Juridische aspecten van energieopslag in de bodem

Juridische aspecten van energieopslag in de bodem

JAARGANG 33 - NUMMER 7 - 2006

P. de Putter en M. Aerts*

MILIEU & RECHT

414

Onderstaande bijdrage geeft een overzicht van de verschillende publiek- en privaatrechtelijke aspecten over ondergrondse energieopslag. Deze vorm van energievoorziening verdient alle aandacht, niet in de laatste plaats doordat het wedijvert met andere, meer traditionele belangen zoals de drinkwaterwinning en de industriële grondwaterwinningen. Daarbovenop constateren de schrijvers dat er steeds intensiever gebruik wordt gemaakt van de ondergrond en dat er mede hierdoor meer en meer interacties zijn met de bovengrondse ontwikkelingen. Naast alle zich aandienende kansen voor ondergrondse energieopslag, doen zich knelpunten voor die de aandacht verdienen van de wetgever. De auteurs schetsen verschillende nieuwe ontwikkelingen in het recht, waarbij juridische suggesties worden gedaan voor zowel de regulering van de ondergrondse energieopslag als de mogelijke verdeling van het grondwater enerzijds en de koude en de warmte anderzijds.

1. Inleiding Nederland heeft zich gecommitteerd aan het realiseren van de Kyoto-doelstellingen. De uitstoot van broeikasgassen moet aanzienlijk worden teruggedrongen. Een belangrijke bijdrage hieraan kan worden geleverd door het toepassen van energieopslag in de bodem. Energieopslag is een techniek waarbij thermische energie tijdelijk in de ondergrond wordt opgeslagen om later weer te gebruiken. Een belangrijke toepassing vormt de koude- en warmtevoorziening van gebouwen. Hierbij vervangt het energieopslagsysteem geheel of gedeeltelijk de energielevering middels een conventionele installatie (gasgestookte CV-ketels en elektrisch aangedreven koelmachines).1 De opslag van koude en warmte vindt uitsluitend plaats in zogenoemde ‘watervoerende pakketten’, ook wel aquifers genoemd.2 Bij het opslaan van energie in de ondergrond verandert niet alleen de temperatuur van het grondwater. De warmte en koude wordt door geleiding ook overgedragen op het korrelskelet. Energieopslagsystemen zijn de laatste jaren sterk in opkomst en zij gaan elkaar meer en meer beïnvloeden (interfereren).3 Verder zijn er in toenemende mate conflicten met andere belangen zoals de drinkwaterwinning en de industriële winningen. In april 2004 is de nieuwe Nota Ruimte vastgesteld. Hierin wordt gesteld dat er steeds intensiever gebruik wordt gemaakt van de ondergrond en dat er meer en meer interacties zijn met de bovengrondse ontwikkelingen. Problemen die hieruit voortkomen hebben bijvoorbeeld betrekking op de verdeling van de beschikbare ruimte, risico’s op het terrein van de veiligheid en op effecten op natuur en milieu. Er is dan ook alle reden om dit fenomeen eens onder de loep te nemen, waarbij wij ons voor deze bijdrage beperken tot het gebruik van ondergrondse energieopslagsystemen.4

2. Energieopslagsystemen en bestuursrechtelijk kader Binnen het bestuursrechtelijk kader zijn de Grondwaterwet (Gww) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) de meest relevante wetten, in het bijzonder waar het de interferentieproblematiek betreft. Andere weten regelgeving die relevant is voor de toepassing van energieopslag is de Kaderrichtlijn Water (KRW), de Wet milieubeheer (Wm), de Wet bodembescherming (Wbb), de Elektriciteitswet en de Woningwet (in verband met een eventueel aan te vragen bouwvergunning). De Grondwaterwet De Gww stelt regels ten aanzien van het onttrekken en infiltreren van grondwater. Op grond van de Gww zijn grondwateronttrekkingen en -infiltraties (met het oogmerk het geïnfiltreerde water later weer te onttrekken) verboden, tenzij er door de provincie vergunning is verleend. Dit verbod geldt niet voor grondwateronttrekkingen in gevallen waarvoor bij provinciale verordening een uitzondering wordt gemaakt. In die uitzonderingsgevallen gelden algemene regels van de verordening en volstaat registratie en een melding aan de provincie.5 In de praktijk leveren de definities van de begrippen ‘onttrekking’ en ‘infiltratie’ discussie op over de vermeende vergunningplicht.6 De meeste KWO-systemen kennen een systeem waarbij grondwater naar een bovengrondse warmtewisselaar moet worden opgepompt en vervolgens, via een andere bron (put) weer wordt teruggeleid. Het grondwater wordt hierbij letterlijk aan de bodem onttrokken (en later

* Mr. P. de Putter en mr. M. Aerts zijn adviseurs bij Sterk Consulting, www.sterkconsulting.nl 1. Zie verder hierover: IBA, IF Technology en Sterk Consulting (2006), ‘Interferentie Ondergrondse Energieopslag. Deel I-Technische Analyse’, hoofdstuk 2 en 3, en bijvoorbeeld ook: www.energieopslag-in-debodem.nl en www.nvoe.nl. 2. Dit zijn bodemlagen, die bestaan uit grofkorrelig materiaal (zoals zand- en grind), met een groot waterdoorlatend vermogen. 3. Per 1 januari 2005 waren er in Nederland bijna 500 systemen gerealiseerd. Er is een vrij sterke groei te zien als wordt bedacht dat er in het jaar 2000 circa 200 systemen te tellen waren. 4. Wij putten hierbij voor een belangrijk deel uit een beleidsonderzoek dat Ingenieursbureau Amsterdam, IF Technology en Sterk Consulting in opdracht van het Ministerie van VROM hebben uitgevoerd. Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van IPSV: Innovatie Programma Stedelijke Vernieuwing van het Ministerie van VROM. 5. Infiltraties zijn vanwege het milieuaspect altijd vergunningplichtig. Zie voor een nadere beschrijving van mogelijkheden van de Gww bijvoorbeeld: P. de Putter (1999), ‘Verdrogingsbestrijding in Nederland: veel woorden, weinig daden!, Ars Aequi, themanummer ‘Water’, mei 1999, pp. 353-361. 6. Dit is bijvoorbeeld aan de orde gekomen in een uitspraak op 31 oktober 2005 van de Voorzitter van de RvS (Heineken-Essent, LJN: AU5826, 200507880/2). De voorzitter oordeelde echter dat er voor een voorlopige voorziening geen reden was. Onlangs (7 juni) heeft Heineken het beroep tegen de provincie Noord-Brabant (GS) ingetrokken.

