Fiscale subsidie pensioenen Naar een ander fiscaal regime?
Voortgezette Openbare Financiën voor Fiscalisten
Lotty Boersma Géraldine Zonnevylle
mei 2004
Inhoudsopgave 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Inleiding en probleemstelling............................................................................................................... 3 Fiscale behandeling pensioen in de Wet IB 2001 .................................................................................. 4 Kritische kantekeningen bij het huidig systeem..................................................................................... 5 Mogelijkheden beperking fiscale subsidie pensioenen............................................................................ 6 Fiscale en sociaal-economische gevolgen ............................................................................................. 7 Afweging voorgestelde oplossingen ..................................................................................................... 9 Conclusie ........................................................................................................................................... 9
Geraadpleegde Literatuur ........................................................................................................................... 10
2
1. Inleiding en probleemstelling De Wet Inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001), die per 1 januari 2001 in werking is getreden, is het resultaat van de belastingherziening 2001. Deze belastingherziening is gebaseerd op het regeerakkoord van het kabinet-Kok II en sluit aan bij de nota 'Belastingen in de 21e eeuw: een verkenning' uit 1997 1. De voornaamste belastingmaatregelen in de Wet IB 2001 behelzen een verschuiving van directe naar indirecte belastingen, waaronder milieubelastingen (vergroening), verbreding van de belastinggrondslag door versobering van aftrekposten en invoering van een forfaitaire rendementsheffing. De tarieven van de loon- en inkomstenbelasting zijn omlaag gegaan en er is een arbeidskorting geïntroduceerd. Bij de totstandkoming van de wet IB 2001 is er bewust voor gekozen de hypotheekaftrek eigenwoning en bijna alle andere grote aftrekposten, waaronder pensioenpremieaftrek, te handhaven. Tijdens en vlak na behandeling in het parlement heeft men zich al afgevraagd of de belastingherziening wel ver genoeg ging. Behalve dat de Belastingherziening 2001 verrassende elementen bevat, was en is er ook kritiek te bespeuren 2. Deze kritiek spitst zich onder meer toe op de toch geringe grondslagverbreding, waardoor de tariefsverlaging beperkter zou zijn dan mogelijk. Dit zou met name toe te rekenen zijn aan het feit dat de grote aftrekposten zoals de hypotheekrente eigen woning en pensioenpremies ongemoeid zijn gelaten. Mede naar aanleiding van de motie-Reitsma (CDA) is bij de behandeling van de Wet IB 2001 in de Tweede Kamer de bewindslieden van Financiën verzocht onderzoek te doen naar een inkomstenbelasting met voor een ieder gelijk, lager, tarief, de zogenaamde 'vlaktax' 3. Dit heeft geresulteerd in het Rapport 'Belastingen in de 21e eeuw: een verkenning naar nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001' 4. Ervan uitgaande dat ter financiering van een uniform tarief een aantal aftrekposten moet sneuvelen, wordt in dit rapport een inventarisatie gedaan naar de verschillende mogelijkheden in dit verband. Een van de geschetste mogelijkheden, naast de afschaffing van de hypotheekrenteaftrek, is de afschaffing van de pensioenpremieaftrek, al dan niet met overeenkomstige afschaffing van de heffing van pensioenuitkeringen. In dit werkstuk staat de vraag centraal hoe in een vergrijzende samenleving 5 het fiscale beleid op het gebied van pensioenen een bijdrage zou kunnen leveren voor de introductie van een vlak tax6 en dan met name voor een bredere grondslag. Daartoe wordt in hoofdstuk 2 eerst de plaats van de pensioenpremieaftrek in de huidige wet bezien en wordt in hoofdstuk 3 de kritiek hierop onder de loep genomen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 een aantal alternatieven naar voren gebracht. In hoofdstuk 5 worden de fiscale en sociaal economische consequenties van deze alternatieven besproken en in hoofdstuk 6 worden deze onderling afgewogen. In hoofdstuk 7 volgt de conclusie.
1
Belastingen in de 21e eeuw. Een verkenning, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 810.
2
Ministerie van Financiën, Nota naar aanleiding van het verslag betreffende het voorstel van wet voor de Wet inkomstenbelasting 2001 (Belastingherziening 2001), 26 november 1999.
