EVOLUTIE VAN HET BEGRIP BOUWVERGUNNING IN DE BELGISCHE WETGEVING
Jozef CASTERMANS
Inleiding Het is de bedoeling na te gaan wat door het begrip bouwvergunning gedekt wordt doorheen de Belgische wetgeving, nl. vanaf de besluitwet van 25 augustus 1915, over de wet van g april 1919, het besluit van 12 september 1940, de besluitwet van 2 december 1946, tot de W:et van 29 maart 1962. Ons aanknopingspunt moeten we echter hogerop in de geschiedenis gaan zoeken, nl. in de oude gemeentewet, art. 90, go, zoals dit werd ingevoerd bij de wet van 15 augustus 1g97.
Gemeentewet, Art. 90, 8° en de wet van 1 februari 1844 Art. 90, go van de gemeentewet belastte het kollege van burgemeester en schepenen met de goedkeuring van de plannen der bouwwerken voor de gebouwen op te richten door partikulieren in de aaneengebouwde gedeelten van de gemeenten. Er was dus geen goedkeuring nodig vanwege het kollege voor gebouwen op te richten door openbare besturen, noch voor gebouwen buiten de aaneengebouwde gedeelten van de gemeenten. De wetgever voegde eraan toe dat deze bepalingen golden «Zoo voor de kleine wegen als voor de hoofdwegen.» Voor ieder van deze beide soorten wegen afzonderlijk waren nog andere bepalingen van kracht. Zo schreef de wet van 1 februari 1g44 in art. 4 (gewijzigd door de wet van 15 augustus 1g97) m.b.t. de kleine wegen en de stadswegen
313
voor dat in de steden en de aaneengebouwde gedeelten van de landelijke gemeenten op de gronden bestemd tot achteruitbouw niet mocht gebouwd of herbouwd worden, noch wijzigingen mochten aangebracht worden aan bestaande gebouwen (met uitzondering van instandhoudings- en onderhoudswerken) zonder voorafgaande machtiging van het gemeentebestuur. M.b.t. de hoofdwegen schreef dezelfde wet in art. 16 (toegevoegd door de wet van 28 mei 1914) voor dat er niet mocht gebouwd of herbouwd worden, noch wijzigingen mochten aangebracht worden aan bestaande gebouwen (ook hier met uitzondering van instandhoudings- en onderhoudswerken) zonder voorafgaande machtiging van het koilege van burgemeester en schepenen, tenzij op minder dan 8 m afstand van de regelmatig vastgestelde rooilijn of op minder dan 20 m afstand van de grens van de weg, wanneer er geen algemeen rooiingsplan bestond. Inzake de goedkeuring van bouwplannen, bezat het koilege een onbeperkte macht van beoordeling. Hiermee wordt bedoeld dat het koilege de bouwplannen niet aileen zonder meer kon aannemen of verwerpen, maar ook kon wijzigen, d.i. het kon het afleveren van de bouwvergunning afhankelijk steilen van bepaalde voorwaarden, zoals de dikte van de muren o.a. Hieraan moet onmiddellijk toegevoegd worden dat het koilege zulke voorwaarden slechts kon opleggen in de mate dat het daartoe bevoegd was, nl. inzake veiligheid en hygiene. lnzake estetiek kon het koilege geen voorwaarden opleggen, krachtens tal van vonnissen die dit recht aan het koilege ontzegd hadden. Samenvattend : de bevoegdheid van het koilege w,as tamelijk uitgestrekt (niet aileen aannemen of verwerpen zonder meer, maar ook voorwaarden steilen, weliswaar beperkt tot veiligheid en hygiene) ; deze bevoegdheid was echter terzelfdertijd nogal beperkt (bouwvergunning slechts afgeven voor bouwwerken van private personen in aaneengebouwde gedeelten). Besluitwet van 25 augustus 1915 AI bij al waren de gemeentebesturen, krachtens art. 90, go van de gemeentewet, niet totaal ongewapend inzake stedebouw. Nochtans werd het beeld van onze steden en gemeenten steeds lelijker, wat erop wees dat het kollege het wapen dat was neergelegd in de gemeentewet niet gebruikte. Bij het begin van W.O. I (1915) kwam er inzake stedebouw een nieuw initiatief vanwege de Belgische regering die op dat ogenblik te Le Havre verbleef. Zij gaf zich rekenschap ervan dat het een vergissing zou zijn de geteisterde steden na de oorlog in hun vooroorlogse gedaante te Iaten heropbouwen. In de waakzaamheid van de gemeentebesturen daarbij had zij echter weinig vertrouwen om hoger genoemde reden. 314
