met iemand te kunnen huwen beter te beschermen tegen eventuele misbruiken.94
iii. Maatregelen inzake de asielprocedure Om het misbruik van de asielprocedure door personen die duidelijk geen vluchteling zijn in de zin van de Conventie van Genève95 te voorkomen, werden tevens inspanningen geleverd om de asielaanvragen sneller af te handelen en personen die uitgeprocedeerd zijn en hier illegaal verblijven te verwijderen.96 Omwille van het grote aantal asielaanvragen en daarmee verband houdende misbruiken, werd de asielprocedure in de loop der jaren bovendien hervormd en verkort en werd beslist om de financiële steun voor asielzoekers tijdens de procedure waarin de ontvankelijkheid van hun asielaanvraag wordt onderzocht af te schaffen en te vervangen door materiële opvang (bed, bad, brood) in een opvangcentrum. De vervanging van de financiële steun door materiële opvang in een opvangcentrum had tevens tot doel te vermijden dat de asielzoeker in afwachting van de beslissing over de ontvankelijkheid van de asielaanvraag, het slachtoffer zou worden van huisjesmelkerij, uitbuiting in de prostitutie of illegale tewerkstelling.97
93 Overeenkomstig het wetsontwerp kunnen de partners die een schijnhuwelijk aangaan, veroordeeld worden tot een gevangenisstraf van 8 dagen tot 3 jaar of tot een geldboete van 50 tot 500 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). Voor de poging daartoe is uitsluitend een geldboete bepaald van 26 tot 50 € (te vermenigvuldigen met de wettelijke opdeciemen). Bovendien wordt voorzien in een strengere bestraffing van de diegene die met het afsluiten van het schijnhuwelijk een winstoogmerk nastreeft, of geweld of bedreigingen gebruikt tegen een persoon om deze tot het sluiten van dergelijk huwelijk te dwingen (Wetsontwerp van 15 juni 2005 tot aanpassing van de Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Parl.St. Kamer 2004-2005, nr. Doc 1861/001, 11p.). 94 Zie daarvoor: Wet van 9 maart 1993 ertoe strekkende de exploitatie van de huwelijksbureaus te regelen en te controleren, B.S. 24 april 1993 (gewijzigd door de Wet van 11 april 1999, B.S. 30 april 1999). 95 Wet houdende goedkeuring van het Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen en van de Bijlagen, ondertekend te Genève, op 28 juli 1951, B.S. 4 oktober 1953 (Gewijzigd door de Wet van 14 juli 1987, B.S. 18 juli 1987). Uit het jaarverslag van het Cgkr uit 1996 komt naar voor dat het misbruik van de asielprocedure in hoofdzaak werd toegeschreven aan de lange duur van de asielprocedure, aan het feit dat de betrokkenen na het beëindigen van de asielprocedure niet verwijderd konden worden omdat de overheid van hun thuislanden niet voor de nodige terugreisdocumenten zorgde en aan het feit dat het mogelijk was om meerdere asielaanvragen onder verscheidene identiteiten in te dienen (Cgkr, Jaarverslag 1995. Mensenhandel. Naar een beleid van gezamenlijke wil, maart 1996, 49). 96 Cgkr, Jaarverslag. Strijd tegen de mensenhandel: meer samenwerking, ondersteuning en engagement, maart 1998, 16. 97 Vvsg, “Hoor, wie klopt daar? Vijf jaar asielbeleid in vogelvlucht?”, http://www.vvsg.be/cmsmedia/ overzicht%20asielbeleid.doc?uri=ff80808 1050ec772010515254c890082&action=viewAttachement. In de rand dient tevens opgemerkt dat de Belgische overheid in 2000 en 2001 overging tot de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen die op het Belgische grondgebied verbleven en aan bepaalde voorwaarden voldeden (zie daarvoor: Wet van 22 december 1999 betreffende de regularisatie van het verblijf van bepaalde categorieën van vreemdelingen verblijvend op het grondgebied van het Rijk, B.S. 10 januari 2000).
38
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
Overigens werden bij de D.V.Z. een aantal zogenaamde immigratieambtenaren aangeduid die bij een abnormale toename van het aantal asielzoekers uit een bepaalde regio, ter plaatse worden gestuurd om de situatie en de redenen voor de stijging van het aantal asielaanvragen te onderzoeken en indien nodig bijstand te verlenen aan de Belgische diplomatieke en consulaire posten ter plaatse.98
iv. Maatregelen tegen misbruik van legale migratiekanalen Er werd ook actie ondernomen tegen visafraude, in het bijzonder door de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking die zich er eind jaren ’90 bovendien uitdrukkelijk toe had geëngageerd in het kader van de strijd tegen mensenhandel een meer proactieve houding aan te nemen. Zo werd er bij de Belgische diplomatieke en consulaire posten in risicolanden de voorbije jaren meermaals op aangedrongen bij de uitreiking van visa de nodige voorzichtigheid aan de dag te leggen en werden de voorwaarden voor de uitreiking van visa voor studenten, au pair-jongeren, huisbedienden en gezinshereniging verstrengd. Om de (interne) controle op de uitreiking van visa door de Belgische ambassades en consulaten in het buitenland te verbeteren, werd werk gemaakt van een doorgedreven en algemene informatisering van de visa-aanvragen en werden de visasecties van de Belgische diplomatieke en consulaire posten uitgerust met een computerprogramma dat FOD Buitenlandse Zaken in Brussel en de buitenlandse posten in staat stelt het verloop van een visumaanvraag on-line te volgen en op elk moment te controleren. Een dergelijk computerprogramma vergemakkelijkt een systematische controle van de visumaanvragen en zorgt ervoor dat gevallen van mensenhandel en andere misbruiken sneller dan voorheen kunnen worden herkend en bestreden.99 Bovendien werd een cel ‘Monitoring Visa’ opgericht die sinds februari 2004 operationeel is en o.m. de opdracht heeft de visumactiviteit van de Belgische diplomatieke en consulaire posten in het buitenland onder de loep te nemen en waar nodig, in samenspraak met de betrokken diensten, zaken bij de sturen. Wat de visa betreft, werd ook de onderlinge samenwerking tussen de D.V.Z en de Directie-generaal Consulaire Zaken geïntensiveerd en werd voorzien in een visanetwerk dat elektronische data-uitwisseling tussen de D.V.Z., de Directie-generaal Consulaire Zaken en de buitenlandse posten mogelijk maakt.100 Verder werden ook maatregelen genomen teneinde het probleem van de valse of vervalste (identiteits-, reis- of verblijfs)documenten aan te pakken.101 Een aantal diplomatieke en consulaire posten in het buitenland gingen over tot een grondiger onderzoek van de authenticiteit van de documenten die voor legalisatie werden voorgelegd en werkten in dit verband nauw samen met de bevoegde autoriteiten in België.102
98 Cgkr, Jaarverslag 1997. Strijd tegen de mensenhandel: meer samenwerking, ondersteuning en engagement, maart 1998, 16. 99 B. Moens, Applied Research and data collection on trafficking to, through and from the Balkan region. Belgian country background report. Part I, instructed by the International Organisation for Migration (IOM) and the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE), February 2001, point 7.1.8; FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Activiteitenverslag 2004, http://www.diplomatie.be/nl/, 23. 100 FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Activiteitenverslag 2004, http://www.diplomatie.be/nl/, 20-21. 101 U it het jaarverslag van het Cgkr uit 2001 komt naar voor dat de documentenzwendel in hoofdzaak werd toegeschreven aan de gebrekkige kennis van de verschillende Belgische en internationale documenten bij de ambtenaren van de diverse administraties en de politiediensten die geacht worden deze documenten te controleren, het te groot aantal officiële stukken welke als identiteitsdocument of vervangend document aanvaard kunnen worden en van land tot land verschillen, en de circulatie van ettelijke tientallen internationale documenten zonder hoogwaardige beveiliging (Cgkr, Jaarverslag 2001. Beeldvorming van de mensenhandel en analyse van de rechtspraak, mei 2001, 30-31). 102 Cgkr, Jaarverslag 1998. Strijd tegen de mensenhandel. Aandacht voor de slachtoffers, mei 1999, 86.
39
Bovendien werd de legalisatie op termijn beter beveiligd en kunnen de gemeenten momenteel via een website on-line controleren of de legalisatie die hen wordt voorgelegd correct is. Daarenboven werden de visa-secties van de diplomatieke of consulaire posten in sommige immigratiegevoelige landen versterkt met zogenaamde visumagenten die speciaal zijn opgeleid om valse of vervalste documenten en malafide visumaanvragen te herkennen.103 Daarnaast werd een multidisciplinair team samengesteld dat naar de verschillende Belgische diplomatieke en consulaire posten in het buitenland reist om het personeel daar op te leiden of bij te scholen in verband met valse of vervalste documenten. De problematiek van de documentenzwendel en andere misbruiken in het kader van de migratie komt overigens steeds vaker aan bod tijdens de regionale, consulaire conferenties, de jaarlijkse contactdagen voor het personeel van de buitenlandse diplomatieke en consulaire posten en andere vorming- en bijscholingsactiviteiten.104 In sommige posten werden tevens speciale administratieve onderzoekscommissies opgericht die tot taak hebben het authentieke karakter van buitenlandse documenten die neergelegd worden met het oog op legalisatie te onderzoeken.105 Voormelde administratiefrechtelijke maatregelen ter voorkoming van de misbruiken van de legale migratiekanalen, ging bovendien gepaard met een toename en verstrenging van de controles aan de Belgische binnen- en buitengrenzen.106 107 Tot slot dient opgemerkt dat België tevens investeerde in een betere beveiliging van de eigen documenten en in 2004 als eerste het elektronisch internationaal paspoort introduceerde dat beter beveiligd is tegen diefstal en fraude.108
3. Nadruk op repressie Het strafrechtelijke luik is slechts één van de pijlers binnen het geïntegreerde mensenhandelbeleid, en is alleszins niet het meest essentiële aspect om de grondoorzaken van mensenhandel aan te pakken. Nochtans wordt in termen van beleid, middelen en media-aandacht heel sterk de nadruk gelegd op een repressieve benadering van de mensenhandelproblematiek. Het afschrikkende effect ten aanzien van mensenhandelaars en de legitimerende functie ten aanzien van de bevolking (door succesvol justitieel optreden) spelen hierbij een aanzienlijke rol. De klemtoon op de strafrechtelijke dimensie bij de aanpak van mensenhandel uit zich zowel op het vlak van de strafwetgeving zelf als binnen de andere (voornamelijk sociale en administratieve) pijlers van het mensenhandelbeleid. De parlementaire onderzoekscommissie “Mensenhandel” kwam na haar onderzoek in 1994 tot het besluit dat een strafrechtelijk beleid met betrekking tot mensenhandel in België tot dan toe onbestaande was geweest. Niet alleen ontbrak terzake een uniform en coherent opsporings- en vervolgingsbeleid, ook de artikelen in de strafwet m.b.t. de exploitatie van de prostitutie bleken ontoereikend voor een succesvolle bestrijding van mensenhandel. Vrijwel onmiddellijk werden, op voorstel van de onderzoekscommissie, nieuwe wettelijke bepalingen aangenomen ter versterking van de strijd tegen mensenhandel en kinderpornografie.
103 F. del Marmol, “La position belge en matière de traite des êtres humains au niveau international”, Uiteenzetting n.a.v. de studiedag Mensenhandel – seksuele uitbuiting – prostitutie georganiseerd door het Instituut voor de Gelijkheid van Vrouwen en Mannen op 13 december 2005. 104 Cgkr, Jaarverslag 1998. Strijd tegen de mensenhandel. Aandacht voor de slachtoffers, mei 1999, 87; FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Activiteitenverslag 2004, http://www.diplomatie.be/nl/, 20-21. 105 B. Moens, o.c., punt 7.1.6. 106 Ibid., punt 7.1.11. 107 In dit verband dient opgemerkt dat tevens meer wordt samengewerkt met de buurlanden, in het bijzonder Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Zo voeren de spoorwegpolitie in Brussel (post Eurostar) en de Franse politiediensten gemengde patrouilles uit op de treinen tussen Brussel en Rijsel, en bestaat er, voor wat de treinen van en naar Londen betreft, een goed contact met de immigratiedienst van het Verenigd Koninkrijk die ook fysiek aanwezig is in het station Brussel-Zuid. 108 FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Activiteitenverslag 2004, http://www.diplomatie.be/nl/, 22.
40
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
De Wet van 13 april 1995 voorzag in een ruimere strafbaarstelling en tevens strengere bestraffing van mensenhandel, die losgekoppeld werd van het exclusieve domein van de seksuele uitbuiting.109 Deze nieuwe (straf)wetgeving moest Justitie in staat stellen krachtdadig(er) op te treden tegen mensenhandelaars en hun netwerken. In de daaropvolgende jaren werden bijkomende wetswijzigingen doorgevoerd, zoals met de Wetten van 28 november 2000 en 2 januari 2001 en de recent in werking getreden Wet van 10 augustus 2005.110 Vooral deze laatste wet wijzigde de tot dan toe bestaande mensenhandelwetgeving ingrijpend: niet alleen werd de strafbaarstelling van mensenhandel aanzienlijk uitgebreid, ook de straffen voor zowel mensenhandel als -smokkel werden opnieuw verstrengd.111 Naast de ruimere strafbaarstelling van en de strengere straffen voor mensenhandel, werden de voorbije jaren nog andere wetten uitgevaardigd die rechtstreeks of onrechtstreeks bijdragen tot de versteviging van de strijd tegen mensenhandel, zoals de Wet op de criminele organisaties en de zogenaamde Kaalplukwet.112 Naast de maatregelen op niveau van de strafwetgeving, werden tevens stappen genomen om een uniform opsporings- en vervolgingsbeleid inzake mensenhandel te verwezenlijken (o.a. door Ministeriële richtlijnen). De belangrijkste initiatieven in dit verband worden besproken in het volgende hoofdstuk. De invloed van de repressieve component laat zich ook voelen binnen de andere pijlers van het geïntegreerde en multidimensionale mensenhandelbeleid. In het bijzonder het sociaal- en administratierechtelijke luik (twee traditioneel niet-penale domeinen) worden steeds meer strafrechtelijk getint. Sociale inspectiediensten worden in toenemende mate verwacht strafrechtelijke inbreuken vast te stellen en te signaleren. Als “eerstelijnsdienst op het terrein” worden deze diensten ingeschakeld in het strafrechtelijke opsporingsbeleid. Inbreuken op (administratieve) immigratieregels worden steeds meer in de eerste plaats opgevat als misdrijven, wat o.a. leidt tot een criminalisering van illegale immigranten en slachtoffers van mensenhandel (althans wanneer deze niet wensen mee te werken met het gerecht en dus geen legale status in de plaats krijgen). De ratio van deze penaliseringstendens van niet-penale zaken is niet ver te zoeken. Een sociaalrechtelijk en administratiefrechtelijk beleid met een strafrechtelijke dimensie wordt beschouwd als een belangrijk bijkomend wapen in de strijd tegen mensenhandel. Het is echter de vraag of een dergelijke repressieve benadering niet een manier is om onder het vaandel van de strijd tegen mensenhandel in de eerste plaats de tewerkstelling (sociaal luik) en binnenkomst en verblijf (administratief luik) van illegale immigranten harder aan te pakken, wat uiteraard niet wil zeggen dat de aanpak van deze componenten van illegale immigratie op zich niet nuttig zou zijn.
109 Behalve in de Strafwet, werd mensenhandel tevens strafbaar gesteld in (het voormalige) artikel 77bis van de Vreemdelingenwet. Bovendien werden de straffen voor de mensenhandel, die in de Strafwet werden bepaald, verzwaard, werd ook de poging tot mensenhandel strafbaar gesteld en werd het arsenaal aan bijkomende straffen voor de strafrechter uitgebreid. Daarnaast werd voor de bevoegde ministers in de mogelijkheid voorzien om – bij wijze van preventieve maatregel – voor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg de staking te vorderen van de activiteiten van de inrichtingen waar overtredingen op de sociale wetgeving werden vastgesteld en ten aanzien waarvan een redelijk vermoeden bestaat dat er misdrijven inzake mensenhandel worden gepleegd. Tot slot voorzag diezelfde wet in de extra-territoriale toepassing van de strafwet, waardoor het mogelijk werd om gevallen van mensenhandel die in het buitenland hadden plaatsgevonden, in België te vervolgen, voorzover de verdachte in België kan worden aangetroffen (Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie, B.S. 25 april 1995). 110 Door de Wet van 28 november 2000 werd het toepassingsgebied van de kinderhandel met het oog op seksuele exploitatie, die strafbaar wordt gesteld in artikel 380, § 4, 1° Sw., uitgebreid tot de categorie van minderjarigen die tussen 16 en 18 jaar oud zijn. Ook de gevallen van mensenhandel waarbij het slachtoffer uitsluitend op doorreis is via ons land en samen met zijn handelaar wordt aangetroffen in de transitzone van de luchthaven in Zaventem, werden erin strafbaar gesteld (Wet van 28 november 2000 betreffende de strafrechtelijke bescherming van minderjarigen, B.S. 17 maart 2001). De Wet van 2 januari 2001 stelde dan weer de huisjesmelkerij strafbaar, althans voor zover vreemdelingen daarvan het slachtoffer werden (Wet van 2 januari 2001 houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen, B.S. 3 januari 2001). Intussen werd de huisjesmelkerij door de Wet van 10 augustus 2005 als een autonoom misdrijf en niet langer als een bijzondere vorm van mensenhandel in het Strafwetboek ingevoerd. Voortaan kunnen dus zowel Belgen als vreemdelingen daarvan het slachtoffer worden. 111 De strengere bestraffing van de mensenhandel en mensensmokkel volgt niet alleen uit de strengere strafmaat die voor beide misdrijven is bepaald, doch ook uit de aanzienlijke uitbreiding van het aantal verzwarende omstandigheden dat voor zowel de mensenhandel als de mensensmokkel werd bepaald (Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, B.S. 2 september 2005). 112 Wet van 10 januari 1999 betreffende de criminele organisaties, B.S. 26 februari 1999; Wet van 19 december 2002 tot uitbreiding van de mogelijkheden tot inbeslagneming en verbeurdverklaring in strafzaken, B.S. 14 februari 2003.
41
Er dient over gewaakt dat de repressieve benadering in de eerste plaats gericht blijft op de aanpak van echte vormen van uitbuiting en dat de strijd tegen mensenhandel niet tevens ingeschakeld wordt als een instrument in een restrictieve migratiepolitiek. Een beleid waarbij het penale aspect gehanteerd wordt als basisingrediënt in plaats van als noodoplossing, miskent niet alleen één van de basisfuncties van het strafrecht (als ultimum remedium), maar dreigt tevens op lange termijn tekort te schieten in de bestrijding van een dermate complex en diepgeworteld fenomeen als mensenhandel.
4. Nazorg voor de slachtoffers a. Slachtofferbescherming als basiselement van een mensenhandelbeleid Zoals gebleken is uit de vorige afdelingen, is het Belgisch mensenhandelbeleid - net zoals in vele andere EU lidstaten - in sterke mate gericht op een repressieve aanpak van het fenomeen door een reeks van maatregelen, zij het op het administratief, sociaalrechtelijk of strafrechtelijk vlak. Een overwegend repressieve benadering lijkt echter voorbij te gaan aan de vaststelling dat mensenhandel in de eerste plaats een inbreuk uitmaakt van iemands fysieke en/of psychische integriteit. Mensenhandel kan pas op efficiënte wijze bestreden worden als ook voldoende aandacht wordt besteed aan het ganse spectrum van preventie en vervolging tot opvang en bescherming van de slachtoffers.113 Om deze redenen leggen de recente Belgische beleidsdocumenten steeds sterker de nadruk op bijstand aan slachtoffers van mensenhandel. België heeft de voorbije jaren op dit vlak een voortrekkersrol gespeeld en het slachtofferstatuut op EUniveau gepromoot. In vele Europese landen blijft het garanderen van een volwaardige opvang en bescherming voor slachtoffers van mensenhandel nochtans een moeilijke oefening. Niet alleen brengt dit een aanzienlijke financiële last mee voor de overheid, bovendien heeft de overheid de complexe taak om ervoor te zorgen dat de echte slachtoffers onderscheiden worden van degene die onterecht (zonder dat er sprake is van echte uitbuiting) aanspraak wensen te maken op het slachtofferstatuut. De Belgische slachtofferbenadering staat al lange tijd model in Europa voor een kwaliteitsvolle en goed georganiseerde opvang en begeleiding van slachtoffers van mensenhandel. Zo lag België mee aan de grondslag van een EU-initiatief terzake dat uiteindelijk geleid heeft tot de Richtlijn van de Raad van Ministers van 29 april 2004 die binnen de EU minimumvoorwaarden vaststelt voor het verlenen van verblijfstitels van beperkte duur aan onderdanen van derde landen die hun medewerking verlenen bij het bestrijden van mensenhandel of hulp bij illegale immigratie.114 Recent werd een wet goedgekeurd die de EU-richtlijn van 29 april 2004 omzet in nationaal recht.115 De hierna beschreven verblijfsregeling krijgt daarmee een wettelijke basis. De nieuwe wet wordt verder meer in detail besproken.116
113 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 100. 114 COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, OJ L 261, Brussels, 6 August 2004, Directive of 29 April 2004 on the residence permit issued to thirdcountry nationals victims of trafficking in human beings or to third country nationals who have been subjects of an action to facilitate illegal immigration and who cooperate with the competent authorities. 115 Zie de Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S. 6 oktober 2006. Deze wet voegt een hoofdstuk IV in de Vreemdelingenwet met als titel ‘Vreemdelingen die het slachtoffer zijn van het misdrijf mensenhandel in de zin van artikel 433quinqies van het Strafwetboek, of die het slachtoffer zijn van het misdrijf mensensmokkel in de zin van artikel 77bis in de omstandigheden bedoeld in artikel 77quater, 1°, uitsluitend voor wat de niet begeleide minderjarigen betreft, tot en met 5°, en die met de autoriteiten samenwerken’. 116 Infra, p. 82.