mogelijkheid van de Mijnbouwwet dat in het Mijnbouwbesluit bij het geheel of gedeeltelijk buiten gebruik stellen van een mijnbouwwerk een door de uitvoerder op te stellen sluitingsplan voorschrijft.10 Ten slotte noemen wij hier dat Nederland sowieso steeds meer ondergronds ruimtegebruik zal laten zien. Diverse rapporten zijn hier duidelijk over, en ook de Minister van VROM onderkent dit fenomeen.11 Deze, ons inziens niet te onderschatten, ontwikkeling roept de vraag op of bovengrondse en ondergrondse belangen wel goed tegen elkaar worden afgewogen? De ondergrond wordt gebruikt voor diverse functies. Naast energieopslag zijn dat met name drinkwatervoorziening, saneringen en de aanleg van ondergrondse bouwwerken, zoals parkeergarages en tunnels. Op dit moment is er geen eenduidige systematiek om belangen af te wegen. Vaak worden hele watervoerende lagen uitgesloten van energieopslag omdat ze gereserveerd zijn voor de drinkwaterwinning.12 Last but not least speelt de relatie met de Wbb waar feitelijk de kwaliteitsaspecten geregeld dienen te worden, zij het dat de bescherming van grondwater tegen verontreiniging een bij het grondwaterbeheer betrokken belang is dat in het kader van de Gwwvergunningverlening in de afweging betrokken dient te worden.13 De Wet op de Ruimtelijke Ordening Om het ondergrondse bouwen mogelijk te maken maar ook te regelen wordt (kan) door gemeenten gezocht (worden) naar mogelijkheden in de WRO om conflicten tussen de verschillende energieopslagsystemen te voorkomen. Ondergronds bouwen kan en mag in een bestemmingsplan worden geregeld. In een bestemmingsplan zou ondergronds bouwen als bestemming kunnen worden opgenomen, als het maar nodig is voor een goede ruimtelijke ordening. Aan die bestemming kunnen voorschriften worden verbonden. De bovengrondse en ondergrondse bestemmingen en hun eventuele onderlinge relaties kun7. Een concrete aanwijzing dat het om een onttrekking van grondwater aan de bodem moet gaan, wordt gegeven in de MvT bij de Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag. 8. Zie hiervoor nader: P.J. de Putter (2004), ‘Ondergrondse energieopslag in relatie tot de Grondwaterwet, de Wet bodembescherming en de provinciale milieuverordening. Juridisch advies, toegespitst op het GeoThermicsysteem’, in opdracht van GeoComfort, Sterk Consulting Leiden. 9. Ook is het mogelijk om op basis van art. 14b Gww een tijdelijke vergunning te verlenen (te onderscheiden van een proefvergunning waarin de gevolgen van een onttrekking vooraf nog onvoldoende zijn te beoordelen). Hierbij moet ondermeer worden gedacht aan gevallen waarin de onttrekking bezwaren ontmoet uit een oogpunt van bij het grondwaterbeheer betrokken belangen, doch alternatieven voor de onttrekking op het moment van de vergunningverlening nog ontwikkeld moeten worden. 10. Art. 39 Mijnbouwbesluit (Stb. 604, 2002). De Mijnbouwwet is overigens in casu niet van toepassing, nu deze wet met betrekking tot aardwarmte slechts van toepassing is voor zover de aardwarmte op een diepte van 500 meter beneden de oppervlakte van de aardbodem aanwezig is. En energieopslagsystemen worden niet zo diep aangelegd. Bij het ontwerpen van de Mijnbouwwet is wel overwogen om energieopslag onder de werkingssfeer van de Mijnbouwwet te brengen. De zware procedures die samenhangen met de Mijnbouwwet om een vergunning te krijgen is de belangrijkste reden geweest om hiervan af te zien. 11. Bijvoorbeeld: Centrum Ondergronds Bouwen, e.a. (2004), ‘Ondergrondse ordening’. Naar een meerdimensionale benadering van bestaande praktijken’, rapportnr. B212-W-04-129 (www.cob.nl). En verder, in reactie op het COB-rapport, een brief van de Minister van VROM aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, ‘Beleidsbrief ruimtelijke ordening ondergrond’, 2004, kenmerk M 359. 12. IBA, IF Technology en Sterk Consulting (2006), t.a.w., deel II: Wettelijke analyse, par. 2.1. 13. ABRvS 28 december 2005, zaaknr. 200501685/1, r.o. 2.6.

415

MILIEU & RECHT

weer in de bodem geïnfiltreerd) en niet in discussie is dat er, volgens de tekst van de huidige Gww, voor die systemen een Gww-vergunning is vereist. Van deze systemen (waarvoor verschillende boringen nodig zijn), moeten systemen worden onderscheiden die zijn gebaseerd op de zogenaamde monobrontechniek met een ondergrondse warmtewisselaar (waarvoor slechts één boring hoeft te worden verricht). Het grondwater komt bij dit systeem nimmer boven de grond, zelfs niet boven de grondwaterspiegel. En dit unieke onderscheid maakt naar ons idee dat er voor deze laatste systemen niet van onttrekken of infiltreren in de zin van de Gww kan worden gesproken. Het grondwater wordt hooguit in de bodem verplaatst, van aan de bodem onttrekken is geen sprake.7 Het wordt slechts binnen het grondwatersysteem zelf gebruikt en later weer teruggebracht (in hetzelfde pakket). Anders gezegd: ‘verplaatsen’ is een activiteit in de bodem (waarbij de totale grondwaterhoeveelheid niet verandert), terwijl ‘onttrekken’ een activiteit betreft aan de bodem (waarbij de totale grondwaterhoeveelheid in beginsel wel verandert). De rechter heeft zich echter in deze zin nog niet over het onttrekkingen/infiltratiebegrip uitgesproken. Maar desalniettemin willen wij benadrukken dat niet alle ondergrondse energieopslagsystemen hetzelfde zijn en derhalve ook juridisch niet op een zelfde wijze behandeld zouden moeten worden.8 Ten slotte zijn er de zogenoemde bodemlussensystemen waarbij wel warmte/koude uit de bodem wordt gehaald, maar waarbij er geen water wordt verpompt. Deze systemen vallen dan ook buiten de reikwijdte van de Gww. Een grondwateronttrekkingsvergunning kan voor een proefperiode van maximaal tien jaar worden verleend (art. 21 Gww).9 Deze periode kan worden gesteld bij het verlenen van een vergunning, maar ook bij wijziging ervan. Dat biedt mogelijkheden in de praktijk van energieopslag, maar dan alleen wanneer er voorafgaand aan de verlening of wijziging onvoldoende kan worden beoordeeld wat de gevolgen van de onttrekking zullen zijn. Als gedurende of aan het eind van de termijn blijkt dat de gevolgen van de onttrekking onaanvaardbaar zijn – bijvoorbeeld: de onttrekking leidt tot ongewenste effecten in de bodem of de onttrekking tast andere functies aan – kan worden besloten de vergunning niet te verlenen c.q. de wijziging niet toe te staan. Praktisch bezwaar hierbij is natuurlijk wel dat er dan, bezien vanuit de eigenaar van het systeem, een forse kapitaalvernietiging ontstaat: het aangelegde systeem kan dan immers niet langer worden gebruikt. De huidige Gww is niet geheel toegesneden op de (groei van) energieopslagsystemen. Zo wezen wij hierboven al op de reikwijdte van de wet c.q. de definities van de begrippen ‘onttrekking’ en ‘infiltratie’, nog daargelaten de vraag of een vergunningenstelsel wel zo gewenst is (waarover verderop meer). Een ander probleem is dat huidige onttrekkingsrechten toekomstige rechten kunnen frustreren. De Gww verdeelt op basis van wie het eerst komt, die het eerst pompt. Systemen kunnen de ondergrond echter tot ver buiten hun eigendomsgrenzen beïnvloeden (met interferentie als mogelijk fenomeen tot gevolg). Omliggende eigenaren worden hierdoor in hun mogelijkheden aangetast om in de toekomst ook energieopslag toe te passen. Ook wijzen wij er hierop dat de Gww niet voorziet in bijvoorbeeld het stellen van financiële zekerheid dan wel de mogelijkheid tot het stellen van een ‘ontmantelingsvoorschrift’ voor het geval een energieopslagsysteem niet langer dienst doet. Deels kan hier gewezen worden op de





