DALAM
KELEMBAGAAN DAN KEBIJAKAN PEMBANGUNAN HUTANTANAMAN RAKYAT'
Makna kelernbagaan bukan hanya lernbaga dalarn pengertnan organisas? atau perangkat keras", rnelalnkan perangkat lunak, aturan marn. keteladanan, rasa percaya, sefla kons~stensi kebllakan yang d!terapkan oleh pernenntahfpemda terhadap lembaga-lembaga rnasyarakat (Peters. 2000) Ke/ernbagaan mellhat hukum dari slst kernanfaatan dan rasa keadllan yang d~c~pta'kannya dan bukan aspek legal~tasnyasaja Dengan rnenyampa~kanpengertran kelembagaan dalarn bahan diskusi In1 sekallgus juga lngln ditunlukkan bahwa para pengambll kepirtusan trdak dapat rnernperbaik~penyelenggaraan kehutanan hanya dengan rnellhat perangkat keras atau organlsasl. hukurn yang berlaku, dan instruksi-lnstruks~yang terkandung dl dalam kebijakan Melalnkan juga perlu rnernperhat~kan perangkat llrnak sebagaz baglan pentlng untuk rnenumbuhkan rasa saling percaya patuh karena pedul~,yang dapat d~wuludkandalam bentuk-bentuk komunrkasr serta keterbukaan lnforrnas~ Darr suatu referens1 d~katakanbahwa rasa percaya adalah b a g ~ a ndar! socrol cap~tal Soc~al captlaf menladl bagran pentlng u ntuk dapat rriemlnlrnurnkan b~ayatransaks~dalarn lrnplementas~ kebrjakan Semak~n kecrl b ~ a y atransaks~, sernakrn mudah perner~ntahlpernda mcnerapkan kebljakan yang d~buatnya. Untuk ~ l ubahan d ~ s k u sIn1 ~ terdlrl d a r ~pengert~andan perubahan kelembagaan masalah kelembagaan darc kasus-kasus yarrg d~ura~kan, serta keb~jakankolaborat~funtuk pernberdayaan lem baga masyarakat
PENGERTIAN DAN LINGKUP KECEMBAGAAN Pengertian Kelembagaan Dalarn telaah pustaka mengenai kelernbagaan, Peters (2000) menyebutkan bahwa terdapat em pat alrran pemlklran mcngenai kelembagaan Pertama, kelembagaan d~rumuskandengan pendekalan norrnat~f Dalarn pendekatan In! log~katentang kesesua~an(logic ol approprratcness) d~anggaprnenjadt dasar perrlaku lridlv~duyang drkendal~kanoleh suatu kelernbagaar? Yang berlawanan dengan log~kak~tsesua~an tessebut adalah loglka tentang konsekuensr (logic of consequenfrairty)yang menladl dasar teor~prlrhan raslanal Berdasarkan pendekatan norrnatrf dl atas r n d ~ v ~ d u - ~ n d ~yang v ~ d udrkendallkan dalarn suatu kelembagaan tertenltu rnempunyal penlaku yang d~dasarkanpada standar norrnat~fdan t~dak . . .-
-
-
.-
I fl;rlidi~lI>ishuv Pnl~clrlc,~r?tlrl ~opil,"lJt.~til~nriyi~nar I l ~ttnllI ;irl,llnnn KaA! nl" ole11 Ptlcat Pc~br~l~~inii Sas~ol I*L(HIOIII I d m KeI>i,i<~h.~f~ I < c I ~ ~ ~I
il1lp~l1 K ~ l l ~ ~ i i l T~?I l i lI~$1 l ~\%IIS~II\ . ?OOS
111
Iloyor