42
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
b. Het bijzonder statuut voor slachtoffers van mensenhandel In samenspraak met alle betrokken actoren, heeft de Belgische regering werk gemaakt van het invoeren en uitwerken van een beschermingsstatuut voor slachtoffers van mensenhandel, enerzijds door het aanbieden van een pakket van sociale, medische en juridische opvang en begeleiding en anderzijds door te voorzien in een procedure voor het verkrijgen van verblijfsdocumenten. Samen vormen ze het bijzonder statuut voor slachtoffers van mensenhandel. De Belgische verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel steunt reeds meer dan tien jaar op een Ministeriële omzendbrief, aangevuld door twee Ministeriële richtlijnen.117 Om als slachtoffer te kunnen genieten van de regeling moeten drie basisvoorwaarden vervuld zijn: (1) het milieu verlaten waarin men werd geëxploiteerd, (2) de begeleiding door een erkend gespecialiseerd onthaalcentrum voor slachtoffers van mensenhandel en (3) het indienen van een klacht of het afleggen van verklaringen tegen de personen of de netwerken van mensenhandelaars door wie men werd uitgebuit. De afgifte van tijdelijke verblijfsdocumenten en arbeidskaarten aan onderdanen van derde landen, slachtoffers van mensenhandel, verloopt in drie grote fasen, parallel aan de loop van het gerechtelijk onderzoek tegen de daders. Na de identificatie door de eerstelijnsdiensten op het terrein van een persoon als slachtoffer van mensenhandel en de doorverwijzing naar een gespecialiseerd onthaalcentrum, volgt een reflectieperiode van 45 dagen (onder de vorm van een Bevel om het grondgebied te verlaten). Tijdens deze periode moet het slachtoffer een beslissing nemen om al dan niet mee te werken met de gerechtelijke diensten en verklaringen af te leggen of klacht in te dienen. Beslist het slachtoffer in de loop van de 45 dagen om mee te werken, dan wordt een voorlopige verblijfsvergunning afgeleverd, onder de vorm van een Aankomstverklaring (AV) die drie maanden geldig is.118 In een volgende fase kan aan het slachtoffer een Bewijs van Inschrijving in het Vreemdelingenregister (BIVR) toegekend worden (dat geldig is voor een periode van zes maanden, verlengbaar tot het einde van de gerechtelijke procedure) indien de Procureur des Konings of de Arbeidsauditeur aan de Dienst Vreemdelingenzaken meedeelt dat het onderzoek nog steeds aan de gang is en dat men in de huidige stand van het onderzoek van mening is dat de persoon in kwestie een slachtoffer is van mensenhandel.119 In een laatste fase kan aan het slachtoffer een verblijfstitel voor onbepaalde duur worden afgegeven wanneer de klacht of de verklaringen hebben geleid tot een veroordeling op basis van de mensenhandelwetgeving.120
117 Ministeriële Omzendbrief van 7 juli 1994 betreffende de afgifte van verblijfs- en arbeidsvergunningen aan vreemdelingen, slachtoffers van mensenhandel, B.S. 7 juli 1994. Ministeriële Richtlijnen van 13 januari 1997 en 17 april 2003 aan de Dienst Vreemdelingenzaken, parketten, politiediensten, inspectie van sociale wetten en de sociale inspectie omtrent de bijstand aan de slachtoffers van mensenhandel, B.S. 21 februari 1997 en B.S. 27 mei 2003. Door deze laatste richtlijn werd de procedure versoepeld vooral wat betreft de toegankelijkheid tot de arbeidsmarkt. Vroeger werd aan een slachtoffer dat een verklaring aflegde, een aankomstverklaring (AV, duur van drie maanden) uitgereikt, dewelke steeds verlengd werd tot aan de dagvaarding (pas dan werd een Bewijs van Inschrijving in het Vreemdelingenregister, BIVR uitgereikt). Aan de AV werd een arbeidskaart B gekoppeld, wat telkens een nieuwe aanvraag vergde om de drie maanden. Vandaag wordt veel vlugger een BIVR uitgereikt en wordt de AV gekoppeld aan het toekennen van een arbeidskaart C. Dit heeft de toegang tot de arbeidsmarkt voor de betrokken slachtoffers aanzienlijk versoepeld. Zie in dit verband Koninklijk besluit van 6 februari 2003 tot wijziging van het Koninklijk besluit van 9 juni 1999 houdende uitvoering van de wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, B.S. 27 februari 2003; Koninklijk besluit van 2 april 2003 tot bepaling van de modaliteiten van indiening van de aanvragen en van aflevering van de arbeidskaart C, B.S. 9 april 2003. 118 T ijdens deze fase is de continue begeleiding door een gespecialiseerd centrum verplicht en kan het slachtoffer genieten van een toelating tot tewerkstelling via de arbeidskaart C. 119 Indien het Parket of het Arbeidsauditoraat geen positief antwoord kan geven op beide vragen, wordt de AV van het slachtoffer éénmaal verlengd met eenzelfde periode van drie maanden. 120 D it geldt ook voor de gevallen wanneer een veroordeling wordt uitgesproken op basis van een andere wetgeving, maar het parket in haar rekwisitoor het element mensenhandel had weerhouden en de klacht of de verklaringen betekenisvol waren voor de gerechtelijke procedure.
43
Naast deze officiële procedure biedt de zogenaamde officieuze STOP-procedure een alternatief voor die gevallen waarin de zaak wordt geseponeerd of wanneer de daders niet worden gevonden, maar waar het slachtoffer toch minimum twee jaar in de procedure mensenhandel zat. In dat geval kan het slachtoffer toch een regularisatie verkrijgen op basis van de graad van integratie (via artikel 9, derde lid van de Vreemdelingenwet).121 Naast de verblijfsregeling voorziet het slachtofferstatuut ook in opvang en begeleiding door drie gespecialiseerde - door de regering erkende en gefinancierde - Centra (Payoke in Antwerpen, Pag-Asa in Brussel en Sürya in Luik). Deze centra beschikken over multidisciplinaire teams van sociaal assistenten, opvoeders en criminologen en bieden aan het slachtoffer een begeleidingsplan aan bestaande uit een psychosociale en medische, administratieve en juridische component. De opvang is hetzij residentieel in een opvanghuis (op geheime locatie), hetzij op ambulante basis.122 Uit de bevraging van de opvangcentra blijkt dat de opvang en begeleiding van de slachtoffers doorgaans goed verlopen. De Centra worden hierin bijstaan door tolken, advocaten en IOM (ingeval van vrijwillige terugkeer van het slachtoffer). Een adequate fysieke bescherming van de slachtoffers en hun begeleiding met het oog op reïntegratie in het thuisland stellen meer problemen. Tevens kan de schadevergoeding die in het kader van een strafrechtelijke procedure aan het slachtoffer wordt toegekend vaak niet geïnd worden door de insolvabiliteit van de veroordeelde.123 Globaal gezien moeten er volgens de actoren meer mogelijkheden gecreëerd worden voor de slachtoffers om een nieuw leven op te bouwen.124
c. Bescherming van minderjarige slachtoffers Een kritiek die geuit werd door de opvangcentra voor niet-begeleide minderjarige (NBM) vreemdelingen die het slachtoffer zijn van mensenhandel, is dat onvoldoende aandacht uitgaat naar de specifieke noden van minderjarige slachtoffers. De centra pleiten er al lang voor om de toekenning van het bijzonder slachtofferstatuut voor niet-begeleide minderjarigen die slachtoffer zijn van mensenhandel niet afhankelijk te maken van hun bereidheid om met het gerecht mee te werken. De recente wet betreffende het slachtofferstatuut bepaalt dat niet-begeleide minderjarigen die slachtoffer zijn van mensenhandel voortaan dadelijk in het bezit worden gesteld van een aankomstverklaring. Bovendien bepaalt de wettekst dat tijdens de hele procedure naar behoren rekening wordt gehouden met het hoger belang van het kind. Van een objectief slachtofferschap, zoals voorgesteld door de centra, is echter geen sprake. Opdat een minderjarig slachtoffer aanspraak zou kunnen maken op een langdurig verblijf, is diens medewerking met het gerecht nog steeds een basisvereiste.
121 Onder de bevraagde actoren wordt er terecht op gewezen dat er in de huidige situatie geen oplossing bestaat voor slachtoffers die actief meewerken met de autoriteiten maar waar de afloop van de gerechtelijke procedure om allerhande redenen toch leidt tot een klassering zonder gevolg binnen een periode van minder dan twee jaar. Vgl. CGKR, Rapport Mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 55. 122 V oor een gedetailleerde beschrijving van de drie componenten, zie CGKR, Rapport Mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 39-41. 123 Z ie o.a. Wet van 22 april 2003 houdende de samenstelling en werking van de Commissie voor financiële hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden, B.S. 22 mei 2003; Wet van 26 maart 2003 houdende de voorwaarden waaronder de Commissie voor financiële hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden een hulp kan toekennen, B.S. 22 mei 2003; Koninklijk besluit van 19 december 2003 tot wijziging van het Koninklijk besluit van 18 december 1986 betreffende de Commissie voor hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden en van het artikel 29, 2e lid van de wet van 1 augustus 1985 houdende fiscale en andere bepalingen, B.S. 30 december 2003. 124 In dit verband wordt opgemerkt dat veel van de slachtoffers aan het wie het bijzonder statuut werd toegekend, contacten blijven onderhouden of zelfs terugkeren naar het milieu van exploitatie. Om dit te vermijden moet nog meer werk gemaakt worden van de begeleiding of ondersteuning van de slachtoffers bij hun integratie hier in België. Alleen op die manier kan bij het slachtoffer de behoefte worden doorbroken om terug contact te zoeken met het milieu van exploitatie.
44
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
Daarnaast stellen zich problemen met betrekking tot de toepassing van de nieuwe voogdijwetgeving die sinds 2004 voor elke niet-begeleide minderjarige vreemdeling in een voogd voorziet.125 Dit wordt door verschillende actoren beaamd. Blijkbaar vervullen niet alle voogden hun taak naar behoren. Volgens de Centra is dit hoofdzakelijk te wijten aan het feit dat voor de voogdij een beroep wordt gedaan op vrijwilligers die vaak weinig ervaring hebben in dit verband, de voogden slechts beperkt worden gescreend en opgeleid en zij bijgevolg onvoldoende op de hoogte zijn van hun takenpakket. Om dit probleem te verhelpen, geven de gespecialiseerde centra voortaan vormingen (o.a. inzake de procedure mensenhandel) in het kader van de verplichte cursus die kandidaat-voogden moeten volgen.
B. Coördinatie en samenwerking in de strijd tegen mensenhandel 1. Nationaal a. De noodzaak van samenwerking en coördinatie Het vorige hoofdstuk heeft aangetoond dat een veelheid van actoren betrokken is bij de implementatie van het Belgisch mensenhandelbeleid, elk met hun specifieke bevoegdheden, verwachtingen en benodigdheden. De aanwezigheid van deze instellingen op zich is echter niet voldoende om een antwoord te bieden op een dermate complex, dynamisch en informeel fenomeen als mensenhandel. Er is daarom nood aan coördinatie en samenwerking tussen alle betrokken actoren binnen een flexibele structuur om de toegang van slachtoffers van mensenhandel tot de opvangdiensten en tezelfdertijd een effectieve vervolging van mensenhandelaars te verzekeren.126 Multidisciplinaire samenwerking tussen alle betrokken instellingen en belangengroepen wordt beschouwd als een cruciaal element binnen een holistische en geïntegreerde benadering van mensenhandel.127 Op nationaal vlak situeert deze samenwerking zich in de eerste plaats op het terrein van datacollectie en de uitwisseling van informatie tussen de verschillende instellingen. Daarnaast is er nood aan nationale coördinatiestructuren om het mensenhandelbeleid concreet gestalte te geven, te coördineren en te evalueren.128
125 Programmawet van 24 december 2002, B.S. 31 december 2002; Koninklijk besluit van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 “Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” van de programmawet van 24 december 2002, B.S. 29 januari 2004; Omzendbrief van 19 april 2004 betreffende de plaatsing onder de hoede van de dienst Voogdij en de identificatie van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, B.S. 29 april 2004. Zie ook Omzendbrief van 13 april 2004 betreffende de fiche < niet-begeleide minderjarige vreemdeling >, B.S. 29 april 2004; Omzendbrief van 30 april 2004 betreffende de samenwerking tussen de Dienst Vreemdelingenzaken en de gemeentebesturen met betrekking tot het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, B.S. 7 mei 2004; Omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, B.S. 7 oktober 2005. 126 De nadruk op coördinatie en samenwerking vormt een hoofdbestanddeel van de geïntegreerde aanpak van mensenhandel zoals voorgesteld in de recente mededeling van de Europese Commissie en het daarop gebaseerde EU-actieplan ter bestrijding van mensenhandel (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2005) 514 final, Brussels, 18 October 2005, Fighting trafficking in human beings – an integrated approach and proposals for an action plan). Zie ook de artikelen 10 en 11 van het VN-mensenhandelprotocol (UNITED NATIONS, General Assembly Resolution A/RES/55/25, Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, 2005), het Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa (COUNCIL OF EUROPE, Convention on Action against Trafficking in Human Beings, Council of Europe Treaty Series, No. 197, 2005) en het Actieplan van de OVSE (ORGANISATION FOR SECURITY AND COOPERATION IN EUROPE, PC Journal No. 462, Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings). 127 R eport of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 71. 128 H et Verslag van de Expertengroep Mensenhandel besteedt in dit verband bijzonder veel aandacht aan de oprichting van nationale verwijzingsmechanismen (National Referral Mechanisms) voor slachtoffers van mensenhandel. Een dergelijk mechanisme wordt gedefinieerd als een samenwerkingsverband waarbinnen overheidsinstanties de mensenrechten van slachtoffers van mensenhandel beschermen en hun inspanningen coördineren met de ‘civil society’. De essentiële componenten van een dergelijk mechanisme zijn de ontwikkeling van instrumenten en modellen voor de vlotte identificatie van slachtoffers en de samenwerking tussen wetshandhavingsdiensten en civiele actoren (Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 152 e.v.).
45
b. Een permanente coördinatiestructuur voor de mensenhandelstrijd Het belang van een permanente coördinatie en opvolging van het fenomeen mensenhandel werd benadrukt in het eindverslag van de Parlementaire Onderzoekscommissie Mensenhandel.129 In navolging van deze aanbevelingen werd in 1995 een permanente coördinatiestructuur opgericht, de ‘Interdepartementale coördinatiecel ter bestrijding van de mensenhandel’ (hierna coördinatiecel), om een doeltreffende coördinatie van het beleid en de uitvoering ervan te verzekeren en het samengaan van het sociale en repressieve luik te waarborgen.130 De coördinatiecel is vanuit conceptueel oogpunt een indrukwekkend voorbeeld van een geïntegreerde aanpak van het fenomeen mensenhandel, doordat het lidmaatschap ervan openstaat voor actoren uit de meest uiteenlopende hoeken. Niettemin hebben een aantal van de bevraagde actoren bedenkingen bij de werkelijke betrokkenheid van sommige leden van de coördinatiecel, alsook bij de meerwaarde die de huidige allesomvattende structuur oplevert voor het totstandbrengen van een werkelijk geïntegreerd beleid in de praktijk. Aangezien de werking van de coördinatiecel de laatste jaren in het slop was geraakt, werd door de Eerste Minister in december 2000 de Task Force Mensenhandel opgericht, in dezelfde samenstelling als de coördinatiecel. Deze Task Force had in hoofdorde een dubbel doel: enerzijds het promoten van een goede informatie-uitwisseling rekening houdend met de verschillende finaliteiten van de diverse actoren en anderzijds het voeden van de coördinatiestructuur door een goede (strategische) informatiehuishouding. De werkzaamheden van de Task Force leidden uiteindelijk tot een nieuw Koninklijk besluit betreffende de bestrijding van mensenhandel.131 Door dit KB werd de rol van de coördinatiecel versterkt, met zowel een beleidsuitvoerende als een beleidsvoorbereidende rol.132
c. De coördinerende rol van het CGKR Het KB van 16 mei 2004 behoudt en versterkt eveneens de rol van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding. Volgens het KB is het CGKR bevoegd voor de bevordering, coördinatie en opvolging van het beleid inzake mensensmokkel en -handel, de coördinatie en samenwerking tussen de verschillende erkende privé-begeleidingsdiensten (onthaalcentra) voor slachtoffers van mensenhandel en de jaarlijkse redactie van een onafhankelijk en openbaar evaluatieverslag over de evolutie en de resultaten van de bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel.133 Het CGKR kan in die zin vergeleken worden met de Nederlandse Nationale Rapporteur Mensenhandel. Uit de bevraging van de actoren (vooral de onthaalcentra) blijkt dat de coördinerende rol van het CGKR in de praktijk voor nogal wat onduidelijkheden zorgt. Hoewel het CGKR duidelijk bevoegd is voor de coördinatie van de centra, dient het opgemerkt dat het mandaat van het CGKR naar de centra toe en de onderlinge rolverdeling nooit concreet is vastgelegd. De bestaande intercentravergaderingen (tussen de
129 Parl. St. Kamer 1991-92, nr. 673/7, 102-104. 130 Koninklijk Besluit van 16 juni 1995 betreffende de opdracht en de bevoegdheid van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding inzake de bestrijding van de internationale mensenhandel, alsook tot uitvoering van artikel 11 § 5 van de wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie, B.S. 14 juli 1995. De coördinatiecel was samengesteld uit vertegenwoordigers van alle federale ministers en diensten die bij de bestrijding van mensenhandel betrokken zijn. Het voorzitterschap werd aan de Minister van Justitie toevertrouwd, het secretariaat en de algemene coördinatie van de werkzaamheden aan het CGKR. De opdracht van de coördinatiecel was het mogelijk maken van informatie-uitwisseling tussen alle partners in de bestrijding van de mensenhandel om zodoende een coördinatie van de acties op het terrein te bekomen en een efficiënt beleid te ontwikkelen. Een concreet resultaat van de het werk van de coördinatiecel was de Omzendbrief van 13 januari 1997 m.b.t. de bijstand aan slachtoffers van mensenhandel (B.S. 7 juli 1994). 131 K oninklijk besluit van 16 mei 2004 betreffende de bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, B.S. 28 mei 2004. 132 O m deze dubbele rol zo goed mogelijk te vervullen, werd de samenstelling van de coördinatiecel uitgebreid met onder meer vertegenwoordigers van het beleidsniveau, met name vertegenwoordigers van de Eerste Minister en de Vice-Eerste Ministers. De Cel omvat nu tevens een Bureau dat belast is met het voorleggen van voorstellen aan de Cel, de uitvoering van haar beslissingen en de coördinatie van de vergaderingen. 133 Artikelen 1-3 KB van 16 mei 2004.
46
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
drie onthaalcentra en het CGKR), waar nieuwe evoluties, de politieke dimensie en concrete problemen worden besproken, volstaan in dit verband blijkbaar niet.134 Het is dan ook aan te bevelen om de coördinatierol van het CGKR in overeenstemming met de onthaalcentra duidelijk vast te leggen, b.v. in de vorm van een samenwerkingsprotocol. Dit zou alvast de bestaande onderlinge discussies op dit vlak uit de wereld helpen en de eenvormigheid in begeleidingen door de drie onthaalcentra verhogen.
d. Een uniform opsporings- en vervolgingsbeleid Naast het overleg en de samenwerking tussen de verschillende actoren op het terrein, omvat een gecoördineerd en geïntegreerd beleid ook het nastreven van een uniform opsporings- en vervolgingsbeleid voor mensenhandelzaken. In dit verband vervullen de Ministeriële richtlijnen een essentiële rol, door te voorzien in een eenvormig kader en criteria voor het voeren van een uniform beleid door de magistraten en politiediensten op het terrein. De recente richtlijn van 20 april 2004 houdende het opsporings- en vervolgingsbeleid inzake mensenhandel (COL 10/2004) vervangt terzake de bestaande richtlijnen houdende het opsporings- en vervolgingsbeleid inzake mensenhandel en kinderpornografie (zie o.a. COL 12/99). Naast een speciale centrale eenheid mensenhandel binnen de federale politie, beschikt het Belgische gerechtelijke apparaat sinds 1996 ook over magistraten, gespecialiseerd in de strijd tegen mensenhandel. Deze verbindingsmagistraten worden aangeduid bij elk parket135 (gerechtelijk arrondissementeel niveau) en bij de vijf parketten-generaal136 (niveau van het Hof van Beroep) en leiden het onderzoek naar mensenhandel. Een van de belangrijkste aanpassingen van de COL 10/2004 betreft de toevoeging van de verbindingsmagistraten mensenhandel op het niveau van het arbeidsauditoraat en het auditoraat-generaal. De verbindingsmagistraten maken deel uit van het expertisenetwerk ‘mensenhandel en mensensmokkel’ opgericht door het College van Procureurs-Generaal.137 Het expertisenetwerk organiseert jaarlijks een samenkomst met alle verbindingsmagistraten, de Dienst Vreemdelingenzaken, de federale politie, de sociale inspectiediensten, de Dienst Strafrechtelijk Beleid en het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding. De meningen bij de bevraagde actoren omtrent het netwerk zijn verdeeld. Het netwerk zou vooral dienst doen als ontmoetingsplaats, maar zou weinig invloed hebben op het terrein zelf. Het expertisenetwerk creëerde tevens een website die allerhande informatie compileert over mensenhandel en mensensmokkel.138 Sommige van de bevraagde magistraten omschrijven de website als een interessante informatiebron die in bepaalde gevallen en vooral voor kleinere parketten (die minder met de problematiek van de mensenhandel worden geconfronteerd) een extra steun en hulp kan bieden. Anderen stellen zich vragen bij het nut en de meerwaarde ervan en wijzen op de beperkte toegankelijkheid en gebruiksonvriendelijkheid ervan.
134 Een van de resultaten van deze vergaderingen is het ontwerpen van een éénvormig begeleidingscontract voor de drie onthaalcentra. Daarin staat uitleg over de procedure, het hulpverleningsaanbod, wat precies van de cliënt verwacht wordt (zoals het respecteren van de huisregels, het binnenbrengen van kopijen van verblijfsvergunningen, etc.) en welke de mogelijke sancties zijn bij het niet naleven van het contract. Het contract bestaat in acht talen en gaat samen met een bijgevoegd begeleidingsplan. 135 De verbindingsmagistraten op het niveau van het parket zijn verantwoordelijk voor het onderhouden van de relaties van de gerechtelijke autoriteiten en de andere actoren betrokken in de strijd tegen mensenhandel, zoals de politiediensten, de sociale (inspectie)diensten, de diensten belast met het voeren van administratieve onderzoeken en de drie gespecialiseerde onthaalcentra voor slachtoffers van mensenhandel. Ze zijn ook verantwoordelijk voor het verzamelen en uitwisselen van informatie, het opvolgen van dossiers die verband houden met mensenhandel en het opstellen van een jaarlijks rapport betreffende de strijd tegen mensenhandel binnen het gerechtelijk arrondissement ten behoeve van het parket-generaal. 136 De verbindingsmagistraten op het niveau van het parket-generaal functioneren als contactpersoon voor de verbindingsmagistraten benoemd in de parketten binnen hun respectieve jurisdictie. 137 Het expertisenetwerk ging van start in 2000 en heeft de taak om onder het gezag van het College van Procureurs-generaal en onder toezicht van de procureur-generaal van Luik die bevoegd is voor mensenhandel, het strafrechtelijk beleid dat het College van Procureurs-generaal wenst te voeren, te ondersteunen en de informatie- en documentatiedoorstroming tussen de leden van het Openbaar Ministerie te bevorderen. 138 O p de website is informatie te vinden zoals nationale en internationale wetgeving, rechtspraak, rechtsleer, parlementaire werkzaamheden, nuttige adressen, notulen van vergaderingen van het expertisenetwerk, etc.
