De tiende verjaardag van het Verdrag van Ottawa: reden voor feest?

01 De tiende verjaardag van het Verdrag van Ottawa: reden voor feest?

Jeroen van den Boogaard

De tiende verjaardag van het Verdrag van Ottawa: reden voor feest? Jeroen van den Boogaard 1

Ruim tien jaar geleden maakte de wereld zich oprecht kwaad over het leed dat wereldwijd werd aangericht door landmijnen. De publieke opinie werd gemobiliseerd en regeringen voelden een toenemende druk om actie te ondernemen. Binnen de kortste keren resulteerde dit in het Verdrag van Ottawa. Op 17 september 1997 was het zover: het Verdrag van Ottawa werd door 122 landen aangenomen. Dit jaar wordt stilgestaan bij de tiende verjaardag van dit opmerkelijke verdrag.

Ik beperk mij in deze bijdrage tot landmijnen die gericht zijn tegen personen. Deze bijdrage bespreekt wat het internationaal humanitair recht bepaalt over het gebruik van landmijnen en hoe het Verdrag van Ottawa tot stand kwam. Het Verdrag van Ottawa is een wapenbeheersingsverdrag dat een totaal verbod bevat op één specifiek soort wapens. En het verdrag is meer dan dat: het geeft bovendien aan dat al geplaatste mijnen moeten worden geruimd en het biedt een raamwerk voor hulp aan slachtoffers. Maar hoe groot is het succes van het verdrag? Is het doel om landmijnen de wereld uit te krijgen, bereikt?

Landmijnen Landmijnen werden voor het eerst op relatief grote schaal gebruikt tijdens de Amerikaanse Burgeroorlog, door de troepen van Brigade-generaal Rains. Hij gaf in de lente van 1862 de opdracht om artilleriegranaten zodanig aan te passen dat ze ontploften door middel van een struikeldraad of wanneer er op werd gestapt. In totaal zijn zo’n 20.000 landmijnen gebruikt tijdens deze oorlog. In 1960 werden in Alabama nog 5 mijnen gevonden van het type dat door Rains was ontworpen. Ondanks het feit dat ze bijna 100 jaar onder de grond hadden gelegen, bleken zij nog steeds gevaarlijk.2 1 Jeroen van den Boogaard is juridisch adviseur Humanitair Oorlogsrecht van het Nederlandse Rode Kruis. 2 Stuart Maslen, Anti-Personnel Mines under Humanitarian Law - A view from the Vanishing Point, Intersentia, 2001, p. 5. 11

Jaarboek IHR 2007 z kaft cor.indd 11

7/12/2007 11:48:29

Internationaal Humanitair Recht in de kijker

2007

Een landmijn is een stuk munitie dat is geplaatst op, onder, of vlak boven de grond of ander oppervlak en ontworpen om te exploderen door de aanwezigheid of nabijheid van, of het contact met een persoon of voertuig. Mijnen worden meestal ingedeeld naar hun doelwit. Het Verdrag van Ottawa gaat uitsluitend over landmijnen die zijn gericht tegen mensen: de antipersoonsmijnen (hierna: AP-mijnen). Landmijnen die zijn gericht tegen tanks, pantserwagens en andere voertuigen worden antivoertuigmijnen genoemd (hierna: AV-mijnen). Hoewel laatstgenoemde soort munitie al jaren onderwerp van gesprek is binnen wapenbeheersingsoverleg, heeft dit nog niet tot concreet resultaat geleid. Het Verdrag van Ottawa beschrijft de AP-mijn als “een mijn die is ontworpen om te exploderen door de aanwezigheid of de nabijheid van, ofwel het contact met een persoon en die ertoe is bestemd om een of meer personen buiten gevecht te stellen, letsel toe te brengen of te doden”. AV-mijnen die zijn voorzien van een anti-hanteermechanisme, worden als gevolg van deze voorziening niet beschouwd als antipersoonsmijnen. Met andere woorden: het enkele feit dat een AV-mijn kan ontploffen doordat een mens in de buurt komt (bijvoorbeeld om deze te verwijderen of te ruimen) betekent niet dat de AVmijn tot de categorie van de AP-mijnen wordt gerekend. Bepalend in de definitie is of de mijn door zijn ontwerp is gericht op personen, of voertuigen als doelwit heeft. Daarmee onderscheidt de landmijn zich van andere types niet-ontplofte munitie, zoals blindgangers of achtergelaten munitie. Naast deze algemene definitie onderscheidt het internationaal humanitair recht nog een aantal andere categorieën, namelijk op afstand gelegde mijnen, valstrikmijnen en ‘andere mechanismen’. Op afstand gelegde mijnen worden minimaal vanaf een afstand van 500 meter gelegd door artillerie, raketten, mortieren of zelfs vanuit vliegtuigen. De valstrikmijn is beter bekend als de booby-trap. Het verschil tussen de valstrikmijn en andere mijnen is dat een valstrikmijn onverwacht explodeert wanneer een ogenschijnlijk onschuldig voorwerp wordt aangeraakt, of een normaal gesproken veilige handeling wordt verricht. Een voorbeeld hiervan is een mijn die is ingebouwd in een frisdrankblikje. Het wordt militairen die worden uitgezonden daarom op het hart gedrukt om de (natuurlijke) neiging te onderdrukken om in uitzendgebied tegen dergelijke

