Europa en het Verdrag van Lissabon: Love it or leave it

Europa en het Verdrag van Lissabon: “Love it or leave it”

MPA 2009-2011 Erik Jungerius Ilse Verkerk Stefan Scheeringa Monique van Oers Ali Rabarison Olivier Dutilh NSOB, juni 2010 1

Inhoudsopgave I

II

III

IV

V

VI

1

Probleemverkenning en theoretische kaders I.1. Inleiding I.2. Doel en achtergrond van deze studie I.3. Kaders voor studie legitimiteit van EU I.4. Kader voor inzicht in werking van de EU I.5. Vraagstelling & Operationalisering I.6. Methode en opbouw van dit rapport

2 3 4 8 11 12

Verdrag van Lissabon: nieuwe institutionele verhoudingen, nieuwe functies en hun effecten II.1. Inleiding II.2. De Europese Raad II.3. De Raad van Ministers II.4. De Europese Commissie II.5. Het Europees Parlement II.6. Het nationaal Parlement II.7. De burger

13 13 14 15 16 17 18

Testcases voor de nieuwe verhoudingen in de EU III.1. De Griekse Tragedie III.2. Het Europees Parlement als waakhond

20 23

Optrekkende mist IV.1. Inleiding IV.2. Nieuwe verhoudingen in de EU IV.3. Ontwikkeling in de sferen van de EU

25 25 30

Democratische legitimiteit in de sferen van de EU V.1. Inleiding V.2. Vertegenwoordiging V.3. Autorisatie en Verantwoording

33 33 37

Samenvatting & conclusies

39

Appendix 1: Interviews

42

Appendix 2: Literatuur

44

Appendix 3: Beleidsterreinen EU en invloed Europees Parlement na het Verdrag van Lissabon

46

2

I

Probleemverkenning en theoretische kaders

I.1.

Inleiding

Als één van de zes oprichters van de Europese Gemeenschappen in 1951 behoorde Nederland lange tijd tot de voorhoede van de Europese integratie. Bij de invoering van de vrije markt en het vrije verkeer voor personen (Schengen) en de gemeenschappelijke Europese munt liep Nederland voorop. Hoewel de Europese integratie tijdens die periode vooral een project was van bestuurders en diplomaten, werd het belang ervan in grote lijnen ondersteund door de Nederlandse bevolking. En om goede redenen: De op export gerichte open Nederlandse economie heeft altijd sterk geprofiteerd van de voordelen die de gemeenschappelijke markt bood. De eerste vijftig jaar Europees lidmaatschap hebben in Nederland dan ook weinig maatschappelijk debat opgeleverd over het nut van economische integratie. Vijftig jaar vrede en stabiliteit in Europa hebben hieraan eveneens bijgedragen. Toch lijkt ook in het altijd zo Europa gezinde Nederland rond de eeuwwisseling een kentering te zijn opgetreden. Naar aanleiding van de groei van het aantal lidstaten, de toenemende complexiteit van de verdragen en zorgen over het gebrek aan legitimiteit besloot de Europese Raad in Laken in 2001 tot de instelling van een Conventie. De Conventie mondde in 2004 uit in een ontwerp voor een Europees grondwettelijk verdrag. Behalve belangrijke procedurele wijzigingen, waarmee voorkomen moest worden dat besluitvorming in de sterk gegroeide Europese Unie1 (EU) door vetorechten tot stilstand zou komen, kende het voorgestelde grondwettelijk verdrag een groot aantal maatregelen dat zou gaan bijdragen aan het vergroten van de transparantie, efficiëntie en het democratisch gehalte van de EU. Gezien de loffelijke democratische ambities leek het niet meer dan logisch dat ook in Nederland de ratificatie van dit verdrag pas zou plaatsvinden na een referendum. Het eerste landelijk referendum in Nederland werd een omslagpunt in de Nederlandse verhouding tot Europa: met 62% nee-stemmers werd het Europees grondwettelijk verdrag afgewezen waarna de regering het voorstel introk. Sinds die tijd wordt in Nederland, evenals daarbuiten, steeds luider en in brede kring gesproken over de Europese integratie als het project van een internationaal georiënteerde elite en over het democratisch tekort van Europa. Omdat ook Europa nu eenmaal bestuurd moet worden, betekende het einde van het grondwettelijk verdrag niet het einde van de pogingen de instituties en besluitvormingsprocessen van de EU te hervormen. Na het sneuvelen van de Europese grondwet is in 2007 het Verdrag van Lissabon tot stand gekomen. Hoewel ontdaan van de vorm en symboliek van een constitutie lijkt het Verdrag van Lissabon materieel gezien veel op het oorspronkelijke voorstel. Ook dit Verdrag kent niet alleen wijzigingen die noodzakelijk zijn om verstarring van de besluitvorming te voorkomen, maar ook maatregelen die uitdrukkelijk zijn gericht op meer transparantie en meer democratische legitimiteit. Gezien de eerdere nationale democratische ambities had het voor de hand gelegen de ratificatie van dit Verdrag door Nederland wederom aan een raadgevend referendum te onderwerpen. De regering koos echter een andere weg. Evenals de meerderheid van de andere 1

In deze uiteenzetting wordt gebruik gemaakt van de afkorting EU om te verwijzen naar de Europese Unie. Hoewel de term Europese Unie pas met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 in gebruik is geraakt, wordt hier met de term in de regel gedoeld op de integratie van de lidstaten vanaf 1951.

3

lidstaten van de EU besloot de regering dat het Verdrag, ondanks de aanzienlijke consequenties voor de nationale soevereiniteit op veel beleidsterreinen, geen referendum rechtvaardigde. Het Verdrag van Lissabon werd in de zomer van 2007 door beide kamers van het Nederlands Parlement goedgekeurd. Nadat Tsjechië afgelopen jaar als laatste ratificeerde, is het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 voor de hele EU in werking getreden.