3
Motie van het lid Reitsma c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 727, nr. 94.
4
Ministerie van Financiën, Rapport Belastingen in de 21e eeuw, een verkenning naar nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001, 28 augustus 2001.
5
In het jaar 2050 zal 29% van de bevolking ouder zijn dan 65 jaar; in 2000 bedroeg dit percentage nog 14%. Deze gegevens zijn ontleend aan: E. Canton, C. van Ewijk and P.J.G. Tang, 'Aging and International Capital Flows', CPB Document nr. 43, January 2004. De 'grijze druk' - gemeten als het aantal 65-plussers ten opzichte van het aantal 25 tot 65 jarigen - is 25% in het jaar 2000 en 50% in het jaar 2050. Deze gegevens zijn ontleend aan: Centraal Planbureau, Fiscale behandeling van pensioenbesparingen in discussie, Werkdocument 100, 1998, pp. 1-22.
6
Zie K. Caminada and K.P. Goudswaard, The final tax reform?, in: European Taxation, vol. 41, no 2, February 2001: “The meaning of a “flat tax” is somewhat ambiguous in political debates and in the economic literature, but generally, a flat tax rate system has two key features: a very broad tax basis and one fixed rate”.
3
2. Fiscale behandeling pensioen in de Wet IB 2001 Uitgangspunt van het pensioenregime is dat het voldoende steun biedt om een adequate oudedagsvoorziening op te bouwen. Het huidige pensioensysteem in Nederland kent drie componenten, 'pijlers'. §
De Algemene ouderdomswet (AOW) Deze wet voorziet in een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum voor personen van 65 jaar en ouder. De AOW wordt gefinancierd op omslagbasis uit premies volksverzekeringen. De AOW-premie is niet fiscaal aftrekbaar en de uitkeringen zijn onderworpen aan belastingheffing in box 1.
§
Arbeidsgerelateerde pensioenregelingen Het dienstverband vormt de grondslag voor deze pensioenregeling. Uit onderzoek is naar voren gekomen dat 91% van werkend Nederland een arbeidsgerelateerde pensioenregeling heeft 7. Bij een dergelijke regeling spreken de werkgever en de werknemer een pensioenregeling af, welke wordt opgenomen in de arbeidsvoorwaarden. Deze pensioenregeling wordt gefinancierd door pensioenpremies, bestaande uit een fiscaal aftrekbare werknemersbijdrage en een onbelaste werkgeversbijdrage 8. Rendementen van het door de werknemers ingelegde kapitaal blijven gedurende de aangroeiperiode buiten de belastingheffing. Pensioenuitkeringen zijn daarentegen belast. Deze regel - premies aftrekbaar en uitkeringen belast - wordt de 'omkeerregel' genoemd.
§
Individuele oudedagsvoorzieningen Deze pensioenregelingen komen buiten een dienstverband tot stand. Men denke aan lijfrenteverzekeringen en spaar- en beleggingsproducten. Voor lijfrenten geldt dat onder voorwaarde van het bestaan van een pensioentekort de premies aftrekbaar zijn9, het rendement onbelast is en de uitkeringen belast zijn. Voor reguliere spaar- en beleggingsproducten geldt geen fiscale subsidie: premies zijn niet aftrekbaar en een opgebouwd kapitaal is onderworpen aan de vermogensrendementsheffing van box 3.
De reden voor de gekozen systematiek (pensioenpremies aftrekbaar in box 1) is volgens het kabinet dat de pensioenpremies het karakter hebben van kosten en dat het dus voor de hand ligt om deze bedragen tegen hetzelfde tarief in aanmerking te nemen als waartegen de daarmee corresponderende pensioenuitkeringen worden belast10. Dat de arbeidsgerelateerde pensioenregelingen zo omvanrijk zijn, komt doordat het fiscale regime een aanvullende pensioenopbouw stimuleert: stortingen ter dekking van de aanspraken zijn immers aftrekbaar, belastingbetaling vindt eerst plaats bij uitkering. Dit leidt tot uitstel van belastingbetaling. Het opbouwen van individuele oudedagsvoorzieningen is welliswaar niet zo aantrekkelijk meer als jaren geleden, maar toch nog aantrekkelijk genoeg in geval de uiteindelijke pensioenopbouw op minder dan 70% van het laatstverdiende loon dreigt uit te komen, dus als er een 'pensioengat' dreigt te onstaan. De fiscale subsidie is ongeveer € 9 miljard11.
