Gemeenten en de Transformatie van de Jeugdzorg Op welke wijze werken gemeenten aan de transformatie van de jeugdzorg?
Colofon Uitgave K2 Next Generation
Tekst en samenstelling José Vianen, Jos Janssen en Jolet Swagers
In samenwerking met: Fawzi Salih, Lucy Jacobs, Leonie Kerkhofs
Februari 2014
Inhoud 1.
Opdracht
3
2.
Context van de transformatie van de jeugdzorg
4
3.
De transformatie, een uitdaging voor gemeenten
5
4.
Vraagstukken Doen we de juiste dingen en doen we ze goed? Inrichtingskeuzes 1e lijn Prikkels om gebruik van specialistische hulp te verminderen Snelle beschikbaarheid van specialistische kennis en expertise Doelgerichte initiatieven Gemeente als opdrachtgever Risico’s Onzekerheden over landelijke wetgeving, kaders en budget
7 7 7 8 9 9 9 10 11
5.
Samenhangend stelsel
12
6.
Adviezen
14
2
1. Opdracht In opdracht van het Nederlands Jeugdinstituut heeft K2 Next Generation onderzocht op welke wijze gemeenten bezig zijn met de transformatie van de jeugdzorg en welke vraagstukken gemeenten daarbij tegen komen. Een QuickScan is uitgevoerd met als start een inventarisatie van de initiatieven die er zijn in de 41 jeugdzorgregio’s. Het zijn initiatieven die minimaal een half jaar geleden gestart zijn, die zowel jeugdzorg als ook de andere decentralisaties en Passend Onderwijs betreffen. Deze inventarisatie leverde 231 beschrijvingen van initiatieven op. Uit deze inventarisatie zijn 31 initiatieven geselecteerd die ons extra opvielen. Die keuze is gemaakt op basis van de inhoudelijke beschrijving van de projecten, het vernieuwende karakter, de reikwijdte van het initiatief en het thema. Van deze 31 initiatieven zijn praktijkbeschrijvingen gemaakt. De 31 geselecteerde initiatieven vormden het uitgangspunt om gemeenten te selecteren. Dit zijn gemeenten waar veel initiatieven plaatsvinden in betreffende gemeente of in de regio of gemeenten die met een vernieuwend initiatief bezig zijn. Met zes gemeenten is gesproken: Utrecht, Tilburg, Leiden, ‘s-Hertogenbosch, Hoogeveen en Deventer. Daarnaast is ook met Juzt, als jeugdzorgaanbieder, gesproken aangezien zij als organisatie proactief aan de slag is met de transitie en de transformatie en daarbij de samenwerking en afstemming zoekt met gemeenten. In de interviews is gesproken over de verander- of transformatiedoelen die worden beoogd door de gemeente, en de belangrijkste transformatieslag die gemaakt moet worden in het jeugdveld. Wat de gemeente hierop onderneemt en hoe de bestaande initiatieven aansluiten bij de doelen. Daarnaast is gevraagd hoe de gemeente stuurt op de transformatie en tegen welke vraagstukken zij aanloopt.
De twee kernvragen hierbij zijn: 1. Op welke wijze zijn gemeenten aan de slag met transformatiedoelen? 2. Welke vraagstukken leven er bij de gemeente om tot de gewenste situatie te komen?
3
2. Context van de transformatie van de jeugdzorg Transitie van de jeugdzorg Het jeugdstelsel is aan vernieuwing toe en het nieuwe jeugdstelsel moet een eind maken aan de bureaucratie en aan de sterk versnipperde hulpverlening in de jeugdzorg. Het nieuwe stelsel kent door één wettelijk kader en één integraal financieringssysteem voor de jeugdhulp meer doelmatigheid. Het Rijk wil een eenvoudiger jeugdstelsel mogelijk maken, dat beter aansluit op de eigen kracht en sociale netwerken van jeugdigen en hun ouders of verzorgers. Door versterking van preventie en andere ‘lichtere’ vormen van hulp is het de bedoeling dat het beroep op zwaardere specialistische jeugdzorg wordt teruggedrongen. Met de transitie van de jeugdzorg krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van alle zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders. Gemeenten kunnen de zorg voor jeugd herkenbaarder, dichterbij en minder bureaucratisch organiseren. Doordat gemeenten ook verantwoordelijk zijn of worden voor toeleiding naar de arbeidsmarkt, voor welzijn en zorg (decentralisatie AWBZ/Wmo en Participatiewet) wordt meer en betere integrale hulp in geval van meervoudige problematiek mogelijk.