Uit deze bedenkingen groeide de besluitwet van 25 augustus 1915 betreffende de heropbouw van de vernielde Belgische gemeenten. De besluitwet stelt weliswaar vast dat het schepenkollege de bouwvergunningen moet afleveren (art. 1), maar introduceert het beginsel van een sterk doorgedreven rijksbemoeiing: de afgeleverde vergunningen tot bouwen en herbouwen moesten goedgekeurd worden door de minister van landbouw en openbare werken (art. 5). Voor deze goedkeuring mocht de minister de voorwaarden stellen welke naar zijn oordeel moesten opgelegd worden. In tegenstelling tot het schepenkollege (zie hoger), mocht de minister voorwaarden stellen inzake estetiek (art. 5). Wet van 8 april1919
Deze w.et, nopens de nationale aanneming der gemeenten en het herstel der verwoeste gewesten, bepaalde dat de koning de gemeenten, die door de verwoestingen van de oorlog zwaar beproefd werden, namens de natie kon aannemen (art. 1). Door de aanneming nam de regering het lot van de door de oorlog getroffen gemeenten ter harte en besloot hen te helpen bij de wederopbouw. De staat was nl. verplicht te voorzien in de uitgaven wegens herstelling van het domein en van de openbare diensten der aangenomen gemeente, ook in de verplichte uitgaven die de gemeente omwille van de omstandigheden niet bestrijden kon, alsmede in de niet-verplichte uitgaven waarvan de uittrekking op de gemeentebegroting door de hoge koninklijke kommissaris werd aangenomen. In art. 14 van deze wet werd de besluitW-et van 25 augustus 1915 niet-toepasselijk verklaard op de aangenomen gemeenten. Dit had voor gevolg dat de wederopbouw van de geteisterde gemeenten niet plaats had in het teken van deze besluitwet. En het resultaat van de wet van 8 april 1919 was ook al nihil. In haast aile gemeenten werden de verwoeste gebouwen heropgebouwd zonder aan de vooroorlogse toestand iets te wijzigen. De besluitwet van 1915 die lange tijd verdrongen werd door de w;et van 1919, leverde dus geen praktische resultaten op. Theoretisch bleef zij van kracht tot W.O. II en werd pas uitdrukkelijk opgeheven door het besluit van 12 september 1940. Besluit van 12 september 1940
Het besluit van 12 september 1940, betreffende de urbanisatie van bepaalde gemeenten met het oog op 's lands wederopbouw, werd genomen door de secretarissen-generaal (de Belgische regering verbleef te Londen op dat ogenblik). In de uiteenzetting van de beginselen wezen de secretarissen-generaal erop dat zij met dit besluit slechts wilden tegemoet kom.en aan 315
de noodzaak van een zo vlug mogelijke wederopbouw en dat dit besluit onvolledig was. Het uitwerken van een volledige wetgeving inzake stedebouw zou een taak voor later zijn. Het beginsel van de rijksbemoeiing inzake bouwvergunningen werd gehandhaafd en zelfs nog verstevigd. In art. 18 nl. werd voorzien in een bijzondere procedure die erin bestand dat niemand mocht bouwen, afbreken, wederopbouwen, ontbossen of het relief van de grond aanzienlijk wijzigen, door graven of aanaarden (met uitzondering van de normale onderhoudswerken), zonder voorafgaande, geschreven en uitdrukkelijke toelating van de kommissaris-generaal voor 's lands