Meerwaarde met het concessiemodel een model voor Publiek-Private Samenwerking Uitgangspunten PPS-concessiemodel •
De overheid zet een geïntegreerd investeringsproject in de markt: ontwerp, aanleg, onderhoud en financiering. • De overheid werkt outputgericht en geeft voldoende ruimte aan markt-partijen: niet het product, maar de te leveren dienst of prestatie staat centraal. • Een concessie wordt Europees aanbesteed. • Het gebruik van vergelijkingsinstrumenten moet zeker stellen dat voor die aanbestedingswijze wordt gekozen die de meeste meerwaarde oplevert. • De risico’s worden gelegd bij de partij die het beste in staat is het betreffende risico te beheersen. • De integratie van de financiering in de concessie maakt de risico- overdracht hard (de investeringskosten van het project liggen bij de private partij). • Betaling is gebaseerd op de afgesproken dienst of prestatie in plaats van het product. Concessie een model voor PPS Een belangrijk onderdeel van een succesvolle samenwerking is het maken van goede afspraken. De vorm waarin de samenwerking vervolgens wordt vorm gegeven is de basis voor een geslaagd PPSproject. Het PPS-model concessie, waarvan in deze brochure de belangrijkste bouwstenen worden beschreven, is één van de samenwerkingsmodellen die bij publiek-private samenwerkingsprojecten te gebruiken zijn. Alhoewel al in eerste oogopslag duidelijk is dat aan een concessie een ander uitgangspunt ten grondslag ligt dan aan een meer traditionele werkwijze, zijn er ook belangrijke overeenkomsten. Bij investeringsprojecten kent de (rijks)overheid in grote lijnen drie contractvormen: traditioneel, innovatief en consessie. Deze behelzen een toenemende mate van risico-overdracht, waarbij een oplopend aantal projectonderdelen geïntegreerd in de markt wordt gezet. Integratie van projectonderdelen geeft private partijen de ruimte om een project op eigen wijze in te vullen en creatieve oplossingen aan te dragen. Onlosmakelijk verbonden met de grotere vrijheid is het dragen van grotere risico’s. De combinatie van meer ruimte voor eigen inbreng en de daarmee samenhangende risico-overdracht aan het bedrijfsleven moet bijdragen aan een betere prijs-kwaliteitverhouding. Of het realiseren van een betere prijs-kwaliteitverhouding door middel van PPS mogelijk is, hangt af van het aantal efficiënt over te dragen risico’s en de gewenste en benodigde beleidsruimte voor de overheid. Een voorwaarde voor succesvolle samenwerking is namelijk dat private partijen voldoende ruimte krijgen voor een eigen inbreng in het project. Wil of kan de overheid die ruimte niet geven, dan is de markt veelal niet in staat met innovatieve of creatieve oplossingen te komen. Hoe meer ruimte private partijen krijgen om een project naar eigen inzicht vorm te geven en te plannen, des te groter is de kans op meerwaarde. Bij investeringsprojecten gericht op het realiseren van publieke doelstellingen - en waarbij de overheid initiatiefnemer is - is het concessiemodel één van de mogelijkheden om Publiek-Private Samenwerking vorm te geven. Dit model biedt een grote kans op het realiseren van meerwaarde ten opzichte van een traditionele of, in mindere mate, een innovatieve aanpak, omdat het veel ruimte biedt aan de markt om het project naar eigen inzicht in te richten. Bij concessieprojecten gaat het om (zeer) langlopende contracten, hetgeen voor marktpartijen ook commercieel zeer aantrekkelijk is. Niet alleen geeft het zekerheid voor een lange periode; ook krijgen marktpartijen de gelegenheid om het project vanuit een lange-termijnvisie (life-cycle) te benaderen en waarmee (financiële) voordelen te realiseren zijn. Het feit dat de marktpartijen in het concessiemodel zelf financiële risico’s lopen is een sterke stimulans tot maximale doelmatigheid en kostenbeheersing - en dit levert de overheid weer voordelen op. Investeringsprojecten waarbij meerdere partijen betrokken zijn en waarbij niet alleen overheidsdoelstellingen worden gerealiseerd, maar ook doelstellingen van andere partners - de zogenaamde combinatieprojecten - blijven in deze beschrijving van het concessiemodel buiten beschouwing. Contractvormen traditioneel, innovatief of concessie
