De vermogensrendementsheffing: het perspectief van Pierson R.L.G. van den Heuvel A.O. Lubbers H. Vording O.I.M. Ydema 1. Inleiding De vermogensrendementsheffing is in de academische discussie vrij algemeen ontvangen als een gemankeerde vermogenswinstbelasting. In deze bijdrage onderzoeken wij een ander gezichtspunt. Wij zien redenen om aan te nemen dat de wetgever aanvankelijk – dat wil zeggen in de voorbereiding van de Wet IB 2001 – helemaal niet een vermogenswinstbelasting als fiscaal ideaalbeeld voor ogen had; dat hij integendeel dacht aan een simpel, uitvoerbaar systeem zonder veel ambities, en dat hij daartoe teruggreep op fiscale regels uit een gedachtenwereld waarin de belastingheffer terughoudend dient om te gaan met privé vermogen. Pas later, onder druk van maatschappelijke en politieke discussie, werd de vermogensrendementsheffing verdedigd als een toelaatbare – want haalbare – afwijking van de norm die een vermogenswinstbelasting voorschrijft. Deze kijk op de vermogensrendementsheffing wordt ook in de recente ambtelijke evaluatie weer gevoed waar die spreekt over ‘de doelstelling om de grondslag van de inkomstenbelasting te verbreden naar vermogenswinsten’. 1 Zo’n benadering leidt naar onze mening af van de verdiensten van het systeem. In deze bijdrage keren wij daarom eerst terug naar de discussie rond invoering van de vermogensrendementsheffing. Vervolgens bezien wij wat na vijf jaar te zeggen valt van de effecten, om tenslotte te laten zien dat de waardering van die effecten in hoge mate afhankelijk is van het gekozen perspectief. 2. Wat waren de doelstellingen van invoering box III? 2.1 Wetsgeschiedenis vermogensrendementsheffing. De bedoelingen die de wetgever heeft gehad met de forfaitaire fiscale benadering van vermogensinkomsten is het meest uitvoerig neergelegd in een bijlage bij de MvT. In de memorie van toelichting is aangegeven dat ter voorkoming van verdergaande uitholling van de belastinggrondslag in de sfeer van de (fiscale behandeling van) inkomsten uit sparen en beleggen een ingrijpende herziening noodzakelijk is. Het huidige systeem biedt belastingplichtigen die daar naar zoeken immers te veel speelruimte om hun vermogen zodanig te beleggen dat het economische rendement daaruit niet of nauwelijks kan worden belast. Het primaire doel van beoogde herziening is dan ook om een grondslagdefinitie te formuleren die er enerzijds voor zorgt dat het fiscale inkomensbegrip weer aansluiting krijgt bij de huidige economische realiteit – waarin, zo leert ons de praktijk, rendement in velerlei vormen tot uitdrukking kan komen – en anderzijds voldoende flexibel is om de in de eerste decennia van de 21e eeuw verwachte (en onverwachte) trends en ontwikkelingen op adequate wijze fiscaal tegenspel te bieden. (...) In dit wetsvoorstel wordt gekozen voor een forfaitair rendement op brede grondslag, ingebed in een meeromvattende boxbenadering. Met deze keuze, die onder meer voortvloeit uit de afwegingen die ter zake zijn gemaakt in de Verkenning «Belastingen in 1
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 375, nrs. 1-2, par. 2.2.3.1
2 de 21e eeuw» en de daaromtrent in het regeerakkoord gemaakte afspraken, wordt in de sfeer van de inkomsten uit sparen en beleggen een weg ingeslagen die goed past bij de kansen en uitdagingen van het begin van de 21e eeuw. Met het forfaitair rendement kan namelijk op vrij eenvoudige en globale wijze worden bepaald hoeveel inkomen een belastingplichtige uit zijn gespaarde en belegde (netto-)vermogen zal behalen. Dit leidt tot een overzichtelijk en eenduidig systeem. Fiscaal geïndiceerde opzetjes en constructies waarbij economisch rendement geheel of gedeeltelijk wordt getransformeerd in onbelaste vormen van rendement, al dan niet in combinatie met rente-aftrek bij financiering met vreemd vermogen, zullen tot het verleden gaan behoren. Wat de wetgever voor ogen heeft gestaan, is een effectief antwoord te geven op de vele vormen waarin rendement kan verschijnen – en met een effectief antwoord heeft hij niet bedoeld: een zo breed mogelijk inkomensbegrip, maar een benadering die erkent dat beleggers en financiële instellingen ook in een breder inkomensbegrip wel weer nieuwe ontgaansmogelijkheden zouden vinden. Zowel de tekst van de Verkenning als het SER-advies hebben betrekkelijk weinig aandacht besteed aan de afweging tussen vermogensrendementsheffing en vermogenswinstbelasting. Bij herlezing van de wetsgeschiedenis valt op dat pas na het advies van de Raad van State de wetgever zich meer is gaan inspannen om zijn voorstel te presenteren als de uitkomst van een keuzeproces, waarin invoering van een vermogenswinstbelasting een serieuze optie was geweest. Terwijl de Verkenning op verschillende terreinen opties en alternatieven presenteerde, werd al meteen een duidelijke voorkeur uitgesproken voor één nieuw systeem van belastingheffing voor vermogensinkomsten: een vermogensrendementsheffing. De Verkenning wijdde beperkte aandacht aan alternatieve mogelijkheden als een vermogenswinst- of aanwasbelasting. Het daarop volgende SER-advies sprak steun uit voor een vermogensrendementsheffing, en besteedde evenmin uitvoerig aandacht aan alternatieve benaderingen. De voor een vermogensrendementsheffing aangevoerde argumenten gebruikten aanvankelijk niet een vermogenswinstbelasting als maatstaf. De Verkenning: De problematiek rond de belastingheffing van inkomsten uit vermogen houdt verband met het feit dat veel belastingplichtigen het normale progressieve tarief voor vermogensinkomsten als onredelijk zwaar beoordelen, zeker in combinatie met de vermogensbelasting. Anderzijds wordt de belastingheffing over inkomsten uit vermogen op diverse manieren ontgaan. Veel belastingplichtigen ervaren de integrale belastingheffing over vermogensinkomsten – met name spaarrente – als onredelijk, omdat het voor het gespaarde vermogen benodigde arbeidsinkomen reeds belast is geweest met loon- of inkomstenbelasting. Een andere reden is dat in andere landen de effectieve belastingdruk op (bepaalde) vermogensinkomsten veelal lager ligt. (...) In de praktijk wordt door vele vermogensbezitters de belastingheffing over vermogensinkomsten vermeden door in te spelen op de tekortkomingen van het huidige wettelijke systeem. (...) Daarnaast is er sprake van een hoge mobiliteit van kapitaal. Deze maakt het mogelijk dat belastingplichtigen relatief eenvoudig vermogen buiten het zicht van de Nederlandse fiscus in het buitenland kunnen onderbrengen. p.57 Deze argumentatie is later, in de MvT, teruggebracht tot de stelling dat er een geringe maatschappelijke acceptatie is voor de progressieve belastingheffing van vermogensinkomsten. Dát is de kern van de analyse die in de Verkenning leidt tot de keuze voor een vermogensrendementsheffing.