MILIEU & RECHT

416

nen bijvoorbeeld in de vorm van dubbelbestemmingen van gebieden/percelen worden uitgewerkt. De vergelijking zou kunnen worden getrokken tussen energieopslagsystemen en ondergrondse kabels en leidingen. Een overeenkomst is bijvoorbeeld dat energieopslagsystemen afhankelijk zijn van de bestemming boven de grond, ze zijn dienstbaar. Een energieopslagsysteem heeft alleen nut, als er boven de grond woningen of bedrijven zijn die door dat systeem in warmte en koude worden voorzien. Om die reden lijkt het ons logisch om in de voorschriften bij de bestemming regels te stellen aan deze opslagsystemen. De hoofdbestemming van een perceel is in dit geval woondoeleinden of bedrijfsdoeleinden/industriële doeleinden en het energieopslagsysteem is daar een onderdeel van. Het energieopslagsysteem als zodanig hoeft ons inziens dan ook niet apart bestemd te worden. In de voorschriften zouden regels kunnen worden gesteld aan energieopslagsystemen. Zo is het wellicht mogelijk – op dit moment overzien wij dat niet geheel – in de voorschriften bij het bestemmingsplan een percentage op te nemen voor het grondwater dat gebruikt mag worden voor energieopslagsystemen. De gemeente zou zo een ‘grondwaterbel’ in een gebied evenredig kunnen opsplitsen (of in ieder geval dat deel van het grondwater, dat kan worden gebruikt voor energieopslagsystemen, waarbij op voorhand duidelijk is dat er geen nadelige gevolgen zijn voor de omgeving) naar het aantal percelen dat er mogelijk gebruik van wil/kan maken. Zo kunnen conflicten voorkomen worden. Een ander idee bestaat in het reserveren van zones waarbinnen energieopslagsystemen mogen worden gebruikt met daarnaast gelegen bufferzones waarbij het bedoelde gebruik niet wordt toegestaan. Ook hierdoor zouden conflicten zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Hierbij zou dan ook gebruik kunnen worden gemaakt van een lagenbenadering in het bestemmingsplan, hetgeen inhoudt dat er naast horizontaal ook verticaal bestemd zou worden. Hierbij kan gedacht worden aan dubbelbestemmingen of mengbestemmingen, maar ook een splitsing tussen boven- en ondergrond, met ieder aparte bestemmingen, zou mogelijk kunnen zijn. In relatie tot de ondergrondse bestemmingsproblematiek zouden we van ‘stapelbestemmingen’ kunnen spreken, maar gezien onze eerdere stelling dat een energieopslagsysteem als zodanig niet apart bestemd hoeft te worden, doet deze optie zich alleen voor bij niet van elkaar afhankelijke vormen van grondgebruik. In het bestemmingsplan kan een aanlegvergunningstelsel worden opgenomen (art. 14 WRO). Dit houdt in dat er voor werken of werkzaamheden, geen bouwwerken zijnde, een vergunning moet worden aangevraagd.14 De vraag is natuurlijk of een energieopslagsysteem al dan niet een bouwwerk is. Wanneer er afzonderlijk gefundeerd dient te worden, stellen wij ons voor dat er van een bouwwerk in de zin van de Woningwet (Bouwbesluit) sprake is. In dat geval is een bouwvergunning vereist. In die zin gaat de analogie met de aanleg van een rioleringsstelsel ons inziens wel op. Zonder funderingswerkzaamheden kunnen wij ons voorstellen dat er van een gewoon werk gesproken moet worden, waarvoor een aanlegvergunning nodig kan zijn, één en ander afhankelijk van de vraag of een bestemmingsplan in een dergelijke verplichting voorziet. Als er in het bestemmingsplan niets is geregeld met betrekking tot ondergronds bouwen, dan is de hoofdregel op basis van jurisprudentie dat planvoorschriften over