wederopbouw of van zijn afgevaardigde. Deze procedure werd voor de eigenaar verplicht gesteld vanaf het ogenblik dat het besluit van de kommissaris-generaal in het Staatsblad verscheen, waarbij besloten werd tot het opmaken van een algemeen of bijzonder plan van aanleg voor het geheel of een gedeelte van een gemeente, en zij werd verplicht gesteld voor het ganse in dat besluit bepaalde grondgebied. Vanaf het ogenblik dat het door de kommissaris-generaal definitief vastgestelde plan van aanleg was ingediend op het gemeentehuis, werd de voorafgaande procedure slechts verplicht gesteld voor het grondgebied dat door dit plan werd omschreven. «Deze beschikking heeft een dubbel doe!», zegde de secretarissengeneraal in de uiteenzetting van de beginselen, en ze gingen verder : «Tussen het ogenblik waarop de kommissaris-generaal het besluit neemt tot het opmaken van een plan van aanleg en het ogenblik waarop hij definitief uitspraak doet over de uitgestrektheid van het grondgebied van het definitieve plan, zal een tamelijk lange periode verlopen, tijdens dewelke er onzekerheid zal heersen. Aan de ene kant moet worden voorkomen dat voorbarige werken het plan dat in voorbereiding is in het gedrang zouden brengen. Aan de andere kant mag de bedrijvigheid niet worden gehinderd, die zonder invloed is op de toekomst. De speciale procedure der voorafgaande machtiging Iaat toe deze uiteenlopende belangen in overeenstemming te brengen.» Het gaat hier om wat men noemt de vrijwaringsmaatregelen, de vrijwaring van een goede aanleg. Voor de zoeven opgesomde handelingen was dus een voorafgaande, geschreven en uitdrukkelijke toelating vereist vanwege de kommissaris-generaal of zijn afgevaardigde. Aldus was voor eenzelfde aangelegenheid, nl. het afgeven van een bouwvergunning, de tussenkomst nodig van twee openbare besturen : enerzijds deze van de kommissaris-generaal krachtens het besluit van 12 september 1940 en anderzijds deze van het kollege van burgemeester en schepenen krachtens art. 90, go van de gemeentewet dat nog steeds van kracht was. Art. 18 van het besluit van 12 september 1940 zegt overigens in fine : «De aanvraag om toelating moet ingediend worden, onverminderd aile andere procedures die door de wetten en reglementen zijn voorgeschreven.» Tenminste dit systeem van dubbele vergunning
316
gold voor de gemeenten die vielen onder de toepassing van het hierbesproken besluit, d.w.z. zij die moesten wederopgebouwd worden. Op te merken valt dat het besluit van 1940 voor iedereen gold. De aanhef van art. 18 luidt: «Niemand mag ... bouwen, ... ». Aldus waren ook openbare besturen onderworpen aan deze bijzondere procedure van toelating door de kommissaris-generaal (en niet alleen partikulieren, zoals voor de toelating vanwege het kollege van burgemeester en schepenen.) Verder was de toelating van de kommissaris-generaal vereist voor het bouwen, enz. op het ganse grondgebied van de gemeente (respektievelijk het ganse grondgebied dat door het plan van aanleg werd omschreven), en niet enkel voor de aaneengebouwde gedeelten zoals bepaald voor de toelating van het kollege van burgemeester en schepenen. De kommissaris-generaal bezat in uitvoering van zijn bevoegdheid inzake het verlenen van bouw'vergunningen, dezelfde onbeperkte macht van beoordeling als het kollege van burgemeester en schepenen. D.w.z. dat hij de macht had om de aanvraag tot bouwen, enz. goed te keuren, te verwerpen of te wijzigen. Zoals reeds hoger werd gezegd, heeft het besluit van 1940 de besluitwet van 25 augustus 1915 opgeheven (art. 25).