3 De bespreking van een vermogenswinstbelasting verloopt al in de Verkenning langs lijnen die later in de MvT nog wat sterker worden aangezet. In de fiscale vakliteratuur is de dominante visie dat op fiscaal-theoretische gronden een vermogenswinstbelasting de juiste optie zou zijn om het inkomensbegrip te «repareren». Voor zover deze optie door fiscalisten wordt afgewezen, ligt de nadruk op de problematiek rond de invoering, alsmede de uitvoeringsaspecten. Bij een belastingherziening kan echter niet worden volstaan met een beoordeling vanuit een louter fiscaaltheoretische invalshoek. De Verkenning noemt dan als criteria 2: - stabiele belastingopbrengsten - versterking van economische structuur - evenwichtige verdeling van belastingdruk - een eenvoudiger belastingstelsel. Terwijl een vermogenswinstbelasting op al deze criteria slecht zou scoren, zou een vermogensrendementsheffing juist stabiele opbrengsten kunnen leveren én met name ook de werking van de kapitaalmarkt kunnen verbeteren. Door aan te knopen bij de ‘earning capacity’ van het vermogen zullen beleggers zich meer bewust worden van het rendement dat zij daadwerkelijk behalen. De Raad van State heeft nadrukkelijk om een motivering gevraagd van de keuze voor een vermogensrendementsheffing in plaats van een, in de ogen van de Raad kennelijk meer wenselijke, vermogenswinstbelasting. In de maatschappelijke discussie is van vele zijden bepleit het objectieve stelsel bij de inkomstenbelastingheffing over de opbrengst van vermogen te verlaten en een vermogenswinst- of vermogensaanwasbelasting op te nemen. De Raad meent dat de gronden waarop de voorgestelde forfaitaire rendementsheffing de voorkeur heeft gekregen boven zo'n belasting uitdrukkelijk uiteengezet dienen te worden (....) De Raad sluit de ogen niet voor de kritiek op de verwezenlijking van het draagkrachtbeginsel in de huidige inkomstenbelasting. Verbetering kan al bereikt worden door een herformulering van het inkomensbegrip. Het grijpen naar analytische elementen is geen panacee om de gebreken in een onvolmaakte draagkrachtheffing op te heffen. Het loslaten van het uitgangspunt dat elke gulden inkomen gelijk is en gelijk moet worden belast, vormt het betreden van een weg waarop geen terugkeer meer mogelijk zal blijken te zijn. (....) Zoals hiervoor reeds is opgemerkt is de inkomstenbelasting de belangrijkste heffing naar draagkracht in het Nederlandse belastingstelsel. Bij de toetsing of de Wet IB’01 spoort met hetgeen thans van een inkomstenbelasting wordt en mag worden verwacht, speelt een belangrijke rol of en in hoeverre bij de verschillende bronnen van inkomen de realisering van een heffing over de individuele vermogensvermeerdering wordt bereikt. In dit kader wijst de Raad erop, dat in de maatschappelijke discussie van vele zijden is bepleit het objectieve stelsel bij de inkomstenbelastingheffing over de opbrengst van vermogen te verlaten en een vermogenswinst- of vermogensaanwasbelasting in de inkomstenbelasting op te nemen. Recent heeft de Vereniging voor Belastingwetenschap het Rapport van de 2
Verkenning, p.67-68
4 Commissie ter bestudering van de mogelijkheid van belastingheffing over vermogensmutaties uitgebracht en besproken (Geschrift 208), waarin de invoering van een dergelijke heffing is aanbevolen en ook op de praktische uitvoeringsmogelijkheden is onderzocht. De Raad is van oordeel dat deze discussie niet uit de weg mag worden gegaan, en beveelt aan in de toelichting uiteen te zetten op welke gronden bij de afweging tussen de voorgestelde forfaitaire rendementsheffing en een vermogenswinst- of aanwasbelasting de doorslag naar het voorgestelde regime heeft plaatsgevonden. De voornaamste kritiek vanuit de wetenschappelijke literatuur was immers dat de vermogensrendementsheffing niet overeenstemt met het reële inkomensbegrip. 3 Mede hierdoor zou het systeem van de vermogensrendementsheffing in strijd komen met het draagkrachtbeginsel. Behoudens het feit dat er over een bepaald bedrag (heffingsvrij vermogen) geen belasting is verschuldigd, is er immers ook inkomstenbelasting in box 3 verschuldigd, wanneer er economisch en daadwerkelijk een rendement van minder dan 4% is behaald en zelfs indien er sprake is van vermogensverliezen 4, dit zonder mogelijkheid van tegenbewijs. Het heeft er de schijn van dat de wetgever inmiddels de ‘draai’ naar de vermogenswinstbelasting – althans, als referentiekader – wel heeft gemaakt. Het rapport “Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001” stelt immers dat het mede de doelstelling van de fiscale wetgever is geweest om de grondslag van de inkomstenbelasting te verbreden naar vermogenswinsten. De gedachte is kennelijk dat vermogenswinst leidt tot vermogenstoename, die weer wordt betrokken in de vaststelling van de waardegrondslag voor de vermogensrendementsheffing. Uiteraard is dit een begripsverwarring. In de eerste plaats doet de omvang van eventuele vermogenswinsten niet ter zake voor de bepaling van het in box III belastbare inkomen. Dat vermogenswinsten wél de rendementsgrondslag kunnen verhogen, doet daaraan niet af. Het gaat dan immers om inkomensaanwending (namelijk voor sparen in plaats van consumeren). Ook zijn in de grondslag van de vermogensrendementsheffing bestanddelen opgenomen die nimmer vermogenswinsten kunnen genereren (zoals banktegoeden) maar waaraan het zelfde rendement wordt toegerekend als aan bestanddelen die als regel wél vermogenswinst opleveren (zoals aandelen, onroerende zaken). En indien de vermogensrendementsheffing zich zou beperken tot die laatste bestanddelen, bleef nog het probleem dat slechts het normale rendement werd belast, en juist niet de vermogenswinst. 5 2.2. Het perspectief van Pierson? De positieve argumenten die de wetgever heeft aangevoerd voor de vermogensrendementsheffing gaan terug naar minister N.A. Pierson; de Verkenning merkt overigens ook op dat de voorgestelde rendementsheffing al tussen 1892 en 1915 heeft bestaan. Het is daarom voor de beoordeling van de doelstellingen van de wetgever relevant om terug te kijken naar de heffing van Pierson. 3
Vermogen en vermogensinkomsten in de Nota 'Belastingen in de 21e eeuw', A.C. Rijkers, WFR 1998/160; De fiscale toekomst getoetst aan de beginselen van behoorlijke belastingheffing, mr. G.J. van Leijenhorst, WFR 1998/889. De vraag of de vermogensrendementsheffing wel een inkomstenbelasting is, heeft rond invoering mede de aandacht getrokken vanuit het oogpunt van internationale inpasbaarheid. Buitenlandse belastingplichtigen zouden het risico lopen dat hun woonstaat de Nederlandse vermogensrendementsheffing niet als een verrekenbare belasting beschouwt. Zie verder de bijdrage van Booij. 4 F.R. Herreveld, Vermogensrendementsheffing, WFR 1999/1524 5 S. Cnossen, Analyse van een belastingherziening, WFR 1999/1583
5
Het stelsel van Pierson kende twee separate “boxen”, één voor het actieve inkomen (loon, winst etc.) en één voor het zogenoemde gefundeerde inkomen – het rendement op vermogen dat naar zijn aard altijd het resultaat is van vroegere arbeid. Een volstrekt gesplitst stelsel was dit overigens niet. Wie een groot belastbaar vermogen had, kreeg in de Bedrijfsbelasting geen belastingvrije voet. Pierson heeft zelf de samenhang tussen beide boxen benadrukt, en kwalificeerde zijn wet op de belasting van inkomsten uit vermogen dan ook als zodanig; in de parlementaire behandeling is echter het aspect van een vermogensbelasting benadrukt, en uiteindelijk werd zij ook als Wet op de ‘Vermogensbelasting’ ingevoerd. De heffing knoopte direct aan bij de omvang van het belastbare vermogen; de fictie dat vermogen in staat moet zijn om duurzaam 4% rendement op te leveren is slechts in de MvT te vinden (p.7). 6 Pierson’s motivering voor deze heffing maakt echter voldoende duidelijk dat hij meende ‘niet alleen de eenvoudigste, maar ook de rechtvaardigste’ methode te hebben gevonden om vermogensinkomsten te belasten. Zijn eerste argument was: ‘(d)e heffing wordt meer deugdelijk verzekerd’. 