Pmyaia~-II;I[I~ F ~I~IIII~I\ KC~IL!;I~IL~I~ 11'13 tIib11 F'r~~y>~,ii~ti l ' i ~ > ~ ; ~ \ ~ l [ i ~11 t1 'l3: ~da71 IJ I, ' Snngnr pcniiri;- rlihctlnl\;ln pengrrtian ant;lr;l hcleniho~;~nii [ inq~i!u>i) d;ln Ic11121ayn(or?ini\ns~). 5cpcr.t i hnln!n kclcliil?;~~;~;~ii. lelnhitya ~ i ~ c r i ~ ~ d i anrrkant\lnc h;irl a n ? nltrlgatur huhtln~tnrlntar inrlivldu. h'miiitn dnpii~dihr.rl;tL;rn, halrnrl nrl~rnrl> ; I I ~ ad;b J;llam hclc.nrbngn11clil~cryuriah;~~~ u n t ~ ~riivnala k atlllan nlnilr hiiyi individu-intlividu y:mp [el-lillni i~t;~u o r ~ ! n ~ ~ i \ a s ~ - ~ r ~ : ; ~lvnrlg n i s atrt.lit>;lt s~ Cedangknn zltllrnll >nr~y ;itla tl;llnn~ organis;~\i dirr~ji~h;~ri iir~tuk. ~iic.n~t.n;~nyha~~ ~l;llati~ perllInlnn ter~cbul. Clcciti~korgn~ii\a%~ dnpal. ~ i i c l i p u ~ i or~anihncipnlit ik. o y a l i i \ n ~ lr L o ~ ~ r > orp;vi ~ i i i . tsdcz wfinl dnn or2;lnisnsf pvtldidikan (Nonh. I l 1. Rr~tt:~rl 1 I ')#6) niciii~cfini < ~ L ; I ~ hI c l c ~ ~ ~ l ~ a \~II;I?;I c : ~ a ~ii -*ht,htf~*tot-t// t ~ t / r \ I / I ~ J I ~ : o \ * ~ r~tO;! I L ~ I . I Y o/ LIL.IIOIJ i t / ? ( / ~ . ~ , / t ~ f i o ~ ~ ~ / ~ i Sedari;?k;~n / ) + " . lcrii t ~ ; ~ g adidi~liti~\ikat~ \cha?hi ' ' / / t ~ , ~ / ( q ~ r > t o/ tt t~d t t ? j : 11t~i1\ f i i t ~ ~ i / ~ ut i\r. i t ~ $ . /711r<,t111< - /17(1/ o.Yv#-' 1 s o ~ , o ~ ? r /0-1oI /A ~ , \ O 1 ! I t L,! :'
Kat7is llnliyah ini tclab rlir!okurnrmtasikah di I)cpar:cl~tcri%!nnnjcmen IJuean FalrutZns Kch1tt:rnan 11'3. -.
\
menggunakan keputusan-keputusan untuk menguntungkan drrlnya sendlr~(tldak rnenggunakan loglka konsekuens~)Standar perllaku normatlf tersebut kemud~andljad~kandasar pembentukan kelernbagaan dan menladl landasan n ~ l a ~ - n soslal ! l a ~ yang berlaku Kedua kelernbagaan dlrumuskan berdasarkan pll~hanraslona t"alam hat Inl, kefernbagaan rnengatur dan rnenetapkan ~ n s e n t bag1 ~ f seluruh ~ndlvldudan per~laku~nd~v~du-lnd~vldu lersebut d~tentukanoleh struktur lnsent~fyang tersedla T~daksepert~dalarn pendekatan normatrf, dalam pendekatan pllihan raslonal Inl, nllaf dan s~kap(sets of preferences) rnd~vidu-ind~vlduyang dldasarkan atas ras~onal~tas tersebut d~anggapt~dakpernah berubah Ketfga, pendekatan h ~ s t o r ~Dalam s pendekatan Inl, kebllakan dan aturan dl dalam suatu kelembagaan yang telah d~fetapkandlanggap selalu member1 pengaruh bag1 rnd~v~du-ind~v~dcr dalam jangka panjang Qalam kondtsr dern~k~an in1 d~anggapterdapat ketergantungan antar waktu (path dependency) yang pada glllrannya keternbagaan saal In1 akan member1 warna terhadap keb~lakan-keb~jakan rang dltelapkan dr kernud~anhard Terjadlnya kondlsi "status quo" dapat dqelaskan oleh pendekatan yang ketlga In1 Keempat, pendekatan emplris (emprrrcal ir?strlulronalism) Dalam pendekatan In1 blasanya pertanyaan yang dqawab adalah apakah bentuk kelembagaan yang berbeda akan dbkeluarkan keb~jakan yang berbeda Pendekatan In1 banyak dlgunakan untuk menganalrs~slembagalembaga pemerlntah hembaga-lembaga pernerlntah ~nflahyang dranggap setsaga1 kelembagaan yang mengendalrkan perrlaku ~nd~vldw-tndlv~du dalam rnasyaraka! Berdasarkan keempat pendekatan dl atas, dalam setlap anallss rnengenal kelembagaan, yang terpentrng adalah rnenetapkan pendekatan rnana yang akan drgunakan Pendekatan rnana yang dlprl~h,sangaE tergantung pada asurnst-asumsl yang dqgunakan dan kesesualannya dengan srtuas~dan kondrs~lapangan yang dihadapl