Besluitwet van 2 december 1946 Het stelsel dat door de secretarissen-generaal bij het besluit van 12 september 1940 was ingevoerd inzake bouwtoelatingen, werd in deze besluitwet betreffende de stedebouw integraal overgenomen, ook weer beperkt tot de gemeenten die voor wederopbouw in aanmerking kwamen (art. 18). Hier werd echter gesproken over de toelating van de minister van openbare werken (of van zijn afgevaardigde) en over een koninklijk besluit in de plaats van respektievelijk over de kommissaris-generaal voor 's lands wederopbouw en over een besluit. De overgang van het besluit van 12 september 1940 naar de besluitwet van 2 december 1946 gebeurde niet onmiddellijk. Hiertussen dienen nog vermeld te worden de besluitwet van 5 mei 1944, de besluitwet van 17 november 1944 en van 31 augustus 1945. De besluitwet van 5 mei 1944 had het besluit van 12 september 1940 betreffende de urbanisatie van bepaalde gemeenten met het oog op 's lands wederopbouw nietig verklaard. Art. 4 van deze besluitwet voorzag echter dat de koning, bij besluit van de in raad vergaderde ministers, ertoe kon overgaan zekere nietig verklaarde besluiten terug in werking te stellen voor beperkte duur. In uitvoering van dit artikel werd het besluit van 12 september 1940 terug van kracht voor een termijn van 12 maanden ingaande vanaf 1 september 1944 ; dit gebeurde bij besluit van 17 november 1944. 317
Het besluit van 31 augustus 1945 verving deze termijn van 12 maanden door een termijn van 3 jaar. Hierna volgde dan de besluitwet van 2 december 1946 die, zoals gezegd, bet stelsel van bet besluit van 12 september 1940 liet voortbestaan. Het stelsel van de dubbele vergunning gold dus nog steeds. N aast de traditionele vergunning van bet schepenkollege moest er nog een vergunning afgeleverd worden door de minister van openbare werken of zijn afgevaardigde (het bestuur van de stedebouw). Wet van 29 maart 1962 De vorige wetten en besluitwetten inzake stedebouw waren allen tot stand gekomen in het Iicht van de dringende noodzaak tot wederopbouw van hetland. Het moest dus allemaal zeer vlug gaan; vandaar dat zij telkens onvolledig en zeer onsamenhangend waren. Op het ogenblik dat die noodzaak niet meer hestand, kon men gaan denken aan een organieke wet op de stedebouw die een meer samenhangend gebeel zou vormen. Aldus is de wet van 29 maart 1962 op de ruimtelijke ordening en de stedebouw er gekomen, die nu nog steeds van kracht is. Hoofdtrek van deze wet is dan ook de koordinatie van het tot dan toe geldende stelsel en daarbij nauw aansluitend een versoepeling van de rijksbemoeiing. Koordinatie drong zich op. Inderdaad, doordat in vele gevallen twee bouwvergunningen nodig waren voor een bouwwerk, werd de administratieve organisatie zeer gekomplikeerd en het was soms moeilijk om bet respektieve toepassingsgebied van beide vergunningen te omlijnen. Kortom, de hele regeling deed nogal stroef aan doordat twee openbare besturen moesten tussenkomen. Om hieraan te verhelpen heeft de wetgever in de wet van 1962 gesteld dat voor ieder bouwplan slechts een enkele bouw.vergunning nodig is en dat deze bouwvergunning in beginsel uitsluitend door het kollege van burgemeester en schepenen zal afgeleverd worden. Art. 44, al. 1 is in dit opzicht duidelijk: «niemand mag bouwen, ... zonder voorafgaande schriftelijke en uitdrukkelijke vergunning van het kollege van burgemeester en schepenen. » Hierbij moet aangestipt worden dat het schepenkollege deze bevoegdheid nu uitoefent op het ganse grondgebied van de gemeente en niet meer aileen in de aaneengebouwde gedeelten of op een zekere diepte (8 m) t.o.v. de rooilijn. Dit was reeds in 1938 voorgesteld geweest door het Studiecentrum tot hervorming van de staat in zijn voorontwerp van de wet betreffende de bouw- en beplantingspolitie (De hervorming van de staat - Nieuwe besluiten; Publikatie van het Studiecentrum tot hervorming van de staat; Brussel, 1938; Zesde kommissie B- Stedebouw, biz. 304- 323). Daarbij komt dat het kollege nu rekening mag houden met estetische overwegingen en dit op grand van het beginsel dat in art 1, 318