7 Maar zijn principiële punt was dat vermogensinkomsten een zwak inkomenskarakter hebben. De ene belegger geniet een hoog rendement als beloning voor hoog risico. De ander neemt met een laag rendement genoegen in de hoop op waardestijging. Wat in zulke gevallen nu werkelijk als inkomen moet worden beschouwd (en hoe deze twee personen terzake moeten worden vergeleken) is onduidelijk. Daarom is de beste benadering, direct bij het vermogen aan te knopen. Er zijn overigens twee belangrijke verschillen tussen Pierson’s wet en de moderne vermogensrendementsheffing. In de eerste plaats hanteert Pierson’s belasting een aanmerkelijk bredere grondslag, die ook vermogen aangewend in de onderneming, en de waarde van de eigen woning omvat. De typische ‘anti-misbruik’ regels van de Wet IB 2001 (TBR, Bijleenregeling) waren al om die reden niet nodig - ook de lage tarieven zullen weinig hebben uitgelokt tot constructies. In de tweede plaats was de tariefstelling progressief. Daartegen was nog wel wat verzet in het parlement, dat volgens Pierson weinig betekenis had omdat ‘het denkbeeld van progressie nu eenmaal in de lucht zit, en het ijdel zou zijn daartegen te strijden’. 8 Een belangrijk deel van de Tweede Kamer wilde zelfs méér progressie; Pierson voerde daartegen aan dat verhoging van tarieven tot gevolg moest hebben dat de belastingmoraal werd ondermijnd, en dat kapitaalvlucht zou optreden. 9 De MvT betoogde wel dat er in de wet reeds een verscholen progressie zat. Grote vermogens waren indertijd overwegend risicoloos belegd, bijvoorbeeld in grond of staatsobligaties. Dergelijke beleggingen leveren – nog steeds – weinig feitelijk rendement op en voor deze beleggingen is de fictie van 4% moeilijk haalbaar. Kleine vermogens werden daarentegen veelal ingezet als “durfkapitaal”, dat in de markt actief wordt aangewend om optimaal rendement te genereren en te groeien. Voor dergelijke vermogens werd de fictie als relatief bescheiden aangemerkt. Per saldo zou het groot-kapitaal dus zwaarder worden belast dan de kleine vermogens. Deze verscholen progressie is inmiddels niet meer aan de orde. Privé-vermogen wordt tegenwoordig duidelijk meer risicodragend belegd naarmate het vermogen groter is. 10
6
Handelingen Tweede Kamer 1891/92, B.125 nr.3, p. 7. Ibid. p. 8; daarbij was met name van belang dat de belastingadministratie beter zicht had op de vermogens dan op de daaruit genoten inkomsten. 8 Handelingen TK, 1891/92, 12 juli 1891, p. 1245. 9 Ibid. p. 1246. 10 Volgens het CBS beleggen de 5% meest vermogenden 21% van hun vermogen in aandelen (incl. a.b. 40%) terwijl de gemiddelde vermogensbezitter slechts 10% (incl. a.b. 17%) van zijn vermogen in aandelen belegt. 7
6 Het is goed verdedigbaar dat de wetgever althans aanvankelijk niet heeft beoogd om een alternatief voor een vermogenswinstbelasting te ontwerpen; dat hij, integendeel, heeft teruggegrepen naar een denkwereld waarin beleggingsinkomen met terughoudendheid dient te worden belast. De analyse van Pierson – dat vermogensinkomsten gezien de daaraan inherente onzekerheden een zwak inkomenskarakter hebben – komt immers dicht bij de stelling in de Verkenning en de MvT dat er weinig maatschappelijk draagvlak is voor het belasten van vermogensinkomsten op de zelfde voet als andere vormen van inkomen. Pierson’s terughoudendheid was principieel 11, en is ook wel verwoord in de literatuur over het ‘economische inkomensbegrip’. Indien inkomen is hetgeen men in een jaar kan verbruiken zonder te verarmen, is meteen de fundamentele betekenis van verwachtingen duidelijk. Ook bij een zekere objectivering van die verwachtingen blijft het probleem dat vermogensrendement in hoge mate wordt bepaald door verwachtingen over toekomstige ontwikkelingen die al dan niet kunnen uitkomen. Dat maakt het onzeker in welke mate vermogensrendement nu werkelijk toename van bestedingscapaciteit vormt. Wie dat probleem als ernstig inschat én het wil oplossen, doet er, Pierson volgend, het beste aan om geheel af te zien van het meten van rendement en terzake een fictie te gebruiken. Die fictie dient dan aan te sluiten bij het rendement op geheel risicoloze (dus niet door verwachtingen beïnvloede) beleggingen. 3. Realisaties In het kader van de ambtelijke evaluatie van de Wet IB 2001 12 is aan de hand van kwantitatieve en kwalitatieve evaluatiegegevens onderzocht in hoeverre de doelstellingen van de vermogensrendementsheffing zijn gerealiseerd. De vermogensrendementsheffing moest vooral bijdragen aan de verbreding en versterking van de belastinggrondslag, een evenwichtige belastingdruk en vereenvoudiging van het belastingstelsel. Bovendien moest met de vermogensrendementsheffing de fiscale neutraliteit worden bevorderd. De kwantitatieve onderzoeksbevindingen zijn met name relevant voor beantwoording van de vraag of de vermogensrendementsheffing ‘robuuster’ is dan het vermogensinkomstenregime van de Wet IB 1964. Het kwalitatieve deel bestaat voor het belangrijkste deel uit een enquêteonderzoek onder fiscale adviseurs en de Belastingdienst naar de ervaringen met de vermogensrendementsheffing. De uitkomsten van het enquêteonderzoek zijn met name relevant, aldus de evaluatie, voor beoordeling van de vraag in hoeverre de vermogensrendementsheffing uit oogpunt van eenvoud beter scoort dan het vermogensinkomstenregime van de Wet IB 1964. 3.1 Budgettaire succes van de vermogensrendementsheffing De beoordeling van het budgettaire succes van de vermogensrendementsheffing moet plaatsvinden tegen de achtergrond van de rendementen die in de periode vanaf 1 januari 2001 zijn behaald met beleggingen. Daarbij is natuurlijk vooral de scherpe daling van aandelenrendementen van belang, die bij de invoering van de Wet IB 2001 niet kon worden voorzien. De te verwachten opbrengst van de heffing is vanaf het begin met ongebruikelijke onzekerheid omgeven geweest. Dat komt doordat de fiscus moest opereren op basis van zeer onvolledige gegevens (CPB, zie hieronder). Het CPB heeft daarom in 1999 geadviseerd dat de
11
Zie voor een analyse van het denken rond forfaitaire benadering van vermogensinkomen O.I.M. Ydema, Belasting van forfaitair vermogensrendement en de dringende eis der rechtvaardigheid, WFR 1999/1323 e.v. 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 375, nrs. 1-2.
7 opbrengstontwikkeling van de vermogensrendementsheffing nauwkeurig zou worden gemonitord. Dat is niet gebeurd. In de ambtelijke evaluatie worden voor de opbrengstrealisatie gegevens gepresenteerd die niet helemaal op elkaar aansluiten. Aan de ene kant wordt gesteld dat uit (realisatie)cijfers voor 2001 en 2002 blijkt dat de budgettaire doelstellingen van de vermogensrendementsheffing zijn gehaald 13. De opbrengst van box 3 is in 2001 uitgekomen op € 2,6 miljard. De voorlopige realisatie van de opbrengst in 2002 is door de ongunstige koersontwikkelingen van aandelen € 0,1 mld lager uitgevallen. Daarmee is de neerwaartse trend in de belastingopbrengst van vermogensinkomsten succesvol bestreden, zo toont grafiek 2.2.3 op p. 66. Maar vergelijking met tabel 1.2.1 op blz. 12 van de nota laat zien dat dit een optimistisch beeld moet zijn. In deze tabel wordt voor 2001 een ‘Box III’ grondslag geraamd van 8 mld (opbrengst derhalve 30% daarvan is 2,4 mld) en voor 2002 van 7,7 mld (opbrengst 2,3 mld). Blijkens CBSgegevens – die ook aan de berekeningen van Financiën ten grondslag liggen – is bovendien de belastingopbrengst over de jaren 1999 en 2000 gedrukt door sterk teruglopende inkomsten uit verhuur van onroerend goed. De verklaring is dat particuliere beleggers in onroerend goed gedurende die jaren groot onderhoud naar voren hebben gehaald, in de verwachting dat het daadwerkelijk tot invoering van box III zou komen. 14 Dat is een typisch aankondigingseffect van belastinghervorming, dat uiteraard buiten beschouwing moet blijven in een vergelijking van structurele opbrengsten van de oude en de nieuwe fiscale regels. Rekening houdend met de hier genoemde correcties toont figuur 1 onze versie van de opbrengstontwikkeling naast die van Financiën, vanaf 1998. Het gaat om subtiele, maar gevoelige verschillen.