Transformatie van de jeugdzorg De transformatie van de jeugdzorg gaat om het veranderen van verhoudingen en communicatie tussen burgers, professionals, instellingen en gemeenten, van werkwijzen en cultuur. Het resultaat zal zijn dat burgers meer en beter gebruik kunnen maken van hun eigen mogelijkheden en van het sociale netwerk. Een nieuwe opbouw van de ondersteuning en zorg voor jeugdigen en hun opvoeders, met waar nodig een integrale aanpak van de problematiek. Het Rijk, VNG en IPO formuleren in hun gezamenlijk “De belangrijke factoren bij het slagen van de beoogde transformatie is de politiek en de praktijk. De politiek, het Rijk en de gemeenten, bepalen de mate van beleidsruimte die er is voor de uitvoering. Zij kan in de valkuil stappen om alles dicht te regelen.”
Transitieplan jeugd (2 mei 2013) dat de gemeenten en hun samenwerkingspartners primair verantwoordelijk zijn voor de transformatie. De mate waarin gemeenten en zorgaanbieders erin slagen om op het niveau van de jeugdige en zijn omgeving de jeugdhulp te transformeren bepaalt het succes van de stelselwijziging. Dat is de reden dat Rijk en VNG, vanuit het transitie-bureau, een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor het stimuleren van deze beweging.
De komende tijd gaan Rijk en VNG in overleg over de uitwerking van een transformatieagenda, die gericht is op het ondersteunen van gemeenten en hun samenwerkingspartners bij het realiseren van de inhoudelijke doelen van de stelselwijziging:
Preventie en uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk.
Demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen.
Eerder de juiste hulp op maat te bieden, om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen.
Integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’; door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor betere samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen.
Meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden en vermindering van administratieve lasten; betrokken professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen en die kunnen samenwerken met vrijwilligers en familieleden en hun kracht weten te benutten.
4
3. De transformatie, een uitdaging voor gemeenten De gemeenten staan met de transformatie van de jeugdzorg voor een grote uitdaging
“De belangrijkste transformatieslag is het anders organiseren
om werkelijke veranderingen te realiseren in
en werken in de 0e en 1e lijn. Als het daar goed gaat werken
het jeugdveld wat betreft de organisatie,
dan volgt de rest bijna als vanzelf, uiteraard moet er in de 2e
inrichting en de uitvoering van de hulp. De
lijn goed afgeschaald gaan worden. Specialisten zijn belangrijk
ambities die gemeenten daarbij hebben, zijn:
maar zij moeten minder automatisch ingezet worden.”
1.
Het anders werken van professionals. Op de werkvloer zal een grote verandering plaats moeten vinden gericht op het benutten en versterken van de eigen kracht en mogelijkheden van huishoudens, gezinnen en hun sociaal netwerk. De vanzelfsprekendheid dat er ondersteuning en hulp wordt geboden dient verminderd te worden. Van professionals wordt gevraagd integraal, gericht op alle leefgebieden, en generalistisch te gaan werken.
2.
Terugbrengen van het gebruik van specialistische hulp. Er maken te veel kinderen gebruik van specialistische hulp en ze krijgen te snel een diagnose. Gemeenten hebben de ambitie om gebruik van gespecialiseerde hulp te voorkomen en te verminderen.
3.
Eenvoudig en goed werkend stelsel. Gemeenten willen de ontwikkelingen die er zijn, de transitie van de AWBZ, Participatiewet, Passend Onderwijs en Transitie Jeugdzorg, in samenhang oppakken zodat er een samenhangend, maar ook eenvoudig en goedwerkend stelsel wordt opgebouwd.
De gemeenten geven aan dat ze deze ambities willen realiseren door problemen te normaliseren, integraal te werken en eerder in gezinnen en huishoudens adequate hulp te verlenen, zodat hulpvragen effectief opgepakt worden. De schakel met de specialistische hulp is hierbij belangrijk, zodat kennis en expertise snel ingezet en effectief opgeschaald wordt maar vooral ook afgeschaald kan worden. In de gesprekken geven de gemeenten de volgende verbeterslagen aan die noodzakelijk zijn om hun ambities te realiseren.
e
e
Herinrichting van de 0 en 1 lijn e
De meeste gemeenten leggen een duidelijke focus bij het herinrichten van de 1 lijn. Ze willen een stevig basisaanbod, veelal in de vorm van een wijkteam, waardoor ondersteuning snel, op maat en toereikend beschikbaar is. Goed geschoolde professionals, generalisten maar tevens met een eigen specialisme (jeugdgezondheidszorg, maatschappelijk werk, werk en inkomen, GGZ, LVB en dergelijke) versterken elkaar en pakken de meeste ondersteuningsvragen op. Door deze herinrichting van het jeugdveld gaan huidige instellingen bewegen en beraden zij zich op hun taak en opdracht, zeker als de gemeente kiest voor ‘nieuw voor oud’. e
De focus op de herinrichting of het faciliteren van de 0 lijn, lijkt per gemeente te verschillen. De rol van de gemeente varieert hierbij van faciliteren, of op afstand als één van de betrokken partijen naast onderwijs, kinderdagverblijven en verenigingen, naar sturend door bijvoorbeeld andere opdrachten te verstrekken aan welzijnsinstellingen.