Aan de hand van een voorbeeld zijn de drie hierboven genoemde contractvormen uit te leggen. Stel, de rijksoverheid besluit een weg aan te leggen van A naar B met een capaciteit van X aantal auto’s per uur. Het project bestaat uit vier onderdelen: ontwerp, aanleg, onderhoud en financiering. Traditionele aanpak: losse contracten Elk onderdeel van het project wordt door de overheid als opdrachtgever afzonderlijk in de markt gezet. Eerst laat de overheid een ontwerp maken. Vervolgens zoekt zij een bouwer om het ontwerp uit te voeren. Na afronding van de aanleg zoekt de overheid een partij voor het onderhoud. In dit model betaalt de overheid de rekeningen en zorgt zij voor de financiering. Echter, doordat alle onderdelen afzonderlijk in markt worden gezet, krijgen de private partijen een beperkte kans om hun creatieve en innovatieve kracht in te zetten. Zij buigen zich immers slechts over een onderdeel van het project, waardoor hun scope wordt beperkt. Het afzonderlijk in de markt zetten heeft daarnaast als consequentie dat de overheid het risico van de juiste koppeling tussen de onderdelen op zich neemt. Als bijvoorbeeld de bouwer door een fout in het ontwerp voor grote kostenoverschrijdingen komt te staan, zal de bouwer deze rekening doorschuiven aan de opdrachtgever die het foutieve ontwerp heeft aangeleverd. Innovatief aanbesteden: Design Build (DB) en Design Build Maintain (DBM)-contracten Bij deze werkwijze worden ontwerp en aanleg in één pakket uitbesteed (DB-contract). Deze bredere scope biedt de markt de gelegenheid om al in de ontwerpfase te anticiperen op de bouwfase. Ontwerp en aanleg kunnen daardoor optimaal op elkaar worden afgestemd. Bij de interactie tussen bouwen en ontwerpen kan bijvoorbeeld naar voren komen dat door de bochten in de weg een iets andere kromming te geven, het veel makkelijker is om met de bestaande machines asfalt te leggen. Ook bij deze vorm van aanbesteding heeft de overheid het risico dat, als de onderhoudskosten uit de hand lopen door een slechte aanleg, het onderhoudsbedrijf deze kosten bij de overheid zal neerleggen. Dit kan worden ondervangen door ook het onderhoud te koppelen aan het ontwerp en de bouw (DBMcontract). Wanneer het onderhoud maar een zeer beperkt deel uitmaakt van het project, is het financieel gezien niet altijd zinvol om het onderhoud te integreren. Het concessiemodel In het concessiemodel biedt de overheid alle vier de elementen van een investeringsproject (ontwerp, aanleg, onderhoud/beheer en financiering) in één pakket aan, op basis van een langlopend contract. Hoewel het integreren van de financiering in een project - en daarmee het overdragen van financiële risico’s aan de marktpartijen - een kleine wijziging lijkt ten opzichte van de eerdergenoemde DBMcontracten, is het karakter van een concessiecontract volstrekt anders. In de meer traditionele situatie werd voor elke afzonderlijke fase van een project door de overheid ondersteuning ingehuurd en betaald; voor de planvorming, het bestek, de uitvoering en het onderhoud. Bij een concessie wordt het uiteindelijke product gedefinieerd en aan de levering van het product wordt de uiteindelijke betaling gerelateerd. De overheid betaalt het consortium niet voor het product (de weg), maar het consortium ontvangt een vergoeding per geleverde dienst. De concessie als samenwerkingsvorm, waarvoor de overheid op een nieuwe manier moet gaan werken, levert bij juist gebruik een grote stimulans om de sterke kanten van het bedrijfsleven te benutten, namelijk het genereren van inkomsten en efficiency in de uitvoering. Gelet op de financiële consequenties zal het consortium er alles aan doen om de dienst te kunnen leveren. De overheid kan overigens besluiten