Belastingopbrengst over vermogen en vermogensinkomsten, in % bpp 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4 1998
1999
2000
2001
Berekening Financiën
2002
2003
2004
2005
Onze berekening
In onze herberekening (die tot 2002 loopt, omdat de nota geen harde gegevens verstrekt voor latere jaren) treedt vanaf 2000 een duidelijke terugval in de belastingopbrengst op, terwijl die in de presentatie van Financiën juist tot staan komt. Dát de dalende trend doorzet zegt overigens nog niets over de relatieve merites van de vermogensrendementsheffing. 3.2 Robuustheid 13
Blz. 13, zie ook p. 64. Zie ook de ambtelijke evaluatie (bijlage 13), die terzake bedragen noemt van 185 mln aan meerkosten in 1999, en 480 mln in 2000. 14
8
Of de vermogensrendementsheffing goed aan de eis van robuustheid voldoet, kan beter worden uitgemaakt door de lange-termijnprestatie van deze heffing te vergelijken met die van twee alternatieven: - de systematiek van de Wet IB 1964 in samenhang met de Wet VB - een eenvoudige vermogensaanwasbelasting, zoals gebruikt in de ambtelijke evaluatie op pp. 68-69 De ambtelijke notitie maakt weliswaar ook een vergelijking tussen de vermogensrendementsheffing en een eenvoudige vermogensaanwasbelasting, maar doet dit slechts voor een paar jaren, gekenmerkt door negatieve aandelenrendementen. Het verdient de voorkeur om dit soort vergelijkingen te maken met betrekking tot een veel langere termijn. Wij gebruiken daartoe een eenvoudige casus, gebruikmakend van de CBS-herbeleggingsindex alle Nederlandse aandelen 1983-2002. Deze casus berust op het idee dat een belegger in 1983 een bepaald bedrag in aandelen steekt, en het rendement – na belasting – jaarlijks onmiddellijk herbelegt. Onder de werking van een vermogensaanwasbelasting krijgt hij in geval van verliezen onmiddellijk verliescompensatie; ook het daarmee gemoeide voordeel herbelegt hij. Hij komt niet in aanmerking voor vrijstellingen e.d., en onder elk van de regimes is zijn belastingtarief 30%. Onder de werking van de IB 1964 betaalt de belegger over zijn gehele dividendrendement; zijn koersrendement werkt alleen door in zijn belastbaar vermogen. 15 De uitkomsten van deze simulatie zijn in onderstaande figuur weergegeven als de jaarlijkse verschillen in belastingafdracht ten opzichte van de vermogensrendementsheffing. Over de gehele periode van twintig jaar gemeten zou, gegeven alle veronderstellingen, een vermogensaanwasbelasting 1,9 maal zo veel hebben opgeleverd als een vermogensrendementsheffing, en de IB/VB 1,4 maal zo veel (in guldens van 1984, tegen een discontovoet van 4%). Simulatie belastingbetalingen belegger, 1983-2002 onder verschillende fiscale regimes 10 5
0 -5 -10 83 19
85 19
87 19
89 19
91 19
93 19
95 19
Vermogensaanwasbelasting
97 19
99 19
01 20
IB + VB
De horizontale lijn in de figuur representeert de waarde 1 als ijklijn; dit is de jaarlijkse opbrengst van de vermogensrendementsheffing onder de genoemde veronderstellingen. Het is duidelijk te zien dat een vermogensaanwasbelasting veel heftiger in opbrengst zou fluctueren dan de 15
CBS Statline geeft alleen koers- en herbeleggingsrendementen op; het dividendrendement kan daaruit echter eenvoudig worden afgeleid.
9 vermogensrendementsheffing – een factor plus/min vijf staat voor mee- en tegenvallers van meer dan 10 mld euro. De opbrengst van de IB/VB-combinatie vertoont echter nauwelijks een ander patroon dan dat van de vermogensrendementsheffing. Daaraan zijn twee dingen opmerkelijk. In de eerste plaats is terwille van de vergelijkbaarheid gerekend met een IB-tarief van 30%. In werkelijkheid was het tarief hoger. Bij een tarief van 60% zou de IB de zelfde langetermijnopbrengst hebben geleverd als een vermogensaanwasbelasting met een tarief van 30%. In de tweede plaats treedt een convergentie op tussen IB en vermogensrendementsheffing naarmate de jaren voortschrijden. De verklaring daarvoor is dat het dividendrendement op aandelen in twintig jaar vrijwel continu is gedaald. De belastingheffing over aandelen werd daardoor steeds sterker afhankelijk van de vermogensbelasting. Hoewel dit dalende dividendrendement niet zomaar moet worden toegeschreven aan fiscale overwegingen van ondernemingen en beleggers, wordt hier toch een deel van de grondslagerosie zichtbaar die de wetgever heeft gesignaleerd. De hier gevonden resultaten kunnen voorzichtig zó worden geïnterpreteerd, dat de overgang van IB/VB naar vermogensrendementsheffing op dit moment geen gevolgen heeft voor de effectieve belastingdruk op aandelen, maar voorkomt dat een verdere verschuiving van dividend- naar koersrendement fiscale gevolgen krijgt. Bij een eenvoudige berekening als deze passen verschillende kanttekeningen. In de eerste plaats is hier alleen gekeken naar belegging in aandelen; meer dan de helft van het vermogen van particulieren is echter op andere wijzen belegd (vnl. spaartegoeden, in mindere mate obligaties en onroerende zaken). Met name de opbrengst van het belasten van spaartegoeden is veel minder afhankelijk van het gekozen heffingsregime. In de tweede plaats wordt hier de opbrengst van de vermogensaanwasbelasting flink overschat. In praktijk zouden niet-gerealiseerde miljardenverliezen niet zomaar in aftrek kunnen komen, en zouden winsten pas belast worden bij realisatie: een vermogenswinstbelasting. Maar dan wordt uiteraard de heffingsopbrengst bepaald door de realisatiekeuze van beleggers, die weer in belangrijke mate fiscaal geïnduceerd kan zijn. De werkelijke opbrengst van een vermogenswinstbelasting op aandelen kan heel bescheiden blijven. Ook de commissie-Rijkers zag geen budgettaire voordelen van de vermogenswinstbelasting, hetgeen voor haar overigens geen reden was om die belasting af te wijzen. 16 3.3. Verdelingseffecten van invoering van de vermogensrendementsheffing Volgens de commissie-Rijkers zou zelfs een structurele belastingderving geen reden zijn om de vermogenswinstbelasting af te wijzen, omdat die belasting rechtvaardiger zou zijn. Inzoverre stemt het rapport van die commissie overeen met de conclusie van Erwin Seligman ruim honderd jaar geleden, “the fact that it [de voorgestelde belasting] would not yield a penny more revenue would in itself constitute no valid objection.” 17 Rechtvaardigheid is een abstract begrip dat langs vele wegen kan worden ingevuld, maar voor de moderne wetgever strekte de vermogensrendementsheffing ertoe om een evenwichtiger verdeling van de lastendruk over vermogenden te bewerken. Traditionele beleggers in produkten met voornamelijk belast rendement zouden minder moeten gaan betalen. Beleggers met een voorkeur voor produkten die voornamelijk onbelast rendement opleveren, zouden daarentegen juist meer moeten gaan betalen. In feite is van de verdelingseffecten van de vermogensrendementsheffing vijf jaar na invoering nog niets bekend. Een evaluatie van de verdelingsdoelstelling is dan ook niet mogelijk; het is eenvoudig nog niet vast te stellen of de heffing in dit opzicht aan haar doel voldoet. Gezien de 16
A.C. Rijkers e.a., Inkomstenbelasting over vermogensmutaties, Rapport van de Commissie ter bestudering van de mogelijkheid van belastingheffing over vermogensmutaties, Deventer 1998, p. 139. 17 E.R.A. Seligman, Progressive Taxation in Theory and Practice, in : American Economic Association Quarterly III, vol. IX, no. 4 (1908), p 75.