Perubahan Kelembagaan Tujuan melakukan perubahan kelembagaan adalah untuk mendapatkan klnerja leb~hbalk sepert~ yang dlharapkan Dengan kata Ian, untuk memperbalkr klnerja yang buruk, salah satu upaya yang dapat dllakukan adalah dengan melakukan perubahan keeembagaan
P
Perubahan kelernbagaan terdlr~darr dua hal. Pertama, proses ~ n s t ~ t u s ~ o n a l ~atau s a s ~secara , populer brasa dlsebut sebaga~pelembagaan Kedua, perubahan norma atau nllar-nllal atau struktur yang menladl karakterlstlk kelembagaan tersebut Qalam proses ~nst~tus~onal~sasl pokok masalahnya adalah bagalmana rnengubah kelembagaan menladl "kelernbagaan" Mlsalnya, apablla pemerlntah merurnuskan keb~jakanbaru atau rnengubah suatu tugas pokok dan fungsi suatu lembagalun~tkelp, tetap~tldak ada aklbat perbatkan sepert~yang diharapkan, maka perubahan kelembagaan sebenarnya t~dakpernah terjad! Dalam ha1 in1 Samuel Hutrngton dalam Peters (2000) rnenetapkan empat krlterra terjadlnya proses ~nst~tus~onal~sas~, yaitu aniara laln 1 Terdapat kernampuan lembaga untuk mernbuat dan menlalankan keputusan-keputusan yang dibuatnya, 2 Tcrdapat kernarnpuan lernbaga untuk rnernbenluk struklur dl dalam dlr~nyaseh~nggadapal rnencapal tujuan yang telah d~telapkan, 3 Terdapal kemampuan lembaga untuk mcngelola aktlvltas dan rnengembangkan prasedur sehlngga tugas-tugasnya selesa~lepat pada waktunya 4 Terdapat kesanggupan lernbaga untuk beradaptas~terhadap Ibngktlngannya, Pengert~ankedua dar~perubahan kelernbagaan adalah mengubah nrlar-n~ta~ dan aturan main untuk mernperbalk~apa yang aka8 drhasllkan darf perubahan kelernbagaan tersebut Mentla! has11perubahan tersebut sangat tergantung pendekatan rang d~gunakan Dengan pendekatan empirrs, perubahan yang d~rnaksudlebbh d~pent~ngkan hasrl akhlr yang diakibatkannya Misalnya perubahan kelembagaan dapat dlgambarkan oleh perubahan per~lakumasyarakat yang sernula merusak hutan menladl trdak merusa'k hutan secara permanen Oleh karena rtu dalam proses ~nst~tus~onal~sasr perlu d~masukkann~lal-nllanke dalam struktur kelernbagaan yang baru, dan -
a
-.
-
-
-
--
--
l'ctcr\ i?l)dJll)bcrlwrid:q~:~~ ILI~!\\,I ~GI~CL:LL,III ~LI~I\,III K~[IOII;~ I T~ ) ~ ~IIC~~II~~III!,II I ! ~ ? : Lltr\i >;!II~I.III~ILIL-I lit~twn~~.~~~
~>rrt?r.~/~(;I L!,III c : q c ~ r ~[ I / lt)rt~.1 0 L ) X ). ;II~I?~II
( )
p c ~ l d c h i ~ ttcort , ~ ~ i I>C'I.III;IIII;III( ( ' i l l \ ~-r1.1OV.5 ).