al. 2 van de hier besproken wet is neergelegd : «Die (ruimtelijke) ordening wordt ontworpen zowel uit ekonomisch, sociaal en estetisch oogpunt als met het doel 's lands natuurschoon ongeschonden te bewaren.» Zoals hoger gezegd, had de rechtspraak dit recht aan het kollege ontzegd en zijn bevoegdheid beperkt tot de veiligheid en de hygiene. Aan het beginsel dat uitsluitend het kollege van burgemeester en schepenen bevoegd is om bouwvergunningen af te leveren, heeft de wetgever van 1962 toch enkele reserves aangebracht. Hiermee belanden we weer bij het beginsel van de rijksbemoeiing, m.n. de rol van het bestuur van de stedebouw of de gemachtigde ambtenaar. Hierboven hebben we reeds opgemerkt dat de sterke rijkstussenkomst geinspireerd was door de tekortkoming van de meeste gemeenten bij het onderzoek van de bouwvergunning. In de huidige wet heeft men ingezien dat de regeling die daaruit voortvloeide te stroef was (dubbele vergunning). Men heeft echter ook ervaren dat w~t men gewoonlijk vrijwaringsmaatregelen noemt (het principe hiervan ligt in art. 18 van de besluitwet van 2 december 1946; zie hoger) goede vruchten had afgeworpen. Aldus heeft men het essentiele van dit procede behouden, maar gegoten in een soepeler vorm. Dit ligt helemaal in de lijn van de doorgevoerde koordinatie. Er zou immers niets veranderd zijn in vergelijking met vroeger, indien men naast het beginsel van de uitsluitende bevoegdheid van het schepenkollege een sterke tussenkomst van het rijk zou geplaatst hebben. De meer soepele tussenkomst van het rijk bestaat hierin dat de gemachtigde ambtenaar nog slechts een advies moet uitbrengen over het al dan niet verlenen van een bouwvergunning. Het schepenkollege moet zijn beslissing africhten op dit advies, nl. de bouwvergunning kan niet worden verleend dan op eensluidend advies van de gemachtigde ambtenaar. Dit alles is zo wanneer er nog geen bij koninklijk besluit goedgekeurd bijzonder plan van aanleg bestaat voor het grondgebied waarop het perceel is gelegen waarvoor een bouwvergunning werd aangevraagd (art. 45). Duidelijk speelt hier de idee van de vrijwaringsmaatregelen. Wellicht is het goed, in het geval waar er nog geen goedgekeurd bijzonder plan van aanleg bestaat, even de draagwijdte van de bevoegdheid van het schepenkollege t.o.v. dergelijk advies van de gemachtigde ambtenaar na te gaan. Het kollege mag geen bouwvergunning uitreiken voor een gebouw waarvoor de gemachtigde ambtenaar geen eensluidend advies heeft gegeven, noch mag het bouwvergunningen uitreiken onder het stellen van lichtere voorwaarden dan deze gesteld door de gemachtigde ambtenaar met het oog op een behoorlijke plaatselijke aanleg. Het schepenkollege mag echter wel een bouwvergunning weigeren niettegenstaande de gemachtigde ambtenaar een gunstig advies zou gegeven hebben, alsook mag het kollege strengere voorwaarden verbinden aan het verlenen van een bouwvergunning dan die van de gemachtigde ambtenaar. 319
Bestaat er nu wei een bij koninklijk besluit goedgekeurd plan, moet de gemachtigde ambtenaar enkel nagaan of de bouw;vergunning overeenstemt met het plan van aanleg. Is dit niet het geval, heeft hij een schorsingsrecht (art. 46). Wanneer echter de aanvrager na verloop van de termijn van 75 dagen na de datum van het ontvangbewijs van zijn aanvraagdossier, (termijn binnen dewelke hij kennis moet krijgen van de beslissing van het schepenkollege, omtrent zijn bouwaanvraag) geen kennis heeft gekregen van de beslissing van het schepenkollege, moet hij zulks bij ter post aangetekende brief melden aan de gemachtigde ambtenaar. In dit geval is het toch de gemachtigde ambtenaar die uitspraak moet doen over het al dan niet verlenen van de bouwvergunning. Dit ten gevolge van de nalatigheid van de gemeente (art. 54, 2e lid). De rijksbemoeiing