Het Verdrag van Lissabon Grotere nadruk op de militaire ambities van de EU Serge Van Camp Het Verdrag van Lissabon heeft niet enkel ingrijpende gevolgen voor de werking en de organisatie van de Europese Unie, ook het militaire belang van ‘Lissabon’ kan moeilijk miskend worden. Europa heeft nu ook defensie als een volwaardige materie opgenomen in het Verdrag, zodat de Unie niet enkel economisch en politiek, maar ook militair een grootmacht kan worden. Na twee jaar bang afwachten en het tegemoetkomen aan de Ierse eisen, werd met het Ierse “ja” van 2 oktober 2009 de laatste grote hindernis uit de weg geruimd voor het in werking treden van het Verdrag. Nadat ook de Duitse, Poolse en Tsjechische presidentiële pen hun handtekening plaatsten, kon „Lissabon‟ in werking treden op 1 december 2009. De weg ligt dus open naar een meer democratische, transparante en efficiënte Unie. Maar niet enkel intern wordt de toekomst van het continent uitgezet; de 27 lidstaten worden nu ook in staat gesteld om wereldwijd slagvaardiger op te treden. De nieuwe bepalingen op het gebied van defensie moeten hiertoe bijdragen. Concreet gaat het om drie domeinen: betere veiligheidsgaranties, een groter internationaal engagement en slagvaardige militaire capaciteiten. De veiligheid van Europa Vooreerst is er de veiligheid van het eigen grondgebied. De huidige militaire capaciteiten van de EU, zoals de 60.000 man voorzien volgens de Headline Goal 2003 en ook de snel inzetbare Battle Groups, zijn gericht op crisismanagementoperaties buiten het Europese grondgebied. Het was nooit de bedoeling deze strijdkrachten in te zetten ter bescherming van de bevolking in de Unie. De verdediging van het Europese continent is immers een taak van de NAVO en de WEU. Met de invoering van een bijstandsclausule en een solidariteitsclausule in het Verdrag kan de EU nu ook in dit domein een rol gaan vervullen. De bijstandsclausule was de hoofdbestaansreden voor de NAVO en de WEU. In de Unie stuitte de invoering van een dergelijke clausule steevast op hevig verzet van de Britten en de zogenaamde neutrale landen, zoals Ierland en Finland. Nu werd dan toch het compromis bereikt dat indien een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen, de overige lidstaten met alle middelen waarover zij beschikken – dus ook militair – hulp en bijstand moeten verlenen. De neutrale landen verkregen de toegeving dat deze clausule geen invloed heeft op het specifieke karakter van hun veiligheids- en defensiebeleid. Niet enkel de bijstandsclausule, maar ook de solidariteitsclausule is een instrument om de veiligheid van het eigen grondgebied te verzekeren. De lidstaten verbinden zich immers om solidair op te treden indien een lidstaat getroffen wordt door een terreuraanslag, een natuurramp of een ramp veroorzaakt door menselijk optreden. En ook hier is het gebruik van militaire middelen voorzien. Zo heeft de Unie een eerste stap gezet naar een collectieve defensie. Het wereldwijde engagement van Europa
1
Vervolgens wordt ook de positie van de Unie op het internationaal toneel versterkt. De vaste Voorzitter van de Europese Raad, informeel ook wel „President van Europa‟ genoemd, komt in de plaats van het zesmaandelijks roterende voorzitterschap. Herman Van Rompuy, effectief in functie sinds 1 januari van dit jaar voor een eerste ambtstermijn van 2,5 jaar, moet de Unie niet enkel meer continuïteit geven, maar ook internationaal beter vertegenwoordigen. Vervolgens zal het samenvoegen van de Commissaris voor Buitenlandse Betrekkingen en de Hoge Vertegenwoordiger van het GBVB, de cohesie van het EU-beleid ten goede komen. Catherine Ashton zet niet enkel het werk verder van Javier Solana, zij krijgt ook meer bevoegdheden en wordt tevens vicevoorzitter van de Commissie. Het is trouwens ook de bedoeling dat de coördinatie van de civiele en militaire aspecten van de missies zal verbeteren. Vervolgens kunnen de EU-strijdkrachten ingezet worden voor een groter takenpakket. Tot heden konden deze militairen enkel de zogenaamde Petersbergtaken uitvoeren. Deze taken beperkten zich tot humanitaire en reddingsopdrachten, vredeshandhaving en crisisbeheersing. Recente ervaringen toonden het belang aan om ook preventief te kunnen optreden en niet enkel als het kwaad al geschied