I.2.

Doel en achtergrond van deze studie

Doel van deze studie is een verkenning van de effecten die van het Verdrag van Lissabon verwacht mogen worden op de legitimiteit van de EU. De EU hecht zelf sterk aan legitimiteit van haar optreden en betrokkenheid van de burger. In de Verklaring van Laken uit 20012, het startpunt van de Europese Conventie die tot de ontwerp-Grondwet leidde, wordt uitdrukkelijk verwezen naar ‘democratische beginselen’. Gesteld wordt dat de EU haar legitimiteit ontleent aan ‘democratic values it projects, the aims it pursues and the power and instruments it possesses’ en aan ‘democratic, transparent and efficient institutions’. Artikel 1 van het Verdrag van Lissabon bepaalt: Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Achter deze ambities van het Verdrag van Lissabon schuilen zorgen over het vertrouwen dat de burger in de EU heeft. Uit de Eurobarometer, waarmee de Europese Commissie sinds 1973 met regelmaat trends meet in de publieke opinie in alle EU-lidstaten, blijkt dat er bij de burgers sprake is van een afnemend vertrouwen3. Zo geeft de Eurobarometer van februari 2010 met metingen over de maanden oktober/november 2009 aan dat het vertrouwen van de Nederlandse burger in instituties als het Europees Parlement substantieel lager is dan het vertrouwen in de nationale instituten. Daar bovenop valt vanaf 2003 een daling in het vertrouwen in Europese instituties als de Europese Commissie en het Europees Parlement waar te nemen die zijn laagste score bereikt rond het Grondwetreferendum in 2005. De Nederlandse regering zag in februari 2006 zelfs aanleiding om de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) advies te vragen over de vraag of er in Nederland sprake is van afnemende legitimiteit van het EU-beleid4. De WRR concludeert in zijn rapport van mei 20075 dat de Europese integratie in historisch perspectief vooral een technische aangelegenheid was van politiek-bestuurlijke elites die hun legitimiteit ontleenden aan voor Nederland positieve resultaten, die hoofdzakelijk op economisch terrein bereikt werden. Vanwege de beperkte invloed van Europese integratie op het dagelijks leven had de Nederlandse burger weinig behoefte aan democratische legitimering van het Europese beleid. Echter, de snelle uitbreiding en verdieping van de Unie heeft ertoe geleid dat in Nederland de besluitvorming van de Europese Unie controversiëler is geworden. Nederland is hierin niet uniek. Uit de Eurobarometer van februari 2010 komt het volgende beeld. Gevraagd naar het functioneren van de democratie van de EU is 54% van alle ondervraagden in de EU (tamelijk) 2

http://european-convention.europa.eu/pdf/lknNL.pdf De uitkomsten van al deze analyses zijn te vinden op http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm 4 Brief van de Minister-President d.d. 22 februari 2006 aan de WRR (als bijlage gevoegd bij het WRR-rapport) 5 WRR-rapport Europa in Nederland, 2007, www.wrr.nl 3

4

tevreden. Over de gehele EU genomen, is wat betreft het functioneren van de democratie in eigen land 53% van de ondervraagden (tamelijk) tevreden. Gemiddeld genomen is derhalve het vertrouwen in de democratie op nationaal niveau binnen de EU vrijwel gelijk aan het vertrouwen in de democratie op EU-niveau. Hierbij dient wel de aantekening te worden gemaakt dat wat betreft de waardering voor het functioneren van de democratie in eigen land de scores ver uit elkaar liggen. Nederlanders zijn bijvoorbeeld een stuk tevredener over het functioneren van de democratie in eigen land dan over het functioneren van de democratie binnen de EU. Als het gaat over de democratie op nationaal niveau is 72% van de ondervraagde Nederlanders (tamelijk) tevreden. Voor Denemarken, Luxemburg, Zweden en Oostenrijk ligt dat percentage nog hoger. In zes recent tot de EU toegetreden landen is daarentegen minder dan 24% van de ondervraagden (tamelijk) tevreden over het functioneren van de democratie op nationaal niveau. De ondervraagden zijn vrij negatief als het gaat over de vraag in hoeverre hun belangen door de EU in acht worden genomen. De vraag of de EU nationale belangen voldoende in acht neemt, beantwoordde 47% van de ondervraagden negatief (terwijl 14% geen mening had en 39% positief oordeelde). De vraag of de EU regionale of lokale belangen voldoende in acht neemt, wordt nog negatiever beantwoord. Van de ondervraagden meent 66% dat die belangen onvoldoende in acht worden genomen (15% heeft geen mening en 19% oordeelt positief). De conclusie lijkt derhalve gerechtvaardigd dat hoewel meer dan 50% van de burgers binnen de EU (tamelijk) positief oordeelt over het functioneren van de democratie op EU-niveau, dit niet leidt tot een even groot vertrouwen over de wijze waarop de EU-instellingen omgaan met de belangen die de burgers het meest direct raken (nationale, regionale en lokale belangen). Dit doet afbreuk aan de legitimiteit van de EU. Ook in de eurocrises en de hieraan verbonden steunmaatregelen voor Griekenland, waarop in deze studie nog nader zal worden ingegaan, is gebleken dat burgers kritiek hebben op het functioneren van de EU.

I.3.