10 recentelijk zeer lage rendementen op risicoloos beleggen is het echter de vraag of de traditionele belegger veel beter af is sinds 2001. Het maakt tenslotte weinig uit of men het toptarief van 60% betaalt over een werkelijk genoten rendement van 4%, of dat men in box III wordt belast voor een vermogen dat in werkelijkheid slechts 2% rendement oplevert. Bij die vergelijking moet echter ook de voormalige vermogensbelasting worden betrokken. Onderstaande figuur brengt in kaart onder welke omstandigheden een belegger sinds 2001 beter of slechter af is, bij uiteenlopende rendementen vóór belasting en uiteenlopende belastbaarheid van het rendement. Deze belastbaarheid (geschaald op de verticale as) varieert logischerwijs tussen maximaal 1 en minimaal 0. Een hoge mate van belastbaarheid is te associëren met traditionele beleggingskeuzen (bijv. banktegoeden) terwijl een lage mate van belastbaarheid samenhangt met innovatieve beleggingsprodukten (bijv. rentegroeifondsen en aandelenfondsen die geen dividend uitdelen). 18 Verondersteld is een belegger die zijn belastingvrije voet en vrijstellingen (zowel onder de IB 1964, de oude vermogensbelasting, als de vermogensrendementsheffing) reeds ten volle heeft benut, en onder het oude regime 60% IB plus vermogensbelasting betaalde, terwijl zijn vermogen ook belastbaar is onder de vermogensrendementsheffing.
Van het oude naar het nieuwe fiscale regime: waar veranderde de belastingdruk? 1,0 Deel van het rendement dat onder IB 1964 belast was
0,8 Minder belasting onder nieuwe regime
0,6 0,4 0,2
Meer belasting onder nieuwe regime
0,0 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Rendement voor belastingen (in %)
Bij een laag rendement vóór belastingen levert de overgang naar het nieuwe fiscale regime bijna niemand voordeel op. Progressieve IB-heffing had hier weinig betekenis, en eigenlijk ging in dit geval gewoon het tarief vermogensbelasting omhoog van 0,7% naar 1,2%. Slechts in die situaties dat dit lage rendement onder de IB 1964 (vrijwel) geheel in de belastingheffing werd betrokken, zijn de betrokken beleggers sinds 2001 beter af. Dit is de situatie van de typische traditionele spaarders. Zelfs bij een rente van 1% zijn zij er licht op vooruitgegaan. De huidige lage vergoedingen op spaartegoeden betekenen derhalve niet dat traditionele beleggers zijn benadeeld door de invoering van de vermogensrendementsheffing. Dit zonnige beeld verandert echter als we de veronderstelling laten vallen dat voorheen vermogensbelasting werd betaald. Het aantal belastingplichtigen voor box III is bijna 1,5 mln personen groter dan dat voor de vermogensbelasting. In feite werden dus vele traditionele beleggers die wél IB over hun rente-inkomsten betaalden, niet aangeslagen voor de 18
Hier is geen rekening gehouden met de eventuele Vpb-druk op het rendement.
11 vermogensbelasting. In al die gevallen is het voordeel van het nieuwe regime aanmerkelijk kleiner. Het break-even point ligt dan precies op 2%: pas bij een hogere rentevergoeding is box III aantrekkelijker dan de IB 1964. Veel spaarders zullen over de afgelopen jaren zo’n rendement niet hebben behaald. De beleggers bij wie het behaalde rendement in het geheel niet kon worden belast onder de IB 1964, zijn altijd slechter af onder de vermogensrendementsheffing. Ook voor hen is effectief slechts het tarief vermogensbelasting gestegen van 0,7 naar 1,2 procent, want IB betaalden zij niet. De figuur laat overigens ook duidelijk zien dat de meeste beleggers die althans een deel van hun rendement in belaste vorm genoten, er op vooruit zijn gegaan. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de belegger wiens aandelenrendement voor gemiddeld eenvijfde uit belast dividend bestaat; als dit aandelenrendement meer dan 4% bedraagt, is het nieuwe fiscale regime voordeliger dan het oude. 19 Ook hier is het beeld anders voor de vele beleggers die voorheen niet onder de vermogensbelasting vielen. Zij hebben, indien eenvijfde van hun rendement belast was onder de IB 1964, pas voordeel van het nieuwe regime bij een rendement van 10% of meer. Zonder verder feitelijke informatie kunnen we slechts vermoeden dat inderdaad een verschuiving van de belastingdruk moet zijn bereikt ten bate van al degenen die voorheen althans een (klein) deel van hun rendement in belaste vorm genoten. Deze verschuiving zal aanmerkelijk geprononceerder zijn onder de kleinere beleggers die voorheen geen vermogensbelasting betaalden, dan onder de meest vermogenden. 3.4 Aantal belastingplichtigen Door de invoering van het box-3-systeem is het aantal belastingplichtigen dat daadwerkelijk belasting betaalt over vermogensinkomsten toegenomen van 1,3 miljoen in 2000 tot 1,7 miljoen in 2001 en 1,8 mln in 2002. Ten dele gaat het hier natuurlijk om belastingplichtigen die voor relatief geringe bedragen worden aangeslagen. De ambtelijke evaluatie constateert dat het effectieve forfaitaire rendement als gevolg van het heffingsvrije vermogen lager zal liggen dan 4%. Berekend is dat voor de helft van de belastingplichtigen het effectieve forfaitaire rendement minder dan 2,2% bedraagt. Dit duidt aan dat voor bijna een miljoen belastingplichtigen het bedrag aan te betalen vermogensrendementsheffing niet meer dan enkele honderden euro zal bedragen. 20 Het aantal belastingplichtigen is dus aanzienlijk toegenomen. De vraag is of dit ook geldt voor het belastbare beleggingsvermogen. Het CPB heeft in 1999, op basis van data uit verschillende bronnen, gesignaleerd dat tot eenderde van het belastbare vermogen niet bij de fiscus bekend was, en daardoor ten onrechte onbelast bleef. In verband daarmee vond het CPB de heffingsopbrengst moeilijk te ramen. De thans beschikbare gegevens over de heffingsbasis van de vermogensrendementsheffing voor het jaar 2002 sluiten vrij nauw aan op die voor 2000. De ambtelijke evaluatie doet geen poging om de meest recente inzichten (2002) over de heffingsbasis van de vermogensrendementsheffing (tabel 2.2.2, p. 65) vergelijkbaar te maken met eerder gepubliceerde gegevens voor het jaar 2000. 21 Op het oog liggen de bedragen voor 2002 en voor 2000 maar weinig uit elkaar. Daarom moet vooralsnog worden aangenomen dat de fiscus nog niet veel succes heeft geboekt in het opsporen van onbekend vermogen. 19
Rekenvoorbeeld bij precies 4%: onder de IB 1964 was dan 0,8% dividendrendement tegen 60% belast (=0,48), plus 0,70 heffing VB geeft in totaal 1,18. De vermogensrendementsheffing heft hier 1,20. 20 Rekenend met een gemiddeld heffingvrij vermogen van 30 duizend Euro, zou het belastbare vermogen van deze groep de 30 duizend niet kunnen overtreffen, en in veel gevallen aanmerkelijk kleiner zijn. 21 Tweede Kamer 2002/2003, nr. 130, notitie vermogensverhoudingen in Nederland, 14 oktober 2002, tabel 1.
