Evaluatie Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving

[HOOFDRAPPORT EVALUATIE KGO]

Evaluatie “Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving” De Succes- en Faalfactoren van het Provinciaal beleid t.a.v. “Voor wat, Hoort wat” projecten in beeld gebracht

2012 In opdracht van:

Provincie Overijssel Saxion Deventer

Auteur: Studentnr:

Joost Lansink 24 22 389

Begeleiders:

Dhr. Lier (Saxion) Dhr. Beukema (Provincie Overijssel)

Uitgave:

30-05-2012

SAXION.NL/LEEFOMGEVING

Hoofdrapport;

Evaluatie Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving

[EVALUATIE KWALITEITSIMPULS GROENE OMGEVING]

Joost Lansink Oppersveldweg 8 7636 RH Agelo

Colofon Provincie Overijssel Luttenbergstraat 2 8012 EE Zwolle T +31 (38) 499 88 99 E [email protected] www.overijssel.nl Saxion Hogeschool Handelskade 75 7417 DH Deventer T 0570 603 663 E [email protected] www.saxion.nl

Opdrachtgever: Provincie Overijssel Project: Afstudeeronderzoek Onderdeel: Hoofdrapport Datum: 30-05-2012

SAXION.NL/LEEFOMGEVING

2

Hoofdrapport;


SAMENVATTING

De provincie Overijssel heeft in samenspraak met het Saxion de opdracht om de “Kwaliteitsimpuls Groene e Omgeving” (KGO) te evalueren, neergelegd bij een 4 jaars student “Ruimtelijke Ordening & Planologie”. Het Kenniscentrum voor de Leefomgeving (KCL) van het Saxion ondersteunt dit onderzoek. Het onderzoek omvat een evaluatie van vijftien KGO ontwikkelingen binnen de gehele provincie Overijssel. Op deze manier wordt inzicht verkregen in de succes- en faalfactoren van het proces van de KGO. Deze evaluatie gaat met name over welke slagen er nog te maken zijn in het proces (van eerste idee, tot vaststelling van het bestemmingsplan) en minder over de inhoudelijke kant van de KGO. Dit onderzoek draagt bij aan de totstandkoming van een efficiënter en effectiever proces. Voor het onderzoek is de volgende probleemstelling opgesteld;

Probleemstelling Op welke wijze kan het proces met betrekking tot de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving effectiever en efficiënter worden doorlopen zodat de provincie Overijssel, haar gemeenten, initiatiefnemers en andere actoren het instrument zo optimaal mogelijk kunnen gebruiken? Het proces dat vooraf gaat aan de realisatie van een KGO ontwikkeling is onvoldoende effectief en efficiënt. Initiatiefnemers ervaren het proces veelal als zeer moeizaam en zeer langdurig. Dat heeft een afschrikwekkende werking op initiatiefnemers die het buitengebied willen ontwikkelen. Daarmee vormt het tevens een bedreiging voor nieuwe ruimtelijke kwaliteit (en economische en/of sociale activiteit), hetgeen de KGO beoogt in het buitengebied. Door, nadat de fundamentele theorie als basis was gelegd, in gesprek te gaan met 25 ambtenaren en initiatiefnemers (respectievelijk 13 om 12) kon worden bepaald wat er goed en wat er minder goed ging in het proces. Er zijn meerdere redenen waarom het proces nu nog vaak stroef verloopt, te weten; Ambtenaren vinden het moeilijk om een balans te vinden en om achter de gevonden balans te staan. Het proces duurt vaak te lang doordat de overheid onvoldoende slagvaardig is, zo kan er veel efficiënter worden vergaderd en moeten besluiten sneller (durven) worden genomen. Ambtenaren zijn hun nieuwe rol, in het kader van de hedendaagse uitnodigingsplanologie nog niet gewend. Zij moeten over het algemeen een meer proactieve houding aannemen waarin meer en eerder wordt gecommuniceerd, men meer meedenkt met de ondernemer en men de ondernemer beter stuurt in het proces. Maatwerk wordt nu nog teveel als een bedreiging gezien, terwijl het juist als een kans moet worden ingezet. Hierboven heeft u de belangrijkste factoren (er zijn er meerdere, zie hoofdstuk 7 “Conclusies”) gelezen waarom een proces stroef verloopt. Hieronder zijn de voorwaarden geschetst om tot een optimaal proces te komen;

Aanbevelingen Creëer voldoende draagvlak voor de ontwikkeling (intern en extern). Zorg dat u een proactieve gemeente(ambtenaar) bent die slagvaardig en snel kan handelen en initiatiefnemers zoveel mogelijk stuurt (voorkantsturing) door mee te denken in de belangen van de ondernemer en door open, eerlijk en vroegtijdig te communiceren richting de ondernemer. Heb als gemeente ondersteunend beleid voorhanden om initiatiefnemers en uw zelf als gemeente(ambtenaar) te inspireren. Draag er zorg voor dat u uiteindelijk een Win/Win situatie weet te creëren zodat alle betrokkenen er baat bij hebben om het project zo snel mogelijk te laten slagen. Gebruik dat als basis om de juiste balans te vinden. De belangrijkste aanbevelingen om tot een zo optimaal mogelijk proces te komen zijn hierboven vermeldt. Ook hiervoor geldt dat er nog meer aanbevelingen in dit rapport worden gedaan (zie hoofdstuk 8 “Aanbevelingen”).

3

Hoofdrapport;


VOORWOORD Voor u ligt het hoofdrapport “Evaluatie Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving”. In dit rapport wordt de actuele stand van zaken rondom de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) weergegeven. In opdracht van de provincie Overijssel in samenspraak met het Kenniscentrum voor de Leefomgeving (KCL) en de Saxion hogeschool is dit onderzoek tot stand gekomen. Dit rapport is voornamelijk bedoeld voor professionals die regelmatig met de KGO van doen hebben zoals gemeenteambtenaren, adviseurs, projectontwikkelaars en provinciale ambtenaren, binnen de provincie Overijssel. Ook professionals buiten de provincie Overijssel kunnen lering trekken uit dit rapport immers uitnodigingsplanologie word ook buiten de provincie Overijssel bedreven. Tijdens mijn stageperiode in het derde leerjaar, de eerste helft van 2011 bij de gemeente Tubbergen, ben ik voor het eerst in aanraking gekomen met de KGO. Ik ben met mijn toenmalige begeleider dhr. de Wit mee gegaan naar het provinciehuis in Zwolle waar een KGO dag plaats vond. Op dat moment ben ik voor het eerst in aanraking gekomen met de KGO en de provincie Overijssel. Ik dacht direct “De KGO wordt de toekomst van planologie bedrijven” omdat het een vorm van uitnodigingsplanologie betreft en we gaan toch met zijn allen de kant van uitnodigingsplanologie op. Dat is de reden dat ik iets wilde met de KGO, een unieke kans. Wat evenzo uniek is, is om af te studeren bij de provincie Overijssel. Voor zover bekend ben ik de eerste student (ruimtelijke ordening & planologie) die afstudeert bij de provincie Overijssel. Voor mij is de combinatie KGO en afstuderen bij de provincie Overijssel bijzonder leerzaam geweest. In dit rapport zijn de resultaten weergegeven van een eerste evaluatie van de KGO. Naast de resultaten die uit deskresearch naar voren zijn gekomen, zoals de fundamentele theorieën heb ik 25 interviews afgelegd met initiatiefnemers en gemeenteambtenaren die betrokken waren bij één van de vijftien KGO projecten. Daarnaast heb ik twee interviews gehouden ter voorbereiding op het echte werk, oftewel de hiervoor genoemde 25 interviews. Zonder alle namen te noemen wil ik toch al deze mensen heel erg bedanken voor hun tijd en toelichting, zonder hen had ik niet aan deze zeer relevante informatie kunnen komen. Het was bijzonder boeiend en daarbij zeer zeker ook uniek om als student met zoveel professionals uit het werkveld in gesprek te komen. Daarnaast vond ik het indrukwekkend dat zoveel ondernemers tijd voor mij hebben gemaakt en dat zij met zoveel passie ieder hun eigen verhaal hebben verteld. Ondanks dat ik bijna een half jaar enorm veel tijd in dit rapport heb gestoken had ik dit niet gekund zonder de hulp van enkele belangrijke personen. Zo wil ik Bart Beukema in het bijzonder bedanken voor zijn begeleiding vanuit de provincie Overijssel. Ondanks zijn overvolle agenda heeft hij altijd tijd voor mij vrijgemaakt en kwam hij met simpele oplossingen in moeilijke situaties. Daarnaast wil ik alle provinciale ambtenaren waarmee ik van doen heb gehad bedanken maar wil ik Harry Stoffer specifiek bedanken voor al zijn kennis en kunde die hij met mij heeft gedeeld. Tot slot wil ik Goos Lier bedanken voor de vele tijd die hij in dit onderzoek heeft willen steken, hij heeft door zijn inbreng qua kennis en tijd veel meer gedaan dan van een begeleider (vanuit het Saxion) verwacht mag worden. Allen heel erg bedankt.

Agelo, Mei 2012 Joost Lansink

4

Hoofdrapport;


INHOUDSOPGAVE 1.

INLEIDING ....................................................................................................................................... 7 1.1

SITUATIESCHETS ......................................................................................................................... 7

1.2

OVERZICHTSKAART ...................................................................................................................... 8

1.3

DOELSTELLING ............................................................................................................................ 8

1.4

PROBLEEMSTELLING .................................................................................................................... 8

1.5

BEGRIPSBEPALINGEN ................................................................................................................... 9

1.6

ONDERZOEKSMETHODIEK .......................................................................................................... 10

1.6.1

KWALITATIEF ONDERZOEK.................................................................................................... 10

1.6.2

TOEGEPASTE ONDERZOEKSMETHODIEKEN............................................................................... 10

1.7

LEESWIJZER .............................................................................................................................. 12

2.

HET BELEID; DE “KWALITEITSIMPULS GROENE OMGEVING” ................................................................. 13

3.

THEORETISCH KADER ......................................................................................................................... 15

4.

5.

3.1

VAN TOELATINGSPLANOLOGIE TOT UITNODIGINGSPLANOLOGIE ..................................................... 15

3.2

THEORIE VAN WOLFSON ............................................................................................................ 17

VAN BASISTHEORIE NAAR VRAGENLIJST ............................................................................................... 19 4.1

HYPOTHESEN VEREVENINGSREGELINGEN ..................................................................................... 19

4.2

PROCESSCHEMA KGO ............................................................................................................... 21

ANALYSE .......................................................................................................................................... 23 5.1

TIJDSDUUR VAN HET PROCES ...................................................................................................... 23

5.2

BEPALENDE FACTOREN VOOR DE TIJDSDUUR VAN EEN PROCES ....................................................... 24

5.3

DE INVESTERING IN RUIMTELIJKE KWALITEIT ................................................................................ 26

5.4

DE RELATIE TUSSEN DE TIJDSDUUR VAN HET PROCES EN DE HOOGTE VAN DE INVESTERING IN RUIMTELIJKE KWALITEIT ......................................................................................................................... 27 5.5

DE BALANS TUSSEN HET ONTWIKKELINGSRECHT EN DE INVESTERING IN RUIMTELIJKE KWALITEIT ACHTERAF HET PROCES .......................................................................................................................... 31 5.5.1

JURIDISCHE BORGING VAN DE TE LEVEREN KWALITEITSPRESTATIE ................................................ 32

5.6

BELEIDSINSTRUMENTARIA GEMEENTEN ....................................................................................... 34

5.7

HET VERTROUWEN TUSSEN GEMEENTE EN INITIATIEFNEMER ......................................................... 36

5.8

HET PROCESVERLOOP ................................................................................................................ 38

5.8.1

ERVARING VAN HET PROCES DOOR INITIATIEFNEMERS............................................................... 39

5

Hoofdrapport;

5.8.2

EEN DIENSTBARE OVERHEID ................................................................................................. 39

5.8.3

GEBRUIKERSGEMAK VAN DE KGO VOOR GEMEENTEN .............................................................. 39

5.9

DE OVERLEGSTRUCTUUR ............................................................................................................ 40

5.10

HET EINDRESULTAAT ................................................................................................................. 42

5.10.1 6.


TIPS VOOR ALLE BETROKKENEN ............................................................................................. 43

INTERPRETATIE ................................................................................................................................. 45 6.1

TIJDSDUUR PROCES ................................................................................................................... 45

6.1.1

CASUS UITBREIDING OLA-IJSFABRIEK ..................................................................................... 45

6.1.2

TOETSEND AAN DE THEORIE ................................................................................................. 46

6.2

FINANCIËN ............................................................................................................................... 48

6.3

BELEIDSINSTRUMENTARIA .......................................................................................................... 52

6.4

HET VERTROUWEN TUSSEN GEMEENTE EN INITIATIEFNEMER ......................................................... 53

6.5

DE OVERLEGSTRUCTUUR ............................................................................................................ 53

6.6

HET PROCES VERLOOP ............................................................................................................... 55

6.6.1 6.7

TOETSEND AAN DE THEORIE ................................................................................................. 56

HET EINDRESULTAAT ................................................................................................................. 58

6.7.1

DE BESTE TIPS VOOR BETROKKENEN ....................................................................................... 59

7.

CONCLUSIES ..................................................................................................................................... 60

8.

AANBEVELINGEN ............................................................................................................................... 63 8.1

TOEKOMST AGENDA VOOR DE PROVINCIE OVERIJSSEL ...................................................................... 66

8.2

DE BESTE TIPS VOOR BETROKKENEN ............................................................................................... 67

LITERATUURLIJST ...................................................................................................................................... 68 LITERATUURLIJST ONDERZOEKSMETHODIEKEN ............................................................................................. 68 LITERATUURLIJST T.B.V. THEORETISCH KADER .............................................................................................. 68 LITERATUURLIJST T.B.V. HET GEHELE ONDERZOEK ........................................................................................ 69 LITERATUURLIJST BETREFFENDE DOCUMENTEN PROVINCIE OVERIJSSEL ............................................................ 69 INTERNETBRONNEN ................................................................................................................................ 69

6

Hoofdrapport;

1. 1.1


INLEIDING SITUATIESCHETS

Met de vaststelling van de Omgevingsvisie van de provincie Overijssel zijn de specifieke beleidskaders van de Rood-voor-Rood (RvR) regeling, Rood-voor-Groen (RvG) regeling en de Nieuwe landgoederen vervallen. Hiervoor is de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) in de plaats gekomen als een nieuw instrument die vooral op kwaliteit stuurt. Onder deze KGO kan de RvR, RvG, Nieuwe landgoederen en het beleid t.a.v. Vrijkomende Agrarische Bebouwing (VAB) worden geschaard. De KGO is een algeheel uitvoeringsprogramma voor ontwikkelingen in het buitengebied. De werking van de KGO lijkt op het eerste gezicht vrij eenvoudig. De KGO geldt voor het buitengebied (de groene omgeving) en focust op verbetering van de ruimtelijke kwaliteit bij elke ruimtelijke ontwikkeling in de groene omgeving. Een voorwaarde bij een voorgenomen ontwikkeling in de groene omgeving is dat de ontwikkeling en de kwaliteitsprestatie in evenwicht moeten zijn (voor een ontwikkeling met een grote/negatieve impact op het gebied wordt ook een hoge tegenprestatie verwacht). Het instrumentarium biedt dus in tegenstelling tot voor de vaststelling van de KGO (op 29 juni 2010, door Gedeputeerde Staten van Overijssel) wel ruimte voor grootschalige ontwikkelingen in het buitengebied. De bijna onbegrensde mogelijkheden in de groene omgeving zijn voor alle partijen nieuw. Gemeenten staan voor de uitdaging om de Omgevingsvisie met de KGO als uitvoeringskader te vertalen naar de gemeentelijke praktijk. Binnen de randvoorwaarden, die worden gesteld vanuit de Omgevingsvisie en zijn vastgelegd in de Omgevingsverordening, kan een gemeente haar eigen invulling geven aan haar gemeentelijke beleid. Dit houdt in dat gemeenten de volle vrijheid hebben binnen de gestelde scope, ofwel de generieke beleidskeuzes (Europees- , Rijks en Provinciaal beleid). Dit vergt een grote omslag in het denken en handelen. Gemeenten krijgen hierdoor andere taken en verantwoordelijkheden. Ook van initiatiefnemers wordt een andere denken handelswijze verwacht. Voor de vaststelling van de KGO kwam een initiatiefnemer met een plan bij de gemeente. Hier kreeg men ofwel groen licht voor het plan ofwel nul op het rekest. Er werd vooral verteld wat niet kon en/of mocht. Tegenwoordig onder de KGO kan in principe elke ontwikkeling doorgang vinden mits de generieke beleidskeuzes niet in het geding zijn. Het kan wel zijn dat er voor de ontwikkeling een relatief hoge tegenprestatie in de vorm van een bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit wordt gevraagd. De provincie Overijssel begrijpt dat deze nieuwe werkwijze voor zowel gemeenten als initiatiefnemers “even wennen is”. Men wil dan ook graag weten waar initiatiefnemers en gemeenten tegenaan lopen in het proces m.b.t. een KGO ontwikkeling. De vraag vanuit de provincie Overijssel is dan ook een eerste evaluatie van de KGO uit te voeren. Daarnaast is de vraag vanuit het Kenniscentrum voor de Leefomgeving van het Saxion te Deventer om voort te borduren op de eerdere onderzoeken “Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied”(Verheij, 2009) en “Nieuwe melkkoeien in de stal” (Lier et al., 2011). Er is dus behoefte aan een eerste evaluatie van het proces t.a.v. KGO ontwikkelingen in Overijssel. Het doel daarbij is inzicht verkrijgen in de succes- en faalfactoren van het procesmatige deel van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving.

7

Hoofdrapport;

1.2


OVERZICHTSKAART

Figuur 1: Overzichtskaart provincie Overijssel

1.3

DOELSTELLING

De doelstelling van het onderzoek is; Inzicht verkrijgen in de succes- en faalfactoren van het proces van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) aan de hand van interviews met gemeenteambtenaren en initiatiefnemers omtrent vijftien KGO ontwikkelingen, door het proces van de betreffende KGO ontwikkelingen te analyseren, om zodoende de effectiviteit en efficiency van de KGO te bevorderen.

1.4

PROBLEEMSTELLING

De probleemstelling van het onderzoek is; Op welke wijze kan het proces met betrekking tot de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving effectiever en efficiënter worden doorlopen zodat de provincie Overijssel, haar gemeenten, initiatiefnemers en andere actoren het instrument zo optimaal mogelijk kunnen gebruiken?

8

Hoofdrapport;

1.5


BEGRIPSBEPALINGEN

Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO): De groene omgeving (of het buitengebied) is een waardevol en kwetsbaar gebied binnen onze provincie. Daarom is in de Omgevingsvisie beleid opgenomen om onnodig ruimtebeslag op de groene omgeving tegen te gaan (Definitie volgens de Provincie Overijssel). Om het instrument KGO goed te begrijpen is het verstandig om het ‘Werkboek Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving’ van de provincie Overijssel door te lezen. Landelijk Gebied: Het gebied dat valt onder één van de bestemmingsplannen ‘Buitengebied’ van één van de gemeenten binnen de provincie Overijssel. Ontwikkeling: Een activiteit in het landelijk gebied waarvoor een bestemmingsplanwijziging nodig is en/of waardoor het bouwblok en/of het aantal vierkante meters bebouwing toeneemt. Omgevingsvisie: De provincie Overijssel heeft het streekplan, verkeer- en vervoerplan, waterhuishoudingsplan en milieubeleidsplan samengevoegd tot één Omgevingsvisie. Het provinciale beleidsplan voor de fysieke leefomgeving van Overijssel (Definitie volgens de provincie Overijssel). Provinciaal belang: Het behouden of versterken van bestaande ecologische en landschappelijke waarden en daarmee kapitaal, generieke beleidskeuzen vanuit de EU, het Rijk of de provincie Overijssel en tot slot het waarborgen van de kernkwaliteiten van de gebiedstypen zoals deze beschreven staan in de Catalogus Gebiedskenmerken van de Provincie Overijssel. Ruimtelijke Kwaliteit: De gevolgen van menselijk handelen en natuurlijke processen die de ruimte geschikt maken en houden voor wat voor mens, dier en plant belangrijk is. Ruimtelijke kwaliteit is het totaal van toekomstwaarden, gebruikswaarden en belevingswaarden. (Definitie volgens de provincie Overijssel) Verevening: Het creëren van een juiste balans tussen de ontwikkeling in de groene omgeving en de investering in ruimtelijke kwaliteit. Een eenvoudiger term zou kunnen zijn ‘voor wat, hoort wat’.

9

Hoofdrapport;

1.6


ONDERZOEKSMETHODIEK

Het onderzoek betreft een kwalitatief onderzoek omdat het doel van het onderzoek is om de succes- en faalfactoren van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) in beeld te brengen. Het onderzoek is daarnaast voor een deel gekwantificeerd omdat er vijf ontwikkelingen t.a.v. landgoederen, recreatie en (niet-) agrarische bedrijven worden onderzocht. De vijf ontwikkelingen m.b.t. landgoederen zijn onderling goed te vergelijken, uiteraard geldt dit ook voor de vijf recreatie en vijf (niet-) agrarische ontwikkelingen. Daarnaast zijn er twee groepen die de interviewvragen zijn voorgelegd namelijk initiatiefnemers en gemeenteambtenaren. Over alle vijftien ontwikkelingen zullen (verhoudingsgewijs) uitspraken worden gedaan. Bijvoorbeeld, bij de conclusies wordt aangegeven dat drie processen bij de ontwikkeling van een landgoed goed zijn gegaan en twee van de vijf processen niet. In de conclusies zal getracht worden waar mogelijk uitspraken te kwantificeren. Enkele andere voorbeelden van gekwantificeerde conclusies zijn; acht van de twaalf initiatiefnemers hebben het proces goed ervaren of twintig van de 25 ondervraagden geven aan dat de bestemmingsplanfase lang duurt. Dit waren enkele voorbeelden ter illustratie, maar het geeft aan dat er op deze manier een overwegend kwalitatief onderzoek deels gekwantificeerd is.

1.6.1

KWALITATIEF ONDERZOEK



Qualitative methods produce information only on the particular cases studied, and any more general conclusions are only hypotheses (De Bruijn, 2011).



Qualitative research helps in understanding in-depth the meaning of findings (De Bruijn, 2011).

Kwalitatief onderzoek gaat over argumentatie en causaliteit. De vergaarde informatie wordt beredeneerd en beargumenteert. Causaliteit houdt in dat er een oorzaak-gevolg is, het begrijpen van die onderlinge relatie is belangrijk voor het kwalitatieve deel van het onderzoek. Bijvoorbeeld; hoe komt het dat betrokkenen een bepaalde houding hebben t.o.v. elkaar? Het zou kunnen dat er onderling wantrouwen of juist vertrouwen is. In dit geval is het vertrouwen/wantrouwen de oorzaak, een bepaalde houding t.o.v. elkaar is dan juist het gevolg. Een ander voorbeeld; Hoe komt het dat het proces t.a.v. de KGO ontwikkeling kort of lang duurt? De oorzaak kan zijn dat beide partijen goed of juist niet goed met elkaar communiceren. Het gevolg is dan een bepaalde tijdsduur van het proces.

1.6.2

TOEGEPASTE ONDERZOEKSMETHODIEKEN

De uitvoering van het onderzoek is in meerdere stappen tot stand gekomen. In eerste instantie is er deskresearch verricht naar de achtergrond van de KGO (hoofdstuk 2) en de fundamentele theorie (Theorie van Wolfson hoofdstuk 3) m.b.t. dit onderzoek. Daarnaast zijn door deskresearch andere theorien naar boven gekomen die het onderzoek extra kracht bij zetten en het onderzoek vanuit een bepaald oogpunt belichtten zoals “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” (hoofdstuk 3) en de hypothesen (die als basis zijn gebruikt voor het opstellen van de vragenlijst) uit het onderzoek “Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied”(Verheij, 2009) (hoofdstuk 4). Het praktische deel van dit onderzoek betreft het interviewen van dertien gemeenteambtenaren en twaalf initiatiefnemers. Naast de hiervoor genoemde hypothesen vormt een opgesteld processchema (m.b.t. het KGO proces) (hoofdstuk 4) de basis voor de interviewvragen. Het processchema is ontwikkeld aan de hand van gesprekken met meerdere ambtenaren van de provincie Overijssel en is aan twee professionals uit het werkveld voorgelegd te weten dhr. Staarink (gemeente Tubbergen) en dhr. Stevens (adviesbureau Eelerwoude). Hieronder zijn de stappen van het proces verder toegelicht. Deskresearch

Het verzamelen van data en informatie uit (openbare) bronnen zoals kranten, tijdschriften, internet, .pdf bestanden, vakbladen, publicaties en literatuur wordt deskresearch genoemd. De onderzoeker hoeft voor de verzameling van de benodigde data zijn/haar kantoor niet te verlaten en kan van achter het bureau de benodigde data verzamelen. Deskresearch wordt meestal gebruikt om achtergrondinformatie te verkrijgen betreffende een onderwerp. In dit onderzoek wordt hoofdzakelijk de door de heer Lier (Saxion) beschikbaar

10

Hoofdrapport;


gestelde literatuur “Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied”(Verheij, 2009) en “Nieuwe melkkoeien in de stal” (Lier et al., 2011) gebruikt om tot een optimale vragenlijst te komen en om aannames te doen en/of uitspraken te onderbouwen. Anderzijds is door deskresearch de fundamentele theorie van dit onderzoek naar voren gekomen namelijk de Theorie van Wolfson. Deze theorie heeft het over fouten van de eerste- en tweede soort. Een fout van de eerste soort houdt in dat een beleidsinstrument te sterk is ingekaderd en men daardoor kansen mist, een fout van de tweede soort is dat een beleidsinstrument te flexibel is en men daardoor ongewenste ontwikkelingen in het buitengebied laat plaatsvinden. Een andere theorie betreffende “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” is ook middels deskresearch naar voren gekomen. Deze theorie wordt naast de fundamentele theorie (van Wolfson) gebruikt om de resultaten uit het hoofdstuk “Analyse” te kunnen interpreteren en om te kunnen concluderen. In het kort komt deze theorie er op neer dat er andere vaardigheden worden verwacht van betrokkenen in de hedendaagse uitnodigingsplanologie dan in de vroegere toelatingsplanologie. Tot slot zijn de negen hypothesen uit het onderzoek “Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied”(Verheij, 2009) letterlijk overgenomen en als basis gebruikt om de interviewvragen op te stellen. De hypothesen dienden om te komen tot een sterke vragenlijst t.b.v. de interviews. Deze hypothesen zijn omgevormd tot kernwoorden die in de twee vragenlijsten (in de vertrouwelijke bijlage; “Interviews”) zijn opgenomen. Die kernwoorden zijn vastgesteld n.a.v. gesprekken tussen beide opdrachtgevers, dhr. Lier namens Saxion en dhr. Beukema en dhr. Stoffer namens de provincie Overijssel. Hieronder staan de kernwoorden beschreven; -

De vertrouwensrelatie tussen gemeente en initiatiefnemer. Aanwezigheid van kennis en ervaring bij gemeente en/of initiatiefnemer. Met welk type initiatiefnemer hebben we te maken, een idealistisch of zakelijk type? Wat is de houding van beide partijen t.o.v. elkaar? Hoe verloopt de communicatie tussen beide partijen? Is er reeds gemeentelijk beleid aanwezig (landschapsontwikkelingsplan, beeldkwaliteitsplan, welstandsnota, processchema’s) waarmee het proces van een ontwikkeling in het kader van de KGO efficiënter/effectiever kan worden doorlopen? De juridische borging van de kwaliteitsprestaties. Financiële mogelijkheden van de initiatiefnemer. Welke afspraken worden vastgelegd en hoe wordt het vastgelegd? De inhoud van de KGO ontwikkeling. De succes- en faalfactoren van de KGO.

-

In dit onderzoek dient deskresearch als belangrijke onderbouwing voor de onderzoeksvragen één t/m drie en achtergrondinformatie voor de beantwoording van de onderzoeksvragen vier t/m zes van het werkplan. Interviews

Er is gekozen voor halfgestructureerde interviews. Bij dit type interview is er zowel sprake van een voorgestructureerde vragenlijst alsmede ruimte voor eigen inbreng van de geïnterviewde. Hierbij zal de onderzoeker zich flexibel opstellen en zoveel mogelijk trachten in te spelen op veranderende situaties. Een stap die vooraf is gegaan aan de interviews maar niet onder deskresearch valt is het opstellen van een processchema t.a.v. het proces van een KGO ontwikkeling, het processchema heeft er voor gezorgd dat er een complete vragenlijst is ontwikkeld en dat er geen kansen (qua vraagstelling) zijn gemist. Selectie KGO ontwikkelingen

Aanvankelijk was het de wens van de provincie Overijssel en de Saxion Hogeschool om een aselecte steekproef te nemen uit de bestemmingsplanwijzigingen die zijn binnen gekomen bij de provincie Overijssel. Echter konden er niet voldoende ‘geschikte’* ontwikkelingen worden gehaald uit de beschikbare data bij de provincie Overijssel. Daarom zijn de ontwikkelingen die onder de KGO vallen en uit de data van de provincie Overijssel zijn gehaald aangevuld met ontwikkelingen die zijn aangedragen door Eelerwoude, door ontwikkelingen die online (via ruimtelijkeplannen.nl) zijn opgezocht of ontwikkelingen die zijn aangedragen door medewerkers van de provincie Overijssel. De KGO ontwikkelingen zijn te lezen in de bijlage ‘De projecten in woord en beeld’.

*

= Deze ontwikkelingen vielen niet onder de KGO, hadden niet voldoende omvang of waren niet interessant om te analyseren.