47
e. Evaluatie op het terrein Niet alle bevraagde actoren blijken even tevreden over het bestaande overleg, de informatie-uitwisseling en samenwerking in de strijd tegen mensenhandel.139 Hoewel de mensen op het terrein wel degelijk informatie uitwisselen, regelmatig overleg plegen en samenwerken, laat de algemene coördinatie nog steeds te wensen over. Ondanks alle geleverde inspanningen kan volgens sommigen nog steeds niet gesproken worden van een echte coördinatie van de strijd tegen de mensenhandel, noch op het beleidsniveau, noch op het operationele niveau.140
2. Internationaal De grensoverschrijdende dimensie die vaak samengaat met mensenhandel en de internationale werkingsfeer van de netwerken van mensenhandelaars vereisen vanzelfsprekend een effectieve internationale samenwerking en coördinatie, zowel beleidsmatig als operationeel. Samen met de toenemende aandacht voor de mensenhandelproblematiek binnen internationale fora werden de voorbije jaren verschillende initiatieven opgezet om tot een betere samenwerking te komen in de aanpak van mensenhandel. Het VN-mensenhandelprotocol en het recente Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa zijn duidelijke indicaties hiervan. Verschillende samenwerkingsverbanden met als doel het fenomeen op een meer harmonieuze wijze te benaderen werden gecreëerd, zowel op internationaal (b.v. Alliance against Trafficking in Persons141) als regionaal vlak (o.a. Nordic Baltic Task Force against Trafficking in Human Beings; Southeast European Cooperation Initiative). Op EU-niveau werden verschillende projecten opgezet om grensoverschrijdende samenwerking te promoten, zoals trainingsprogramma’s voor eerstelijnsdiensten en grenspersoneel, gericht op een betere identificatie en verwijzing van slachtoffers van mensenhandel.142
139 Een concreet voorstel van de bevraagde politiediensten, magistraten en sociale inspectiediensten tot verbetering van de samenwerking, is om het Dimona-syteem (systeem van onmiddellijke aangifte van tewerkstelling aan de R.S.Z., dat het vroegere personeelsregister vervangt) niet enkel voor de sociale inspectiediensten, maar ook voor het arbeidsauditoraat en de politiediensten toegankelijk te maken. Momenteel zouden er problemen rijzen wanneer politiediensten naar aanleiding van een interceptie of actie na de kantooruren informatie nodig hebben uit het Dimona-systeem met betrekking tot de eventuele tewerkstelling van diegene die werd aangetroffen. 140 V olgens de betrokken actoren veronderstelt coördinatie immers dat een allesoverkoepelende structuur effectief instaat voor de coördinatie en vanuit deze functie aan alle betrokkenen dwingende richtlijnen oplegt. Coördinerend werk kan bovendien volgens hen slechts effectief zijn indien de rol van alle betrokken actoren duidelijk omschreven en afgebakend is. 141 Een samenwerkingsverband tussen relevante internationale actoren, opgezet op initiatief van de Speciale Vertegenwoordiger van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). De actoren omvatten internationale of intergouvermentele organisaties (Raad van Europa, International Organization for Migration (IOM), International Labour Organisation (ILO), United Nations High Commissioner for Human Rights (UNHCR), United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), United Nations Children’s Funds (UNICEF), International Centre for Migration Policy Development (ICMPD), United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), Interpol, Europol en de Expertengroep van de Europese Commissie) en NGO’s (End Children Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes (ECPAT), Anti-Slavery International, Terre des Hommes, Save the Children en La Strada International). 142 Zie o.a. IOM, Identification and Protection Schemes for Victims of Trafficking in Persons in Europe. Tools and Best Practices, Brussels, December 2005, 144 p.
48
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
De internationale samenwerking tussen politie en gerechtelijke diensten en de internationale politionele en gerechtelijke informatie-uitwisseling is de laatste jaren enorm geëvolueerd.143 Politiediensten en magistraten geven aan dat de samenwerking in de praktijk vaak nog te wensen overlaat en dat de kern van dit probleem dikwijls ligt bij een gebrek aan vorming van de actoren op het terrein. Degenen die in het kader van hun functie gebruik dienen te maken van de internationale samenwerkingstructuren, zijn vaak niet of op zijn minst onvoldoende op de hoogte van het bestaan of de werking hiervan. Niet zozeer het gebrek aan samenwerkingsmechanismen of uitwisselingskanalen op zich maar wel het gebrek aan kennis bij diverse magistraten en andere actoren op het terrein over deze mechanismen, vormt vaak een wezenlijke hinderpaal voor een vlotte en effectieve internationale samenwerking.
C. Registratie, datacollectie en beeldvorming inzake mensenhandel 1. De noodzaak van datacollectie en beeldvorming De strijd tegen mensenhandel kan pas op rationele en effectieve wijze gevoerd worden als een gedegen kennis van het fenomeen voorhanden is. Inzicht in de huidige ontwikkelingen, trends, bedreigingen, modi operandi, het aantal betrokken personen en de ermee gepaard gaande financiële belangen, zijn noodzakelijk om zowel nationaal als internationaal een antwoord te kunnen bieden aan mensenhandel.144 Vooral de datacollectie en beeldvorming betreffende mensenhandel blijken ontoereikend.145
2. Datacollectie en beeldvorming op nationaal niveau Een grote hoeveelheid aan informatie wordt al verzameld door verschillende actoren. Op nationaal niveau bevat de Algemene Nationale Gegevensbank (ANG) gegevens aangeleverd door de verschillende politiediensten (zowel federaal als lokaal).146 De ANG volgt dezelfde classificaties als het Belgische Strafwetboek en bevat dus informatie over alle mogelijke misdrijven. Niettemin laat de ANG toe om de zogenaamde mensenhandelgerelateerde context van misdrijven te specifiëren door middel van een lijst van sub-classificaties van misdrijven vermoedelijk gepleegd in de ‘context’ van mensenhandel.147 143 Zie o.a. L. VAN OUTRIVE and E. ENHUS, Internationale politiesamenwerking – Europol, (Brussel, Centrum voor politiestudies, 1994), 142p.; J.D. OCCHIPINTI, The politics of EU police cooperation: toward a European FBI?, (Boulder (Colo.), Rienner, 2003), 286p.; R. D. INGLETON, Mission incomprehensible: the linguistic barrier to effective police cooperation in Europe, (Clevedon, Multilingual matters, 1994), 155p.; C.J.C.F. FIJNAUT and R.H. HERMANS, Police cooperation in Europe, (Lochem, Van den Brink, 1987), 90p.; Fifth annual report on the situation regarding the protection of individuals with regard to the processing of personal data and privacy in the European Union and in third countries : covering the year 2000, (Luxembourg, Office for official publications of the European Communities, 2002); J.C. MONET, Polices et sociétés en Europe, (Paris, Documentation française, 1993), 338p.; J. BENYON, L. TURNBULL, A. WILLIS, R. WOODWARD and A. BACK, Police co-operation in Europe: an investigation, (Leicester, University of Leicester: Centre for the study of public order, 1993), 351p.; M. ANDERSON, M. DEN BOER, P. CULLEN, a.o., Policing the European Union, (Oxford, Clarendon press, 1995), 331p.; C. CHEVALIER-GOVERS, De la coopération à l’intégration policière dans l’Union européenne, (Bruxelles, Bruylant, 1999), 450p.; F. DEHOUSSE and J.G. MARTINEZ, La coopération policière et judiciaire pénale de l’Union européenne: les lents progrès d’un nouveau projet européen, (Bruxelles, Institut royal des relations internationales, 2002), s.p; M. SABASTIER, La coopération policière européenne, (Paris, L’Harmattan, 2001), 512p.; R. OBERLEITNER, Schengen und Europol: Kriminalitätsbekämpfung in einem Europa der inneren Sicherheit, (Wien, Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 1998), 188p. 144 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 76. 145 Zie F. LACZKO (IOM), Human Trafficking: The Need for Better Data, 2002, consulteerbaar via: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=66 146 Deze officiële, vertrouwelijke en elektronische databank is voorzien door artikel 44/4 van de wet op het politieambt (zoals ingevoegd door artikel 191 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, B.S. 5 januari 1999 (van kracht sinds 01.01.2001). Het doel van de ANG is “de juiste informatie op het juiste ogenblik op de juiste plaats brengen met het oog op een efficiëntere en effectievere uitvoering van de opdrachten van gerechtelijke en bestuurlijke politie” (zie Gemeenschappelijke richtlijn MFO3 van de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van 14 juni 2002 betreffende het informatiebeheer inzake gerechtelijke en bestuurlijke politie, B.S. 18 juni 2002). 147 Teneinde de beslissingen van politiediensten om een niet-specifiek mensenhandelmisdrijf aan te duiden als zijnde gepleegd in de context van mensenhandel, werd een gestandaardiseerde set van indicatoren ontwikkeld (zie de bijlage bij de Ministeriële Omzendbrief van 20 april 2004 (COL 10/2004).
49
Op lokaal/arrondissementeel niveau worden de gegevens, ingezameld door de politiediensten en administratieve diensten in het kader van controles naar mensenhandel, genoteerd op het eenvormig formulier mensenhandel.148 Dit is een checklist waarvan de elementen ofwel in een proces-verbaal ofwel in een informatierapport over een controle moeten belanden. Nadien kunnen deze gegevens worden overgemaakt aan het arrondissementeel informatiekruispunt (A.I.K) en ingevoerd worden in de databank mensenhandel van de federale politie.149 Op federaal niveau ligt de verantwoordelijkheid voor de beeldvorming inzake mensenhandel bij de centrale cel mensenhandel van de federale politie, die strategische en operationele analyses uitvoert in verband met de aard, de omvang, de ernst en de evolutie van het fenomeen, alsook met betrekking tot de risicosectoren. Een laatste cruciale bron van informatie is de in 2004 opgerichte databank slachtoffers mensenhandel van het CGKR. Deze databank met gebruiksvriendelijke web-interface groepeert voornamelijk gegevens afkomstig van slachtoffers van mensenhandel die geregistreerd werden bij de drie gespecialiseerde opvangcentra (Payoke, Pag-Asa, Surya) en heeft tot doel te komen tot wetenschappelijk verantwoorde analyses.150 Input in deze databank gebeurt rechtstreeks door de centra, aan de hand van een gestandaardiseerde en bijzonder uitgebreide vragenlijst. Via deze databank beschikken het CGKR en de drie centra over een ruwe schat aan geanonimiseerde data over slachtoffers van mensenhandel.151
3. Het Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel Het eerder aangestipte gebrek aan betrouwbare informatie en de fragmentarisering van de beschikbare informatie vormt een belangrijk obstakel voor de ontwikkeling, implementatie en evaluatie van een mensenhandelbeleid.152 De Expertengroep mensenhandel wijst in dit verband op de noodzaak op nationaal niveau van een “centrale plaats waar informatie van verschillende bronnen en actoren op systematische wijze verzameld en geanalyseerd wordt”.153 Het recent opgerichte Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (IAMM) kan beschouwd worden als een dergelijk informatienetwerk.154 Het IAMM zou een geïnformatiseerde site moeten worden waarop de leden van de Interdepartementale Coördinatiecel via een beveiligd extranet zijn aangesloten. Via deze verbinding zou elke partner alle relevante en anonieme gegevens inzake mensensmokkel en -handel rechtstreeks aan de site kun-
148 Het eenvormig formulier mensenhandel werd ingevoerd door de Ministeriële Omzendbrief van 3 juni 1999 (COL 12/99). Na kritieken van de politiediensten dat het formulier te omvangrijk en moeilijk hanteerbaar was, werd het eenvormig formulier door de COL 10/2004 sterk vereenvoudigd. Door de recente ontwikkelingen op informaticavlak gebeurt de invulling van het eenvormig formulier mensenhandel bovendien semiautomatisch vanaf het ogenblik waarop aanvang wordt gemaakt met de redactie van een proces-verbaal. Onder de bevraagde politiediensten bestaat er grote tevredenheid over het nieuwe en vereenvoudigde registratieformulier. 149 Dit dient te gebeuren overeenkomstig de voormelde MFO3 richtlijn. 150 CGKR, Jaarverslag 2003. Strijd tegen de mensenhandel. Analyse vanuit slachtofferperspectief, 2004, 109. 151 De variabelen die verzameld worden voor elk slachtoffer dat opgevangen en gesteund wordt door de drie centra houden verband met: identiteit (plaats en datum van geboorte, geslacht), nationaliteit en leeftijd; leefomstandigheden in het thuisland (burgerlijke stand, aantal kinderen); opleiding (diploma, beroep, inkomen); administratieve status op ogenblik van aankomst in België; documenten in bezit bij aankomst in België; reisroute; wijze van rekrutering; het aantal en de identiteit van de tussenpersonen; de misdrijven waarvan zij/hij slachtoffer is; de wijze van uitbuiting; de wijze waarop het slachtoffer onder controle werd gehouden (dwangmiddelen); de dienst waardoor zij/hij verwezen is naar het centrum; de vraag of het slachtoffer al dan niet klacht heeft ingediend; de wijze waarop het slachtoffer begeleid is door het centrum; de situatie (huisvesting, opleiding, beroep, inkomen) van het slachtoffer in België op het einde van de procedure; en de integratie van het slachtoffer in de Belgische samenleving. 152 Zie F. LACZKO (IOM), Human Trafficking: The Need for Better Data, 2002, consulteerbaar via: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=66 153 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 78, Aanbeveling nr. 35. 154 Artikel 12 Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 betreffende de bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, B.S. 28 mei 2004. De opdracht van het IAMM bestaat erin te zorgen voor de inzameling, centralisatie, het beheer, de overdracht en de analyse van de nodige anonieme gegevens ter bestrijding van de mensensmokkel en de mensenhandel (artikel 14). Een Beheerscomité werd opgericht om de dagelijkse werking en functionering van het IAMM op zich te nemen (artikelen 16-20).
50
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
nen toevoegen.155 Op grond van deze gegevens zouden in de toekomst strategische analyses worden uitgevoerd. Uit de bevraging van de betrokken actoren blijkt dat er grote onduidelijkheid bestaat over de werkelijke finaliteit van het IAMM. Nochtans is de tekst van het KB van 16 mei 2004 terzake duidelijk: het IAMM heeft geen operationele maar een louter beleidsondersteunende en -evaluerende functie door het uitvoeren van strategische analyses inzake mensensmokkel en -handel op basis van de gegevens die door de verschillende partners worden overgemaakt. Het feit dat het KB in dit verband spreekt van anonieme gegevens wordt door sommige van de actoren als problematisch gezien. Het is volgens hen onmogelijk om op basis van anonieme gegevens betrouwbare en kwaliteitsvolle strategische analyses uit te voeren. Door te werken met anonieme gegevens bestaat een reëel risico dat verschillende bronnen gebruik maken van dezelfde gegevens, wat een vertekend beeld van de situatie tot gevolg kan hebben. Het verdient daarom sterk aanbeveling om de tekst van het KB aan te passen in die zin dat niet-anonieme gegevens ingevoerd worden in het IAMM. Dit zou niet alleen perfect overeenstemmen met de zuiver beleidsmatige finaliteit van het netwerk, maar zou bovendien de kwaliteit van de statistische analyses en dus de beeldvorming betreffende mensensmokkel en mensenhandel ten goede komen. De bezorgdheid die de centra in dit verband (terecht) zouden uiten over het beschikbaar stellen van hun (niet-anonieme) gegevens aan de andere partners bij het IAMM (in het bijzonder de politiediensten)156, zou volledig worden opgevangen door de functie van het IAMM uitsluitend te beperken tot het uitvoeren van strategische analyses en door de ruwe niet-anonieme gegevens (zoals verstrekt door de centra) af te schermen van de diensten met een gerechtelijke of politionele finaliteit.
4. Een blik op de toekomst… Met de databank slachtoffers mensenhandel van het CGKR, beschikt België als eerste van de EU-landen over erg fijnmazig, gestandaardiseerde en centraal bijgehouden data inzake diverse aspecten van de problematiek mensensmokkel en -handel. Een dergelijke centrale databank van gegevens uit dossiers van geregistreerde slachtoffers van mensenhandel of -smokkel is uniek binnen Europa. Er wordt op EU-niveau overigens steeds meer de nadruk gelegd op het belang van systematische collectie en analyse op nationaal vlak van relevante data inzake mensenhandel volgens gemeenschappelijke criteria.157 158
155 Via dezelfde verbinding heeft elke partner bij het IAMM toegang tot het informatienetwerk en de analyses (artikel 13). 156 Hetgeen niet te verenigen zou zijn met het principe van doelbinding, dat als één van de basisbeginselen van de bescherming van persoonsgegevens sterk verankerd ligt in het Europese ‘data protection acquis’ (zie o.a. Council of Europe Convention No 108 for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data; Additional Protocol to the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data, regarding Supervisory Authorities and Transborder Data Flows; en Recommendation No R (87) 15 regulating the use of personal data in the police sector). 157 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 76. Zie ook COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2005) 514 final, Brussels, 18 October 2005, Fighting trafficking in human beings – an integrated approach and proposals for an action plan. 158 Wat België betreft, dient in dit verband gewezen op de eerste wetenschappelijk verantwoorde statistische analyse en exploitatie van de ruwe data beschikbaar in de databank van het CGKR alsook een methodologische toetsing van de opbouw van deze databank, die momenteel uitgevoerd worden door het Institute for International Research on Criminal Policy (Universiteit Gent), hetgeen mogelijks zal resulteren in een standaard-sjabloon voor toekomstige statistische exploitatie, zodat snel en accuraat trends en ontwikkelingen kunnen worden geïdentificeerd die beleidsmatig en strategisch van belang zijn.
51
De architectuur van de databank slachtoffers mensenhandel van het CGKR zou bovendien kunnen dienen als een mogelijk uitgangspunt voor de ontwikkeling van een geïntegreerd en gestandaardiseerd datainventarisatiesjabloon inzake mensensmokkel en -handel ten behoeve van het IAMM. Een dergelijke standaardisering houdt in dat de diverse partners bij het IAMM bij het aanleveren van de respectieve data waarover ze beschikken, gebruik maken van een éénvormige en overkoepelende datacollectie-logica. Aangezien absolute standaardisering en fijnmazigheid van de door de door de diverse partners aangeleverde variabelen een basisvoorwaarde is voor een goed functionerend IAMM, biedt de databank slachtoffers mensenhandel een degelijke en realistische basis voor het totstandbrengen van het IAMM. Volgens dezelfde filosofie zou het IAMM zelfs model kunnen staan voor een toekomstig Europees monitormechanisme inzake mensenhandel.159 160
159 De Europese Commissie spreekt in haar recente mededeling betreffende de strijd tegen mensenhandel over de mogelijkheid om gegevens over mensenhandel te verzamelen en analyseren in het kader van het toekomstig EU Agentschap voor Fundamentele Rechten, in nauwe samenwerking met het toekomstig Europees Migratienetwerk en de Expertengroep Mensenhandel (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2005) 514 final, Brussels, 18 October 2005, Fighting trafficking in human beings - an integrated approach and proposals for an action plan, 9). 160 In dit verband dient gewezen op het SIAMSECT project (Elaboration of an EU template and collection plan for Statistical Information and Analysis on Missing and Sexually exploited Children and Trafficking in Human Beings) dat momenteel door het Institute for International Research on Criminal Policy (Universiteit Gent) wordt uitgevoerd. Het project wil op basis van het inzicht in de (chaotische) datacollectie inzake mensenhandel binnen de EU-lidstaten (dat verkregen is via andere projecten zoals “Childoscope” en Mon-EU-Traf I en II) een wetenschappelijk verantwoord methodologisch datainventarisatiesjabloon en datacollectieplan voor de EU uitwerken, als mogelijke basis voor een toekomstig EU-monitorcentrum inzake mensenhandel. De referenties voor de projecten die aan de basis lagen van het SIAMSECT project zijn: G. VERMEULEN en H. DE PAUW, Missing and sexually exploited children in the EU. Epidemiological data, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2004, 553 p.; G. VERMEULEN, Missing and sexually exploited children in the enlarged EU. Epidemiological data in the new Member States, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2005, 397 p.; E. SAVONA, A. DI NICOLA en S. DECARLI, Mon-EU-Traf – A Pilot Study on the Three European Union Key Immigration Points for Monitoring the Trafficking of Human Beings for the Purpose of Sexual Exploitation across the European Union, Trento, 2002; A. DI NICOLA, Mon-EU-Traf II: A Study for Monitoring the International Trafficking of Human Beings for the Purpose of Sexual Exploitation in the EU Member States, unpublished, 2004.
52
D e B e l g is c h e s t r i j d t e g e n m e n s e n h a n d e l
53
IV. De specifieke aanpak van mensenhandel binnen het prostitutiemilieu A. Inleiding In het vorige deel werd reeds aangehaald dat er geen betrouwbare of empirisch ondersteunde cijfers over het fenomeen mensenhandel beschikbaar zijn. Ondanks het beperkte zicht op de reële omvang en karakteristieken van de verschillende vormen van mensenhandel, is er een groeiende consensus dat de traditionele beleids- en praktijkfocus op mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting van vrouwen achterhaald is. Gedwongen prostitutie bestaat, maar het stereotiepe plaatje van begin tot midden jaren ’90 klopt niet (meer).161 Er zijn sterke aanwijzingen dat bijvoorbeeld de handel met het oog op uitbuiting van arbeid of diensten of kinderhandel met het oog op illegale adoptie in omvang toenemen. Een aanzienlijk deel van de mensenhandel houdt echter nog steeds verband met uitbuiting voor seksuele doeleinden, zodat de link met het prostitutiemilieu onvermijdelijk is. Deze dienstensector wordt nog altijd gekenmerkt door een potentieel verhoogde kwetsbaarheid voor uitbuiting en dus voor mensenhandel.162 Een globale evaluatie van het mensenhandelbeleid vereist dan ook dat deze deelproblematiek van nabij bekeken wordt. Het huidig deel heeft niet tot doel een zoveelste synthese te zijn van de - zeer uiteenlopende - meningen over het prostitutiefenomeen op zich. De analyse zal zich toespitsen op de vraag in hoeverre maatregelen inzake het prostitutiebeleid de strijd tegen mensenhandel positief kunnen beïnvloeden. Het uitgangspunt is de vaststelling dat het prostitutiebeleid en het mensenhandeldebat te veel vermengd worden. Een quasi automatische kwalificatie van het prostitutiemilieu als een broeihaard van mensenhandel en een daarbij horend repressief optreden op het terrein, treffen voornamelijk de illegale prostitue(e)s maar blijken weinig uit te halen tegen de echte uitbuiters. Door de mensenhandelideologie het prostitutiebeleid te laten domineren, wordt bovendien een onrealistisch beeld in stand gehouden, namelijk dat zelfs het vervoeren, overbrengen of huisvesten van een persoon met het oog op de exploitatie van diens consensuele prostitutie een vorm van mensenhandel zou zijn. Dit is manifest onjuist. Zoals al herhaaldelijk benadrukt ligt de essentie van mensenhandel in het dwang- of onvrijheidselement, wat door de nieuwe mensenhandelwet jammer genoeg wordt miskend. Ten slotte bestaat het gevaar dat door beide debatten met elkaar te vermengen, mensenhandel een instrument wordt in het voeren van een anti-prostitutiebeleid, door onder de noemer van mensenhandel een anti-overlastbeleid te effectueren.