Kaders voor studie legitimiteit van EU

Een zinvolle bespreking van de legitimiteitvragen die in deze studie centraal staan, vereist helderheid over de dimensies van het begrip legitimiteit6 en inzicht in de kaders en het verloop van diverse besluitvormingsprocessen binnen en over de EU (hier gezamenlijk ook wel aangeduid met ‘de werking van de EU’). Deze paragraaf behandelt het normatieve kader voor de beoordeling van legitimiteitvragen. In de hierna volgende paragraaf I.4 wordt nader ingegaan op het analytisch kader dat inzicht geeft in de werking van de EU. Analyses over het begrip legitimiteit vinden hun oorsprong in onderzoeken naar staten (‘nations’). Een vraag die we daarom ook aan de orde moeten stellen is of legitimiteitanalyses die in laatstbedoeld kader zijn verricht, ook bruikbaar zijn voor een studie over legitimiteit van de EU. Om met de laatste vraag te beginnen: hoewel de EU niet gelijk gesteld kan worden aan een staat, is er tussen de lidstaten sprake van een vergaande integratie. Deze integratie gaat veel 6

Het vraagstuk legitimiteit dient te worden onderscheiden van het vraagstuk van ‘checks & balances’. ‘Checks & balances’ worden wel gezien als een wezenlijk element van een rechtstaat. Door ‘checks & balances’ wordt voorkomen dat een bepaald deel van het overheidsapparaat zijn macht kan misbruiken. Democratie en democratische legitimiteit kunnen zeker een bijdrage leveren aan ‘checks & balances’ (en andersom) maar dit is niet per definitie zo.

5

verder dan traditionele vormen van samenwerking op internationaal niveau, waarbij in de regel sprake is van intergouvernementele besluitvorming. In geval van zuiver intergouvernementele besluitvorming wordt een staat eerst gebonden indien sprake is van uitdrukkelijke instemming. Onder dergelijke omstandigheden is de noodzaak tot het stellen van legitimiteitvragen ten aanzien van het samenwerkingsverband minder of niet aan de orde. Voldoende is dat op nationaal niveau sprake is van legitimatie. Dit ligt anders bij de EU, simpelweg omdat door toetreding tot de EU de lidstaten een deel van hun soevereiniteit aan ‘Brussel’ overdragen en besluiten, die in EU-verband worden genomen, ook de lidstaten en hun burgers kunnen binden, zelfs indien een lidstaat tegen het besluit heeft gestemd. Supranationale instellingen, zoals de Europese Commissie en het Hof van Justitie, zijn bovendien belast met het toezicht op en handhaven van de Europese regelgeving. Hoewel de EU niet gelijk gesteld kan worden aan een staat, kunnen besluiten van de EU derhalve burgers wel rechtstreeks raken. De lidstaten zijn op hun beurt onderworpen aan het toezicht van de Commissie en de rechtsmacht van het Hof van Justitie. Net als een staat beschikt de EU over instellingen en bevoegdheden die rechtstreeks en indringend kunnen doorwerken in het leven van alledag. Onder vermelding van deze specifieke kenmerken van de EU verwijzen bestaande studies over Europa dan ook naar legitimiteitanalyses ontwikkeld voor onderzoek naar legitimiteit van staten. Ook in deze studie worden deze als kader gehanteerd. Een klassieke bron voor legitimiteitvragen en de verschillende dimensies van legitimiteit betreft het werk ‘A systems Analysis of Political Life’ van David Easton7. Easton betoogt dat een (politieke) gemeenschap enkel kan voortbestaan indien de betrokken deelnemers daaraan stabiele steun bieden, althans het systeem en zijn resultaten accepteren. Easton onderscheidt in zijn beantwoording van legitimiteitvragen drie objecten: de ‘(performance of) the authorities/policy’, de ‘political regime’ en de ‘political community/polity’. Beetham & Lord maken in hun analyses van de legitimiteit van de EU onderscheid tussen de volgende legitimiteitbronnen: ‘performance’, ‘autorisation, representation & accountability’ en ‘identity’ 8. Er bestaat een duidelijke parallel tussen beide analysekaders. Zij zijn beide bovendien terug te voeren op het onderscheid dat Lincoln al in 1863 tijdens zijn Gettysburg address duidde met ‘government for, by and of the people’. Schematisch kan deze parallel in de analysekaders voor legitimiteitvragen als volgt worden weergegeven: 1. 2.

Voor Door

3.

Van

Resultaten (‘output’) Autorisatie, Vertegenwoordiging & Verantwoording (‘input’) Identificatie

Beleid Politiek Systeem Politieke Gemeenschap

Tussen de diverse dimensies van legitimiteit bestaat een verband in die zin dat ze elkaar kunnen versterken, verzwakken of aanvullen. Indien een gemeenschap zeer te spreken is over de resultaten (output) van een systeem, kan dat een sterke basis voor legitimiteit opleveren en kunnen deze resultaten zelfs beperkt draagvlak voor het systeem of bezwaren tegen het proces van vertegenwoordiging en 7 8