7
K. Caminada and K.P Goudswaard (2004), ‘The fiscal subsidy on pension savings in the Netherlands’, Tax Notes International, vol. 33 (13), 29 March 2004, pp. 1231-1240. 8 Via art. 11 lid 1j onder 1° LB komt de fiscale behandeling van de pensioenpremie in box 1 Wet IB 2001 terecht. 9 Zie art. 3.1 lid 2h jo art. 3.124 sub a IB. 10 Ministerie van Financiën, Nota naar aanleiding van het verslag betreffende het voorstel van wet voor de Wet inkomstenbelasting 2001 (Belastingherziening 2001), 26 november 1999. 11 K. Caminada and K.P Goudswaard (2004), ‘The fiscal subsidy on pension savings in the Netherlands’, Tax Notes International, vol. 33 (13), 29 March 2004, pp. 1231-1240.
4
3. Kritische kantekeningen bij het huidig systeem Tweedekamerleden vroegen tijdens de behandeling in het parlement van het wetsvoorstel al waarom de regering de gelegenheid van een belastingherziening niet heeft aangegrepen om meer dan in het wetsvoorstel is voorgesteld de toen bestaande aftrekposten te vervangen door een breed stelsel van heffingskortingen. Naar het oordeel van deze leden zou hiermee een einde kunnen worden gemaakt aan het naar hun mening als oneigenlijk te kwalificeren voordeel dat de hogere inkomens al sinds jaar en dag genieten als gevolg van de aftreksystematiek. In dit verband wijzen zij op niet alleen op de aftrek van hypotheekrente ter zake van de eigen woning, maar ook op de aftrek van pensioenpremies die is vormgegeven als faciliteit in box 1 in plaats van als heffingskorting 12. Het PvdA-Kamerlid Crone wierp onlangs de vraag op waarom mensen die meer verdienen en dankzij hun opleiding toch al sterker staan met overheidsgeld gesubsidieerd moeten worden13. Er bestond ook een kritiekpunt op de fiscale behandeling van pensioenpremies ten aanzien van andere spaargelden die hetzelfde doel hadden. Voor ouderen met een laag pensioen zijn de opbrengsten uit spaargelden (vermogen) de noodzakelijk zelf-gespaarde aanvulling op het ouderdomspensioen. Deze zijn onderworpen aan de vermogensrendementsheffing in box 3. Wanneer deze gelden in een lijfrente waren belegd, zouden deze niet belast zijn. Deze gelden worden echter gebruikt om het eigen huis af te lossen. Door verkoop van dit huis, wordt het vermogen wel belast. Hiermee wordt aangetoond dat belegging (voor de oude dag) wel degelijk verschillend belast wordt, in tegenstelling tot wat de bewindslieden pogen te bewerkstelligen. Verder speelt de toenemende vergrijzing van de bevolking een belangrijke rol. De vergrijzing heeft grote gevolgen voor de overheidsuitgaven (AOW en zorg). Tegenover de toename van de overheidsuitgaven zullen weliswaar hogere belastingopbrengsten over de pensioenuitkeringen staan, maar daarmee valt slechts een deel van de hogere uitgaven op te vangen. Als de overheid niet adequaat anticipeert op de toename van de collectieve uitgaven, zal het in de toekomst om budgettaire redenen nodig zijn om de collectieve lasten te verhogen of om de overheidsvoorzieningen te versoberen. Daarmee zouden de lasten van de vergrijzing eenzijdig op de schouders van de toekomstige generaties terechtkomen 14. Dit vraagt om een nieuwe vormgeving van het pensioenregime. Enerzijds zou langer doorwerken na het 65e levensjaar moeten bijdragen aan voldoende AOW-opbouw, anderzijds zorgen pensioendotaties ook na het 65e jaar tot extra belastinguitgaven. Bovendien worden ouderen door het gunstige fiscale regime voor pensioenopbouw niet gestimuleerd door te werken tot hun 65e levensjaar. Een belangrijk deel van het onbenutte arbeidspotentieel in Nederland bevindt zich immers in de leeftijdscategorie 55 tot 65 jaar. Tenslotte leidt de omkeerregel tot een negatieve belastingopbrengst. Personen van 65 jaar en ouder betalen geen premies volksverzekeringen meer en dit leidt ertoe dat op hen een speciaal laag eerste schijftarief van toepassing is. Hierdoor is het tarief waartegen de premies afgetrokken worden (tijdens dienstverband) hoger dan het uitkeringstarief (na dienstverband). Het gemiddelde tarief waartegen pensioenpremies worden afgetrokken, bedraagt ruim 40%.; het gemiddelde tarief waartegen de uitkeringen belast zijn, bedraagt 30%: een verschil van 10% derhalve 15.