161 G. VERMEULEN, l.c., 1. 162 Zie o.a. K. VAN IMPE, P. DE SOMERE, M. DELCOUR, B. DE RUYVER en W. VAN EECKHOUTTE, Trade in women. A Pilot and Case Study with the Philippines, Ghent, Research Group Drug Policy, Criminal Policy and International Crime, Ghent University, 1998; J. MEESE, K. VAN IMPE, S. VANHESTE, B. DE RUYVER en W. VAN EECKHOUTTE, Trafficking in Human Beings. A Pilot Study with Poland and Hungary, Ghent, Research Group Drug Policy, Criminal Policy and International Crime, Ghent University, 1998; C. De Stoop, Ze zijn zo lief, meneer, Leuven, Kritak, 1992, 284 p; G. VERMEULEN, B. MOENS en E. DE BUSSER, Betaalseksrecht: naar een legalisering van niet-problematische prostitutie, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2005, 151 p.
55
B. De bijdrage van een bonafide prostitutiemarkt in de strijd tegen mensenhandel 1. De noodzaak van een bonafide prostitutiemarkt Er dient voor gewaakt dat de strijd tegen de echte vormen van mensenhandel niet vertroebeld wordt door deze strijd te vermengen met het prostitutiebeleid an sich. Vanuit het oogpunt van de strijd tegen mensenhandel moet de enige bekommernis zijn in welke mate een prostitutiepolitiek een positieve bijdrage tot deze strijd kan leveren. In dit verband zijn er twee primaire doelstellingen: enerzijds het verminderen van de kwetsbaarheid voor uitbuiting door het verbeteren van de positie (statuut) van de prostitue(e) en anderzijds een betere focus op de echte gevallen van uitbuiting en mensenhandel door een duidelijker onderscheid te creëren met de niet-uitbuitende vormen van prostitutie. Beide doelstellingen zijn slechts realiseerbaar indien de mogelijkheid geopend wordt voor en ruimte verleend wordt aan een bonafide prostitutiemarkt. Om te trachten een dergelijke markt tot stand te brengen, zijn er verschillende opties voorhanden, gaande van een volledige legalisering van de niet-uitbuitende en niet-dwingende vormen van prostitutie tot een loutere regulering. Beide opties worden hierna kort besproken.
a. De legalisering van niet-problematische prostitutie i. De piste van legalisering De optie van legalisering van de niet-uitbuitende en niet-dwingende vormen van tewerkstelling in of organisatie van prostitutie door meerderjarigen vertrekt vanuit de vaststelling dat niet alle vormen van prostitutie gepaard gaan met uitbuiting.163 Een politiek die de niet-uitbuitende (enkel op winst gerichte) vormen van prostitutie niet strafbaar stelt en de meerderjarige prostitue(e)s die in deze vormen werkzaam zijn dezelfde rechten verleent als andere burgers, dient een dubbel doel. Niet alleen wordt hierdoor het fundamentele recht op zelfbeschikking van elk individu erkend164, maar ook laat dit een effectievere aanpak van de echte uitbuiters en mensenhandelaars binnen het prostitutiemilieu toe, doordat een duidelijker onderscheid gemaakt wordt met en een helderder beeld verkregen wordt van de (illegale) kant van de sector. Hierin ligt het wezenlijke voordeel van een legalisering in de strijd tegen mensenhandel met het oog op uitbuiting in de prostitutiesector. Door de bonafide werkzame prostitue(e) een stimulans te geven (o.a. in de vorm van een statuut als werknemer of zelfstandige165 en de toekenning van sociale zekerheidsrechten166), vergroot de kans dat de werkelijke vormen van uitbuiting tegen de strafrechtelijke lamp van mensenhandel lopen. Binnen de internationale doctrine werden al uitdrukkelijk aanbevelingen in deze zin geformuleerd.167
163 Volgens de filosofie die aan een dergelijke optie ten grondslag ligt, moeten volwassen mensen de vrijheid hebben om voor zichzelf uit te maken of ze al dan niet als prostitue(e) willen werken. Bijgevolg zou het organiseren van een prostitutieonderneming, zonder dat er sprake is van enige vorm van dwang, niet strafbaar mogen zijn en zou het bordeelverbod moeten opgeheven worden. 164 Het wordt vandaag algemeen aanvaard binnen de EU-lidstaten dat vrouwen vrijwillig als prostitue(e)s kunnen werken (zie Resolution of the European Parliament on ‘Trafficking in Human Beings’, Official Journal of the European Communities, 1996, C 32/88). 165 Betreffende de mogelijkheid van onderdanen van EU-lidstaten om zich in een andere EU-lidstaat als zelfstandige prostitue(e) te vestigen, dient gewezen op het ophefmakende JANY arrest van het Europees Hof van Justitie (H.v.J. 20 november 2001, zaak C-268/99, Jany t. Ned.). 166 In dit verband wordt gesproken van een ‘labourist’ visie (zie o.a R. HAVEMAN, Voorwaarden voor strafbaarstelling van vrouwenhandel, Deventer, Gouda Quint, 1998, 246-248). 167 Zie de aanbevelingen van het 17e internationale congres van penalisten: “in order to enable law enforcement authorities to focus their attention on trafficking in persons for the purpose of sexual exploitation, it may be considered to be an option for some countries, respecting the fundamental principles of their own legal system and their own culture or religion, to decriminalize forms of non-coercive or non-abusive employment in or organisation of prostitution involving adults” (International Review of Penal Law, 2001, Jaargang 72, 887).
56
mensenhandel en prostitutiemilieu
Het debat over een beleid van regulering van prostitutie of zelfs legalisering van exploitatie van prostitutie is gaande in vele landen, ook buiten de EU. In oktober 2000 werd een legalisering doorgevoerd in Nederland.168 Nu de opheffing van het bordeelverbod enkele jaren werkzaam is, wijzen tegenstanders van legalisering op de relatief magere resultaten die deze beleidskeuze in Nederland heeft opgeleverd.169 Het Nederlandse model levert inderdaad niet de verhoopte resultaten op. Een nauwkeurige blik op de situatie toont enkele cruciale minpunten zoals het feit dat de legalisering enkel geldt voor EU-onderdanen, het ontbreken van een effectieve aanpak van de illegale kant van de prostitutiesector en de problemen veroorzaakt door de decentralisering van het prostitutiebeleid. Het Nederlandse voorbeeld toont dat voornamelijk de wijze waarop een legalisering uitgewerkt wordt, cruciaal is voor het succes van de maatregel.
ii. Legalisering in België? Binnen het huidige Belgische politieke klimaat is de piste van legalisering van niet-uitbuitende vormen van exploitatie van prostitutie wellicht te ver gegrepen. Hoewel de regering de voorbije jaren een verbetering van de positie van de prostituee heeft aangekondigd170, lijkt er vandaag geen politiek draagvlak voor een legalisering van de uitbating van niet-problematische, consensuele volwassenenprostitutie. De nieuwe mensenhandelwet van 10 augustus 2005 waarin een ontegensprekelijk beschermings-, controleen handhavingsdenken aanwezig is, bevestigt dit.171 Een tweede obstakel in de Belgische context voor een betere bescherming van prostitue(e)s (waaronder ook de slachtoffers van mensenhandel tewerkgesteld en uitgebuit in de seksindustrie) is het VN-mensenhandelverdrag van 1950 dat, in tegenstelling tot Nederland, door België werd geratificeerd.172 Dit verdrag weerspiegelt een zuiver abolitionistische visie en stelt elke vorm van exploitatie van prostitutie strafbaar, ongeacht de vorm waarin deze plaats vindt en ongeacht de vrije wilskeuze van de persoon om prostitue(e) te zijn. In de landen die het VN-verdrag ratificeerden, leidt dit tot de paradoxale situatie dat het feit op zich van prostitue(e) te zijn niet strafbaar is, in tegenstelling tot alle aspecten die verband houden met het werken als prostitue(e) (reclame maken, het huren van een kamer om seksuele diensten te leveren).173
168 Wet van 28 oktober 1999 ‘tot wijziging van het Wetboek van strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten’, Staatsblad 1999, 464. Zie S. BOUZOUMITA en E. VAN ACKER, Bederf van de jeugd en de prostitutie, in G. VERMEULEN (ed.), Strafrechtelijke bescherming van minderjarigen, Antwerp-Apeldoorn, Maklu, 2001. Voor een analyse van de voor- en nadelen en reacties van de prostitutiesector op legalisering van exploitatie van prostitutie in Nederland zie: T. VAN DER HELM, Nieuwe regelgeving ten aanzien van prostitutiebedrijven en de gevolgen voor de gezondheidszorg voor de prostituees in Amsterdam, in A. MEHEUS, B. DE RUYVER, K. VAN IMPE en M. MORIVAL (eds.), Van opjaagbeleid tot gedoogbeleid. De aanpak van prostitutie in Nederland en Vlaanderen doorgelicht, Antwerpen, Maklu, 1999, 93-95, respectievelijk N. CORBA, Beleid met betrekking tot prostitutiebedrijven in Amsterdam, in A. MEHEUS, B. DE RUYVER, K. VAN IMPE en M. MORIVAL (eds.), o.c., 125-136. 169 In 2002 werd een eerste evaluatie gemaakt van de effecten van legalisering van prostitutie in Nederland. De resultaten van deze studie tonen dat de verwachte terugval van criminele activiteiten binnen een gereguleerde prostitutie tot nu toe eerder beperkt is. Verder onderzoek is echter nodig om meer definitieve stellingen terzake te kunnen innemen. Zie A. DAALDER, Het bordeelverbod opgeheven, Prostitutie 2000-2001, WODC rapport 200, 2002. 170 Zie supra, 37-38. 171 Zie G. VERMEULEN, “Matroesjka’s: tien jaar later. Repressie en controle als speerpunten van het vernieuwde mensenhandelbeleid?”, Pan. 2005.2, 10. 172 Convention of 21 March 1950 for the Supression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of the Prostitution of Others (UN Trafficking Convention) adopted by the General Assembly of the United Nations on 2 December 1949, United Nations Treaty Series, 1951, Vol. 96, No. 1342, 271. 173 G. VERMEULEN, “International trafficking in women and children”, International Review of Penal Law, 2001, Jaargang 72, 872.
57
Hoewel het VN-verdrag de bescherming van de prostitue(e) als basisdoelstelling vooropstelt, bewijst de praktijk dat hierdoor net het tegenovergestelde bereikt wordt. Het decriminaliseren van prostitutie, en tezelfdertijd het illegale karakter behouden van de organisatie van hun arbeid, leidt tot de isolering en marginalisering van prostitue(e), en laat de uitbuitende en dwingende vormen van exploitatie buiten het bereik van de wet.174 Vandaar dat al enkele jaren vanuit verschillende hoeken gepleit wordt voor een aanpassing of eventueel opzegging van het VN-verdrag. Dit zou de weg vrijmaken voor een internationale decriminalisering van niet-uitbuitende en niet-dwingende tewerkstelling en organisatie van prostitutie van voldoende volwassen of niet-minderjarigen.175
b. Zelfregulering binnen de prostitutiesector Op korte termijn kan wellicht meer verwacht worden van zelfregulering van de sector om de controle op de illegale tewerkstelling te vergroten. Een dergelijke regulering (b.v. via kwaliteitslabels176 voor prostitutie-inrichtingen, raamprostitutie, huurprijzen, etc.) wordt niet alleen gevraagd door de sector zelf, bovendien bewijst de praktijk dat samenwerkingsprotocollen werken en effect hebben.177 De idee van zelfregulering via kwaliteitslabels circuleert vandaag niet enkel in de prostitutiesector maar is toepasselijk ten aanzien van diverse sectoren die gevoelig zijn aan uitbuiting en mensenhandel. Op EU-niveau wordt in het anti-mensenhandelbeleid steeds meer steun verleend aan de invoering van maatregelen die effect hebben ten aanzien van de ganse ketting van ronselaars, transporteurs, uitbuiters en klanten. Binnen deze aanpak is het cruciaal om ook private organisaties zoals tewerkstellingsbureaus, huwelijksbureaus, reis-, escort- en au-pair agentschappen te benaderen. Specifiek in de prostitutiesector zou de invoering van een kwaliteitslabel kunnen impliceren dat een instelling waar consensuele seksuele diensten worden verleend door volwassenen, de garantie zou geven dat de vrije wil van de prostitute(e)s niet ingegeven is door betalingen of compensaties van enige aard, dat minimumlonen worden gerespecteerd, dat de werknemers het recht hebben klanten te weigeren, enz. Een logisch gevolg van deze zelfregulering is dat degenen die zich niet aan de gemaakte afspraken houden beter in beeld komen, wat in het prostitutiemilieu onvermijdelijk leidt tot een betere identificatie van situaties van uitbuiting en mensenhandel. Het samengaan van een dergelijke zelfregulering met enerzijds een gedoogbeleid vanwege de parketten (ten aanzien van degenen die zich aan de afspraken houden) en anderzijds een strengere aanpak van de werkelijke uitbuiters, zou vermoedelijk leiden tot een “zuiverder” prostitutiemilieu, wat op zijn beurt ongetwijfeld de strijd tegen mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting ten goede zou komen.
174 K. VAN IMPE, P. DE SOMERE, M. DELCOUR, B. DE RUYVER en W. VAN EECKHOUTTE, Trade in women. A Pilot and Case Study with the Philippines, Ghent, Research Group Drug Policy, Criminal Policy and International Crime, Ghent University, 1998, 149; J. VISSER, Tussen zonde en werk: prostitutiebeleid in Nederland, in X., Vrouwenhandel. Tussen migrant en Handelswaar, Amsterdam, Anne Vondeling Stichting, 1988, 32-33. 175 J. MEESE, K. VAN IMPE, S. VANHESTE, B. DE RUYVER en W. VAN EECKHOUTTE, Trafficking in Human Beings. A Pilot Study with Poland and Hungary, Ghent, Research Group Drug Policy, Criminal Policy and International Crime, Ghent University, 1998, 82. 176 In dit verband dient gewezen op de door de Europese Commissie bestelde studie “Development of European quality standards and feasibility study of introducing European quality labels for employment organisations, marriage bureaux, travel, escort, au-pair, or adoption agencies and service or telecommunication providers” die gestart is in juni 2006 en uitgevoerd wordt door het Institute for International Research on Criminal Policy, samen met de Universiteit Tilburg, de Belgische federale dienst voor strafrechtelijk beleid en de Hongaarse Academie voor Wetenschappen . Het project zal mogelijk leiden tot de ontwikkeling van kwaliteitsnormen en -labels (beide op EU-niveau) met als doel de mensenhandel met het oog op economische of seksuele uitbuiting te voorkomen door de creatie van een systeem van zelfregulering binnen deze sectoren, in plaats van een voortdurend beroep op het traditionele (straf)rechtsysteem. 177 Zie b.v. het Protocol betreffende de huurprijzen bij raamprostitutie in Antwerpen. Dit protocol was het resultaat van informeel overleg tussen alle betrokken partijen (prostitue(e)s, eigenaars en uitbaters) en had een dubbel doel: enerzijds het hanteren van een voor alle betrokken partijen aanvaardbare plafondprijs en de daarbij horende criteria voor de huurprijzen van een werkruimte, vitrine en gebruik van gemeenschappelijke ruimtes behorend tot een raamprostitutiepand, en anderzijds het bepalen van een maatstaf voor abnormaal profijt voor de verhuur, verkoop en de ter beschikkingstelling van kamers en enige andere ruimte met het oog op prostitutie.
58
mensenhandel en prostitutiemilieu
2. Conclusie Zowel de optie van legalisering als de alternatieve (soft-)optie van zelfregulering dienen hetzelfde ideaal, namelijk enerzijds het ontwikkelen van een bonafide prostitutiemarkt door de niet-uitbuitende en niet-dwingende vormen van prostitutie voldoende ademruimte te geven (wat een verbeterde positie van de prostitue(e) en verminderde kwetsbaarheid tot gevolg heeft) en anderzijds een beperking van het strafrechtelijke apparaat tot diens kerntaak, namelijk het aanpakken van het malafide deel van de prostitutiesector. Maatregelen van deze soort respecteren niet alleen de scheiding van het prostitutiebeleid en het mensenhandeldebat (door niet alle vormen van exploitatie van prostitutie per definitie als mensenhandel te beschouwen) maar versterken daarenboven de strijd tegen mensenhandel door één van grondoorzaken van het fenomeen (de precaire toestand en kwetsbaarheid van de prostitue(e)) aan te pakken en de echte gevallen van uitbuiting duidelijker in kaart te brengen. Wie met een realistische blik de huidige stand van zaken gadeslaat zal erkennen dat de legaliseringsoptie in het huidige politiek-maatschappelijke klimaat eerder een theoretische optie is. Vanuit het oogpunt van de strijd tegen mensenhandel zou een scheiding tussen een bonafide en malafide prostitutiemarkt veruit de belangrijkste doelstelling moeten zijn. Op dit op korte termijn te realiseren, verdient een piste van zelfregulering van de in beginsel illegale prostitutiesector wellicht de voorkeur.
59
IX.
V. Een doordacht migratiebeleid als onderdeel van een geïntegreerde aanpak van mensenhandel A. Inleiding Illegale immigratie, mensensmokkel en mensenhandel zijn fundamenteel verschillende concepten. In de praktijk en ook beleidsmatig worden deze fenomenen echter voortdurend aan elkaar gelinkt. De stijgende aandacht voor het fenomeen van economische exploitatie is een belangrijke aanwijzing dat de mensenhandelproblematiek verder reikt dan de (traditionele) seksuele uitbuiting en dat er een onmiskenbaar verband bestaat met de massale arbeidsmigratie in onze huidige samenleving. Sinds enkele jaren vermelden de Belgische beleidsdocumenten inzake mensenhandel uitdrukkelijk de noodzaak om de structurele oorzaken van het fenomeen aan te pakken. Een evaluatie van het Belgische mensenhandelbeleid vereist daarom een aanknoping met het migratiedebat. Dit debat hangt nauw samen met de vraag naar de concrete invulling van het vrij verkeer van werknemers binnen de uitgebreide EU178 en vormt één van de meest actuele politieke thema’s binnen nagenoeg alle ‘oude’ EU-lidstaten. In dit vierde deel wordt vooreerst een analyse gemaakt van de onderliggende problematiek: in welke mate bestaat er een link tussen migratie en mensenhandel? Vervolgens wordt een evaluatie gemaakt van het huidige migratiebeleid en de gevolgen hiervan voor de (bestrijding van) mensenhandel. Ten slotte worden de verschillende beleidskeuzes in dit verband tegen elkaar afgewogen en wordt getracht na te gaan in hoever maatregelen op het vlak van migratie toelaten om mensenhandel doelgerichter en op een meer structurele wijze aan te pakken.
B. De link tussen migratie en mensenhandel Een groot deel van de slachtoffers van mensenhandel zijn in feite migrantenarbeiders die op legale of illegale wijze naar een vreemd land trekken in een poging om aan armoede of discriminatie te ontsnappen, om hun levensstandaard te verbeteren of enkel maar om te kunnen overleven.179 De reële vraag in landen van bestemming naar goedkope en flexibele arbeidskrachten is een bijkomende aantrekkingsfactor. Voor velen migranten is hun reis dus een weloverwogen en bewuste (economische) keuze. Het is meestal pas bij aankomst in de landen van bestemming (of doortocht) dat de echte problemen beginnen. Zoals hierna zal worden verduidelijkt, houden deze problemen vaak nauw verband met de illegale status van de betrokken immigrant in het land van bestemming of doortocht.
178 De centrale kwestie binnen dit debat betreft de vraag of de overgangsperiode die de meeste oude EU-lidstaten (waaronder België) met betrekking tot het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten hebben ingevoerd, al dan niet moeten verlengd worden. Concreet moet België vóór 1 mei 2006 beslissen of ze haar arbeidsmarkt volledig openstelt ofwel beslist om de bestaande beperkingen te verlengen of geleidelijk af te bouwen tegen 30 april 2009. 179 Zie o.a. GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Irregular migration, state security and human security, September 2005, 33 p. (consulteerbaar via www.gcim.org); Anti-Slavery International, The migration-trafficking nexus, The Printed Word (UK), 2003, 27 p.
61
De laatste jaren is niet op afdoende wijze tegemoetgekomen aan de steeds toenemende internationale vraag naar migrantenarbeiders. Het gebrek aan legale migratiemogelijkheden heeft vele immigranten genoodzaakt beroep te doen op de diensten van smokkelaars. De risico’s verbonden aan illegale smokkeldiensten zijn weliswaar veel groter dan voor andere (legale) diensten. De bewust en gewild a angegane dienstenovereenkomst inzake het vergemakkelijken of hulp bieden bij illegale immigratie ruimt veelal de plaats voor scenario’s van mensenhandel, waarin van reële vrije wil en geïnformeerde weloverwogen keuzes geen sprake meer is.180 Het risico op uitbuiting van illegale migrantenarbeiders hangt dus nauw samen met de illegale status van de betrokkene en de verhoogde economische, sociale en politieke kwetsbaarheid die hiervan het gevolg is.181 Onderzoek naar mensenhandel bij illegale Oost-Europese vrouwelijke migrantenarbeiders heeft uitgewezen dat de fundamentele factor die bepaalt of men al dan niet verzeild geraakt in een netwerk van mensenhandel de mogelijkheid is tot legale migratie, gekoppeld aan een ontwikkeld sociaal netwerk.182 De reële link tussen het gebrek aan legale migratiemogelijkheden voor migrantenarbeiders en de verhoogde kwetsbaarheid voor mensenhandel is een eerste fundamentele vaststelling. De globalisering en toenemende deregularisering van de arbeid verhogen bovendien de kwetsbaarheid van (voornamelijk ongeschoolde) migrantenarbeiders. De informalisering van voorheen formele sectoren, zoals de constructie, landbouw en transport neemt in vele landen toe. De arbeid in dergelijke sectoren is goedkoop, vervangbaar en dus bijzonder kwetsbaar voor uitbuiting.183
C. Het huidige migratiebeleid en de impact op de mensenhandelproblematiek 1. De noodzaak van een soepeler en gemeenschappelijk migratiebeleid Het Belgische migratiebeleid en de daarmee verbonden mensenhandelproblematiek kunnen niet los gezien worden van de ruimere Europese context. De sociale en economische implicaties van de demografische veroudering en de voorspelde terugval van Europa’s lokale bevolking beginnen in toenemende mate hun stempel op het migratiedebat te drukken. Demografische studies tonen aan dat, zelfs met het doorvoeren van maatregelen om meer mensen op de arbeidsmarkt te krijgen en te houden (cf. het generatiepact), onze economieën steeds meer afhankelijk zullen worden van migrantenarbeiders.184 De Europese Commissie heeft deze boodschap al enige tijd begrepen. Reeds in 2003 werd er op EU-niveau gepleit voor de noodzaak van arbeidsmigratie naar de EU, niet enkel als antwoord op de economische (cf. de Lissabon strategie185) en demografische realiteit maar ook om de toenemende illegale
180 G. VERMEULEN, “Matroesjka’s: tien jaar later. Repressie en controle als speerpunten van het vernieuwde mensenhandelbeleid?”, Pan. 2005.2, 4. 181 Zie ook: GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migration in an interconnected world: New directions for action, October 2005, 34 (consulteerbaar via www.gcim.org). 182 J.DAVIES, The role of Migration Policy in creating and sustaining trafficking harm, Migration Research Centre, University of Sussex, 2002, 3; IOM, Trafficking and Prostitution: The Growing Exploitation of Migrant Women from Central and Eastern Europe, Migration Information Programme, Budapest, 1995, 12-14. 183 Sommige sectoren verhuizen naar plaatsen waar de arbeidsvoorwaarden werknemers het minst bescherming bieden. Andere sectoren worden informeel door het gebruik van contractanten of subcontractanten: Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 65 en 146. 184 Om de omvang van de actieve bevolking in de 15 ‘oude’ EU lidstaten te stabiliseren, is er tussen 2003 en 2050 een netto aanvoer van ongeveer 68 miljoen buitenlandse werknemers nodig (IOM, World Migration 2003, Geneva, 2003, 245). Zie ook IOM, World Migration 2005, Geneva, 2005, 139-152. 185 Op 20 maart 2000 werd op de Europese Raad te Lissabon de strategie bekendgemaakt die tot doel heeft van de EU de meest competitieve en dynamische op kennis gebaseerde economie in de wereld te maken.