~1:11i
tiit111~I \ .IC
[Il~lith~l~ ~\.I!Iidc11 AIIII 1111-
bukan sekedar rnernent~ngkan,m~salnya,perubahan surat keputusan atau nama dan struktur organlsas~
Lingkup Peru bahan Melembagaan Berdasarkan uraran dl atas, untuk memberdayaan lembaga masyarakat, sangat tergantuny perubahan kelembagaan Oleh karena ~ t uperlu d ~ k e t a h uaspek-aspek ~ kelernbagaan yang dapal rnenentukan upaya lintirk memberdayakan masyarakat Dalarn pengelolaan surnberdaya alam (hutan), aspek kelembagaan tersebut mencakup (Eggertsson. 1990, Barzel. 2000, Kasper and Stre~t, 1998, Stevens. 1993, W~lltarnson.1996; North. 1991) 1 Flak dan kewayban atas sumberdaya hutan, balk hak dan kewajrban masyarakat, hak dan kewajlban d a l a n perijlnan, maupun kewenangan pusat-daerah dalam penyelenggaraan kehutanan, 2 inform as^ seba ar dasar penetapan kebqakan, 3 Biaya transaks~, 4 Efekllvrtas kontrak termasuk efekllv~taspenerapan peraturan-perundangan Aspek-aspek kelernbagaan tersebut d~pergwnakanuntuk menelaah beberapa ha1 ber~kut 1 Substans1 dan efektnv~taspelaksanaan perahran perundangan, 2 Kernampwan, tugas pokok dan fungsr, serta narasl kebllakanh lembaga. 3 Akar masalah keberhasllan atau kegagalan program pembangunan kehutanan
9
6%
TELAAH KASUSDAN M AS AL AH KELEMBAGAAN Ura~anrnengenal kasus-kasus dl bawah In1 d~rnaksudkanuntuk memaham1 kondlsl [apangan sehubungan dengan aspek-aspek kelembagaan dl atas Oar1 kasus-kasus In1 menunlukkan adanya l n d ~ k a smasalah ~ kelembagaan kehutarran, yang kemudlan dapa t dtanalis~smasalahmasalah pokok pelaksanaan pernberdayaan lembaga masyarakat
Biaya Transaksi dallam Usaha Kehutanan Usaha kehutanan telah lama bergelut dengan ekonomr b~ayatlngg~yang terh~tungsebaga~ b~ayatransaksi sebesar 12%-?3% d a r ~b ~ a y atotal produksi per m3 (Tabel '?). D~samprngltu. pungutan resml rang d~bayarjuga dltambah dengan pungutan-pungutan yang d~lakukanoleh Pemda dan rnasyarakat, sehtngga mengarnbll p o r s ~antara 37%-46% darr total b~ayaproduksr per m3 Trngglnya b ~ a y a transaksl blasanya d~kompensasl oleh t~nggrnya produks~ kayu bulat meleblh~jatah produks~yang d rilinkan pemerintah (Kartodrhardlo, 1998; Mardiprryono, 2004) Jarv~sdan Jacobson (2006) menyebutkan bahwa syarat utarna untuk mewujudkan efekt~frtas s~stemlnsent~fyang d~berlakukankepada pernegang Ipn Usaha Pemanfaaltan blasjl Hutan Kayu (IUPHHK atau dahulu disebut HPHIHTI) dalam kerangka pelaksanaan serflhkas~hutan (ekolabel) dapat terhambat oleh adanya pelaksanaan pemerrntahan yang t~dakeflslcn dan korupsl yang secara langsung menyebabkan ekonom~blaya llnggl tersebut Raharjo (2004) rnenyebutkari bahwa dalam pelaksanaan ljrn bagr masyarakat untuk memanfaatkan hascl hutan kayu dalam bentuk Hutar~Kemasyarakatan juga terkendala oleh adanya blaya transaks~tlnggr Eersebut
' I3 iaya fra~~sahsi ( ~ ~ C / I ~ , \ L ~ L ~ !LYIS!) I O ) I ;KI;I ti111 b i q 21 LII~~I!. III~II~II~II~ t i i 1'1 i atrib111t~i~riitig dan jaw ( ~ ) ~ / ( * t . t t ~ i ~ t t o t ~ L.o,\I)yiirlq ah11dipcrluk;~rkan.h i n y tlntiili rricli~ltlungiI+akara* h;lr;uig [r,.v~.lzr\S~in r u . 7 , ) . st.r.t;i I,in!a unrul, ~ncnctapkanLnn~raF,pt.rj;irijiarl (~~iirtrrrrctrr~l r . r n / ) tlntl bin>;\ iin!ul ~nenjala~iknn pe~anliimIpoIir~17gr.or0 4\ortli. 199 1 ). " Varasi Achl j:ik apr y dipcl-kj.t~nnk;~n tirttuk rnctigl~tiyhalr\c\unru kcjad i i m . ~11ua4 arau Acrntlisi (Surtcr~~. IOO"1