12


7/12/2007 11:48:30

De tiende verjaardag van het Verdrag van Ottawa: reden voor feest?


blikjes of andere voorwerpen te trappen. Onder ‘andere mechanismen’ verstaat men explosieven die door een afstandbediening of een tijdsmechanisme tot ontploffing worden gebracht. Een bekend soort mijnen dat voor dit doel wordt ingezet zijn de zogenaamde claymore-mijnen.

AP-mijnen in het internationaal humanitair recht3 In geen enkel gewapend conflict is de keuze van de methoden en middelen om strijd te voeren onbegrensd. Die beperkingen zijn vastgelegd in het internationaal humanitair recht, zowel in verdragen als in regels van internationaal gewoonterecht. Het internationaal humanitair recht is een balans tussen de beginselen van menselijkheid en militaire noodzaak. Dit uit zich in de twee hoofdregels die gelden voor het gebruik van wapens, zoals die zijn terug te vinden in de preambule van het Conventionele Wapenverdrag uit 1980 en in het Eerste Aanvullende Protocol bij de Verdragen van Genève: 1. Het verbod op wapens die naar hun aard geen onderscheid kunnen maken tussen combattanten en burgers, cq. militaire doelen en burgerobjecten. 2. Het verbod op wapens die naar hun aard buitensporige verwondingen of onnodig lijden veroorzaken.

Onderscheid De plicht om onderscheid te maken tussen militaire doelen en burgers en burgerobjecten is één van de centrale beginselen van het internationaal humanitair recht. Toegepast op wapens betekent dit dat niet-onderscheidende wapens verboden zijn. Het is verboden om aanvallen uit te voeren met strijdmiddelen die niet op een bepaald militair doel kunnen worden gericht. Als voorbeeld van dergelijke wapens worden meestal de V2-raketten genoemd die aan het einde van de Tweede Wereldoorlog door de Duitse strijdkrachten werden gebruikt. Meer recent zouden wellicht de Irakese SCUD-raketten en de in 2006 door Hezbollah gebruikte Katoesja-raketten als vergelijkbare wapens zijn aan te merken. Er kan onderscheid worden