5
Schakel naar de specialistische hulp Gemeenten willen de schakel naar de specialistische hulp zo vorm geven dat kennis en expertise snel e
beschikbaar is en ingezet wordt in de 1 lijn, voor consult, advies of een diagnose. Hiermee wordt de 1
e
lijn versterkt en tevens wordt het mogelijk, daar waar nodig, snel op te schalen naar specialistische hulp. Gemeenten willen daarbij wel grip houden op het volume, en daarmee het budget, van doorverwijzingen. Daarnaast wil men voorkomen dat professionals enkel naar de ‘eigen’ organisatie verwijst. Eenduidige ideeën hoe deze schakel vorm gegeven moet worden, zijn er niet. Bij het uitwerken van het schakelpunt wordt spanning ervaren tussen grip houden, onafhankelijke beoordeling over wat nodig is, e
ontbureaucratisering (geen 2 BJZ) en ruimte voor de expertise van professionals. Gemeenten die een goede samenwerking hebben opgebouwd en ervaring hebben met bijvoorbeeld een goed e
functionerend CJG, denken meer aan het leggen van de beoordeling bij de 1 lijn (bijvoorbeeld het wijkteam) met daarnaast een adviesteam waarvan gebruik gemaakt kan worden. Gemeenten die meer sturend optreden en grip willen houden, denken meer aan een onafhankelijke functionaris, al dan niet bij de gemeente in dienst, die (mee) beoordeeld wat er nodig is.
Samenwerkende specialistische instellingen Gemeenten vinden het ontschotten van de specialistische hulp noodzakelijk. De verwachting hierbij is dat aanbieders met een integrale en systemische blik gaan kijken en tevens een integraal, sector overstijgend aanbod gaan leveren. Daarnaast ligt er een opgave voor instellingen, naast de bezuinigingen, actief mee te denken en met voorstellen te komen om het gebruik van specialistische hulp te verminderen. Gemeenten verwachten dat zorgaanbieders gaan samenwerken. Over de mate van intensiteit van die samenwerking zijn bij gemeenten verschillende ideeën. Of men laat dat aan instellingen over of er wordt op gestuurd en denkt men aan coalities en coöperaties.
6
4. Vraagstukken Alle gemeenten zijn hard aan de slag met de “Onze gemeente wil zicht op de methodieken, werkwijzen, het succes en de verbeterpunten. Maar de gemeente wil ook het proces volgen. Zij willen niet alleen outcome meten. Alleen, hoe kun
genoemde verbeterslagen om hun transformatieambities te realiseren. Hierbij komen ze vele vraagstukken tegen die uitgewerkt worden. Een aantal van deze vraagstukken zijn in het gesprek met de gemeenten aan de orde gekomen.
je ervaringen en het cliëntperspectief meten?”
Hieronder staan de belangrijkste toegelicht.
Doen we de juiste dingen en doen we ze goed? Deze vraag stellen gemeenten zichzelf regelmatig, in hun rol als opdrachtgever. Maar ook om de transformatie goed inhoud te geven, willen gemeenten gaan sturen op resultaten en effecten gaan meten. Doelgericht transformeren is belangrijk vinden gemeenten en de zorgaanbieder. De volgende vraag staat daarbij centraal: ‘waar worden de eindgebruikers, de kinderen, jongeren en ouders, beter van en hoe meten we dat?’. De wijze waarop zij kunnen monitoren, welk systeem hierbij het beste past, hoe zij de monitor kunnen gebruiken bij de doorontwikkelingen en bij de aansturing van instellingen, zijn daarbij de vraagstukken. De gemeenten willen weten wat de hulp kost en wat het oplevert, met een kosten-baten analyse wil men daar bijvoorbeeld zicht op krijgen. Instrumenten die door gemeenten ingezet worden: -
-
Effectenonderzoek bij ouders die ondersteuning hebben gehad. Monitorsysteem dat alle informatie over jeugd(zorg) en (passend) onderwijs ontsluit uit bestaande databestanden en deze samenbrengt als beleidsinformatie, in de vorm van trends, prognoses en vergelijkingen. Monitorsysteem CJG waarin alle zorgvuldig gemeten resultaten besproken worden met de partners ter verbetering van en grip op resultaten. Monitorsysteem waarbij de kwartaalrapportages ingezet worden als benchmark tussen de wijken. Maatschappelijke kosten-baten analyse van de sociale wijkteams. Panelgesprekken en evalueren van gezinsteams om zicht te krijgen op methodieken, werkwijzen en het proces.