11

Hoofdrapport;

1.7


LEESWIJZER

Naast dit hoofdrapport behoren ook twee bijlagenrapporten tot het complete onderzoek. Het betreffen de bijlagenrapporten “De projecten in woord en beeld” en “De interview verslagen”. Het bijlagenrapport “De interview verslagen” betreft een vertrouwelijke bijlage, i.v.m. de vertrouwelijkheid van de gedane uitspraken door de geïnterviewden. Het bijlagenrapport “De interview verslagen” is dan ook niet vrij beschikbaar. Het andere bijlagenrapport “De projecten in woord en beeld” is niet vertrouwelijk en dus wel vrij beschikbaar, hierin worden de vijftien geëvalueerde KGO projecten middels tekst en illustraties toegelicht. Het hoofdrapport begint met de achtergrondinformatie rondom de KGO. Wat de KGO inhoudt, welke principes het omvat en hoe een evenwichtige balans wordt gevonden leest u in hoofdstuk 2. Middels het weegschaalmodel en een fictieve casus wordt u duidelijk gemaakt hoe de KGO werkt. In hoofdstuk 3 leest u meer over de fundamentele theorie achter dit rapport. Het begint met de theorie “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” waar u wordt duidelijk gemaakt hoe de planologie zich door de loop der jaren heen heeft ontwikkeld en dat de nieuwe uitnodigingsplanologie vraagt om een andere manier van handelen en denken door de overheid. Daarnaast komt in hoofdstuk 3 de fundamentele theorie van Wolfson aan bod. Deze theorie gaat in op fouten van de eerste soort (een te strak ingekaderd beleid) en de tweede soort (een te flexibel beleid). Resultaten uit de hoofdstukken “Analyse” en “Interpretatie” zullen met deze theorieën worden geconfronteerd. In hoofdstuk 4 komen de Hypothesen van Verheij aan bod. Deze hypothesen hebben als basis gediend voor kernwoorden, die op hun beurt weer hebben gediend als basis voor een betrouwbare vragenlijst. Het in het kader van dit onderzoek ontwikkelde processchema dat eveneens in hoofdstuk 4 ter sprake komt heeft er voor gezorgd om tot een zo compleet mogelijke vragenlijst te komen. De hoofdstukken 3 en 4 gezamenlijk leiden tot de uitkomst van de vastgestelde vragenlijst die is gebruikt in de 25 afgenomen interviews. De analyse van dit rapport leest u in hoofdstuk 5 “Analyse”. In de analyse worden alle vragen uit de vragenlijst behandeld en worden de uitkomsten van de vragenlijst geordend weergegeven. De korte samenvatting na elke paragraaf dient als opstap richting hoofdstuk 6 “Interpretatie”, hierin worden de resultaten geconfronteerd met de fundamentele theorie. Het kwalitatieve deel van het onderzoek komt daarnaast ook naar voren omdat er wordt ingegaan op de achterliggende oorzaken van de resultaten uit de analyse. In hoofdstuk 7 en 8 komen tot slot respectievelijk de conclusies en aanbevelingen, die voortkomen uit de analyse en interpretatie, aan bod. Hierin wordt kernachtig de boodschap van dit onderzoek weergegeven.

12

Hoofdrapport;

2.


HET BELEID; DE “KWALITEITSIMPULS GROENE OMGEVING”

De Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) biedt meer ruimte voor ‘grootschalige’ ontwikkelingen (definitie volgens het werkboek KGO) in de groene omgeving , mits die gelijk opgaan met de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit (er mag geen landschappelijke kapitaalsvernietiging plaatsvinden). De KGO bestaat uit een bundeling van het Rood voor Groen, Rood voor Rood, Vrijkomende Agrarische Bebouwing en Nieuwe Landgoederen beleid (plus eventueel overige ontwikkelingen in het buitengebied die niet onder het voorgaande vallen). De KGO kan gezien worden als uitnodigingsplanologie en dat is tevens de reden waarom de KGO als beleidskader is opgesteld (zie hoofdstuk “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” paragraaf “Uitnodigingsplanologie”). De KGO hanteert twee belangrijke principes die voortvloeien uit de Omgevingsvisie Overijssel (provinciale structuurvisie) te weten; 1. Elke ontwikkeling dient bij te dragen aan een versterking van de ruimtelijke kwaliteit; 2. De ontwikkelingsruimte die een initiatiefnemer krijgt dient in evenwicht te zijn met de investering (de te leveren prestatie door de initiatiefnemer) in de ruimtelijke kwaliteit. Het bovenstaande komt er in de praktijk op neer dat initiatiefnemers een basisinspanning (definitie volgens het werkboek KGO) leveren door de landschappelijke inpassing van de ontwikkeling, daarnaast leveren zij een extra prestatie in het kader van de KGO. Hierbij kan gedacht worden aan; het helpen realiseren van de EHS, een waterbergingsopgave, behoud en/of versterking van landschappen, extra aandacht voor architectuur, beheer van natuurgronden voor een periode van 30 jaar en het tegemoet komen aan maatschappelijke doeleinden (er zijn uiteraard veel meer voorbeelden te noemen). Het uitgangspunt is dat er een juiste balans tussen de gewenste ontwikkeling vanuit de initiatiefnemer en de te leveren prestatie in kwaliteitsverbetering van de groene omgeving door de initiatiefnemer plaats moet vinden. Gemeenten krijgen door de decentralisering van (vroegere) taken vanuit de provincie een belangrijkere rol in het proces om vast te stellen welke (en de hoogte van de) kwaliteitsprestatie een initiatiefnemer moet leveren. Voor het bepalen van de hoogte van aanvullende kwaliteitsprestaties (de hoofdgedachte van het KGO beleid) zijn drie variabelen te hanteren, te weten; 1. Is de ontwikkeling gebiedseigen of gebiedsvreemd; 2. Wat is de schaal van de ontwikkeling en de impact op de omgeving; 3. Dient het initiatief een eigenbelang of (ook) een maatschappelijk belang.

Uitleg van het KGO weegschaalmodel Een gebiedsvreemde, grootschalige ontwikkeling die enkel het eigen belang dient legt een zware druk op de groene omgeving. Daarom wordt er aan de kant van de ‘ontwikkeling’ van het weegschaalmodel (figuur 2) veel gewicht gelegd. Om de juiste balans te krijgen tussen de gewenste ontwikkeling en de te leveren prestatie aan kwaliteitsverbetering dient er aan de andere kant van de weegschaal bij ‘kwaliteitsverbetering’ ook veel gewicht te worden gelegd. Alleen dan is er sprake van de ‘juiste’ balans.

De KGO wordt complex op het moment initiatiefnemer en gemeente in onderhandeling gaan over de hoogte van de te leveren kwaliteitsprestatie.

Figuur 2: Weegschaalmodel Ontwikkeling versus Kwaliteitsprestatie (Bron: Overijssel.nl)

13

Hoofdrapport;


Immers de KGO redeneert niet vanuit de gedachte ‘er moet ‘X’ geld worden geïnvesteerd in het gebied’ , maar vanuit de gedachte ‘wat is de ruimtelijke opgave in het gebied’. Niet voor niets worstelen gemeenten momenteel met welke investeringen zij kunnen en/of moeten vragen aan haar ondernemers. In het “Werkboek Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving” opgesteld door de provincie Overijssel worden richtlijnen gegeven hoe de hoogte van de investering (al dan niet in euro’s uitgedrukt) kan worden bepaald door een gemeente. Het gaat te ver om de vier methoden, te weten; een goed proces, kapitaliseren van ontwikkelingsruimte en kwaliteitsprestaties, richtbedragen en vaste prestatieafspraken hier toe te lichten. Het is goed om op te merken dat niet middels elke methode het te investeren bedrag in ruimtelijke kwaliteit objectief kan worden bepaald. Om voor u een beter beeld te schetsen van de praktijk van KGO is hieronder een (fictief) praktijk voorbeeld geschetst.

Casus uitbreiding agrarisch bedrijf Een varkensbedrijf wil zich uitbreiden in het buitengebied van de Provincie Overijssel. Het bedrijf is gelegen in het zogenoemde “Verwevingsgebied” en ligt in het kleinschalige “Maten en Flieren Landschap”. De initiatiefnemer is voornemens om zijn zeugenstapel uit te breiden van 700 naar 1400 zeugen. Dit houdt in dat er een (mega)stal aan het buitengebied wordt toegevoegd, extra rood. De situatie wordt door een ambtenaar van de betreffende gemeente idealiter (er zijn meerdere ‘goede’ mogelijkheden) als volgt beoordeeld. De ontwikkeling is gebiedseigen, immers we kunnen nog steeds stellen met zijn allen dat we geen agrariërs op het bedrijventerrein willen, o.a. t.b.v. het dierenwelzijn. De schaal van de ontwikkeling is groot omdat er veel vierkante meters rood worden toegevoegd aan het buitengebied, daarnaast is de impact op de omgeving ook groot omdat het bedrijf is gelegen in het kleinschalige “Maten en Flieren Landschap”. Het initiatief dient geen maatschappelijk belang en is dus een eigen belang, immers buiten de ondernemer heeft niemand profijt van de ontwikkeling. Op twee van de drie punten scoort de nieuwe ontwikkeling “Negatief”. Dat houdt in dat er in dit geval een middelmatige investering moet worden gedaan (zie het weegschaalmodel). Wanneer een ontwikkeling op alle drie punten “Negatief” scoort zal er een hoge investering moeten plaatsvinden, wanneer er maar op één punt “Negatief” wordt gescoord dan hoeft de initiatiefnemer relatief weinig te investeren. Wordt er op geen enkel punt “Negatief” gescoord dan kan worden volstaan met de basisinspanning ofwel de landschappelijke inpassing van de ontwikkeling. Gemeenten dienen zich bewust te zijn van de belangrijke rol die zij hebben in het proces om te komen tot overeenstemming tussen gemeente en initiatiefnemer over de (hoogte van de) te leveren kwaliteitsprestatie. Dit betreft een onderhandelingsproces tussen de initiatiefnemer (en diens adviseur) en de gemeente. Het te investeren bedrag kan in gemeente ‘X’ van andere aard zijn dan in gemeente ‘Y’.

Interpretatie KGO We nemen bovenstaand voorbeeld om het weegschaalmodel toe te lichten. Met de uitkomsten van het weegschaalmodel valt namelijk ‘te spelen’. De initiatiefnemer zou namelijk een hoge investering in ruimtelijke kwaliteit kunnen vermijden door van het eigen belang een meer maatschappelijk belang te maken. Een optie zou kunnen zijn om (al dan niet tegen betaling door de bezoeker) een zichtstal te realiseren, op die manier laat de initiatiefnemer de burger kennis maken met de voedselketen, het beantwoord de vraag; waar komt mijn eten eigenlijk vandaan? Daarnaast zou de ondernemer kunnen gaan voor een andere bouwstijl. Door te gaan voor een aangepast bouwtype van de schuur zou de schuur in het kleinschalige landschap veel minder groot kunnen lijken dan een standaard schuur (rechthoekig object met zadeldak).

Samenvattend U begrijpt dat de te leveren kwaliteitsprestatie en daarmee voor de ondernemer extra (lasten aan) te maken kosten minder gemakkelijk is vast te stellen dan u in eerste instantie zou denken. Immers we waren net gewend om met kwantitatieve benaderingen zoals ‘Rood voor Rood’ te werken waarbij beoordelingen vrij eenvoudig uitgevoerd konden worden. Voor de hoogtebepaling van de investering in ruimtelijke kwaliteit is momenteel geen ‘standaard’ oplossing. De KGO is een flexibel beleidsinstrument waarmee ruimtelijke kwaliteit kan worden behaald maar waarbij meerdere wegen naar “Ruimtelijke Kwaliteit” leiden. In het theoretisch kader leest u de relatie tussen de KGO regeling en de theorie van Wolfson en de relatie tussen de KGO regeling en uitnodigingsplanologie.

14

Hoofdrapport;

3.


THEORETISCH KADER

In hoofdstuk twee “Het beleid; De Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving” heeft u nader kennis gemaakt met de KGO regeling. In dit hoofdstuk komt de fundamentele theoretische benadering, de theorie van Wolfson en de theoretische benadering “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” aan bod. Er zal u worden toegelicht dat de KGO en daarmee uitnodigingsplanologie een praktische invulling van de theorie van Wolfson is. Om dit duidelijk te maken leest u eerst de paragraaf “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” en daarna de fundamentele theorie te weten de theorie van Wolfson.

3.1

VAN TOELATINGSPLANOLOGIE TOT UITNODIGINGSPLANOLOGIE

Toelatingsplanologie Het vertrekpunt van de hedendaagse Ruimtelijke Ordening en Planologie is de woningwet zoals deze in 1901 is aangenomen. In 1941 toen het ‘’Basisbesluit’’ werd vastgesteld kwam er een top-down, centralistisch systeem waarin sturing en beheersing van en op de bouwgrond in Nederland prioriteit had. Een nieuw instrument voor provincies om gemeenten te sturen was geboren, het streekplan. Vanaf dat moment hadden de provincies in Nederland er een taak bij, namelijk het vaststellen van streekplannen. Door middel van het voorbereidingsbesluit werden gemeenten gedwongen om al hun plannen eerst met de betreffende provincie te overleggen (Marić, 2004). Na de tweede wereld oorlog werd planning en ordening algemeen aanvaard als middelen om de economie te herstellen. Overheidsplanning gold na 1945 als wijs beleid en het groeide uit tot een rechtsplicht en middel tot democratische besluitvorming (van der Cammen and de Klerk, 2003). Wagenaar (2001) zegt het volgende over de na-oorlogse maakbare samenleving; ‘’Nog nooit stond het beleid van de rijksoverheid zozeer in het teken van de maakbare samenleving als toen’’. De verwoesting en desoriëntatie na de tweede wereldoorlog in combinatie met het verlangen naar een krachtige rijksoverheid die zei; “zo gaan we het doen en niet anders’’, zorgde voor het centralistische stelsel waarin top-down het beleid vanuit de rijksoverheid werd doorvertaald richting lagere overheden. De eerste ‘’Nota Ruimtelijke Ordening’’ is in 1960 vastgesteld, vervolgens is in 1962 de “Wet Ruimtelijke Ordening’’ (WRO) aangenomen. Het verlangen naar een krachtige rijksoverheid die de stempel drukt op de samenleving werd werkelijkheid, de verzorgingsstaat is ontstaan. ‘’Van ruimtelijke ordening kan men spreken wanneer van overheidswege bewust getracht wordt aan dit proces leiding te geven ‘’(Eerste Nota Ruimtelijke Ordening, 1960). Met een vooruitzicht destijds van twintig miljoen inwoners in het jaar 2000 in Nederland, was de gedachte van bewust de leiding nemen misschien zo gek nog niet. ‘’De verzorgingsstaat treedt dus op als nieuwe institutie die voorzieningen treft (…)’’ (Ekkers, 2006). Een rijksoverheid die middels structuurvisies aangeeft wat niet mag, dit fenomeen wordt ook wel toelatingsplanologie genoemd. De tweede ‘’Nota Ruimtelijke Ordening is in 1966 vastgesteld en gaat nog steeds uit van een overheid die bepaalt wat er gebeurd. De derde ‘’Nota Ruimtelijke Ordening’’ is over langere tijd in meerdere delen tot stand gekomen. In de 70’er jaren domineerde de overheid het RO-veld volledig, ‘’meer dan ooit had men het geloof in de maakbare samenleving; de overheid had het vermogen om de samenleving te sturen op de manier waarop zij dit wilde. Het veld van de ruimtelijke ordening werd verbreed en strekte zich uit over de sectoren milieu en volkshuisvesting’’ (Marić, 2004).

Ontwikkelingsplanologie In de jaren tachtig vond er een kentering plaats in de Nederlandse ruimtelijke ordening. De maatschappij werd mondiger, mensen kwamen voor zichzelf maar ook voor hun leefomgeving op. ‘’Veranderingen in de maatschappelijke en in de institutionele context ondermijnden de kracht van het zeer centralistische systeem van de Nederlandse ruimtelijke ordening’’ (Duyvendak and Sievers, 1998). De bevolking eiste inbreng en dat lukte want niet-overheidsactoren konden steeds meer invloed uitoefenen door ‘’Ruimtelijke Projecten’’ middels de mogelijkheden van het bestuursrecht tegen te houden. Hierdoor kwamen projecten moeilijk(er) van

15

Hoofdrapport;


de grond, met name milieuorganisaties zetten alles op alles om de doorgang van projecten te blokkeren. In de jaren tachtig en negentig ging de overheid steeds meer marktdenken. Het streven daarbij is meer markt en minder overheid (Hoogerwerf, 1996). Deze gedachte heeft bevestigt dat de tijd van de verzorgingsstaat en de maakbare samenleving achter ons lag. In de vierde ‘’Nota Ruimtelijke Ordening’’ vastgesteld in 1988, werd voor het eerst het zogenoemde ROM (Ruimtelijke Ordening & Milieu) beleid gelanceerd. Dit heeft een voortrekkersrol gespeeld om gebiedsgericht te gaan denken (Hidding, 2006). Een voordeel van gebiedsgericht denken is de mogelijkheid tot maatwerk. De vierde “Nota Extra’’ een aanvulling op de vierde nota beschrijft een nog meer ontwikkelingsgerichte aanpak. Niet alleen de rollen van de verschillende overheden staan beschreven, de nadruk ligt met name op de marktsector. “De nota is georiënteerd op economische groei en constateert dat een toekomst gericht ruimtelijk beleid alleen in samenwerking tussen burgers, bedrijfsleven en overheid tot stand kan komen (…) (Bouterse et al.,2008). Er vindt een duidelijke verschuiving van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie plaats. Begin jaren 2000 is men begonnen met het opstellen van een nieuwe nota ‘’Ruimte’’. Inmiddels heeft ontwikkelingsplanologie ook in de politiek haar intrede gedaan middels het Pact van Brakkestein in 2000. Op achtereenvolgens 17 mei 2005 en 17 januari 2006 is door de Tweede en Eerste Kamer der Staten – Generaal ingestemd met de nota ‘Ruimte’ ‘’Ruimte voor Ontwikkeling’’. De nota ‘Ruimte’ is een strategische nota op hoofdlijnen, waarin het nationaal ruimtelijk beleid in onder is gebracht. De slogan ‘’Decentraal wat kan, Centraal wat moet’’ wordt voor het eerst in de nota ‘Ruimte’ genoemd. Ook wordt de verschuiving van ‘’Toelatingsplanologie naar Ontwikkelingsplanologie’’ meerdere malen prominent genoemd. Het kabinet richt zich van ordening van de ruimte in Nederland nu op ontwikkeling van de ruimte in Nederland. Hiermee is toelatingsplanologie officieel achterhaald en heeft ontwikkelingsplanologie officieel haar intrede gedaan. Een (wat nu wordt gezien als) voordeel van de ontwikkelingsgerichte nota ‘Ruimte’ is dat lagere overheden beleid naar eigen inzicht kunnen opstellen mits het de belangen van de rijksoverheid niet schaadt. Daarmee wordt maatwerk in de ruimtelijke ordening bereikt. Tegenwoordig zetten provincies de beleidskaders (Omgevingsvisie Overijssel) uit en zorgen daarbij dat ze de belangen van de rijksoverheid niet schaden, gemeenten daarentegen zetten met name middels de gemeentelijke structuurvisies de beleidskaders uit en kunnen het bestemmingsplan gebruiken om het beleid ook juridisch te borgen. Een middel om ontwikkelingsplanologie ook in de praktijk te laten slagen is de samenwerking tussen overheid en marktpartijen. Publiek Private Samenwerking (PPS) is met name vanuit financieel oogpunt erg interessant voor de overheid, door PPS toe te passen kan de overheid gebruik maken van externe financieringspartijen in ruil voor beleidsruimte, ontwikkelingsruimte en (mede)drager van de risico’s (Nota “Ruimte’’, 2005). Nadien is ontwikkelingsplanologie opgenomen in de nieuwe ‘’Wet ruimtelijke ordening’’ (Wro) die in 2008 haar intrede heeft gedaan.

Uitnodigingsplanologie Momenteel vindt er weer een kentering plaats in de Nederlandse Ruimtelijke Ordening. Toelatingsplanologie was een autoritaire benadering, er werd aangegeven wat niet mocht. Ontwikkelingsplanologie was met name een samenwerkingsverband waar gebiedsgericht gewerkt kon worden maar de risico’s en de financiering (in PPS vorm) gezamenlijk werden gedragen. Een nieuwe term tegenwoordig is uitnodigingsplanologie. Een vrij complete definitie hiervan is; “Binnen de kaders op hoofdlijnen stellen overheden zich uitnodigend en facilliterend op tegenover initiatiefnemers”. De overheid schept mogelijkheden tot ontwikkeling zoals het verkrijgen van een bepaald ontwikkelingsrecht in de groene omgeving. Doordat we, door alle bezuinigingen, te maken krijgen met een minder kapitaalkrachtige overheid moet de overheid creatief zijn. Vanuit deze (nood)situatie is uitnodigingsplanologie geboren. De overheid loopt geen risico bij ontwikkelingen en draagt in de meeste gevallen evenmin bij in de kosten van de ontwikkeling. In de moderne uitnodigingsplanologie verkrijgt men als initiatiefnemer een gewenst ontwikkelingsrecht en moet men in ruil daarvoor een tegenprestatie in ruimtelijke kwaliteit leveren. Het moge duidelijk zijn dat de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving een voorbeeld is van uitnodigingsplanologie en dat we daarmee in de planologie wederom een nieuwe weg zijn ingeslagen. In de volgende paragraaf “Theorie van Wolfson” leest u waarom uitnodigingsplanologie (en daarmee de KGO) een praktische invulling van de theorie van Wolfson is.

16

Hoofdrapport;

3.2


THEORIE VAN WOLFSON

Casus verzorgingsstaat Kenmerkend voor een verzorgingsstaat is dat de overheid een aantal basisvoorzieningen garandeert. Wanneer een deel van de maatschappij de toegang tot een dergelijke basisvoorziening mist – een ‘fout van de eerste soort’ – dan is de logische reflex om het voorzieningenniveau op generieke wijze uit te breiden. Resultaat daarvan is echter dat niet alleen degenen die behoefte aan de voorziening hebben, ervan profiteren, maar ook de mensen die eigenlijk best zonder zouden kunnen. Dit noemen we een ‘fout van de tweede soort’ (Hazeu 1980; Wolfson 1988).

Model theorie van Wolfson

Assymetrische informatie Strategisch gedrag, manipuleren van informatie en zoekmaken van verantwoordelijkheden.

Figuur 3: Model Theorie van Wolfson (Bron: “Transactie als bestuurlijke vernieuwing” Wolfson, 2005)

Interpretatie theorie van Wolfson De Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) is , zoals u in het hoofdstuk “Het beleid; De Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving” heeft kunnen lezen, een flexibel beleidsinstrument waarmee ruimtelijke kwaliteit kan worden behaald maar waarbij meerdere wegen naar “Ruimtelijke Kwaliteit” leiden. Kortom middels de KGO probeert de overheid (in samenhang met ondernemers/initiatiefnemers) een evenwicht te vinden in de te bieden ontwikkelingsmogelijkheden aan ondernemers/initiatiefnemers en de te leveren kwaliteitsprestatie door diezelfde groep. Om als overheid te zorgen dat er een juiste balans ontstaat tussen het ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie van de ondernemer/initiatiefnemer, moet het beleidsinstrument die voor de juridische waarborging van deze balans moet zorgen voldoende ingekaderd zijn. Echter datzelfde beleidsinstrument moet ook zorgen voor voldoende flexibiliteit om ontwikkelingen mogelijk te maken. Dit levert een spanningsveld op tussen (te veel) rechtszekerheid (fout van de eerste soort) en (te veel) flexibiliteit (fout van de tweede soort (figuur 3).

17

Hoofdrapport;


De KGO (een vorm van uitnodigingsplanologie) heeft wel kaders maar dan met open randen. Alles kan (bijna) mits het er maar mooier op wordt (het KGO beleid kent één harde regel namelijk dat generieke beleidskeuzen van de eigen gemeente, de provincie Overijssel en/of de Rijksoverheid niet in gevaar mogen komen). Het zorgt ervoor dat het beleidsinstrumentarium KGO erg veel flexibiliteit biedt. Echter hiervoor heeft u gelezen dat veel flexibiliteit voor weinig rechtszekerheid zorgt, de KGO heeft het in zich om dit probleem of deze uitdaging te tackelen. Er zijn dan wel veel mogelijkheden tot ontwikkeling in het buitengebied, maar de overheid kan wel eisen stellen aan de initiatiefnemer/ondernemer die wil gaan ontwikkelen in de groene omgeving, namelijk in de vorm van een te leveren prestatie in ruimtelijke kwaliteit. Aan ongewenste ontwikkelingen (die toch binnen het generieke beleid vallen) kunnen hogere eisen worden gesteld t.a.v. de ruimtelijke kwaliteit. Op die manier kan een ongewenste ontwikkeling toch een gewenste ontwikkeling worden omdat er veel in ruimtelijke kwaliteit zal worden geïnvesteerd. Aan de andere kant kan de ongewenste ontwikkeling worden tegengehouden doordat een initiatiefnemer/ondernemer het niet meer interessant vinden de ontwikkeling doorgang te laten vinden.

Samenvattend Uitnodigingsplanologie en in dit onderzoek in het bijzonder de KGO is een praktische invulling op de theorie van Wolfson omdat het zowel veel rechtszekerheid biedt alsmede ook veel flexibiliteit biedt. In de hoofdstukken “Analyse” en “Interpretatie” zal dit ook naar voren komen. In de hoofdstukken “Analyse” en “Interpretatie” zullen veel resultaten worden getoetst aan de theorie van Wolfson en/of aan de theorie “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” omdat beide theorieën ook de gedachte achter meerdere vragen uit de twee interviewvragenlijsten van de weergeven. Bijvoorbeeld de set juridische vragen (de gedachte erachter betreft de theorie van Wolfson) en vragen over de houding van een gemeenteambtenaar in het proces (immers uitnodigingsplanologie brengt andere vaardigheden voor ambtenaren met zich mee). Hiermee is in het theoretisch kader de koppeling gemaakt tussen beide theorieën en de link met de interviewvragen gelegd. In hoofdstuk vier zal worden ingegaan op een andere achtergrond van de interviewvragen, namelijk op de negen hypothesen waarop de kernwoorden (zie de beide vragenlijsten in de bijlage) zijn gebaseerd. Dit betreft bestaande theorie die met goedkeuring van dhr. Lier (Saxion) is toegevoegd.

18

Hoofdrapport;


4.

VAN BASISTHEORIE NAAR VRAGENLIJST

4.1

HYPOTHESEN VEREVENINGSREGELINGEN

In hoofdstuk drie heeft u de fundamentele theorie, namelijk de theorie van Wolfson en de theorie van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie gelezen. Zoals u heeft gelezen zijn op basis van beide theorieën concreet vragen opgesteld die in de interviewvragenlijst zijn opgenomen. Daarbij worden beide theorieën gebruikt om resultaten op de betreffende vragen te toetsen. In dit hoofdstuk wordt de stap voor het opstellen van de vragen t.b.v. de vragenlijst duidelijk, namelijk het opstellen van de kernwoorden. Op basis van deze kernwoorden zijn in een latere fase de vragen t.b.v. de interviewvragenlijst opgesteld. De vragenlijst in dit onderzoek is opgesteld aan de hand van kernwoorden en een processchema (paragraaf 4.2). De kernwoorden zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de hypothesen uit het onderzoek “Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied”(Verheij, 2009). Dat onderzoek is uitgevoerd door een TOM-student in opdracht van het Kenniscentrum voor de Leefomgeving (KCL) van het Saxion. De student heeft onderzoek gedaan naar verschillende “voor wat, hoort wat” regelingen zoals Rood voor Rood in de gemeente Deventer en de landgoederenregeling in de gemeente Enschede. In samenwerking met het KCL en in het bijzonder dhr. Lier zijn de hypothesen in dat onderzoek opgesteld. De hypothesen uit dat onderzoek zijn als uitgangspunt gekozen en in dit onderzoek omgevormd tot kernwoorden. Hieronder zijn de negen hypothesen weergegeven;

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1.

Onzekerheid en risico’s gekoppeld aan de relatief lange trajecten moeten gecompenseerd worden door zicht op een positief resultaat voor de initiatiefnemer.

2.

De initiatiefnemer moet in staat zijn een deel van zijn eigen wensen gerealiseerd te krijgen in het project. Het kan gaan om wensen in financiële zin en in feitelijk ruimtelijke inrichting. Er moet dus voldoende ruimte zijn voor directe zeggenschap (de ‘voice-optie’).

3.

De factor tijd is een heel belangrijke bij vereveningsregelingen. Om het hele traject te doorlopen is er veel tijd nodig, gedacht moet worden aan jaren. De aanloop mag voor de initiatiefnemer lang zijn (ontwikkeling van eigen plannen vergt ook tijd), maar op een gegeven moment moeten er door de initiatiefnemer aanmerkelijke kosten worden gemaakt in verband met inzet van adviseurs en verplichte onderzoeken ten behoeve van vergunningen. Het is belangrijk dat er op een bepaald moment een principeakkoord wordt afgesloten waarin beide partijen, dus ook de overheid aangeeft medewerking te willen verlenen aan verdere planontwikkeling. Vanaf dat moment kan de initiatiefnemer substantiële kosten gaan maken. Het maken van hoge kosten kan in ieder geval leiden tot een psychologische barrière om er uit te stappen (de ‘exit-optie’).

4.

Ook de overheid kan in een zodanige positie terechtkomen dat ze voor haar gevoel bijna niet meer terug kan omdat er zoveel moeite (tijd en geld) in een vereveningsproject is gestoken. Politiek prestige kan deze situatie versterken. Politieke realiteit is ook een realiteit en daarom hoeft dat niet op voorhand een probleem te zijn.

5.