3 In Nederland wordt meestal de term ‘humanitair oorlogsrecht’ gehanteerd om hetzelfde rechtsgebied aan te duiden. 13


7/12/2007 11:48:30


2007

gemaakt tussen de wapens zelf en het effect dat het gebruik ervan kan hebben. Volgens sommige experts is een wapen dat ook tegen militaire doelen kan worden gericht tóch niet-onderscheidend indien normaal gebruik van dat wapen in de praktijk een niet-onderscheidend effect heeft.4 Er is veel discussie geweest over de vraag of AP-mijnen naar hun aard nietonderscheidend zijn. Een landmijn is in die zin een ‘dom’ wapen dat geen zelfstandige afweging kan maken of de ontsteking wordt veroorzaakt door een combattant of door een burger. De gebruiker kan immers geen invloed uitoefenen op het exacte moment van detonatie, juist door het ontwerp en de werking van de mijn. Uiteraard kan een gelegde landmijn, die verder niet gemarkeerd is en ook geen mechanisme heeft om zichzelf onklaar te maken, gedurende de rest van zijn levensduur gemakkelijk leiden tot slachtoffers onder de burgerbevolking. Op dat moment is de AP-mijn immers niet meer tegen een bepaald militair doel gericht. Maar volgens sommige auteurs betekent het feit dat het gebruik van een AP-landmijn na afloop van de gevechtshandelingen kan leiden tot burgerslachtoffers niet automatisch dat zij in hun aard nietonderscheidend zijn.5 Zo kan worden betoogd dat het gebruik van AP-mijnen in een duidelijk gemarkeerd mijnenveld, dat bijvoorbeeld is bedoeld als versperring tijdens een gewapend conflict, voldoende onderscheidend kan zijn als de mijnen na de gevechtshandelingen ter plaatse ongevaarlijk worden dankzij een zelfvernietigingsmechanisme of worden geruimd voordat de burgerbevolking terugkeert in het gebied. Deze maatregelen zijn echter moeilijk in de praktijk te brengen en stellen dermate hoge eisen aan techniek en militairen die de mijnen gebruiken, dat het de vraag is of dit in de praktijk van de oorlog redelijkerwijs kan worden verwacht. Dit geldt des te meer voor op afstand gelegde AP-mijnen, omdat niet kan worden bepaald waar de mijnen precies terecht komen en markering ook onmogelijk is, zeker als de mijnen vanuit een vliegtuig zijn afgeschoten. Volgens de gewoonterechtstudie van het Internationale Rode Kruiscomité (ICRC) zijn AP-landmijnen een voorbeeld van een soort wapen dat wordt 4 Maslen, p. 193. 5 Maslen, p. 194. 14


7/12/2007 11:48:30



aangeduid als niet-onderscheidend, maar de studie voegt daar aan toe dat hier geen internationale overeenstemming over bestaat.6 Om te bepalen of een wapen wel of niet is geoorloofd onder het internationaal humanitair recht7 moeten niet alleen de effecten van dat wapen worden beoordeeld, maar moeten ook de eisen die dat stelt aan de militairen die het wapen gebruiken in ogenschouw worden genomen. Voor AP-landmijnen betekent dit dat in theorie een geoorloofd gebruik misschien kan worden voorgesteld, maar de risico’s voor de burgerbevolking te groot zijn omdat de eisen die aan de gebruikers worden gesteld om de AP-mijnen te markeren of tijdig te ruimen, simpelweg te hoog zijn. In andere woorden: het is dermate moeilijk om AP-mijnen te gebruiken op een wijze die voldoende onderscheid maakt tussen combattanten en burgers, dat men moet concluderen dat het niet-onderscheidende effect onlosmakelijk aan de APmijnen is verbonden. Mijn conclusie is dat AP-landmijnen naar hun aard geen onderscheid kunnen maken tussen combattanten en burgers.

Buitensporige verwondingen en onnodig lijden Het beginsel van buitensporige verwondingen en onnodig lijden heeft als doel om te voorkomen dat er wapens worden gebruikt die met opzet buitensporig ernstige verwondingen veroorzaken. Het is algemeen aanvaard dat dit beginsel tot het gewoonterecht behoort, maar de exacte inhoud ervan is moeilijker te duiden. Het beginsel geldt in ieder geval ten aanzien van combattanten. Er gaan stemmen op die ervoor pleiten dat ook de burgerbevolking in aanmerking genomen wordt bij het bepalen of een wapen buitensporige verwondingen en onnodig lijden veroorzaakt.8 Het kan immers zo zijn dat het gebruik van bepaalde wapens tegen legitieme militaire doelen na afloop van een conflict toch leidt tot onaanvaardbare humanitaire gevolgen voor de burgerbevolking. Echter, aangezien het internationaal humanitair recht het aanvallen van de burgerbevolking expliciet verbiedt, was de doelstelling van dit beginsel in eerste instantie om combattanten te beschermen tegen onnodig lijden en onevenredige verwondingen. 6 Jean-Marie HENCKAERTS, Louise DOSWALD-BECK (Eds.), Customary International Humanitarian Law; Volume I: Rules, International Committee of the Red Cross, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, Rule 81, p. 280-283. 7 Zie artikel 36 van Aanvullend Protocol I bij de Verdragen van Genève. 8 Human Rights Watch and Physicians for Human Rights, Landmines: A deadly legacy, 1993, p. 308. 15