e
Inrichtingskeuzes 1 lijn Bij gemeenten zijn er verschillende ideeën over de (her)inrichting van het jeugdstelsel waarbij er een e
grote focus ligt op de inrichting van de 1 lijn. Er wordt gesproken over wijkteams en wijkgericht werken, waarbij er verschillen zijn over de taken en positionering ervan. Verschillen zijn te zien in een e
grotere of kleinere rol in de 0 lijn bij het versterken van de wijken, in de mate waarin het team zelf hulpverlening biedt of juist toeleidt naar hulp en verschil in welke functionarissen er aan gaan deelnemen. De bestaande loketten, als het Wmo-loket en Centra voor Jeugd en Gezin, worden soms samengevoegd of opgeheven of wegens goed functioneren doorontwikkeld. Een ander vraagstuk voor gemeenten is of er speciale wijkteams komen voor jeugd en gezin, naast of aanvullend aan een sociaal wijkteam.
7
Er is een aantal gemeenschappelijke vraagstukken wat gemeenten bezig houdt. Eén daarvan betreft de taak en positie van de verschillende spelers in het veld zoals de huisarts, jeugdarts, wijkverpleegkundige, maatschappelijk werker, consultent Wmo/werk en inkomen, POH-GGZ. Welke professional is nodig op welke plek en wie neemt er deel aan een wijkteam, CJG of loket. Hoe verbinden we als gemeente de ‘cure’-kant (medische sector en GGZ sector) met het sociale domein?
Initiatieven die door gemeenten worden genomen - Inzet van wijkteams met ondermeer maatschappelijk werker, wijk-/jeugdverpleegkundige, medewerker van jeugdgezondheid en de gemeente (Wmo consulent en consulent werk en inkomen). Via de wijk- of jeugdverpleegkundige wordt dan de verbinding met de huisarts gemaakt. Daarnaast heeft het wijkteam contact in de wijk met onder andere de huismeesters, wijkagenten, opbouwwerkers, jongerenwerkers en onderwijzers. Aansluiting met een POH praktijk ondersteuner huisarts)-GGZ is een goede aanvulling om ook deze sector goed vertegenwoordigd te hebben in de wijk. - Inzet van Basisteams CJG waarin de expertise Jeugd en Gezin gebundeld is. Gemeente wil geleidelijk deze teams vervlechten met de sociale wijkteams, waarbij specifieke kennis van de doelgroep aanwezig is. - Inzet van buurtteams als één team, terwijl ‘daarachter’ tijdelijk een splitsing wordt gemaakt in een buurtteam sociaal en een buurtteam jeugd en gezin. - Inzetten op het door ontwikkelen van het CJG als (netwerk)organisatie in de directe leefomgeving van jeugdigen en ouders.
Prikkels om gebruik van specialistische hulp te verminderen Om als gemeente grip te krijgen en houden op het volume en budget van de doorverwijzingen naar de gespecialiseerde zorg, en verwijzing naar de ‘eigen’
“Voor onze gemeente is monitoren en
organisatie, willen gemeenten sturen en prikkels
registeren het voertuig om in gesprek te gaan
inbouwen
hiervoor
met instellingen hoe zij zich ontwikkelen en
mogelijkheden bij het wijkteam, al dan niet door een
wat de resultaten zijn en zouden moeten zijn.
onafhankelijke persoon, een beoordelende taak te
Zij ervaart druk om registratie te vertalen naar
leggen of specialistische zorg nodig is.
afrekenbare prestaties wat niet de bedoeling
Bij voorkeur bouwen ze ook een prikkel in het
is. Deze druk ontstaat vanuit politieke sturing
systeem, zodat verwijzing niet alleen van een
en de wens om de financiën te beheersen.”
in
het
systeem.