12
Ministerie van Financiën, Nota naar aanleiding van het verslag inzake het voorstel van wet houdende wijziging van enkele belastingwetten c.a. (Belastingplan 2004), 29 210, Den Haag, 2003. 13 Menno Tamminga, 'Kap pensioensteun rijken', NRC Handelsblad, 9 maart 2004. 14 Miljoenennota 2004, Bijlage 5 'Belastinguitgaven'. 15 Cenraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 2004 (Afschaffing fiscale faciliëring prepensioen: effect op het arbeidsaanbod), pp.148-159.
5
4. Mogelijkheden beperking fiscale subsidie pensioenen In de literatuur is een aantal oplossingen aangedragen om de fiscale subsidie ten aanzien van pensioenen te beperken. De extra belastingopbrengsten die hierdoor gegenereerd worden, zouden gebruikt kunnen worden om te komen tot een voor iedereen geldend lager belastingtarief. Hieronder volgt een overzicht van de mogelijke oplossingen. a. Introductie rendementsheffing pensioenfondsen Op basis van artikel 5 lid b Wet op de vennootschapsbelasting 1969 zijn pensioenfondsen thans vrijgesteld van de heffing van vennootschapsbelasting. Het Rapport 'Belastingen en premies: een verkenning naar nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001' noemt als mogelijkheid om te streven naar een meer gelijke fiscale behandeling van pensioenbesparingen ten opzichte van vrije besparingen, de invoering van een heffing op de rendementen bij de pensioenfondsen en/of de levensverzekeraars16. De heffing op de beleggingsopbrengsten ontbreekt in het huidige regime. Deze maatregel hoeft niets te veranderen aan de omkeerregel. De verbreding van de belastinggrondslag wordt hier dus niet in de inkomstenbelasting maar in de vennootschapsbelasting gezocht. b. Verhoging 65+ tarief Een ander mogelijkheid die is behandeld in de eerder genoemde Verkenning, is fiscalisering van de AOWpremies. AOW-gerechtigden betalen op dit moment uitsluitend AWBZ- en ANW-premies, maar geen AOWpremies. Als gevolg daarvan genieten AOW-gerechtigden een laag tarief in de eerste schijf. Fiscalisering betekent dat AOW-gerechtigden zelf ook AOW-premies gaan betalen, een verhoging derhalve van het 65+ tarief. Fiscalisering van de AOW-uitkeringen draagt niet direct bij aan de verbreding van de belastinggrondslag maar vergroot wel het draagvlak voor de financiering van de collectieve uitgaven. Hierdoor kan het tarief in de eerste schijf met ongeveer 1%-punt dalen17. Op die manier kan verhoging van het 65+ tarief dus wel bijdragen aan een vlaktax. c. Invoering maximering fiscaal gefaciliteerd pensioengevend inkomen Hogere inkomensgroepen hebben relatief veel voordeel van de huidige fiscale behandeling van pensioensparen, omdat zij de premies tegen een relatief hoog belastingtarief kunnen aftrekken. Voor de derde pijler geldt dat met name de hoogste inkomensgroepen gebruik maken van premieaftrek lijfrente. Uit een onderzoek uit 2000 bleek dat bij een inkomen boven de € 40.000 vier van de tien belastingbetalers gebruik maakt van de aftrekpost lijfrentepremies. Bij inkomens tot € 26.000 blijkt dit slechts een op de tien te zijn18. Om te voorkomen dat alleen hogere inkomens van een fiscale subsidiëring gebruik maken, luidt het voorstel de fiscale subsidie voor pensioensparen intact te laten blijven tot een bepaalde inkomen. Degene die meer verdient, verliest het fiscale voordeel boven dat bedrag en moet zelf beslissen of hij extra blijft sparen. Het Centraal Planbureau heeft op verzoek van de Tweede Kamerleden Crone en Depla (PvdA) een analyse gemaakt van een gemaximeerd fiscaal gefaciliteerd pensioen19. Dit zou niveau zou kunnen liggen op 1½ of 2 keer modaal (€ 44.000 respectievelijk € 59.000). Deze maatregel impliceert dat de pensioenopbouw tot deze grens plaatsvindt en daarboven niet meer fiscaal gefaciliteerd wordt.