D. Easton (1965) A systems analysis of political life, Wiley D. Beetham, Ch. Lord (1998) Legitimacy and the EU, Longman.

6

verantwoording (input) compenseren. Andersom geldt dat wanneer sprake is van resultaten die negatief gewaardeerd worden, er toch voldoende legitimiteit kan zijn vanwege een sterke verbondenheid en betrokkenheid van de gemeenschap bij het proces (input). Indien op alle drie de dimensies sprake is van positieve waardering, is er vanzelfsprekend sprake van een sterke legitimiteitbasis. EU: for the people In de eerste decennia van de Europese samenwerking bestond er niet veel aandacht voor legitimiteitvragen. Dat was wellicht ook minder nodig. Besluitvorming vond veelal op basis van unanimiteit of consensus plaats, de Europese beleidsterreinen waren overzichtelijk en hadden vooral een economisch karakter. De samenwerking leidde tot economische vooruitgang en stuitte op weinig weerstand. Er was, met andere woorden, sprake van een legitimiteitbasis die sterk kon leunen op resultaten (output-legitimiteit). Wat betreft de toekomst van de EU kan vrijwel met zekerheid gesteld worden dat de lidstaten en hun burgers vaker de directe gevolgen zullen ondervinden van EU-besluiten. Het aantal terreinen waarop de EU bevoegd is tot optreden, is immers ook met het Verdrag van Lissabon weer toegenomen (zie Appendix 3). Daarnaast zal het waarschijnlijk vaker voorkomen dat een lidstaat geconfronteerd wordt met EU-beleid waarmee deze lidstaat niet heeft ingestemd. Het aantal beleidsterreinen waarop met gekwalificeerde meerderheid besluitvorming kan plaatsvinden, is enorm uitgebreid. In een steeds grotere Unie zal het ook moeilijker worden om besluiten te nemen die voor iedereen gelijkelijk voor vooruitgang zorgen. De baten van de EU hebben vooral de vorm van collectieve goederen en economische voordelen die ten goede komen aan de EU als geheel en niet direct zijn terug te leiden tot voordelen voor een individu of lidstaat terwijl er wel nationale offers tegenover staan. Deze offers worden wel steeds meer inzichtelijk gemaakt op nationaal niveau (zo wordt de stelling dat Nederland ´netto betaler´ is door politici steeds vaker in debat naar voren gebracht). De burger stelt zich bijgevolg meer en meer de vraag wat die offers hem concreet opleveren. Dat de output-legitimatie aan kracht heeft afgenomen, vindt bevestiging in de hierboven weergegeven uitkomsten van de Eurobarometer oktober/november 2009. Een meerderheid van de ondervraagden is ontevreden over de wijze waarop nationale, regionale en lokale belangen door de EU bij de besluitvorming in acht worden genomen. EU: by the people De legitimiteitbron autorisatie, vertegenwoordiging & verantwoording wordt ook wel de democratische legitimiteit genoemd. In internationale context kan besluitvorming in het algemeen plaatsvinden via de volgende modellen: 1) het intergouvernementele model 2) het supranationale model Aan democratische legitimiteit word, uitgewerkt voor Europa, binnen deze modellen ideaaltypisch als volgt invulling gegeven9:

9

Onderstaand schema is gebaseerd op J. Thomassen, Citizens and the legitimacy of the European Union (juni 2007), WRR

7

(Europese) Raad

Europese Regering

Nationale Regering

Europees Parlement

Nationaal Parlement

Europese Partijen

Nationale Partijen

Europees Electoraat

Nationaal Electoraat

In dit ideaaltype zijn de burgers vertegenwoordigd in het Parlement (representatie) en steunt deze de regering (autorisatie). Het Parlement controleert namens de burgers de regering en kan deze zo nodig naar huis sturen (verantwoording). Burgers worden binnen de EU rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement en in hun nationale Parlementen. Bij de Europese besluitvorming spelen nu eens de nationale Parlementen een rol en dan weer het Europees Parlement. Zoals in de volgende hoofdstukken nog verder zal worden toegelicht, worden de lijnen van de hierboven weergegeven ideaaltypen binnen de EU niet steeds zuiver toegepast. De vraag die dit oproept, is of dit tot legitimiteitproblemen leidt (en zo ja, tot welke). EU: of the people Identificatie in Europees verband betreft het gevoel een Europese burger te zijn, zich kunnen identificeren met de Europese instituties, hun leiders en het gevoerde beleid. Een sterke identificatie draagt bij aan de legitimatie van een gemeenschap. Burgers die een band ervaren met elkaar en de gemeenschap waarvan zij deel uitmaken, zijn eerder geneigd besluiten die daarbinnen en ten behoeve daarvan zijn genomen, te aanvaarden. Binnen Europa identificeert het overgrote deel van de burgers zich nog altijd het meest met zijn eigen lidstaat en slechts zeer beperkt met Europa. Dat bleek pijnlijk toen diverse symbolen uit het grondwettelijk verdrag zoals een hymne, vlag en de concept-grondwet zelf op grote weerstand stuitten. Zij keerden dan ook niet terug in het Verdrag van Lissabon. In de literatuur wordt betoogd dat burgers zich minder makkelijk kunnen identificeren met Europa, omdat er onder meer geen gemeenschappelijke taal, geschiedenis, cultuur, gebruiken en instituties zijn10. De Eurobarometer bevestigt het beeld van een gebrekkige identificatie. Volgens Thomassen11 zijn de recente uitbreidingen van de EU, met name de grote uitbreiding in 2004, niet bevorderlijk voor het ontwikkelen van een Europese identiteit. In de praktijk is dit sterk terug te zien in crisistijd. Zo zien we in de recente Griekenland-crisis dat de andere 10

A. van Staden (2003) The Right to Govern: The Democratic Legitimacy of the European Union, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, p. 33-40. 11 Interview J. Thomassen d.d. 16 maart 2010

8

lidstaten vooral hun nationale agenda volgen en ook burgers in de diverse landen blijk geven van weerstand tegen het te hulp schieten van Griekenland. Het is onwaarschijnlijk dat de recente invoering van het Verdrag van Lissabon, in de korte periode waarin dit onderzoek plaatsheeft, sterke verschuivingen laat zien in de Europese identiteitsbeleving. Het ontwikkelen van een Europese identiteit vraagt niet alleen om de ontwikkeling en aanvaarding van gemeenschappelijke symbolen maar vooral ook een gemeenschappelijke verhaal over verleden, heden en toekomst. Identificatie gaat geleidelijk. Het huidig beeld zal niet van de een op de andere dag substantieel wijzigen.

I.4.