7/12/2007 11:48:30


2007

De bekendste voorbeelden van wapens die strijdig zijn met dit beginsel zijn explosieve projectielen en kogels die zich uitzetten in het menselijk lichaam (de zogenaamde dumdumkogels). Deze soorten kogels richten niet alleen schade aan waar ze het lichaam binnendringen maar veroorzaken ofwel door explosie, ofwel doordat zij door het lichaam gaan zwerven, grote verwondingen aan andere organen. Die verwondingen vergroten de letaliteit van het wapen zonder een militair noodzakelijke meerwaarde. De verwondingen staan dan niet meer in verhouding met het doel van de kogels, namelijk het buiten gevecht stellen van de tegenstander. Dit doel wordt doorgaans ook bereikt met een ‘gewone’ kogel. AP-landmijnen waren al jaren in gebruik voor er stemmen opgingen die stelden dat deze wapens strijdig zouden zijn met het verbod op wapens die buitensporige verwondingen en onnodig lijden veroorzaken. Maar toch leidden juist de gevolgen van AP-mijnen in de praktijk tot discussies op dit gebied. Volgens Robin Coupland, arts van het ICRC, veroorzaken landmijnen die begraven zijn, of die een gerichte lading bevatten, als enig conventioneel wapen specifieke en ernstige verwondingen die resulteren in blijvende invaliditeit bij het slachtoffer. Bovendien moet bij de behandeling van de verwondingen gemiddeld twee keer zo vaak worden geopereerd en vier maal zoveel bloedtransfusies worden toegepast.9 De tijd die de ICRCchirurgen besteden aan het behandelen van een door kogels gewonde patiënt is minimaal in vergelijking met de behandeling van een patiënt die op een landmijn is gestapt – als hij het al overleefd heeft. Zonder twijfel veroorzaakt een begraven AP-mijn ernstiger verwondingen dan nodig om een combattant buiten gevecht te stellen. AP-mijnen zijn ontworpen om (delen van) ledematen van het menselijk lichaam af te rukken, niet noodzakelijkerwijs om te doden. Gelet op de hoeveelheid explosieven van de gemiddelde AP-mijn is het doel verminking. Daarmee bereikt men op het slagveld dat de tegenstander in zijn opmars wordt vertraagd en de medische diensten overbelast. In vergelijking met een overleden soldaat vergt een gewonde soldaat immers meer menskracht ten behoeve van diens stabilisatie en verplaatsing naar een gewondenpost. Zij die worden geraakt blijven meestal invalide. Gelet hierop is mijn conclusie dat in ieder geval begraven AP-mijnen buitensporige verwondingen en onnodig lijden veroorzaken, en als zodanig dus strijdig zijn met het internationaal humanitair recht. 9 Maslen p. 223 16


7/12/2007 11:48:30



De gewoonterechtstudie van het ICRC stelt dat er geen gewoonterechtelijke regel is die AP-mijnen verbiedt, maar dat een dergelijke regel zich wellicht wel aan het vormen is. Toch kan, zoals hierboven is beschreven, op basis van een afweging van de beginselen van het internationaal humanitair recht worden betoogd dat het gebruik van AP-mijnen in de meeste gevallen strijdig is met het internationaal humanitair recht.