12
Een onderdeel van dit probleem van onzichtbare heffingsgrondslag betreft de waarderingsproblematiek. Waar de waarde van een (niet-financieel) vermogensbestanddeel niet onmiddellijk kan worden vastgesteld, heeft de fiscus slechts een beperkt heffingsbelang (1,2%) bij gerichte waardering. In de fiscale literatuur is er wel voor gewaarschuwd dat het systeem van de vermogensrendementsheffing zou kunnen leiden tot veel discussies tussen belastingplichtigen en de fiscus betreffende de (jaarlijks terugkerende) waardering van de vermogensbestanddelen welke in box 3 vallen. 22 De praktijk zou echter wel kunnen zijn dat de fiscus zich vooralsnog beperkt tot het belasten van goed waardeerbare vermogensbestanddelen. Uit de gehouden enquête ten behoeve van het rapport “Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001” blijkt overigens wel dat de waardering van onroerende zaken relatief het meest gepaard gaat met complicaties. Het gaat daarbij met name om het verschil tussen de WOZ-waarde en de waarde in het economisch verkeer en de discussies hierover. 23 3.5 Belaste en onbelaste vermogensbestanddelen Dat de vermogensrendementsheffing beoogt een heffing naar het inkomen te zijn, blijkt uit de gekozen grondslag. Roerende zaken zijn daarin, anders dan onder de voormalige vermogensbelasting, niet begrepen tenzij deze zaken ter belegging worden gehouden. Onroerende zaken zijn echter altijd in de grondslag begrepen, behalve – als resultaat van een politieke afweging - de eerste eigen woning. Bezien vanuit het perspectief van Pierson – een terughoudende fiscale benadering van vermogensvorming in het algemeen – zou een wat bredere benadering goed zijn te verdedigen. Het zwakke inkomenskarakter van hetgeen men uit belast arbeidsinkomen heeft gespaard om daarmee vervolgens, al dan niet gewild, vermogensrisico te lopen, kan bijvoorbeeld even goed worden gesignaleerd bij plezierjachten als bij stacaravans. Mevrouw Ter Veld (PvdA): Ik kan ook heel goed uitleggen dat 4% niet aan de hoge kant is. Ik heb er meer moeite mee om aan mensen driehoog achter met een goed verankerde stacaravan uit te leggen dat zij geconfronteerd worden met de vermogensrendementsheffing. Zij hebben geen eigen huis en geen hypotheekrenteaftrek. Vergeleken met mensen met een eigen huis een jacht van 2,5 ton zit er volgens mij iets scheef. Minister Zalm: Dit lijkt mij een gekunsteld voorbeeld. Dat is dan geen stacaravan, maar bouwsel dat aard en nagelvast verbonden is. De simpelste oplossing is om de wielen er weer onder te zetten. Daarbij komt dat het om caravans moet gaan die meer dan ƒ 75.000 waard zijn. Die combinatie lijkt mij nogal ver gezocht. Ik lig niet echt wakker van dit leed. Mevrouw Ter Veld (PvdA): Ik kan u de brieven wel doorsturen. Minister Zalm: Doet u dat maar. Dan zal ik de betrokkenen het adres geven van een monteur die de wielen er weer onder zet. Eerste Kamer Belastingherziening 9 mei 2000 EK 27 27-1250 22
Enkele knelpunten in de vermogensrendementsheffing, Mr. C.B. Bavinck, drs. G.J.W.M. Derckx, WFR 1999/435 23 Rapport, 2.2.5.3
13
Het is opmerkelijk dat een minister van Financiën adviseert om een belasting te vermijden middels een louter fiscaal geïndiceerde handeling. Maar deze anecdotische verhandeling legt wel bloot dat ook de wetgever niet altijd goed heeft kunnen uitleggen welke de achtergrond is van de fiscale verschillen van afzonderlijke vermogensbestanddelen. 3.6 Kwalitatief element van evaluatie Het kwalitatieve onderzoek – in de vorm van een enquête onder belastingadviseurs en medewerkers van de belastingdienst – brengt weinig nieuws. In de eerste plaats wordt in de evaluatie geconstateerd dat een meerderheid van de belastingadviseurs de vermogensrendementsheffing minder bewerkelijk en minder ingewikkeld beoordeelt dan het systeem van de Wet IB 1964. Dit geldt voor zowel financieel vermogen als onroerende zaken. Het onderzoek leverde op dat de waardering van onroerende zaken (WOZ-waarde versus de waarde in het economisch verkeer) en de toerekening van vermogensbestanddelen aan partners tot de meeste complicaties leiden. Op het laatstgenoemde punt ontstaan problemen indien de aangiften van de partners niet gelijktijdig worden afgedaan. Voor wat betreft het totaal van de respondenten van de belastingdienst blijkt de vermogensrendementsheffing een vereenvoudiging bij het toetsen van aangiften inkomstenbelasting te hebben opgeleverd in die zin dat er minder frequent bewerkelijke zaken voorkomen. Verbeterpunten uit evaluatie In de ambtelijke evaluatie wordt een aantal verbeterpunten voorgesteld. In de eerste plaats wordt naar aanleiding van de geopperde bezwaren tegen de uitsluiting van belastingschulden (en -vorderingen) het voorstel gedaan deze belastingschulden en – vorderingen in de rendementsgrondslag te betrekken. In de tweede plaats wordt in de evaluatie aangegeven dat zal worden bezien of voor de waardering van onroerende zaken in box 3 aansluiting kan worden gezocht bij de WOZ-waarde. Op dit punt wordt heffingsgrondslag ingeruild voor een vermindering van de administratieve lasten die verband houden met de regeling. In de derde plaats wordt voorgesteld de rendementsgrondslag aan het begin van het kalenderjaar te laten aansluiten op de rendementsgrondslag van het daaraan voorafgaande jaar. Hoewel wij de voordelen van deze regel inzien, wijzen wij erop dat deze rendementsgrondslagcontinuïteit een nieuw probleem oplevert. De vraag rijst immers wat er dient te gebeuren indien bij de bepaling van het box 3-inkomen in het kader van de vaststelling van de rendementsgrondslag van het oudste nog openstaande jaar blijkt dat een fout is gemaakt bij de vaststelling van de rendementsgrondslag aan het einde van het daaraanvoorafgaande jaar. In sommige gevallen zal het mogelijk zijn – afhankelijk van de aard van de gemaakte fout en de stand van de aanslagregeling van dat jaar 24 – de fout in de rendementsgrondslag van het voorafgaande jaar te herstellen. Staat de rendementsgrondslag echter onherroepelijk vast, dan doet zich het dilemma voor of die onjuiste rendementsgrondslag moet worden overgenomen als rendementsgrondslag aan het begin van het oudste nog openstaande jaar of dat voor dat jaar een nieuwe 24
Indien de rendementsgrondslag tot een te laag bedrag is vastgesteld, zou de fout door middel van het opleggen van een navorderingsaanslag of door de betaling van gewetensgeld kunnen worden hersteld. Is de rendementsgrondslag tot een te hoog bedrag vastgesteld, dan zou de fout door middel van bezwaar, beroep of ambtshalve vermindering kunnen worden hersteld.