Kader voor inzicht in werking van de EU

Een studie naar de effecten van het Verdrag van Lissabon op de legitimiteit van de EU vereist - naast inzicht in het kader voor legitimiteitvragen - inzicht in de werking van de EU, ofwel in de kaders en het verloop van diverse besluitvormingsprocessen en de daarbij betrokken actoren (wie of welke instelling is bevoegd welke besluit te nemen en binnen welke kaders gebeurt dit?). De EU vormt in dat opzicht een tamelijk complex geheel omdat besluitvorming via verschillende lijnen plaatsvindt waarbij steeds meerdere, maar niet steeds dezelfde, instellingen zijn betrokken. Tevens kan een onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende kaders of sferen waarbinnen de instellingen tijdens de besluitvormingsprocessen opereren. EU: actoren Bij besluitvorming binnen de EU zijn de volgende instellingen als hoofdrolspelers betrokken: het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad van Ministers en de Europese Raad.12 Heel algemeen kan gezegd worden dat binnen dit geheel het Europees Parlement de burgers van de EU vertegenwoordigt, de Europese Commissie de Unie als zodanig terwijl de Raad van Ministers en de Europese Raad de individuele lidstaten representeren. De vertegenwoordiging van een lidstaat is gebaseerd op de directe relatie tussen iedere deelnemer aan de (Europese) Raad en zijn of haar nationale regering en nationaal Parlement. EU: besluitvormingsprocessen Besluitvorming binnen de EU vindt plaats òf door de Europese Raad òf door een samenspel tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers via een besluitvormingsprocedure die is vastgelegd in het Verdrag van Lissabon, waarbij tevens is voorzien in een mogelijkheid tot interventie van de nationale Parlementen. Indien besluitvorming plaatsvindt in de Europese Raad dan wordt ook wel gesproken van intergouvernementele besluitvorming. Besluitvorming geschiedt dan op basis van consensus. 12

Naast de hiervoor genoemde instellingen kent de EU nog drie andere instellingen: het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer. Hoewel deze instellingen essentiële taken vervullen en bijdragen aan het bestaan van ‘checks & balances’ binnen de EU zal daarnaar in deze studie verder geen aandacht uitgaan. De focus is gericht op het EU-beleid (inclusief wet- en regelgeving) en de uitvoering daarvan. Het Hof en de Rekenkamer spelen vooral een rol in controlerende zin (controle achteraf). De Europese Centrale Bank voert samen met de nationale banken het monetaire beleid van de Unie.

9

Besluiten die tot stand komen door een samenspel tussen de Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers wordt ook wel aangeduid als supranationaal13. Indien de supranationale route wordt gevolgd, gebeurt dat in de regel op basis van een voorstel van de Europese Commissie. De procedure die daarna wordt gevolgd, is afhankelijk van de toepasselijke bepalingen in het Verdrag. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon geldt evenwel als hoofdregel dat zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement hun instemming moeten geven (medewetgeving- of codecisieprocedure). Zoals in de volgende hoofdstukken zal blijken kennen de verschillende lijnen en processen van besluitvorming ieder hun eigen legitimiteitbasis waarbij ook steeds voorzien is in een rol voor het nationaal Parlement. EU: functioneren binnen verschillende sferen In zijn historisch-filosofische studie maakt Van Middelaar een onderscheid tussen drie sferen waarbinnen de lidstaten van de EU hun verkeer en hun handelingen organiseren: de buitensfeer, de tussensfeer en de binnensfeer14. Met behulp van dit onderscheid is Van Middelaar niet alleen in staat om diepere inzichten te verschaffen in de Europese politieke ontwikkelingen van de afgelopen vijftig jaar, hij vergroot hiermee ook inzicht in de werking van de EU. Bedoeld onderscheid is daarmee tevens nuttig voor een analyse van de gevolgen van het Verdrag van Lissabon. De buitensfeer is de sfeer waarin staten hun eigen belang najagen. Staten zijn soeverein en oefenen macht uit en worden alleen op basis van uitdrukkelijke instemming gebonden (intergouvernementele besluitvorming). Over de wijze waarop zij dat doen zijn zij enkel ten opzichte van hun nationale Parlement verantwoording verschuldigd. Grenzen van de buitenwereld worden gevormd door territoriale grenzen. Deze grenzen zijn niet altijd scherp; de geschiedenis kan de grenzen verleggen, zoals eind vorige eeuw binnen de EU nog het geval is geweest als gevolg van de hereniging van Duitsland. Zaken die zich in de buitenwereld afspelen zijn bijvoorbeeld afspraken die een lidstaat - zonder betrokkenheid van de EU- met een niet-EU land maakt over vormen van ontwikkelingssamenwerking. De binnensfeer voor de EU is gecreëerd door de stichting van de Europese Gemeenschappen in 1951 en kent haar eigen instellingen, zoals de Europese Commissie en het Europese Parlement. De binnensfeer is juridisch scherp afgebakend door de gemeenschappelijke verdragen en kan enkel door aanpassing van de verdragen worden uitgebreid. In de loop der geschiedenis zijn bij verdrag aan de EU meer bevoegdheden gegeven en is de EU door toelating van nieuwe landen uitgebreid. Besluitvorming in de binnenwereld komt tot stand door een samenspel tussen de Commissie, de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Voorbeelden van regelgeving die in de binnenwereld tot stand zijn gekomen zijn alle EUrichtlijnen met vereisten ten aanzien van producten en productveiligheid. Andere voorbeelden zijn de EU-regels met betrekking tot veel sociale aangelegenheden, zoals werktijden. Ook het hierna nog te bespreken SWIFT-dossier is een voorbeeld van een aangelegenheid die in de binnensfeer is behandeld. De tussensfeer die kenmerkend is voor de EU, ligt tussen de buitensfeer en de binnensfeer in. In de oprichtingsverdragen wordt deze tussensfeer niet als zodanig onderkend. Juridisch is de 13