Zij
zien
beoordeling van personen afhankelijk wordt. Voorbeelden in gemeenten voor het inbouwen van prikkels in het nieuwe stelsel om partijen te laten samenwerken - Instellingen die de buurtteams uitvoeren zelf een gezamenlijke voordeur te laten ontwikkelen en de werkgebieden op elkaar te laten aansluiten. - Instellingen die uitvoering geven aan de Basiszorg geen Aanvullende jeugdhulp (specialistische hulp) te laten aanbieden. Het risico dat instellingen cliënten naar zichzelf doorverwijzen willen gemeenten hiermee voorkomen. - Het wijk-/basisteam multidisciplinair in te richten hiermee verwachten de gemeenten dat dit een zelfcorrigerende werking heeft, zodat verwijzing naar specialistische hulp en naar de ‘eigen’ organisatie afneemt. - Het verstrekken van een duidelijke opdracht aan de zorgaanbieders van gespecialiseerde zorg om een intensieve samenwerking (coalitie/coöperatie) aan te gaan, wordt ook bij deze instellingen de prikkel eruit gehaald om het instellingsbelang bovenaan te zetten. 8
Snelle beschikbaarheid van specialistische kennis en expertise e
De verbinding tussen de 1 lijn en gespecialiseerde zorg vinden gemeenten belangrijk. Gemeenten e
willen specialistische kennis en expertise snel en toegankelijk in zetten voor of in de 1 lijn. Daarnaast wil men een snelle doch gedegen wijze van verwijzen naar integrale gespecialiseerde zorg. Dit vraagt een andere wijze van werken van de huidige (specialistische) jeugdhulpwerker. Een brede blik, snelle flexibele en waar nodig outreachende wijze van werken vindt men noodzakelijk, evenals sector overstijgend werken. Gemeenten realiseren zich dat er een ander functieprofiel jeugdhulpwerker noodzakelijk is. Hierbij wordt vooral een andere rol wordt gevraagd en minder om een andere expertise. Deze functieprofielen lijken er nu nog niet te zijn.
Doelgerichte initiatieven Aan de hoeveelheid van initiatieven die er zijn in gemeenten en regio’s, kan men afleiden dat gemeenten en instellingen hard bezig zijn om het jeugdveld en het stelsel te veranderen en te transformeren. Op het brede palet van participatie naar zorg worden initiatieven ondernomen om anders te werken en vorm te geven aan het nieuwe stelsel. Hierbij is soms sprake van een (sub)regionale aanpak, in andere situaties blijft vooralsnog het initiatief of de initiatieven beperkt tot één gemeente. Ook zijn, in het geval bij SAVE en FACT-teams, een deel van de initiatieven gestart door één of meer instellingen. De initiatieven beogen allen een verbetering van de ondersteuning aan kinderen en ouders. Belangrijk is of de initiatieven ook daadwerkelijk het beoogde effect gaan opleveren. De vraag van de gemeenten is ook hierbij ‘doen we de juiste dingen, en doen we de dingen goed’. Daarnaast is het interessant of een initiatief ingebed is in een bredere aanpak van de transitie en transformatie en of er verbinding is met andere initiatieven. Om de transformatie te realiseren is het belangrijk dat gemeenten zich afvragen of de juiste initiatieven worden ondernomen en ondersteunend zijn aan elkaar en of deze de transformatiedoelen realiseren.
Gemeente als opdrachtgever De gemeenten kijken voortdurend naar zichzelf en naar hun rol als opdrachtgever. Het is een rol in ontwikkeling die ze momenteel stevig oppakken en in de toekomst minder sturend en meer faciliterend in willen vullen. Deze rol van opdrachtgever wordt door gemeenten momenteel enigszins verschillend ingevuld. De verschillen zitten in de mate waarin ze zich verantwoordelijk voelen voor het faciliteren en e
sturen op de 0 lijn en in de invulling van een meer of minder sturende rol c.q. partnerschap naar de (jeugdzorg)instellingen. De gemeenten hebben de wens om een goede faciliterende opdrachtgever te worden, die stuurt op resultaten door middel van prestatie-indicatoren, op gedeelde resultaatverantwoordelijkheid van samenwerkende partners waarbij ruimte is voor innovatie. Een transformatie binnen de gemeente is hiervoor ook nodig, een andere manier van denken en organiseren binnen de gemeente zelf. Andere procedures zijn wenselijk maar ook een lerende houding om de nieuwe gewenste rol te kunnen gaan vervullen.