Er bestaat een grens ten aanzien van de standaardisering van de regelingen. Indien het gaat om relatief eenvoudige regelingen dan is het mogelijk een standaard werkwijze te hanteren. Daarin zal voor het overgrote deel het antwoord kunnen worden gevonden op vragen over de relatief eenvoudige projecten. Indien de complexiteit groter is, volstaat een standaardwerkwijze niet. Dan zal moeten worden gekozen voor een beperkt aantal uitgangspunten en is het aan de partijen om samen tot een Win/Win situatie te komen.

6.

Enerzijds mogen de regels die er zijn bij behandeling van afzonderlijke gevallen niet vatbaar zijn voor discussie en moeten ze dus voldoende uitgewerkt zijn. Anderzijds

19

Hoofdrapport;


vormen de regels slechts het kader voor de onderhandeling en kunnen dus tot hoofdzaken beperkt blijven. Speelruimte is nodig om te kunnen onderhandelen. 7.

•

• • • •

• • •

Een vertrouwensband tussen de contactambtenaar van de gemeente en de initiatiefnemer(en diens adviseur) is een noodzakelijke voorwaarde. Deze vertrouwensband kan alleen ontstaan als door de contactambtenaar wordt voldaan aan de volgende kenmerken. Hij/ zij: kan worden aangesproken voor alle gemeentelijke zaken met betrekking tot het project, kortom één aanspreekpunt gedurende alle stadia van het project (voorafgaand aan vereveningsovereenkomst maar ook in het vervolgstadium van ruimtelijke invulling, uitwerking, bouw, etc.); beschikt over een zekere mate van handelingsvrijheid door voldoende mandaat; weet zich gesteund door bestuur (heeft bestuurlijke dekking); kent de beleidskaders goed (kan hiermee voldoende spelen); kan binnen de gemeentelijke organisatie snel en efficiënt overleggen; vooral een goede relatie met de landschapsarchitect (al dan niet extern ingehuurd) lijkt hierbij van groot belang; kan zich voldoende inleven in belangen van initiatiefnemers (zowel in beleving als financieel economisch); kan gemeentelijk belang met overtuiging uitdragen; is niet alleen qua inhoud maar ook qua benadering in staat verschillende gevallen verschillend te behandelen.

8.

Vanwege de hoge eisen die gesteld worden aan de contactambtenaar is ondersteuning noodzakelijk om de goede werkwijze te kunnen ontwikkelen. Deze ondersteuning kan bijvoorbeeld vanuit de provincie komen of door kennisuitwisseling tussen gemeenten.

9.

Maatschappelijk belang en privaat belang (persoonlijk beleving van een mooie woonomgeving) hangen voor een deel samen. Er valt veel voor te zeggen deze belangen letterlijk bij elkaar te houden (op het erf van de initiatiefnemer). De koppeling kan leiden tot vormen van intrinsieke motivatie om het mooi te maken. Ontkoppeling, bijvoorbeeld door het storten van geld in een fonds, kan leiden tot vervreemding (van initiatiefnemer en vereveningsmaatregelen).

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Verheij gaat er in zijn rapport vanuit dat wanneer de uitvoering van de vereveningsregeling voldoet aan bovenstaande negen hypothesen er sprake zal zijn van een succesvolle uitvoering van de vereveningsregeling. In dit onderzoek zijn de bovenstaande hypothesen soortgelijk gebruikt maar dan om tot een deugdelijke vragenlijst t.b.v. de interviews te komen. De hypothesen zullen in dit onderzoek niet getoetst worden maar de hypothesen dragen bij aan een betrouwbare vragenlijst en dus ook aan meetbare resultaten.

Samenvattend Volgens Verheij is er sprake van een succesvolle uitvoering van een vereveningsregeling wanneer de vereveningsregeling voldoet aan de bovenstaande negen hypothesen. Deze hypothesen zijn als uitgangspunt genomen om tot een deugdelijke interviewvragenlijst te komen. In dit hoofdstuk heeft u gelezen hoe een betrouwbare vragenlijst tot stand is gekomen, namelijk door (het opstellen van kernwoorden aan de hand van) de hypothesen van het onderzoek van Verheij die in samenwerking met het KCL en met name dhr. Lier zijn opgesteld. In hoofdstuk drie heeft u kennis genomen van de gedachtegang achter de verschillende vragen in de interviewvragenlijst. Rest nog één stap namelijk de stap om tot een complete vragenlijst te komen. Om te komen tot een complete vragenlijst is het van belang kennis te hebben van het proces t.a.v. een KGO ontwikkeling. Ieder project is anders, maar ieder proces zou op eenzelfde wijze moeten worden doorlopen. In paragraaf 4.2 is een processchema opgesteld t.a.v. een KGO ontwikkeling, het geeft antwoord op welke stappen men neemt (op hoofdlijnen) in het proces. Na paragraaf 4.2 is u duidelijk hoe de vragenlijst tot stand is gekomen.

20

Hoofdrapport;

4.2


PROCESSCHEMA KGO

In paragraaf 4.1 heeft u gelezen hoe we tot een betrouwbare vragenlijst zijn gekomen, echter een betrouwbare maar incomplete vragenlijst is ongewenst. Daarom leest u in deze paragraaf hoe we naast een betrouwbare vragenlijst tot een complete vragenlijst zijn gekomen. Het processchema (figuur 4) geeft stapsgewijs aan hoe het KGO proces wordt doorlopen. Het processchema is opgesteld aan de hand van gesprekken met meerdere provincieambtenaren en is voorgelegd aan dhr. Staarink werkzaam bij de gemeente Tubbergen en dhr. Stevens werkzaam bij adviesbureau Eelerwoude. Dhr. Staarink heeft met name vanuit de gemeente gekeken of het proces op dergelijke wijze wordt doorlopen. Dhr. Stevens heeft (als ervaringsdeskundige met initiatiefnemers) bekeken of vanuit initiatiefnemers het proces ook op dergelijke wijze wordt doorlopen. Hieronder is het processchema weergegeven, het laat zien op welke wijze gemeenten en initiatiefnemers gezamenlijk door het proces lopen.

Figuur 4: Processchema KGO ontwikkelingen)

Voorwaarden voor een goed proces De belangrijkste stappen uit het processchema zullen worden toegelicht. Er zijn namelijk voorwaarden waaronder een stap beter gezet kan worden. De eerste stap die belangrijk is om het proces te doen versnellen en verduidelijken is stap drie, het hebben van een gemeentelijk beleidskader. Neem een landschapsontwikkelingsplan (LOP), in het LOP kan worden vastgelegd wat de gemeentelijke kwaliteitsdoelen in de groene omgeving zijn. Er zou in kunnen worden opgenomen dat men in een bepaald (deel)gebied natuur wil verwezenlijken, bijv. natte natuur t.b.v. de versterking van de bestaande flora&fauna in het gebied. Daarnaast kan in een LOP worden opgenomen welke kwaliteiten de gemeente heeft (per deelgebied). Op die

21

Hoofdrapport;


manier weten initiatiefnemers/ondernemers de waarden in een gebied en kan men aansluiting zoeken bij die waarden als het gaat om een investering in ruimtelijke kwaliteit. De tweede stap die belangrijk is om het proces te doen versnellen en verduidelijken is stap vijf, overleg tussen gemeente en initiatiefnemer. Het gaat hier om de onderhandelings- en afstemmingsfase. Er wordt onderhandeld over hoe de ontwikkeling zou moeten worden uitgevoerd en over de hoogte (in kwaliteit) van de te leveren kwaliteitsprestatie. Daarnaast vindt afstemming plaats over wanneer, wat moet worden gedaan in het proces (denk aan de benodigde onderzoeken). De derde stap die belangrijk is t.b.v. een goed proces betreft het overleg tussen gemeente en provincie. Als beide overheidsorganen zich proactief opstellen, meedenken, helder communiceren en elkaar respecteren dan kan er een mooi resultaat worden behaald waarover alle betrokken achteraf het proces tevreden kunnen zijn. Idealiter zou tijdens dit overleg ook de initiatiefnemer de mogelijkheid moeten hebben om aan te schuiven. In dat geval zal er minder spraakverwarring ontstaan omdat de initiatiefnemer vragen kan stellen over hetgeen hem/haar onvoldoende duidelijk is. Na deze stappen volgt met name de formele procedure zoals u in het processchema ziet. De overige aspecten die belangrijk zijn t.b.v. een goed proces leest u in de hoofdstukken “Analyse” en “Interpretatie”. Het processchema heeft inzichtelijk gemaakt welke stappen er in een proces worden genomen. Het processchema heeft daarom bijgedragen aan de totstandkoming van een complete interviewvragenlijst.

Goedkeuring interviewvragenlijst De combinatie van het processchema, de hypothesen uit het onderzoek “Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied” en de fundamentele theorie namelijk de theorie van Wolfson en de theorie “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie” zijn de basis geweest voor de concept vragenlijst. De concept vragenlijst is voorgelegd aan het KCL van het Saxion te weten dhr. Lier en aan de provincie Overijssel te weten dhr. Beukema en dhr. Stoffer. De opmerkingen die zij hebben gemaakt zijn meegenomen bij het opstellen van een definitieve vragenlijst. Die vragenlijst is als zodanig ook goedgekeurd door het KCL van het Saxion en de provincie Overijssel. Toch is de interviewvragenlijst na acht (van de 25) interviews bijgesteld omdat deze op sommige punten nog niet voldoende toereikend was.

Samenvattend In dit hoofdstuk heeft u enkele belangrijke voorwaarden voor een goed proces gelezen. Deze voorwaarden zijn tot stand gekomen door het proces t.a.v. een KGO ontwikkeling inzichtelijk te maken. Door een processchema op te stellen is dat proces inzichtelijk geworden. In hoofdstuk drie is de link gelegd tussen de theorie van Wolfson en de theorie “Van toelatingsplanologie tot uitnodigingsplanologie”. Daarnaast is in hoofdstuk drie de link gelegd tussen beide theorieën en de interviewvragenlijst, want de beide theorieën zijn concreet de gedachte achter meerdere vragen uit de beide vragenlijsten. In hoofdstuk vier is naar voren gekomen hoe we tot een betrouwbare vragenlijst zijn gekomen, namelijk door kernwoorden op te stellen aan de hand van de hypothesen uit het onderzoek van Verheij. Nu in dit hoofdstuk is toegelicht dat het processchema heeft geholpen om tot een complete vragenlijst te komen, hebben we het theoretische deel van dit onderzoek gehad. Het praktische deel van dit onderzoek betreft het afleggen van de interviews. De resultaten van de interviews leest u in hoofdstuk vijf “Analyse”.

22

Hoofdrapport;


5.

ANALYSE

5.1

TIJDSDUUR VAN HET PROCES

In de tabel hieronder is weergegeven hoelang de verschillende processen per ontwikkeling duren of hebben geduurd. Het is goed om op te merken dat nog niet alle processen (geheel) zijn afgerond. Echter ook de niet afgeronde processen zitten momenteel allen in de bestemmingsplanfase. De tijdsduur (van de bestemmingsplanfase en het totaal in jaren) is in sommige gevallen op een, tijdens het interview, uitgesproken verwachting gebaseerd. Om de tabel niet onnodig ingewikkeld te maken is er niet voor gekozen dit apart aan te geven, het gaat immers om een orde van grootheid en niet de exacte grootheid. De data in de onderstaande tabel vloeit voort uit de vraag; “Wat is de tijdsduur van de verschillende fasen?”

Project

Tijdsduur Proces BPfase (jaren) Ontwerpfase (jaren)

Totaal (jaren)

Landgoed Den Alerdinck II Landgoed Eppenzolder Landgoed Kamplanden Landgoed De Scheper Landgoed Uilenkamp-Schalmmaat

1 1 1 0,5 1

5 3 3,5 1,5 2,5

6 4 4,5 2 3,5

Canada Resort Camping Bergzicht Koe in de Kost Ossenzijl-Weerribbenland ‘t Saterslo

1 1 1

5 19* 10**

6 6 20* 11**

Pluimveebedrijf Lodiek Landen Pluimveebedrijf Mts. Huisman OLA-ijsfabriek Historische Kolk De Zuivelhoeve

1 0,5 1

5,5 1,5*** 5

6,5 5,5 2*** 2 6

* ** ***

= In vragenlijst 1 is deze vraag nog niet opgenomen geweest. = Het plan duurt in totaal circa 20 jaar, echter circa 3 jaar geleden is het plan (op)nieuw leven in geblazen. = Langere tijdsduur door grote maatschappelijke weerstand. = Korte tijdsduur vanwege zeer goed proces.

In vragenlijst 1 is een andere vraag opgenomen namelijk; “Welke fase vergt de meeste tijd en inspanning?”. De acht ondervraagden geven daarop unaniem antwoord dat de ontwerpfase (van het eerste idee tot de start van de bestemmingsplanprocedure) de meeste tijd en inspanning vergt. Redenen daarvoor zijn;   

”Om tot een plan te komen dat ook aan de KGO voldoet”. ”Om het plan scherp te krijgen en om duidelijk te krijgen wat de gemeente nu van je verlangd”. (…)”Maar ook de gemeente die laat op het plan reageert”.

Samenvattend Het overgrote deel van de ontwikkelingen duren tussen de drie en de zes jaar (7 ontwikkelingen). Daarbuiten zijn er enkele uitschieters naar boven (2 ontwikkelingen) en naar onder (2 ontwikkelingen) wegens uiteenlopende redenen. De fase om te komen tot afstemming en een goede balans kost de meeste tijd. In het hoofdstuk interpretatie zal de koppeling tussen de tijdsduur van het proces en andere factoren worden gelegd.

23

Hoofdrapport;

5.2


BEPALENDE FACTOREN VOOR DE TIJDSDUUR VAN EEN PROCES

In de vorige paragraaf heeft u de tijdsduur van het proces van de verschillende KGO-ontwikkelingen gezien. Alleen een tijdsduur van een ontwikkeling is weinig veelzeggend dat is de reden dat de aanvullende vraag; “Welke elementen zijn het meest bepalend in de doorlooptijd van de ontwikkeling?” is gesteld. Deze vraag is aan alle 25 geïnterviewden voorgelegd. Hieronder zijn resultaten op die vraag weergegeven.

Draagvlak creëren “De mate van bezwaar zowel intern bij de gemeente als extern. Een recreatiepark wil je natuurlijk realiseren in het mooist denkbare gebied, alleen dat levert vaak ook veel bezwaren op”. “Draagvlak verkrijgen voor het plan”. “Draagvlak intern en extern, dan gaan mensen ook zich echt inzetten voor een oplossing te vinden als er knelpunten zijn”.

“Iedereen meekrijgen voor je plan”.

Afstemming en onderhandeling omtrent de balans “In dit geval heeft de provincie pas in een laat stadium aangegeven dat er 1 woning geschrapt moest worden. De initiatiefnemer ging daar (logischerwijs) niet (direct) mee akkoord”. “De afstemming van het plan, dat heeft circa 5 jaar geduurd”. (…) “Tot slot kost het veel tijd om na te denken over een te vragen investering in het kader van de KGO”. “Heel simpel; gedegen overleg voeren voor afstemming” (…).

Het uitvoeren van de benodigde onderzoeken (meedenken) “Alle onderzoeken die er moeten worden gedaan”. “Snel aanleveren van onderzoeken / dossiers door de initiatiefnemer”. “De gemeente geeft pas kort voor de bestemmingsplan procedure aan dat er nog allerlei onderzoeken nodig zijn”.

Hierboven leest u enkele uitspraken van geïnterviewde personen. In totaal wordt het verkrijgen van draagvlak dertien keer genoemd als het onderdeel van het proces dat het langst duurt. Dit betreft zowel het verkrijgen van draagvlak binnen de gemeente (intern) als het verkrijgen van draagvlak naar buiten toe (burgers en bedrijfsleven). Daarnaast wordt tien keer aangegeven dat het afstemmen van het plan en de onderhandelingen over de balans tussen te krijgen ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie het langst duurt. Verder wordt door zeven personen aangegeven dat de uitvoering van de benodigde onderzoeken het langst duren, twee personen geven aan dat onduidelijkheid omtrent het plan van de initiatiefnemer de meeste tijd in beslag neemt, één persoon geeft aan dat de bestemmingsplanprocedure het langst duurt en tot slot geeft één persoon aan dat onderling wantrouwen tussen de gemeente en de initiatiefnemer de meeste tijd in beslag nemen. We weten nu de tijdsduur van het proces (uit de vorige paragraaf) en de bepalende factoren voor de tijdsduur van een proces, oftewel (één van) de reden(en) waarom een proces zo lang geduurd heeft. Een logische vervolg vraag daarop is dan ook; “Welke suggesties heeft u om tijd te besparen in het proces?” Deze vraag is aan alle 25 personen voorgelegd, daaruit zijn 23 bruikbare antwoorden voortgevloeid waarvan u hieronder de resultaten ziet, het is goed om op te merken dat één ondervraagde met meerdere bruikbare opmerkingen kan zijn gekomen.

Betere houding ambtenaar en een slagvaardiger overheid “Minder vergaderen met elkaar, slagvaardiger zijn en de tijd tussen de vergaderingen verkorten. Nieuwe randvoorwaarden vanuit de gemeente niet 6 a 8 weken laten duren maar 2 weken. Volgens mij moet dat kunnen”. (initiatiefnemer) “Hou je met elkaar aan de vooraf afgesproken termijnen. Wanneer iemand weggaat bij de overheid, zorg dat iemand anders het oppakt”. (initiatiefnemer) “Wisselwerking zoeken met elkaar, dus met de betrokken actoren. (…) Verder moeten ambtenaren voor zichzelf op papier zetten; het wat, waarom en hoe van de keuzen die je hebt gemaakt in het proces. Als je gemaakte keuzes goed kunt verantwoorden dan begrijpen mensen ook waarom iets gebeurd. Er wordt altijd wel goed nagedacht over iets, laat dat dan ook zien” (…). (gemeente) “Procesplanning maken met elkaar, direct alle betrokken actoren er bij betrekken dit schept namelijk duidelijkheid. Dus ook de provincie er eerder bij betrekken, nu is er achteraf teveel gezeur geweest vanuit de provincie”. (initiatiefnemer)

24

Hoofdrapport;


Meer en/of eerder draagvlak creëren “De projectleider moet draagvlak creëren waar nodig is”. (betreft in dit geval de projectleider van de gemeente, het kan dus ook de gemeenteambtenaar betreffen) (initiatiefnemer) “Draagvlak creëren onder alle betrokkenen. Je moet je verhaal als ondernemer goed brengen en je moet goed analyseren of de gemeente mee wil werken”. (initiatiefnemer) “Eerder het plan tussen provincie en gemeente bespreken. Eerder tot overeenstemming komen tussen provincie en gemeente en tussen gemeente en initiatiefnemer”. (gemeente)

Betere communnicatie en voorkantsturing “De zogenaamde digitale snelweg moet snel weg. Je moet fysiek met elkaar aan tafel zitten en je moet in gesprek gaan met de omgeving. Daarnaast is het goed om bij de provincie aan tafel te zitten op die manier krijg je geen miscommunicatie tussen provincie en gemeente” (…). (initiatiefnemer) “Er zijn echt jaren te besparen als je in het begin alles direct duidelijk krijgt, welke onderzoeken moet ik doen en aan welke randvoorwaarden moeten die onderzoeken voldoen. De gemeente moet haar eisenpakket gewoon ineens overleggen aan de initiatiefnemer dan kun je jaren pakken”. (initiatiefnemer) “Direct aangeven dat de KGO van toepassing is en mensen bewust maken dat je als overheid probeert te helpen door voorkantsturing toe te passen, kortom dat je probeert mee te denken in het proces”.(gemeente)

Op de vraag; “Welke suggesties heeft u om tijd te besparen in het proces?” werd tien keer aangegeven dat gemeenten een betere houding moeten tonen in het proces en ook sneller moeten werken in het proces. Daarnaast wordt zes keer aangegeven dat er een volgende keer meer en/of eerder draagvlak (zowel intern als extern) gecreëerd moet worden. Vijf keer wordt aangegeven dat men de volgende keer voor meer voorkantsturing en/of een betere communicatie zou moeten zorgen. Tot slot hebben twee personen aangegeven dat er tijd zou moeten worden bespaard op de uit te voeren onderzoeken, beiden weten echter niet op welke wijze dat zou moeten.

Samenvattend Bepalende factoren voor de tijdsduur van een proces zijn met name het creëren van draagvlak, de afstemming en onderhandeling betreffende de te leveren kwaliteitsprestatie in het kader van de KGO en de uitvoering van de benodigde onderzoeken (meedenken). In mindere mate worden ook onduidelijkheid omtrent het plan van de initiatiefnemer, de bestemmingsplanprocedure en onderling wantrouwen tussen gemeente en initiatiefnemer genoemd. Om tijd te besparen worden een betere houding van gemeenten in het proces en het sneller werken door gemeenten in het proces veelvuldig genoemd. Daarnaast wordt ook aangegeven dat er eerder en meer draagvlak (zowel intern als extern) moet worden verkregen en een betere voorkantsturing en/of communicatie tussen gemeente en initiatiefnemer moet plaatsvinden. In het hoofdstuk interpretatie zal de koppeling tussen de bepalende elementen qua tijdsduur in het proces worden gekoppeld aan de tijdsduur van een proces.

25

Hoofdrapport;

5.3


DE INVESTERING IN RUIMTELIJKE KWALITEIT

Zoals u weet dient er t.b.v. het verkrijgen van een gewenst ontwikkelingsrecht voor de initiatiefnemer, in de groene omgeving te worden geïnvesteerd door de initiatiefnemer. De hoogte van de investering in ruimtelijke kwaliteit is erg lastig vast te stellen (zie hoofdstuk “Het beleid; De Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving”), daarom verschilt de hoogte van de gevraagde investering per gemeente en soms zelfs per ontwikkeling binnen een gemeente. Hieronder zijn de gevraagde investeringen door de gemeente (en provincie) betreffende zeven ontwikkelingen inzichtelijk gebracht, hiermee wordt de vraag; “Hoeveel (evt. in euro’s) is er geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit en/of duurzaamheid?” beantwoordt.  

    

(…) “In totaal zal de investering om circa 100.000 euro gaan”. “Het licht er aan hoe je rekent, maar over de afgelopen 20 jaar jaarlijks ongeveer € 5000 en als eenmalige investering in de afgelopen jaren € 100.000. (totaal 200.000 euro) Voor de nieuwe investering wordt het eenmalig € 150.000 plus jaarlijks € 5000 aan beheer. (gedurende 30 jaar beheer is 150.000 euro aan beheer en 150.000 euro eenmalige investering maakt een totaal van 300.000 euro) De kosten van toezicht zitten hier niet in. Als je die mee zou rekenen zou het jaarlijks op € 10.000 extra komen. In de planvorming hebben we door tegenwerking van de provincie € 50.000 meer moeten investeren dan nodig. Qua investeringsbedrag heeft het ons € 100.000 extra gekost”. (Totale investering bedraagt circa een half miljoen euro) e “Ik heb minder grond terug gekregen door de grondruil (1/3 namelijk). Daarnaast kost de inpassing van de camping natuurlijk ook geld. In totaal bedraagt de investering circa 80.000 euro”. “Circa 80.000 euro wordt hier geïnvesteerd in de ruimtelijke kwaliteit”. “Circa 130.000 euro” . “Circa 2 ton wordt hier geïnvesteerd in de ruimtelijke kwaliteit”. “De aanplant van het eikenbos kost circa 100.000 euro, de extra aandacht voor architectuur circa 500.000 euro, de waterzuivering 350.000 euro, het verleggen van de weg en de houtwal circa 125.000 euro en tot slot storten we 25.000 tot 50.000 euro in het landschapsfonds. We zijn dus rond de 1 miljoen euro kwijt aan investeringen in de ruimtelijke kwaliteit. (onderzoeker; een deel ervan is ook eigen belang).

Naast de investering (in euro’s) wat goed te meten is, worden ook niet-meetbare zaken (gevoelskwesties) naar voren gebracht. Hieronder staan enkele voorbeelden geschetst van hoe iemand vanuit zijn/haar standpunt tegen een kwestie aankijkt, ook hierbij wordt de vraag; “Hoeveel (evt. in euro’s) is er geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit en/of duurzaamheid?” beantwoordt.    

“Veel en daarom moet een gemeente ook serieus omgaan met de ondernemer, voordat er iets gerealiseerd is zijn de projectkosten al heel hoog”. “Tot nog toe is er nog niets gerealiseerd, ik ben wel al 2 ton aan proceskosten kwijt”. “Wij zetten de ontwikkeling niet op waarde, vinden we geen goed middel”. “Er moet ook op basis van het proces en gevoel ruimtelijke kwaliteit worden toegevoegd, en niet via betaalplanologie ofwel een rekenmethode”.

Samenvattend Het blijkt dat de, door de gemeente gevraagde, investeringen in ruimtelijke kwaliteit nogal uiteen liggen. De meeste investeringen (5 ontwikkelingen) liggen tussen de 80.000 euro en 200.000 euro. Daarnaast zijn er enkele uitschieters (2 ontwikkelingen) van respectievelijk één miljoen en een half miljoen euro. In het hoofdstuk interpretatie zal worden toegelicht wat de verhouding is tussen deze te maken investering en de gewenste ontwikkeling, dan zal ook duidelijk worden of de (hoogte van een) investering al dan niet te rechtvaardigen is.

26

Hoofdrapport;


5.4

DE RELATIE TUSSEN DE TIJDSDUUR VAN HET PROCES EN DE HOOGTE VAN DE INVESTERING IN RUIMTELIJKE KWALITEIT In de vorige paragrafen in dit hoofdstuk heeft u gelezen over de tijdsduur van de processen, de bepalende factoren betreffende de tijdsduur en de (hoogte van de) investering in ruimtelijke kwaliteit. Wat zeker zo relevant is om te weten is of de KGO ervoor zorgt dat processen sneller gaan lopen. Daarnaast is de hoogte van de investering niet per definitie belangrijk maar daarentegen wel of er een goede balans is gevonden. Daarbij wordt ook gekeken of een al dan niet goede balans van invloed is op de tijdsduur van het proces. Hieronder zijn de projectomschrijving, de tijdsduur en de gevonden balans van alle vijftien geanonimiseerde projecten weergegeven. In de vertrouwelijke bijlage “Interviews” wordt in de “Overzichtslijst alle interviews” met een cijfer achter de projectnaam (vetgedrukt) aangegeven om welke projecten het hieronder gaat. Project 1 - Het project betreft een middelmatige uitbreiding in het buitengebied. In ruil daarvoor wordt er ‘iets’ bijzonders neergezet, wordt de milieuvergunning ingetrokken en wordt er een uitgebreid landschapsplan uitgevoerd. De KGO heeft dit project kansen geboden omdat er creatiever kon worden nagedacht over de invulling van het gebied. - De onderhandeling omtrent de te vinden balans heeft achteraf veel te lang geduurd. Er moet gezegd worden dat er uiteindelijk een goede balans is gevonden. Daarbij heeft het proces veel vertraging opgelopen door een onwelwillende ambtenaar, door een wisseling van de wacht is er juist een erg goede ambtenaar gekomen die goed meedacht en communiceerde. Project 2 - Het project vindt uiteindelijk haar doorgang doordat er al afspraken waren gemaakt nog voordat de KGO in werking trad. Het is een betrekkelijk grote ontwikkeling in het buitengebied die uiteindelijk enkel landschappelijk wordt ingepast. - Het project loopt jaren vertraging op doordat dit project het onder de nieuwe KGO regeling waarschijnlijk niet gehaald zou hebben. Er is sprake van spanningen tussen politiek en ambtenarij. De gemeente werkt het project tegen, dit voorval heeft veel media aandacht gehad. Project 3 - Nieuwe natuur aanleggen, water bergen, een verkeerskundige oplossing bieden en maatschappelijk verantwoord bezig te zijn, is waar het bij deze ontwikkeling om gaat. Het ontwikkelrecht wat daarmee verkregen wordt is de uitbreiding van het bedrijf van de ondernemer. Het betreft een project met een hoge investering in ruimtelijke kwaliteit. - Doordat het eerste plan veel minder goed was, is dat plan niet doorgegaan. Helaas is er wel te lang voortgeborduurd op dat eerste plan, dat heeft tijd gekost, zo’n drie jaar. Het tweede plan is veel vlotter gegaan omdat het plan in de ogen van de overheid veel beter is. Daarnaast heeft de ondernemer van doen gehad met een ambtenaar die bij het eerste plan onvoldoende meewerkte, de ambtenaar nu werkt juist heel goed mee. De KGO (en de nieuwe ambtenaar) heeft kansen geboden voor deze ondernemer. Project 4 - De ontwikkeling draagt bij aan de realisatie van een kruispunt van EHS zones. Het project heeft een zwaar maatschappelijk belang. - Het project kent een valse start door toezeggingen vanuit DLG die later niet konden worden waargemaakt. Daarmee zijn vier jaren verloren gegaan. De KGO schept mogelijkheden om het project als ondernemer toch zelf te managen en realiseren. Project 5 - De ontwikkeling die hier centraal staat betreft een middelmatige ontwikkeling qua omvang van een recreatieondernemer waarbij zijn bestemming recreatiedoeleinden worden uitgebreid. Er vindt een middelmatige investering in ruimtelijke kwaliteit plaats doordat er wat gronden worden geruild en afgestaan. Dit betreft het deel naast de basisinspanning ofwel de landschappelijke inpassing.

27

Hoofdrapport;

-


De gemeente werkt onvoldoende mee in het proces waardoor het proces langer duurt dan noodzakelijk. De provincie heeft haar zorgen geuit over het project omdat er onvoldoende zou worden geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit.