In de wetenschap wordt onderscheid gemaakt tussen de begrippen supranationaal en communautair. In het kader van deze studie is dit onderscheid niet relevant en wordt gebruik gemaakt van het begrip supranationaal. 14 L. van Middelaar (2000) De passage naar Europa – Geschiedenis van een begin, Historische Uitgeverij

10

tussensfeer niet goed te duiden; zij wordt vooral in de praktijk gevormd en ervaren. In de tussensfeer spelen vooral de lidstaten een rol. Zoals in de buitenwereld worden deze lidstaten gedreven door eigen belang. Tegelijkertijd heerst evenwel in de tussenwereld het besef van de gezamenlijke belangen. Het lidmaatschap van de EU is hierbij het bindende element maar daarnaast speelt individuele macht ook een rol. In de tussensfeer van de EU worden verbindingen gemaakt, worden gebeurtenissen opgevangen en worden vervolgstappen van de binnenwereld voorbereid. Hoofdspelers in de tussensfeer zijn de lidstaten die zich vooral manifesteren door hun regeringsleiders, gezamenlijk bijeen in de Europese Raad. Hoewel besluitvorming hier, evenals in de buitensfeer, wordt aangeduid als intergouvernementeel, maakt Van Middelaar met de aanduiding ‘tussensfeer’ duidelijk dat er dimensies aanwezig zijn die de besluitvorming daarbinnen onderscheiden van die in de buitensfeer. Dat onderscheid ligt verankerd in het gedeelde lidmaatschap van de EU. Dit maakt dat de betrokken lidstaten op onderdelen fundamenteel verbonden zijn en derhalve in hun afwegingen niet dezelfde bewegingsvrijheid hebben als in de buitenwereld. Er is, met andere woorden, in de tussensfeer sprake van een gebonden intergouvernementele besluitvorming terwijl in de buitenwereld kan worden gesproken van een ongebonden intergouvernementele besluitvorming. Daarbij nemen de betrokken staten enkel hun individuele belangen in acht en niet tevens die van een verbonden groter geheel. De tussensfeer is vooral zichtbaar actief als sprake is van in politiek opzicht grote aangelegenheden (grote politiek). Zoals hierna nog verder zal worden toegelicht vond het EU-optreden in de eurocrisis grotendeels in de tussensfeer plaats. Schematisch kan bovenstaande als volgt worden weergegeven:

Werking van de EU Supranationale/communautaire besluitvorming

Europees Parlement

Europese Commissie

Europese Burger

Eenheid EU

Binnensfeer

Intergouvernementele besluitvorming

Raad van Ministers

Europese Raad

Lidstaten / nationale parlementen

Tussensfeer

De buitensfeer is niet in dit schema weergegeven omdat deze zich feitelijk buiten het EU-veld bevindt. Het is de sfeer waar lidstaten zich ongebonden, ofwel onafhankelijk van de EU bewegen.

11

I.5.

Vraagstelling & Operationalisering

Het Verdrag van Lissabon kent nieuwe beleidsterreinen toe aan de EU en wijzigt op tal van punten de besluitvorming, de daaraan deelnemende instellingen en de rol van de Parlementen. Deze wijzigingen beogen onder meer de legitimiteit van de EU te vergroten. De vraag die in deze studie centraal staat is: Wat zijn de te verwachten effecten van het Verdrag van Lissabon op de democratische legitimiteit van de EU? In deze studie staan derhalve niet de legitimiteitbronnen resultaat (for the people) en identificatie (of the people) centraal, maar de bron democratische legitimatie: autorisatie, vertegenwoordiging en verantwoording (by the people). Wat betreft concrete resultaten is het te vroeg om enige verwachting uit te spreken over de effecten van het Verdrag van Lissabon, anders dan hiervoor onder 1.3 reeds gedaan. Het zelfde geldt feitelijk voor identificatie. De focus op democratisch legitimatie, in de zin van autorisatie, vertegenwoordiging & verantwoording, wordt verder gerechtvaardigd door het feit dat één van de uitdrukkelijke doelstellingen bij de opstelling van het Verdrag van Lissabon is geweest om de EU op dit punt te versterken. In deze studie is gekozen voor een normatieve aanpak. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het legitimiteitkader van Beetham & Lord, zoals hiervoor uiteengezet in I.3. Op basis van de kaders uiteengezet in I.4 worden de effecten van het Verdrag van Lissabon op de machtspositie van de verschillende EU-instellingen en de besluitvormingsprocessen die legitimiteit vereisen geanalyseerd. De resultaten daarvan worden vervolgens getoetst aan bedoeld legitimiteitkader. De analyse van de effecten van het Verdrag van Lissabon is niet beperkt tot een inhoudelijke analyse van het Verdrag. Een oordeel over de effecten van het Verdrag op de legitimiteit van de EU vergt tevens een analyse van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het Verdrag (praktijkinvulling) en wat de houding is die de betrokken actoren daarbij aannemen (cultuuraspecten). In dit verband is tijdens het onderzoek in het bijzonder de aandacht uitgegaan naar de ontwikkelingen in Brussel en de nationale hoofdsteden rond de crisis in de eurozone en de besluitvorming rond het SWIFT-akkoord tussen de EU en de Verenigde Staten van Amerika. Deze twee dossiers geven een eerste indruk van de werking van het Verdrag van Lissabon in de praktijk en de wijze waarop de betrokken actoren met de mogelijkheden van het Verdrag omgaan. In de vraagstelling wordt desalniettemin gesproken over de te verwachten effecten en niet over effectmeting. Dit is ingegeven door het feit dat de werkingsduur van het Verdrag en de omvang van deze studie te beperkt is om tot definitieve uitspraken te kunnen komen. Meer concreet zijn in deze studie de volgende vragen leidend geweest: • • • •