9
Voorbeelden van opdrachtgeverschap in gemeenten - Formuleer een duidelijke opdracht aan de frontlijnpartners, initieert pilots, stel de kaders vast en ontwikkel instrumenten. Werkt daarbij wel samen met de partijen en geef op regionaal niveau opdracht en ruimte aan jeugdzorgpartners om met eigen voorstellen te komen. Stuur enerzijds meer op resultaten, anderzijds meer op de handen zitten en ruimte laten aan de organisaties en professionals. - Een partnerschap aan te gaan met de instellingen om samen, bijvoorbeeld met ontwikkeltafels, het nieuwe stelsel en de nieuwe werkwijzen te ontwikkelen. Geen blauwdrukken maar ruimte geven aan instellingen en professionals bij het vormgeven en uitvoeren van de hulp. Hierbij is er spanning tussen wat gemeenten vastleggen, van te voren regelt en de autonomie voor professionals. - Werken op basis van vertrouwen met de zorginstellingen vanuit het model van bestuurlijk aanbesteden. Nieuwe aanbieders kunnen aansluiten als ze de visie en uitgangspunten onderschrijven. Begin in 2015 met de bestaande aanbieders, om kapitaalvernietiging te voorkomen. Kort 10% en zet dit in als flexibel budget voor bijvoorbeeld het inkopen van zorg elders indien aanbieders niet mee bewegen. - Dicht bij de uitvoering te gaan staan. Zorg voor een goede projectstructuur waarin taken en verantwoordelijkheden benoemd zijn. Het duidelijk is wie wat doet. Ook als het gaat om intergemeentelijke taken. - Opstelling als netwerkpartner, gericht op samen leren en ontwikkelen, waardoor op langere termijn een relatie op meer afstand mogelijk wordt. Daar past wel de ‘doe-mentaliteit’ bij en de bereidheid van instellingen om mee te denken en te werken. Sturing vindt vooral plaats op het proces.
Risico’s Gemeenten vragen zich af hardop af of er straks geen kinderen buiten de boot gaan vallen. Ook zien gemeenten dat er nog veel mis kan gaan door bijvoorbeeld verschillende belangen van organisaties. De vraag die hierbij aan de orde is, is wat gemeenten vooraf kunnen en willen vastleggen en of ze kunnen overzien of de juiste hulp op het juiste moment wordt georganiseerd en ingezet.
“We willen zicht hebben op de risico’s voor de gemeente bij deze transities. De Raad heeft gevraagd om integraal risicomanagement te gaan organiseren. We willen echt gaan kijken waar de risico’s zitten, daar gaat de gemeente nu mee aan de slag.”
De gemeenten kiezen voor continuïteit van zorg vanaf 2015 en daarvoor zijn onder andere in het Regionaal Transitie Arrangement afspraken gemaakt met de huidige zorgaanbieders. Deze aanbieders zullen ook in 2015 voor een groot deel dezelfde hulp bieden zoals ze nu doen. 2015 wordt daarmee voor veel gemeenten een overgangsjaar. Een ander risico is dat gemeenten de spelregels aanscherpen als er een incident plaats zal gaan vinden. Gemeenten kunnen nu in samenwerking met elkaar, collectief een aantal aanvaardbare incidenten als bedrijfsrisico’s afspreken, omdat incidenten niet volledig te voorkomen zijn. Want er zit spanning op het enerzijds willen voorkomen van incidenten waarvoor je allerlei regels opstelt en anderzijds het gewone leven zo veel als mogelijk te kopiëren binnen het werken van een zorginstelling. Door minder regels op te leggen en professionals in de eigen kracht te zetten en autonomie te geven wordt bureaucratie verminderd en is er meer tijd voor de kinderen en gezinnen. Dit vraagt durf en stellingname van gemeenten, van inspectie en instellingen.
10
Onzekerheden over landelijke wetgeving, kaders en budget In de gesprekken kwam de onzekerheid aan de orde over de kaders vanuit het Rijk en de ontwikkelingen ten aanzien van de jeugdwet. De Eerste Kamer streeft ernaar het wetsvoorstel Jeugdwet op 11 februari 2014 plenair te behandelen, maar deze datum is onder voorbehoud in verband met de vele vragen die er zijn gesteld. De budgetten die de gemeenten krijgen, zijn ook nog niet duidelijk en komen met de meicirculaire beschikbaar. Het vraagstuk blijft aan de orde op welke wijze de gemeenten de bezuiniging goed door kunnen voeren en daarnaast de decentralisaties en andere ontwikkelingen goed inregelen. Ook de komende raadsverkiezingen kan de politieke arena fors veranderen en het is nu niet duidelijk welke gevolgen dat heeft voor de ingezette trajecten. De gemeenten willen de continuïteit op het dossier behouden. De gemeenten zijn aan de slag, maar hebben tegelijkertijd met veel onzekerheden te maken. Er is een wens om te transformeren, maar het gebrek aan duidelijke kaders en met het huidige systeem waar zorgaanbieders zich nu nog aan moeten houden, maakt dat veranderen niet altijd gaat zoals de gemeenten willen. Het risico is dat de energie, die gestoken wordt in de transitie, transformatie en samenhang in het sociaal domein, overruled worden door VNG of Rijk. Voorbeelden zijn afspraken over de inkoop van de GGZ, Wmo persoonlijke verzorging en over overname formatie Bureau Jeugdzorg. Afspraken kunnen haaks staan op de uitgangspunten van de beoogde integrale aanpak.