is. De voorbije jaren trouwens was de financiering van dergelijke operaties telkens een moeilijke oefening. Met twee nieuwe initiatieven tracht Lissabon dit te verhelpen. Zo is er het Fonds voor dringende financiering van GBVB-initiatieven, waarmee operationele uitgaven kunnen betaald worden vanuit de begroting van de Unie. Dit fonds moet bijdragen tot een verhoging van de snelle reactiecapaciteit van de EU. Het gaat hierbij enkel om de civiele missies, dus initiatieven zonder militaire of defensie-implicaties, en is eigenlijk een bekrachtiging van de huidige bestaande praktijk. Tevens wordt een Startfonds voor militaire uitgaven voorzien, dat moet instaan voor de financiering van gemeenschappelijke militaire uitgaven. Hier gaat het om een bekrachtiging van het zogenaamde Athena-mechanisme voor de financiering van militaire rapid reaction-operaties.1 In dit fonds kunnen lidstaten ofwel vooraf een bijdrage storten, zoals België, of kunnen lidstaten een bijdrage storten indien nodig, zoals Nederland. Momenteel is het echter onduidelijk of het nieuwe Startfonds op dezelfde manier zal functioneren als het Athena-mechanisme. Europese militaire capaciteiten Een derde en laatste domein waarop het Verdrag nieuwe perspectieven opent, is de ontwikkeling van de militaire capaciteiten, het grote pijnpunt van de Europese defensie. Hoewel de laatste jaren het vermogen om effectief op te treden in crises is verbeterd, blijven grote lacunes bestaan, zoals het strategisch transport. Het Europees Defensieagentschap (EDA), opgericht in 2004, krijgt nu met het Verdrag een rechtsbasis en een centrale rol voor de verbetering van deze capaciteiten. Het is de taak van het Agentschap om bij te dragen tot de harmonisering van de militaire behoeften van de verschillende lidstaten. Het Agentschap moet eveneens trachten om zoveel mogelijk gezamenlijke aankopen te bevorderen en multinationale projecten te genereren. Op deze manier kan het EDA de efficiëntie van de militaire uitgaven verhogen. In deze context werd in het Verdrag nog een ambitieus project opgenomen, namelijk de Permanente Gestructureerde Samenwerking. Dit mechanisme laat voor de eerste maal toe dat lidstaten militair samenwerken in het raamwerk van de Unie. De lidstaten waarvan de militaire vermogens voldoen aan specifieke militaire criteria, kunnen onderling verbintenissen aangaan om hun militaire capaciteiten verder te optimaliseren. Zo kunnen landen op het vlak van defensie – indien ze dat wensen – verder integreren. 2
De samenwerking moet echter wel openstaan voor alle lidstaten die aan de criteria voldoen. In het Verdrag zijn de vijf criteria echter doelbewust vaag gehouden. Zo zijn er minimale investeringsuitgaven voor militair materieel, maar zonder dat er een cijfer opgekleefd wordt. De deelnemende landen zullen eveneens hun militaire middelen op elkaar moeten afstellen door ondermeer pooling en taakspecialisatie. Er zijn tevens maatregelen voorzien om de inzetbaarheid van hun legers te verhogen. Ten slotte verbinden de deelnemende landen zich ertoe om de vastgestelde tekorten in militaire middelen op te vullen, ondermeer door mee te werken aan de ontwikkeling van Europese programma‟s. Het is momenteel echter nog niet duidelijk of er voldoende politieke wil is om deze criteria ambitieus af te bakenen. De grote uitdaging voor 2010: praktische implementatie van het Verdrag De komende maanden moet er dus nog heel wat werk verricht worden voordat de bepalingen die opgenomen werden in het Verdrag van Lissabon ook effectief in werking kunnen treden. Dit zijn ongetwijfeld de grote uitdagingen voor het huidige Spaanse Voorzitterschap, en voor het Belgische Voorzitterschap dat op 1 juli 2010 van start zal gaan. Zo is er bijvoorbeeld een beslissing van de Raad nodig om de implementatie van de solidariteitsclausule concreet in te vullen. Het Verdrag voorziet in deze context een nieuw op te richten permanent comité dat de operationele samenwerking op het gebied van interne veiligheid moet bevorderen. Maar een vraag die hierbij ongetwijfeld aan bod zal komen is de impact ervan op de bestaande „Crisis Coordination Arrangements‟ die in het leven werden geroepen na de terroristische aanslagen van Madrid.2 Tevens moet de juiste inhoud van de clausule nog