16
Rapportage van de werkgroep grondslagverbreding en grondslagverschuiving, § 4.1 'Fiscale behandeling pensioenopbouw', uit: Ministerie van Financiën, Rapport Belastingen in de 21e eeuw, een verkenning naar nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001, 28 augustus 2001. pp. 118-127. 17 Ministerie van Financien, Rapport Belastingen in de 21e eeuw, een verkenning van nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001, 28 augustus 2001, p. 64. 18 Omgerekend naar euro's. Zie K. Caminada (2000), 'Pensioenopbouw via de derde pijler. Beschrijving van de ontwikkeling, omvang en verdeling van premies lijfrenten volgens de Inkomensstatistiek', Department of Economics Research Memorandum, 2000.01, Universiteit Leiden, pp.1-43. 19 Centraal Planbureau, CPB Notitie nr 2004/3, 'Effect van maximaal fiscaal gefaciliteerd pensioengevend inkomen'.
6
d. Afschaffing van de omkeerregel In hoofdstuk 2 is aangegeven dat de fiscale subsidie op het pensioensparen door de overheid ongeveer € 9 miljard per jaar bedraagt. De overheid zou zich dit bedrag in principe kunnen besparen door de omkeerregel eenvoudigweg af te schaffen en de hoofdregel toe te passen: aftrek van pensioenpremies is niet langer mogelijk, maar de pensioenuitkeringen zijn dan ook niet belast. Dit zou dus direct een zeer grote verbreding van de belastinggrondslag tot gevolg hebben.
5. Fiscale en sociaal-economische gevolgen In het vorige hoodstuk is een aantal mogelijkheden geformuleerd die alle kunnen bijdragen aan de introductie van een vlaktax. Hieronder volgen de fiscale en sociaal-economische gevolgen van deze maatregelen. a. Introductie rendementsheffing pensioenfondsen Het inkomen van pensioenfondsen bestaat uit de ingelegde premies door werknemers en werkgevers en beleggingsopbrengsten. Dat inkomen dient om de pensioenuitgaven te financieren. Indien gekozen wordt voor het onderwerpen van rendementen van pensioenfondsen en/of de levensverzekeraars, zal dat voor de overheid een extra opbrengst in de vennootschapsbelasting opleveren. Voor de pensioenfondsen betekent dit echter dat zij minder inkomen hebben om hun verplichtingen na te komen. Die verplichtingen liggen, afgezien van de mogelijkheid van indexering, vast. Pensioen- en levensverzekeraars zullen de belasting dan ook gaan doorberekenen in de pensioenpremies. Zo wordt de belasting op vermogensinkomsten verhaald op de factor arbeid. Dit zal dan weer resulteren in een grotere aftrekpost in box 1. Overigens zal de afschaffing van de vrijstelling van pensioenfondsen niet leiden tot stabiele belastingontvangsten. Pensioenfondsen beleggen een groot gedeelte van hun vermogen in aandelen. Hun beleggingsresultaat is dus sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de financiële markten. In 1999 bedroeg het totaal resultaat van de pensioenfondsen nog € 33.178 miljoen. In 2002 was het totaal resultaat € 65.081 miljoen negatief20. Dit is dus een twijfelachtige bijdrage aan de verbreding van de belastinggrondslag. b. Verhoging 65+ tarief Wanneer AOW-gerechtigden premieplichtig worden voor de AOW leidt dit tot een verbreding van het draagvlak voor de AOW. Daardoor zou de AOW-premie ook kunnen dalen. Dit heeft positieve inkomenseffecten voor de werkenden jonger dan 65 jaar en ook, vanwege de netto-netto koppeling van uitkeringen aan het minimum loon, voor de 65-plussers die alleen een AOW-uitkering hebben. Het aantal huishoudens dat alleen een AOW uitkering heeft zal in de toekomst afnemen. In § 3.2.6 van de Verkenning is namelijk aangegeven dat het aantal