Project 6 - Het hoofddoel van de ondernemer in het geval van deze ontwikkeling was een woning toevoegen aan het buitengebied voor eigen gebruik. In ruil daarvoor wordt een stuk natuur in oude staat hersteld. - Het proces is heel snel gegaan dit kwam met name door de proactieve houding van de ondernemer en een meewerkende gemeente. Het plan was direct goed doordacht. Project 7 - De ondernemer is idealistisch ingesteld en kan niet (nog) meer investeren in ruimtelijke kwaliteit, simpelweg omdat hij niet meer financiële middelen tot zijn beschikking heeft. - Er vindt versnelling van het proces plaats doordat er een nieuwe ambtenaar komt. Deze ambtenaar is beter in staat om zowel intern als extern draagvlak te creëren. Project 8 - De uitbreiding van een bedrijf in het buitengebied en in ruil daarvoor nieuwe natuur aanleggen, water bergen, een verkeerskundige oplossing bieden en maatschappelijk verantwoord bezig te zijn, is waar het bij deze ontwikkeling om gaat. De ondernemer heeft duidelijk aangegeven tot hoever zij maximaal wilden gaan qua investering in ruimtelijke kwaliteit. - Doordat zowel de gemeente als de ondernemer open kaart hebben gespeeld is het proces snel verlopen. Beide partijen hebben duidelijk hun eisen naar elkaar kenbaar gemaakt. Beide partijen hebben door mee te denken, goed te communiceren en elkaar te respecteren een succes gemaakt van deze ontwikkeling. Project 9 - Het project betreft een relatief kleine ingreep in het buitengebied, namelijk de verplaatsing van een gebouw en de nieuwbouw van een (klein) gebouw. In ruil daarvoor vindt naast de inpassing van de beide gebouwen een kwaliteitsslag plaats op een bestaand perceel elders. - Het betreft hier geen langdurig proces maar toch kan het proces nog sneller door beter vooroverleg te voeren met de provincie. Daarnaast laat de adviseur kansen liggen om het proces haar vaart te doen behouden. Project 10 - Het project draagt bij aan de realisatie van nieuwe ‘natte’ natuur in de EHS. - Het betreft hier geen langdurig proces maar toch kan het proces nog sneller door beter vooroverleg te voeren met de provincie, nu heeft de provincie pas in een laat stadium kunnen aangeven dat er sprake was van een onvoldoende balans. Daarnaast laat de adviseur kansen liggen om het proces haar vaart te doen behouden. Project 11 - Het project draagt bij aan de (be)leefbaarheid van een kern. Het gaat om een grote ontwikkeling in het buitengebied waarbij aandacht is voor architectuur en landschappelijke inpassing. Er kleeft een maatschappelijk belang aan het project, namelijk de leefbaarheid van een dorp. - Het betreft hier een langdurig proces mede door felle tegenstand vanuit de politiek en dorpsbewoners. Het aanvankelijke plan heeft men laten vallen en men heeft onder de KGO een nieuw plan uitgewerkt, in dit plan is iedereen een meerwaarde gaan zien voor het dorp en de omgeving. Dat het hernieuwde proces wel veel vlotter is gegaan is mede te danken aan een actieve ambtenaar.

28

Hoofdrapport;


Project 12 - De uitbreiding van een agrarisch bedrijf in het buitengebied is hetgeen wat in deze ontwikkeling centraal staat. Het bedrijf maakt een aanzienlijke schaalvergroting door. In ruil daarvoor wordt het bedrijf verduurzaamd, gaat men mensen voorlichting geven over het bedrijf in een educatieruimte, worden delen van het bedrijf voor publiek opengesteld en wordt het bedrijf landschappelijk ingepast. - De tijd voordat de onderhandeling over de investering in ruimtelijke kwaliteit heeft plaatsgevonden, is verloren tijd geweest. Met de komst van de KGO heeft men wel stappen kunnen maken. Daarvoor zijn enkele jaren verloren gegaan. Project 13 - Het plan is tot stand gekomen doordat het een ‘slim’ plan betreft. Het plan bestaat namelijk uit een combinatie van Rood voor Rood, VAB en de landgoederenregeling. - Het proces loopt vertraging op doordat de adviseur zijn werk onvoldoende naar behoren uitvoert. Daarnaast zorgt een flinke dosis aan wantrouwen tussen politiek en ambtenarij voor vertraging. Project 14 - Dit project betreft een grote ontwikkeling in het buitengebied. Het project draagt bij aan de (be)leefbaarheid van een kern. De ontwikkeling zal landschappelijk worden ingepast. - Het proces heeft flinke vertraging opgelopen (het betreft een langdurig proces) door felle tegenstand met name vanuit dorpsbewoners. Er is een meningsverschil geweest omtrent de investering in ruimtelijke kwaliteit tussen provincie en gemeente. Dit heeft tot een hogere investering in ruimtelijke kwaliteit, maar ook tot vertraging geleidt. Onder de KGO is men anders gaan nadenken over het plan, en begon er voor de dorpsbewoners ook een maatschappelijk belang aan te kleven, namelijk de investering in ruimtelijke kwaliteit. Project 15 - Het laatste project betreft een agrarische uitbreiding in het buitengebied. Het bedrijf maakt een aanzienlijke schaalvergroting door. In ruil daarvoor wordt nieuwe natuur aangelegd en het bedrijf landschappelijk ingepast. - Het proces had veel sneller kunnen verlopen omdat spanningen tussen politiek, ambtenarij, provincie en initiatiefnemer voor vertraging heeft gezorgd. Het is een zeer gevoelig project geworden voor alle betrokkenen. De adviseur heeft wel een positieve invloed op het project (ook qua tijd). De vragen die beantwoord moeten worden om de relatie tussen de tijdsduur van het proces en de hoogte van de investering te bepalen zijn de volgende; 1. In hoeverre is er sprake van een versnelling van het proces door de komst van de KGO? 2. Heeft de gevonden balans invloed gehad op de tijdsduur van het proces? 3. Wat is de invloed op het proces als (tenminste) één partij dwars ligt? Allereerst wordt de vraag; “In hoeverre is er sprake van een versnelling van het proces door de komst van de kGO” beantwoord. In vijf van de vijftien projecten is er sprake geweest van een versnelling doordat de KGO haar intrede heeft gemaakt. Daar moet bij worden aangegeven dat drie projecten zijn opgestart toen de KGO al in werking was getreden. Dit houdt in dat in vijf van de twaalf (15 – 3) situaties de KGO voor versnelling van het proces heeft gezorgd. Het gaat om de ‘geanonimiseerde’ projecten; 3, 4, 11, 12 en 14. Op de vraag; “Heeft de gevonden balans invloed gehad op de tijdsduur van het proces” is het volgende te zeggen. In zeven van de vijftien projecten is er een goede balans gevonden tussen het verkregen ontwikkelrecht en de investering in ruimtelijke kwaliteit, toch hebben deze projecten te lang geduurd. Het gaat om de ‘geanonimiseerde’ projecten; 1, 3, 4, 7, 12, 13 en 15. In drie situaties is er een goede balans gevonden en is dat ook terug te zien in de tijdsduur van het proces, dit waren snelle processen. Het gaat om de ‘geanonimiseerde’ projecten; 6, 8 en 9. In vijf gevallen is de balans onvoldoende geweest en is dat terug te zien in de tijdsduur van het proces, dit waren de processen die lang geduurd hebben. Het gaat om de ‘geanonimiseerde’ projecten; 2, 5, 10, 11 en 14. Daarbij moet worden opgemerkt dat de projecten 10, 11 en 14 sneller zijn gaan lopen door een (positieve) verandering in de balans.

29

Hoofdrapport;


Tot slot de vraag; “Wat is de invloed op het proces als (tenminste) één partij dwars ligt”. In de projecten 1, 2, 3 en 5 was er sprake van een onwelwillende (of een onvoldoende proactieve en meedenkende) ambtenaar. Het heeft in al die processen geleidt tot vertraging van het proces. In de projecten 6 en 8 hebben de betrokkenen zich proactief opgesteld, zij hebben goed gecommuniceerd, hadden respect voor elkaar en wisten gezamenlijk waar zij naar toe wilden. Beide processen zijn dan ook zeer snel verlopen. In de projecten 7 en 11 had men aanvankelijk te maken met een onwelwillende ambtenaar, doordat er een nieuwe ambtenaar kwam zijn deze processen veel vlotter gaan lopen. De snelheid van een proces is dus afhankelijk van zowel een eerlijke balans alsmede van de betrokkenen die onderdeel uitmaken van het proces. Nb. In de projecten 9, 10 en 13 is vertraging ontstaan doordat de adviseur zijn/haar werk onvoldoende naar behoren uit heeft gevoerd. Hier kan verder niets over gezegd worden omdat er niet met adviseurs is gesproken. Toch lijkt het voor de snelheid van het proces ook van belang om een goede adviseur te hebben die goed weet te communiceren tussen beide partijen, weet wat er van hem/haar gevraagd wordt en de vaart in het proces weet te houden.

Samenvattend Het blijkt dat er een duidelijke relatie bestaat tussen de snelheid van het proces, de gevonden balans tussen het te verkrijgen ontwikkelrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie en tussen de betrokkenen die aan tafel zitten. Processen die traag verlopen hebben te maken met minstens één onwelwillende betrokkene en/of met een onvoldoende balans tussen het ontwikkelrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie. Bij de projecten die snel zijn verlopen is gezorgd voor een goede balans en hebben alle betrokkenen zich proactief opgesteld, zij hebben goed gecommuniceerd, hadden respect voor elkaar en wisten gezamenlijk waar zij naar toe wilden. In vijf van de twaalf ontwikkelingen heeft de KGO voor een versnelling van het proces gezorgd. In het hoofdstuk “Interpretatie” zal dieper worden ingegaan op de onderlinge relatie tussen de hiervoor genoemde factoren.

30

Hoofdrapport;


5.5

DE BALANS TUSSEN HET ONTWIKKELINGSRECHT EN DE INVESTERING IN RUIMTELIJKE KWALITEIT ACHTERAF HET PROCES Voor de evaluatie van de KGO is het van belang om te weten wat de betrokkenen vinden van de gevonden balans tussen de te leveren kwaliteitsprestatie en het ontwikkelingsrecht van de initiatiefnemer. Uiteindelijk draait het hier om, deze balans is het gehele idee achter de KGO. Alle betrokkenen kregen deze vraag voorgeschoteld en hebben daarop gereageerd na afronding van het gehele proces of na afronding van de ontwerpfase. Hieronder wordt de vraag; ”In hoeverre is er voldoende geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit en/of duurzaamheid?” beantwoordt:

Positief gevonden balans “Ik denk dat er een goede balans is gevonden (…) het draagt bij aan een provinciale doelstelling namelijk de realisatie van de EHS”. (1) “De balans is uiteindelijk wel goed gevonden maar waarom moet dat zo lang duren? Dit hadden we in een half jaartje toch ook kunnen aanvoelen met elkaar? In mijn geval gaat het er niet om, om winst te behalen natuurlijk. Ik ben wat dat betreft een ondernemer zonder winstoogmerk”. (2) “Een landschappelijke inpassing is terecht, geen enkel probleem ik als recreatie ondernemer heb er belang bij dat mijn klanten de omgeving mooi vinden en dat de camping er netjes uitziet”. (2) “Top meer zit er niet in en hoeft er ook niet in te zitten. Het gehele gebied wordt door ons samen naar een hoger niveau getild en dat is belangrijk”. (1) “Ruim voldoende, ook omdat de agrarische sector het al heel moeilijk heeft”. (3) “Uiteindelijk zijn alle partijen heel tevreden met het resultaat, dat is natuurlijk mooi. Aanvankelijk vonden we de kosten wel hoog, maar door het goede proces zijn we uiteindelijk allemaal tevreden”. (3) “Wij denken een goede balans te hebben gevonden tussen de toevoeging van nieuw groen en nieuw rood in het buitengebied”. (1) De ondernemer is idealistisch ingesteld en klaagt zeker niet over de investering. ( onderzoeker: het lijkt erop dat recreatieondernemers sowieso graag de omgeving mooier maken dat is aantrekkelijk voor hun klanten) (2) “Er is voldoende geïnvesteerd, zowel inkleding van bestaand als nieuw bedrijf, openstelling algenkwekerij, openstelling biovergister en een educatieve ontvangstruimte op het bedrijf”. De ambtenaar vind het belangrijk dat investeringen in de RK ook zichtbaar zijn voor de buitenwereld. (2) “Prima, wij gaan zelf ook voor ruimtelijke kwaliteit. Voor een ondernemer is het met name van belang een redelijke balans te vinden in hoeveel geld de ruimtelijke kwaliteit kost en hoeveel geld de ontwikkeling oplevert”. (3)

Negatief gevonden balans “Als we dit van te voren geweten hadden, hadden we dit niet gedaan”. “De investering die gedaan moet worden is veel te hoog. De ontwikkeling die ik wil, daar heb ik een bepaald eigenbelang bij dat snap ik heel goed. Maar iedereen die door het landschap fietst, loopt, rijdt heeft toch belang bij deze ontwikkeling. De omgeving wordt er standaard al veel mooier op. Ik vind het onterecht dat ik zoveel moet betalen, eigenlijk zou iedereen hier een beetje aan mee moeten betalen”. “Absurd hoog, 10.000 euro is een reëel bedrag. Er wordt veel te veel gevraagd vooral aan de zogenaamde ongewenste agrariërs. De tijden zijn al jaren slecht, hoe kan er zoveel geld worden gevraagd aan ondernemers? Dit is het kapot maken van je eigen economie en arbeidsplaatsen”.

Zoals gezegd is deze vraag aan alle betrokkenen (25 geïnterviewden) voorgelegd. Van de 25 ondervraagde betrokkenen zijn 21 betrokkenen positief (achteraf aan het proces of de ontwerpfase) over de gevonden balans. Vier personen waren niet tevreden over de gevonden balans. Opvallend is dat alle dertien gemeenteambtenaren positief zijn over de gevonden balans en één derde van de initiatiefnemers niet tevreden is over de gevonden balans (namelijk vier van de twaalf). De reden dat één derde van de initiatiefnemers niet tevreden is over de gevonden balans betreft unaniem, een te hoog gevraagde prestatie in ruimtelijke kwaliteit door de betreffende gemeente. Redenen dat betrokkenen positief zijn over de gevonden balans zijn; bijdrage aan natuurdoelen (1), bijdrage aan maatschappelijk verantwoord ondernemen(2) en het goed en eerlijk verlopen van een onderhandelingsproces (3). Opvallend is dat er in vijf van de vijftien situaties geen goede balans is gevonden maar toch bijna iedereen (21 van de 25 betrokkenen) achteraf het proces positief is over het project. Dit kan te maken hebben met het feit dat men blij is dat het proces is afgelopen en/of met het feit dat men achteraf trots wil zijn op het project bijvoorbeeld omdat men een onvoldoende balans ziet als een persoonlijke tekortkoming.

31

Hoofdrapport;

5.5.1


JURIDISCHE BORGING VAN DE TE LEVEREN KWALITEITSPRESTATIE

Wanneer de balans tussen het verkregen ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie tijdens de onderhandelingsfase is vastgesteld (en uiteindelijk de bestemmingsplanprocedure met succes is doorlopen) zal de kwaliteitsprestatie, in de groene omgeving, geleverd moeten worden door de initiatiefnemer. Daarbij is het belangrijk om de gemaakte afspraken goed juridisch te borgen, zodat de initiatiefnemer na het verkrijgen van een ontwikkelingsrecht ook verplicht wordt om ruimtelijke kwaliteit toe te voegen aan het landelijk gebied. De vragen “Welke juridische instrumenten zijn er volgens u in te zetten om de balans in ontwikkelingsruimte en kwaliteitsprestatie af te dwingen? Waarom is hiervoor gekozen?” uit vragenlijst één en “Hoe zijn de gemaakte afspraken m.b.t. de ontwikkeling en de investering (in ruimtelijke kwaliteit) vastgelegd? Waarom is hiervoor gekozen? Is er een financiële verantwoording, waarom/waarom niet?” uit vragenlijst twee sluiten gaan in op het bovenstaande.

“Wij werken persoonlijk altijd met de anterieure overeenkomst, maar het schijnt nu ook via de voorwaardelijke verplichting te kunnen. We moeten nog uitzoeken hoe dit precies werkt”. Bovenstaand citaat schetst heel goed hoe men in de praktijk omgaat met de juridische borging. Bijna alle betrokkenen, 23 van de 25, geven aan dat er met een anterieure overeenkomst wordt gewerkt (twee antwoorden zijn onbruikbaar omdat zij niet (voldoende) ingaan op de inhoud van de vraag). Daarbij is het opvallend dat iedereen het heel normaal vindt om met een anterieure overeenkomst te werken omdat de vraag; Waarom is hiervoor gekozen? bijna nooit echt wordt beantwoord, tenminste niet meer dan “Zo werken wij nu eenmaal” of “Dat hebben we altijd zo gedaan”. In vragenlijst twee is de vraag; “Kettingbeding en/of boeteclausule toegepast? Waarom wel / waarom niet?” opgenomen. Dertien van de zeventien personen geven aan dat er zowel een kettingbeding alsmede een boeteclausule is opgenomen, vier weten het er niet. Op de vraag; “Is er een financiële verantwoording, waarom/waarom niet?” wordt twee keer aangegeven dat er met een exploitatieopzet wordt gewerkt en twee keer wordt aangegeven dat er niet met een exploitatieopzet wordt gewerkt. Dertien van de zeventien ondervraagden gaan hier verder niet op in of weten het niet. Met de voorwaardelijke verplichting wordt tot nog toe nog weinig gewerkt. Bij drie ontwikkelingen wordt aanvullend op de anterieure overeenkomst met de voorwaardelijke verplichting gewerkt. Hierover blijkt (naar aanleiding van informele vraagstelling) nog onduidelijkheid te zijn over de precieze werking van de voorwaardelijke verplichting. Toch zijn alle gemeenteambtenaren (dertien in totaal) die de vraag “In hoeverre volstaan de juridische middelen om de balans tussen ontwerpruimte en kwaliteitsprestatie af te dwingen, is het gemeentelijk beleid ook in de praktijk uit te voeren, zit er eventueel een gat tussen de praktijk en gemeentelijk beleid?” voorgelegd kregen het unaniem eens met elkaar dat de anterieure overeenkomst reeds voldoende juridische borging biedt. Wel wordt door meerdere ambtenaren aangegeven dat de voorwaardelijke verplichting een welkome aanvulling op de anterieure overeenkomst is.

32

Hoofdrapport;


Samenvattend Alle ambtenaren zijn achteraf (het proces) tevreden over de gevonden balans tussen het verkregen ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie door de initiatiefnemer. Één derde van de initiatiefnemers is niet tevreden over de gevonden balans, de reden daarvoor is unaniem een te hoog gevraagde investering in ruimtelijke kwaliteit door de betreffende gemeente. Redenen dat betrokkenen positief zijn over de gevonden balans zijn; bijdrage aan natuurdoelen, maatschappelijk verantwoord ondernemen en het goed en eerlijk verlopen van een onderhandelingsproces. Ook wanneer er in het proces geen goede balans is gevonden wordt er toch achteraf gezegd dat de balans goed is. Achteraf trots kunnen zijn op het project en/of het gevoel dat men persoonlijk tekort is gekomen bij een onvoldoende balans, lijken redenen te zijn om achteraf toch trots op het project uit te dragen. De juridische borging d.m.v. een anterieure overeenkomst (eventueel aangevuld met de voorwaardelijke verplichting) waar zowel een boeteclausule als een kettingbeding zijn opgenomen wordt als prettig ervaren. Wat betreft de voorwaardelijke verplichting bestaat nog veel onduidelijkheid over de werking ervan. In het hoofdstuk interpretatie zal er dieper worden ingegaan op (achterliggende) aspecten waarom de betrokkenen wel of niet tevreden zijn over de gevonden balans en de juridische borging ervan. Daarnaast zal worden ingegaan op de relatie tussen de investering in ruimtelijke kwaliteit (qua geld) en of er ook inderdaad een juiste balans is gevonden.

33

Hoofdrapport;

5.6


BELEIDSINSTRUMENTARIA GEMEENTEN

Beleid helpt voor een gemeente over het algemeen om gemaakte keuzen t.a.v. ruimtelijke ingrepen en/of ontwikkelingen te verantwoorden. Wanneer keuzen goed kunnen worden uitgelegd zijn mensen over het algemeen ook sneller geneigd gemaakte keuzen te accepteren. In dat kader is het relevant om te weten welke beleidsinstrumentaria gemeenten momenteel voorhanden hebben. Hieronder zijn de resultaten weergegeven op de vraag “Heeft de gemeente een gemeentelijk beleidskader opgesteld en ingericht t.b.v. KGO ontwikkelingen? Waarom wel/niet?” Deze vraag is voorgelegd aan in totaal dertien gemeenteambtenaren, er zijn meerdere antwoorden per geïnterviewde mogelijk.

Het gemeentelijk Landschapsontwikkelingsplan (LOP) “Wij hebben als gemeente een landschapsontwikkelingsplan waarin de kernkwaliteiten van de verschillende deelgebieden in het buitengebied zijn vastgelegd. Daarmee kun je de opgave in het gebied duidelijk maken” (…). “We hebben een landschapsontwikkelingsplan waarin de kwaliteiten van de verschillende deelgebieden van ons buitengebied worden weergeven”. “Ja een gemeentelijk LOP” (…).

Het beeldkwaliteitsplan* “Wij hebben alleen een beeldkwaliteitsplan dat ter inspiratie kan dienen. En natuurlijk hebben we welstand die zich bezig houdt met aangezichten” (…). “Wij hebben als gemeente een beeldkwaliteitsplan die inspirerend kan zijn. Dit beeldkwaliteitsplan kun je tevens zien als een landschapsontwikkelingsplan”. “De gemeente Twenterand gaat aan de slag met een plattelandsvisie die aansluit op de structuurvisie. De KGO zal hierin worden meegenomen maar is nog niet precies bekent hoe” (…).

*

= Waaronder ook plattelandsvisies

Naar aanleiding van de hierboven geschetste vraag werd het volgende door de geïnterviewden aangegeven; zeven gemeenten maken momenteel gebruik van een landschapsontwikklingsplan (LOP), zes gemeenten hebben een beeldkwaliteitsplan of zijn bezig met het opstellen van een beeldkwaliteitsplan, drie gemeenten hebben de KGO opgenomen in de structuurvisie of gaan dit nog opnemen in de structuurvisie, drie gemeenten hebben de KGO reeds opgenomen in het bestemmingsplan of gaan dit opnemen in het bestemmingsplan, één gemeente is bezig met het opstellen van een inspiratieboek en één gemeente werkt met landschapsidentiteitskaarten. Daarnaast hebben twee gemeenten momenteel geen beleid t.a.v. KGO ontwikkelingen. Vele gemeenten hebben reeds bestaand beleid zoals een LOP en/of een beeldkwaliteitsplan/plattelandsvisie. Dit beleid kan helpen om initiatiefnemers te inspireren aan te sluiten bij de natuur en/of cultuurhistorische waarden van een gebied. Tevens kan beleid bijdragen aan de verantwoording van bepaalde, door de gemeente gemaakte keuzen t.a.v. de investering in ruimtelijke kwaliteit. Het betreft een onderhandelingsproces maar ergens moeten er knopen worden doorgehakt. Het meest logische is dan ook dat gemeenten, qua te vragen investering in ruimtelijke kwaliteit, altijd aansluiting zoeken bij het door henzelf opgestelde beleid. De investering in ruimtelijke kwaliteit zou moeten worden bepaald door de opgave die er in het betreffende gebied is qua natuur, waterberging, toerisme, cultuurhistorie etc.

“De gemeente heeft geen beleid mede omdat het een kleine gemeente is en er onvoldoende KGO ontwikkelingen zijn om daarvoor apart beleid op te stellen. Elke aanvraag zal individueel worden beoordeeld en is dus maatwerk. Er zal dus ook geen gemeentelijk KGO beleid gaan komen, het is simpelweg niet haalbaar” Bovenstaand citaat schetst dat het niet vanzelfsprekend is dat gemeenten beleid (kunnen) opstellen. Er wordt door meerdere (kleine) gemeenten aangegeven dat het in de praktijk niet haalbaar is om beleid op te stellen voor enkele KGO aanvragen per jaar. Zij moeten dus volledig maatwerk leveren en een balans vinden door een proces goed te laten verlopen. Deze vorm van maatwerk kan er toe leiden dat in elke situatie opnieuw het wiel

34

Hoofdrapport;


moet worden uitgevonden. Het gevolg daarvan kan zijn dat inhoudelijk niet het juiste maatwerk wordt geleverd t.o.v. de situatie waarin de betreffende gemeente(n) wel KGO beleid zou(den) hebben.

Samenvattend Twaalf van de veertien gemeenten hebben inmiddels KGO beleid of zijn/gaan aan de slag met het opstellen van KGO beleid. Hierbij worden het LOP en het beeldkwaliteitsplan het vaakst genoemd als beleidsinstrumentaria die gemeenten voorhanden hebben. Ook de structuurvisie, het bestemmingsplan buitengebied, landschapsidentiteitskaarten en een inspiratieboek worden genoemd. Echter er zijn ook enkele gemeenten die geen beleid voorhanden hebben of zullen krijgen. In de praktijk is het niet voor elke (kleine) gemeente haalbaar om beleid op te stellen n.a.v. de KGO en t.b.v. KGO ontwikkelingen. Zo wordt aangegeven dat het in de praktijk niet haalbaar is omdat een gemeente soms maar enkele KGO aanvragen per jaar krijgt. In het hoofdstuk interpretatie gaan we dieper in op waarom beleid voor een gemeente zo belangrijk is en wat de kansen van beleid zijn voor een gemeente. Tevens zal worden ingegaan op de mate van de gebruiksvriendelijkheid en/of het gebruikersgemak van de KGO in relatie met waarom beleid t.a.v. de KGO belangrijk is voor gemeenten.

35

Hoofdrapport;

5.7


HET VERTROUWEN TUSSEN GEMEENTE EN INITIATIEFNEMER

Er wordt vaak gesteld dat een goed proces tot een goed resultaat leidt. Een goed resultaat willen alle betrokken actoren uiteindelijk. Gemeenteambtenaren willen ‘puik werk’ afleveren waarop iedereen trots kan zijn en de initiatiefnemers willen een goed resultaat t.b.v. een goede bedrijfsvoering of vanwege privé redenen. Het gaat hier om een ‘goed resultaat’ in algemene zin. Een onderdeel van een goed proces (dat tot een goed resultaat moet leiden) is het vertrouwen, van de betrokken actoren, in elkaar. Hieronder wordt de vraag; ”Hoe was het vertrouwen in elkaar (gemeente en initiatiefnemer), had u het idee dat afspraken ook werden nagekomen?” beantwoord:

Positieve vertrouwensband “Goed, we waren open en eerlijk naar elkaar. Het voordeel was overigens dat ik de ecoloog van de gemeente al kende”. “Daar kan ik gewoon heel kort in zijn; Ja!! Zeer tevreden over de ambtenaar”.

Niet positief- niet negatief “Op zich prima, maar dat moet je wel als initiatiefnemer creëren”. “De laatste 1,5 jaar heel goed. In het begin (6 jaar geleden) proefde ik wel echt de weerstand van het plan bij de gemeente. Er werd gedacht van; welke ‘gek’ verzint het om zo’n grote uitbreiding in het buitengebied te willen, ga lekker naar het bedrijventerrein” (…). “Het vertrouwen was op zich goed, het duurde alleen allemaal zo lang dat is frustrerend” (…).

Negatieve vertrouwensband “Ik had bijzonder weinig vertrouwen in de gemeente (vooral qua kennis en kunde)” (…). “De afspraken worden wel nagekomen, maar dat duurt veel te lang. Hoe langer iets duurt, hoe meer geld iets ook weer kost, zijn die mensen (gemeenteambtenaren) zich daar wel van bewust?”. “Nee, maar dat lag vooral aan de provincie, zij werkten veel tegen in het proces. Niet goed, de gemeente anticipeert niet op veranderend beleid vanuit de provincie en daar ben ik lange tijd door opgehouden, dat is toch belachelijk (…). Vertrouwen zou gemakkelijk te kweken zijn door met elkaar goed te communiceren en niet ergens een punt achter zetten maar een komma, dit kan niet maar het kan wel zo of zo(…). “Niet heel goed ik had verwacht dat de gemeente wel een keer op locatie zou komen kijken en zou meedenken. Ze tonen geen interesse of ze hebben gewoon geen tijd. Maar dat komt het vertrouwen niet ten goede”. “Op zich had ik wel een goed gevoel over het vertrouwen, maar nu ik er over nadenk is het misschien nog niet voldoende geweest omdat de gemeente zo voorzichtig was in toezeggingen e.d. Op basis van goed vertrouwen zou je toch nog sneller en efficiënter met elkaar moeten kunnen werken”.

De vraag; ”Hoe was het vertrouwen in elkaar (gemeente en initiatiefnemer), had u het idee dat afspraken ook werden nagekomen?” is enkel aan initiatiefnemers voorgelegd. Uit het totaal van elf verkregen antwoorden blijkt dat twee geïnterviewden positief zijn over de onderlinge vertrouwensband, vier geïnterviewden zijn niet positief maar ook niet negatief over de onderlinge vertrouwensband en tot slot zijn vijf geïnterviewden negatief over de onderlinge vertrouwensband. Niet alleen de constatering of een vertrouwensband positief of negatief is, is relevant. Daarnaast is het ook relevant om te weten waarom een vertrouwensband positief of negatief is, immers wanneer dat bekend is kan er ook beter gestuurd worden door de verschillende betrokkenen op het (bereiken van een goed) proces. De vraag die inhaakt op het waarom? (t.a.v. een positieve of negatieve vertrouwensband tussen gemeente en initiatiefnemer) is; “Hoe was uw band met de initiatiefnemer / gemeente? (doorvraag is wat ging er goed/nietgoed en waarom? Zelfde contactpersoon?) In hoeverre heeft de gemeente bijgedragen aan praktische oplossingen?” Deze vraag gaat niet direct in op de onderlinge vertrouwensband, maar wel op de onderlinge band, uit de antwoorden op deze vraag is goed te achterhalen waarom het goed of niet goed gaat in het proces. Deze vraag is aan alle 25 geïnterviewden voorgelegd. Nb: Hoe het wel kan of hoe het idealiter zou moeten uitpakken komt aan bod bij het hoofdstuk interpretatie.