62
MEN S ENHANDEL EN M I GRAT I E
immigratie en de alarmerende betrokkenheid van de georganiseerde misdaad bij mensensmokkel en handel aan te pakken.186 Ook het recente Groenboek over het beheer van de economische migratie spreekt in dit verband klare taal: indien gemeenschappelijke criteria voor de toelating van economische migranten ontbreken, zal een groeiend aantal onderdanen van derde landen de EU illegaal binnenkomen zonder enige waarborg op regulier werk – en daarom op integratie in onze samenleving. Een duidelijke waarschuwing dus voor een toenemende mensensmokkel en mogelijks -handel indien de gepaste initiatieven zouden uitblijven.187
2. Een controlepolitiek op nationaal niveau Ondanks deze signalen hebben de regeringen van vele EU-lidstaten hun restrictieve migratiepolitiek voortgezet door het inperken van legale migratiemogelijkheden en het verstrengen van controles en procedures. In de media en binnen politieke kringen wordt (illegale) immigratie vaak omschreven als een bedreiging van de nationale soevereiniteit door het ondermijnen van de controle die staten dienen uit te oefenen over hun grenzen.188 Het belang van de overheid bij de perceptie door de burgers dat een fenomeen als migratie wel degelijk “onder controle is”, mag niet onderschat worden.189 Bovendien past een restrictief immigratiebeleid (“controlepolitiek”) binnen de actuele globale anti-terrorisme inspanningen. Er is een groeiende consensus dat een controlepolitiek illegale immigratie niet kan voorkomen.190 Het voor de hand liggende bewijs hiervan is het toenemende aantal illegale binnenkomsten in verschillende bestemmingslanden waar de laatste jaren een dergelijke politiek gevoerd werd. Bovendien liggen sommige van de factoren die migratie vorm geven buiten het bereik van directe overheidsinterventie, zoals globalisering, gewapende conflicten en breder wordende economische ongelijkheden tussen verschillende delen van de wereld. Een controlepolitiek heeft met andere woorden geen invloed op de fundamentele redenen voor illegale immigratie. Restrictieve migratieregimes lijken daarenboven onverenigbaar met het toenemende vrije verkeer van goederen, kapitaal en buitenlandse investeringen.191 Een restrictief immigratiebeleid wordt niet alleen meer en meer erkend als zijnde ineffectief in de strijd tegen illegale immigratie, maar leidt bovendien tot een toename van illegale smokkel en handel in migranten. Georganiseerde misdaad richt zich op elke markt waar de “opportuniteit” om winst te maken aanwezig is. Welnu, een restrictief migratiebeleid is de ideale voedingsbodem voor een illegale immigratiemarkt. Minder mogelijkheden tot legale migratie, in combinatie met sterke “push- en pull” factoren hebben migranten ertoe gebracht steeds wanhopiger middelen te gebruiken om te migreren en maken hen tezelfdertijd kwetsbaarder dan ooit voor mensenhandelaars.192
186 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2003) 336 final, Immigration, integration and employment, Brussels, 3 June 2003. Zie ook COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES COM(2004) 508 final, First annual report on migration and integration, Brussels, 16 July 2004 en COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2004) 4002 final, Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere Programme and future orientations, Brussels, 2 June 2004, 9-10; COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2005) 669 final, Policy Plan on Legal Migration, Brussels, 21 December 2005. 187 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2004) 811 final, Green Paper on the management of economic migration: an EU approach, Brussels, 17 January 2005, 4. 188 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 10-11. 189 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Irregular migration, state security and human security, September 2005, 11 (consulteerbaar via www.gcim.org). 190 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 14-15. 191 IOM, World migration 2005, 14. 192 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 148.
63
3. Mensenhandel en de anti-immigratiestrijd Het is ongetwijfeld zo dat de huidige illegale immigratie voor een groot deel gedreven wordt door de toenemende vraag binnen de EU naar migrantenarbeiders. Een arbeidsmigratiepolitiek die op rationele wijze aan deze vraag zou voldoen zou de noodzaak voor migranten om met mensensmokkelaars en handelaars in zee te gaan gevoelig kunnen verminderen. Desondanks wordt mensenhandel dikwijls voorgesteld als een legitieme reden om het anti-immigratiebeleid repressiever en strikter te maken. Dat achter de strijd tegen de mensenhandel vaak een anti-immigratiestrijd schuilt, wordt ook door sommige actoren expliciet erkend en betreurd. De strijd tegen mensenhandel is in wezen gericht op de bescherming van personen tegen gedwongen of onvrije exploitatie. Het vrijwaren van de menselijke waardigheid houdt voor de overheid het recht en de plicht in om mensenhandel met alle mogelijke middelen te bekampen. Een dergelijk beleid heeft op zich niets te maken met de strijd tegen illegale immigratie die hoofdzakelijk ingegeven is door de vrijwaring van nationale belangen.193 Dat binnen het huidig restrictief migratiebeleid de bescherming van de menselijke waardigheid wordt voorgesteld als zijnde een reden om de grenzen te sluiten, kan derhalve niet overtuigen.194
4. Nood aan een nuchter en doordacht migratiebeleid De strijd tegen de mensenhandel maakt veelal een wezenlijk deel uit van nationale anti-migratieprogramma’s die ontegensprekelijk mede zijn ingegeven door de bescherming van de eigen welvaart. Een dergelijke politiek is echter vanuit twee opzichten misleidend. Ten eerste zijn de gesmokkelde illegale immigranten – ter wiens bescherming de migratiepolitiek zogezegd restrictief en repressief gehouden wordt – zelf de voornaamste slachtoffers doordat zij almaar kwetsbaarder worden voor echte uitbuiting, als gevolg van een almaar moeilijker wordende legale migratie en de illegale status die ermee samenhangt. Ten tweede, gelet op de stijgende afhankelijkheid van onze nationale economieën van een instroom van economische migranten, vormt een streng migratiebeleid net een wezenlijke bedreiging voor de eigen welvaart – ter behoud waarvan de grenzen volgens het huidige beleid strak dicht worden gehouden. Voldoende en zwaarwichtige redenen dus om de de facto vermenging in het huidige beleid van de strijd tegen illegale immigratie en de strijd tegen mensenhandel aan de kaak te stellen. Er dient dan ook gepleit te worden voor een beleidsmatige scheiding van beide debatten. Dit neemt niet weg dat er op nuchtere wijze dient nagedacht over maatregelen op het vlak van migratie die niet enkel tegemoet komen aan de actuele economische en demografische noodwendigheden binnen de Europese ruimte maar die tevens een positieve bijdrage kunnen leveren in de strijd tegen mensenhandel.
193 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 10. Zie ook G. VERMEULEN, l.c., 3. 194 Vgl. J. DAVIES, l.c., 6.
64
MEN S ENHANDEL EN M I GRAT I E
D. Naar een soepeler migratiebeleid in de strijd tegen mensenhandel? 1. Een restrictief migratieregime biedt geen oplossing Een versoepeling van het migratiebeleid vormt op zichzelf niet de ultieme oplossing voor mensenhandel. Niettemin zijn er gegronde redenen waarom het debat op zijn minst moet gevoerd worden en het huidige migratiebeleid aan een kritische evaluatie dient onderworpen. De huidige migratiepolitiek is er vooralsnog niet in geslaagd illegale immigratie en mensenhandel aanzienlijk te verminderen.195 De grote vraag naar buitenlandse arbeidskrachten heeft in de meeste EU-lidstaten nog niet geleid tot een soepeler economisch migratieregime. Het gegeven dat vele economische immigranten hun (desnoods illegale) immigratie slechts als een tijdelijke episode beschouwen in de overgang naar persoonlijke vrijheid en zekerheid wordt quasi volledig genegeerd. Een verscherpt migratiebeleid werkt met andere woorden contraproductief in de strijd tegen mensensmokkel en -handel omdat geen rekening wordt gehouden met de “migratieagenda” van vele economische immigranten. Meer nog, door een dergelijk beleid hebben de overheden in vele landen van bestemming zelf de uitbuiting van (illegale) arbeidsmigranten in de hand gewerkt.
2. De voordelen van een soepeler migratiebeleid in de strijd tegen mensenhandel Een soepeler migratiebeleid zou het eigenbelang van de bestemmingslanden dienen. Recente studies tonen aan dat een invoer van economische immigranten noodzakelijk zal zijn om onze welvaart op hetzelfde peil te houden. De bestaande vraag naar migrantenarbeiders zal gevuld worden door illegale immigratie, tenzij de beleidsmakers dit proces op reguliere wijze beheersen.196 Economische immigratie heeft met andere woorden niet alleen het mogelijk potentieel om onze welvaart op peil te houden maar zou tevens kunnen bijdragen aan de beheersing van bestaande (illegale) migratiestromen.197 Tenslotte zouden de migranten zelf baat hebben bij meer legale migratiemogelijkheden. Een legaal statuut en een betere afdwingbaarheid van hun rechten zouden de kansen op uitbuiting door mensenhandelaars verminderen. Economische immigratie kan dus een indirecte bijdrage leveren aan de bestrijding van de uitbuiting van illegale immigranten in de zwarte economie en de mensenhandel.198 Indien een betere strijd tegen mensenhandel niet volstaat, dan zal wellicht het economische argument uiteindelijk de doorslag geven om een effectieve kentering in het migratiebeleid te weeg brengen. Een verminderde greep van de georganiseerde misdaad op de illegale immigratiemarkt en een betere bescherming van immigranten zal het logische gevolg zijn. Het pleidooi voor meer legale arbeidsmigratie kan dus gevoerd worden vanuit zowel economische (behoud van de eigen welvaart) als humanitaire (strijd tegen mensenhandel) overwegingen.
195 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 3. 196 Anti-Slavery International, o.c., 13. 197 Zie o.a. de recente Resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2005 (COM(2004) 811). Zie ook GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 2 en GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migration in an interconnected world: New directions for action, October 2005, 79-80 (consulteerbaar via www.gcim.org); “Legale migratie kan illegale terugdringen” Interview met Brunson Mckinley (IOM), De Standaard 30 januari 2006, consulteerbaar via (www. standaard.be). 198 Resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2005 (COM(2004) 811). Zie ook Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 65.
65
3. Een stapsgewijze aanpak als deel van de oplossing In afwachting daarvan dient alvast een einde gesteld te worden aan de hierboven aangehaalde instrumentalisering van mensenhandel in functie van het migratiebeleid. Bovendien zouden in het kader van de preventieve aanpak van mensenhandel een aantal structurele initiatieven kunnen opgezet worden om de toegang tot legale migratiekanalen te vergemakkelijken. Informatiseringcampagnes over legale arbeidsmigratie zouden hierbij zinvoller zijn dan campagnes met een louter afschrikkend of afradend oogmerk.199 Legale arbeidsmigratie op zichzelf biedt natuurlijk geen allesomvattende oplossing voor de mensenhandelproblematiek. Ook legale migranten kunnen het slachtoffer worden van mensenhandel. Er is daarom evenzeer nood aan een transparant en gereguleerd migratiebeleid dat voldoende aandacht besteedt aan het statuut en de rechten van de migrantenarbeiders en hun gezinnen.200 De exploitatie van arbeid moet ook aangepakt worden door regulering van die sectoren waar werknemers het meest kwetsbaar zijn voor uitbuiting.201 Migratie is in wezen niets meer dan een natuurlijke reactie van individuen op verschillende kansen en mogelijkheden binnen of buiten internationale grenzen. Er kan slechts gehoopt worden dat de beleidsmakers immigratie zullen beschouwen als een kans, niet enkel voor economische of demografische doeleinden maar ook om mensenhandel op een meer geïntegreerde wijze aan te pakken. Van de bevraagde actoren was de meerderheid alvast overtuigd van de noodzaak om het migratiedebat te openen en na te denken over een helderder en soepeler migratiebeleid, zowel in het kader van de strijd tegen mensensmokkel als mensenhandel.
E. Conclusie Zowel het nationale als internationale beleid inzake de bestrijding van mensenhandel besteedt tot op vandaag slechts zeer beperkte aandacht aan de migratieproblematiek. In het preventieluik van het Belgische geïntegreerde mensenhandelbeleid zijn er enkele initiatieven die zich toespitsen op de structurele oorzaken van mensenhandel. Deze maatregelen bleven tot nog toe echter grotendeels beperkt tot het lanceren van sensibiliseringscampagnes in landen van oorsprong, doortocht en bestemming. Van een echte invloed van het actuele migratiedebat op het Belgische mensenhandelbeleid is vooralsnog geen sprake. Nochtans zijn er duidelijke en onmiskenbare aanwijzingen dat beide fenomenen nauw verbonden zijn. Op EU-niveau is er een sterke tendens om een meer realistisch migratiebeleid te voeren. De vraag tot versoepeling van de migratiepolitiek - zoals die de laatste tien jaar gevoerd werd - weerklinkt om verschillende redenen steeds luider. Een efficiëntere bestrijding van mensenhandel is er één van. Een evaluatie van het beleid in de meeste EU-lidstaten leert dat in werkelijkheid net het omgekeerde gebeurt. Een steeds repressiever en restrictiever migratiebeleid wordt aan het publiek voorgesteld als zijnde noodzakelijk om mensenhandelaars gemakkelijker te vervolgen en slachtoffers van mensenhandel beter te beschermen. De nadelige effecten van een dergelijk beleid krijgen minder tot helemaal geen media-aandacht, maar zijn des te meer voelbaar op het terrein.
199 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Irregular migration, state security and human security, September 2005, 27. 200 W at de status van migrantenarbeiders betreft zou alvast werk kunnen gemaakt worden van de ratificatie van de Conventie van de Verenigde Naties betreffende de Bescherming van de Rechten van alle Migrantenarbeiders en hun Families (1990). Dit Verdrag is de meest uitgebreide internationale norm met betrekking tot migrantenarbeiders. Voortbouwend op de principes van de ILO Conventies nr. 97 (1949) en 143 (1975) en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens tracht deze Conventie “to extend human rights law to all migrant workers and their families throughout the entire migration process” en “to prevent and eliminate the clandestine movements and trafficking in migrant workers and the employment of migrants in an irregular situation”. 201 Z ie Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 149-151.
66
MEN S ENHANDEL EN M I GRAT I E
De fenomenen illegale immigratie en mensenhandel kunnen niet zomaar gelijkgeschakeld worden. Het beleid inzake beide fenomenen mag dan ook niet vermengd worden. Niettemin hebben maatregelen op het vlak van migratie het potentieel om mensenhandel substantieel te verminderen door enerzijds de mogelijkheden tot legale arbeidsmigratie uit te breiden en anderzijds de sociale- en mensenrechten van immigranten in de landen van bestemming structureel te verbeteren. Op EU-niveau worden dergelijke maatregelen al enige tijd gestimuleerd.202 Een plausibel argument dus om de kwetsbaarheid van immigranten voor uitbuiting door criminele personen/organisaties te verminderen en aldus een positieve bijdrage te leveren in de huidige strijd tegen mensenhandel.
202 Z ie de hierboven vermelde documenten zoals het Groenboek van de Europese Commissie van 2004 en de Resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2005. Zie ook de ‘Verklaring van Brussel’ die in september 2002 tot stand kwam in het kader van de Europese Conferentie voor de Preventie en Bestrijding van Mensenhandel. Er werd toen reeds uitdrukkelijk bepaald dat “de ontwikkeling van een bredere migratiepolitiek een substantiële bijdrage kan leveren om mensenhandel te verminderen en te voorkomen”.
67
68
VI. Een hernieuwde benadering van slachtoffers van mensenhandel? A. Mensenrechten als primair criterium De mensenhandelproblematiek is een complexe aangelegenheid en de aanpak ervan kan vanuit verschillende perspectieven benaderd worden. Op internationaal vlak is er de laatste jaren een duidelijke tendens om in het mensenhandelbeleid de bescherming van de mensenrechten als primair criterium voorop te stellen.203 Een dergelijke benadering is in wezen gebaseerd op de erkenning van mensenhandel als een oorzaak en gevolg van schendingen van mensenrechten. De Expertengroep Mensenhandel beschouwt de integratie van het mensenrechtenperspectief als fundamenteel voor de ontwikkeling van een effectieve aanpak van mensenhandel.204 Deze consensus op internationaal vlak wordt voorlopig nog niet weerspiegeld in het beleid van de meeste staten, waar een relatief beperkte aandacht uitgaat naar de slachtoffers – althans in vergelijking met de nadruk die gelegd wordt op de repressieve component. Als er al sprake is in nationale beleidsdocumenten van zorg voor de slachtoffers, dan wordt deze vrijwel automatisch gekoppeld aan medewerking met de gerechtelijke autoriteiten. De discrepantie tussen de klemtoon die op internationaal vlak gelegd wordt op het mensenrechtenperspectief en de marginale rol die een dergelijke humanitaire benadering toebedeeld krijgt in het nationale mensenhandelbeleid, vormt het uitgangspunt voor een debat over een mogelijke vernieuwde benadering van slachtoffers van mensenhandel. Het recente voorontwerp van wet tot omzetting van de EU-richtlijn van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel voor slachtoffers van mensenhandel, geeft dit debat een extra dimensie aangezien het voorstel niet primair lijkt in te spelen op deze humanitaire dimensie. De analyse van het voorontwerp vormt één van de centrale punten in dit vijfde deel, gelet op het feit dat een goede slachtofferbenadering algemeen beschouwd wordt als het sluitstuk van een geïntegreerd mensenhandelbeleid en gelet op het belang van de omzettingswet voor de toekomstige behandeling en bescherming van slachtoffers van mensenhandel in België.
203 Zowel op het niveau van de Verenigde Naties (zie o.a. UNITED NATIONS, General Assembly Resolution A/RES/55/25, Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, 2005; UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking, New York and Genève, 2002), de Raad van Europa (zie COUNCIL OF EUROPE, Convention on Action against Trafficking in Human Beings, Council of Europe Treaty Series, No. 197, 2005), als op EU-niveau (o.m. de recente mededeling van de Europese Commissie en het EU- actieplan voor de bestrijding van mensenhandel erkennen uitdrukkelijk het belang van een op mensenrechten en slachtoffers gerichte aanpak (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2005) 514 final, Brussels, 18 October 2005, Fighting trafficking in human beings - an integrated approach and proposals for an action plan; COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, OJ C 311, Brussels, 9 December 2005, EU action plan on best practices, standards and procedures for combating and preventing trafficking in human beings)). 204 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 137.
69
B. De kernpunten van het debat 1. De medewerkingsplicht van het slachtoffer De kern van de discussie wordt gevormd door de vraag of het toekennen van het bijzonder slachtofferstatuut205 (en de daaruit volgende bescherming, opvang en tijdelijk of permanent legaal verblijf) al dan niet zou moeten losgekoppeld worden van de medewerking van het slachtoffer met de gerechtelijke autoriteiten.
a. Het Belgisch model: quid pro quo In België is medewerking met het gerecht een verplichtende voorwaarde om het beschermingsstatuut te bekomen en lopen de afgifte en verlenging van de verschillende verblijfstitels parallel met de vooruitgang van de gerechtelijke procedure. Dit zogenaamde quid pro quo systeem dient binnen de EU nog steeds als voorbeeld van een evenwichtig en werkbaar model. De ratio van een dergelijk model is dat een compromis dient gevonden tussen enerzijds het humanitaire (bescherming en opvang van de slachtoffers) en anderzijds het repressieve luik (opsporing, vervolging en bestraffing van de daders) in de vorm van medewerking met het gerecht door het afleggen van verklaringen of het indienen van een klacht tegen de daders. Ook de recente EU-richtlijn terzake voorziet in de toekenning van tijdelijke verblijfstitels in ruil voor de medewerking van het slachtoffer.206 De EU-richtlijn terzake zal er bovendien voor zorgen dat alle EU-lidstaten in de nabije toekomst bij wijze van minimumnorm over een soortgelijke regeling beschikken (de richtlijn dient uiterlijk op 6 augustus 2006 geïntegreerd te zijn in de nationale wetgeving van elke lidstaat). In vergelijking met enkele jaren geleden betekent dit op EU-niveau ongetwijfeld een belangrijke stap voorwaarts. Nochtans zijn er ook andere stemmen hoorbaar.
b. Het Italiaans “sociaal” model Het Italiaanse model voorziet bijvoorbeeld de mogelijkheid dat een verblijfsvergunning wordt afgegeven om humanitaire redenen voor slachtoffers die deelnemen aan een “Programma van Sociale Bijstand en Integratie” (de zogenaamde “artikel 18 projecten”). De afgifte van deze speciale verblijfsvergunning impliceert niet noodzakelijk een directe samenwerking van het slachtoffer met de gerechtelijke autoriteiten. In deze “sociale optie” wordt het slachtoffer dus niet verplicht om verklaringen af te leggen tegen de daders, hoewel een minimale informatiedoorstroming wordt verwacht naar de politiediensten toe.207
c. De Expertengroep Mensenhandel: volledige loskoppeling Het meest vernieuwende geluid kwam ongetwijfeld van de Expertengroep Mensenhandel van de Europese Commissie in haar eindrapport van december 2004. Centraal staat het idee dat een slachtoffer van mensenhandel een slachtoffer is van schendingen van fundamentele mensenrechten. Dit feit op zichzelf noodzaakt reeds een specifiek beschermingsstatuut en moet volledig los staan van een verplichte samenwerking met de gerechtelijke autoriteiten. Op deze manier moet elke vorm van instrumentalisering van het slachtoffer vermeden worden.
205 Voor een beschrijving hiervan zie supra, 47-48. 206 Zie artikel 8 van de EU-richtlijn (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, OJ L 261, Brussels, 6 August 2004, Directive of 29 April 2004 on the residence permit issued to third-country nationals victims of trafficking in human beings or to third country nationals who have been subjects of an action to facilitate illegal immigration and who cooperate with the competent authorities). 207 Zie CGKR, Rapport Mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 44-45.