huishoudens dat naast de AOW-uitkering een aanvullende pensioen heeft, zal stijgen van bijna 83% in 2000 tot meer dan 90% in 2020 21. Fiscalisering van de AOW-premies levert hogere belastingopbrengsten op waardoor het tarief in de eerste schijf kan worden verlaagd. Voorts zal door de toenemende vergrijzing en de toeneming van het aantal huishoudens met een aanvullend pensioen dit effect in stabiliteit en belangrijkheid toenemen. De subsidie op het pensioensparen neemt af, niet aan de kant van de aftrek van de pensioenpremie maar aan de kant van de pensioenuitkering. Caminada en Goudswaard hebben berekend dat het lage 65+ tarief verantwoordelijk is voor 27 tot 43 procent van de totale subsidie op pensioensparen 22. Om inkomensschokeffecten voor de huidige pensioengerechtigden te voorkomen dient hun inkomen wel geleidelijk in de heffing van AOWpremie te worden betrokken.
20
Bron: Pensioen- & Verzekeringskamer, Financiële gegevens pensioenfondsen (http://www.pvk.nl/index_pensioenfondsen.html). Ministerie van Financiën, Rapport Belastingen in de 21e eeuw, een verkenning naar nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001, Den Haag, 2001. 22 K. Caminada and K.P Goudswaard (2004), ‘The fiscal subsidy on pension savings in the Netherlands’, Tax Notes International, vol. 33 (13), 29 March 2004, pp. 1231-1240. 21
7
c. Invoering maximaal fiscaal gefaciliteerd pensioengevend inkomen Aan de hand van ingewikkelde berekeningen heeft het Centraal Planbureau aangegeven wat het belastingvoordeel zal zijn als het pensioengevend inkomen begrensd wordt 23. De contante waarde van het budgettaire effect is in 2040 ruim € 22 miljard wanneer de grens wordt gelegd bij 1½ keer modaal inkomen en € 10 miljard bij een grens van 2 keer modaal. Door een maximale inkomensgrens te stellen wordt voorkomen dat personen met een inkomen boven deze grens blijvend kunnen compenseren door middel van sparen via oudedagslijfrente. Behalve dat hiermee volgens Crone en Depla de hogere inkomens niet nog eens extra gesponsord worden, wordt daarmee ook tegemoet gekomen aan de groeiende onrust over de financiering van de AOW in een sterk vergrijzende samenleving. Gevolgen voor de belastingopbrengsten zullen zijn dat deze in eerste instantie zullen toenemen door minder premieaftrek, maar na verloop van tijd zullen deze opbrengsten weer minder worden omdat er over de uitkeringen geen belasting geheven wordt. Daar tegenover staat dat de lijfrentepremies voor een box 3 vermogen zorgen waarover een forfaitair rendement wordt geheven. Men realisere zich ook dat het stellen van een inkomensgrens een controle (toetsen van inkomens) eist, hetgeen niet alleen tot meer bureaucratie leidt, maar ook tot extra uitgaven om deze controles uit te voeren. d. Afschaffing van de omkeerregel Zoals hiervoor onder punt c reeds opgemerkt, heeft het Centraal Planbureau een analyse gemaakt van de budgettaire effecten van afschaffing van fiscaal gefacilieerd pensioensparen boven de grens van 1½ of 2 keer modaal inkomen (respectievelijk € 44.000 en € 59.000). Maximering van het fiscaal gefaciliteerd sparen tot 1½ of 2 keer modaal inkomen kan als een gedeeltelijke afschaffing van de omkeerregel worden aangemerkt. De budgettaire gevolgen van een volledige afschaffing van de omkeerregel zullen dus beduidend groter zijn. Bij gedeeltelijke afschaffing zijn de kasstromen voor de overheid aanvankelijk positief. Het niet langer aftrekbaar zijn van de pensioenpremies tot een bepaald maximum levert hogere inkomsten op. Daarnaast worden de opgebouwde