onder meer de toelaatbaarheid van gebouwen en de aard, situering en omvang van toegelaten gebouwen, op overeenkomstige wijze zullen moeten worden toegepast voor ondergronds bouwen. Tegelijk mag er slechts om dringende redenen een beperking van het meest doelmatige gebruik plaatsvinden. Daarom verdient het aanbeveling een (goede) regeling voor ondergronds bouwen op te nemen.15 De regels gelden in beginsel ook voor het ondergronds bouwen, als er niets in het bestemmingsplan is bepaald. Ze kunnen zelfs een verdergaande betekenis hebben dan men uit de bewoordingen kan afleiden. Echter, het achterwege laten van een expliciete regeling kan onder omstandigheden onrechtmatig zijn.16 Kaderrichtlijn Water Om een goede toestand van het grondwater te bereiken, stelt de Kaderrichtlijn Water (KRW) eisen aan de kwantitatieve en chemische toestand. De doelstelling voor grondwater in de Kaderrichtlijn Water is opgenomen in artikel 4, lid 1, onder b. Het is de bedoeling de inbreng van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken en de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen onder voorbehoud van de uitzonderingsbepalingen (i). In hetzelfde artikel is onder ii bepaald dat het doel van de lidstaten is het beschermen, verbeteren en herstellen van alle grondwaterlichamen en zorgen voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater, met de bedoeling uiterlijk in 2015 een goede grondwatertoestand overeenkomstig de bepalingen van bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van de uitzonderingsbepalingen. In Bijlage V, hoofdstuk 2 (Grondwater), zijn de definities van kwantitatieve toestand en goede chemische toestand van het grondwater verder uitgewerkt. De parameters die bepalen of de chemische toestand van het grondwater goed is zijn de geleidbaarheid en concentraties van verontreinigende stoffen. De KRW gaat niet in op ondergrondse energieopslag. Ook is er geen parameter ‘temperatuur’ of iets dergelijks. De KRW ziet alleen toe op de kwantiteit en chemische samenstelling van het grondwater en niet op de ecologische toestand. Indien een energieopslagsysteem verontreinigende stoffen zou lekken of veel water zou onttrekken dan is de KRW van toepassing. Maar hoe zit het met de warmte/koude? Stel dat de warmte of koude invloed heeft op de omgeving, dan zou bijvoorbeeld het grondwaterlichaam warmer of kouder kunnen worden. De KRW hult zich hier in een stilzwijgen. Maar niet alleen het grondwaterlichaam kan warmer of kouder worden, ook de toestand van oppervlaktewaterlichamen kan misschien veranderen door energieopslagsystemen. Als dat het geval is, dient er rekening te worden gehouden met de doelstellingen uit de KRW, waaronder in ieder geval dat er een goede toestand (chemisch en ecologisch) van oppervlaktewaterlichamen bereikt dient te worden. Indien het energieopslagsysteem de doelen van de KRW in gevaar brengt – en daarop is geen uitzondering van toepassing – dan kunnen lidstaten

14. Een bouwvergunning is in de regel niet vereist. Wel menen wij dat wanneer er apart gefundeerd moet worden, er wel een bouwvergunning vereist kan worden. In die zin gaat de analogie met de aanleg van rioleringsstelsel ons inziens wel op. 15. H. Beestman, S. Hillegers, Het bestemmingsplan en ondergronds bouwen, BR nr. 11, november 1999, p. 940 e.v. 16. H. Beestman, S. Hillegers, Het bestemmingsplan en ondergronds bouwen, BR nr. 11, november 1999, p. 943.

Elektriciteitswet 1998 (Besluit Aanleg Energie Infrastructuur) In artikel 20 van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 39 Gaswet is geregeld dat bij amvb de mogelijkheid van marktwerking kan worden geïntroduceerd. Het Besluit Aanleg Energie Infrastructuur (BAEI) geeft gemeenten de bevoegdheid, bij nieuwbouwlocaties en herstructureringsgebieden met meer dan 500 woningen of meer dan 25.000 m2 utiliteitsbouw, de aanleg van de integrale energie-infrastructuur openbaar aan te besteden. De partij die de beste aanbieding doet uit het oogpunt van duurzaamheid en energiebesparing krijgt het recht de energie-infrastructuur aan te leggen. Doelstelling van het besluit is om door marktwerking te komen tot meer duurzame en milieuvriendelijke energiesystemen. Het bestaan van het BAEI heeft ertoe geleid dat gemeenten de mogelijkheid hebben om in gesprek te gaan (te onderhandelen) met de netbeheerder over de duurzaamheid van de energie-infrastructuur.19 Wet bodembescherming Voor de bescherming van de bodem kunnen bij amvb regels worden gesteld voor het verrichten van handelingen waarbij stoffen de bodem kunnen aantasten en/of verontreinigingen in de bodem worden gebracht. Voor infiltraties zijn in beginsel het Infiltratiebesluit bodembescherming en het Lozingenbesluit bodembescherming van belang. In relatie tot de ondergrondse energieopslag echter is allereerst van belang dat het Infiltratiebesluit bodembescherming uitsluitend regels stelt aan de infiltratie van oppervlaktewater in de bodem. Hiermee is dit besluit voor de vraagstelling met betrekking tot energieopslag niet relevant. Dan wellicht het Lozingenbesluit bodembescherming, waarmee uitvoering wordt gegeven aan de Europese Grondwaterrichtlijn? Uitgangspunt van dit besluit is een verbod om lozingen van vloeistoffen in de bodem uit te voeren. Onder voorwaarden kan een ontheffing van het verbod worden verleend. In relatie tot ons onderwerp is in het bijzonder de definitie van het begrip ‘lozing’ van belang: het definitief in de bodem brengen of doen brengen van vloeistoffen. Energieopslagsystemen vallen hierdoor buiten de werkingssfeer van het Lozingenbesluit. Bij energieopslagsystemen wordt warmte tijdelijk opgeslagen om de opgeslagen warmte vervolgens weer te onttrekken voor warmtelevering aan een gebouw. Ten slotte wijzen wij hier op de algemene zorgplicht (art. 13 Wbb) waaruit voortvloeit dat eenieder die handelingen op of in de bodem verricht, gehouden is zorgvuldig te zijn en accuraat op te treden. Met deze zorgplicht wordt de eigen verantwoordelijkheid van de burger (en anderen, waaronder bedrijven) benadrukt bij de bescherming van het milieu. Wanneer door onzorgvuldig handelen schade aan het milieu wordt toegebracht, kan er op basis van de zorgplicht worden gehandhaafd. Handhaving kan plaatsvinden op bestuursrechtelijk en strafrechtelijk niveau.

Wet milieubeheer Energieopslagsystemen zijn niet met name genoemd in het Inrichtingen- en vergunningbesluit (IVB). Vanwege het aanwezige elektromotorische vermogen van de pompen e.d. vallen deze installaties vaak onder categorie 1 van het IVB en zijn dus in principe vergunningplichtig. Of de vergunningplicht werkelijk speelt, wordt in de eerste plaats bepaald door de vraag of het een energieopslaginstallatie ten behoeve van een woongebouw of een kantoorgebouw betreft. Verder speelt ook mee (ter beoordeling van vergunningplicht) of de benodigde pompen/installaties inpandig of buiten zijn geplaatst. Voor elektromotoren binnenshuis en aangewend ten behoeve van het woongebouw is een uitzondering voor de vergunningplicht in IVB categorie 1.2 lid b van de Wm opgenomen. Voor woonblokken met een installatie buiten (in een apart bijgebouw) geldt in principe de vergunningplicht wel. Voor deze situatie biedt het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer echter een uitzondering op de vergunningplicht (met de nieuwe amvb, en in het bijzonder art 2 lid f van de Wm20, is de reikwijdte van het oude Besluit riool- of poldergemalen milieubeheer uitgebreid met water ten behoeve van verwarmingsdoeleinden). In bovengenoemde situatie gelden de voorschriften van deze amvb. Verder geldt een meldingsplicht bij de oprichting en het veranderen van de werking van de inrichting. Voor kantoorgebouwen geldt op basis van IVB-categorie 1 van de Wm in principe een vergunningplicht. Het Besluit woon- en verblijfsgebouwen kan voor veel kantoorgebouwen met inpandig geïnstalleerde pompen/installaties een uitzondering bieden op de vergunningsplicht. Deze uitzondering geldt niet voor kantoorgebouwen met bijvoorbeeld ook een stookinstallatie met een thermisch vermogen per toestel van 2500 kW of meer, of niet vrijgestelde activiteiten. Voor pompen/installaties buiten het kantoorgebouw geldt in principe weer het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer. Aannemend dat voor de andere activiteiten binnen of rond het gebouw geen vergunningplicht in het kader van de Wm speelt. Een van die voorschriften is de melding aan het bevoegd gezag.