uitgeklaard worden: wat wordt er immers begrepen onder “een door de mens veroorzaakte ramp"? De bijstandsclausule daarentegen behoeft geen specifieke actie voor het inwerking treden, maar ze stelt wel het voortbestaan van de WEU in vraag. Een discussie trouwens waar momenteel weinig politieke bereidheid voor te vinden lijkt. Ook de twee financieringsmechanismen kunnen enkel via een implementatieakte geactiveerd worden. Het debat zal vooral gaan over wat er gemeenschappelijk zal betaald worden en of het Startfonds enkel kan aangewend worden voor militaire uitgaven. De beslissing van de Raad voor de oprichting en de financiering van dit fonds wordt trouwens genomen op basis van een gekwalificeerde meerderheid. Impliceert dit dat landen kunnen verplicht worden om financieel bij te dragen? De procedures voor het beheer en de controle van het fonds moet eveneens nog vastgelegd worden. Het Europees Defensieagentschap, momenteel nog in werking op basis van een Joint Action, zal op termijn eveneens via een beslissing van de Raad functioneren. In deze beslissing, ook op basis van een gekwalificeerde meerderheid, zullen het statuut, de zetel en de operationele regels van het EDA moeten vastgelegd worden. Algemeen gaat men ervan uit dat de beslissing van de Raad nauw zal aansluiten bij de bestaande Joint Action. Heel wat lidstaten staan immers wantrouwend tegenover een volledige herziening van het statuut van het Agentschap. Het is momenteel ook nog onduidelijk hoe het Agentschap zich in de toekomst zal verhouden tot het Militair Comité van de EU (EUMC) en of het zich enkel zal toeleggen op het beheer van capaciteiten, wat het Britse standpunt is, of het ook – zoals vanuit Frans perspectief – een operationele functie krijgt. De Permanente Gestructureerde Samenwerking: complex maar ambitieus
3
Eén van de grootste uitdagingen wordt ongetwijfeld de uitvoering van de Permanente Gestructureerde Samenwerking, wat trouwens één van de vier prioriteiten vormt van het Spaanse Voorzitterschap inzake het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB).3, 4 Voor Spanje moet deze samenwerking zich richten naar de uitvoering van de meest veeleisende missies, namelijk de operaties die capaciteiten vereisen die momenteel niet beschikbaar zijn in de Forces Catalogue, of waarvan de schaarste ze niet gemakkelijk toegankelijk maakt. Vervolgens houden strenge toetredingscriteria volgens Madrid het risico in van een Europese defensie met twee snelheden, een situatie die in principe niet wenselijk lijkt. Het nut van het mechanisme bestaat er immers hoofdzakelijk in om zowel deelnemers als niet-deelnemers vooruitgang te laten boeken inzake het GVDB. Daarom moet er uitgegaan worden van een inclusieve benadering. Het concept zelf zou vanuit Spaans perspectief bestaan uit meerdere domeinen (capaciteiten, deelname aan multinationale strijdkrachten, aan Europese uitrustingsprogramma‟s, aan activiteiten van het EDA en bijdrage met gevechtseenheden aan de EUBG‟s) waarbij voor elk domein een drietal criteria zouden geïdentificeerd worden. Lidstaten komen dan in aanmerking voor deelname aan de gestructureerde samenwerking indien ze voldoen aan minimum één criterium (of ander overeengekomen aantal) in minimum drie domeinen (of overeengekomen aantal). De criteria zelf zouden moeten voldoen aan een aantal principes; ze moeten namelijk kwantificeerbaar en verifieerbaar zijn, precieze doelstellingen beogen, een redelijke uitdaging vormen maar realiseerbaar blijven, en resultaatgericht zijn. Ten slotte moeten ze doelstellingen op middellange termijn nastreven. Het Spaanse Voorzitterschap geeft in deze context ook zijn visie over de rol van het EDA, dat vooral advies zou moet verstrekken. Het Agentschap zou tevens de activiteiten en de vooruitgang van de deelnemende lidstaten moeten evalueren, evenals het updaten en bepalen van nieuwe gelegenheden voor een samenwerking inzake het „Capability Development Plan‟, zeg maar de hoeksteen voor de ontwikkeling van Europese capaciteiten voor de komende jaren.5 De Raad zou echter niet gebonden mogen zijn door de evaluaties van het EDA. Ondanks deze concrete voorstellen is er de overtuiging dat dit dossier – vanwege de gevoeligheid en complexiteit – met de nodige voorzichtigheid moet worden