11
5. Samenhangend stelsel Gemeenten hebben de ambities om een samenhangend stelsel in te richten. De samenhang wordt benoemd in het brede sociale domein, tussen de verschillende decentralisaties en ontwikkelingen en samenhang in de regio tussen de gemeenten. In de gesprekken is hierover het volgende aan de orde gekomen.
Brede sociale domein Gemeenten hebben niet alleen te maken met de “Je moet afstappen van het idee dat je alles met elkaar moet verbinden. Onze gemeente kiest ervoor om de transitie jeugdzorg niet te koppelen aan de andere decentralisaties om de slagvaardigheid te behouden.
(Beleids)medewerkers
moeten
hun
verantwoordelijkheid nemen om breder te kijken en verbindingen te maken.”
decentralisatie van de jeugdzorg maar ook met die van de AWBZ naar de Wmo, met de Participatiewet en Passend Onderwijs. Deze transities hebben verschillende wetgevingen, deadlines en mijlpalen maar wel hetzelfde doel; gemeente de verantwoordelijkheid geven om dichtbij de huishoudens en op maat passende ondersteuning te verlenen waar dat nodig is.
Het betreft, zoals al eerder gezegd, complexe vraagstukken waarbij het inrichten van één projectorganisatie niet eenvoudig is. De vraag hoe de transities te verbinden zijn op zowel tactisch, strategisch en operationeel niveau, komt dan ook regelmatig terug.
De verbinding met het onderwijs Voorbeelden van projectorganisaties in gemeenten - Inrichten van een regionale projectorganisatie voor de transities in het sociaal domein. De projectleiders van de verschillende transities zorgen voor goede afstemming en de verbinding. Daarnaast zorgt de gemeente voor de verbinding met de andere sectoren (onderwijs, woningbouw, politie etcetera) en de andere decentralisaties in de praktijk, bij het vormen van bijvoorbeeld de wijkteams als op beleidsniveau. - Geen projectstructuur maar de transities inrichten als regulier werk en uitgevoerd door het reguliere team jeugd van de gemeente. De initiatieven die zij onderneemt zijn ingebed in de reguliere beleidstaken van de afdeling jeugd en worden niet als aparte pilots uitgevoerd. Verbinding met de andere decentralisaties en ontwikkelingen is onderdeel van de taak van iedere ambtenaar, wanneer zijn dossier en de uitvoering ervan raakvlakken heeft met andere dossiers. - Samenhang met de transities in het sociaal domein en het passend onderwijs door middel van een tactisch kader Wmo.
De verbinding tussen preventie, ondersteuning en hulp door de gemeente met de taken van het onderwijs wordt zonder twijfel als essentieel beschouwd. Daarentegen wordt de samenwerking met het onderwijs als wisselend ervaren; van moeizaam tot zeer goed. De vraagstukken die gemeenten samen met het onderwijs wil uitwerken zijn onder andere welke rol het onderwijs voor zichzelf ziet weggelegd in het signaleren van opgroei- en ontwikkelingsvragen inclusief opvoedingsvragen en welke ondersteuning het onderwijs daaraan kan en wil leveren? Hoe richten we ondersteuning en hulp zo in dat deze aansluit bij de scholen? Op welke wijze kunnen onderwijs en zorg elkaar versterken in de gezinnen?
12
Kiezen voor een aanpak die moet zorgen voor meer eenduidigheid en efficiëntie. Dit doen de gemeente en het onderwijs door onder andere de zorgtoewijzing en regie voor zowel jeugdzorg als de arrangementen passend onderwijs onder één aansturing en aanmelding via één loket te laten lopen, doorlopende leer- en zorglijnen en inzet van triple P door alle zorgverleners en het onderwijspersoneel. Het betrekken van het onderwijs bij de transitie van de jeugdzorg benoemen gemeente als één van de succesfactoren om een goede zorgstructuur te realiseren. De gemeenten vragen zich wel af of sommige lokale keuzen zoals inzet van het schoolmaatschappelijk werk, na de transitie behouden kan blijven, gezien de bijkomende bezuinigingen. De samenwerking tussen onderwijs en zorg verbeteren door vanuit de buurtteams jeugd en gezin, gezinnen vanuit één plan snel integrale en afgestemde ondersteuning en hulp te bieden. Een versnellingsaanpak VO richt zich dan op het versneld ontwikkelen van een team Passend Onderwijs (bundeling van expertise van ambulant begeleiders uit cluster 3 en 4 en zorgconsulenten van het SWV) en een nieuwe systematiek van zorgtoewijzing. Het gewenste resultaat is flexibele ondersteuning van docenten en scholen en een systematiek van zorgtoewijzing die handelingsgericht is en een snelle inzet van de juiste ondersteuning bevordert.