Tabel 1. Biaya Produks~dan Transaks~Pengusahaan Hutan Alam, 2003
Sum ber Mard~pnyono (2004)
Pelaksanaan Rehabilitasi Hutan dan Lahan (RHL) di ~ i a u ~
C
f'
Stud1 In1 d~taksanakandengan rnembatas! llngkupnya lerhadap pelaksanaan pener~rnaan dan penggunaan dana reborsas~(DR)bag1 daerah Rrop~nslR~au.yang besarannya d~tetapkan sebesar 40% sesual dengan PP No 3512002 tentang Dana R e b o ~ s a s ~Evaluas~terhadap pelaksanaan perencanaan, pemb~naan,pengendal~anpenerlrnaan dart penggunaan DR tersebut drmaksudkan untuk menghasilkan rekomendas~kebyakan dalarn pelaksanaan perencanaan. pemb~naandan pengendallan penerlmaan dan penggunaan dana rebolsas~bagran daerah Selama perrode 2001 - 2005, 17 kabupatenlkota dl Proplnsl R ~ a urnenerlma DR sejurnlah Rp 4 3 1 3 mllyar Dalam perlode yang sama telah dlreallsas~kanuntuk keglatan RHL sebesar Rp 204,3 milyar atau sebesar 4J0/o Real~sast b~ayaRHL tersebut sampal dengan tahun 2005 mencakup Euas RHL db dalam rnaupun dl luar kawasan hutan seluas 38 599 Ha atau 1,78% dar! luas lahan krlt~sdl P r o p ~ n sRlau ~ Dalarn kondls~dern~k~an. 5 dar~ 11 kabupatenlkota dl Rlau mengalam permasalahan hukum Berdasarkan hasil surval lapangan yang telah drlakukan dapat d~tunju'kkanbahwa rnasalah pelaksanaan RHL - DAK DR kabupatenlkota P r o p ~ n s ~R ~ a u mencakup seluruh aspek perencanaan, pembrnaan, prasyara! pengelolaan hutan dan keuangan Untuk seluruh aspek tersebut, masalah yang terdapat dl selclrwh kabupatenlkota rnellputl ketersedraan dala dan rnformas~,keterbatasan waktu pembuatan rancangan, Eernahnya peran Tim Pengawasan dan Pengendallan, lemahnya sosral~sasl,rendahnya kepastlan kawasan hutan, satuan harga yang tldak sesual, serta rendahnya dana pendamp~ngReahtas tersebut dapat drlihal dalarn Tabel 2 Kayan lain yang telah ddakukan oleh PERSAKI (2006) menguatkan temuan-temuan dl atas D~katakanbahwa masalah terdapat drharnp~rseluruh tahapan pelaksanaan program, dan kondlsl derniklan rtu drsebabkan oleh 1 Pernbangur~an hutan drrcduks~ rnenjad~ penanaman pohon seh~ngga aspek-aspek kelembagaan, sos~al.ekonornl, dan p o l ~ t ~menladl k faktor eksogen Secara tekn~skehutanan dapat d~katakanbahwa penanaman pohon dllakukan tanpa mempertlrnbangkan pengelolaan hutan yang marnpu mempertahankan pertumbuhan pohon tersebut Sela~n~ t useped~ada asurns1 bahwa dl lapangan t~dakd~jurnpalk l a ~ matas kawasan hutan negara, 2 Trdak adanya pembaruan dalarn sistem penganggaran Hal derntk~an In1 menladl pokok persoalan karena s~sternyang berlalan hdak sejalan dengan p~l~han-p~llhan terbalk yang ditakukan bag1 para pelaksana dl lapangan, 3 Pe~ubahansos~aldlanggap dapat berjalan dengan sendlrrnya Oemlklan pula lemahnya arus lnforrnasi dan rendahnya kemampuan lernbaga pelaksana de lapangan trdak mendapat pr~orttaspenanganan yang cukup
-
-. -
Kecoali disthutki~nlain. trlnibh i r ~d~rinylns i dari studi Klac~(l000).
?;~II&!tlElaAukan
o1t.h Dinar Krlrutann~iPrcjp~n\~