dat de kosten van de dienst worden doorberekend aan de gebruiker, bijvoorbeeld via een gebruikersheffing of via tol (direct bij gebruik). Om voor een investeringsproject de beste contractvorm te kunnen kiezen, dient op gestructureerde wijze een afweging te worden gemaakt tussen de verschillende mogelijkheden. Het Kenniscentrum PPS heeft hiertoe een vergelijkingsinstrument ontwikkeld; de publiek private comparator (PPC) , waarmee kan worden bepaald of uitvoering als concessie meerwaarde zal opleveren ten opzichte van de traditionele aanpak. Gewenste output staat voorop Om de marktpartijen de gelegenheid te bieden hun kennis, ervaring en innovatief vermogen zoveel mogelijk te benutten, moet de overheid bij het verlenen van een concessieopdracht niet het product beschrijven, maar wat het moet kunnen; de dienst. Een (te) gedetailleerde productbeschrijving geeft de private partijen te weinig ruimte om met eigen ideeën en oplossingen te komen, waardoor de beoogde inventiviteit en creativiteit onvoldoende kunnen worden ingezet en de verwachte meerwaarde niet wordt gerealiseerd. Wel moet de overheid haar doelstellingen - welke doelen wil men realiseren met het onderhavige investeringsproject - zo duidelijk mogelijk formuleren, zodat de marktpartijen weten wat van
hen wordt verwacht en aan welke eisen ze daarbij moeten voldoen. Deze aanpak wordt ‘output-gericht werken’ genoemd. De doelen die de overheid met het project wil realiseren, moeten uiteraard zorgvuldig worden vastgelegd. Niet alleen dient helder te zijn wat de directe doelen zijn, maar ook gewenste of beoogde neveneffecten moeten worden meegenomen. Een brede scope en een toekomstbestendige visie zijn daarbij noodzakelijk: in de projectbeschrijving moet zonodig staan welke toekomstige beleidsdoelstellingen door het project dichterbij gebracht moeten worden c.q. niet gehinderd mogen worden. Randvoorwaarden Verder moeten alle randvoorwaarden die voor publieke projecten van belang zijn, zoals milieu-, gezondheids- en veiligheidsaspecten, zo concreet mogelijk worden aangegeven. Datzelfde geldt voor de technische eisen en normen. Ook hier moet de overheid, die immers verantwoordelijk is voor de publieke zaak, wel duidelijk maken wat de kwaliteitseisen zijn waaraan het project moet voldoen, maar niet hoe de uitvoerder deze eisen vorm moet geven. Mits ze binnen de aangegeven grenzen blijven, moeten de private partijen voldoende ruimte hebben om voor een eigen invulling te kiezen. Tegen de achtergrond van het overgedragen financiële risico zal de markt zijn uiterste best doen om binnen de gegeven ruimte oplossingen te kiezen die een maximaal resultaat geven tegen minimale kosten. De overheid kan op twee manieren controleren of bij ontwerp, aanleg, onderhoud en exploitatie aan de gestelde kwaliteitseisen wordt voldaan. In de overeenkomst met private partijen kan worden vastgelegd dat de technische voorstellen op cruciale momenten in verschillende fasen van het project ter goedkeuring worden voorgelegd aan de overheid. In dit geval ligt het initiatief voor de technische invulling van ontwerp, aanleg, onderhoud en exploitatie bij de private partijen en geeft de overheid op basis van de ingediende voorstellen haar goedkeuring. Ook kunnen de (technische) eisen voor de verschillende projectfasen door de overheid zodanig worden geformuleerd, dat voor de private partijen duidelijk is welke eisen een absolute verplichting zijn (kerneisen) en welke eisen geïnterpreteerd moeten worden als minimumnorm of richtlijn waaraan moet worden voldaan (illustratieve eisen). Indien de private partijen kunnen aantonen dat de door hen gekozen oplossing gelijkwaardig is aan of beter dan de geformuleerde minimumnorm, zal dit worden geaccepteerd door de overheid. Betalingsvoorwaarden De grote uitdaging voor het bedrijfsleven bij het aangaan van concessiecontracten is gelegen in de ruimte die wordt geboden voor de eigen invulling van een project met een (zeer) lange looptijd. Hoe creatiever en innovatiever het bedrijf te werk gaat, des te groter is de kans dat ze de opdracht binnenhalen. De wijze waarop zij de kosten willen spreiden gedurende de lange looptijd van een concessiecontract, hebben zij in eigen hand doordat de overheid een geïntegreerd project aanbesteedt (ontwerp, bouw, onderhoud/beheer en eventueel financiering). De brede scope van het project maakt een juiste afweging tussen initiële kosten en exploitatiekosten al in een vroeg stadium mogelijk. Door de lange looptijd kan tijdig worden geanticipeerd op toekomstige kosten. De jarenlange zekerheid van het concessiecontract maakt eventuele financiering tegen aantrekkelijke voorwaarden mogelijk. De wijze waarop de overheid de private partijen betaalt voor de te leveren diensten, moet bijdragen aan het realiseren van de gewenste doelstellingen. Een passend systeem van beloningen en sancties vormt voor beide partijen een stimulans voor het bereiken van de gewenste resultaten - en de beoogde meerwaarde. Het gekozen betalingsmechanisme is een kwestie van maatwerk: het moet aansluiten bij de specifieke aard van het onderhavige PPS-project. Er zijn twee basismodellen voor het betalingsmechanisme Gebruiksvergoeding In dit model is de betaling gerelateerd aan het werkelijk gebruik van de aangelegde voorziening (weg, spoorbaan, natuurpark, kennisnetwerk etc.). Betrouwbare metingen van de aantallen (verschillende) gebruikers vormen de basis voor de vergoeding. De gebruiksvergoeding kan worden gegeven in de vorm van een directe vergoeding (bijvoorbeeld tolheffing of verkoopprijs vervoersbewijs) of via een indirecte vergoeding (schaduwtol of subsidie gebaseerd op het aantal passagiers/gebruikers). Beschikbaarheidsvergoeding Bij deze wijze van betalen is het in principe voldoende als de gewenste voorziening beschikbaar is voor gebruikers op het afgesproken kwaliteitsniveau; dan gaat de overheid over tot betalen. Over de wijze waarop deze beschikbaarheid wordt gemeten en over eventuele randvoorwaarden die daarbij gelden, moeten nadere afspraken worden gemaakt tussen de contractpartijen.
Een optimale risicoverdeling Voor private partijen waarmee de overheid een PPS-contract afsluit, is een financiële prikkel de meest effectieve stimulans voor het streven naar maximale efficiency. Indien de markt de ruimte krijgt om een project naar eigen inzicht vorm te geven, en ook de daarbij behorende risico’s draagt, zal de drang om met innovatieve en creatieve ideeën te komen maximaal zijn. Het overdragen van risico’s naar de markt is daarom voor beide partijen een essentieel onderdeel van een PPS-project. Deze vorm, waarvoor de overheid op een nieuwe manier moet gaan werken, levert bij juist gebruik een grote stimulans om de sterke kanten van het bedrijfsleven te benutten, namelijk het genereren van inkomsten en efficiency in de uitvoering. Ook voor het bedrijfsleven is de efficiency- en bedrijfswinst uiteindelijk groter dan de investering die ze leveren. De overheid verwacht er meerwaarde door te kunnen realiseren. Per project moet worden bezien welke risico’s tegen een redelijke prijs kunnen worden overgedragen. Uitgangspunt moet zijn dat het risico wordt neergelegd bij de partij die het betreffende risico het beste kan beheersen. In onderhandelingen tussen betrokken partijen zal de omvang en waarde van de afzonderlijk te benoemen risico’s moeten worden vastgesteld. Daarbij kan de waardering van risico’s door beide partijen uiteenlopen. De onderhandelingen over een optimale risicoverdeling moeten uitmonden in een contract waarin eenduidig vastligt wie welke risico’s draagt en welke verantwoordelijkheden beide partijen hebben. In het algemeen zal de overheid verantwoordelijk zijn voor risico’s die samenhangen met de planning van het project en met politieke besluitvorming. Ook grote, zeldzame risico’s (natuurrampen) kunnen in het algemeen het beste door de publieke sector worden gedragen.