14 (begin)rendementsgrondslag moet worden vastgesteld. Dit dilemma doet zich ook voor in de winstsfeer, op welk terrein de Hoge Raad als oplossing voor dit dilemma de foutenleer heeft ontwikkeld. Anders dan in de winstsfeer, zou naar onze mening in de sfeer van box-III altijd moeten worden gekozen voor doorbreking van de rendementsgrondslagcontinuïteit, omdat anders in het voorgaande jaar gemaakte fouten doorwerken naar het jaar daarna en ertoe leiden dat het fictief rendement tot een onjuist bedrag wordt berekend. Ten slotte wordt voorgesteld om de kindertoeslag af te schaffen. Reden hiervoor is de geringe omvang van de tegemoetkoming en de omstandigheid dat deze tegemoetkoming slechts bij 10 procent van de huishoudens met kinderen terecht komt. 3.7 Effect van de vermogensrendementsheffing op beleggingskeuzen en kapitaalmarkten 1. Transparantere markt, minder ruimte voor intermediairs Onder het oude fiscale regime bestonden diverse mogelijkheden voor tax planning, die door financiële intermediairs werden uitgebaat. Met name bij produkten in de sfeer van aandelenlease ging vermoedelijk een belangrijk deel van het fiscale voordeel (waarvan deze produkten geheel afhankelijk waren) naar de produktontwikkelaars. De vermogensrendementsheffing heeft hier een welkome sanering tot stand gebracht, al heeft het veranderde beursklimaat vanzelfsprekend eveneens invloed gehad. Aandelenlease is als massa-produkt verdwenen; ook beleggingsfondsen die ‘draaiden’ op het verschil tussen het toptarief IB en het Vpb-tarief zijn overbodig geworden. Onderstaande figuur laat zien hoe particulieren in de jaren negentig tot een ware beleggersstaking overgingen met betrekking tot obligaties, om onmiddellijk na invoering van de vermogensrendementsheffing weer in te stappen. Rentegroeifondsen, bedoeld op het toptarief IB te vervangen door het Vpb-tarief, werden tezelfdertijd overbodig.
Particuliere beleggingen in obligaties, 1990-2003 1200 1000
Aantal personen met rente uit obligaties, x 1000
800 600
Bedrag rente uit obligaties, x mln
400 200
20 00 20 02 *
19 98
19 96
19 94
19 92
19 90
0
2. Verstoring van financieringskeuzen Een van de doelstellingen van invoering van de vermogensrendementsheffing is het verminderen van belastingarbitrage. Terwijl inderdaad de meest in het oog springende fiscale constructies wel
15 zijn verdwenen, blijven er diverse fiscale prikkels bestaan met name waar het gaat om afstemming tussen de vermogensrendementsheffing en andere vormen van heffing. Onder de werking van het klassieke stelsel was er een sterke fiscale prikkel tot winstinhouding bij ondernemingen. Daarmee konden beleggers belastingvrij koersrendement behalen. Onder het nieuwe regime gaat de prikkel de andere kant op: fiscaal gezien is risicomijdend beleggen, resp. financiering met vreemd vermogen, aantrekkelijker dan beleggen in aandelen, resp. financiering uit eigen vermogen. Op belegging in aandelen drukt immers altijd Vpb, terwijl de IB op beleggingsinkomsten feitelijk is verdwenen. Dit probleem is al tijdens het wetgevingsproces gesignaleerd in de literatuur. 25 Van majeure economische knelpunten is tot nu toe niet gebleken; kennelijk kan de markt dit type prikkels wel absorberen. Daarnaast blijft belastingarbitrage nog lonend indien men eigen vermogen bezit en overgaat tot de aankoop van een eigen woning. Op die vorm van arbitrage rust een fiscale ‘subsidie’ die sterk samenhangt met het peil van de hypotheekrente. Bij de huidige lage rentestanden is de fiscale prikkel om de eigen woning niet uit eigen vermogen te financieren vrij gering. De hypotheekrenteaftrek is (zelfs tegen het toptarief van 52%) niet zo veel méér waard dan de fiscale bijtelling in box III, en daarbij komt dat een volledige financiering uit eigen vermogen er toe leidt dat geen eigenwoningforfait wordt bijgeteld in box I. De hypotheekrente zou echter flink onder de 4% moeten zakken voordat het fiscaal aantrekkelijk wordt om de eigen woning te financieren met box III-vermogen. Tabel 1 rekent dat op eenvoudige wijze voor. Verondersteld is dat iemand in staat is de aanschaf van een eigen woning geheel te betalen uit zijn belaste vermogen. Besluit hij desondanks tot (volledige) financiering met vreemd vermogen, dan levert hem dat per saldo een fiscaal voordeel op dat afhankelijk is van de hypotheekrente waartegen hij leent. Daarnaast ontvangt hij een netto rendement uit zijn box III vermogen; dat ook de eigen woning in waarde zal stijgen, doet voor de financieringsbeslissing niet terzake. Zijn enige nadeel is bijtelling van het eigenwoningforfait (die hij immers kan vermijden als hij zijn woning met eigen geld financiert). De uitkomsten staan voor verschillende rendementsniveau’s in tabel x. Het zal duidelijk zijn dat de fiscale prikkel om met vreemd vermogen te financieren onder de huidige marktomstandigheden niet zo groot is (en bij een lager IB-tarief dan 52% nog geringer is), maar snel kan oplopen wanneer de rentestand zou stijgen. De Bijleenregeling helpt hiertegen maar ten dele, want die toetst slechts aan dat deel van het (al dan niet in box III belaste) vermogen dat voortkomt uit de waardestijging van een eerdere eigen woning. Betaalde hypotheekrente (in procenten) 2 3 4 5 6 7 8 9 10
25
Netto rendement van boxarbitrage, in procenten van het vermogen IB-tarief 42 % IB-tarief 52% -1,6 -1,5 -1,2 -1,0 -0,8 -0,4 -0,4 0,1 0,1 0,6 0,5 1,1 0,9 1,6 1,3 2,2 1,7 2,7
Synthetisch of analytisch?, L.G.M. Stevens, WFR 1999/293; Enkele knelpunten in de vermogensrendementsheffing, C.B. Bavinck, G.J.W.M. Derckx, WFR 1999/435; De boxenstructuur van de Wet inkomstenbelasting 2001, P.H.J. Essers, WFR 1999/1463.
16 Veronderstellingen: vermogen is in box III belast, werkelijk rendement in box III is gelijk aan hypotheekrente minus 1,5 punt rentemarge banken, box III heffing bedraagt effectief 0,07% vanwege effect heffingsvrij vermogen. Rekenvoorbeeld: Bij een hypotheekrente van 5% is het werkelijk beleggingsrendement 3,5%. Hierop drukken: de netto hypotheekrentebetaling (- 2,5% bij het 52%-tarief), de box III heffing (0,7%), en de belasting van het eigenwoningforfait (-0,3). Per saldo resteert een vermogensvoordeel van afgerond 0,1% bij financiering met vreemd vermogen i.p.v. eigen vermogen. Hierbij is nog geen rekening gehouden met kosten van aan de hypotheekverstrekking verbonden (kapitaal)verzekeringen. Ten slotte kan niet worden gezegd dat invoering van de vermogensrendementsheffing een einde maakt aan de fiscale prikkel tot effectenfinanciering. Doordat het vermogen, als saldo van bezittingen en schulden, bij effectenfinanciering nihil is, is de belegger met geleend geld immers geen vermogensrendementsheffing verschuldigd, terwijl gemiddeld genomen wel degelijk een netto voordeel zal worden gerealiseerd. 26 Maar hier leidt het ‘Pierson-perspectief’ tot een wezenlijk andere conclusie: er is immers geen netto vermogen - althans nog niet, tot het moment dat het beleggingsrendement tot vermogensvorming leidt. 3. Markt voor beleggings-OG Gegeven de sterk gewijzigde fiscale condities voor particuliere belegging in, en verhuur van, onroerende zaken, mogen marktreacties worden verwacht. In de meeste gevallen moet het nieuwe fiscale regime hier aanmerkelijk voordeliger zijn uitgepakt (temeer daar onderhoudskosten voor zeer aanzienlijke bedragen naar voren zijn gehaald in 1999/2000, zie hierboven). Wat dan verwacht mag worden is een ‘windfall gain’ voor degenen die eind jaren negentig beleggingspanden hielden. Marktprijzen zouden immers de gunstiger fiscale omgeving vrij snel moeten hebben verwerkt. Informatie terzake is echter onvoldoende beschikbaar. 