De weg naar Ottawa De kiem van het Verdrag van Ottawa ligt in de praktijk van de veldhospitalen van het ICRC in de oorlogsgebieden aan het einde van de jaren 80 en begin van de jaren 90 van de vorige eeuw.10 Steeds meer werden de artsen van het ICRC geconfronteerd met de vreselijke wonden die AP-mijnen veroorzaakten, in toenemende mate bij burgers. De Diplomatieke Conferentie die in 1977 de Aanvullende Protocollen bij de Verdragen van Genève vaststelde, beval aan om een aparte bijeenkomst te beleggen om beperkingen te stellen aan conventionele wapens die buitensporige verwondingen en onnodig lijden veroorzaken. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties nam deze aanbeveling over en organiseerde voorbereidende bijeenkomsten en aansluitend diplomatieke conferenties in 1979 en 1980. In oktober 1980 werd in Genève het Conventionele Wapenverdrag aangenomen. Het Conventionele Wapenverdrag is een raamverdrag waaraan protocollen worden gehecht die regels bevatten over specifieke soorten wapens. Het Tweede Protocol bij het Conventionele Wapenverdrag behandelt zowel AP-mijnen als AV-mijnen. Het doel van het Protocol is om burgers beter te beschermen tegen de dodelijke gevolgen van landmijnen, maar het bevat geen totale ban op landmijnen. Het protocol herhaalt het algemene verbod in het internationaal humanitair recht om landmijnen opzettelijk te gebruiken tegen burgers en het verbod om landmijnen te gebruiken op een manier die geen onderscheid maakt tussen burgers en combattanten. Daarnaast stelt het protocol specifieke beperkingen aan het gebruik van op afstand geplaatste mijnen en boobytraps. 10 Aldus toenmalig ICRC-voorzitter Cornelio Sommaruga in zijn voorwoord in Louis Maresca en Stuart Maslen (eds.), The Banning of Anti-Personnel Landmines, Cambridge University Press, 2000, p. xvii 17


7/12/2007 11:48:30


2007

Hoewel belangrijke landen zoals de Verenigde Staten en Rusland partij zijn bij Protocol II, bood het in de ogen van velen geen adequate oplossing voor het probleem van landmijnen. Volgens Human Rights Watch kwam dit vooral doordat het Protocol onvoldoende aandacht besteedde aan de vele landmijnen die na afloop van een militaire operatie blijven liggen. De ervaring van op het slagveld in de jaren 80 gaf de doorslag. Vele burgers werden het slachtoffer van vooral AP-mijnen tijdens gewapende conflicten in Afghanistan, Angola, Cambodja en Mozambique. In het begin van de jaren 90 bracht de burgeroorlog in Joegoslavië de problematiek bovendien dichterbij. In 1993 diende Frankrijk een verzoek in bij de secretarisgeneraal van de Verenigde Naties om een herzieningsconferentie van het Conventionele Wapenverdrag bijeen te roepen, daartoe aangespoord door Handicap International, één van de leden van de Internationale Coalitie voor een ban op landmijnen (hierna: ICBL). Het aanpassen van Protocol II was één van de belangrijkste doelen van deze conferentie. In mei 1996 werd het Aangepaste Protocol II vastgesteld. Nieuw in het verdrag is de uitbreiding van de toepasselijkheid van het Protocol tot nietinternationale conflicten, ingegeven door het feit dat landmijnen juist in dergelijke conflicten worden gebruikt. Bovendien bevat het Aangepaste Protocol een definitie van AP-mijnen. Deze definitie was nodig omdat het Aangepaste Protocol II – in tegenstelling tot diens voorganger – aparte bepalingen bevat voor AP-mijnen en AV-mijnen. Het gebruik van AP-mijnen die niet terug te vinden zijn met een metaaldetector wordt verboden. De technische annex bij het Protocol kleurt deze eis verder in: vanaf 1997 moeten alle AP-mijnen minimaal 8 gram ijzer bevatten. Andere belangrijke discussiepunten waren de invoering van mijnen die zelfdeactiverings - en neutraliseringsmechanismen bevatten. Een aantal delegaties zochten daarmee naar mogelijkheden om de AP-mijnen technisch te verbeteren om het aantal slachtoffers onder de burgerbevolking te beperken, dit in tegenstelling tot de ICBL die de bepalingen te complex vond en bleef streven naar een algeheel verbod. Ondanks enkele verbeteringen overheerste na afloop van de conferentie bij vele deelnemers de teleurstelling. Deze teleurstelling was dan ook de directe aanleiding voor een aantal landen en civiele organisaties om een afzonderlijk proces te starten. Ook genereerden campagnes van de ICBL en het ICRC wereldwijd aandacht voor

18


7/12/2007 11:48:30



de noodzaak van een spoedig verbod op AP-mijnen. De Canadese delegatie kondigde aan om nog in 1996 een bijeenkomst te organiseren om een verbod te bewerkstelligen. Bij het sluiten van die bijeenkomst, in oktober 1996, daagde de Canadese minister van Buitenlandse Zaken de aanwezige delegaties uit om vóór 1998 terug te komen om een verdrag te ondertekenen dat AP-mijnen zou verbieden. Dit initiatief werd gesteund door het ICRC, de ICBL en door de secretaris-generaal van de Verenigde Naties. Op 10 december 1996 nam de Algemene Vergadering resolutie 51/45S aan die alle staten aanspoorde ervoor te ijveren de onderhandelingen voor een verdrag zo spoedig mogelijk tot een goed einde te brengen. Veertien maanden later was het zover en ondertekenden 121 regeringen het Verdrag van Ottawa.