Financieringsrisico’s Het overdragen van de financiering van een project aan de private partijen is een essentieel kenmerk van het concessiemodel. Door het consortium zelf verantwoordelijk te maken voor de financiering van het project, heeft het alle belang bij een efficiënte uitvoering en het tijdig leveren van de afgesproken diensten. In principe betaalt de overheid immers pas aan het consortium als de gevraagde diensten ook daadwerkelijk worden geleverd. Juist dit grote financiële belang is de extra prikkel die PPS-projecten meerwaarde moet geven ten opzichte van traditionele investeringsprojecten van de (rijks)overheid. Het voordeel van het concessiemodel voor marktpartijen is dat het gaat om langlopende contracten en integrale projecten. De markt krijgt dus enerzijds zekerheid voor een bepaalde periode, terwijl anderzijds de ruimte voor een eigen inbreng groter is. Deze brede én lange scope geeft het consortium de kans om vanaf de start van het project de life-cycle kosten als uitgangspunt te nemen. Omdat het consortium zelf de lasten van de financiering draagt, zullen de aandeelhouders druk uitoefenen om het project zo efficiënt mogelijk uit te voeren en te zorgen voor snelle oplevering, waardoor de betalingen zo snel mogelijk van start gaan. De financieringskosten in de ontwerp- en constructiefase zijn hoog. Door het grote financiële belang van snelle oplevering kan aanzienlijke tijdwinst worden geboekt vergeleken met de traditionele aanpak. Daarnaast zal het consortium voor de financiering een relatie aangaan met banken. Deze banken zullen er ook op toezien dat het project volgens plan verloopt en dat er geen vertraging of kostenoverschrijdingen ontstaan. Immers, ook deze partijen zijn voor terugbetaling van de verstrekte lening (met rente) afhankelijk van het leveren van de afgesproken prestatie door het consortium. Buiten de overheid, in zijn rol van opdrachtgever, is er dus een extra 'waakhond' die toezicht houdt op het project. De aanbestedingsprocedure Aanbesteding van PPS-projecten volgens Europese regelgeving, gebaseerd op de beginselen gelijkheid, transparantie, proportionaliteit en wederzijdse erkenning, moet leiden tot concurrerende biedingen. Omdat de PPS-projecten die de overheid in de markt zet voor het bedrijfsleven zeer interessant zijn vanwege hun omvang en de lange looptijd, zullen private partijen al hun creativiteit, inventiviteit en innovatief vermogen inzetten om te komen tot een aantrekkelijk voorstel en een scherpe prijsstelling. Door haar doelstellingen outputgericht te formuleren, moet de overheid de markt voldoende ruimte geven om met creatieve ideeën te komen. Alleen dan kan Publiek-Private Samenwerking leiden tot de beoogde meerwaarde. Onderhandelingen
Het PPS-aanbestedingsproces van grote infrastructurele projecten is complex en kan, afhankelijk van de omvang van het project, veel tijd in beslag nemen. Voor een eerlijk en doelmatig verloop van dit traject is een adequaat procesmanagement noodzakelijk. Omdat concessies voor grote projecten vaak een lange looptijd hebben en beide partijen dus voor lange tijd verplichtingen aangaan, is het voor beide partijen essentieel dat in een vroeg stadium duidelijke afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en verantwoordelijkheden gedurende de looptijd van het contract. Een PPS-contract moet zowel technisch, juridisch als financieel nauwkeurig vastleggen wat de rol van beide partijen is en hoe zal worden omgegaan met onvoorziene situaties. Deze aspecten moeten tijdens de onderhandelingen in het aanbestedingstraject aan de orde komen. De basisprincipes van het PPS-aanbestedingstraject: •