70
S LACHTOFFERBENADER I NG
Samengevat voorziet dit model in (1) een reflectieperiode van drie maanden, (2) de afgifte van een tijdelijke en hernieuwbare verblijfsvergunning van minstens zes maanden, onafhankelijk van een eventuele medewerking met de gerechtelijke overheid en onafhankelijk van het feit of de uitbuiters worden vervolgd, in combinatie met een maximale omkadering van de slachtoffers, (3) het verlenen van een langdurige of permanente verblijfstitel om humanitaire redenen, via de asielprocedure of na het succesvol doorlopen van een sociaal integratieproject en (4) de mogelijkheid tot begeleide terugkeer naar het land van herkomst.208
2. Identificatie en detectie van de slachtoffers Een tweede cruciaal element in het debat betreffende de slachtofferbenadering is de detectie en identificatie van de slachtoffers. Het Belgische model legt sterk de nadruk op de dynamische samenwerking tussen alle betrokken actoren voor de detectie, identificatie en doorverwijzing van slachtoffers naar de gespecialiseerde hulpverlening toe. Ook de Expertengroep Mensenhandel pleit in haar eindrapport voor een doorgedreven opleiding en continue vorming van alle eerstelijnsdiensten die mogelijks met slachtoffers mensenhandel in aanraking komen.209 Uit de bevraging van de actoren komt duidelijk naar voor dat de identificatie en doorverwijzing van slachtoffers van mensenhandel in België voor verbetering vatbaar is. Mogelijke slachtoffers worden niet op dezelfde manier behandeld door de verschillende eerstelijnsdiensten, zonder een duidelijk aanwijsbare reden voor het verschil in behandeling. Dezelfde bevindingen blijken uit de werkzaamheden van de Ad-hoc Werkgroep “Toekenning van het statuut en afgifte van verblijfsdocumenten aan slachtoffers van mensenhandel”.210 Er is geen automatische en onmiddellijke doorverwijzing door de politiediensten (b.v. omdat de persoon zich niet als slachtoffer beschouwt), zelfs wanneer er vermoed wordt dat het om een slachtoffer gaat. Betreffende de inlichting van het slachtoffer over het bestaan en de werking van het slachtofferstatuut bestaan er binnen sommige politiediensten geen instructies. De wijze waarop het verhoor gebeurt en de concrete verklaringen van het slachtoffer bepalen of er al dan niet een voorstel wordt gedaan aan het slachtoffer.
C. Evaluatie van de huidige slachtofferbenadering 1. Loskoppeling van de medewerkingsplicht van het verblijfsrecht: pro en contra Het quid pro quo systeem vormt in België de kern van het beschermingsstatuut voor slachtoffers van mensenhandel. Het ganse systeem is in wezen gesteund op de idee dat de strijd tegen mensenhandel versterkt wordt door een verblijfstitel toe te kennen aan de slachtoffers van mensenhandel die met de gerechtelijke autoriteiten samenwerken bij de vervolging van de vermoedelijke daders van deze inbreuken. De mogelijkheid om een verblijfstitel te verkrijgen wordt niet gezien als een basisrecht maar als een prikkel voor de slachtoffers om hen ertoe te bewegen verklaringen af te leggen of klacht in te dienen, een soort ruilhandel dus.
208 R eport of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 105-108 en 171-176 209 Ibid., 104, aanbevelingen 90 en 92. Het belang van een spoedige opsporing en verwijzing van de slachtoffers van mensenhandel wordt ook duidelijk onderstreept in het recente EU-actieplan mensenhandel waar in de bijlage een ganse reeks maatregelen worden voorgesteld om de spoedige opsporing mogelijk te maken. 210 De oprichting, samenstelling en mandaat van deze specifieke Ad-hoc groep vinden hun oorsprong in de beslissing van 27 januari 2005 van de Interdepartementale Coördinatiecel voor de Strijd tegen de Mensensmokkel en Mensenhandel.
71
Het quid pro quo systeem tracht een evenwicht te vinden tussen het belang dat de staat heeft bij een succesvol gerechtelijk optreden tegen mensenhandelaars (waarbij vooral seksuele exploitatie veel mediaaandacht geniet) en de bescherming van de slachtoffers zelf. Op zich lijkt dit een logisch compromis en een evenwichtige keuze.
a. Bezwaren tegen een eventuele loskoppeling Van de bevraagde actoren pleit de meerderheid voor het behoud van het huidige systeem, al dan niet gepaard met een versoepeling van de voorwaarden, o.a. wat betreft de niet-begeleide minderjarigen of een eventuele verlenging van de reflectieperiode tot b.v. 60 dagen). Slechts een kleine minderheid is overtuigd van de meerwaarde van een volledige loskoppeling van het beschermingsstatuut van de verplichte medewerking. Een veel genoemd bezwaar tegen een loskoppeling is de vrees voor een enorme toename van het aantal meldingen door valse slachtoffers en een toename van het aantal valse verklaringen. Volgens de actoren wordt het huidige systeem “zuiver” gehouden door een goede samenwerking tussen de drie ‘filters’ (politiediensten, parketten en de gespecialiseerde onthaalcentra). Gevreesd wordt dat een loskoppeling zou leiden tot oneigenlijk gebruik van het slachtofferstatuut en dat daardoor het systeem aan waarde zou inboeten.211
b. Nuancering van de bezwaren Eerst en vooral is de vrees voor een toevloed van valse slachtoffers ingeval van niet-verplichte medewerking met het gerecht veeleer een vermoeden dan een empirisch ondersteund gegeven. Evengoed een geforceerde medewerking met de politie en de gerechtelijke overheden (in ruil voor verblijfsdocumenten) zou mogelijk kunnen leiden tot onoprechte en valse verklaringen, wat een misbruik van het slachtofferstatuut in de hand zou werken.212 Bovendien is het niet duidelijk waarom de goede samenwerking tussen de politie, parketten en onthaalcentra ook in een systeem zonder verplichte medewerking van het slachtoffer niet zou kunnen functioneren als een efficiënte filter. Door een verhoging van de kwaliteit van de detectie en identificatie kan deze filter bovendien nog efficiënter worden.
c. Conclusie: een fundamenteel verschillend uitgangspunt Zonder uitspraak te doen over welk systeem het beste is - in termen van een succesvol justitieel optreden en een volwaardige bescherming van de slachtoffers - kan men niet voorbij de vaststelling dat beide systemen vertrekken vanuit een fundamenteel verschillende gedachte. Waar het huidige systeem de medewerking van de slachtoffers tracht te bereiken door beloftes van tijdelijk of permanent verblijf, tracht het andere systeem door een loskoppeling de medewerking te bereiken aan de hand van een vertrouwensrelatie die gradueel met het slachtoffer wordt opgebouwd. Volgens deze piste moeten slachtoffers van mensenhandel op voorhand de zekerheid hebben dat ze in elk geval op de steun en bescherming van de overheid kunnen rekenen. Door het slachtoffer een basisbescherming te bieden en langzamerhand diens vertrouwen te winnen, kan redelijkerwijze worden aangenomen dat de kans dat het slachtoffer (oprechte) verklaringen zal afleggen en bewijs zal verschaffen tegen de daders alleen maar kan vergroten. De bescherming van de slachtoffers kan op die manier een hoeksteen worden van een effectief vervolgingsbeleid van mensenhandelaars.213 Kiezen voor één van de
211 Dezelfde commentaar blijkt uit de werkzaamheden van de Ad-hoc Werkgroep “Toekenning van het statuut en afgifte van verblijfsdocumenten aan slachtoffers van mensenhandel”. 212 R eport of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 100-101, 171-172. 213 Vgl. Ibid., 141 en 172.
72
S LACHTOFFERBENADER I NG
verschillende systemen komt in feite neer op het maken van een morele keuze. In die optiek kan niet ontkend worden dat de piste van loskoppeling meer verenigbaar lijkt met het mensenrechtenperspectief dat op internationaal vlak als primair beschouwd wordt.214
2. De wet van 15 september 2006 tot omzetting van de EU-richtlijn inzake de verblijfsvergunning voor slachtoffers van mensenhandel Een loskoppeling van het beschermingsstatuut van de verplichte medewerking lijkt beter tegemoet te komen aan de mensenrechtelijke benadering van de strijd tegen mensenhandel. Nochtans steunen de onthaalcentra en het CGKR het behoud van het bestaande systeem. Hoewel deze actoren erkennen dat de EU-richtlijn een zeker risico inhoudt voor instrumentalisering215 en er op wijzen dat het begeleidingsaspect minstens even belangrijk, zo niet belangrijker moet zijn dan het politionele en gerechtelijke aspect, wordt de aanbeveling van de Expertengroep Mensenhandel op dit punt niet gevolgd.216 Bij wijze van compensatie voor het risico op instrumentalisering, hopen deze actoren wel dat bij de omzetting van de EU-richtlijn naar Belgisch recht maximaal gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheid die de lidstaten geboden wordt om voor de personen die onder het toepassingsgebied vallen van de richtlijn een meer gunstige regeling uit te werken.217. De hierna volgende analyse van de nieuwe wet toont in welke mate deze verwachtingen al dan niet werden ingelost.
a. Instrumentalisering van het slachtoffer niet verdwenen Volgens het nieuwe artikel 61/3, § 2 van de Vreemdelingenwet zou de éénmalige verlenging van de aankomstverklaring (AV) slechts mogelijk zijn “indien dit nodig is voor het onderzoek of indien de Minister of zijn gemachtigde, rekening houdend met de elementen van het dossier, van oordeel is dat dit opportuun is”. Bovendien kan het slachtoffer slechts gemachtigd worden tot een verblijf van zes maanden (tijdelijke inschrijving in het bevolkingsregister), indien de Procureur des Konings of de arbeidsauditeur (onder meer) bevestigen “dat het onderzoek of de gerechtelijke procedure nog loopt en dat de vreemdeling blijk geeft van zijn bereidheid tot medewerking” (nieuwe artikel 61/4 § 1 Vreemdelingenwet). Dergelijke formuleringen houden een gevaar voor instrumentalisering in. In de praktijk is de samenwerking van een slachtoffer met de gerechtelijke autoriteiten namelijk beperkt tot het afleggen van een aantal verklaringen, het identificeren van panden of personen of eventuele confrontaties met daders onderzoeksdaden die meestal in een vroeg stadium van de gerechtelijke procedure worden uitgevoerd. Een dergelijke regeling biedt weinig zekerheid en maakt de procedure niet echt aantrekkelijk voor de slachtoffers. De wet komt dan ook niet volledig tegemoet aan de primaire humanitaire benadering van slachtoffers van mensenhandel zoals dit op internationaal vlak steeds meer wordt gepromoot.
214 Zie voetnoot 213. 215 Artikel 8 van de richtlijn stelt dat voor de afgifte en verlenging van verblijfsdocumenten aan slachtoffers mensenhandel, lidstaten kunnen onderzoeken in welke mate het nog nodig of nuttig is voor het gerechtelijk onderzoek dat de betrokkenen op het grondgebied verblijven. 216 CGKR, Rapport Mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 54. 217 Zie artikel 4 van de EU-richtlijn.
73
b. STOP-procedure geen wettelijke basis Een punt waar de wet duidelijk te kort schiet is dat, in tegenstelling tot wat op het terrein al geruime tijd gevraagd wordt (ook onder de bevraagde actoren), de officieuze STOP-procedure niet in de wettelijke regeling is opgenomen.
c. Verplicht bewijs van identiteit Eveneens problematisch is het feit dat het slachtoffer zijn identiteit moet proberen bewijzen (door zijn paspoort of daarmee gelijkgestelde reistitel of nationale identiteitskaart over te leggen) alvorens aanspraak te maken op tijdelijke verblijfsdocumenten (nieuwe artikel 61/3, § 4). Vele slachtoffers zijn echter niet in het bezit van dergelijke documenten en de ambassades zijn niet altijd gewillig om een bewijs van nationaliteit af te leveren.
d. EU-onderdanen vallen ook onder de wettelijke regeling Een positief punt is dat het nieuwe beschermingsstatuut zowel ten aanzien van onderdanen van de EU-lidstaten als ten aanzien van onderdanen van derde landen toegepast kan worden.218
219
e. Slachtoffers van mensensmokkel vallen niet uit de boot Een positief punt is het feit dat de voorziene regeling ook kan worden ingeroepen door slachtoffers van mensensmokkel onder bepaalde verzwarende omstandigheden (namelijk diegene bepaald in artikel 77quater 1°, uitsluitend voor wat de niet begeleide minderjarigen betreft, tot 5°). De EU-richtlijn laat namelijk uitdrukkelijk toe om ook slachtoffers van mensensmokkel verblijfspapieren toe te kennen in ruil voor medewerking met het gerecht. De wet bekrachtigt op die manier de huidige praktijk volgens dewelke slachtoffers van ernstige vormen van mensensmokkel eveneens beroep kunnen doen op het beschermingsstatuut mensenhandel. Hoewel de basisfenomenen mensenhandel en –smokkel fundamenteel verschillend zijn en verschillend moeten benaderd worden, is het een feit dat mensenhandel en -smokkel vaak in gelijkaardige omstandigheden plaatsvinden en in dezelfde mate de gezondheid en het leven van de slachtoffers in gevaar kunnen brengen.220
f. Conclusie Een analyse van de tekst van de wet van 15 september 2006 die (onder meer) de EU-verblijfsrichtlijn omzet in nationaal recht, leidt tot de vaststelling dat de mogelijkheden voor slachtoffers van mensenhandel om in België legaal verblijf te krijgen er niet echt op vooruitgaan. Het (belang van het) strafrechtelijk onderzoek blijft een primair criterium om een slachtoffer al dan op het Belgisch grondgebied te laten verblijven en eventueel een kans op integratie te bieden. De aanvankelijke tekst van het voorontwerp getuigde van een overdreven instrumentalisering. Na ernstige kritiek vanuit verschillende hoeken221, werd de tekst op bepaalde punten aangepast, wat toege-
218 CGKR, Rapport Mensenhandel. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, november 2005, 54. 219 Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Parl. St. Kamer 2005-2006, nr. 2478/28. 220 D it argument werd trouwens door de Memorie van Toelichting bij de nieuwe mensenhandelwet van 10 augustus 2005 naar voor geschoven als rechtvaardiging voor de gelijkschakeling van de strafmaat en de verzwarende omstandigheden voor mensensmokkel en mensenhandel (supra, 25 en voetnoot 52). 221 Z ie o.a. het commentaar van Paolo De Francesco van het CGKR: “Dit wetsontwerp druist in tegen de filosofie van het huidige beschermingsmodel. België was een voorbeeld in Europa, nu draaien we de klok vijften jaar terug”, uit “Slachtoffer mensenhandel slechter beschermd”, De Standaard, 24-25 december 2005.
74
S LACHTOFFERBENADER I NG
juicht dient te worden. Niettemin biedt de definitieve tekst, in vergelijking met de bestaande praktijk, niet echt een meerwaarde voor de slachtoffers van mensenhandel of ernstige vormen van mensensmokkel. Met de omzetting van de EU-richtlijn, die mede het gevolg is van de Belgische inspanningen op dit vlak, bevestigt België zijn voortrekkerspositie binnen de EU dus niet.
3. De Wet van 10 augustus 2005 en de bescherming van het slachtoffer a. Gevolgen van de gewijzigde mensenhandeldefinitie De nieuwe mensenhandelwet van 10 augustus 2005 heeft ook invloed op de slachtofferbenadering. Er werd al gewezen op het belang van een snelle en kwalitatieve detectie en identificatie voor een effectieve bescherming van de echte slachtoffers. De identificatie van potentiële slachtoffers door de eerstelijnsdiensten op het terrein is nauw verbonden met de wettelijke definitie van mensenhandel. De nieuwe en ruimere mensenhandeldefinitie kan in dit verband voor problemen zorgen. Door enerzijds een aantal nieuwe vormen van exploitatie onder de noemer mensenhandel te brengen en door anderzijds voor de meeste vormen van uitbuiting het dwangvereiste achterwege te laten, bestaat een reëel gevaar dat personen ten onrechte gebruik trachten te maken van het slachtofferstatuut waardoor dit dreigt uitgehold te worden. Door het weglaten van het dwangelement in de mensenhandeldefinitie bestaat bovendien het gevaar dat het onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel vervaagt en dat voornamelijk vormen van mensensmokkel zullen vervolgd worden (niet alleen zijn deze gemakkelijker te bewijzen maar bovendien zijn de strafmaat en verzwarende omstandigheden dezelfde als bij mensenhandel).222 Het hoeft geen uitleg dat deze evolutie nadelig is voor de echte slachtoffers van mensenhandel die in de praktijk minder in beeld dreigen te komen en dus ook minder aanspraak dreigen te maken op het slachtofferstatuut. Deze bezorgdheid wordt gedeeld door de meerderheid van de bevraagde actoren: er zal duidelijker moeten bepaald worden wie als slachtoffer van mensenhandel zal worden beschouwd en in aanmerking zal komen voor het bijzonder statuut en de daarmee gepaard gaande opvang en begeleiding. Er dient voornamelijk verduidelijkt te worden in hoeverre de slachtoffers van de nieuwe vormen van exploitatie een beroep kunnen doen op het bijzonder statuut en de gespecialiseerde opvangcentra. Tevens wordt de vraag gesteld of het voor de opvangcentra - gelet op hun beperkte opvangcapaciteit - überhaupt mogelijk zal zijn om al deze nieuwe categorieën slachtoffers op te vangen en te begeleiden.223
b. De bewijslast inzake mensenhandel vs. de bescherming van het slachtoffer Uit de interviews met de actoren blijkt dat het verdwijnen van het dwangvereiste vooral toegejuicht wordt door de politiediensten en parketten. Steeds minder slachtoffers voelen zich namelijk slachtoffer en wensen mee te werken met de gerechtelijke autoriteiten in het kader van een strafprocedure tegen de daders, terwijl de verklaringen van de slachtoffers nog steeds van wezenlijk belang zijn om in het kader van een mensenhandeldossier een veroordeling te bekomen, voornamelijk wat het bewijs van de dwang of onvrijheid betreft.
222 Z ie supra, 25 (voetnoot 52) 223 Dit geldt in het bijzonder voor slachtoffers met de Belgische nationaliteit. Volgens de nieuwe mensenhandelwet kunnen voortaan ook Belgen het slachtoffer worden van mensenhandel. Er is echter niet duidelijk bepaald of de onthaalcentra ook deze personen (die vaak wel vast verblijf hebben in het land) dienen op te vangen en te begeleiden.
75
Op dit punt dient vastgesteld dat de nieuwe mensenhandelwet voor een groot deel tegemoet komt aan de bewijsproblemen van het Openbaar Ministerie in mensenhandeldossiers. Door de afwezigheid van het dwangvereiste zal immers steeds minder beroep moeten gedaan worden op de bereidwilligheid van de slachtoffers om mee te werken. Het is echter de vraag of deze optie geen nadelig effect zal hebben voor de slachtoffers zelf. Het toenemende consensualisme onder de slachtoffers is een feit. Bovendien worden slachtoffers die niet onmiddellijk bereid zijn om mee te werken met de politie door een rigide toepassing van de procedure vrijwel ogenblikkelijk gerepatrieerd (indien ze al niet verdwenen zijn). Niettemin blijven de verklaringen van slachtoffers onontbeerlijk om een goed zicht te krijgen op de ware toedracht in een mensenhandeldossier en om sommige daders te vatten en effectief te vervolgen. Een loutere aanpassing van de mensenhandeldefinitie in functie van de bewijsproblemen van het Openbaar Ministerie waardoor personen gemakkelijker kunnen veroordeeld worden voor mensenhandel buiten de slachtoffers om, lijkt daarom problematisch en miskent de eigenlijke factoren voor de afnemende bereidwilligheid tot medewerking. Een alternatieve benadering van de slachtoffers (in de zin van het voorstel van de Expertengroep Mensenhandel, namelijk via het opbouwen van een vertrouwensrelatie tussen de diensten en het slachtoffer) lijkt daarom aangewezen om een reële medewerking van het slachtoffer te verkrijgen en aldus tot een gemakkelijker bewijs van de tenlastelegging mensenhandel te komen. Het voortdurend afzwakken van de bewijslast inzake mensenhandel vergroot niet enkel het risico van onterechte veroordelingen maar kan uiteindelijk de bescherming van de echte slachtoffers van mensenhandel op de helling zetten. Wanneer de medewerking van slachtoffers niet langer noodzakelijk wordt om gerechtelijke successen te boeken, zal er ook minder reden zijn om slachtoffers via het quid pro quo systeem opvang, begeleiding en de mogelijkheid tot integratie te bieden.
76
S LACHTOFFERBENADER I NG
D. Conclusie De benadering van slachtoffers van mensenhandel is een complex en bijzonder gevoelig thema. Het belang van de slachtoffers bij een volwaardige bescherming en opvang wordt van overheidswege afgewogen tegen het belang van een succesvolle vervolging van de mensenhandelaars. Tot op vandaag is het Belgisch model inzake slachtofferbescherming gebaseerd op een compromis tussen deze beide belangen. De discussie over een eventuele loskoppeling van het slachtofferstatuut van de verplichte medewerking met de gerechtelijke overheid is echter volop gaande. Het essentiële verschil in benadering tussen beide systemen ligt in het al dan niet garanderen van een adequate bescherming, los van de medewerking met het gerecht en het al dan niet voorop stellen van een vertrouwensrelatie tussen het slachtoffer en de overheidsinstanties. De vanuit bepaalde hoeken voorgestelde loskoppeling beantwoordt alleszins aan de recente tendens binnen verschillende vooraanstaande internationale fora om het humanitaire aspect te laten primeren bij de aanpak van mensenhandel. In de lijn van deze mensenrechtelijke benadering dient het debat over de voorwaarden voor het toekennen van verblijfstitels alleszins gevoerd. Een toch niet onbelangrijk punt in dit verband is dat de mensenhandelnorm op internationaal vlak bij uitstek, het Mensenhandelprotocol van de Verenigde Naties, geen gewag maakt van een verplichte medewerking van slachtoffers met de gerechtelijke autoriteiten in ruil voor verblijfstitels. De vroegtijdige detectie en identificatie van slachtoffers is essentieel voor een doeltreffend mensenhandelbeleid. Op EU-niveau worden de nodige initiatieven genomen om de identificatie van slachtoffers van mensenhandel binnen de EU sterk te verbeteren. Uit de bevraging van de actoren op het terrein blijkt duidelijk dat er op dit vlak ook in België nood is aan verbetering. Duidelijke richtlijnen voor alle eerstelijnsdiensten om een uniforme benadering van alle (potentiële) slachtoffers te verwezenlijken en een automatische doorverwijzing van slachtoffers naar de gespecialiseerde onthaalcentra, zijn enkele van de belangrijkste doelstellingen terzake. Ten slotte is het onzeker of de nieuwe mensenhandeldefinitie een vlotte identificatie van de echte slachtoffers zal vergemakkelijken, enerzijds door meer vormen van exploitatie onder de noemer mensenhandel te brengen en anderzijds door het dwangvereiste achterwege te laten. De recente wet tot omzetting van de EU-richtlijn betreffende de verblijfsregeling voor onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of die hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, biedt het Belgische model inzake slachtofferbenadering.voortaan een wettelijke basis. Recente internationale instrumenten inzake de bestrijding van mensenhandel beklemtonen steeds meer het belang van een mensenrechtelijke benadering. Volgens de tekst van de nieuwe wet wordt de tegenovergestelde utilitaristische benadering nu echter formeel in het Belgisch rechtsysteem ingeschreven.