Tot welke verschuiving in machtsverhoudingen leidt het Verdrag van Lissabon? Tot welke wijziging en wijze van besluitvorming leidt het Verdrag van Lissabon? Leidt het Verdrag van Lissabon tot een sterker democratisch mandaat (autorisatie) voor de instellingen van de EU ? Leidt het Verdrag van Lissabon tot een betere representatie van de burgers in de Europese besluitvorming? 12

•

Leidt het Verdrag van Lissabon tot instrumenten om ministers in de Raad of Commissieleden ter verantwoording te roepen voor hun voorstellen en besluiten?

I.6.

Methode en opbouw van dit rapport

In dit onderzoek is gekozen voor de volgende aanpak. Literatuurstudie, het volgen van actuele Europese ontwikkelingen in de diverse media en het interviewen van diverse deskundigen zijn de basis voor het rapport. Appendix 1 bevat een lijst met de namen van de geïnterviewde personen. Bij de samenstelling van de lijst van de te interviewen personen is ernaar gestreefd om deskundigen te selecteren die werkzaam zijn (geweest) bij de belangrijkste instituties die een rol hebben bij Europese besluitvorming. Ook zijn deskundigen uit de wetenschap en uit de journalistiek met speciale belangstelling voor Europa bij het onderzoek betrokken. Het merendeel van de geïnterviewden heeft een achtergrond die te relateren valt aan Nederland. De beperkt beschikbare tijd en bestaande ingangen en contacten zijn hiervoor de verklaring. Voor zover in het onderzoek de rol van het nationale Parlement aan de orde is, is de focus gericht geweest op het functioneren daarvan in Nederland. In Hoofdstuk II wordt op basis van de uitgevoerde studie eerst het gewijzigde institutionele kader als gevolg van het Verdrag van Lissabon beschreven en de effecten daarvan voor de verschillende actoren en besluitvormingsprocessen binnen de EU. Hierbij komen alle relevante actoren aan bod, te weten: de Europese Raad, de Raad van Ministers, de Europese Commissie, het Europees Parlement, het nationale Parlement en de Europese burger. Hoofdstuk III behandelt twee casus. Als eerste worden de recente ontwikkelingen rond de wankelende Griekse economie en de Europese steun aan Griekenland behandeld. In de tweede casus wordt de gang van zaken rond het SWIFT-akkoord uitgewerkt. Op basis van deze actuele gebeurtenissen wordt getracht een beeld te vormen van de werking van de EU in de praktijk onder het Verdrag van Lissabon. Vervolgens zoomt Hoofdstuk IV verder in op de werking van de EU onder het Verdrag van Lissabon. Meer concreet wordt de balans opgemaakt van de waargenomen verschuivingen - in het verdragrechtelijk kader en de toepassing daarvan in de praktijk - in de institutionele verhoudingen en de besluitvormingsprocessen en de eerder onderscheiden sferen die daaraan verbonden zijn. In Hoofdstuk V worden de geconstateerde verschuivingen getoetst aan de criteria van democratische legitimiteit. Zullen de geconstateerde wijzigingen in de werking van de EU een positieve bijdrage leveren aan de legitimiteit van de EU of zal het beweerde tekort aan legitimiteit van de EU eerder worden vergroot? In Hoofdstuk VI wordt deze studie afgerond met een samenvatting en een aantal conclusies.

13

II Verdrag van Lissabon: nieuwe institutionele verhoudingen, nieuwe functies en hun effecten

II.1.

Inleiding

Het Verdrag van Lissabon brengt vele wijzigingen. De elementen uit het Verdrag van Lissabon die van belang zijn voor de beantwoording van de vraagstelling, zullen in dit hoofdstuk worden behandeld. Het Verdrag van Lissabon bestaat uit twee verdragen: het vernieuwde Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU of Unieverdrag) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU of Werkingsverdrag), dat in feite het EG-Verdrag wijzigt. Deze twee verdragen, gezamenlijk aangeduid als het Verdrag van Lissabon, hebben dezelfde rechtskracht en vormen tezamen het juridische fundament van de EU.

II.2.

De Europese Raad

Begin jaren zeventig in het leven geroepen als tegenwicht voor de macht van de supranationale instellingen in de EEG positioneert de Europese Raad zich in het onderscheid van Van Middelaar bij uitstek in de tussensfeer binnen de EU. De oorspronkelijk informele bijeenkomsten van regeringsleiders die vier keer per jaar plaatsvonden, hadden geen formele status maar juist daarmee werd tot uitdrukking gebracht dat de macht van EU grenzen kende. De grote lijnen van het Europese beleid worden bepaald door de soevereine lidstaten. De Europese Raad was voor het Verdrag van Lissabon een lichaam zonder formele status, maar als bijeenkomst van regeringsleiders de facto het hoogste beslisorgaan van de EU. Hoewel de Europese Raad als hoogste orgaan kan worden aangemerkt, krijgen politieke akkoorden die hier door de regeringsleiders worden bereikt pas bindende status wanneer zij door de Raad van Ministers in EU-besluiten worden omgezet en aldus worden bekrachtigd. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de Europese Raad als Europese instelling de algemene beleidslijnen van de EU uitzet, maar geeft hem geen wetgevende taak. Een belangrijke wijziging met betrekking tot het functioneren van de Europese Raad is de introductie van de permanente voorzitter waarmee afscheid genomen wordt van het roulerend voorzitterschap van de Europese Raad zoals dat bij het ontstaan ervan was afgesproken. De voorzitter is verantwoordelijk voor de voorbereiding en de continuïteit van de werkzaamheden van de Europese Raad en voor het bereiken van consensus. Na afloop van iedere bijeenkomst van de Europese Raad brengt hij verslag uit aan het Europees Parlement. De voorzitter mag tijdens zijn Europees mandaat geen functie op nationaal niveau bekleden. De voorzitter vertegenwoordigt de Unie tevens op het niveau van regeringsleiders als het gaat om het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. De voorzitter van de Europese Raad wordt voor een periode van twee en een half jaar gekozen door de Europese Raad zelf en kan éénmaal worden herbenoemd. Mede door het gebruik van de term ‘President van de Europese Unie’ in een aantal taalversies van het Verdrag waren de verwachtingen over deze rol bij sommigen hoog gespannen. Zo was de suggestie dat met de komst van de permanente voorzitter de EU eindelijk een antwoord had op Kissinger’s beroemde vraag ‘Who do I call, if I want to call Europe?’.