aangepakt. Er wordt trouwens de vraag gesteld of het opstarten van een dergelijk complex mechanisme tijdens het implementatieproces van het Verdrag van Lissabon wel het geschikte moment is of het moet uitgesteld worden naar een beter moment.6 De gestructureerde samenwerking is ongetwijfeld een belangrijke stap in de verdere ontwikkeling van het GVDB; het mechanisme kan namelijk een proces op gang brengen om de vastgestelde tekorten – vooral inzake militaire capaciteiten – te verhelpen. Afhankelijk van de geboekte vooruitgang tijdens het Spaanse Voorzitterschap, is België vastberaden om ook tijdens zijn Voorzitterschap verdere stappen te ondernemen om dit mechanisme te implementeren, waarbij het zal trachten om de andere EU-lidstaten te overtuigen van het belang hiervan. De meest delicate oefening vormt ongetwijfeld het concreet vastleggen van de toetredingscriteria. Dit moet de laatste en logische stap zijn van een pragmatisch proces waarbij in eerste instantie een consensus moet bereikt worden inzake de doelstellingen en de 4
visie van de Permanente Gestructureerde Samenwerking. Vervolgens moet er een consensus gevonden worden inzake de principes waaraan de criteria moeten voldoen en is een reflectie over de rol van het EDA noodzakelijk. Pas dan is de tijd aangebroken om te discussiëren over de concrete invulling van de toetredingscriteria. Het is inderdaad belangrijk te vermijden dat de discussie in een vroeg stadium verzandt in een moeilijk technisch debat, namelijk de specifieke invulling van de criteria. Daarom moet in eerste instantie ruimte gecreëerd worden voor politieke discussies. In dit dossier zou het huidige politieke momentum alleszins voor de nodige doorbraak kunnen zorgen. Conclusie Twee jaar geleden hebben de staatshoofden en regeringsleiders met het Verdrag van Lissabon hun ambitieuze visie uiteengezet op het gebied van defensie. Met de voltooiing van de ratificatie hebben nu ook de inwoners van de Unie de aanzet gegeven voor een slagvaardiger Europa. Het is nu de komende maanden de taak van zowel het Spaanse en Belgische Voorzitterschap als van de EU-instellingen om de aangereikte instrumenten ook effectief te laten functioneren. S. Van Camp, Majoor Stafbrevethouder, is militair raadgever bij de Task Force die is opgericht ter ondersteuning van het Belgische Voorzitterschap van de EU in 2010.
1. Council Decision 2007/384/CFSP, Establishing a Mechanism to Administer the Financing of the Common Costs of European Union Operations Having Military or Defence Implications (Athena), 14 mei 2007. De militaire operaties van de EU worden door de lidstaten gefinancierd volgens het principe „costs lie where they fall‟. Toch heeft de EU een verdeelmechanisme – het zogenaamde Athena-mechanisme – uitgewerkt voor de kosten die moeilijk te verdelen zijn. We denken hierbij aan kosten op het vlak van administratie en evacuatie, medische kosten, voorbereiding van operaties, communicatie, infrastructuur en dergelijke. De bijdrage van de lidstaten hiervoor wordt bepaald in functie van hun BNP. 2. Op 1 juli 2006 heeft de Europese Raad dit mechanisme in het domein van crisisbeheer ingesteld. De overeengekomen regelingen moeten de lidstaten toelaten om meer coherent en gecoördineerd op te treden na een ramp. 3. Met het Verdrag van Lissabon wordt de benaming Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) vervangen door Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB), dat nog steeds integraal deel uitmaakt van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). 4. Wat de drie andere prioriteiten betreft, gaat het om een efficiënt en flexibel gebruik van de EUBG‟s als crisismanagement-instrument, een verdere vooruitgang inzake institutionele ontwikkelingen, zoals het opzetten van een „Ministers of Defence Council‟ en het consolideren van het strategisch partnerschap tussen de EU en de NAVO zowel inzake crisismanagement als de ontwikkeling van capaciteiten in het kader van de EU-NATO Capability Group. 5. Het „Capability Development Plan‟ (CDP) werd in juli 2008 goedgekeurd door 26 EU-lidstaten. Het plan is gebaseerd op de EDA Long-Term Vision 2025 en de Headline Goal 2010. 6. Permanent Structured Cooperation in the Field of Defence, Food for Thought Paper, Madrid, 4 december 2009.
5