36

Hoofdrapport;


Ongeschikte ambtenaar “Gaandeweg het proces werd het na een moeizame start steeds beter. Helemaal in het begin van het project zat er bij de gemeente niet de juiste persoon op” (...). (gemeente) “(…) De dame in kwestie die destijds de projectleider was van de gemeente (X) was tegen het plan, dat heb ik geweten ook. Ze drukte haar mening door, door het gehele ambtelijk apparaat van de gemeente (X). Dat heeft jaren gekost” (…). (initiatiefnemer) “Na verloop van tijd goed, in het begin was er nogal wisseling qua ambtenaren dat is frustrerend omdat je telkens het zelfde verhaal weer moet uitleggen. Dat is niet goed voor de communicatie”. (initiatiefnemer) “Voordat degene(n) die nu bij de gemeente het traject begeleiden kwamen zeer slecht, er zat toen een man die het persoonlijk ging spelen en niet op het project. Dus toen was de band zeer slecht” (..). (initiatiefnemer) “Veel wisselingen in contactpersoon bij de gemeente met ieder geheel nieuwe aanpak. De gemeente heeft ondanks toezeggingen daartoe niet bijgedragen aan praktische oplossingen. Een ambtenaar bij de provincie heeft continu op oneigenlijke wijze tegengewerkt”. (initiatiefnemer)

Wantrouwen in het proces “Een initiatiefnemer moet je strak houden omdat ze altijd de randen opzoeken, dat wekt wel is ergernis op”. (gemeente) “(…)het jammer dat de gemeente zich zo angstig opstelt. De gemeente is zeer zorgvuldig in het proces, wat mij betreft soms te zorgvuldig waardoor het proces soms erg lang duurt. (…) ons onderlinge vertrouwen is op de een of andere manier niet voldoende, anders dan zou je op basis van vertrouwen toch dingen minder strak en goed op papier zetten”. (initiatiefnemer) “Broos; er kwamen veel vervelende reacties vanuit de initiatiefnemer. Als gemeente zijnde deden we echt onze best wel, we moesten alleen telkens lang wachten op goedkeuringen vanuit de provincie. Als gemeente stonden we wat dat betreft tussen de initiatiefnemer en de provincie in”. (gemeente) “Voordat degene(n) die nu bij de gemeente het traject begeleiden kwamen zeer slecht, er zat toen een man die het persoonlijk ging spelen en niet op het project. Dus toen was de band zeer slecht” (..). (initiatiefnemer) “Veel wisselingen in contactpersoon bij de gemeente met ieder geheel nieuwe aanpak. De gemeente heeft ondanks toezeggingen daartoe niet bijgedragen aan praktische oplossingen. Een ambtenaar bij de provincie heeft continu op oneigenlijke wijze tegengewerkt”. (initiatiefnemer)

Niet meedenken / onvoldoende sturing door de gemeente “Niet goed, het was altijd NEE tenzij. Niet meedenken en onvoldoende respect voor de ondernemer. We moeten het toch hebben van de ondernemers in Nederland?” (initiatiefnemer) De initiatiefnemer mist dat de gemeente hem meer aan de hand neemt. (…) “De gemeente heeft niet bijgedragen aan praktische oplossingen”, initiatiefnemer is uiteindelijk door iemand van de provincie gebeld met dat er mogelijkheden waren, “de gemeente heeft het echt laten afweten”. (initiatiefnemer) “De taken bij een gemeente zijn soms te goed verdeeld, je zit soms met 10 mensen aan tafel en van die 10 mensen kan of durft niemand een besluit te nemen. Niet iedereen is altijd open en eerlijk richting ons, dat is wel jammer, onze bedoeling is niet om de gemeente een poot uit te draaien maar om tot een goed resultaat te komen waar iedereen mee kan leven”. (initiatiefnemer)

Onduidelijkheid (omtrent het plan) “Vanuit de gemeente wel een positief gevoel, maar ik denk dat, dat niet wederzijds is. De initiatiefnemer was ook best moeilijk doordat hij telkens met nieuwe ideeën kwam. Dan kun je ook niet vorderen”. (gemeente)

Samenvattend Deze vraag omtrent het onderling vertrouwen is in totaal aan 25 personen voorgelegd, twee geïnterviewden wisten hier geen antwoord op. Van de 23 ondervraagden waren tien geïnterviewden tevreden met de band tussen gemeente en initiatiefnemer. Van de tien geïnterviewden die tevreden zijn over de band tussen de gemeente en de initiatiefnemer zijn zes personen werkzaam bij een gemeente en vier personen zijn initiatiefnemer van een plan. Dertien ondervraagden kunnen heel duidelijk aangeven waar het volgens hen misgaat in het proces. Hierbij moet worden opgemerkt dat het een enkele keer voorkomt dat de geïnterviewde meerdere punten benoemd (immers er zijn veertien punten benoemd). Vijf keer wordt een ongeschikte ambtenaar genoemd, vijf keer wordt wantrouwen in het proces genoemd, drie keer wordt er onvoldoende meegedacht of gestuurd door de gemeente en één keer wordt onduidelijkheid omtrent het plan aangewezen als de oorzaak van een niet goed verlopen proces. In het hoofdstuk interpretatie zullen de positieve uitkomsten met de negatieve uitkomsten worden geconfronteerd om er op die manier achter te komen wat men wel en niet moet doen in een proces.

37

Hoofdrapport;

5.8


HET PROCESVERLOOP

Om uiteindelijk de succes- en faalfactoren van de KGO in kaart te kunnen brengen is het o.a. van belang om te weten wat er goed is gegaan in het proces. Daarnaast is het belangrijk om te weten hoe de geïnterviewden aan kijken tegen hun eigen rol in het proces. Het kan namelijk zo zijn dat door een betrokkene wel wordt aangegeven dat iets heel goed is gegaan, maar wellicht wordt dit (door iemand anders) heel anders ervaren. Hieronder wordt de vraag; ”Wat vindt u dat u goed heeft gedaan in uw eigen rol?” beantwoordt, hierop zijn twintig bruikbare antwoorden gekomen.

Wat heeft u goed gedaan in het proces? “Ik ben het hele proces betrokken geweest. Eerst als aanspreekpunt/projectbegeleider en in de bestemmingsplanfase als juridisch medewerker. Zowel voor binnen de gemeente als naar buiten toe was ik het aanspreekpunt. Ik heb er voor gezorgd dat er voldoende draagvlak was voor de ontwikkeling door telkens iedereen warm te houden en te lobbyen”. (gemeente) (1) “In gesprek blijven met elkander en creatief naar oplossingen zoeken. Ook samen met de ondernemer gekeken naar oplossingen, zo ontstaat draagvlak”. (gemeente) (1) “Ik ben op een gegeven ogenblik zelf naar de provincie toegestapt met de concrete vraag; wat moeten wij (initiatiefnemer en gemeente) doen om het plan er door te krijgen? Je kunt dit als een proactieve houding zien”. (gemeente) (2) “Doordat ik mijn plan goed had uitgewerkt zag de gemeente direct wat ik wou en ze waren daar ook enthousiast over en ze vonden het knap dat ik de kolk al had aangekocht zonder zekerheid te hebben”. (initiatiefnemer) (2) “Niet boos worden op de ambtenaren, altijd maar blijven doorgaan (Onderzoeker; is initiatiefnemer ook veelvuldig voor geprezen door alle betrokkenen), niet opgeven, iedereen bij het proces houden en altijd meegaan naar de provincie en naar de gemeente toe gaan. Niet vragen, gewoon gaan”. (initiatiefnemer) (3) “Optimistisch blijven. Het project duurt nu al 6 jaar en heeft me ongeveer 200.000 euro gekost, ik heb echt enorme leningen. Het is dan natuurlijk lastig om optimistisch te blijven en vertrouwen te houden in dat het wel goed komt” (…). (initiatiefnemer) (3)

Acht ondervraagden geven aan dat ze hebben gezorgd voor draagvlak en een goede communicatie op de vraag wat zij goed hebben gedaan in het proces. Zeven keer word aangegeven dat men een ‘goede’ proactieve houding had en ‘goed’ heeft meegedacht tijdens het proces. Tot slot word vijf keer aangegeven dat moed houden en geloof hebben in het goed komen van het proces datgene is wat zij vinden dat ze goed hebben gedaan. Een logische vervolgvraag op wat goed is gegaan in het proces is natuurlijk wat er niet goed is gegaan in het proces of wat men een volgende keer anders zou aanpakken. Hieronder de resultaten op die vraag.

Wat zou u in een volgend proces anders aanpakken? “Sterker op de strepen staan. De overheid hoeft niet overal over mee te praten, een te grote bemoeizucht vanuit de overheid leidt tot vertraging. Termijnen gaan stellen aan hoelang iets duurt dus een soort van planning maken met elkaar. Er zou eigenlijk ook een grens moeten zijn waarover de overheid nog mee mag praten (we hebben een half jaar gedaan over of er wel of niet een heg moest komen, wat een onzin). Kritisch is goed, maar niet te kritisch. Met elkaar om tafel zitten met alle betrokkenen en dan eerder knopen doorhakken”. (initiatiefnemer) (1) “Eerder aangeven dat de provincie met duidelijkheid moet komen. De provincie gewoon simpelweg veel meer onder druk zetten. Verder hebben we als gemeente misschien wel wat moeite gehad om het plan op een goede manier uit te leggen, dat is nog het zoeken in het begin van de KGO”. (gemeente) (1) “Er zou eerder duidelijk moeten zijn wat de te leveren kwaliteitsprestatie door de initiatiefnemer is. Wat kunnen we als gemeente vragen en waar zou je de kwaliteit kunnen behalen”. (gemeente) (2) “De volgende keer zouden we een duidelijkere lijn moeten aanhouden hoe het proces aan te gaan” (…). (gemeente) (2) “Meer met elkaar aan tafel gaan zitten nu heb ik tientallen keren gebeld en gemaild maar daar hak je geen knopen mee door. Verder vind ik dat de gemeente veel te weinig feeling heeft met de praktijk, ze werken en denken onvoldoende mee”. (initiatiefnemer) (3) “Aanvankelijk was er veel weerstand intern bij de gemeente tegen het project. De volgende keer zou ik nog eerder en nog meer draagvlak proberen te creëren voor het project”. (gemeente) (3)

Er zijn in totaal 21 bruikbare antwoorden voortgevloeid uit de vraag “Wat zou u de volgende keer anders doen? En waarom?”. Een (nog) betere afstemming en meer duidelijkheid krijgen rondom de gewenste ontwikkeling en de balans tussen de ontwikkeling en de tegenprestatie in ruimtelijke kwaliteit (1) werd zeven keer genoemd. Verder word een betere voortbewaking van de snelheid van het proces (2) vijf keer genoemd, vier keer geeft men aan dat men (nog) meer draagvlak zou willen creëren (3) en tot slot zeggen vijf personen niets te willen veranderen qua werkwijze in een eventueel volgend proces.

38

Hoofdrapport;

5.8.1


ERVARING VAN HET PROCES DOOR INITIATIEFNEMERS

Hoe een proces gevoelsmatig (emotioneel) word ervaren door initiatiefnemers is een wezenlijk onderdeel van hoe het proces (rationeel gezien) is verlopen. Hieronder enkele ervaringen zoals initiatiefnemers het proces gevoelsmatig schetsen.

“Heel moeizaam, het is als schaken” & “ Langdurig, moeizaam, slopend” De uitspraken van hierboven duiden erop dat initiatiefnemers een proces buitengewoon hinderlijk vinden en dat daardoor misschien wel initiatiefnemers afhaken. Feit is dat n.a.v. de vraag; “Hoe heeft u het proces ervaren?” negen van de twaalf initiatiefnemers aangeven dat ze het proces moeizaam en slopend vinden waarbij enkelen aangeven dat ze vinden dat het hoge (proces)kosten met zich meebrengt. Drie van de twaalf initiatiefnemers hebben geen problemen met het proces.

5.8.2

EEN DIENSTBARE OVERHEID

De negatieve uitspraken van hierboven lijken niet erg bevorderlijk voor een dienstbare overheid. Om erachter te komen of die constatering klopt hebben de initiatiefnemers de vraag; “Heeft de gemeente u goed geholpen of goed proberen te helpen gedurende het proces?” voorgeschoteld gekregen. Daarop zijn elf bruikbare antwoorden gekomen waarop zeven keer is aangegeven dat de gemeente onvoldoende heeft geholpen of proberen te helpen tijdens het proces. Redenen daarvoor zijn dat volgens de initiatiefnemers de gemeente onvoldoende meedenkt, dat de gemeente initiatiefnemers onvoldoende vertrouwd, onvoldoende sturing vanuit de gemeente in het proces en tegenwerking door de gemeente in het proces. Vier personen gaven aan dat de gemeente zich wel dienstbaar op heeft gesteld door met praktische oplossingen te komen.

5.8.3

GEBRUIKERSGEMAK VAN DE KGO VOOR GEMEENTEN

De negatieve (gevoelsmatige) ervaringen door initiatiefnemers en een niet dienstbare overheid in de ogen van initiatiefnemers kan remmend werken op het mooier maken van onze groene omgeving (door het mislopen van ontwikkelingen). Een relevante vraag daarbij is of gemeenten het dan ook lastig vinden om te werken met de KGO. Daarom is de volgende vraag aan alle gemeenteambtenaren gesteld; “In welke mate vindt u de KGO gebruiksvriendelijk? Gebruikersgemak?”

“Het is geen kast waaruit je een lade opentrekt natuurlijk. Maar het biedt wel ruimte voor maatwerk oplossingen” Bovenstaand citaat schetst het beste hoe gemeenten de KGO ervaren. Het beleid is niet kant en klaar en dat blijkt lastig te zijn, maar de mogelijkheden tot maatwerk worden als erg prettig ervaren. Waar gemeenten met name tegen aanlopen in het proces t.a.v. een KGO ontwikkeling is het vinden van een goede balans tussen het ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie (acht keer genoemd) en de verantwoording van de gevonden balans richting alle betrokkenen (vier keer genoemd). Daarnaast wordt één keer aangegeven dat men de KGO wel gebruiksvriendelijk vindt omdat men als gemeenteambtenaar dan creatief kan zijn in het proces.

Samenvattend De geïnterviewden vinden van zichzelf dat ze met name goed hebben gecommuniceerd, voor draagvlak hebben gezorgd, men een proactieve houding had, men heeft meegedacht in het proces en moed hebben gehouden tijdens het proces. Wat men een volgende keer anders zou doen in het proces is zorgen voor een betere afstemming en duidelijkheid rondom de ontwikkeling en de balans met de te leveren kwaliteitsprestatie, een betere voortbewaking van de snelheid van het proces en tot slot meer draagvlak creëren voor de ontwikkeling. Ook word door vijf personen aangegeven dat zij niets zouden veranderen in een volgend proces. Het proces om te komen tot de gewenste ontwikkeling wordt als een langdurig, moeizaam en slopend proces gezien. Redenen daarvoor zijn dat volgens de initiatiefnemers de gemeente onvoldoende meedenkt, dat de gemeente initiatiefnemers onvoldoende vertrouwd, onvoldoende sturing vanuit de gemeente in het proces en tegenwerking door de gemeente in het proces. Echter voor gemeenten wordt de KGO ook als lastig ervaren. Op deze tegenstrijdigheden wordt in het hoofdstuk interpretatie dieper ingegaan. Tot slot zal ook worden ingegaan op het onderling vertrouwen in het proces versus het procesverloop.

39

Hoofdrapport;

5.9


DE OVERLEGSTRUCTUUR

Een goed proces kan alleen door goed overleg tot stand komen daarom is gevraagd naar de frequentie van de overleggen en de rol van die overleggen tussen gemeenten en initiatiefnemers. Daarop zijn 23 bruikbare antwoorden naar voren gekomen onder de 25 ondervraagden. Zeven betrokken geven aan dat zij tien keer of vaker om tafel hebben gezeten met de actoren, twee keer wordt aangegeven dat men vijf keer om tafel heeft gezeten, twaalf personen geven aan dat men twee of drie keer aan tafel heeft gezeten en tot slot wordt twee keer aangegeven dat men één keer om tafel heeft gezeten met elkander. Twee keer wordt door de initiatiefnemer een aanmerkelijk hogere frequentie van de overleggen genoemd dan door de gemeenteambtenaar. Het gaat in één situatie om een verschil van 36 (fysieke) overleggen en in de andere situatie gaat het om een verschil van tien tot vijftien overleggen. Dit kan meerdere redenen hebben te weten; 1. 2. 3. 4.

Het aantal overleggen wordt door een initiatiefnemer als meer ervaren dan het er werkelijk zijn; Initiatiefnemers tellen meer overleggen (zelfs de kleinste overleggen) mee; Het aantal overleggen wordt door de gemeente als minder ervaren; Gemeenten tellen minder overleggen mee.

In het hoofdstuk interpretatie zullen de bovenstaande redenen verder worden toegelicht. Van de twaalf bruikbare antwoorden betreffende hoe vaak initiatiefnemer en gemeente telefonisch contact hebben gehad geven twee ondervraagden aan; 100 keer of meer, acht ondervraagden geven aan; tientallen keren en twee geïnterviewden zeggen dat zij tot maximaal tien keer telefonisch contact hebben gehad onderling.

De rol van de overleggen “De rol van de overleggen is met name om van elkaar duidelijkheid te krijgen. Welke onderzoeken zijn er nodig, wat vindt de gemeente van het plan, welke eisen stelt de gemeente etc.”(…). “De voortgang van het proces. Op elke moment loop je weer tegen andere dingen aan, die bespreek je en daar probeer je z.s.m. een oplossing voor te zoeken”. “De rol van de overleggen is met name om van elkaar duidelijkheid te krijgen. Welke onderzoeken zijn er nodig, wat vindt de gemeente van het plan, welke eisen stelt de gemeente etc.” (…). (…) “Met name om te bepalen; waar staan we, waar willen we naar toe en hoe komen we daar? “De voortgang van het proces. Hoe gaan we het plan inhoudelijk vorm geven, welke architectuur willen we voor de bebouwing en hoe gaan we het plan presenteren richting de buitenwereld”. “De voortgang van het proces, zoals de planning en de kosten, de stand van zaken en wat er ons als gemeente en jou als initiatiefnemer te wachten staat” (…).

De rol van de overleggen wordt door iedereen net iets anders omschreven maar in essentie wordt het volgende besproken tijdens een overleg; De voortgang van het proces en de stand van zaken, wat kunnen gemeente en initiatiefnemer voor elkaar betekenen (al dan niet positief), welke onderzoeken dienen er te worden uitgevoerd, de inhoud van het plan wordt besproken en daar wordt al dan niet (oplossingsgericht) over meegedacht door de gemeente en/of provincie, er wordt nagedacht en onderhandeld over een te vinden balans in het kader van de KGO, zorgen voor draagvlak onder de actoren, afstemming en overeenstemming van het plan en tot slot timen wanneer men wat moet gaan doen in het proces. In het kort komt de rol van de gesprekken in het proces neer op de voortgang en voortbewaking van datzelfde proces. Een wethouder kan een heel belangrijke bijdrage leveren in het proces. Het komt enkele keren voor dat de wethouder de rol van mediator op zich neemt gedurende het proces wanneer de partijen er onderling niet uitkomen, bijvoorbeeld; “Op het moment het proces niet lekker liep (de verstandhouding tussen gemeente en initiatiefnemer) is de wethouder bij het proces betrokken. De wethouder heeft toen de rol van mediator op zich genomen om zodoende de partijen pratende te houden en naar een oplossing toe te werken”.

40

Hoofdrapport;


Vanuit de andere kant bekeken komt het ook voor dat de wethouder (of politiek) zorgt voor spanningen binnen het ambtelijk apparaat, bijvoorbeeld; “Er is geen contact geweest tussen de wethouder en de initiatiefnemer en dat is ook beter van niet. De verstandhouding tussen ambtenarij en politiek binnen deze gemeente ligt soms moeilijk. Onvoldoende onderling vertrouwen” (…).

Samenvattend Er zitten redelijk grote verschillen tussen de frequentie van (fysieke) overleggen (van enkele keren tot tientallen keren) en ook tussen de frequentie van telefonisch contact (van tientallen keren tot meer dan 100 keer). Hetgeen wat wordt besproken tijdens een overleg komt in het kort op het volgende neer; de rol van de gesprekken in het proces betreffen de voortgang en voortbewaking van datzelfde proces. Een wethouder kan ervoor zorgen dat een ontwikkeling(sproces) een succes wordt, maar kan ook voor (politieke) spanningen zorgen. In het hoofdstuk interpretatie zal dieper worden ingegaan op de relatie tussen de frequentie van de overleggen en de rol van de overleggen, daarnaast zal worden bekeken in hoeverre goed overleg tot een goed proces en uiteindelijk een goede ontwikkeling leidt. De overlegstructuur tijdens het proces zal worden vergeleken met het procesverloop maar ook met het onderling vertrouwen in het proces.

41

Hoofdrapport;


5.10 HET EINDRESULTAAT Een goed begin is het halve werk maar een goed eindresultaat is het allerbelangrijkste achteraf gezien. Waar het proces lang niet altijd soepel verloopt (zie voorgaande paragrafen) is het opvallend dat de betrokkenen over het eindresultaat heel anders denken. 24 personen hebben een bruikbaar antwoord gegeven en daarvan zijn 22 personen trots op het eindresultaat. Twee personen zijn op dit moment nog niet trots maar dat kan misschien nog komen. Hieronder zijn enkele van de resultaten geschetst die zijn voortgevloeid uit de vraag; “Bent u trots op het eindresultaat, en waarom?”

Bent u trots op het eindresultaat? “Ja, een kwaliteitsslag leidt tot trots, vooral als het ook nog eens om een kwaliteitsslag in de EHS gaat”. “Ja, is een prachtige uitbreiding voor mijn bedrijf”. “Ja ik denk dat wet het als gemeente toch goed doen, we proberen zoveel mogelijk mee te denken met de ondernemers”. “Ja ik denk dat we het voor zo’n kleine gemeente heel goed doen en dat we gewoon goed proberen mee te denken”. “Ja we hebben het uiteindelijk samen gedaan. Er is nu veel waardering voor het project vanuit overheid en samenleving dat is waar je het voor doet. Het dus ook vertrouwen in een ondernemer”. “Ja ik heb erg veel plezier gehad in deze manier van werken met ‘Bedrijf X’. De neuzen stonden/staan dezelfde kant in”.

Over het eindresultaat zijn de betrokkenen van het proces dus zeer tevreden. Het eindresultaat mag er dan wel zijn, maar tijdens het proces lijkt er nog veel mis te gaan. Daarom zijn in aanvulling daarop de vragen; “Wat zijn de succesfactoren van de KGO naar uw inzicht? Waarom?” en “Wat zijn de faalfactoren van de KGO naar uw inzicht? Hoe kunnen we dit verbeteren? Waarom moet dat beter?” gesteld. Alle gemeenten hebben deze vraag gesteld gekregen en konden op hoofdlijnen aangeven wat zij als succes- en/of faalfactoren van de KGO zagen. De resultaten daarvan zijn hieronder weergegeven.

Succesfactoren “Het kader van het beleid is op zich wel geschetst maar dan met open randen. De succesfactor kan ook de faalfactor zijn, maar de open randen van het beleid waardoor je minder initiatiefnemers hoeft te teleurstellen is natuurlijk wel goed”. (1) “Maatwerk is mogelijk, gemeente heeft veel ruimte. Detailregels zoals maatvoeringen zijn losgelaten”. (1) “De KGO zorgt voor een landschappelijke en maatschappelijke verbetering en het geeft kansen voor ondernemers”. (2) “Je staat meer stil bij de inpassing van een object. Nog niet eens dat de kwaliteitsimpuls een extra levert altijd, maar vroeger was er niet eens een basisinspanning, die is er nu zeker wel”. (2) “Je hebt als gemeente veel ruimte en mogelijkheden om op welke wijze dan ook kwaliteit toe te voegen aan je buitengebied”. (1)

Faalfactoren “Elke situatie moet je heel goed bekijken en de voors- en tegens afwegen. Iedere keer een geschikte kwaliteitsimpuls in het gebied zoeken is lastig”. (1) “Een faalfactor is voor mij dat de provincie zich nog steeds te veel bemoeit met de uitwerking van een plan. Dit is een taak van de gemeente (geworden)”. (2) “Minder zekerheid misschien, niet elke situatie is gelijk maar je moet elke situatie wel gelijk beoordelen”. (3) “Er zou een bepaalde bandbreedte moeten zijn voor maatwerk, en soms zou een gemeente ook gewoon nee moeten kunnen verkopen, nu kan eigenlijk bijna te veel”. (3) “Het is lastig om een goede balans te vinden en nog lastiger om de gevonden balans uit te leggen aan anderen”. (1) “Voor een gemeente is de provincie een risico, de gemeente staat er tussenin. De provincie kan de gemeente over de vingers tikken. Er moet eerder duidelijkheid bestaan over een ontwikkeling, vanuit de provincie en ook vanuit de gemeente, het proces van een KGO ontwikkeling duurt te lang nu”. (2)

De vragen betreffende de succes- en faalfactoren zijn alle dertien gemeenten voorgelegd. Er zijn meerdere antwoorden per persoon mogelijk. In totaal werd tien keer het bieden van meer maatwerk als een succesfactor genoemd. Ook werd twee keer het toevoegen van meer ruimtelijke kwaliteit aan het buitengebied t.o.v. voor de KGO bestond, genoemd. Twee keer wist de betrokkene de succesfactor niet te noemen. Qua faalfactoren wordt vier keer aangegeven dat er nu te veel maatwerk (en dus te weinig zekerheid) bestaat rondom ontwikkelingen in het buitengebied, drie keer wordt aangegeven dat de provincie zich niet (of in mindere mate) moet bemoeien met de gemeenten, drie keer wordt aangegeven dat de faalfactor van de KGO het vinden van een ‘goede’ balans is, twee keer wordt aangegeven dat de menselijke factor (omdat de

42

Hoofdrapport;


gemeenteambtenaar een dermate grote rol heeft) een bedreiging is voor het proces en tot slot weten twee ondervraagden geen faalfactoren te benoemen.

5.10.1 TIPS VOOR ALLE BETROKKENEN Hiervoor heeft u gelezen dat de betrokkenen achteraf het proces (bijna) allemaal tevreden zijn betreffende het eindresultaat. Ook heeft u gelezen wat de succes- en faalfactoren zijn van de KGO in de ogen van gemeenten. Nu zal er worden ingegaan op de tips die vanuit de initiatiefnemers en gemeenten zijn aangedragen. Aan de hand van die tips kunnen toekomstige processen wellicht nog beter verlopen en kunnen de succesfactoren wellicht verder worden versterkt en de faalfactoren worden verbeterd. Om die reden zijn dan ook alle tips hieronder te lezen en niet een selectie van de antwoorden zoals u tot nog toe gewend bent. Het is goed om op te merken dat het hieronder uitsluitend om citaten vanuit de betrokkenen gaat. De tips zijn opgedeeld voor gemeenten, initiatiefnemers en de provincie Overijssel. Gemeenten              

    

Openstaan voor ideeën van initiatiefnemers, pak het idee op en geef duidelijkheid over het idee. Kan het? Kan het niet? Wat zijn de kansen? Wat moet er gebeuren? Etc. En weet uiteraard wanneer de KGO speelt. Wees dienstbaar richting uw eigen burger, zet het niet alleen op papier dat u dat bent maar kom dat ook na. Wees daarnaast proactief. Waarom een ondernemer laten zwemmen als u zelf al richting/sturing kunt geven? Werk een goede berekeningsmethodiek uit op basis van de beoordelingscriteria van de KGO namelijk gebiedsvreemdheid, maatschappelijke belang en de schaal en impact op de omgeving. Gelijke situaties of ongelijke situaties even gelijk/ongelijk behandelen. Goed luisteren en de situatie aanvoelen. Denk mee wanneer men in aanmerking komt voor subsidie. Kom als gemeente met tips. Voordat u aanbevelingen doet kom eerst eens een keer op de locatie zelf kijken. Er wordt nu zomaar wat geroepen. Laat kaders opstellen door de stedenbouwkundige van uw gemeente t.a.v. een erf inrichtingsplan. Zodoende kunt u initiatiefnemers inspireren. Niet te veel aan de leiband van de provincie lopen als gemeente zijnde. Een onafhankelijke sparringpartner inschakelen, die denkt mee. Prikkel ondernemers om te investeren, dan zijn er misschien best veel ondernemers bereidt om te investeren. Ter plekke kijken als gemeente zijnde. Geef openheid in wat u doet en wat u vraagt en denk mee met de initiatiefnemer. Probeer er voor te zorgen dat de initiatiefnemer ook open is. Betrek de provincie ook op tijd bij het proces. Vertrouw op de kwaliteiten van een ondernemer. De KGO kan heel succesvol zijn mits iedereen snapt dat het inspirerend beleid is en niet leidend. Begrijp daarnaast de grote impact van een proces op de ondernemer. En wees menselijk. Stel met elkaar (initiatiefnemer en gemeente) een doel op, wat willen we bereiken en hoe gaan we dat doel bereiken. Zet de belangen van beide partijen op papier en maak uw belangen concreet. Het op waarde zetten van de investering in kwaliteit kan een middel zijn maar mag nooit het doel op zich worden. In een vroegtijdig stadium kenbaar maken dat de KGO van toepassing is. Pas op voor de valkuilen van KGO, beoordeel elke situatie gelijk. Vroegtijdige communicatie moet een vast onderdeel van uw werk zijn. U zit er voor de burger niet voor uw zelf. Zorg ervoor dat u als gemeente geen hobbel bent aan het eind van het proces maar een springplank aan het begin van het proces. Wees duidelijk in wat u wil van een ondernemer. Weet wat de opgave is in een bepaald gebied, en ga er creatief mee om. Meedenken, beslissingen nemen en de tijdsduur van een proces zo kort mogelijk houden. Zoek een goede wisselwerking met de ondernemer en wees open in de communicatie richting de ondernemer. Het werkboek KGO opsturen naar een ondernemer is ook openheid/duidelijkheid verschaffen. Het werkt richtinggevend en inspirerend. Open en eerlijk communiceren. De deskundigheid van het proces hebben, zorg ervoor dat u een processchema hebt, doorloop een stappenplan. Hang daar een tijdslimiet aan en alle partijen weten van elkaar wat hun te doen staat.