De overheid moet haar doelstellingen vertalen in een zo concreet mogelijke specificatie van de te leveren prestatie en de randvoorwaarden die daarvoor gelden. Daarbij staat niet het product centraal, maar de te leveren dienst. In een programma van eisen moeten normen en criteria ten aanzien van technische kwaliteit, veiligheid, gezondheid, milieu en dergelijke expliciet worden vastgelegd. Ook moet worden aangegeven wat de speelruimte is voor de private partijen bij de invulling en uitvoering van het project. • Vanaf de start van het inschrijvingsproces moet voor de bieders duidelijk zijn welke juridische, technische en financiële randvoorwaarden gelden. Zonder een werkbaar commercieel kader is het voor private partijen niet mogelijk voorstellen uit te werken. • Het projectteam dat bij de overheid verantwoordelijk is voor de aanbesteding van het PPSproject, dient over voldoende middelen en ondersteuning te beschikken om het complexe proces in goede banen te leiden. De status en bevoegdheden van het team moeten duidelijk zijn. • Aanbesteding van een PPS-project zal plaatsvinden conform Europese regelgeving. Meting meerwaarde De inbreng van private partijen in infrastructurele projecten heeft tot doel méér kwaliteit voor hetzelfde geld te realiseren, of dezelfde kwaliteit voor minder geld. De overheid kan dit resultaat bereiken door marktpartijen voldoende ruimte te geven voor een eigen invulling van een geïntegreerd project (ontwerp, aanleg, onderhoud en eventueel exploitatie), waarbij het financiële risico wordt overgedragen. De verwachting is dat het concessiemodel voor marktpartijen zo aantrekkelijk is, dat zij hun uiterste best zullen doen met concurrerende voorstellen te komen. Echter, de overheid moet op een aantal cruciale momenten van de aanbestedingsprocedure controleren of de beoogde meerwaarde door Publiek-Private Samen-werking ook daadwerkelijk zal worden gerealiseerd. Voor deze controle heeft het Kenniscentrum PPS twee instrumenten ontwikkeld. Met de publiek private comparator (PPC) kan een PPS-aanbesteding worden vergeleken met een traditionele of een innovatieve aanbestedingswijze. De PPC-methode houdt niet alleen rekening met de directe kosten van aanleg, onderhoud en exploitatie, maar betrekt ook de verwachte kosten van risico’s die met het project samenhangen in de vergelijking. Indien op basis van de uitkomsten van de PPCvergelijking duidelijk wordt dat een PPS-aanbesteding geen meerwaarde - in termen van geld of kwaliteit - zal opleveren ten opzichte van de publieke variant, kan de tijdrovende en complexe PPSaanbestedingsprocedure al in een vroeg stadium worden stopgezet. De publieke sector comparator (PSC) kan worden gebruikt om de biedingen van private partijen in een PPS-aanbestedingsprocedure te beoordelen. De PSC kan dienen als een benchmark; indien de biedingen van de private partijen hoger zijn dan de kosten die gemoeid zijn met uitvoering binnen de publieke sector, dan kan alsnog worden besloten om het project te financieren met publieke middelen. Zie voor meer informatie over de PSC en de PPC de brochure ’Beter kiezen door objectief vergelijken’ van het Kenniscentrum PPS. Tot slot Deze brochure geeft informatie over het PPS-model concessie. Het verlenen van een concessie is één van de manieren waarop Publiek-Private Samenwerking (PPS) tussen de (rijks)overheid en marktpartijen bij investeringsprojecten vorm kan krijgen. Het concessiemodel biedt zowel de overheid als marktpartijen interessante kansen op het realiseren van meerwaarde bij infrastructurele projecten. Naast een beschrijving van de kenmerken van het concessiemodel, is in deze brochure een korte beschrijving gegeven van PPS in het algemeen. U kunt de gedrukte versie van deze publicatie bestellen.