77
VII. Conclusies en aanbevelingen A. De wettelijke omschrijving van mensenhandel Door de Wet van 10 augustus 2005 werd de Belgische mensenhandelwetgeving aangepast aan de bestaande normen op internationaal vlak en werd tegemoetgekomen aan de vraag op het terrein naar verbetering van het wettelijke apparaat voor de strijd tegen mensenhandel.
1. Een expliciete strafrechtelijke definitie De wet zorgt voor een belangrijke verduidelijking op het vlak van de definitie van mensenhandel dat voor het eerst een autonome strafrechtelijke omschrijving krijgt (artikelen. 433quinquies tot 433nonies Sw.).
g Om het wettelijke kader inzake mensenhandel nog logischer en overzichtelijker te maken, zou de wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de mensensmokkel de artikelen 379 en 380 Sw. niet meer als mensenhandel mogen beschouwen.
2. Een uitgebreid toepassingsgebied De wet breidt het toepassingsgebied van mensenhandel aanzienlijk uit. Niet enkel mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie, maar ook mensenhandel met het oog op arbeidsexploitatie en de orgaan- of weefseldiefstal en -transplantatie is voortaan strafbaar, ongeacht of een Belg of vreemdeling daarvan het slachtoffer is.
g De invulling van het begrip seksuele exploitatie zou nog verruimd kunnen worden tot de exploitatie in de volwassenenpornografie (conform de internationale en Europese definities), naast de bestaande invulling als de exploitatie van de ontucht of prostitutie (artikelen 379 en 380, § § 1 en 4 Sw.) en kinderpornografie (artikel 383bis, § 1 Sw.).
g De uitbreiding van de wettelijke definitie van mensenhandel tot de exploitatie van bedelarij of het aanzetten van personen om misdaden of wanbedrijven te plegen is eigenlijk overbodig en levert geen meerwaarde in de strijd tegen mensenhandel. Deze twee gevallen zouden bijgevolg uit de wettelijke definiëring van mensenhandel gelicht moeten worden.
g Een precieze definiëring binnen de wet van de notie “menselijke waardigheid” (cf. artikel 433quinqies, § 1, 3°) zou bijdragen tot een duidelijker begrip van mensenhandel met het oog op economische exploitatie en zou bewijs- en interpretatieproblemen terzake kunnen vermijden.
g Ondanks de ruimere omschrijving van mensenhandel dient er over gewaakt dat de strijd tegen mensenhandel toegespitst blijft op de echte gevallen van uitbuiting en niet gebruikt wordt om ongewenste (niet-uitbuitende) vormen van criminaliteit harder aan te pakken.
g In de (nieuwe) omzendbrief over het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel zou bepaald moeten worden dat door de gerechtelijke autoriteiten, niettegenstaande de wetswijzigingen, toch voorrang moet worden gegeven aan de gevallen van gedwongen of onvrije exploitatie.
79
3. Een duidelijker onderscheid met mensensmokkel Voor het eerst wordt er in de Belgische wetgeving een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de fenomenen mensenhandel en -smokkel, doordat mensenhandel (uitsluitend) strafbaar gesteld wordt in het Strafwetboek en de strafbaarstelling van mensensmokkel beperkt wordt tot de Vreemdelingenwet.
g Om het door de wet gemaakte onderscheid tussen mensenhandel en -smokkel niet teniet te doen, zou het dwang- of onvrijheidselement opnieuw moeten toegevoegd worden aan de wettelijke mensenhandeldefinitie, conform de terzake geldende internationale en Europese mensenhandeldefinities.
g Om het wezenlijke verschil tussen mensenhandel en -smokkel ook in de praktijk door te voeren, zou de wet moeten voorzien in een verschillende strafmaat voor beide basismisdrijven.
g Om te vermijden dat de verwarring tussen mensenhandel en -smokkel de facto gehandhaafd blijft, zouden de bevoegdheden van de belangrijkste (beleids)organen (de Interdepartementale Coördinatiecel, het Informatie- en Analysecentrum en het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding) moeten beperkt worden tot de strijd tegen mensenhandel en met dwang of uitbuiting gepaard gaande vormen van mensensmokkel (en zich dus niet mogen uitstrekken tot de volkomen consensuele variant van mensensmokkel, voorzien in art. 77bis Vreemdelingenwet).
B. De integrale aanpak van mensenhandel De laatste tien jaar is in België werk gemaakt van een integrale en geïntegreerde aanpak van mensenhandel. De preventie van mensenhandel vormt hierbij één van de kernpunten van het beleid. Deze preventieve aanpak omvat enerzijds aandacht voor de structurele oorzaken van het fenomeen (b.v. via financiële steun voor sensibiliserings- en preventiecampagnes omtrent mensenhandel). Anderzijds werd ook het sociaal- en administratierechtelijke luik van de strijd tegen mensenhandel de laatste jaren aanzienlijk versterkt.
g In het kader van een preventieve aanpak van mensenhandel zouden informatiseringcampagnes over legale arbeidsmigratie in de landen van oorsprong de campagnes met een louter afschrikkend of afradend oogmerk dienen te vervangen.
g In het kader van een preventieve aanpak van mensenhandel, dient nagedacht over het uitbreiden van de mogelijkheden tot legale arbeidsmigratie en de verbetering van de sociale- en mensenrechten (statuut) van immigranten, wat een substantieel verminderde kwetsbaarheid van immigranten voor uitbuiting en mensenhandel tot gevolg zou kunnen hebben Binnen de sociale pijler werden maatregelen genomen om de sociale fraude en het zwartwerk beter te bekampen, zoals een verbeterde samenwerking en coördinatie tussen de verschillende inspectiediensten en een betere bescherming van buitenlandse werknemers (stagiairs, au pair-jongeren, cabaretartiesten,…). Binnen de administratieve pijler werden belangrijke maatregelen genomen inzake het huwelijksinstituut (zowel t.a.v. schijnhuwelijken als de sector van huwelijksbureaus) en maatregelen tegen het misbruik van legale migratiekanalen. De strafrechtelijke aanpak van mensenhandel is aanzienlijk toegenomen, zowel door de uitbreiding van het wettelijke instrumentarium voor de bestrijding van mensenhandel en georganiseerde misdaad als door de toenemende repressieve functie van sociaal- en administratiefrechtelijke maatregelen.
80
C o n c l u si e s e n a a n b e v e l i n g e n
Binnen het geïntegreerde mensenhandelbeleid zou de strafrechtelijke pijler slechts als ultimum remedium mogen gehanteerd worden. Sociaal- en administratiefrechtelijke maatregelen dienen in de eerste plaats een louter preventieve functie te vervullen.
C. De coördinatie van de strijd tegen mensenhandel 1. Op nationaal niveau De voorbije jaren werden aanzienlijke inspanningen geleverd om de coördinatie tussen de verschillende actoren betrokken bij de strijd tegen mensenhandel te verbeteren. Er werd voorzien in een permanente coördinatiestructuur in de vorm van de Interdepartementale Coördinatiecel. Deze cel is een schoolvoorbeeld van een geïntegreerde aanpak van het fenomeen mensenhandel, doordat het lidmaatschap ervan openstaat voor actoren uit de meest uiteenlopende hoeken. Het Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 heeft de coördinerende rol van de cel bevestigd en versterkt.
g Er dient nagedacht over de vraag of de huidige functie en samenstelling van de Interdepartementale Coördinatiecel toelaat om een effectief overkoepelend beleid ten aanzien van alle actoren op het terrein tot stand te brengen.
g De belangrijkste doelstellingen in dit verband zijn het promoten van een goede informatie-uitwisseling rekening houdend met de verschillende finaliteiten van de diverse actoren en anderzijds het voeden van de coördinatiestructuur door een goede (strategische) informatiehuishouding. Het Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 heeft de coördinerende rol van het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding duidelijk vastgelegd. Het CGKR is voortaan expliciet bevoegd voor de bevordering, coördinatie en opvolging van het beleid inzake mensensmokkel en -handel en de coördinatie en de samenwerking tussen de verschillende erkende privé-begeleidingsdiensten (onthaalcentra) voor slachtoffers van mensenhandel.
g De coördinerende rol waartoe het CGKR gemandateerd is ten aanzien van de gespecialiseerde onthaalcentra voor slachtoffers van mensenhandel, zou in overeenstemming met de centra duidelijk moeten vastgelegd worden, b.v. in de vorm van een samenwerkingsprotocol. De laatste jaren werden duidelijke inspanningen geleverd om tot een uniform opsporings- en vervolgingsbeleid voor mensenhandelzaken te komen. De recente richtlijn van 20 april 2004 houdende het opsporings- en vervolgingsbeleid inzake mensenhandel (COL 10/2004) vervult in dit verband een essentiële rol door te voorzien in een eenvormig kader en criteria voor het voeren van een uniform beleid door de magistraten en politiediensten op het terrein.
2. Op internationaal niveau Nieuwe mechanismen voor internationale samenwerking en informatie-uitwisseling tussen politiediensten en gerechtelijke autoriteiten werden de voorbije jaren ontwikkeld en bestaande mechanismen werden verder uitgewerkt. Het gebrek aan vorming van de betrokken magistraten en andere actoren op het terrein over deze mechanismen vormt echter een fundamentele hinderpaal voor een vlotte en effectieve internationale aanpak van een in wezen internationaal fenomeen zoals mensenhandel.
81
g Er dient dringend werk gemaakt van een verbeterde kennis omtrent het bestaan, het nut en de werking van bestaande mechanismen voor internationale samenwerking en informatie-uitwisseling bij alle ter zake bevoegde actoren.
D. Datacollectie en beeldvorming inzake mensenhandel Er wordt vandaag reeds op verschillende manieren gegevens over mensenhandel verzameld, geanalyseerd en uitgewisseld. De lage betrouwbaarheid en de fragmentarisering van de beschikbare informatie verhindert echter een nauwkeurige en gedegen kennis van de mensenhandelproblematiek. Het eenvormig formulier mensenhandel heeft de laatste jaren bijgedragen tot een succesvolle inzameling van gegevens door politiediensten en administratieve diensten in het kader van controles naar mensenhandel en voedt de databank mensenhandel van de federale politie. De centrale cel mensenhandel van de federale politie voert op basis van de beschikbare informatie waardevolle strategische en operationele analyses uit in verband met de aard, de omvang, de ernst en de evolutie van het mensenhandelfenomeen, alsook met betrekking tot de risicosectoren. De in 2004 opgerichte databank slachtoffers mensenhandel van het CGKR groepeert de gegevens afkomstig van slachtoffers van mensenhandel die geregistreerd werden bij de drie gespecialiseerde opvangcentra (Payoke, Pag-Asa, Surya). Met deze databank beschikt België als eerste van de EU-landen over erg fijnmazig, gestandaardiseerde en centraal bijgehouden data inzake diverse aspecten van de mensenhandelproblematiek Het Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 voorziet in de oprichting van het Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (IAMM) waardoor België in de toekomst zal kunnen beschikken over een centrale plaats waar informatie over mensenhandel en -smokkel van verschillende bronnen en actoren op systematische wijze verzameld en geanalyseerd wordt.
g Om de werking van het Informatie- en Analysecentrum als beleidsondersteunend en - evaluerend instrument door middel van strategische analyses inzake mensenhandel te optimaliseren, zou het Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 - volgens hetwelk dit centrum werd opgericht - dienen aangepast te worden in die zin dat niet-anonieme gegevens ingevoerd worden in het informatienetwerk. Dergelijke gegevens zouden volledig dienen afgeschermd van elke dienst met een gerechtelijke of politionele finaliteit.
g Vanuit beleidsmatig oogpunt dient aandacht besteed te worden aan de mogelijkheid om de databank slachtoffers mensenhandel van het CGKR als een mogelijk uitgangspunt te hanteren voor de ontwikkeling van een geïntegreerd en gestandaardiseerd datainventarisatiesjabloon inzake mensenhandel ten behoeve van het Informatie- en Analysecentrum.
82
C o n c l u si e s e n a a n b e v e l i n g e n
E. Preventie van mensenhandel binnen de prostitutiesector Het ontwikkelen van een bonafide prostitutiemarkt kan een positieve bijdrage leveren in de strijd tegen mensenhandel door enerzijds de kwetsbaarheid voor uitbuiting te verminderen via een verbetering van de positie (statuut) van de prostitue(e) en anderzijds door de echte gevallen van uitbuiting en mensenhandel beter in beeld te brengen. De legalisering van niet-problematische (exploitatie van) prostitutie zou beide doelstellingen kunnen verwezenlijken maar is gelet op het huidige politieke klimaat weinig realistisch. De optie van zelfregulering via kwaliteitslabels biedt een waardevol alternatief indien dit gepaard gaat met een gedoogbeleid ten aanzien van de ‘gereguleerde’ prostitutiesector.
g Er dient in de eerste plaats overwogen te worden om het VN-mensenhandelverdrag van 1950 aan te passen of eventueel op te zeggen om zo de weg vrij te maken voor een decriminalisering van nietuitbuitende en niet-dwingende tewerkstelling en organisatie van volwassenenprostitutie.
F. De benadering van slachtoffers van mensenhandel 1. De verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel Het Belgisch model inzake de verblijfsregeling van slachtoffers van mensenhandel (quid pro quo) steunt op een evenwichtig compromis tussen de repressieve aanpak van mensenhandel en de bescherming van het slachtoffer en dient nog steeds als voorbeeld binnen de EU. Binnen de context van de recente tendens binnen verschillende vooraanstaande internationale fora om de mensenrechtelijke benadering te laten primeren bij de aanpak van mensenhandel, gaan er echter vanuit diverse hoeken stemmen op om het debat open te trekken en na te denken over alternatieven. De wet van 15 september 2006 tot omzetting van de EU-richtlijn betreffende de verblijfsregeling voor onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of die hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, biedt geen meerwaarde voor de slachtoffers van mensenhandel of ernstige vormen van mensensmokkel en steunt primair op een nogal utilitaristische benadering van de problematiek. Hoewel de aanvankelijke tekst van het voorontwerp op verschillende heikele punten aangepast werd, blijft de door de omzettingswet geformaliseerde Belgische regeling inzake slachtofferbescherming een gevaar inhouden voor instrumentalisering van het slachtoffer in functie van (het belang van) de strafrechtelijke procedure.
g In de lijn van de recente ontwikkelingen op internationaal vlak, dient nagedacht over een wijziging van het huidige systeem voor het toekennen van verblijfstitels, via een loskoppeling van het bijzonder slachtofferstatuut van de verplichte medewerking met de gerechtelijke overheden, of op zijn minst via een versoepeling van de voorwaarden om als slachtoffer van mensenhandel opvang, begeleiding en (tijdelijk of permanent) verblijf te krijgen. Minstens voor (niet-begeleide) minderjarige slachtoffers lijkt dit zelfs het enige moreel aanvaardbare scenario.
83
2. Detectie en identificatie van slachtoffers De vroegtijdige detectie en identificatie van slachtoffers is essentieel voor een doeltreffend mensenhandelbeleid. Op EU-niveau worden de nodige initiatieven genomen om de identificatie van slachtoffers van mensenhandel binnen de EU sterk te verbeteren. Uit de bevraging van de actoren op het terrein blijkt duidelijk dat er op dit vlak ook in België nood is aan verbetering.
g Er dienen duidelijke richtlijnen te bestaan voor alle eerstelijnsdiensten betreffende een uniforme benadering van alle (potentiële) slachtoffers en er moet werk gemaakt worden van een automatische doorverwijzing van slachtoffers naar de gespecialiseerde onthaalcentra.
84
C o n c l u si e s e n a a n b e v e l i n g e n
85
VIII. Bijlagen A. Lijst van bevraagde actoren 1. Parketten bij de Rechtbanken van Eerste Aanleg 1. Parket Gent: Mevr. Van Praet 2. Parket Brugge: Dhr.Van Damme 3. Parket Brussel: Dhr. De Wolf 4. Parket Antwerpen: Mevr. Herreman 5. Parket Luik: Mevr. Willewerth 6. Parket Charleroi Mr. Fiasse 7. Federaal parket: Dhr. Bisschop
2. Arbeidsauditoraten bij de Rechtbanken van Eerste Aanleg 8. Arbeidsauditoraat Gent: Dhr.Meirsschaut 9. Arbeidsauditoraat Antwerpen: Mevr. De Couwer 10. Arbeidsauditoraat Brussel: Mevr. Stroobandt 11. Arbeidsauditoraat Luik: Mevr. Meunier 12. Arbeidsauditoraat Charleroi: Dhr. Blondiaux
3. Federale Politie 13. Centrale Cel Mensenhandel: Dhr. Bontinck 14. GDA Gent: Dhr. Geirnaert 15. GDA Brugge: Dhr. Van Massenhove 16. GDA Antwerpen: Dhr. Swartele 17. GDA Luik: Dhr. Benats 18. GDA Brussel: Dhr. Bourgeois 19. GDA Charleroi: Dhr. Mercenier 20. Scheepvaartpolitie Zeebrugge: Dhr. Calemyn 21. Scheepvaartpolitie Oostende: Dhr. Bollaerts 22. Luchtvaartpolitie Zaventem: Dhr. Kokelenberg 23. Spoorwegpolitie Brussel: Mevr. Soubry en Dhr. Espeel
4. Lokale Politie 24. Lokale politie Gent: Dhr. Van Hyfte 25. Lokale politie Brugge: Dhr. Roels 26. Lokale politie Antwerpen: Dhr. Martens 27. Lokale politie Brussel: Dhr. Van Der Niepen 28. Lokale politie Luik: Mr. Desert 29. Lokale politie Charleroi : Mr. Deville
87
B I JLAGEN
5. Inspectiediensten 30. Inspectie toezicht op de sociale wetten: Dhr. Beck 31. Sociale inspectie: Mevr. Doudelet 32. MERI West-Vlaanderen: Dhr. De Haes 33. MERI Oost-Vlaanderen: Dhr. Le Roy 34. MERI Brussel: Mevr. Verreet 35. MERI Luik: Dhr. Lardinois
6. Opvangcentra 36. Minor N-Dako: Mevr. Cloet 37. Payoke: Mevr. Cluydts 38. ’T Huis: Mevr. Boels 39. Esperanto: Dhr. Xhrouet 40. Surya: Dhr. Meulders 41. Pag-Asa: Mevr. Vauthier
7. Ministeries 42. Ministerie van Begroting: Dhr. Demesmaeker 43. Directoraat-generaal Strafwetgeving en Rechten van de Mens: Dhr. Flore 44. Ministerie van Buitenlandse Zaken: Dhr. del Marmol
8. Senatoren 45. Senator Erika Thijs 46. Senator Jean-Marie Dedecker 47. Senator Nathalie T’Serclaes 48. Senator Anne-Marie Lizin
9. Andere 49. ECPAT: Mevr. Declercq 50. Child Focus: Mevr. De Smet 51. Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid: Dhr. Gazan en mevr. Coninx 52. ISP: Dhr. Roggeman 53. Basisnetwerk Hulpverlening Mensenhandel: Dhr. Vangenechten 54. IOM: Dhr. Reyntjens 55. Dienst Vreemdelingenzaken: Dhr. Roosemont en dhr. Hongenaert 56. Dienst Voogdij FOD Justitie: Dhr. Pede 57. CGKR: Dhr. De Francesco 58. Ketelpatrouille: Dhr. Cool
88
B I JLAGEN
B. Vragenlijst 1. Algemeen 1. Uw taak of rol in het kader van de strijd tegen mensenhandel. 2. De (bijzondere) aandacht die door uw organisatie/dienst wordt besteed aan de problematiek van de mensenhandel en de concrete acties of initiatieven die door uw organisatie/dienst werden of worden ondernomen om mensenhandel te voorkomen en bestrijden. 3. De mate waarin de (strijd tegen) mensenhandel werd ingeschreven in de beleidsplannen van uw dienst(en), de daarin vooropgestelde doelstellingen en de mate waarin deze gerealiseerd (kunnen) worden. 4. De volgens u positieve punten van het Belgische mensenhandelbeleid. 5. Zaken die in het kader van de strijd tegen mensenhandel volgens u voor verbetering vatbaar zijn. 6. Suggesties die u heeft naar de toekomst toe.
2. Omschrijving van het fenomeen 1. De fenomenen die volgens u onder de noemer “mensenhandel” geplaatst moeten worden. 2. De evolutie van het fenomeen mensenhandel en de verschijningsvormen ervan. 3. Het onderscheid met het fenomeen mensensmokkel. 4. De duidelijkheid en werkbaarheid van de definities van en het onderscheid tussen mensenhandel en mensensmokkel en de mensenhandelwetgeving, en toekomstige wijzigingen op dit vlak.
3. Preventie 1.Het belang van en de aandacht die wordt besteed aan de preventie van mensenhandel. 2. De aandacht die wordt besteed aan de achterliggende, structurele oorzaken van mensenhandel (tewerkstelling, gezondheid, opvoeding, onderwijs...). 3. De bijdrage van de ambassades en consulaten aan de strijd tegen mensenhandel, in het bijzonder aan de preventie van mensenhandel. 4. De wijze waarop het personeel van de ambassades en consulaten bewust gemaakt wordt van de problematiek van mensenhandel en de rol die zij kunnen/dienen te vervullen in de strijd tegen mensenhandel. 5. Maatregen die worden genomen om te vermijden dat diplomatiek huispersoneel het slachtoffer zou worden van mensenhandel, en om eventuele slachtoffers onder het diplomatiek huispersoneel te helpen. 6. De bijzondere situatie van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (NBM), de bestaande regelgeving terzake (identificatieformulier, voogdij...) en de problemen die zich op de vlak eventueel (nog) stellen.
89
B I JLAGEN
4. Opsporing, vervolging en bestraffing 1. Het aantal zaken van mensenhandel waarmee u jaarlijks wordt geconfronteerd. 2. De verhouding tussen het aantal zaken van mensenhandel & mensensmokkel. 3. D e verhouding tussen het aantal zaken van mensenhandel met het oog op seksuele exploitatie & mensenhandel met het oog op economische exploitatie of andere vormen van exploitatie. 4. Het profiel van de daders en slachtoffers van mensenhandel. 5. Eventuele linken tussen verschillende dossiers en de detectie van netwerken. 6. Eventuele (internationale) linken tussen verschillende dossiers. 7. D e wederzijdse informatieplicht van de arrondissementsparketten en het federaal parket, en het evocatierecht van de federale procureur. 8. De registratie door de parketten. 9. De registratie door de politiediensten. 10. De identificatie, registratie en bejegening van de slachtoffers door de politie- en inspectiediensten. 11. De voornaamste doelstellingen van het opsporings- en vervolgingsbeleid in het kader van de strijd tegen mensenhandel. 12. De voornaamste problemen die zich stellen in het kader van de opsporing en vervolging van mensenhandel. 13. De eventuele toepassing en meerwaarde van de proactieve recherche en de bijzondere opsporingsmethoden en -technieken door de politiediensten. 14. De gecoördineerde acties en interdisciplinaire controles en de meerwaarde ervan, en het samenwerkingsprotocol dat met betrekking tot deze controles werd ondertekend. 15. De bijdrage van de eigen dienst en de financiële middelen en manschappen die ter beschikking staan. 16. De bijdrage van de federale en lokale politiediensten, en de inspectiediensten. 17. Het gerechtelijk werk van het parket en de rechtscolleges (vonnissen en arresten) en de problemen die zich stellen m.b.t. de bewijsvoering in het kader van de strijd tegen mensenhandel.