Het Verdrag van Ottawa Het Verdrag van Ottawa herhaalt in de preambule de hoofdregels van het internationaal humanitair recht ten aanzien van het gebruik van wapens. In het eerste artikel staat de kern van het verdrag vervat: het verbod op het gebruik van AP-mijnen, alsmede op het ontwerpen, produceren, verwerven, opslaan, bewaren of overdragen. Daarnaast bevat het artikel de verplichting alle AP-mijnen te vernietigen. Artikel 4 bepaalt de termijn van 4 jaar waarbinnen de voorraden AP-mijnen moeten worden vernietigd. Artikel 5 stelt dat de vernietiging van de AP-mijnen in bemijnde gebieden binnen 10 jaar moet gebeuren. Die laatste termijn kan eventueel worden verlengd. Het verdrag bepaalt in artikel 7 dat binnen 180 dagen na ratificatie de verdragsstaat aan de secretaris-generaal van de VN moet rapporteren over de AP-mijnen waarover het beschikt, inclusief aanwezige mijnenvelden, en het buiten werking stellen van fabrieken voor de productie van AP-mijnen. Die rapportering moet jaarlijks worden bijgewerkt. De definitie van een AP-mijn in artikel 2 van het Verdrag van Ottawa wijkt af van de definitie van het aangepaste Protocol II bij het CCW. Tot het einde van de onderhandelingen was deze definitie een heikel punt. Het ICRC en de ICBL drongen erop aan dat het verdrag alle mijnen ontworpen om door een persoon te exploderen zou verbieden. Uiteindelijk werd overeenstemming bereikt over een duidelijke definitie die tegemoet kwam aan de opmerkingen van het ICRC en de ICBL.

19


7/12/2007 11:48:30


2007

Het is duidelijk dat de bepalingen in het verdrag over internationale samenwerking en bijstand (artikel 6) cruciaal zijn om van de vernietiging en ruiming van bestaande AP-mijnen een realiteit te maken. Landen die zelf geen AP-mijnen hebben, helpen bij de vernietiging van de voorraden van anderen, of assisteren landen, die mijnenvelden binnen hun grenzen hebben, bij het ruimen. Het verdrag benoemt verschillende vormen van assistentie, zoals het ontwikkelen van een nationaal mijnruimingsprogramma, het bieden van wetenschappelijke informatie voor ontmijning of het bijdragen aan de geneeskundige verzorging, rehabilitatie, en sociale en economische reïntegratie van mijnslachtoffers. Die bijstand heeft vele landen over de streep getrokken om partij te worden bij het Verdrag van Ottawa. Bijstand aan slachtoffers hoeft overigens niet enkel op bilaterale basis tussen verdragspartijen worden verleend, maar kan ook verlopen via organen van de Verenigde Naties of via de Internationale Rode Kruis- en Rode Halve Maanbeweging. De bepaling over verificatie (artikel 8) is het langste artikel uit het verdrag, wat wijst op de uitgebreide discussies over dit punt. Verdragsstaten kunnen opheldering vragen over de naleving van het verdrag door andere staten, maar de daarvoor ontwikkelde procedure is ingewikkeld en tijdrovend. Het Verdrag van Ottawa trad op 1 maart 1999 in werking. Een belangrijk kenmerk van het verdrag is de systematiek van de bijeenkomsten van verdragsstaten waar onder meer de vooruitgang voor het halen van de deadlines in de gaten wordt gehouden. Het verdrag voorziet ook in een Herzieningsconferentie 5 jaar na de inwerkingtreding. Deze vond in 2004 plaats in Nairobi. Het Nairobi Actieplan dat naar aanleiding van deze vergadering werd aanvaard, biedt, in 70 actiepunten, een kader om de implementatie van het Verdrag van Ottawa werkelijkheid te laten worden. Eind 2007 nam de achtste bijeenkomst van de verdragsstaten in Amman (Jordanië) het Dode Zee Voortgangsrapport aan dat prioriteiten stelt bij de verdere implementatie van het Nairobi Actieplan.