pensioenrechten langzaam maar zeker in de rendementsheffing van box 3 betrokken. Na verloop van tijd wordt echter de toename van de belastingderving over de pensioenuitkeringen belangrijker. Op termijn (na ongeveer 35 jaar) wordt de kasstroom dan ook negatief. Bij een volledige afschaffing van de omkeerregel zullen de gevolgen groter in omvang zijn en zich eerder in de tijd voordoen. Afschaffing van de omkeerregel levert dus op de kortere termijn een toename van de belastingontvangsten op, maar op de langere termijn ontstaat een daling van de belastingopbrengsten en dat is, met het oog op de toenemende vergrijzing, het paard achter de wagen spannen. Het zou daarentegen in principe mogelijk zijn de opbrengsten van de omkeerregel te reserveren voor de toekomst, maar dit vraagt (te) veel van de discipline van politici. Daarnaast verliest de overheid door het afschaffen van de omkeerregel een instrument om de inkomensverdeling tussen ouderen en jongeren bij te sturen via het aanpassen van de belastingen op de pensioenuitkeringen als onverwachte schokken hiertoe aanleiding geven 24.
23 24
Centraal Planbureau, Effect van Maximaal fiscaal gefaciliteerd pensioengevend inkomen, Notitie 2004/3, 2004. A.L. Bovenberg, 'Fiscus en Vergrijzing: Naar een Ander Fiscaal Systeem?', Weekblad voor Fiscaal Recht, 121, No 6938, pp. 18191830, 1992 en Centraal Planbureau, Fiscale behandeling van pensioenbesparingen in discussie, Werkdocument 100, 1998, pp. 1-22.
8
6. Afweging voorgestelde oplossingen Maatregel a
Kwantitatieve bijdrage tot verbreding van de grondslag Door koersschommelingen door decennia heen is de kwantitatieve bijdrage niet te geven.
Voordelen in kwalitatieve zin
Nadelen in kwalitatieve zin Instabiele belastingopbrengsten.
Eindoordeel 4
b
Indirect: het tarief in de eerste schijf kan 1%-punt dalen.
Stabiel in een vergrijzende samenleving.
Om schokken in het netto inkomen van ouderen te voorkomen, is geleidelijke invoering noodzakelijk.
1
c
Contante waarde in 2040: € 10/22 miljard, op korte termijn € 2,3/1,2 miljard per jaar25.
Minder bevoordeling 'rijken' Aansluiting bij vrije besparingen.
Bureaucratie. Hogere perceptiekosten.
2
d
€ 9 miljard per jaar op de korte termijn, maar negatieve kasstromen op de langere termijn.
Simpele oplossing voor de korte termijn. Overheid kan niet meer via inkomstenbelasting de inkomensverdeling corrigeren.
Ingrijpende structuurwijziging.
3
Bij gunstige beursontwikkelingen veel belastingopbrengsten.
7. Conclusie Er is veel aandacht voor de huidige subsidie op het pensioensparen en met name voor de omvang van het ermee gemoeide bedrag. Op het eerste gezicht zou men dan ook denken dat afschaffing van de omkeerregel het meest geëigende middel is om de belastinggrondslag te verbreden en een lager uniform tarief mogelijk te maken. Op de korte termijn is dat inderdaad een effectieve oplossing. Op de lange termijn, rekening houdend met een toenemende vergrijzing, leidt afschaffing van de omkeerregel echter tot negatieve kasstromen voor de overheid. Bovendien raakt de overheid ook een belangrijk instrument kwijt om de inkomensverdeling tussen ouderen en jongeren bij te sturen via het aanpassen van de belastingen op pensioenuitkeringen. Een betere oplossing is dan een geleidelijke verhoging van het 65+ tarief. Dat levert weliswaar niet direct een bredere grondslag op maar op termijn wel hogere en ook stabiele belastinginkomsten. Daarmee kan een bijdrage worden geleverd aan een 'overall' lager tarief. Dat zou het begin kunnen zijn van de introductie van een vlaktax.