17. Voor een uitgebreide beschouwing over de plek van grondwaterbeheer in de KRW, zie: P. de Putter (2002), ‘Grondwaterpeilbeheer in de Europese Kaderrichtlijn Water’, M en R, 2002/11, pp. 291-295. 18. Om de doelstelling (goede grondwatertoestand in 2015) te bereiken dienen er onder andere strategieën ter voorkoming en beheersing van grondwaterverontreiniging worden ontwikkeld op grond van artikel 17 Kaderrichtlijn Water. Ter nadere uitwerking van dit artikel wordt op dit moment gewerkt aan een nieuwe Grondwaterrichtlijn. Doel van de dochterrichtlijn van de Kaderrichtlijn Water betreffende het grondwater is de vaststelling van specifieke maatregelen om grondwaterverontreiniging te voorkomen en te beheersen. Hieronder zijn begrepen: bijzondere criteria voor de beoordeling van de goede chemische toestand; criteria voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende tendensen in de concentratie van verontreinigende stoffen in grondwater en criteria voor het bepalen van het beginpunt van omkeringen in tendensen. 19. In zijn schrijven aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de evaluatie van het BAEI trekt de minister van Economische Zaken onder andere als beleidsconclusie om het BAEI te handhaven en uiterlijk dit jaar (2006) opnieuw te evalueren.20 Wanneer dan blijkt dat het BAEI niet aan effectiviteit heeft gewonnen, zal de minister beslissen of hij de BAEI aanpast dan wel intrekt. 20. Art 2 lid f: Het doorvoeren, opslaan, bufferen of keren van rioolwater, hemelwater of oppervlaktewater of water ten behoeve van verwarmings- of koelingsdoeleinden, alsmede het onttrekken, zuiveren, doorvoeren, opslaan, bufferen of keren van grondwater of oppervlaktewater voor drinkwaterdoeleinden.

417

MILIEU & RECHT

maatregelen nemen. De conclusie moet dan ook zijn dat de KRW indirect invloed kan hebben op energieopslagsystemen.17 De kans daarop is echter zeer gering omdat ondergrondse energieopslag niet of nauwelijks invloed uitoefent op het oppervlaktewater.18





MILIEU & RECHT

418

In relatie tot de Wm wijzen wij ook op het mogelijke belang van de provinciale milieuverordening (PMV, zie art. 1.2 Wm). De PMV bevat ten minste (art. 1.2, tweede lid Wm) regels ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in bij de verordening aangewezen gebieden (‘grondwaterbeschermingsgebieden’) en regels inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder in bij de verordening aangewezen gebieden (‘stiltegebieden’). Voorschriften gesteld voor grondwaterbeschermingsgebieden of waterwingebieden hebben primair de bescherming van de bodem en het grondwater als doel.21 Voor deze gebieden kan de PMV dus in ieder geval regels stellen. Maar in de praktijk van de PMV worden er ook wel regels gesteld voor de zogenoemde zones ‘diepe boringen’ ten behoeve van de bescherming van afsluitende lagen tegen doorboring. Wanneer er een bovengemeentelijk belang in het geding is, kunnen verdere regels worden gesteld ter bescherming van het milieu (art. 1.2, derde lid Wm jo. art. 4.9 Wm). Hoewel het begrip bovengemeentelijk in de praktijk wel tot discussie kan leiden, zijn de belangen van een goede bodem- en grondwaterkwaliteit ons inziens zonder meer bovengemeentelijk te noemen. In bijzondere daartoe in de PMV aan te wijzen gebieden (gebieden die bijzondere bescherming behoeven c.q. kwetsbare gebieden) zouden er dus regels kunnen worden gesteld aan energieopslagsystemen, zij het dat het de vraag is of deze een nadelig effect hebben op de algemene of bijzondere milieukwaliteit.

plicht bestaat. Deze zogenaamde ondergrensbepaling kan worden toegepast voor het lozen en onttrekken van geringe waterhoeveelheden of bij fysieke ingrepen waar dit in een watersysteem geen nadelige gevolgen heeft’.25 Geconcludeerd moet ons inziens worden dat de Waterwet, zoals die vooralsnog luidt, niet fundamenteel verschilt van de Grondwaterwet. Het verdeelprincipe blijft ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Hierdoor wordt interferentie nog steeds onvoldoende ondervangen. Een amvb Bodemenergie? Duidelijk mag zijn dat er nogal wat wetten en regels van toepassing zijn op verschillende soorten energieopslagsystemen. Zoals zo vaak helaas, geldt ook hier dat het er allemaal niet duidelijker en overzichtelijker op wordt. Om die reden is het niet zo gek dat er wel wordt gedacht over de mogelijkheid te komen tot een amvb voor ondergrondse energieopslag (amvb ‘Bodemenergie’).26 De amvb zou gebaseerd kunnen worden op de Wbb en de Gww (en bij inwerkingtreding: de Waterwet). Het is naar ons idee niet wenselijk de amvb te baseren op grond van de Wm. Het gaat bij ondergrondse energieopslagsystemen vooral om het risico van verontreiniging van grondwater en bodem, geregeld in de Wbb. Dit maakt de Wbb een lex specialis ten opzichte van de Wm, waardoor de Wbb voorrang dient te krijgen. Op deze plek kan er verder op gewezen worden dat de Wbb goede mogelijkheden tot handhaving kent van artikel 13 Wbb (de zorgplichtbepaling), zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk.