27 4. Theoretisch kader Bij de invoering van de belasting op forfaitair vermogensrendement is het theoretisch kader onderbelicht gebleven, een feit dat de Raad van State prominent heeft opgemerkt. Dat gemis is op zich begrijpelijk, want parlementaire discussies beperken zich doorgaans tot het vlak van praktische probleemstellingen. In het kader van de evaluatie van vijf jaar praktische werking van de IB 2001 is het niet de plaats om het theoretisch kader ter discussie te stellen. Desalniettemin is het goed om dat kader aan te stippen, ook in het licht van een discussie over mogelijke alternatieven. Twee aspecten dienen in het oog te worden gehouden. Het eerste is, dat de gemeenschap de private eigendom bevordert, vanuit het gemeenschappelijk belang van een optimale exploitatie van alle productiemiddelen waar de gemeenschap de beschikking over heeft. Waar het gemeenschappelijk belang zwaarder weegt dan het individuele belang, vindt het eigendomsrecht zijn grens. Daarmee raken we de kern van het belastingrecht in het algemeen en de kern van het belasten van het vermogen (of het fictief rendement) in het bijzonder. De gemeenschap kan middels de belastingheffing een recht doen gelden op privaat gehouden vermogen, juist omdat zij toelaat dat individuele burgers individueel vermogen opbouwen en exploiteren voor eigen baat, en omdat zij daartoe ook de noodzakelijke faciliteiten aanreikt. In het verlengde hiervan speelt de afweging van Pierson, dat het de keus is van de individuele eigenaar om te kiezen voor laag renderende beleggingen, dan wel voor optimaal rendement met bijkomend 26
Aftrekbaarheid van rente bij effectenfinanciering, drs. J.J.A. Knol en mr. C.A. Goosen, WFR 1998/1050 Volgens de ambtelijke evaluatie geeft (bijlage 13) ‘kan in zijn algemeenheid niet worden gezegd dat de particuliere verhuurder door het nieuwe belastingstelsel beter of slechter af is’. 27
17 extra inspanningen en/of bovengemiddelde risico-aanvaarding. Uiteindelijk leidt dit tot een stimulans voor een maatschappelijk gewenste optimale allocatie van middelen, waar de Verkenning op doelde, en tot een omgekeerde progressie: degenen die hun vermogen suboptimaal inzetten betalen relatief meer belasting. Vanuit rechtvaardigheidsoverwegingen is dat goed te verdedigen, want aldus wordt de verdelende rechtvaardigheid ingevuld juist met het oog op de oorzaak van de private eigendom en het daarbij betrokken maatschappelijk belang. 28 5. Beoordeling Indien als maatstaf van perfectie een vermogenswinstbelasting wordt gekozen, wat daar ook van zij, dan is de vermogensrendementsheffing een teleurstellend wetgevingsprodukt. Dat was bij invoering reeds voldoende duidelijk. De afgelopen vijf jaar hebben wel op één punt nieuw inzicht opgeleverd: was in 2001 een vermogenswinstbelasting ingevoerd, al dan niet in de vorm van een aparte box, dan hadden koersverliezen op de beurs voor vele miljarden gedrukt op de belastingopbrengsten. Dat is echter, voor wie meent dat een vermogenswinstbelasting structureel meer opbrengt, een incidentele overweging. De commissie-Rijkers lijkt die mening overigens niet te delen, maar die is dan ook bereid om structureel genoegen te nemen met budgettair negatieve gevolgen. Wij zijn in deze bijdrage echter uitgegaan van de veronderstelling dat in de fase van de Verkenning niet is gezocht naar een ‘werkbare’ heffing vanuit het perspectief van een vermogenswinstbelasting, maar dat destijds een veel terughoudender, op Pierson teruggrijpende benadering is gevolgd. Pas nadat de fiscale wetenschap, gesteund door de Raad van State, met een vermogenswinstbelasting als model had voorgehouden, is de wetgever zijn voorstel gaan verdedigen in termen van een vermogenswinstbelasting, en soms zelfs bijna als een soort haalbare variant van een vermogenswinstbelasting. Naar onze mening worden de kwaliteiten van het systeem beter begrepen als de vermogensrendementsheffing wordt gezien als een heffing die op terughoudende wijze vermogensinkomsten wil treffen. De achtergrond van die terughoudendheid bestaat uit twee inzichten: - conceptueel is het vermogensinkomen bij uitstek een terrein waar de woorden van de fiscale wetgever tekortschieten; - de beleving van vele belastingplichtigen is dat vermogen zijn oorzaak vindt in eerder verrichte en belaste arbeid (dan wel in reeds bij verkrijging belaste erfenissen en giften). Natuurlijk kunnen deze inzichten er toe bijdragen dat de kansen voor een effectieve vermogenswinstbelasting lager worden aangeslagen. Maar ze kunnen evengoed er toe dienen om aan de vermogensrendementsheffing een positief bestaansrecht te geven. Dit hoeft uiteraard niet te betekenen dat de waardering van ‘vijf jaar vermogensrendementsheffing’ meteen positief dient te zijn. Er is nog niet duidelijk geworden in hoeverre de vermogensrendementsheffing er nu in is geslaagd om de belastingdruk te verleggen van traditionele beleggers naar beleggers die eerder aan heffingen op vermogensinkomsten ontsnapten. Nu de rente op spaartegoeden zeer laag is, zal de vermogensrendementsheffing voor vele traditionele beleggers geen lastenverlichting hebben opgeleverd. Dat geldt vooral voor kleinere vermogens, die vroeger immers niet onder de vermogensbelasting vielen. Vanuit het perspectief van de wetgever strekte de vermogensrendementsheffing er voorts toe om vermogenden ondanks een optisch lager tarief juist méér belasting te laten betalen. Er is nog geen enkele aanwijzing dat deze opzet is geslaagd. Ten dele is dat begrijpelijk, gezien de aanmerkelijke koersdaling van aandelen. Voor een ander deel ontstaat de indruk dat de fiscus nog immer onvoldoende vat heeft op de heffingsbasis. Daarover rapporteert de ambtelijke evaluatie niets. Per saldo moet toch worden vastgesteld dat de opbrengst van de 28
H. Vording en O.I.M. Ydema, Belasting en eigendom, een synthese? WFR 2005/6631, p. 960-964
18 vermogensrendementsheffing achterblijft bij eerdere verwachtingen. De ambtelijke evaluatie had hier wat nadrukkelijker kunnen stellen dat elk ander systeem het slechter zou hebben gedaan. Een verdere uitwerking van het ‘Pierson-perspectief’ suggereert wel een aantal keuzemogelijkheden voor bijstellingen in de systematiek van de vermogensrendementsheffing. - Terughoudendheid in de wijze van vaststellen van vermogensinkomen betekent niet noodzakelijk dat dit inkomen tegen een vlak tarief moet worden belast.; we hebben gezien dat Pierson’s gesplitste stelsel progressief was en geen strikte boxenscheiding kende. Gegeven het huidige toptarief van box I zou het wellicht economisch onverstandig zijn om het forfaitait bepaalde vermogensinkomen gewoon in box I te belasten. Maar bij een eventuele verlaging van dit tarief (denk aan de discussie over een vlaktaks) kan de afweging een andere zijn. - In een forfaitaire benadering past het om beleggers aan te slaan voor niet méér dan hetgeen zij risicoloos kunnen verdienen. De conceptuele moeilijkheden rond vermogensinkomen beginnen immers waar rendement en risico samengaan. In de evaluatie wordt uitgesproken dat bijstelling van het 4%-rendement niet voor de hand ligt, “mede omdat het robuuste karakter van de vermogensrendementsheffing met zich meebrengt dat dit percentage wordt gerelateerd aan het gemiddelde rendement dat gedurende een langere periode op vermogen kan worden behaald.” 29 Ook zo’n langetermijnbenadering van het risicoloos rendement vereist van tijd tot tijd empirische toetsing. - de grondslag voor een forfaitaire heffing wordt niet bepaald door hetgeen beleggers daadwerkelijk rendabel maken, maar door hetgeen zij zouden kunnen exploiteren. De vrijstelling die de wet hanteert voor roerende zaken doet in dat licht ruim aan.
29
Dat is overigens een slordige formulering, omdat dit gemiddelde rendement immers een gemiddelde risico-beloning omvat.