43

Hoofdrapport;


Initiatiefnemers   

 



    

Hou rekening met de tijdsduur, maak een tijdspad met de gemeente. Weet goed wat u wilt dat scheelt tijd. Zie de waarde van het buitengebied in, dat biedt kansen. Zorg dat u een SMART programma heeft, dus een planning met daaraan gekoppeld een stappenplan. Het geheel moet specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden zijn. Werk vanuit uw eigen bedrijfsvisie (als u die heeft). Werk visueel uw plan uit in voor en na situaties zodat iedereen duidelijk ziet wat er gaat gebeuren. Maak het plan zo concreet mogelijk, dit kunt u niet zelf dus zoek een goede kennispartner (schoenmaker blijf bij uw eigen leest). Zoek eventueel een partij die (ook) een belang heeft in het gebied. Gewoon meegaan naar de provincie met de gemeente, en telkens weer bij de gemeente aan tafel gaan zitten. Niet vragen gewoon doen. Verder moet u ambtenaren enthousiasmeren. En u moet zelf een goede adviseur hebben. De grote afhankelijkheid van de gemeente is vervelend zorg dus dat u de ambtenaren mee heeft. Zorg dat de overheid belang heeft bij uw plan. Neem een goede adviseur in de hand. Verder is het handig om voor het project een financiële buffer te hebben of het geld in ieder geval met zekerheid rond te krijgen. Werk de eerste keer al een goed onderbouwd plan uit, het kost wat, maar het levert ook veel op. Luister naar de belanghebbenden en/of omwonenden van uw planlocatie. Participeer met die mensen (binnen uw eigen kaders). Kijk gebiedsgericht naar het plan, hoe sluit het aan op de omgeving? Weet u dat, concretiseer dan het plan zo snel mogelijk en visualiseer het plan ook goed. Wees open richting de gemeente, zeg wat u voor ogen heeft ook qua financiën. U mag er toch ook zeker beter van worden? Vasthouden aan de eigen waarden, laat u niet door de overheid van uw pad brengen. Zet in op vertrouwen tussen de actoren. Een goed idee komt er wel. Ga met alle actoren om tafel zitten. Neem een goede adviseur. Leer elkaar kennen en dus ook vertrouwen. We moeten naar het poldermodel terug, overleg i.p.v. het opleggen van eisen. Draagvlak creëren voor het plan, door zoveel mogelijk partijen mee te laten denken. Kom met een duidelijke schets zodat de gemeente het snel in vooroverleg bij de provincie kan gooien, dit bespoedigd het proces. Laat de initiatiefnemer met de wethouder afspraken maken die vastgelegd worden. Ambtenaren wisselen zo snel en hebben ieder eigen ideeën dat u als initiatiefnemer daar niets mee kunt. Afspraken met wethouders kunnen vastgelegd worden.

Provincie   

Een tip voor de provincie; geef niet teveel advies, gedecentraliseerde taken naar gemeenten opgesteld door de hogere overheid moet ook worden gerespecteerd door de hogere overheid. Samen met de gemeente en de provincie uitleg geven over de KGO aan de gemeenteraad. Een tip voor de provincie is om samen met de ambtenarij de raad eens voor te lichten over wat de KGO nu precies inhoudt. Dan is de raad zich beter bewust van het idee achter de KGO.

Samenvattend In deze paragraaf zijn drie aspecten aan bod gekomen te weten het eindresultaat van de ontwikkelingen, de succes- en faalfactoren in de ogen van gemeenten en tot slot tips door alle ondervraagden voor gemeenten, initiatiefnemers en de provincie Overijssel. Het eindresultaat van ontwikkelingen in het kader van de KGO is in bijna alle gevallen positief. De vragen betreffende de succes- en faalfactoren zijn alle dertien gemeenten voorgelegd. Als succesfactoren worden met name maatwerk maar ook het toevoegen van ruimtelijke kwaliteit aan de groene omgeving genoemd. Faalfactoren van de KGO betreffen te weinig (recht)zekerheid, een te grote bemoeienis vanuit de provincie, het vinden van een goede balans en de grote afhankelijkheid van de gemeenteambtenaar. De tips zijn allen toegevoegd in het hoofdrapport om alle betrokkenen te laten inzien hoe anderen denken over het verbeteren van het proces t.a.v. KGO ontwikkelingen. In het hoofdstuk interpretatie zal worden bekeken hoe het kan dat bijna iedereen positief is over het eindresultaat, maar lang iedereen tijdens het proces niet tevreden is. Ook zullen de succes- en faalfactoren worden gekoppeld aan de theorie van Wolfson.

44

Hoofdrapport;


6.

INTERPRETATIE

6.1

TIJDSDUUR PROCES

In het hoofdstuk analyse heeft u reeds gelezen wat de gemiddelde tijdsduur is van de KGO ontwikkelingen. Daarnaast heeft u gelezen wat bepalende factoren zijn voor de tijdsduur van een proces en welke suggesties door de geïnterviewden naar voren zijn gebracht om tijd te besparen in het proces. Hieronder wordt de casus betreffende de uitbreiding van de OLA-ijsfabriek in de gemeente Hellendoorn geschetst. Er zal daarna worden toegelicht waarom de tijdsduur van het proces t.b.v. de uitbreiding van de OLA zo kort heeft geduurd.

6.1.1

CASUS UITBREIDING OLA-IJSFABRIEK

De OLA is gelegen aan de rand van Hellendoorn in een door de gemeente groter te ontwikkelen gebied ‘De Koemaste’. In dit gebied was er reeds een opgave vanuit de gemeente Hellendoorn, namelijk ruimte voor natuur, water en een nieuwe rondweg. Vanuit de OLA is op een gegeven ogenblik de vraag tot uitbreiding van de ijsfabriek (met nieuwe laad- en losplekken voor vrachtauto’s) bij de gemeente neergelegd. De gemeente Hellendoorn heeft dit verzoek tot uitbreiding heel nadrukkelijk als een kans gezien en niet als een bedreiging voor een heel mooi gebied. Men is gezamenlijk gaan nadenken over de uitbreiding en de invulling van (een deel van) het gebied ‘De Koemaste’. Wat erg goed is gedaan door de betreffende ambtenaar is het opsturen van het KGO werkboek aan de OLA na een eerste gesprek met elkaar te hebben gehad. Wat de OLA erg goed heeft gedaan is door een werknemer aan te wijzen die zich heeft verdiept in de KGO (o.a. door het lezen van het werkboek). Op die manier ontstaat begrip voor de KGO. Het verloop van de onderhandelingen omtrent de balans tussen de ontwikkeling en de te leveren kwaliteitsprestatie in dit proces is ook erg goed gegaan. De betreffende ambtenaar geeft aan mee te denken door in vergaderingen met de OLA letterlijk aan te geven “Ik ga nu aan jullie kant van de tafel zitten en dan denk ik informeel mee”. Ook gaf de betreffende ambtenaar aan wanneer hij weer aan de andere kant van de tafel ging zitten “Ik doe nu mijn ambtenarenpet weer op en kijk nu weer kritisch naar het plan”. Het laat zien dat er vanuit de gemeente heel goed wordt meegedacht en doordat er zo open en eerlijk gecommuniceerd wordt tussen beide partijen er ook een vertrouwensband ontstaat. Wat de OLA met name heel goed heeft gedaan is het verkrijgen van draagvlak. Zij hebben in periodieke overleggen met omwonenden, de omwonenden keuzen voorgelegd over hoe de uitbreiding ingepast moest worden. Het eindresultaat is dat na een proces van circa twee jaar de gemeente Hellendoorn, de OLA en de buurtbewoners tevreden zijn met het resultaat. De rondweg zal worden aangelegd als een randweg over het parkeerterrein van de OLA, wat qua ruimtebeslag natuurlijk veel minder druk legt op zo’n mooi gebied. Daarnaast wordt een deel van de natuur in het gebied ‘De Koemaste’ door de OLA gerealiseerd zoals het aanleggen van de oorspronkelijke singels en houtwallen, deze dienen tevens weer als landschappelijke inpassing (in een meer lagen structuur) van de ijsfabriek. Tot slot wordt het gebied nabij ‘De Regge’ vernat wat de flora en fauna ten goede komt maar zal datzelfde gebied ook worden gebruikt als waterberging voor (een deel van) de piekafvoer van water vanuit Hellendoorn. De eindconclusie is dat de gemeente door externe financiering een deel van het gebied heeft kunnen ontwikkelen en de OLA kan uitbreiden en zichzelf tevens als een maatschappelijk verantwoord bedrijf kan presenteren. Tot slot zijn de bewoners hartstikke tevreden omdat zij een prachtig natuurgebied aan de rand van Hellendoorn krijgen.

Bovenstaande casus geeft aan dat door vrij eenvoudige middelen (meedenken, bewonersavonden, verdiepen in de KGO, open en eerlijk communiceren) toe te passen er in een kort tijdsbestek een resultaat kan worden geboekt waar alle actoren tevreden over zijn. Onderstaand citaat op de vraag; “Hoe heeft u het proces ervaren?” vanuit de OLA is veelzeggend.

45

Hoofdrapport;


“Eigenlijk niet zo als een proces, een proces doet mij altijd vermoeien en zwaar aan denken. De gemeente heeft gewoon heel goed concreet gemaakt wat er moest gebeuren (qua investering). Zij hebben ons heel goed gestuurd in het proces” Als de tijdsduur van de ‘Casus uitbreiding OLA-ijsfabriek’ wordt gekoppeld aan de bepalende tijdsfactoren (draagvlak, plan afstemming en onderhandeling, onderzoeken) uit het hoofdstuk ‘Analyse’ is het volgende op te merken. Draagvlak is erg goed verkregen door met elkaar (de gemeente en de OLA) om tafel te zitten, maar ook door met de OLA en omwonenden aan tafel te gaan zitten. Qua afstemming en onderhandeling van de balans is het evenwel goed gegaan omdat de OLA begrip had voor het gegeven dat zij in een bijzonder gebied wilden uitbreiden (overigens is dit begrip mede gekweekt door de gemeente omdat zij de OLA goed hebben geïnformeerd omtrent de plannen in het gebied ‘De Koemaste’ en ook de OLA bewust hebben gemaakt van de KGO). Daarnaast zijn de overleggen tussen beide partijen onderling goed verlopen doordat men open en eerlijk richting elkaar communiceerde, beide partijen het belang van de andere partij inzagen en daardoor zijn gaan samenwerken wat ook weer voor onderling vertrouwen zorgt en tot slot heeft daarmee één der beide partijen geen misbruik gemaakt van de kwetsbare opstelling van de andere partij. In paragraaf 5.4 kwam bovendien naar voren dat een zwakke schakel (actor) in het proces leidt tot vertraging van het proces. Ook daarvan is geen sprake geweest in dit proces immers zowel de gemeente als de initiatiefnemer hebben zich proactief en met wederzijds respect richting elkander opgesteld. Uit het voorstaande kan worden geconcludeerd dat de bepalende tijdsfactoren namelijk; het verkrijgen van draagvlak, de afstemming en onderhandeling betreffende de balans en het uitvoeren van de benodigde onderzoeken (zie het citaat hierboven) allen zeer goed zijn verlopen. Daarnaast is er geen sprake geweest van een zwakke schakel (actor) in het proces. In dit geval zijn de bepalende tijdsfactoren goed verlopen en is dit terug te zien in de procesduur namelijk een tijdsbestek van twee jaar. Aanvullend op deze factoren zijn er ook nog enkele andere factoren die de duur van het proces beïnvloeden zo blijkt in paragraaf 5.4. Het blijkt dat er een duidelijke relatie bestaat tussen de snelheid van het proces, de gevonden balans tussen het te verkrijgen ontwikkelrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie en tussen de betrokkenen die aan tafel zitten. Processen die traag verlopen hebben te maken met minstens één onwelwillende betrokkene en/of met een onvoldoende balans tussen het ontwikkelrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie. Bij de projecten die snel zijn verlopen is gezorgd voor een goede balans en hebben alle betrokkenen zich proactief opgesteld, zij hebben goed gecommuniceerd, hadden respect voor elkaar en wisten gezamenlijk waar zij naar toe wilden.

6.1.2

TOETSEND AAN DE THEORIE

Door het bovenstaande te koppelen aan de theorie “Van toelatingsplanologie naar uitnodigingsplanologie” kan het volgende geconcludeerd worden. Uitnodigingsplanologie vraagt om een andere werkwijze een veel gelijkwaardiger werkwijze. Om tot een goed (en een kort) proces te komen wordt er van elkaar verwacht dat men meedenkt, dat men met elkaar in gesprek gaat en problemen gebruikt als springplank naar oplossingen en kansen, men elkaar vertrouwt in elkaars kwaliteiten maar ook in elkaars belangen en men een proactieve houding heeft en elkaar stuurt (voorkantsturing) waar nodig is. Uitnodigingsplanologie vraagt dus naast een andere werkwijze ook om een andere houding van de betrokkenen. Hiernaast is geïllustreerd (figuur 5) hoe afhankelijk beide partijen van elkaar (zouden moeten) zijn.

Figuur 5: Afhankelijkheidscyclus

46

Hoofdrapport;


Beginnend bij de overheid, de overheid kan de ondernemer een ontwikkelingsrecht bieden. De ondernemer zal graag het ontwikkelingsrecht verkrijgen ten gunste van de bedrijfsvoortzetting (of om privé redenen). Een ondernemer zal moeten investeren in ruimtelijke kwaliteit om dat ontwikkelingsrecht te verkrijgen, maar een ondernemer zal t.b.v. de bedrijfsvoortzetting (vaak) ook best willen investeren. De overheid is (met name in mindere economische tijden) afhankelijk van de ondernemer voor (de externe financiering van) de realisatie van ruimtelijke kwaliteit. Nb: Het kan in dit rapport niet uitgebreid (wegens vertrouwelijkheid) worden toegelicht maar bij langdurige ontwikkelingen is er juist iets mis bij de bepalende factoren namelijk; vaak een tekort aan draagvlak, niet de kansen zien en er dus niet uitkomen qua onderhandeling betreffende de te vinden balans en onvoldoende meedenken over welke onderzoeken er moeten worden uitgevoerd. Concluderend

Beide partijen zijn afhankelijk van elkaar en kunnen elkaar kansen bieden. Men zou dan ook beide belang moeten hebben bij elkaars ideeën. De meest bepalende tijdsfactoren voor het proces betreffen; het verkrijgen van draagvlak, de afstemming en onderhandeling omtrent de te vinden balans en het uitvoeren van de benodigde onderzoeken. Waarbij bij de laatste overigens de opmerking kan worden gemaakt dat onderzoeken nog te vaak in serie worden uitgevoerd en niet parallel, wat tijdsbesparend werkt. Slagen die nog te maken zijn t.b.v. een vlot en productief proces zijn de suggesties tot tijdsbesparing in het proces namelijk; een betere houding (wat zorgt voor meer vertrouwen en ook een prettiger samenwerking, daarnaast vraagt de hedendaagse uitnodigingsplanologie om een andere houding van de ambtenaar) en het sneller werken van en door de overheid (sneller besluiten nemen en sneller communiceren), meer en eerder draagvlak verkrijgen t.b.v. de ontwikkeling en daarmee ook de investering in ruimtelijke kwaliteit (beide partijen hebben hier belang bij) en tot slot een betere voorkantsturing (met name vanuit gemeenten) en communicatie (vanuit beide partijen). Een zwakke schakel (actor) in het proces leidt tot vertraging van het proces. Voorkom één (of meerdere) zwakke actoren in het proces, ga met elkaar om tafel, spreek uit wat er gaande is, spreek uit wat de verwachtingen zijn. Behalve een verkorting van de procesduur werkt dit ook vertrouwen en een prettige samenwerking in de hand. In paragraaf 5.4 heeft u gelezen dat de KGO zorgt voor versnelling van het proces. Wanneer de bovenstaande aspecten goed gaan in het proces leidt dat automatisch tot een slagvaardig proces met een korte procesduur.

47

Hoofdrapport;

6.2


FINANCIËN

Het blijkt dat de, door de gemeente gevraagde, investeringen in ruimtelijke kwaliteit nogal uiteen liggen. De meeste investeringen (5 ontwikkelingen) liggen tussen de 80.000 euro en 200.000 euro. Daarnaast zijn er enkele uitschieters (2 ontwikkelingen) van respectievelijk één miljoen en een half miljoen euro. Omdat ‘slechts’ in zeven van de vijftien ontwikkelingen een bedrag is genoemd dat wordt geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit is het ook denkbaar dat bij sommige ontwikkelingen minder dan 80.000 euro wordt geïnvesteerd of misschien nog wel meer dan één miljoen euro. Deze bedragen liggen ver uit elkaar. Bij twee derde van de projecten (10 van de 15) is een goede balans gevonden tussen het verkregen ontwikkelrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie (paragraaf 5.4). Bij volgende projecten zal er een goede balans zijn bij (bijna) alle projecten omdat de projecten waar nu de balans niet als goed wordt ervaren, projecten waren die al voor de KGO in werking trad zijn gestart. Daardoor had men vaak met oude afspraken te maken, waardoor een project toch al haar doorgang kon vinden. Door onderhandelen heeft men daar nog het maximale uit proberen te halen. Daarnaast hebben gemeenten ook tijd nodig om ervaring op te doen met de KGO, de tijd zal dit vanzelf uitwijzen. Denk met een kernteam (bijv. kernteam landelijk gebied) goed na of er inderdaad een voldoende balans is behaald. Sta daar als gemeente zijnde achter en communiceer dit ook daadkrachtig richting provincie en eigen raad. Wanneer er met meerdere professionals is nagedacht over de te vragen balans en welke speling de ambtenaren zichzelf opleggen in het onderhandelingsproces dan is er goed nagedacht over de investering in ruimtelijke kwaliteit. Nb: In dit rapport kan (wegens vertrouwelijkheid) niet de koppeling worden gemaakt tussen de bedragen die geïnvesteerd worden in ruimtelijke kwaliteit en de ontwikkelingen. Wel is op te merken dat er tussen gemeenten grote verschillen zitten qua investering in ruimtelijke kwaliteit welke op het eerste gezicht lang niet altijd zijn terug te vinden in de verschillen qua schaal en impact, eigen belang versus maatschappelijk belang en gebiedseigenheid of gebiedsvreemdheid (de drie bepalende factoren voor het vinden van een balans tussen de ontwikkeling en de investering in ruimtelijke kwaliteit) tussen twee ontwikkelingen. Wat belangrijk is, het is ook reeds in de vorige paragraaf besproken, is het besef dat partijen (dus ook de overheid) elkaar kunnen versterken. Hieronder is dat nog eens schematisch weergeven in het kader van externe financiering (figuur 6).

Figuur 6: Win/Win situatie KGO ontwikkeling Het bovenstaande schema geeft weer dat ondernemers een (hoofd)doel hebben, dat is winst maken. Ook de overheid heeft een (hoofd)doel dat is het verkrijgen van gelden t.b.v. opgaven waaronder ruimtelijke kwaliteit in de groene omgeving. Door ondernemers en overheden bij elkaar te brengen kan er een Win/Win situatie ontstaan, namelijk de overheid biedt ontwikkelingsruimte en de ondernemer zorgt voor financiële mogelijkheden om ruimtelijke kwaliteit te realiseren. Het is moeilijk te zeggen wanneer de juiste balans is gevonden. Dit blijkt ook uit de gesprekken met gemeenteambtenaren, vaak werd de vraag gesteld; “Wat vind jij dan een goede balans in deze situatie?” Daarop is geen antwoord te geven, het kan altijd beter maar het kan ook altijd slechter. Evenzo lastig is wat exact mee kan worden geteld als ruimtelijke kwaliteit, een rieten dak kan gezien worden als extra ruimtelijke

48

Hoofdrapport;


kwaliteit omdat het van invloed is op de architectuur en het aanzicht van een woning. Anderzijds krijgt een woning ook meer waarde door het rieten dak dus het is dan maar de vraag of u het wel als investering in de ruimtelijke kwaliteit moet aanmerken. Het is niet uit te sluiten om bijvoorbeeld een rieten dak (maar er zijn nog tientallen andere voorbeelden te bedenken) aan te merken als een investering in ruimtelijke kwaliteit, echter dan zal dit wel goed door de ondernemer (en gemeente) moeten worden onderbouwd. Doorgaans is er een juiste balans wanneer beide partijen (gemeente en initiatiefnemer) aan het eind van het proces tevreden zijn. Een opmerkelijk feit is dat 21 van de 25 ondervraagden achteraf het proces positief zijn over de gevonden balans maar bij vijf van de vijftien ontwikkelingen (paragraaf 5.4 en 5.5) toch een onvoldoende balans is gevonden. Dit kan komen doordat betrokkenen achteraf het proces snel willen vergeten, zij het als een persoonlijke tekortkoming voelen wanneer ze zouden aangeven dat er een onvoldoende balans is gevonden of dat ze achteraf gewoon trots willen kunnen zijn op hetgeen zij gedaan hebben. De meest wenselijke situatie is om initiatiefnemers te overtuigen van het belang van de groene omgeving en daarmee de investering in ruimtelijke kwaliteit. Het uitgangspunt voor gemeenten moet zijn dat ontwikkelingen mede mogelijk worden gemaakt en dat daarvoor in de plaats een investering in ruimtelijke kwaliteit moet plaatsvinden, echter over de hoogte van de investering in ruimtelijke kwaliteit valt in zijn algemeenheid wel iets te zeggen (figuur 7).

1

2

3

4

Figuur 7: Financiële mogelijkheden bij KGO ontwikkelingen

1 2 3 4

= Lijkt ideale situatie met enige onderhandelingsruimte voor beiden. = De initiatiefnemer zal dit nooit accepteren. = Het aantal projecten zal wellicht stagneren. = Maatschappelijk belang (ruimtelijke kwaliteit) schiet er wellicht bij in.

49

Hoofdrapport;


In de figuur hiervoor is aangegeven hoeveel de te leveren kwaliteitsprestatie zou moeten zijn. De vier staafdiagrammen zijn opgedeeld in een economische potentie; dit betreft de economische potentie (in euro’s) die de ondernemer ziet in de ontwikkeling t.b.v. de bedrijfsvoortzetting, daarnaast staat de te leveren kwaliteitsprestatie; dit betreft de te leveren kwaliteitsprestatie in ruimtelijke kwaliteit in het kader van de KGO (in euro’s). Staafdiagram één laat zien dat de economische potentie van de ontwikkeling (in euro’s) groter is dan de te leveren kwaliteitsprestatie (in euro’s), in dit geval is het voor ondernemers interessant om in de groene omgeving te blijven ontwikkelen (en investeren). Staafdiagram één lijkt optimaal. Staafdiagram twee laat een grotere te leveren kwaliteitsprestatie (in euro’s) zien dan de economische potentie van de ontwikkeling (in euro’s). In dat geval vinden ondernemers het niet interessant om in de groene omgeving te ontwikkelen (en te investeren). Voor de overheid (en de ondernemers) is de situatie in staafdiagram twee een ongewenste situatie want er kan niets meer in de groene omgeving en er wordt ook geen ruimtelijke kwaliteit toegevoegd aan de groene omgeving. Staafdiagram drie en vier houden verband met elkaar. Het is voor de hand liggend dat bij een relatief grote tegenprestatie in ruimtelijke kwaliteit weinig ondernemers zullen besluiten een ontwikkeling in de groene omgeving te laten plaatsvinden, dat houdt in dat weinig ondernemers voor een relatief grote investering in de ruimtelijke kwaliteit zorgen (staafdiagram 3). Andersom kan het ook bij een relatief kleine tegenprestatie is het voor de hand liggend dat veel ondernemers doen besluiten een ontwikkeling in de groene omgeving te laten plaatsvinden, dat houdt in dat veel ondernemers voor een relatief lage investering in ruimtelijke kwaliteit zorgen (staafdiagram 4). Gemeenten zouden kunnen gaan voor weinig ontwikkelingen in de groene omgeving waarmee relatief veel ruimtelijke kwaliteit wordt behaald of juist voor veel ontwikkelingen in de groene omgeving waarmee per ontwikkeling minder wordt geïnvesteerd maar per saldo de investering in ruimtelijke kwaliteit gelijk blijft. Om het verschil aan te geven tussen de regeling “Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving” en oude regelingen zoals Rood voor Rood is hieronder een staafdiagram weergeven (figuur 8). Het verschil tussen het staafdiagram t.a.v. een Rood voor Rood ontwikkeling t.o.v. een KGO ontwikkeling is met name het verschil tussen de waarde van het ontwikkelrecht (bij RvR) en de economische potentie (bij KGO). Bij Rood voor Rood ontwikkelingen is de waarde van het ontwikkelrecht bekend namelijk de waarde van de bouwkavel die de initiatiefnemer toegewezen krijgt (bijvoorbeeld 200.000 euro). Bij KGO ontwikkelingen is de economische potentie niet (exact) bekend. Bij RvR ontwikkelingen is de te leveren kwaliteitsprestatie vrij eenvoudig te berekenen namelijk de waarde van de kavel (200.000 euro) minus de sloopkosten (150.000 euro) en minus de plankosten (20.000 euro). Het bedrag wat overblijft (30.000 euro) dient te worden geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit. Bij KGO ontwikkelingen is de economische potentie niet bekend en valt er dus ook niet terug te rekenen naar nul zoals dat bij RvR ontwikkelingen wel gebeurt.

Initiatiefnemers kunnen doordat zij een bepaald persoonlijk belang Fig. 8: Financieel overzicht RvR situatie hebben meer geld over hebben voor een te verkrijgen ontwikkelingsrecht bijvoorbeeld in de situatie van Rood voor Rood. De waarde van een bouwkavel kan voor de initiatiefnemer veel meer waard zijn dan de waarde van het ontwikkelrecht, bijvoorbeeld doordat een zoon of dochter naast de initiatiefnemer komt wonen. De initiatiefnemer heeft in dat geval misschien wel 250.000 of 300.000 euro over (middels een te leveren kwaliteitsprestatie) i.p.v. 200.000 euro. In dat geval is er sprake van een grotere persoonlijke waarde, deze komt bovenop de waarde van het ontwikkelrecht. In dat geval heeft de initiatiefnemer dus ook meer over om het ontwikkelrecht te verkrijgen dit is de persoonlijke premie oftewel het geld dat de initiatiefnemer bovenop de 200.000 euro wil betalen om de kavel te verkrijgen.

50

Hoofdrapport;


Ondanks dat in het hoofdstuk ‘Analyse’ wordt aangegeven dat bijna alle ondervraagden achteraf het proces zeer tevreden zijn over het resultaat, zijn er nog wel degelijk kansen. Het principe van de persoonlijke waarde (de extra waarde voor een initiatiefnemer) en de persoonlijke premie (de extra te leveren kwaliteitsprestatie in euro’s om het ontwikkelrecht te verkrijgen) geldt namelijk ook voor KGO ontwikkelingen. Dit zouden gemeenten door een ‘goed’ proces te doorlopen ook moeten kunnen aanvoelen, dat maakt deel uit van het onderhandelingsproces tussen de voor de ondernemer/initiatiefnemer te verkrijgen ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie. In de huidige tijd van uitnodigingsplanologie worden deze capaciteiten van een ambtenaar verwacht. Het is dan ook met name aan te bevelen om door goed onderhandelen aan te voelen hoe belangrijk het te verkrijgen ontwikkelingsrecht voor de ondernemer is en wat hij/zij daar tegenover wil zetten in de vorm van de te leveren kwaliteitsprestatie. Een berekeningswijze voor de KGO heeft tekortkomingen omdat er geen sprake is van een ‘waarde ontwikkelingsrecht’ maar van een ‘economische potentie’ en die is zoals blijkt uit voorgaande voorbeelden niet exact in kaart te brengen, door die tekortkoming zouden gemeenten kansen kunnen laten liggen doordat de investering die van de ondernemer/initiatiefnemer wordt gevraagd te hoog is of juist kansen kunnen laten liggen doordat de investering die van de ondernemer/initiatiefnemer wordt gevraagd juist te laag is (zoals de theorie van Wolfson stelt). Dat is de reden waarom het gezamenlijk doorlopen van een ‘goed’ proces zo belangrijk is, het leidt tot een maximaal resultaat waarmee alle partijen tevreden kunnen zijn. Er is ook nog een tussenweg mogelijk namelijk bij ontwikkelingen waar de ondernemer een ‘X’ percentage van de bestemmingswinst mag houden maar waarbij toch sprake is van een maatschappelijke meerwaarde en/of voldoende extra geleverde ruimtelijke kwaliteit. Die methode zou alleen kunnen worden toegepast wanneer de bestemmingswinst exact is uit te rekenen. De te leveren kwaliteitsprestatie kan net zoals nu gebeurt worden geborgd middels de anterieure overeenkomst (en/of de voorwaardelijke verplichting) met kettingbeding en boeteclausule. Concluderend

Zorg als gemeente (overigens ook als initiatiefnemer) voor een Win/Win situatie. Overtuig initiatiefnemers van het belang van de investering in ruimtelijke kwaliteit ter versterking van de groene omgeving. De kennis en kunde van een ambtenaar houdt daarmee direct verband met de hoogte van de investering in ruimtelijke kwaliteit. Dat houdt in dat een ambtenaar ook ruimte moet hebben om het spel van de onderhandeling te spelen. Een berekeningsmethode heeft haar tekortkomingen omdat er (lang) niet altijd sprake is van een aantoonbare waardevermeerdering en/of een waarde van het ontwikkelingsrecht. Daarnaast heeft de ambtenaar bij een berekeningsmethode geen ruimte meer (of heel weinig ruimte) om het spel goed te spelen in het onderhandelingsproces. Dat leidt tot gemiste kansen doordat initiatiefnemers vinden dat zij te veel moeten investeren, maar het kan ook leiden tot ondermaatse investeringen in de ruimtelijke kwaliteit. Een goed proces kan leiden tot goed maatwerk en tot de hoogst denkbare investering in ruimtelijke kwaliteit. De kosten voor het opstellen van een berekeningsmethode zouden beter aan een goed LOP kunnen worden uitgegeven. Er is nog wel een tussenweg waarbij de ondernemer de bestemmingswinst mag houden, echter dit kan alleen wanneer de bestemmingswinst exact is uit te rekenen. De onderlinge verschillen in de investering in ruimtelijke kwaliteit tussen gemeenten zullen alleen maar kleiner worden naarmate we enkele jaren verder zijn. Het verloop van ambtenaren binnen gemeenten, adviseurs naar gemeenten etc. zal er voor zorgen dat ervaringen en kennis en kunde binnen de gemeentewereld verspreidt zal worden. Daarnaast hebben gemeenten aangegeven het nu nog lastig te vinden een goede balans te bepalen (zie paragraaf 5.8). Een kernteam waarin een project wordt besproken zou daarbij kunnen helpen. Bijvoorbeeld een kernteam landelijk gebied (waarin ca. 3 of 4 personen zitting hebben) bespreekt de investering in ruimtelijke kwaliteit van een bepaald project met elkaar. Daarnaast bespreken zij de bandbreedte die zij zichzelf opleggen in het onderhandelingsproces. Sta met het kernteam achter de gemaakte keuzen en communiceer dat ook richting eigen raad en richting de provincie. Een kernteam met drie of vier professionals weet over het algemeen goed haar keuzes te verantwoorden, geloof daar ook in. Tot slot is het frappant dat bijna alle ondervraagden achteraf het proces positief zijn over de gevonden balans maar bij vijf van de vijftien ontwikkelingen toch een onvoldoende balans is gevonden. Dit kan komen doordat betrokkenen achteraf, het proces snel willen vergeten, zij het als een persoonlijke tekortkoming voelen wanneer ze zouden aangeven dat er een onvoldoende balans is gevonden of dat ze achteraf gewoon trots willen kunnen zijn op hetgeen zij gedaan hebben. Hoe dan ook de investering in ruimtelijke kwaliteit is juridisch goed te borgen middels de anterieure overeenkomst met daarin opgenomen een kettingbeding en boeteclausule. Bijna elke gemeente werkt dan ook met een anterieure overeenkomst met daarin opgenomen een kettingbeding en boeteclausule.