3. Toekomstige wetgeving De Waterwet In hoofdstuk 7 van de in voorbereiding zijnde Waterwet wordt de regulering van handelingen in een watersysteem geregeld.22 In de hoofdstuksgewijze toelichting wordt vermeld dat het bevoegd gezag in beginsel de waterbeheerder is: voor het regionale systeem is dit het Waterschap en voor het hoofdwatersysteem is dit het Rijk.23 Uitzondering wordt gemaakt voor bepaalde categorieën van grondwateronttrekkingen en de infiltraties ervan, te weten de drinkwaterwinning, grote industriële onttrekkingen (meer dan 500.000m3/jaar) en energieopslag: hiervoor blijft de provincie (GS) bevoegd gezag. De vergunningverlening van grondwateronttrekkingen, anders dan deze categorieën, wordt volgens het wetsvoorstel voor de Waterwet overgedragen van de provincies naar de waterschappen. Reden hiervoor is dat de operationele taken van het regionale waterbeheer zoveel mogelijk toebedeeld dienen te worden aan de waterbeheerder. Bepalende argumenten om voor de genoemde categorieën vooralsnog een uitzondering te maken zijn dat de kennisopbouw en beleidskaders nog in ontwikkeling zijn en dat de invloed van het diepe grondwater op de rest van het watersysteem relatief gering is. De eventuele verdere overdracht van de bevoegdheid naar de waterschappen in de toekomst zal bezien worden in het licht van de ontwikkeling van het kaderstellend beleid door de provincies.24 In de artikelgewijze toelichting wordt ook gesproken over een ondergrens: ‘Overigens is in het wetsvoorstel voorzien dat door de beheerder kan worden bepaald dat het verbod niet geldt voor het verrichten van bepaalde handelingen waarvan de invloed op het te beschermen belang gering of afwezig is, of wanneer er geen behoefte aan de vergunning-

Op grond van artikelen 6 t/m 12 Wbb bestaat de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur (amvb) regels te stellen ten behoeve van het gebruik en het algemene beschermingsniveau van de bodem. Hierbij bestaat in principe ook de mogelijkheid om ondergrondse energieopslagsystemen via een amvb te reguleren. In het bijzonder de mogelijkheden die geboden worden door art. 8, 11 en 12. Samengevat noemt de Wbb, in mogelijke relatie tot de aanleg en uitvoering van ondergrondse energieopslagsystemen, de mogelijkheid tot het stellen van algemene regels voor bijvoorbeeld de aanleg van pijpleidingen of andere leidingen (art. 8), werken in het kader van bronnering of grondwaterwinning (art. 8), handelingen die erosie, verdichting of verzilting van de bodem tot gevolg kunnen hebben (art. 11) en het infiltreren van water in de bodem (art. 12). De artikelen 15 tot en met 19 Wbb geven aan wat voor soort regels in een amvb kunnen worden opgenomen.27 21. H.F.M.W. van Rijswick (2001), De kwaliteit van water, Kluwer Deventer, p. 225. 22. Voorontwerp Regels met betrekking tot het beheer en het gebruik van watersystemen (Waterwet) van juli 2005. Zie over het voorontwerp van de Waterwet bijvoorbeeld: H.J.M. Havekes (2005), ‘Het voorontwerp waterwet’, M en R 2005/10, pp. 628-632, en: J.M. Verschuuren (2005), ‘Naar integratie van waterwetgeving: het voorontwerp Waterwet’, TO 2005, nr. 4, pp. 124-132. Voor meer informatie over de Waterwet: www.waterwet.nl. 23. MvT bij Voorontwerp Waterwet, p. 47. 24. MvT, p. 47. 25. MvT, p. 84. 26. Bijvoorbeeld: Novem (2003), Juridisch kader bodemenergie (JuKa). Project Bodem als energiebron en -buffer. Zie in dit verband ook de column van Alfred van Hall in de Staatscourant van 16 juni jl. (Stcrt. 2006. nr. 115), ‘Bij ondergrondse energie is een wereld te winnen’. Ook van Hall toont zich voorstander van een eenduidige wettelijke regeling. 27. Zie hiervoor: Novem (2003), t.a.w., hst. 5.


4. Energieopslagsystemen en privaatrechtelijk kader Het is bepaald niet eenvoudig om op basis van een analyse van het privaatrechtelijk kader (eigendom- en gebruiksverhoudingen) antwoorden te formuleren op de vraag wie eigenaar is van de grond, het grondwater, de installatie en de koude/warmte. Naast de eigendom moet het gebruik van de verschillende objecten worden onderscheiden.28 Wat betreft de eigendoms- en gebruiksverhoudingen onderkennen wij dan ook: – Eigendom en/of gebruik van de grond (waarin of waarop een werk is aangelegd). Het kan immers zo zijn dat de (onder-)grond van een ander is en dan zal er over de zeggenschap over deze grond toch het een en ander geregeld moeten worden; – Eigendom en/of gebruik van het (bouw)werk (het energieopslagsysteem) zelf. De eigenaar en/of beheerder van een energieopslagsysteem zal in de regel zelf de eigendom en het gebruik (t.b.v. beheer en onderhoud) in handen willen houden, ook al zou het (bouw)werk deels in de grond van een ander zijn aangebracht; – Eigendom en/of gebruik van het grondwater; – Eigendom en/of gebruik van de warmte en de koude. Wat behoort er tot de eigendom van de grond? Het Burgerlijk Wetboek stelt in art. 5:20 dat onder de eigendom van de grond valt: de bovengrond, de daaronder zich bevindende aardlagen, het grondwater dat door een bron, put of pomp aan de oppervlakte is gekomen, het water dat zich op de grond bevindt en niet in open gemeenschap met water op eens anders erf staat, gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door vereniging met andere gebouwen en werken, voor zover ze geen bestanddeel zijn van eens anders onroerende zaak, en ten slotte de met de grond verenigde beplantingen. Uit deze opsomming is af te leiden dat het grondwater zelf niet als eigendomscomponent van de grond is te beschouwen. Pas wanneer het grondwater aan