De balans opgemaakt na 10 jaar Het doel van het Verdrag van Ottawa is niet alleen om een einde te maken aan toekomstig lijden door AP-mijnen. Het verdrag probeert ook op

20


7/12/2007 11:48:31



een doeltreffende en gecoördineerde wijze een bijdrage te leveren aan de verwijdering en vernietiging van de al gelegde AP-mijnen. Ook streeft het verdrag naar bijstand voor de zorg en rehabilitatie, met inbegrip van sociale en economische re-integratie van de slachtoffers van mijnen. Die combinatie is een succes gebleken. Vanuit het oogpunt van ratificatie is het Verdrag van Ottawa een groot succes. In september 2007 waren er 155 landen partij bij het Verdrag van Ottawa. Dit is een overweldigend aantal, zeker in vergelijking met het aantal verdragspartijen bij de CCW-Protocollen.11 Een deel van het succes van het Verdrag van Ottawa is te verklaren doordat het voor landen met AP-mijnen in voorraad en met mijnenvelden op hun grondgebied gunstig is om partij te worden. De andere verdragsstaten worden immers geacht hen te helpen - in financiële of technische zin - bij het vernietigen of ruimen van mijnen en het ondersteunen van de slachtoffers. Belangrijke successen van het Verdrag van Ottawa zijn dat de productie van AP-mijnen drastisch is teruggelopen, de handel in AP-mijnen praktisch tot stilstand is gekomen, er wereldwijd miljoenen AP-mijnen in voorraad vernietigd werden en grote stukken land dankzij het verdrag zijn geruimd en inmiddels weer in gebruik zijn door de bevolking. Maar het belangrijkste resultaat is dat het aantal mijnenslachtoffers ieder jaar terugloopt. Het ruimen van AP-mijnen, ingegeven door de strakke deadlines van het Verdrag van Ottawa, heeft ook als effect dat veel andere soorten achtergebleven munitie worden opgeruimd. Handgranaten, niet-ontplofte mortiergranaten, niet-ontplofte clustermunitie en AV-mijnen worden natuurlijk niet achtergelaten in een gebied dat wordt geruimd met geld dat beschikbaar is dankzij het Verdrag van Ottawa. Dat is een positief bijeffect van het verdrag. Het Verdrag van Ottawa is ook in andere opzichten opmerkelijk. De totstandkoming onderstreept het belang en nut van pressiegroepen en de impact die deze kunnen hebben op het beleid van overheden. De Nederlandse regering bewijst thans in ieder geval duidelijk de mening en bijdrage van niet-gouvernementele organen op prijs te stellen. Ook levert de relatief spoedige totstandkoming van het verdrag het bewijs hoe belangrijk het 11 102 landen zijn partij bij het Raamverdrag, 89 bij Protocol II en 50 bij het Aangepaste Protocol II 21