51

Hoofdrapport;

6.3


BELEIDSINSTRUMENTARIA

Twaalf van de veertien gemeenten hebben inmiddels KGO beleid of gaan aan de slag met het opstellen van KGO beleid. Hierbij worden het LOP en het beeldkwaliteitsplan het vaakst genoemd als beleidsinstrumentaria die gemeenten voorhanden hebben. Ook de structuurvisie, het bestemmingsplan buitengebied, landschapsidentiteitskaarten en een inspiratieboek worden genoemd. Gemeenten lijken dus het belang in te zien om beleid t.a.v. de KGO voorhanden te hebben. Het voordeel van beleid is dat de overheid niet alleen middels beleid verantwoording kan afleggen of eisen kan stellen maar dat beleid ook heel goed gebruikt kan worden om de burger en het bedrijfsleven te inspireren. Beleid opstellen om mensen te inspireren is ook precies wat in de hedendaagse uitnodigingsplanologie thuishoort, de overheid kan er op die manier voor zorgen dat zij geen (of in mindere mate) eisen hoeft op te leggen aan initiatiefnemers/ondernemers omdat zij zichzelf al geïnspireerd voelen. Het gaat hier om ondersteunende beleidsinstrumentaria waardoor goed kan worden onderhandeld en het de overheid toch zekerheid biedt. Het kan niet de bedoeling van beleid zijn om ‘onnodig’ beperkende randvoorwaarden te scheppen. Daardoor zou de overheid alleen maar kansen missen doordat het beleid te sterk afgebakend is (fout van de eerste soort volgens de theorie van Wolfson). Beleid kan voor een gemeente helpen om samen met de initiatiefnemer op een ‘goede’ wijze het proces te doorlopen. Beleid moet dan ook heel nadrukkelijk als een aanvulling worden gezien om tot een ‘goed’ proces te komen, enkel beleid (zonder eisen en randvoorwaarden wat ongewenst is) zou ook te flexibel kunnen zijn (fout van de tweede soort volgens de theorie van Wolfson). Beleid kan er dus voor zorgen dat mensen geïnspireerd raken en dat er een spin-off ontstaat en/of leidt tot verkorting van het proces.

“Het platonische enthousiasme is een essentieel bestanddeel van een methode van filosoferen” - Simon Vestdijk, Nederlands schrijver 1898 – 1971 -

Bovenstaand citaat van schrijver Simon Vestdijk (1898-1971) is veelzeggend. Wanneer gemeenten initiatiefnemers/ondernemers enthousiast kunnen maken komt men nader tot elkaar en kan men gezamenlijk filosoferen over het te bereiken eindresultaat. Door het enthousiasmeren van betrokkenen ontstaat tevens meer goodwill tussen de betrokkenen, het vertrouwen neemt toe tussen betrokkenen, daardoor kan er opener en dus effectiever worden gecommuniceerd, dat leidt er toe dat men beter kan meedenken met elkaar, meedenken zorgt voor duidelijkheid en helderheid omtrent het plan, duidelijkheid en helderheid zorgt voor een sneller proces en dus minder kosten. Ondanks dat het voorgaande meer psychologie dan planologie lijkt, kan men wel aanvoelen dat zo’n positieve spiraal een positieve uitwerking zal hebben op het proces. Een eerste stap tot het enthousiasmeren en daardoor in een positieve spiraal te komen is beleid. Gemeentelijk beleid t.a.v. de KGO kan zorgen voor inspiratie bij initiatiefnemers en deze inspiratie kan tijdens het proces goed worden gebruikt (ook voor de ambtenaar om met een positief gevoel in het proces te zitten), want de processen om tot de ontwikkeling te komen (zo blijkt uit de interviews) verlopen tot nog toe lang niet altijd goed (zie paragraaf 5.8). Concluderend

Bijna alle van de bezochte gemeenten (12/14) zijn momenteel bezig beleid op te stellen t.a.v. de KGO of hebben reeds beleid. Toch geven ook enkele gemeenten aan dat het wegens financiële redenen en/of een tekort aan KGO ontwikkelingen binnen de betreffende gemeente niet haalbaar is, of er geen prioriteit aan wordt gesteld, KGO beleid op te stellen. Bij de gemeenten die reeds KGO beleid hebben of opstellen gaat het meestal om een LOP of een beeldkwaliteitsplan. Een LOP of een beeldkwaliteitsplan zou daarmee dienst moeten doen om initiatiefnemers te inspireren en niet om extra kaders te stellen, het helpt wel om gemaakte keuzen te verantwoorden als gemeente zijnde. Beleid helpt om initiatiefnemers te inspireren en te enthousiasmeren, maar ook om ambtenaren te inspireren en enthousiasmeren, zij moeten met hetzelfde positieve gevoel als een ondernemer aan tafel zitten. Enthousiasme zorgt er daarbij weer voor dat er goodwill ontstaat in het proces, het zorgt voor vertrouwen en rust in het proces. Tot slot helpt beleid om samen op een goede wijze (de onderhandelingsfase van) het proces te doorlopen en om gemaakte keuzes te verantwoorden richting raad en/of provincie.

52

Hoofdrapport;

6.4


HET VERTROUWEN TUSSEN GEMEENTE EN INITIATIEFNEMER

In het hoofdstuk “Analyse” heeft u gelezen dat de ondervraagden heel duidelijk kunnen aangeven waar het volgens hen misgaat in het proces. Wantrouwen wordt veroorzaakt door de volgende factoren; Een ongeschikte ambtenaar, niet proactief en een te starre houding. Onderling wantrouwen, er is dus geen vertrouwen gekweekt in het proces. Onvoldoende sturing en het onvoldoende meedenken door gemeenten met de initiatiefnemer. Onduidelijkheid omtrent het plan. Nb: Een wethouder kan de rol als intermediar op zich nemen en bemiddelen in moeilijke kwesties, dit kan de samenwerking (en het vertrouwen daarin) nieuw leven inblazen. In de paragraaf “Tijdsduur proces” is u reeds uitgelegd dat wantrouwen (of onvoldoende vertrouwen) in het proces leidt tot een langere procesduur. In paragraaf 6.6 “Het procesverloop” van dit hoofdstuk zal verder worden ingegaan op het belang van vertrouwen tussen de partijen.

6.5

DE OVERLEGSTRUCTUUR

In het hoofdstuk “Analyse” paragraaf 5.9 is u verteld dat de rol van de overleggen door iedereen net iets anders wordt omschreven maar dat in essentie het volgende besproken tijdens een overleg; De voortgang van het proces en de stand van zaken. (1) Wat kunnen gemeente en initiatiefnemer voor elkaar betekenen (al dan niet positief). (2) Welke onderzoeken dienen er te worden uitgevoerd. (1) De inhoud van het plan wordt besproken en daar wordt al dan niet (oplossingsgericht) over meegedacht door de gemeente en/of provincie. (1 & 4) Er wordt nagedacht en onderhandeld over een te vinden balans in het kader van de KGO. (3) Zorgen voor draagvlak onder de actoren. (1 & 4) Afstemming en overeenstemming van het plan. (1 & 4) Timen wanneer men wat moet gaan doen in het proces. (1) Samenvattend:

In het kort komt de rol van de gesprekken in het proces neer op de voortgang en voortbewaking van datzelfde proces. (1) (2) (3) (4)

= Tijdsfactoren = Financiële factor = Beleidsfactor = Vertrouwensfactor

Bij de bovenstaande bullets genoemde punten, worden door de betrokkenen genoemd als de punten die bij de vergaderingen (of het telefonisch contact) aan bod komen. De betrokkenen vergaderen in een proces van enkele keren tot tientallen keren. De tijd die aan het vergaderen wordt gespendeerd moet dus efficient worden gebruikt om tot effectief handelen te komen. In dat kader zijn de vergaderingen lang niet altijd effectief omdat; de tijdsduur van het proces nog steeds als te lang wordt ervaren door de initiatiefnemers, het vinden van een ‘juiste’ balans tussen het ontwikkelingsrecht en de te leveren kwaliteitsprestatie door de initiatiefnemer (vaak) lang op zich laat wachten en er kan door het goed doorlopen van het proces misschien wel een beter resultaat worden verkregen, de betrokkenen meer moeten gaan inzien dat beleid inspirerend moet zijn en niet dwingend en tot slot dat er meer onderling vertrouwen moet worden gekweekt tussen de betrokkenen in het proces. De bij de bovenstaande bullets genoemde punten hebben hebben een duidelijke link met de hiervoor genoemde argumenten.

53

Hoofdrapport;


Daarnaast geven initiatienemers aan vaker om tafel te hebben gezeten dan gemeenteambtenaren aangeven, dit kan komen doordat zij meer kleine/informele vergaderingen meerekenen, dat het door de lengte van het proces zo lijkt dat zij al vaak om tafel hebben gezeten of omdat ambtenaren aangeven minder vaak om tafel te hebben gezeten dan in werkelijkheid. Vergaderingen moeten echt beter om zo de voortgang van het proces beter te bewaken, om in de vergaderingen daadkrachtig en slim te onderhandelen en om te zorgen voor draagvlak. Wanneer het allemaal even wat minder loopt kan het verstandig zijn de wethouder erbij te betrekken om hem/haar de rol als mediator te op zich te laten nemen. Veel vergaderingen zijn nog onvoldoende effectief omdat hetgeen tijdens de vergaderingen besproken wordt in de praktijk nog steeds te vaak fout gaat. Met name door initiatiefnemers wordt vaak aangegeven de onderhandeling te willen voeren met de gemeente en de provincie. Tijdens (fysieke) overleggen kan dus nog veel winst worden behaald. Heel simpel gezegd komt het neer op het volgende; als eenieder weet waar hij/zij aan toe is en er valt voor beide partijen duidelijke winst te boeken, dan mag verwacht worden dat het overleg soepel verloopt. In paragraaf 6.6 “Het procesverloop” zal hier verder op worden ingegaan.

54

Hoofdrapport;

6.6


HET PROCES VERLOOP

In het hoofdstuk “Analyse” heeft u gelezen dat initiatiefnemers een proces als moeizaam ervaren. Hierdoor kunnen initiatiefnemers afhaken. Negen van de twaalf initiatiefnemers geven aan dat ze het proces moeizaam en slopend vinden waarbij enkelen aangeven dat ze vinden dat het te hoge (proces)kosten met zich meebrengt. De vorige paragraven 6.1 t/m 6.5 (tijdsduur proces, financiën, beleidsinstrumentaria, vertrouwen in het proces en de overlegstructuur in het proces) hebben allen met het procesverloop te maken. Dat een proces als moeizaam en slopend wordt ervaren ligt aan de hieronder vetgedrukte factoren. Bij “verbeteren door” staan de oplossingen om volgende processen niet meer als moeizaam en/of slopend te hoeven ervaren, deze komen voort uit de samenvattingen in het hoofdstuk “Analyse”, de conclusies uit de paragraven 6.1 t/m 6.3 en de paragraven 6.4 en 6.5 van de “Interpretatie”;

De tijdsduur van een proces Verbeteren door: -

Meedenken met initiatiefnemers. (dienstbare overheid) Meer vertrouwen in elkaar. (dienstbare overheid) Meer sturing geven aan initiatiefnemers. (dienstbare overheid) Participeren met alle actoren. (bepalende tijdsfactor) Meer duidelijkheid omtrent de uit te voeren onderzoeken. (bepalende tijdsfactor) Initiatiefnemers zouden zich (meer) moeten verdiepen in de KGO. (bepalende tijdsfactor) Open en eerlijk met elkaar communiceren en een betere voorkantsturing. (suggestie tot tijdsbesparing) Het sneller werken van en door de overheid. (suggestie tot tijdsbesparing) Meer en eerder draagvlak verkrijgen. (suggestie tot tijdsbesparing)

De proces- en projectkosten Verbeteren door: Bewustwording dat initiatiefnemers en gemeenten elkaar kunnen versterken (1+1=3). Door middels een goed proces de ‘juiste’ balans te vinden. Proceskosten in toom te houden door als overheid zijnde eerst goed na te denken welke onderzoeken een initiatiefnemer moet (laten) uitvoeren.

Beleid van gemeenten Verbeteren door: Beleid op te stellen t.a.v. de KGO (bijv. een LOP, beeldkwaliteitsplan etc.) De opgave qua ruimtelijke kwaliteit (natuurdoelen, toeristische doelen, wateropgave, maatschappelijke doelen etc.) in beeld te brengen (per deelgebied) in de gemeente.

Vertrouwen in het proces Verbeteren door: Aan initiatiefnemers te laten zien dat zij met de juiste (en capabele) ambtenaar te maken hebben doordat de ambtenaar ‘oprecht’ meedenkt, het belang ziet van beide partijen, stuurt in het proces waar nodig en de initiatiefnemer aan de hand meeneemt door het proces als professional en tot slot rationeel denken en niet emotioneel ‘op de man gaan spelen’ wanneer de ambtenaar persoonlijk niet (volledig) achter het project staat.

55

Hoofdrapport;


-

-

Wantrouwen in het proces omzetten naar vertrouwen. Het is goed om in het begin met een gezond wantrouwen aan tafel te zitten, het is niet goed om hier in door te slaan. Een ambtenaar is een professional en uitnodigingsplanologie verlangt die professionaliteit ook. Zorg er als ambtenaar voor dat de betrokkenen elkaar gaandeweg het proces gaan vertrouwen. Wees open en eerlijk naar elkaar toe, dit geldt voor zowel ambtenaren als initiatiefnemers, door achterliggende belangen te verzwijgen duren processen alleen maar langer. Probeer ook hierin elkaar te vertrouwen. Zo ontstaat duidelijkheid en helderheid omtrent de wensen van beide partijen.

De overlegstructuur Verbeteren door: Gebruik vergaderingen om ook echt doelbewust en effectief te overleggen. Beleg geen schijnvergaderingen om elkaar zogenaamd voort te helpen. Denk goed na over wat te bespreken in een vergadering (geldt overigens ook voor initiatiefnemers). Gebruik de tijd nuttig en bereid een vergadering goed voor. Een heldere en open communicatie richting elkander (wederzijds tussen initiatiefnemers en gemeenten). Maak duidelijk wat u wilt, het lijkt heel simpel maar door onduidelijkheid in het proces worden processen nog (te) vaak als slopend en moeizaam ervaren. Een dienstbare overheid Verbeteren door: Meer met de initiatiefnemer/ondernemer meedenken en/of het toepassen van voorkantsturing in het proces, neem hem/haar aan de hand mee door het proces. Vraag of datgene wat besproken is tijdens het overleg ook daadwerkelijk duidelijk is. Vat het overleg aan het eind samen om na te gaan of het besprokene ook echt is overgekomen. Een beter onderling vertrouwen (zie de bullet; Vertrouwen in het proces).

Het gebruikersgemak van de KGO Verbeteren door: Beleid op te stellen t.a.v. de KGO (bijv. een LOP, beeldkwaliteitsplan etc.) Als ambtenaar proactief te zijn in de ontdekkingstocht wat KGO nu exact inhoudt en wat de provincie Overijssel ermee beoogd. De provincie Overijssel zou meer voorkantsturing kunnen toepassen door op locatie bij één enkele gemeente lopende casussen te behandelen. Geduld te hebben, de KGO is een hele nieuwe vorm van planologie bedrijven namelijk uitnodigingsplanologie. Dit is voor alle partijen even wennen, voor de ambtenaar die ineens een hele andere rol krijgt maar ook voor de initiatiefnemer/ondernemer die ineens bij een onderhandelende overheid aan tafel komt te zitten.

6.6.1

TOETSEND AAN DE THEORIE

De theorie van Wolfson komt in beeld bij een te eenvoudig te doorlopen proces (fout van de tweede soort) of een te langdurig en daarmee een moeizaam proces (fout van de eerste soort). Oftewel bij het procesverloop. Theoretisch gezien zou een proces te eenvoudig te doorlopen kunnen zijn, dat is niet waar dit onderzoek zich op richt. In dit geval gaat het om een fout van de eerste soort namelijk een te langdurig en daarmee een te vermoeiend proces.

56

Hoofdrapport;


Wanneer een proces om een KGO ontwikkeling mogelijk te maken (en daarmee ook voor gemeenten interessante investeringen in ruimtelijke kwaliteit en maatschappelijke doelen) als te langdurig, slopend en vermoeiend wordt gezien door initiatiefnemers/ondernemers, zullen gemeenten kansen missen. Initiatiefnemers zullen hun heil ergens anders (in een andere gemeente, of zelfs provincie) zoeken. Voorlopig ligt er dus een grote opgave voor gemeenten om het te doorlopen proces bij KGO ontwikkelingen eenvoudiger en korter te maken. Overigens ook hiervoor geldt weer; tijd kan (deels) uitkomst bieden. De KGO wordt immers door vele professionals nog steeds als lastig ervaren en dat kan in de loop der tijd, mede door het opdoen van ervaring met de KGO, natuurlijk wel beter worden (met name wanneer men ook de genoemde aspecten op de vraag “Wat zou u de volgende keer anders doen?” uit het hoofdstuk “Analyse” zouden waarmaken). Concluderend

Door het beschrevene bij “verbeteren door” bij de bovenstaande bullets in acht te nemen zal een proces voor alle betrokkenen als veel minder moeizaam en slopend worden gezien. Hetgeen hiervoor beschreven is lijkt zeer voor de hand liggend en eenvoudig in de dagelijkse gang van zaken te implementeren echter in de praktijk wordt dus veel minder op deze manier gewerkt dan gedacht. Dat blijkt ook uit de vraag; ”Wat vindt u dat u goed heeft gedaan in uw eigen rol?” (zie hoofdstuk “Analyse” paragraaf “Het procesverloop”. Daaruit blijkt namelijk dat gemeenteambtenaren van zichzelf vinden dat ze proactief handelen en goed meedenken in het proces. Het is veelzeggend dat (met name) initiatiefnemers aangeven dat hetgeen wat zij goed hebben gedaan, moed houden in het proces betreft. Ook daaruit blijkt dat hetgeen bij de bullets is aangegeven nog onvoldoende door (met name) gemeenten en (in mindere mate) initiatiefnemers wordt toegepast.

57

Hoofdrapport;

6.7


HET EINDRESULTAAT

In het hoofdstuk “Analyse” heeft u gelezen dat de betrokkenen over het eindresultaat van het proces zeer tevreden zijn. Het lijkt erop dat een ‘mooi’ eindresultaat een vervelend proces alsnog goedmaakt. Tot nog toe is met name het proces t.a.v. KGO ontwikkelingen besproken echter moet men zich niet alleen blindstaren op het proces maar zou men ook eens de KGO regeling onder de loep moeten nemen, immers veel professionals vinden het lastig om mee te werken. In het hoofdstuk “Analyse” paragraaf “Het eindresultaat” komen de succes- en faalfactoren van de KGO aan bod. Een succesfactor blijkt de mogelijkheid tot maatwerk te zijn. Een belangrijke faalfactor blijkt te zijn dat er nu misschien wel teveel maatwerk mogelijk is waardoor de rechtszekerheid (juridische borging) en duidelijkheid, gevaar loopt. Er is dan ook sprake van onvoldoende duidelijke spelregels t.b.v. het onderhandelingsspel. Dit zijn exact de twee factoren waar de theorie van Wolfson over gaat. Een teveel aan zekerheid betreft een fout van de eerste soort, een teveel aan flexibiliteit betreft een fout van de tweede soort. De betrokkenen zijn het overigens unaniem eens dat men niet terug wil naar de oude situatie en dat zij de mogelijkheid tot maatwerk dus zeer prettig vinden, de vraag blijft dan veel meer hoe kan zekerheid worden toegevoegd aan flexibiliteit? Hier is op dit moment nog geen antwoord op te geven maar het lijkt voor de hand liggend dat ervaring die gemeenten krijgen met deze manier van werken (praktisch) zal helpen en dat de voorwaardelijke verplichting (juridisch) hierin kan helpen. Echter rondom deze voorwaardelijke verplichting is binnen de gemeentewereld nog veel onduidelijkheid. Naast een gebrek aan handvatten en duidelijke spelregels als faalfactoren worden ook andere faalfactoren genoemd zoals; een te grote inbreng/inspraak door de provincie t.a.v. KGO ontwikkelingen. Gemeenten vinden dat doordat deze taken aan hen toebedeeld zijn (een gevolg van decentralisatie) zij ook de eindverantwoordelijkheid mogen dragen en niet dat zij naar de provincie toe moeten om toestemming te krijgen voor het plan. Immers de provincie Overijssel heeft een zwaar instrument tot haar beschikking om een KGO ontwikkeling de doorgang te verhinderen, het gaat hier om de reactieve aanwijzing (de provincie moet overigens wel eerst een zienswijze hebben ingediend). Door het ‘reactief aanwijzen’ zorgt de hogere overheid, in dit geval de provincie Overijssel, ervoor dat (delen van) het bestemmingsplan buiten werking word(t)(en) gesteld. Hierdoor blijven gemeenten in de pas lopen met generieke beleidskeuzen op een hoger niveau, dat is natuurlijk erg wenselijk. Anderzijds zijn gemeenten afhankelijk van meningen bij de hogere overheid, in dit geval de provincie. Gemeenten ervaren dat de provincie ‘ook nog even haar zegje wil doen’ wat in de toelatingsplanologie en (in mindere mate) in de ontwikkelingsplanologie (logischerwijs) geaccepteerd werd. In de huidige uitnodigingsplanologie wordt dat door veel gemeenten echter als onnodige bemoeienis door de provincie gezien. Daarnaast wordt aangegeven dat het vinden van een ‘goede balans’ als faalfactor wordt gezien, echter deze hoeft geen faalfactor te zijn (zie hoofdstuk “Interpretatie” paragraaf “Het procesverloop”. Tot slot wordt de menselijke factor als een faalfactor gezien, enkele initiatiefnemers geven aan dat zij te afhankelijk zijn van de gemeente dit is direct de reden dat de provincie Overijssel altijd eindverantwoordelijk zou moeten blijven. Zo zijn initiatiefnemers niet alleen afhankelijk van één enkele gemeente in geval van onwelwillendheid bij de betreffende gemeente. Hierna zijn de beste tips die aansluiten op het hoofdstuk “Interpretatie” weergegeven. Deze tips geven het best de boodschap vanuit dit hoofdstuk weer. Nb. De tips die hierna volgen zijn citaten van verschillende geïnterviewde personen.

58

Hoofdrapport;

6.7.1


DE BESTE TIPS VOOR BETROKKENEN

Voor gemeenten; “Wees dienstbaar richting uw eigen burger, zet het niet alleen op papier dat u dat bent maar kom dat ook na. Wees daarnaast proactief. Waarom een ondernemer laten zwemmen als u zelf al richting/sturing kunt geven?” “Het vertrouwen in de kwaliteiten van een ondernemer. De KGO kan heel succesvol zijn mits iedereen snapt dat het inspirerend beleid is en niet leidend. Begrijp daarnaast de grote impact van een proces op de ondernemer. En wees menselijk”

Voor initiatiefnemers; “Werk vanuit uw eigen bedrijfsvisie (als u die heeft). Werk visueel uw plan uit in voor en na situaties zodat iedereen duidelijk ziet wat er gaat gebeuren. Maak het plan zo concreet mogelijk, dit kunt u niet zelf dus zoek een goede kennispartner (schoenmaker blijf bij uw eigen leest). Zoek eventueel een partij die (ook) een belang heeft in het gebied” “Luister naar de belanghebbenden en/of omwonenden van uw plan. Participeer met die mensen (binnen uw eigen kaders). Kijk gebiedsgericht naar het plan, hoe sluit het aan op de omgeving? Weet u dat, concretiseer dan uw plan zo snel mogelijk en visualiseer het plan ook goed. Wees open richting de gemeente, zeg wat u voor ogen heeft ook qua financiën. U mag er toch ook zeker beter van worden?”

Voor de provincie Overijssel; “Een tip voor de provincie; geef niet teveel advies, gedecentraliseerde taken naar gemeenten opgesteld door de hogere overheid moeten ook worden gerespecteerd door de hogere overheid”

59

Hoofdrapport;

7.


CONCLUSIES

De conclusies hieronder komen voort uit de hoofdstukken 5 “Analyse” en 6 “Interpretatie”. Om meer over de conclusies te weten te komen leest u (de samenvattingen in) die hoofdstukken. De conclusies (de punten 1 t/m 4) hieronder geven aan welke factoren belangrijk zijn voor een kort proces, een genoeglijk proces en een optimale balans; 1. 2.

3. 4.

Voldoende draagvlak voor de ontwikkeling (intern en extern). Een proactieve gemeente die slagvaardig en snel kan handelen en initiatiefnemers zoveel mogelijk stuurt (voorkantsturing) door mee te denken in de belangen van de ondernemer en door open, eerlijk en vroegtijdig te communiceren richting ondernemer. Ondersteunend beleid voorhanden hebben om initiatiefnemers en uw zelf als gemeente te inspireren. Uiteindelijk een Win/Win situatie weten te creëren zodat alle betrokkenen een belang hebben om het project zo snel mogelijk te laten slagen. De juiste balans met elkaar vinden.

Hieronder leest u dat de bovenstaande punten in de praktijk ook echt werken, als bewijslast de casus “Uitbreiding OLA-ijsfabriek” (pag. 44). Hier heeft het ook echt geleidt tot een succesvol project, want; 1.

2.

3.

4.