5. Slachtofferhulp 1. D e bescherming of beveiliging, opvang en begeleiding, en integratie van slachtoffers van mensenhandel in België. 2. De organisatie en het verloop van: - de residentiële opvang van slachtoffers; - de sociaal-psychologische begeleiding van slachtoffers; -d e juridische ondersteuning van slachtoffers die hun belangen wensen te verdedigen in een gerechtelijke procedure (samenwerking met advocaten, tolken, de mate waarin aan de slachtoffers van mensenhandel een schadevergoeding wordt toegekend). 3. D e bijzondere situatie van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en de bestaande regelgeving terzake. 4. D e (vrijwillige) terugkeer van slachtoffers naar hun land van herkomst (het verloop van de vrijwillige repatriëring, het financiële kostenplaatje, de eventuele reïntegratiepremie, het eventueel voorafgaand onderzoek in het land van herkomst en de opvolging van het slachtoffer na zijn vrijwillige repatriëring). 5. De zgn. STOP-procedure. 6. H et belang of de noodzaak om de mensenhandelprocedure open te stellen voor alle of bepaalde categorieën van slachtoffers (vb. ingeval reëel gevaar bestaat voor de betrokkene bij terugkeer naar het land van herkomst,...), los van de vraag of zij al dan niet wensen samen te werken met het gerecht. 7. De financiering van de drie gespecialiseerde opvangcentra.
90
B I JLAGEN
8. De coördinatie van de drie gespecialiseerde opvangcentra. 9. De nood aan kwaliteitsgaranties in de drie gespecialiseerde opvangcentra. 10. De eventuele noodzaak om de opvangcapaciteit van de centra uit te breiden of bijkomende centra op te richten. 11. Het verloop van de aanvraag van verblijf- en arbeidsvergunningen voor slachtoffers van mensenhandel en de eventuele problemen die zich daarbij kunnen voordoen. 12. Het belang, de noodzaak en de mogelijkheid om de mensenhandelprocedure open te stellen voor alle of bepaalde categorieën van slachtoffers. 13. De mate waarin de slachtoffers aanspraak kunnen maken op het Fonds voor de slachtoffers van opzettelijke gewelddaden. 15. De (vrijwillige) terugkeer van slachtoffers naar hun land van herkomst. 17. Het belang of de noodzaak om de mensenhandelprocedure open te stellen voor alle of bepaalde categorieën van slachtoffers (ingeval van reëel gevaar), los van de vraag of zij al dan niet wensen samen te werken met het gerecht.
6. Informatie-uitwisseling 1. De informatie-uitwisseling tussen de verschillende actoren die betrokken zijn in de strijd tegen mensenhandel, in het bijzonder tussen: - de lokale politiediensten; -d e federale politie (Gedeconcentreerde diensten en Centrale Cel Mensenhandel); - de inspectiediensten; - De Dienst Vreemdelingenzaken; - het (federaal) parket/arbeidsauditoraat: - de gespecialiseerde opvangcentra.
7. Informatieverzameling en -verwerking 1. De aard van de informatie die m.b.t. mensenhandel door uw dienst wordt verzameld en verwerkt. 2. De wijze waarop de informatieverzameling en gegevensverwerking verloopt, de problemen die zich daarbij eventueel stellen en de mogelijkheden om daaraan te verhelpen. 3. Het inzicht dat de verzamelde en verwerkte informatie u geeft in de problematiek van mensenhandel en de wijze waarop die in België wordt aangepakt. 4. De wijze waarop de resultaten van deze (statistische) gegevensverwerking kenbaar worden gemaakt aan de betrokken actoren of andere instanties en hetgeen daar verder mee gebeurt.
91
B I JLAGEN
8. Samenwerking 1. Het overleg tussen de verschillende actoren die betrokken zijn in de strijd tegen mensenhandel. 2. D e samenwerking tussen de verschillende actoren die betrokken zijn in de strijd tegen mensenhandel, in het bijzonder tussen: - de lokale politiediensten; - de federale politie (Gedeconcentreerde diensten en Centrale Cel Mensenhandel); - de inspectiediensten; - de Dienst Vreemdelingenzaken; - het (federaal) parket/arbeidsauditoraat; - de gespecialiseerde opvangcentra. 3. D e coördinatie van de activiteiten die door de verschillende actoren in het kader van de strijd tegen mensenhandel worden ondernomen.
9. Internationale politiële informatie-uitwisseling en internationale politiële en gerechtelijke samenwerking 1. D e nationale zowel als internationale politiële informatie-inwinning, -verwerking en -verspreiding in het kader van de strijd tegen mensenhandel. 2. D e internationale politiële en gerechtelijke samenwerking in het kader van de strijd tegen mensenhandel. 3. De samenwerking en medewerking aan de binnen- en buitengrenzen van de EU. 4. De controles aan de Schengen-buitengrenzen. 5. D e bestaande bilaterale politiële en gerechtelijke samenwerkingsakkoorden met de landen van oorsprong of doortocht.
10. Datacollectie 1. De dataverzameling, -verwerking en -uitwisseling door de verschillende actoren die betrokken zijn in de strijd tegen mensenhandel.
11. Opleiding en vorming 1. Uw vooropleiding en vorming bij aanvang van de functie en de aandacht die daarbij werd besteed aan de problematiek van en de regelgeving inzake mensenhandel en mensensmokkel. 2. D e mogelijkheden die bestaan om u verder bij te scholen op het vlak van de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel.
12. Beeldvorming 1. H et inzicht dat u heeft in het aanbod, de vraag, de misdaadnetwerken, hun structuren, modus operandi, de factoren die mensenhandel vergemakkelijken en aanzetten tot illegale immigratie, etc..., en het belang ervan. 2. De periodieke politionele analyses en de meerwaarde ervan. 3. De (wijze van) verspreiding van de verworven know-how.
92
B I JLAGEN
13. Nieuwe initiatieven 1. Een aantal nieuwe initiatieven, de rol, werkbaarheid en eventuele meerwaarde ervan, zoals onder meer: - Het expertisenetwerk van het College van Procureurs-generaal; - De Interdepartementale Coördinatiecel; - Het IAMM.
14. Andere 1. De (te) repressieve aanpak van mensenhandel. 2. De mogelijkheid of noodzaak om het probleem van mensenhandel met behulp van andere instrumenten (arbeidswetgeving, financiële wetgeving, economische wetgeving,...) aan te pakken. 3. Een soepeler migratiebeleid. 4. De regularisering van prostitutie en de mogelijke impact daarvan op de strijd tegen mensenhandel.
93
S Y NTH è S E
SYNTHESE DES RECOMMANDATIONS I. INTRODUCTION ET METHODOLOGIE L’Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) de l’Universiteit Gent a évalué, à la demande de la Fondation Roi Baudouin, la politique belge en matière de traite des êtres humains. Cette évaluation était motivée par l’attention renouvelée pour la problématique de la traite des êtres humains – ainsi qu’au débat on ne peut plus actuel sur les migrations -, les récents développements sur le plan international et européen et la nouvelle loi du 10 août 2005 sur la traite des êtres humains. Cette évaluation avait pour but d’adapter et d’améliorer la politique, tout en maintenant la fonction d’exemple du modèle belge au sein du contexte européen et international. L’évaluation s’est basée en grande partie sur l’interview des divers acteurs sur le terrain (police, magistrature, les services concernés des ministères compétents ainsi que des services sociaux tels que les centres d’accueil pour les victimes). A côté de cela, l’étude comporte aussi une analyse des principaux documents politiques, d’études scientifiques et de la littérature spécialisée.
II. DEFINITION DE LA TRAITE DES ETRES HUMAINS La loi du 10 août 2005 Recommandations 1. Pour rendre le cadre légal en matière de traite des êtres humains encore plus logique et plus clair, la loi du 13 avril 1995 contenant des dispositions en vue de la répression de la traite et du trafic des êtres humains ne devrait plus considérer les infractions visées aux articles 379 et 380 du Code pénal comme des formes de traite des êtres humains. 2. Le contenu de la notion d’exploitation sexuelle devrait être étendu à l’exploitation dans la pornographie adulte (conformément aux définitions internationales et européennes), à côté du contenu existant de l’exploitation de la débauche ou de la prostitution (articles 379 et 380, § 1 et 4 Code pénal) et de la pornographie enfantine (article 383bis, § 1 code pénal). 3. L’extension de la définition légale de la traite des êtres humains à l’exploitation de la mendicité ou au fait de faire commettre à des personnes un crime ou un délit est superflue et n’apporte pas de plusvalue dans la lutte contre la traite des êtres humains. Ces deux cas devraient être retirés de la définition légale de la traite des êtres humains. 4. Une définition précise au sein de la loi de la notion de “dignité humaine” (cf. article 433quinquies, § 1, 3°) contribuerait à clarifier le concept de traite des êtres humains aux fins d’exploitation économique et pourrait éviter des problèmes de preuve et d’interprétation en la matière.
95
S Y NTH è S E
5. En dépit d’une description plus large de la traite des êtres humains, il importe de veiller à ce que la lutte contre la traite des êtres humains reste axée sur les vrais cas d’exploitation et ne soit pas utilisée pour réprimer plus sévèrement des formes indésirables (non-exploitantes) de criminalité.
III. LA LUTTE BELGE CONTRE LA TRAITE DES ETRES HUMAINS Une approche intégrale de la traite des êtres humains Recommandations 6. Dans le cadre d’une approche préventive de la traite des êtres humains, des campagnes d’information sur la migration légale de main d’œuvre dans les pays d’origine doivent remplacer ou au moins compléter les campagnes aux fins purement dissuasives. 7. Dans le cadre d’une approche préventive de la traite des êtres humains, il convient de songer à étendre les possibilités de migration légale de main d’œuvre, et d’améliorer les droits de l’homme et les droits sociaux des immigrants, ce qui pourrait considérablement réduire leur vulnérabilité face à l’exploitation et à la traite des êtres humains. 8. Au sein de la politique intégrée en matière de traite des êtres humains, le pilier pénal ne devrait être utilisé que comme remède ultime. Des mesures de droit social et de droit administratif doivent remplir avant tout une fonction purement préventive.
Coordination et collaboration dans la lutte contre la traite des êtres humains Recommandations 9. Il importe de réfléchir à la question de savoir si la fonction et la composition actuelles de la Cellule interdépartementale de Coordination permettent d’élaborer une politique globale efficace à l’égard de tous les acteurs sur le terrain. 10. Le rôle de coordination des centres d’accueil spécialisés pour les victimes de la traite des êtres humains, qui a été confié au CECR (Centre pour l’Egalité des Chances et la lutte contre le Racisme), devrait être clairement établi en accord avec les centres, par ex. sous la forme d’un protocole de collaboration. 11. La circulaire contenant la politique de recherches et de poursuites en matière de traite des êtres humains doit être revue à la lumière de la nouvelle législation en la matière et devrait stipuler que les autorités judiciaires, nonobstant les modifications de la loi, doivent donner la priorité aux cas d’exploitation contrainte ou forcée. 12. Il convient de continuer à investir dans la formation sur l’existence, l’utilité et le fonctionnement des mécanismes existants de collaboration internationale et d’échange d’informations chez tous les acteurs compétents en la matière.
96
S Y NTH è S E
Enregistrement, collecte de données et formation d’images en matière de traite des êtres humains Recommandations 13. Pour optimaliser le fonctionnement du CIATTEH (Centre d’Information et d’Analyse en matière de Trafic et de Traite des Etres Humains) en tant qu’instrument de soutien et d’évaluation de la politique par la réalisation d’analyses stratégiques en matière de traite des êtres humains, l’Arrêté royal du 16 mai 2004 – en vertu duquel ce centre a été créé – devrait être adapté de manière à permettre l’introduction de données nonanonymes dans le réseau d’informations. Les données non-anonymes transmises au CIATTEH devraient cependant être protégées des services ou partenaires autres que ceux qui ont fourni les données en question. 14. D’un point de vue politique, il importe de prêter attention à la possibilité d’utiliser la banque de données sur les victimes de la traite des êtres humains du CECR comme point de départ éventuel pour le développement d’un modèle d’inventorisation intégré et standardisé en matière de traite des êtres humains au profit du CIATTEH.
IV. L’APPROCHE SPECIFIQUE DE LA TRAITE DES ETRES HUMAINS AU SEIN DU MILIEU DE LA PROSTITUTION Recommandations 15. Dans la mesure où il existerait un consensus politique en faveur de la légalisation de l’exploitation de la prostitution adulte consensuelle, non-problématique, il faut en tout cas envisager d’adapter ou éventuellement de résilier la Convention des Nations Unies relative à la traite des êtres humains de 1950 afin de laisser la voie libre à une décriminalisation de l’occupation et de l’organisation non-exploitante et non-contraignante de la prostitution d’adultes. 16. A court terme, on peut probablement attendre davantage d’une auto-régulation du secteur pour accroître le contrôle des conditions de travail et autres. Une telle régulation (par ex. via des labels de qualité pour des établissements de prostitution, la prostitution en vitrine, les prix de location, etc.) est non seulement réclamée par le secteur lui-même, mais la pratique prouve en outre que les protocoles de collaboration fonctionnent et ont de l’effet.
V. UNE NOUVELLE APPROCHE DES VICTIMES DE LA TRAITE DES ETRES HUMAINS Recommandations 17. Il faut des directives claires pour tous les services de première ligne concernant une approche uniforme de toutes les victimes (potentielles) de même qu’il faut œuvrer à une orientation automatique des victimes vers les centres d’accueil spécialisés. 18. Dans le droit fil des récents développements sur le plan international, il importe de réfléchir à une modification du système actuel pour l’octroi des titres de séjour, en dissociant le statut spécial de victime de l’obligation de coopérer avec les autorités judiciaires (en particulier pour les victimes mineures non-accompagnées), ou tout au moins en assouplissant les conditions permettant de bénéficier de l’accueil, de l’accompagnement et du séjour (temporaire ou permanent) en tant que victime de la traite des êtres humains.
97
Summary
SUMMARY OF THE RECOMMENDATIONS I. Introduction and methodology
The fight against trafficking in human beings has been a priority on the national and international policy agenda for over a decade. The renewed attention being paid to the problem of migration enhances the need for an integrated and multi-sectoral policy. Belgium is often presented as an example in the European Union as regards the fight against trafficking in human beings, particularly on judicial intervention procedures and the protection and reception of victims. At the request of the King Baudouin Foundation, the Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) of Ghent University has evaluated Belgian policy on trafficking in human beings in the light of recent developments at international level and more specifically, the law of 10 August 2005.
The evaluation is based in large part on interviews with various actors on the ground (police, judges, relevant ministerial departments and social services such as reception centres for victims). The study also includes an analysis of the main policy documents, scientific studies and specialised literature.
II. Definition of trafficking in human beings The law of 10 August 2005
Recommendations 1. To render the legal framework for trafficking in human beings clearer and more logical, the law of 13 April 1995 laying down law enforcement provisions on trafficking in human beings should no longer consider the offences referred to in Articles 379 and 380 of the criminal code as forms of trafficking in human beings. 2. The concept of sexual exploitation should be extended to include exploitation in adult pornography (in accordance with international and European definitions), along with the existing definition of exploitation for purposes of debauchery or prostitution (Articles 379 and 380, (1) and (4), Criminal Code) and child pornography (Article 383a, (1), Criminal Code). 3. Extension of the legal definition of trafficking in human beings to the exploitation of begging or the commission of crimes or offences by the persons concerned is superfluous and does not contribute added value to the fight against trafficking in human beings. Both these cases should be withdrawn from the legal definition of trafficking in human beings. 4. A precise definition under the law of the concept of “human dignity” (cf. Article 433.5, (1).3) would help clarify the concept of trafficking in human beings for the purposes of economic exploitation and could help to limit problems of evidence and interpretation. 5. In spite of a wider description of trafficking in human beings, it is important to ensure that the fight against this trafficking remains based on real cases of exploitation and is not used to punish undesirable forms of crime (but not involving exploitation) more severely.
98
Summary
III. Belgium’s drive to combat trafficking in human beings An integrated approach to trafficking in human beings
Recommendations 6. As part of a preventive approach to trafficking in human beings, information campaigns on the legal migration of workers in the country of origin should replace or at least complement purely dissuasive campaigns. 7. As part of a preventive approach to trafficking in human beings, it is advisable to consider extending the possibilities of legal migration of workers, and improving the human and social rights of immigrants, which would considerably reduce their vulnerability to exploitation and trafficking in human beings. 8. Within the integrated policy on trafficking in human beings, the criminal factor should be used as a last recourse. Measures under social and administrative law should play first and foremost a purely preventive role.
Coordination and collaboration in combating trafficking in human beings
Recommendations 9. It is important to reflect on whether the existing function and composition of the Inter-departmental Coordination Unit suffice for the elaboration of an overall policy effective for all actors on the ground. 10. The coordination role of specialised reception centres for victims of trafficking in human beings, which has been assigned to the CECR (Centre for Equal Opportunities and Opposition to Racism), should be clearly established in agreement with the centres, for example, in the form of a collaboration protocol. 11. The circular setting out search and proceedings policy in respect to trafficking in human beings must be revised in the light of new legislation and should state that the judicial authorities, notwithstanding changes to the law, must give priority to cases of exploitation under constraint or force. 12. It is important to continue to invest in training on the existence, usefulness, and working of current mechanisms for international collaboration, and the exchange of information among all relevant players.
99
Summary
Registration, collection of data and imaging as regards trafficking in human beings
Recommendations 13. To optimise the working of the CIATTEH (Centre for Information and Analysis of Trafficking in Human Beings) as a support instrument, and for policy evaluation through strategic analyses of trafficking in human beings, the Royal Decree of 16 May 2004 – which created the centre – should be adapted to allow the introduction of non-anonymous data in the information network. The non-anonymous data transmitted to CIATTEH should nonetheless be protected from services or partners other than those providing the data in question. 14. From a political point of view, it is important to consider the possibility of giving the CIATTEH access to the CECR data bank on victims of trafficking in human beings as a possible starting point for the development of a model of integrated and standardised inventory-taking in respect of trafficking in human beings.
IV. The specific approach to trafficking in human beings in the prostitution underworld
Recommendations 15. To the extent that there might be a political consensus in favour of legalisation of the exploitation of consensual and non-problematical adult prostitution, there is a need in any case to consider adapting or possibly terminating the 1950 United Nations Convention on Trafficking in Human Beings so as to pave the way to a decriminalisation of the occupation of adult prostitution and of its non-exploiting, non-forced organisation. 16. In the short term, more can probably be expected from self-regulation of the sector to enhance the control of working and other conditions. Such regulation (e.g. through quality labels for prostitution establishments, window prostitution, rental prices, etc.) is not only sought by the sector itself, but the practice also proves that collaboration protocols work and produce an impact.
VI. A new approach to victims of trafficking in human beings
Recommendations 17. Clearer directives are needed for all services on the front lines concerning a uniform approach to all (potential) victims. Similarly, there is a need to work for automatic orientation of victims to specialised reception centres. 18. In keeping with recent developments on the international scene, it is important to reflect on a change in the present system for the grant of residence permits, by separating the special victim status from the obligation to cooperate with the judicial authorities (in particular for unaccompanied minors), or at least by easing the conditions for reception, accompaniment and residence (temporary or permanent) granted to victims of trafficking in human beings.
100
Samen werken aan een betere samenleving www.kbs-frb.be De Koning Boudewijnstichting steunt projecten en burgers die zich engageren voor een betere samenleving. We willen op een duurzame manier bijdragen tot meer rechtvaardigheid, democratie en respect voor diversiteit. De Koning Boudewijnstichting is onafhankelijk en pluralistisch. We werken vanuit Brussel en zijn actief op Belgisch, Europees en internationaal niveau. In België heeft de Stichting zowel lokale, regionale als federale projecten lopen. De Koning Boudewijnstichting werd opgericht in 1976 toen Koning Boudewijn 25 jaar koning was. Om onze doelstelling te realiseren, combineren we verschillende werkmethodes. We steunen projecten van derden, we ontwikkelen eigen projecten, we organiseren workshops en rondetafels met experts en burgers, we zetten denkgroepen op rond actuele en toekomstige thema’s, we brengen mensen met heel verschillende visies rond de tafel, we verspreiden de resultaten via (gratis) publicaties,.... De Koning Boudewijnstichting werkt samen met overheden, verenigingen, ngo’s, onderzoekscentra, bedrijven en andere stichtingen. We hebben een strategisch samenwerkingsverband met het European Policy Centre, een denktank in Brussel. Onze activiteiten zijn gebundeld rond deze thema’s: Migratie & multiculturele samenleving – integratie en multicultureel samenleven bevorderen in België en Europa Armoede & sociale rechtvaardigheid – nieuwe vormen van sociaal onrecht en armoede opsporen; projecten steunen die de solidariteit tussen de generaties versterken Burgersamenleving & maatschappelijk engagement – maatschappelijk engagement stimuleren; bij jongeren democratische waarden promoten; buurt- en wijkprojecten ondersteunen Gezondheid – een gezonde levenswijze bevorderen; bijdragen tot een toegankelijke en maatschappelijk aanvaarde gezondheidszorg Filantropie – bijdragen tot een efficiënte uitbouw van filantropie in België en Europa De Balkan – de rechten beschermen van minderheden en van slachtoffers van mensenhandel; een visasysteem opzetten voor studenten Centraal-Afrika – projecten steunen rond aidspreventie en de begeleiding van aidspatiënten De Raad van Beheer van de Koning Boudewijnstichting tekent de krachtlijnen van het beleid uit. Een zestigtal medewerkers -mannen en vrouwen, autochtonen en allochtonen, Vlamingen, Walen, Brusselaars- zorgt voor de realisatie. Jaarlijks besteedt de Stichting zo’n 40 miljoen euro. Naast ons eigen kapitaal en de belangrijke dotatie van de Nationale Loterij zijn er ook de Fondsen van personen, verenigingen en bedrijven. De Koning Boudewijnstichting ontvangt ook giften en legaten.
Meer info over onze projecten en publicaties vindt u op www.kbs-frb.be. Een e-news houdt u op de hoogte. Met vragen kan u terecht op
[email protected] of 070-233 728 Koning Boudewijnstichting, Brederodestraat 21, B-1000 Brussel +32-2-511 18 40, fax +32-2-511 52 21 Giften op onze rekening 000-0000004-04 zijn fiscaal aftrekbaar vanaf 30 euro.
101