Interessant is nu dat, in geval van ondergrondse energieopslag, de koude en warmte worden toegevoegd aan zowel het grondwater als de grond (de ‘korrel’). De koude en warmte bevinden zich niet in buizen of leidingen in de grond of in het grondwater. Van wie de warmte en koude is die aan de grond en het grondwater zijn toegevoegd is dan ook zomaar niet te beantwoorden. Er is niets in het Burgerlijk Wetboek vermeld en er is, voorzover ons bekend, ook geen jurisprudentie voorhanden. Wel zijn er parallellen te trekken met de manier waarop de eigendom van het grondwater is geregeld (zie hierboven). In dit verband kan ten slotte op de definitie van ‘aardwarmte’ in de Mijnbouwwet worden gewezen (art. 1): ‘in de ondergrond aanwezige warmte die aldaar langs natuurlijke weg is ontstaan’. Waar de Mijnbouwwet stelt dat delfstoffen beneden 100 meter onder het maaiveld eigendom zijn van de staat, is er voor aardwarmte geen overeenkomstige bepaling. Ook aardwarmte in de zin van de mijnbouwwet geldt dus als een res nullius. Er is echter een belangrijk verschil tussen koude en warmte enerzijds en grondwater anderzijds. Het grondwater is toch vooral van nature in de grond aanwezig.30 Het is, infiltratie uitgezonderd, niet door menselijk handelen daarin gebracht. De koude en warmte daarentegen zijn door menselijk ingrijpen in de grond of het grondwater gebracht. Mogelijk dat dit verschil van invloed is op de eigendomsvraag, maar dit is niet met zekerheid te zeggen. Onze indruk is wel dat er voldoende analogieën zijn tussen grondwater in de grond enerzijds en warmte/koude in de grond anderzijds, om tot de conclusie te komen dat warmte en koude als grondwater behandeld dienen te worden. Bij één en ander ontstaat wel een door de wetgever nog niet gesignaleerd probleem: wat als verschillende energiesystemen interfereren, wat te doen in de situatie dat u alle moeite doet warmte en koude in de grond op te slaan, en wij halen het er vervolgens – als een aan niemand toebehorende zaak – weer uit? Als er van eigendom al geen sprake zou zijn, dan is er van een afbakening zoals we die voor onroerende zaken wel kennen via het kadastrale register, al helemaal geen sprake. Een ware uitdaging voor juristen die zich met deze materie willen bezighouden. De hoofdregel voor de eigendom van de grond is dat de eigenaar van de grond in principe eigenaar wordt van alles wat op zijn erf aan gebouwen, werken en dergelijke wordt aangebracht (‘natrekking’). Dit betekent dat een eenmaal aangelegd energieopslagsysteem van een private partij X in de grond van particulier Y (eigenaar) door natrekking automatisch eigendom wordt van particulier Y. Deze 28. Zie voor een (rechtsvergelijkende) studie ook: Ravi en COB (2000), ‘Privaatrechtelijke aspecten van ondergronds ruimtegebruik’, Rapport B100, Gouda. 29. Of de erfverpachter. 30. Kunstmatige infiltratie, ter aanvulling van bijvoorbeeld de natuurlijke grondwaterhoeveelheid, laten we hier maar even buiten beschouwing.


Het is aan de wetgever na te denken over de vraag of er toch niet een afzonderlijke amvb ontwikkeld dient te worden. Een afzonderlijke amvb voor ondergrondse energieopslag valt goed te beargumenteren, zeker waar het de specifieke eisen voor ontwerp, aanleg, wijze van werken, ontmanteling van systemen, e.d. betreft. Het ontwikkelen van een amvb zou ook kunnen leiden tot het terugbrengen van het aantal regels, procedures, en dergelijke. Hoewel een dergelijke amvb duidelijkheid en verlichting kan brengen, moet er ook weer niet alles van worden verwacht. Met betrekking tot interferentie biedt zij geen oplossing omdat hiermee niet planmatig kan worden geordend.

de oppervlakte komt, valt het onder de eigendom van de perceelseigenaar c.q. degene die het grondwater onttrekt.29 Vrij in de bodem aanwezig grondwater is niet ‘voor menselijke beheersing vatbaar’ en daarmee is het geen zaak in de zin van het Burgerlijk Wetboek. Het behoort aan niemand toe, in juridische zin is het daarmee een res nullius.

419

MILIEU & RECHT

In de Waterwet (Voorstel van wet, juli 2005.) bestaat overigens wel een grondslag voor een amvb voor ondergrondse energieopslagsystemen. Artikel 7.8 jo. artikel 7.1 bevat de mogelijkheid om algemene regels te stellen voor overige handelingen. Onder deze overige handelingen vallen ook onttrekkingen van water. In de amvb kan rekening worden gehouden met bijzondere/specifieke omstandigheden, door uitzonderingen op te nemen voor bijvoorbeeld energieopslagsystemen die in of nabij bijzondere beschermingsgebieden zijn gelegen. Voorstelbaar is eveneens dat zeer grote onttrekkingen of infiltraties toch vergunningplichtig blijven.



natrekking kan echter worden ‘doorbroken’ door de vestiging van een recht van opstal (geregeld in het Burgerlijk Wetboek, Boek 5, Titel 8). Door een recht van opstal te vestigen op het energieopslagsysteem wordt bereikt dat niet de eigenaar van de grond (Y), maar de oorspronkelijke eigenaar van het energieopslagsysteem (X) eigenaar blijft van het energieopslagsysteem.

MILIEU & RECHT

420

Voor de aanleg, het beheer en onderhoud van een energieopslagsysteem dient veelal gebruik te worden gemaakt van de grond waarin het energieopslagsysteem zit. Als het energieopslagsysteem in andermans grond is aangebracht, dan mag de eigenaar van het energieopslagsysteem niet zomaar gebruik maken van deze grond voor de aanleg-, beheer- of onderhoudswerkzaamheden. Er dient in dergelijke gevallen een ‘grondgebruiksrecht’ overeengekomen te worden (‘gebruik’ dient dan ook te worden onderscheiden van de ‘eigendom’). Dit kan op verschillende manieren, waarbij wij een voorkeur uitspreken voor het vestigen van een erfdienstbaarheid (geregeld in het Burgerlijk Wetboek, Boek 5, Titel 6). Wanneer er een opstalrecht en/of een erfdienstbaarheid zijn gevestigd (bij notariële akte), is het raadzaam een contract te laten opstellen tussen de eigenaar van het energieopslagsysteem en de eigenaar van de grond. In dit contract kan verwezen worden naar de gevestigde zakelijke rechten en de akten van vestiging. De afspraken die in de akten zijn gemaakt, kunnen nader worden uitgewerkt in het contract, waarbij kan worden ingegaan op de concrete omstandigheden van het individuele geval. Wil men dat ook anderen (rechtsopvolgers van de eigenaar onder bijzondere titel bijvoorbeeld verkoop, verhuur) worden gebonden, dan moet men zorgen dat in de overeenkomst de aangegane verplichtingen overgaan op een rechtsopvolger. Door het opnemen van een kettingbeding in het contract kan dit doel worden bereikt.