Er was voldoende draagvlak voor het project omdat alle partijen een meerwaarde zagen in het project. De OLA wilde hun bedrijf (maatschappelijk verantwoord) uitbreiden, de gemeente wilde ruimtelijke kwaliteit aan het gebied “De Koemaste” toevoegen en omwonenden zijn blij met de impuls die aan het landschap wordt gegeven aan de rand van het dorp Hellendoorn. Doordat er een belang in het project zit voor alle actoren ontstaat er een Win/Win situatie. De gemeente heeft een proactieve houding aangenomen door na een eerste gesprek het werkboek KGO op te sturen richting de ondernemer, hierdoor wordt begrip gekweekt voor de investering in ruimtelijke kwaliteit, een ondernemer krijgt tevens door waarom de overheid tegenwoordig anders handelt in het proces dan in het verleden (uitnodigingsplanologie, pag. 14). Ook hebben er gezamenlijk georganiseerde bewonersavonden plaats gevonden, door problemen vroegtijdig te signaleren kan er zonder al te veel vertraging in het proces een passende oplossing worden gevonden. De betreffende ambtenaar heeft een uitnodigende houding en ziet de kansen, die opstelling door de ambtenaar zorgt voor vertrouwen. Er is open en eerlijk gecommuniceerd aan tafel waarbij de ambtenaar heel duidelijk aangeeft wanneer hij informeel meedenkt en wanneer hij weer in de meer controlerende en onderhandelende ambtenaren rol kruipt. De gemeente Hellendoorn heeft geen KGO beleid voorhanden maar had wel voor het gebied “De Koemaste”een duidelijk beeld voor ogen en dit ook uitgewerkt in folders e.d. De ondernemer heeft aansluiting gezocht bij de gemeente om tot een goede invulling van het gebied te komen. Doordat de gemeente helder voor ogen had wat men met het gebied wilde is de ondernemer hierdoor geïnspireerd en geënthousiasmeerd en ziet de investering in ruimtelijke kwaliteit in het gebied “De Koemaste” nu als een grote (maatschappelijke) meerwaarde voor de OLA. Uiteindelijk is er een voor alle actoren acceptabele en evenwichtige balans gevonden. Functies zijn goed gecombineerd (zie ook casus “Uitbreiding OLA-ijsfabriek”, pag. 44) Er is een Win/Win situatie gecreëerd voor iedereen. Er is geen partij die er slechter op is geworden, men heeft echt wat weten te bereiken in het proces door de bovenste vier punten toe te passen. Dat heeft geleidt tot een kort proces, een genoeglijk proces en een optimale balans. Dit is exact hetgeen waar de KGO voor staat zie de afbeelding hiernaast (figuur 9). Fig. 9: Ruggengraat KGO

60

Hoofdrapport;


U ziet dat als er wordt voldaan aan de vier waarden, dit ook echt leidt tot een kort proces, een genoeglijk proces en een optimale balans. Dit geldt niet alleen voor de casus “Uitbreiding OLA-ijsfabriek” maar voor alle KGO ontwikkelingen (zie ook hoofdstuk 6 “Interpretatie”). Verdere conclusies die zowel uit de analyse alsmede de interpretatie naar voren komen zijn;

Kansen in het proces; o

o

In een KGO proces zijn de (beide) partijen zeer afhankelijk van elkaar, immers de gemeente wil ruimtelijke kwaliteit (en misschien wel economische en/of sociale activiteit) in haar gemeente en de ondernemer wil een bepaald ontwikkelingsrecht verkrijgen. Daarom zou men veel meer belang moeten hebben bij elkaars ideeën. Door zij aan zij het proces te doorlopen en elkaar niet af te remmen maar juist te stimuleren kan gezamenlijk het optimale resultaat worden bereikt. Het creëren van een Win/Win situatie leidt tot meer begrip voor elkaar en voor het proces. Er wordt momenteel nog lang niet altijd een juiste balans gevonden tussen de investering in ruimtelijke kwaliteit en het ontwikkelrecht.

Tijdsaspecten van het proces; o

o

o

De meest bepalende tijdsfactoren voor het proces betreffen; het verkrijgen van draagvlak, de afstemming en onderhandeling omtrent de te vinden balans en het uitvoeren van de benodigde onderzoeken. Een zwakke schakel (actor) in het proces leidt tot vertraging van het proces. Er kan nog veel tijd worden bespaard binnen de KGO projecten, bijvoorbeeld door gebruik te maken van een stappenplan en/of een processchema. Een betere houding en het sneller werken door de overheid, meer en eerder draagvlak verkrijgen t.b.v. de ontwikkeling en daarmee ook de investering in ruimtelijke kwaliteit en tot slot een betere voorkantsturing en communicatie zijn suggesties tot tijdsbesparing in het proces. De KGO zorgt bij meerdere projecten voor een versnelling van het proces. Het beleid KGO werkt daarmee een vlotter en voor de betrokkenen een positiever te ervaren proces in de hand.

De investering in ruimtelijke kwaliteit; o

o

o

De kennis en kunde van een ambtenaar houdt direct verband met de hoogte van de investering in ruimtelijke kwaliteit. De ambtenaar moet overtuigingskracht hebben om de ondernemer te overtuigen, hij/zij moet de kennis in huis hebben om de kansen van de KGO te bemerken en hij/zij moet goed kunnen onderhandelen om er voor de gemeente het maximale uit te halen. Een ambtenaar moet daarbij wel de vrijheid binnen de gemeente hebben en voelen (ook vanuit de politiek) om het spel van de onderhandeling goed te kunnen en mogen spelen, dit vergt afstemming binnen de gemeente. Een berekeningsmethode heeft haar tekortkomingen omdat er (lang) niet altijd sprake is van een aantoonbare waardevermeerdering en/of een waarde van het ontwikkelingsrecht. De ambtenaar heeft daarbij geen ruimte meer (of heel weinig ruimte) om het spel goed te spelen in het onderhandelingsproces. Dit leidt tot gemiste kansen doordat initiatiefnemers vinden dat zij te veel moeten investeren, maar het kan ook leiden tot ondermaatse investeringen in de ruimtelijke kwaliteit. Een goed proces kan leiden tot goed maatwerk en tot de hoogst denkbare investering in ruimtelijke kwaliteit. Het wil niet zeggen dat ontwikkelingen niet op waarde kunnen/mogen worden gezet, echter wanneer de ambtenaar in staat is om goed te onderhandelen is maatwerk beter. De onderlinge verschillen in de investering in ruimtelijke kwaliteit tussen gemeenten zullen naar alle waarschijnlijkheid alleen maar kleiner worden naarmate we enkele jaren verder zijn. Het verloop van ambtenaren binnen gemeenten, adviseurs naar gemeenten etc. zal er

61

Hoofdrapport;

o


waarschijnlijk voor zorgen dat ervaringen, kennis en kunde binnen de (gemeentelijke) RO wereld verspreidt zal worden. Wanneer de projecten proceskosten laag kunnen worden gehouden zullen meer initiatiefnemers in het buitengebied willen ontwikkelen, hoge projecten proceskosten kunnen afschrikwekkend werken. Er zal meer onderzoek moeten worden gedaan naar de vraag op welk punt de meeste ruimtelijke kwaliteit zal worden bereikt

Een evenwichtige balans; o

o

o

Ambtenaren vinden het prettig om met de KGO te werken maar bijzonder lastig om een goede balans te vinden tussen de investering in ruimtelijke kwaliteit en het ontwikkelingsrecht. Voor gemeenten blijft het altijd de vraag of de provincie wel akkoord zal gaan, dat wordt als een bepaalde last ervaren. Een kerngroep landelijk gebied helpt om tot een goede balans te komen (zie aanbevelingen). Een vooraf besproken bandbreedte om te onderhandelen schept veel duidelijkheid in het proces. Bijna alle, van de bezochte gemeenten, zijn momenteel bezig beleid op te stellen t.a.v. de KGO of hebben reeds beleid. Niet voor elke gemeente is het wegens financiële redenen en/of een tekort aan KGO ontwikkelingen binnen de betreffende gemeente niet haalbaar, of er geen prioriteit aan wordt gesteld, KGO beleid op te stellen. Beleid helpt om de investering in ruimtelijke kwaliteit te verantwoorden en om zo een rechtvaardige balans te creëren. Een LOP of een beeldkwaliteitsplan helpt om keuzen te verantwoorden als gemeente zijnde, maar het helpt daarnaast ook om initiatiefnemers te inspireren en te enthousiasmeren. Enthousiasme zorgt voor goodwill, vertrouwen en rust in het proces. Gemeentelijk beleid helpt om samen op een goede wijze (de onderhandelingsfase van) het proces te doorlopen en om gemaakte keuzen te verantwoorden richting raad en/of provincie.

Actoren en hoe zij handelen; o

o o

o

o

Er heerst vaak teveel wantrouwen tussen de initiatiefnemer en de gemeente. Er wordt te vaak niet open en eerlijk richting elkander gecommuniceerd en er wordt onvoldoende meegedacht en gestuurd door gemeenten in het proces. Uitnodigingsplanologie vraagt om een ander type ambtenaar, een uitnodigend type die adequaat handelt. Vergaderingen zijn nog te vaak onvoldoende efficiënt en effectief. Hetgeen in vergaderingen wordt besproken leidt te vaak tot een ongewenst resultaat. De actoren vinden van zichzelf dat zij in het proces; voor draagvlak en een goede communicatie hebben gezorgd en dat zij een proactieve houding hebben en voldoende meedenken in het proces. Juist deze punten gaan tot nu toe veel mis in het proces. Initiatiefnemers vinden vooral goed van zichzelf dat zij telkens weer de moed hebben gehad om door te gaan in het, zoals zij het ervaren, loodzware proces. Toch kunnen ook initiatiefnemers meer doen in het proces om het project te laten slagen. De actoren zijn zich bewust van het feit dat bij een volgend project/proces voor een betere afstemming over de te vinden balans moeten zorgen, voor een betere voortbewaking van de snelheid van het proces moeten zorgen en meer draagvlak (zowel intern als extern) moeten zorgen.

Tot slot; o o

Achteraf het proces is bijna iedereen trots op de gevonden balans en op het eindresultaat. Ondanks dat, dat niet altijd terecht zou moeten zijn is dat wel positief. De succesfactor van KGO is tevens de faalfactor namelijk het maatwerk en de flexibiliteit die de KGO biedt. Andere faalfactoren zijn de grote bemoeienis van de provincie en het vinden van een goede balans en daarmee voor initiatiefnemers de grote afhankelijkheid van de gemeente en nog specifieker van vaak (de kennis, kunde en houding van) één ambtenaar.

62

Hoofdrapport;

8.


AANBEVELINGEN

Om het KGO proces te doen slagen hebben de actoren in het proces elkaar nodig. Beide partijen zouden belang moeten hebben bij elkaars ideeën en zijn daarom afhankelijk van elkaar. Die afhankelijkheid van elkaar zou juist als een sterkte en een kans moeten worden benut. Doordat er in het proces een balans moet worden gevonden tussen het te verkrijgen ontwikkelrecht en de te leveren prestatie in ruimtelijke kwaliteit (voor en door de initiatiefnemer), hebben beide partijen er belang bij dat de ander zo ver mogelijk gaat in het proces. Daarom wordt er tussen de initiatiefnemer en de gemeente onderhandeld over het te verkrijgen ontwikkelrecht en over de te leveren kwaliteitsprestatie. Om het maximale te behalen uit het (onderhandelings-) proces is het verstandig de onderstaande aanbevelingen in acht te nemen. De aanbevelingen hieronder komen voort uit hoofdstuk 7 “Conclusies” (en de hoofdstukken 5 “Analyse” en 6 “Interpretatie”);

1. 2.

3. 4.

Creëer voldoende draagvlak voor de ontwikkeling (intern en extern). Zorg dat u een proactieve gemeente(ambtenaar) bent die slagvaardig en snel kan handelen en initiatiefnemers zoveel mogelijk stuurt (voorkantsturing) door mee te denken in de belangen van de ondernemer en door open, eerlijk en vroegtijdig te communiceren richting ondernemer. Heb als gemeente ondersteunend beleid voorhanden om initiatiefnemers en uw zelf als gemeente(ambtenaar) te inspireren. Draag er zorg voor dat u uiteindelijk een Win/Win situatie weet te creëren zodat alle betrokkenen een belang hebben om het project zo snel mogelijk te laten slagen. Gebruik dat als basis om de juiste balans te vinden.

De bovenstaande vier aanbevelingen dragen bij aan een kort proces, een genoeglijk proces en een optimale balans. Oftewel hetgeen de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving idealiter beoogt. In navolging op hoofdstuk 7 “Conclusies” worden ook hieronder de algemene aanbevelingen (per thema) weergegeven;

Kansen in het proces; o

o

o

Met name gemeenten zien nog onvoldoende in dat ook zij belang hebben bij ontwikkelingen in het buitengebied, immers door goed onderhandelen kan er ook een acceptabele investering in ruimtelijke kwaliteit plaatsvinden en daarmee een gemeentelijke wens in vervulling gaan. Daarom is het aan te bevelen uitnodigend om tafel te gaan zitten, de initiatiefnemer het woord te laten doen omtrent zijn/haar plannen en daar de kansen uit te halen om zodoende ruimtelijke kwaliteit te creëren. Licht als gemeente zijnde toe dat de overheid heden ten dage een andere vorm van planologie bedrijft. Voorheen hadden we toelatingsplanologie opgevolgd door ontwikkelingsplanologie tot de uitnodigingsplanologie nu. Leg aan initiatiefnemers uit dat de overheid tegenwoordig een andere rol heeft in het proces, geen starre ambtenaar die enkel zegt wat niet kan maar juist een meedenkende overheid die onderhandelt. Op deze manier krijgt een initiatiefnemer gevoel voor de werkwijze in het proces om tot een ontwikkeling te komen. Dit kan kort in enkele bewoordingen worden uitgelegd, maar waardoor toch veel meer begrip voor de situatie ontstaat. Van het (onderhandelings-) proces, om uiteindelijk tot uitvoering van een KGO ontwikkeling te komen kan alleen optimaal worden gebruik gemaakt als er voldoende intern en extern draagvlak wordt gekweekt voor het project, open en eerlijk richting elkander wordt gecommuniceerd, men voldoende met elkaar meedenkt en zich proactief opstelt in het proces. De hiervoor genoemde punten worden onterecht vaak aangegeven als de aspecten die goed gaan in het proces. Gemeenten wees dienstbaar richting uw eigen burger en ondernemers en overdenk nog eens goed of u wel echt zo dienstbaar bent dan u zegt te zijn. Houdt in gedachten dat u als gemeente misschien wel het grootste belang heeft bij ontwikkelingen in uw eigen groene omgeving.

63

Hoofdrapport;


Tijdsaspecten van het proces; o

o

Hoewel de KGO leidt tot een procesversnelling (t.o.v. de periode voor de KGO) zijn er nog wel degelijk slagen te maken om het proces nog sneller te laten verlopen. Denk als gemeente zijnde goed na over welke onderzoeken er moeten worden uitgevoerd om ontwikkelrecht als initiatiefnemer te verkrijgen. Communiceer dit vroegtijdig richting de initiatiefnemer zodat het proces niet vertraagd wordt / hoeft te worden door onderzoeken die nog moeten worden gedaan. Initiatiefnemers moeten er vervolgens voor zorgen dat de onderzoeken (het liefst zoveel mogelijk) parallel aan elkaar worden uitgevoerd en niet in serie. Een zwakke en/of onwelwillende actor in het proces kost veel tijd, zorg als gemeente dat u deze zelf niet bent door slagvaardig te werken, regelmatig te communiceren richting de initiatiefnemer hoe het ervoor staat, een proactieve houding aan te nemen (voorkantsturing) en meer en eerder draagvlak te verkrijgen voor de ontwikkeling (intern binnen de gemeente en extern). Stel als gemeente zijnde een stappenplan en/of een processchema op. Dit geeft structuur in het proces en helpt voorkomen om elke keer opnieuw hetzelfde proces te ontdekken.

De investering in ruimtelijke kwaliteit; o

o

Ga actief op zoek naar een Win/Win situatie voor alle betrokkenen. Dit leidt tot meer begrip voor elkaar en voor het proces. Bovendien zorgt het voor een stimulans om er met zijn allen zo snel mogelijk uit te komen in het onderhandelingsproces. Als gemeente zou u meer belang moeten hebben bij uw eigen ondernemers wederom door actief mee te denken, dit houdt niet in dat zomaar alles mag in de groene omgeving, maar sluit ook niet te snel een ontwikkeling uit. Durf als gemeente zijnde ook bij de, voor uw gemeente, minder interessante en/of op het eerste oog ongewenste ontwikkelingen het onderhandelingsproces aan te gaan. Blijf daarbij wel open en eerlijk communiceren wanneer u alsnog tot het punt komt waarop u zegt; dit betreft een kansloze missie. De kennis en kunde van een ambtenaar houdt direct verband met de hoogte van de investering in ruimtelijke kwaliteit. Draag er als gemeente zorg voor dat uw ambtenaren voldoende tijd hebben om zich in de KGO te verdiepen. Immers de kennis en kunde van enkele ambtenaren binnen uw gemeente leiden tot een bepaald niveau qua ruimtelijke kwaliteit in de groene omgeving binnen uw gemeente. Zij moeten het strategische onderhandelingsspel goed spelen om tot een optimaal eindresultaat te komen. Het is daarnaast ten zeerste aan te bevelen om de KGO dagen die de provincie (in samenspraak met gemeenten) organiseert te bezoeken. Een berekeningsmethode om te komen tot een bedrag dat moet worden geïnvesteerd in ruimtelijke kwaliteit is lang niet altijd voldoende toereikend omdat er (lang) niet altijd sprake is van een aantoonbare waardevermeerdering en/of een waarde van het ontwikkelingsrecht. De ambtenaar heeft daarbij geen ruimte meer (of heel weinig ruimte) om het spel goed te spelen in het onderhandelingsproces. Dit leidt tot gemiste kansen doordat initiatiefnemers vinden dat zij te veel moeten investeren, maar het kan ook leiden tot ondermaatse investeringen in de ruimtelijke kwaliteit. Een goed proces kan juist leiden tot goed maatwerk en tot de hoogst denkbare investering in ruimtelijke kwaliteit. Daarom is het aan te bevelen om voor een goed proces te gaan, met als basis uw eigen KGO beleid, om tot een evenwichtige balans te komen. Denk daarbij aan de hiervoor genoemde aspecten om de scherpte en de vaart in het onderhandelingsproces te houden. Daardoor kunt u als gemeente ook de projecten proceskosten laag houden waardoor meer initiatiefnemers zullen besluiten in de groene omgeving te willen ontwikkelen, hetgeen de ruimtelijke kwaliteit natuurlijk ten goede komt.

Een evenwichtige balans; o

Ambtenaren vinden het prettig om met de KGO te werken maar bijzonder lastig om een goede balans te vinden tussen de investering in ruimtelijke kwaliteit en het ontwikkelingsrecht. Ondanks dat het niet voor elke gemeente mogelijk is om beleid op te

64

Hoofdrapport;

o


stellen kan beleid een belangrijke rol spelen in de verantwoording richting raad, provincie en burger om de in het proces gemaakte keuzen te verantwoorden. Indien mogelijk is het daarom verstandig om beleid t.a.v. de KGO op te stellen als gemeente zijnde. Dit beleid zou niet zozeer moeten bestaan uit sterk afgebakende kaders en/of een berekeningswijze maar beleid waaruit inspiratie kan worden gehaald. Wat willen we met de groene omgeving binnen deze gemeente? Hebben we te maken met enkele bijzondere natuurgebieden, is er een bepaalde cultuur die we binnen de gemeente willen versterken, zijn er bepaalde gebruiken die gestimuleerd kunnen worden door de ontwikkeling etc. Denk breed en denk oplossingsgericht. Zie de kansen en pak de kansen. Wat natuurlijk kan helpen is een kerngroep landelijk gebied. Een kerngroep landelijk gebied (waarin ca. 3 of 4 personen zitting hebben) bespreekt de investering in ruimtelijke kwaliteit van een bepaald project met elkaar. Daarnaast bespreken zij de bandbreedte die zij zichzelf opleggen in het onderhandelingsproces. Sta met de kerngroep achter de gemaakte keuzen en communiceer dat ook richting eigen raad en richting de provincie. Een kerngroep met drie of vier professionals weet over het algemeen goed haar keuzen te verantwoorden, heb daar ook geloof in. Grijp vergaderingen aan om richting de initiatiefnemer te communiceren wat er van hem/haar verwacht wordt en wat de initiatiefnemer van u als gemeente zijnde mag verwachten. Vergaderingen zijn nu onvoldoende efficiënt en effectief. Een LOP of een beeldkwaliteitsplan helpt om de gemaakte keuzen te verantwoorden en inspiratie te bieden aan ondernemers. Door inspirerend beleid kunnen ondernemers enthousiast worden. Enthousiasme in het proces zorgt voor goodwill, vertrouwen en rust in het proces. Het is daarom nogmaals aan te bevelen om als gemeente inspirerend beleid voorhanden te hebben.

Actoren en hoe zij handelen; o

Er heerst in veel processen teveel wantrouwen tussen de initiatiefnemer en de betreffende gemeente. Dit is te voorkomen door wederom; open en eerlijk richting de initiatiefnemer te communiceren en mee te denken met de initiatiefnemer en hem/haar te sturen in het proces. Dat wil niet zeggen dat u bij aanvang van het proces niet met gezond wantrouwen aan tafel mag schuiven. Probeer echter gezond wantrouwen om te zetten in vertrouwen. Het moge duidelijk zijn dat ook initiatiefnemers hier hun aandeel in hebben, ook zij moeten zich van de goede kant laten zien, wat mede door vooroordelen over gemeenten nog niet altijd gebeurd tot nu toe.

Tot slot; o

Achteraf het proces is bijna iedereen trots op de gevonden balans en op het eindresultaat. Niet geheel terecht zo blijkt, want de balans word niet altijd goed gevonden. Wees als gemeente kritisch op uw zelf, wat is er goed gegaan in het proces maar wat kan een volgende keer beter? Evalueer het proces kort met bijvoorbeeld de kerngroep landelijk gebied. Trek lering uit wat er fout is gegaan en consolideer hetgeen dat goed is gegaan. Is maatwerk in het proces een succesfactor gebleken of is maatwerk in het proces een faalfactor gebleken? Wanneer het een faalfactor was in het proces ga dan na wat er fout is gegaan, kijk kritisch naar uw zelf en naar het eigen gemeentelijke beleid. Zet de faalfactoren om in succesfactoren en draag er als gemeente zorg voor dat ontwikkelingen in de groene omgeving in de toekomst ook blijven plaatsvinden.

Nb. Het bovenstaande is met name gericht op aanbevelingen richting gemeenteland en minder op initiatiefnemers. Dit is een bewuste keuze geweest omdat er ook bij moeilijke processen en/of bij misschien wel ongewenste processen in het kader van een dienstbare overheid, van gemeenten mag worden verwacht dat zij zich immer professioneel (zie alle bovenstaande punten) opstellen.

65

Hoofdrapport;

8.1


TOEKOMST AGENDA VOOR DE PROVINCIE OVERIJSSEL

Met de in hoofdstuk 7 genoemde conclusies en de hiervoor genoemde aanbevelingen in ogenschouw genomen zijn hieronder enkele actiepunten voor de provincie Overijssel benoemd; Een minder grote bemoeienis naar gemeenten toe in het vinden van een juiste balans. Nu wordt er te vaak op detailniveau meegekeken op de inhoud van een plan, dat is niet de bedoeling. Laat de invulling van het plan over aan gemeenten, ook de provincie heeft met de decentralisatie van taken richting gemeenten een andere rol gekregen, blijf ook in die rol. Laat de invulling van het plan aan gemeenten over, indien gevraagd kan hier natuurlijk wel advies worden gegeven. Houdt het anders bij de hoofdlijnen van een plan (de generieke beleidskeuzen die niet in gevaar mogen komen). Blijf voorlichting geven aan de gemeenten, de KGO dagen blijken hard nodig omdat gemeenten het nog steeds lastig vinden een evenwichtige balans te vinden. Daarnaast is er binnen gemeenteland nog veel onduidelijkheid over de voorwaardelijke verplichting, dit is een aandachtspunt voor op de KGO dagen. De KGO dagen moeten dan (voorlopig) ook in stand worden gehouden, omdat nog lang alle gemeenten niet voldoende kennis hebben betreffende de KGO. Naast de KGO dagen die (logischerwijs) in een vrij lage frequentie worden gehouden zou de provincie Overijssel meer op locatie gemeenten moeten voorlichten. Ga naar een gemeente toe, analyseer wat er goed gaat en wat er minder goed gaat. Maak gebruik van concrete cassusen in de betreffende gemeente, waar is men tegenaan gelopen in die casussen en hoe zou men dat met de kennis van nu kunnen oplossen? Geef indien dat wordt gevraagd door de gemeente eens (een korte) voorlichting aan de raad binnen een gemeente, raden die de plannen vaststellen weten veelal niet het principe van KGO. Zij begrijpen vaak niet waarom een landschapsinpassingsplan niet voldoende is. Overtuig gemeenten ervan dat de hedendaagse uitnodigingsplanologie een ander type ambtenaar vergt. Geen toetsende ambtenaar maar een proactieve ambtenaar, die goed communiceert, die sterk onderhandelt, die stuurt in het proces waar nodig en die de betrokkenen enthousiasmeert en inspireert. Tezamen met de kennis en kunde om tot een balans te komen is dit het essentiële onderdeel binnen het KGO proces. Hier moet veel meer aandacht aan worden besteed (bijvoorbeeld op de KGO dagen). Dit blijkt een zwaar onderschat punt. Ga in een vroeg stadium in het proces (evt. bij het ruimtelijk vooroverleg) aan tafel zitten met de gemeente en de initiatiefnemer. Zo ontstaat er geen spraakverwarring tussen wat provincie, gemeente en initiatiefnemer wil. Dit zorgt ook bij de provincie voor begrip voor hetgeen de initiatiefnemer wil, het zorgt er tevens voor dat gemeenten niet tussen de provincie en de initiatiefnemer in komen te staan in de hoek waar de klappen vallen.

66

Hoofdrapport;

8.2


DE BESTE TIPS VOOR BETROKKENEN

Voor gemeenten; “Wees dienstbaar richting uw eigen burger, zet het niet alleen op papier dat u dat bent maar kom dat ook na. Wees daarnaast pro-actief. Waarom een ondernemer laten zwemmen als u zelf al richting/sturing kunt geven?” “Het vertrouwen in de kwaliteiten van een ondernemer. De KGO kan heel succesvol zijn mits iedereen snapt dat het inspirerend beleid is en niet leidend. Begrijp daarnaast de grote impact van een proces op de ondernemer. En wees menselijk”

Voor initiatiefnemers; “Werk vanuit uw eigen bedrijfsvisie (als u die heeft). Werk visueel uw plan uit in voor en na situaties zodat iedereen duidelijk ziet wat er gaat gebeuren. Maak het plan zo concreet mogelijk, dit kunt u niet zelf dus zoek een goede kennispartner (schoenmaker blijf bij uw eigen leest). Zoek eventueel een partij die (ook) een belang heeft in het gebied” “Luister naar de belanghebbenden en/of omwonenden van uw plan. Participeer met die mensen (binnen uw eigen kaders). Kijk gebiedsgericht naar het plan, hoe sluit het aan op de omgeving? Weet u dat, concretiseer dan uw plan zo snel mogelijk en visualiseer het plan ook goed. Wees open richting de gemeente, zeg wat u voor ogen heeft ook qua financiën. U mag er toch ook zeker beter van worden?”

Voor de provincie Overijssel; “Een tip voor de provincie; geef niet teveel advies, gedecentraliseerde taken naar gemeenten opgesteld door de hogere overheid moeten ook worden gerespecteerd door de hogere overheid”

67

Hoofdrapport;


LITERATUURLIJST LITERATUURLIJST ONDERZOEKSMETHODIEKEN    

Bruijn, de T. 2011. (Lessen onderzoeksmethodiek, zie hand-outs op blackboard) Saunders, M. and Lewis, P. et. al. 2005. Methoden en technieken van onderzoek. Amsterdam, Pearson e Education, 5 druk. Verschuren, P. and Doorewaard, H. 2007. Het ontwerpen van een onderzoek. Utrecht, Uitgeverij e Lemma, 4 druk. e Verhoeven, N. 2011. Wat is onderzoek? Den Haag, Boom Lemma uitgevers, 4 druk.

LITERATUURLIJST T.B.V. THEORETISCH KADER    

        

e

Bouterse, P. and Kamps, T. 2008. Ruimtelijke ordening en Wonen. Deventer, Uitgeverij Kluwer, 10 druk. Buuren, van P. and Gier, de A. 2009. Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht. Deventer, Uitgeverij Kluwer, e 7 druk. Cammen, van der H. en Klerk, de L. 2003. Ruimtelijke ordening van grachtengordel tot vinexwijk. e Utrecht, Uitgeverij het Spectrum, 1 druk. Duyvendak, J.W. & I.P. Sievers (1998). Stedenbouw & Ruimtelijke Ordening, De kloof tussen sturingsambities en sturingsmogelijkheden: de maakbaarheid van de ruimtelijke inrichting. jaargang e 79, 5 druk. e Ekkers, P. 2006. Van volkshuisvesting naar woonbeleid. Den Haag, Sdu Uitgevers bv, 2 druk. e Hidding, M. 2006. Planning voor stad en land. Bussum, Uitgeverij Coutinho, 3 herziene druk. Hoogerwerf, A. 1996. Geweld in Nederland. Assen, Van Gorcum & Comp. Bv. Marić, A. 2004. Ontwikkelingsplanologie een blik op de toekomst. Rotterdam, Erasmus universiteit van Rotterdam. Pleijte, M. 2006. Grenzen aan ontwikkelingsplanologie : een nieuwe aanpak, problemen en oplossingen. Rijksoverheid, 1960. Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (eerste nota RO). Den Haag, Staatsdrukkerij- en uitgeverijbedrijf. Rijksoverheid, 1979. Derde nota ruimtelijke ordening, deel 3; nota landelijke gebieden. Den Haag, Staatsdrukkerij- en uitgeverijbedrijf. Rijksoverheid, 2005. Nota Ruimte, Ruimte voor Ontwikkeling. Wagenaar, M. (2001). Stedenbouw en burgerlijke vrijheid, De contrasterende carrières van zes Europese hoofdsteden. Bussum, Uitgeverij THOTH.

68

Hoofdrapport;


LITERATUURLIJST T.B.V. HET GEHELE ONDERZOEK  Bugge, K. and Lier, G. 2011. Nieuwe melkkoeien in de stal. Deventer, Kenniscentrum voor de Leefomgeving Saxion.  Verheij, H. 2009. Het instrument verevening bij particuliere initiatieven in het landelijk gebied. Deventer, Kenniscentrum voor de Leefomgeving Saxion.

LITERATUURLIJST BETREFFENDE DOCUMENTEN PROVINCIE OVERIJSSEL    

De provinciale Omgevingsvisie Overijssel zoals deze is vastgesteld door de Provinciale Staten van Overijssel op 1 juli 2009. De aan de provinciale Omgevingsvisie Overijssel gekoppelde Omgevingsverordening. Het aan het provinciale Omgevingsvisie Overijssel gekoppelde Werkboek Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. De aan de provinciale Omgevingsvisie Overijssel gekoppelde catalogus gebiedskenmerken.

INTERNETBRONNEN  

www.overijssel.nl - site voor het eerst geraadpleegd op: 10-01-2012 www.ruimtelijkeplannen.nl – site voor het eerst geraadpleegd op 09-02-2012

69

Evaluatie Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving

Recommend Documents