is dus tot een minimum herleid in vergelijking met het vroegere stelsel waar het bestuur van de stedebouw belast was met het afleveren van een toelating tot bouwen. Als men het woord beginsel uitspreekt, denkt men natuurlijk al aan een uitzondering. Deze bestaat ook hier. Afwijkend van het beginsel dat bouwvergunningen uitsluitend door het schepenkollege worden verleend, worden zij afgeleverd door de minister van openbare werken of zijn gemachtigde w.anneer ze worden aangevraagd door een administratieve of militaire overheid. Hieraan komt het schepenkolege slechts te pas door het uitbrengen van een voorafgaand advies (art. 4g), In het verslag van de gemengde kommissie voor de stedebouw, ingesteld bij K.B. van 15 januari 1957 heet het dat het niet normaal zou zijn «dat de staat, wanneer hij wenst te bouwen, zou kunnen gedwarsboomd worden door het schepenkollege van de gemeente waar het bouwwerk moet worden opgericht.» De toenmalige minister van openbare werken verzekerde echter dat een goedgekeurd plan van aanleg bindend is zowel voor de openbare besturen als voor partikulieren. Op dit stuk is men dus bij het oude stelsel gebleven. Ook reeds in het oude art. 90, go van de gemeentewet gold dat het schepenkollege slechts voor bouwwerken op te richten door partikulieren een bouwvergunning kon uitreiken. De wet van 1962 is van toepassing op aile gemeenten. Dit in tegenstelling tot de vorige wetten die enkel betrekking hadden op de gemeenten die getroffen werden door oorlogsgebeurtenissen. De wet van 29 maart 1962 voorziet verder in enkele wijzigings- en opheffingsbepalingen. Aldus wordt art. 90, go van de gemeentewet als volgt vervangen : «(Het kollege van burgemeester en schepenen is belast met : go) de afgifte van de bouw- . . . vergunningen, overeenkomstig de wet houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw.» (art. 71) In art. 72 worden de besluitwet van 2 december 1946 en de wet van 1 februari 1g44, gewijzigd bij de wetten van 15 augustus 1g97 en 2g mei 1914, opgeheven. 320
Deze wet voert, tenslotte, de term «bouwvergunning» in, in plaats van alle andere vroeger gebruikte termen, zoals o.a. de uitdrukkelijke toelating tot bouwen. Samenvattend kunnen we zeggen : het kollege van burgemeester en schepenen is in de huidige wetgeving inzake stedebouw de administratieve spil inzake bouwvergunningen. De vergunning afgeleverd door het kollege komt in de plaats van de bouwvergunningen vereist door de vroeger van kracht zijnde wetten en verordeningen. Het bestuur van de stedebouw is daarbij het adviserende toezichthoudend orgaan. Bij de bespreking van de evolutie van het begrip bouwvergunning mag niet uit het oog worden verloren dat de bouwvergunning steeds is ingeschakeld in wetten die de ruimtelijke ordening op het oog hebben. De goede ordening is de uiteindelijke bedoeling van het al dan niet verlenen van een bouwvergunning. Door een bouwvergunning uit te reiken of te weigeren wordt het mogelijk schendingen van de voorschriften van nog in voorbereiding zijnde of reeds goedgekeurde plannen van aanleg, alsmede de stoornis die eruit voortvloeit, te voorkomen. Denken we terug o.a. aan de vrijwaringsmaatregelen. Zie ook in dit verband de beperkte geldigheidsduur van een bouwvergunning : indien binnen een jaa.r na afgifte van de vergunning niet met de werken is begonnen, is de vergunning vervallen ; mogelijke verlenging met een jaar slechts (art. 52 van de wet van 29 maart 1962). De wetgever heeft echter niet enkel dit willen regelen. In dit algemeen kader heeft hij ook oog gehad voor de bescherming van de aanvrager zelf tegen willekeur. Op welke wijze heeft de wetgever die het plan van aanleg centraal stelde, aandacht geschonken aan de belangen van de aanvragers ? We zullen even blijven stilstaan bij enkele punten hieromtrent en nagaan hoe deze bescherming is geevolueerd doorheen de wetgeving, en het grote keerpunt in dit opzicht is de wet van 29 maart 1962.