5. Verdelen van grondwater en warmte/koude De beschrijving tot dusver doet ondermeer de vraag rijzen op welke wijze er een meer eerlijke verdeling van het grondwater enerzijds en de warmte en koude anderzijds kunnen plaatsvinden. Het stelsel van de Gww hanteert een simpel sturingsprincipe: ‘wie het eerst komt, die het eerst pompt’. Verder geldt hierbij dat de Gww weliswaar een brede belangenafweging mogelijk maakt, maar de vraag mag ons inziens wel worden gesteld of provincies wel altijd in staat (zullen) zijn deze afweging ook echt te maken. Eenvoudig is het in ieder geval niet. En door een toename van het ondergrondse ruimtegebruik in de toekomst, zal de belangenafweging er allesbehalve gemakkelijker op worden. Steeds meer partijen zullen ‘vechten’ om het gebruik en verbruik van de schaarse hoeveelheid grondwater. Als nadeel van het huidige Gww-regime zien wij verder dat het instandhouden van bestaande onttrekkingsrechten een sta-in-de-weg is voor nieuwe (innovatieve) partijen. Een alternatief sturingsprincipe kan wellicht gevonden worden binnen het stelsel van de ruimtelijke ordening. Zo achten wij het niet bij voorbaat onmogelijk in de voorschriften bij het bestemmingsplan een percentage op te nemen voor het grondwater dat gebruikt mag worden voor energieopslagsystemen. Andere voorstellen zijn hiervoor

gedaan. Een voordeel van (meer) ruimtelijke sturing, waarbij wij graag opmerken dat daar nog wel wat huiswerk voor nodig is, is dat de ordening van de ruimte maximaal is. Een voordeel is ook dat de overheid als bevoegd gezag volledig de mate van realisatie van energieopslagsystemen bepaalt. Van marktwerking is hierbij geen sprake. Ten slotte kan ondergronds bestemmen ertoe bijdragen dat er (op termijn) een veel beter beeld ontstaat van het gebruik van de ondergrond. Nadelen zijn er echter ook: door de grote invloed van de overheid wordt de markt mogelijk beperkt. Daarbij moet worden bedacht dat het bevoegd gezag (voor bestemmingsplannen zijn dit de gemeenten) veel minder bekend is met energieopslag dan het huidige bevoegd gezag (provincies). Ook is er een behoorlijke kennis- en ervaringsachterstand waar het ondergronds bestemmen betreft. Er moet ook niet vergeten worden dat de procedures van de WRO lang zijn, waarmee de dynamiek afbreuk wordt gedaan. Verder geldt dat door het invoeren van een strikte ruimteafbakening er per aan te leggen systeem veel ruimte nodig is. De groei van de systemen wordt hierdoor beperkt. Ten slotte is er nog de mogelijkheid om langs financieeleconomische weg de hoeveelheid te gebruiken grondwater, warmte en/of koude te sturen, zonder hierbij de belangen van de grondwaterkwaliteit uit het oog te verliezen.31 Denk aan een systeem van verhandelbare grondwateronttrekkingsrechten. Een dergelijk systeem lijkt ook zo haar kansen te bieden, aangezien hier al ervaring mee is opgedaan voor bijvoorbeeld NOx en CO2. In een dergelijk systeem wordt een deel van het grondwatersysteem als een afgebakende eenheid (volume-eenheid) aan partijen toegewezen door het bevoegde gezag (provincie of mogelijk in nieuwe wetgeving het waterschap?). Deze toewijzing zou via een vergunningenstelsel gereguleerd kunnen worden. Deze partijen – zowel markt als overheid – kunnen vervolgens via een systeem van rechten handelen. Feitelijk wordt er in deze sturingsfilosofie door de overheid een ‘stolp’ gecreëerd, waarbinnen vervolgens marktpartijen – waar het grondwater aangaat, zien wij een markt voor ons waarin alle ‘grondwatervragers’ participeren – kunnen ‘handelen’. Een dergelijk stelsel kan ervoor zorgen dat ruimte bij het ene bedrijf (meer vergund dan dat wordt gebruikt) gekocht wordt door een buurbedrijf. Wel kunnen wij ons hierbij voorstellen dat verleende rechten feitelijk ook dienen te worden gebruikt. Partijen zouden bij de uitvoering van dit idee dienen te betalen voor de rechten die in de vergunningen zijn opgenomen. En wie eenmaal een teveel aan rechten heeft kan deze verhandelen, hetzij onderling hetzij via een makelaar/beurs.32

31. En niet dus de grond zelf, die is immers eigendom van de perceelseigenaar. 32. Voor de uitwerking van het stelsel van verhandelbare rechten kan worden gekeken naar een vergelijkbaar systeem voor CO2- en NOxrechten. Bij dit systeem is de NEa (Nederlandse Emissie Autoriteit) het bevoegde gezag om emissierechten toe te wijzen, te registreren en te handhaven. Toewijzing gebeurt door middel van een vergunningstelsel. De toewijzing gebeurt op basis van een allocatieplan dat door de Ministeries van VROM en EZ is opgesteld. In dit allocatieplan staat voor de periode 2005-2007 hoeveel bedrijven of bedrijfsgroepen aan emissierechten krijgen toegewezen. Voor de periode 2007-2012 wordt vervolgens dit allocatieplan herzien. Nadat bedrijven vergunningen hebben gekregen kunnen ze handelen in emissierechten als ze teveel of te weinig hebben ingekocht. Dit handelen kan onderling gebeuren (rechtstreeks) of via een handelsbeurs (indirect).



Daarnaast menen wij dat met name de in deze bijdrage voorgestelde sturingsprincipes nadere uitwerking verdienen. Vanuit het perspectief van de overheid verwachten wij dat sturen op basis van de beginselen van de ruimtelijke ordening op heel wat belangstelling kan rekenen. Vanuit het gezichtsveld van de markt zou, binnen door de overheid te stellen kaders, de verhandelbaarheid van grondwateronttrekkings-, warmte- en kouderechten wel eens in het oog kunnen springen. Niet in de laatste plaats kan rechtsvergelijkend onderzoek ons waarschijnlijk veel leren over de vraag naar de eigendomsrechten over grondwater, koude en warmte. Wat altijd zo vanzelfsprekend was, wordt vanzelfsprekend ooit anders.

421

MILIEU & RECHT

6. Afronding Het toenemend gebruik van ondergrondse energieopslagsystemen dwingt de wetgever zich nog eens goed te bezinnen op het ondergronds ruimtegebruik in het algemeen en ondergrondse energieopslag in het bijzonder. Onze weten regelgeving terzake zijn zeer beperkt en als er al kaders zijn, dan werken deze vooral sectoraal. Verder is van belang in te zien dat de huidige weten regelgeving niet voorziet in de regulering van interferenties. Juridische problemen, zo blijkt uit het voorgaande, zijn zowel bestuurs- als privaatrechtelijk van aard. Als het aan ons zou liggen, dan wordt er snel werk gemaakt van een amvb Bodemenergie, waarmee een integraal juridisch kader kan worden gerealiseerd.

Juridische aspecten van energieopslag in de bodem

Recommend Documents