Regionaal perspectief Voor de goede uitvoering van alle jeugdzorgtaken is het nodig dat gemeenten bovenlokaal samenwerken. Alle gemeenten maken daarom deel uit van een samenwerkingsverband, gericht op de decentralisatie jeugdzorg. Hoe gemeenten participeren in de regio en in regioverband werken is wisselend.
Gemeenten werken intensief samen. De trekkersrol en projectleidersrol is bij grote gemeenten belegd ook in kader van organisatie en inkoop specialistisch aanbod Gemeenten werken samen door een goede projectstructuur en kwartiermakers per subregio. Daardoor is ze slagvaardig, zijn er korte lijnen en is duidelijk wie wat doet. De inkoop van het specialistisch aanbod wordt wel regionaal gedaan. Gemeenten werken wisselend samen, afhankelijk van de dossiers in het sociaal domein. De eigen lokale situatie wordt als maatstaf gehouden om een en ander te organiseren. Een aantal centrumgemeenten willen zich uitdrukkelijk niet als regionale trekker positioneren of die rol op zich nemen. Omringende gemeenten kunnen de ervaringen van deze centrumgemeenten wel benutten. Er zijn echter geen bestuurlijke of formele afspraken over rollen. Regionale afspraken zijn straks wel nodig over een aantal voorzieningen dat op een hoger schaalniveau georganiseerd is, zoals bepaalde residentiele voorzieningen en het AMHK. Deze afspraken zijn er nu nog niet.
13
6. Adviezen Ondanks de vele onzekerheden waarmee de transitie van de Jeugdzorg gepaard gaat weerhoudt het de gemeenten niet hard aan de slag te zijn om de transformatie van de jeugdzorg te realiseren en werkelijke veranderingen teweeg te brengen in de praktijk. De vele initiatieven die gemeenten en instellingen ondernemen zijn gericht op de ambitie een samenhangend stelsel in te richten. Een stelsel dat de eigen kracht en sociale netwerken van jeugdigen en hun ouders of verzorgers versterkt en daarnaast door preventie en ‘lichtere’ vormen van hulp in het gezin, het beroep op zwaardere specialistische jeugdzorg wordt terugdrongen. Gemeenten beogen samenhang in het brede sociale domein, tussen de verschillende decentralisaties en ontwikkelingen en samenhang in de regio tussen de gemeenten. Gemeenten zijn ook realistisch, ze zien risico’s en formuleren vraagstukken die ze nog uit te werken hebben. Of ze ‘de juiste dingen doen en de dingen goed doen’ blijven ze zich afvragen zowel in de praktijk bij de uitvoering van initiatieven, als op bestuurlijk niveau bij de samenwerking met andere gemeenten en met instellingen.
“De toekomstige raadsleden zijn een interessante doelgroep in het kader van hun verantwoordelijkheid voor het systeem. De raadsleden krijgen een andere rol dan de huidige t.a.v. de sturing en te nemen besluiten. Basale kennis is nodig over waar raadsleden verantwoordelijk voor worden en wat dat betekent voor hun rol.”
Desalniettemin nemen alle gemeenten hun opgave serieus, zijn hard aan de slag en leren van de ervaringen die ze opdoen met de transitie en transformatie van het stelsel. Gemeenten willen op basis van deze ervaringen de volgende adviezen aan hun collegae gemeenten geven.
Transitie én transformatie verbinden Verbindt bij alle stappen die je zet het perspectief van de transitie met die van de transformatie. Daarmee wordt het niet makkelijker, maar worden de veranderingen wel fundamenteler. Stimuleer het transformeren op alle niveaus.
Durf te kiezen Durf als gemeente te kiezen en realistisch te zijn. Neem bij die keuzes ook de Raden goed mee en zorg als goed opdrachtgever voor betrokkenheid van mensen, burgers en cliënten.
Vertrouw elkaar Vertrouwen is de basis voor samenwerken die noodzakelijk is om de transitie en transformatie te realiseren. Put uit de expertise van professionals en instellingen, want daar ligt niet alleen inhoudelijke kennis maar ook veel organisatie- en veranderkundige kennis.
Kansen in de praktijk pakken Er liggen nu zoveel kansen, pak deze want nu moet en kan het gaan gebeuren. Zoek de voorlopers op om initiatieven te starten en sluit aan bij bestaande initiatieven. Formuleer een gemeenschappelijk belang, geef elkaar daarnaast ruimte en tijd, investeer in elkaar leren kennen, ga aan de slag, leer en stuur op resultaten.
14