Het verlenen van de vergunning In de loop van deze uiteenzetting is gebleken dat er een grote vereenvoudiging in dit opzicht is doorgevoerd met de wet van 29 maart 1962. De meervoudige, niet-gekoordineerde procedure ingevolge het feit dat twee bouwvergunningen vereist waren (besluit van 12 september 1940 en besluitwet van 2 december 1946), bezorgde de aanvragers herhaaldelijk last. Dit gebrek aan koordinatie en de tegenstrijdigheid tussen de ministeriele onderrichtingen en de rechtspraak van de Raad van State bracht heel wat onzekerheid mee (Verslag namens de kommissie voor openbare werken, Parlementaire bescheiden van de Kamer van volksvertegenwoordigers, 1959-60, nr. 573- 9). Hierbij komt nog dat de mogelijkheid niet was uitgesloten dat de 321
beslissingen van de verschillende instanties {schepenkollege en Bestuur van stedebouw) tegenstrijdig zouden zijn. De koordinatie, doorgevoerd door de wet van 29 maart 1962, heeft de zaken heel wat eenvoudiger gemaakt voor de aanvrager. Hij heeft nog enkel met de gemeentelijke overheid te doen : hij client zijn aanvraag in bij het schepenkollege en dit zal hem de vereiste vergunning afleveren. Weigering van de vergunning V66r de wet van 29 maart 1962 was het niet vereist de weigering van de bouwvergunning te motiveren. Ter gelegenheid van de voorbereidende besprekingen van de wet van 29 maart 1962, wezen sommige leden van de verenigde kommissies voor de justitie en voor de openbare werken erop dat de partikulieren zich erover beklaagden dat de weigering vanwege het Bestuur van de stedebouw een bouwvergunning af te geven, - weigering die soms uitsluitend berustte op het verlangen de toekomstige ordening niet in het gedrang te brengen - , als te willekeurig voorkwam (Verslag van de verenigde kommissies voor de justitie en voor de openbare werken, Parlementaire bescheiden van de senaat, 195960, nr. 275). De wet van 29 maart 1962 heeft daarin dan verandering gebracht. Zij vereist dat de beslissing, waarbij de vergunning wordt geweigerd, met redenen moet omkleed zijn (art. 44, laatste lid). Vroeger was het een voldoende red en tot weigering van de vergunning indien de aanvraag in strijd was met een in voorbereiding zijnde plan van aanleg. En daarmee was het uit. Nu, sinds de wet van 1962, is dit een voldoende reden gedurende slechts drie jaar. Na drie jaar vervalt de weigering indien het bijzonder plan van aanleg nog geen bindende kracht heeft verkregen, en mag niet meer diezelfde reden ingeroepen worden om de weigering te motiveren (art. 45, laatste lid). Een andere verbetering van het stelsel sinds de wet van 1962, is dat wanneer de vergunning normaal zou moeten geweigerd worden omdat het bouwwerk zal worden opgericht op een stuk grond dat door een rooilijn is getroffen, zij niettemin kan afgegeven worden indien uit de adviezen van de bevoegde autoriteiten blijkt dat de rooilijn ter plaatse van het gebouw niet voor tenminste 5 jaar, te rekenen vanaf de afgifte van de vergunning, tot stand zal kunnen worden gebracht {art. 50, 2° lid). De toenmalige minister van openbare werken wees erop dat dit ook geldt voor het bouwen op een stuk grond dat zich niet bevindt aan een uitgeruste openbare weg (Parlementaire handelingen van de senaat, 1959-60, vergadering van 11 mei 1960). Ook in de vroegere wetgeving is er een voorbeeld te vinden van een geval waar een met redenen omklede beslissing diende genomen te wprden. 322
In het besluit van 12 september 1940 en de besluitwet van 2 december 1946 wordt gesteld dat de termijn binnen dewelke de kommissarisgeneraal, respektievelijk de minister van openbare werken, of hun afgevaardigde uitspraak moet doen, met twee maanden ten hoogste kan verlengd worden, «door een met redenen omklede beslissing» {art. 18).
Termijnen In aile hier besproken wetten worden termijnen aangegeven binnen dewelke de bevoegde overheid een beslissing moet nemen over het al dan niet verlenen van een bouwvergunning. Weliswaar waren de termijnen niet in aile wetten van gelijke duur, maar het feit dat ze er waren, wees toch ergens op een zekerheid voor de aanvrager. In de regeling van v66r 1962 hestand er echter mogelijkheid om de basistermijn van een maand binnen dewelke de beslissing moest vallen met twee maanden te verlengen, maar dit moest dan gebeuren in een met redenen omklede beslissing, zoals hager reeds werd gemeld. In het stelsel van de dubbele vergunning was het ook zo dat de termijnen toegestaan aan de twee bevoegde instanties {schepenkallege en Bestuur van de stedebouw) gekumuleerd werden, zodat het magelijk was dat de aanvrager zeer lang diende te wachten ap een definitieve beslissing. Doordat de wet van 1962 aileen aan het schepenkollege de bevoegdheid heeft gegeven om bauwvergunningen af te geven, is hieraan een einde gesteld. Men heeft nu nag slechts een termijn die in vergelijking met de vroegere toestand, tamelijk kort is, nl. 75 dagen {art. 54, 1o lid). Is deze termijn voorbijgegaan zonder dat de aanvrager kennis krijgt van een beslissing, wordt de vergunning beschauwd als zijnde verworven (stilzwijgende bouwvergunning). Dit is zo altijd geweest, in aile wetten op de ruimtelijke ordening.