25
Afhankelijk of gekozen wordt voor 1½ respectievelijk 2 keer modaal inkomen.
9
Geraadpleegde Literatuur §
Bakker, C.P.A., 'De vergrijzing en de fiscus', Weekblad voor Fiscaal Recht, 122, No 6046, pp. 323328, 1993.
§
Bovenberg, A.L., 'De Vergrijzing en de Fiscus', naschrift, Weekblad voor Fiscaal Recht , 122, No. 6046, pp. 32831, 1993.
§ § § § § § § § § §
§ § § § § § § § §
Bovenberg, A.L., 'Fiscus en vergrijzing: Naar een Ander Fiscaal Systeem?', Weekblad voor Fiscaal Recht, 121, No. 6038, pp. 1819-30, 1992. Bovenberg, A.L., 'Misverstanden over Pensioen', naschrift, Weekblad voor Fiscaal Recht, 122, No. 6057, pp. 862-65, 1993. Broekhuizen, J.W., 'Misverstanden over Pensioen', Weekblad voor Fiscaal Recht, 122, No. 6057, pp. 858-862, 1993. Caminada, K. and K.P. Goudswaard, 'The final tax reform? Effects of a Flat Rate Individual Income Tax', European Taxation, vol. 41, nr 2, February 2001, pp. 42-46. Caminada, K., and K.P Goudswaard (2004), 'The fiscal subsidy on pension savings in the Netherlands', Tax Notes International, vol. 33 (13), 29 March 2004, pp. 1231-1240. Caminada, K., Belastingherziening 2001; enkele achtergrondgegevens, 26 juli 2001. Caminada, K., en H. Vording, 'Het einde van de Belastinggids', in De Belastinggids 2004 van de Consumentenbond, januari 2004, p. 9. Caminada, K., en K.P Goudswaard (2003), 'Pensioenen en de schatkist', Tijdschrift voor Openbare Financiën 35, nr. 5, pp. 207-219. Caminada, K., K.P Goudswaard en H. Vording (2000), "Op weg naar de volgende belastingherziening", Openbare Uitgaven 32 (1), pp. 39-53. Caminada, K., 'Pensioenopbouw via de derde pijler. Beschrijving van de ontwikkeling, omvang en verdeling van premies lijfrenten volgens de Inkomensstatistiek', Department of Economics Research Memorandum, 2000.01, Universiteit Leiden, pp.1-43. Canton, E., C. van Ewijk and P.J.G. Tang, 'Aging and International Capital Flows', CPB Document nr. 43, January 2004. Centraal Planbureau, Effect van Maximaal fiscaal gefaciliteerd pensioengevend inkomen, Notitie 2004/3, 2004. Centraal Planbureau, Fiscale behandeling van pensioenbesparingen in discussie, Werkdocument 100, 1998, pp. 1-22. Miljoenennota 2004, Bijlage 5 'Belastinguitgaven'. Ministerie van Financiën, Nota naar aanleiding van het verslag betreffende het voorstel van wet voor de Wet inkomstenbelasting 2001 (Belastingherziening 2001), 26 november 1999. Ministerie van Financiën, Rapport Belastingen in de 21e eeuw, een verkenning naar nieuwe mogelijkheden vanuit het belastingstelsel 2001, Den Haag, 2001. Pensioen- & Verzekeringskamer, Financiële gegevens pensioenfondsen 2002 (te raadplegen via: http://www.pvk.nl/index_pensioenfondsen.html). Tweede Kamer, Belastingen in de 21e eeuw. Een verkenning, vergaderjaar 1997-1998, 25 810, no. 2, Den Haag, 1997. Tweede Kamer, Nota naar aanleiding van het verslag Wet IB 2001 (Belastingherziening 2001), vergaderjaar 1999-2000, 26 727, no. 7, Den Haag, 1999.
10