7/12/2007 11:48:31


2007

mobiliseren van het algemene publiek kan zijn voor de bescherming van burgers in oorlogstijd en de ontwikkeling van het internationaal humanitair recht. Het Verdrag van Ottawa heeft ook een positief effect op een verminderd gebruik van AP-mijnen door niet-statelijke groeperingen. Onder meer onder impuls van de niet-gouvernementele organisatie Geneva Call hebben tientallen groeperingen verklaard geen AP-mijnen (meer) te gebruiken. Daardoor stellen zij het land waar zij hun strijd voeren bovendien in staat om zijn verplichtingen onder het Verdrag van Ottawa na te komen. De totstandkoming van het verdrag toonde dat een meer dynamische methode van ontwikkeling van internationaal recht, in het bijzonder van het internationaal humanitair recht, mogelijk is. Dat is vooral vanuit juridisch oogpunt een succes. Die ervaring wordt momenteel opnieuw ingezet bij de onderhandelingen over het tegengaan van de gevolgen van clustermunitie. Toch is er ook een keerzijde. Het Verdrag van Ottawa is (nog) niet universeel geratificeerd. Nog steeds zijn een aantal belangrijke landen geen partij bij het verdrag, en een aantal landen produceert nog steeds AP-mijnen. Ook zorgwekkend is het feit dat Pakistan overweegt om de grens met Afghanistan, dat wel partij is bij het Verdrag van Ottawa, af te sluiten door middel van AP-mijnen.12 Kijkend naar de naleving van het verdrag zelf, valt op dat het niet alle landen is gelukt om hun voorraden binnen de vastgestelde termijn van 4 jaar te vernietigen. Het verdrag voorziet niet in de mogelijkheid deze termijn te verlengen voor landen die meer tijd nodig hebben (zoals Afghanistan). Dit wordt inmiddels opgelost door overleg tussen de staten die partij zijn bij het verdrag. De deadline om binnen 10 jaar alle bestaande mijnenvelden te ruimen zal wellicht evenmin door alle verdragsstaten worden gehaald, zelfs wanneer alsnog een enorme financiële injectie plaatsvindt. Het ruimen van AP-mijnen blijft immers uiterst gevaarlijk en tijdrovend. Nu het Verdrag 10 jaar bestaat, is de aandacht van niet-gouvernementele organisaties en het grote publiek voor de slachtoffers van landmijnen over het algemeen toch gedaald. Toch is de bijstand aan de slachtoffers 12 Zie http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/6210057.stm geconsulteerd op 21 september. 22


7/12/2007 11:48:31



van landmijnen een belangrijke component van het Verdrag van Ottawa. Het blijft derhalve zaak dat de staten, die partij zijn bij het verdrag, geld blijven uittrekken om slachtoffers van landmijnen bij te staan, bijvoorbeeld voor hun rehabilitatie en re-integratie in de maatschappij. AP-mijnen zijn in Nederland en België geen factor van betekenis meer, maar er zijn nog steeds veel gebieden in de wereld waar dat wel het geval is. Toch bleek in december 2006 dat de landmijnenproblematiek nog steeds de gemoederen bezig houdt. Tijdens een gezamenlijke fondsenwervende actie van de Nederlandse radiozender 3FM en Studio Brussel, in samenwerking met het Nederlandse Rode Kruis en Rode Kruis-Vlaanderen, stond het onderwerp een week lang in het middelpunt van de belangstelling. In totaal leverde deze actie zo’n 5 miljoen euro op, bestemd voor de slachtoffers van landmijnen. Het is jammer dat een separaat proces nodig was om het Verdrag van Ottawa tot stand te brengen, terwijl voor dit doel ook het CCW bestaat. De preambule van het Verdrag van Ottawa bevat een verwijzing naar het CCWproces, waarmee het belang van de CCW wordt onderstreept. Het wordt er met drie verdragen op het gebied van landmijnen, voortdurende discussie binnen het CCW over AV-mijnen en clustermunitie en een apart Protocol over niet-ontplofte munitie uiteraard niet duidelijker op. Het was beter als alle bepalingen met betrekking tot AP-mijnen, AV-mijnen, clustermunitie en overige niet-ontplofte oorlogsresten in één verdrag waren opgenomen, met een vergelijkbare graad van ratificatie als het Verdrag van Ottawa.

Reden tot feest! Ik sluit af met een positieve noot. Het is zeer bemoedigend dat het internationaal humanitair recht in staat blijkt een dergelijk grote invloed uit te oefenen op het alledaagse leven in afgelegen gebieden als bijvoorbeeld Angola en Cambodja. Het aantal slachtoffers van landmijnen loopt terug. In gebieden die vroeger onbegaanbaar waren voor burgers worden nu weer gewassen verbouwd en zijn de mensen in staat om met de opbrengst van hun land hun kinderen naar school te sturen. Dat alleen is een goede reden voor een feestje. Het zijn die voorbeelden die ons eraan herinneren wat de essentie is van het internationaal humanitair recht: de bescherming van

23


7/12/2007 11:48:31


2007

hen die niet aan een gewapend conflict deelnemen. De verantwoordelijkheid van de partijen bij een conflict strekt zich immers ook uit tot de gevolgen na afloop van dat conflict.

24


7/12/2007 11:48:31

De tiende verjaardag van het Verdrag van Ottawa: reden voor feest?

Recommend Documents