Beroep We hebben reeds opgemerkt dat de aanvrager enigszins beschermd is tegen een weigering van de vergunning, o.a. doordat de weigeringsbeslissing client gemotiveerd te zijn (zie hager). Hoe is en was het gesteld met zijn magelijkheden in beroep te gaan tegen een weigering ? In het oude art. 90, 8° van de gemeentewet (wet van 15 augustus 1897) was voorzien dat hij in beroep kon gaan tegen de beslissing van het kollege van burgemeester en schepenen bij de bestendige deputatie en, indien daartoe aanleiding hestand, bij de regering. Het kollege zel£ was en is nog steeds zonder verhaal tegen de be323
slissingen van de bestendige deputatie {Cass. 19 maart 1ggg, Pas., 1ggg, I, 125). De besluitwet van 25 augustus 1915 voorzag geen mogelijkheid tot enige hogere aanleg. De ministeriele goed- of afkeuring van de beslissing van het schepenkollege was hier van doorslaggevende aard. Het stelsel ten tijde van het besluit van 12 september 1940 en van de besluitwet van 2 december 1946 vergt enige aandacht. Aangezien er toen een dubbele vergunningsprocedure bestond, moet er een onderscheid gemaakt tussen de beslissing van het schepenkollege en deze van het Bestuur van de stedebouw. Tegen de weigering van de eerste stond voor de aanvrager beroep open bij de bestendige deputatie en, zo daartoe aanleiding was, bij de regering. Dit was zo krachtens art. 90, go van de gemeentewet. Tegen de weigering van het Bestuur van de stedebouw was geen beroep mogelijk, aangezien de besluitwet van 2 december 1946 dienaangaande geen enkele procedure had vastgesteld. Het Bestuur van de stedebouw heeft getracht die leemte aan te vullen door een beroep op de hogere ambtenaar en op de minister toe te Iaten, met al de onvolkomenheden verbonden aan dit hierarchisch beroep. De gemengde kommissie voor de stedebouw, geinstalleerd bij K.B. van 15 januari 1957, was zich ervan bewust dat de beslissingen van het Bestuur van de stedebouw in het kader van de besluitwet van 2 december 1946, willekeurig waren. Er diende een systeem van beroepsmogelijkheid te worden ingevoerd dat meer strookte met de traditie dan het bovenvermelde hierarchisch beroep. De wet van 29 maart 1962 heeft daartoe eenvoudig het systeem van het oude art. 90, go van de gemeentewet overgenomen : de aanvrager kan tegen de beslissing van de gemachtigde ambtenaar in beroep gaan bij de bestendige deputatie ; hij kan tegen de beslising van de bestendige deputatie in beroep gaan bij de koning {art. 55). Bovendien staat voor hem beroep open bij de Raad van State. Alvorens het zover gekomen was, waren enkele amendementen gericht tegen het inschrijven in de wet van de bestendige deputatie als beroepsinstantie. Er werd nl. aangevoerd dat het niet kon opgaan aan de bestendige deputatie de bevoegdheid toe te kennen in hoger beroep uitspraak te doen, terwijl hij in eerste aanleg geen bevoegdheid kreeg. Deze redenering werd echter verworpen ; de bestendige deputatie speelde immers reeds in het kader van het vroegere art. 90, go van de gemeentewet de rol van eerste rechter in beroep op het gebied van de bouwvergunning. De aanvrager kan ook in beroep gaan tegen de eventuele weigeringsbeslissing van de gemachtigde ambtenaar, bedoeld in het 2° lid van art. 54. Dit is logisch, aangezien deze beslissing even definitief is als de beslissing van het schepenkollege. Het betreft telkenmale een beroep tot hervorming van de beslissing waartegen beroep wordt aangetekend, zodanig dat de bestendige deputatie en de konnig de beslissing van het schepenkollege (of van de gemachtigde ambtenaar) niet aileen kunnen vernietigen, maar ook 324
een nieuwe beslissing kunnen nemen, ook dit weer binnen bepaalde termijnen. Uit dit alles kan men besluiten dat de aanvrager niet in de kou blijft staan. De wetgever heeft gezorgd voor het vereiste evenwicht tussen de belangen van de ruimtelijke ordening en de belangen van de aanvrager.
325