14

In het licht van deze verwachtingen riep de benoeming in december 2009 van de relatief onbekende en politiek weinig uitgesproken Van Rompuy het nodige cynisme op. Met de keuze voor Van Rompuy leken de leden van de Europese Raad in de eerste plaats te kiezen voor een dienende voorzitter die regeringsleiders niet te veel voor de voeten zou lopen. Door het uitbreken van de eurocrisis als gevolg van de Griekse schuldenpositie werden de daadkracht van de Europese Raad en zijn voorzitter al direct na het ingaan van het Verdrag van Lissabon op de proef gesteld. In Hoofdstuk III wordt deze casus nader beschreven.

II.3.

De Raad van Ministers

De Raad van Ministers vertegenwoordigt binnen de EU de lidstaten en blijft na het Verdrag van Lissabon de belangrijkste besluitvormende institutie van de EU. Aan de tafel van de Raad zijn nationale instructies leidend, maar verloopt besluitvorming supranationaal. De Raad is een instelling die past in de binnensfeer volgens het onderscheid van Van Middelaar. Hoewel de samenstelling en benaming van de Raad afhangt van het beleidsterrein is formeel steeds sprake van dezelfde Raad. De benaming van de Raad hangt af van het beleidsterrein. Belangrijke Raden zijn onder meer de Raad Algemene zaken en externe betrekkingen (Razeb), de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin-Raad) en de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) en de Raad Landbouw en Visserij. De Raad deelt meer dan voorheen zijn wetgevings- en begrotingsbevoegdheden met het Europees Parlement15. Daarnaast heeft de Raad tot taak de coördinatie van economisch beleid tussen de lidstaten. De Raadformaties worden voorgezeten door de bevoegde minister van de lidstaat die op dat moment volgens roulatiesysteem aan de beurt is. Het voorzitterschap rouleert om de zes maanden tussen de lidstaten. Nieuw als gevolg van het Verdrag van Lissabon is dat de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken wordt voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (HV). De belangrijkste verandering met betrekking tot de Raad is de uitbreiding van het stemmen met een gekwalificeerde meerderheid, ook wel aangeduid als Qualified Majority Voting (QMV). Vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot 1 november 2014 blijft de huidige regeling over QMV met haar stemmenweging van kracht. Daarna wordt onder gekwalificeerde meerderheid verstaan: ten minste 55% van de leden van de Raad moet vóór zijn, die samen uit minstens 15 lidstaten bestaat en bovendien moet deze meerderheid ten minste 65% van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Tevens moet een blokkerende minderheid uit minstens 4 lidstaten bestaan, een regel die de kleinere lidstaten beschermt tegen de grotere. Door het wegvallen van het vetorecht is een afwachtende houding niet langer opportuun. Het bestaan van meerderheidsbesluitvorming creëert de noodzaak om voorstellen in een zeer vroeg stadium te beïnvloeden en zou juist achterkamertjespolitiek in de hand kunnen werken. Een lidstaat moet actief samenwerkingstrategieën ontwikkelen met andere lidstaten om de benodigde meerderheid voor voorstellen te verkrijgen. Sneller dan voorheen moet een keuze worden gemaakt tussen hard inzetten of onderhandelen.

15

Zie Appendix 3

15

Er wordt gesproken over het proces van ‘Lisbonizing’16. Door inwerkingtreding van Lissabon is binnen de EU een parallel proces ontstaan: De Europese Commissie bedenkt een voorstel en stuurt het gelijktijdig naar de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Dit proces verlangt het schaken op twee borden tegelijk De nieuwe machtsverhouding tussen Raad en Parlement zal leiden tot sterkere politisering van beleidsvorming. Zo bestaat nu de mogelijkheid om te proberen dat wat niet wordt bereikt via de Raad wel via het Europees Parlement ‘binnen te halen’. De medebeslissingsprocedure regelt een ingewikkeld spel. Het staat toe dat twee gremia (Raad en Parlement) invloed uit kunnen oefenen op wetsvoorstellen en via verschillende lezingen dichter bij elkaar worden gebracht. In de Raad zelf komt het zelden tot stemmen. Het Verdrag van Lissabon heeft daar tot nu toe geen verandering in gebracht. Er wordt wel degelijk gekeken naar de stemverhoudingen maar als een aantal (grote) landen een voorstel niet zien zitten, wordt meestal niet doorgezet. Door de medebeslissingsprocedure dienen de voorstellen zowel in Raad als in het Europees Parlement geamendeerd worden, terwijl er uiteindelijk één tekstvoorstel ter goedkeuring moet voorliggen. Reconciliatie van de voorstellen verloopt in dat geval vooral door afstemming tussen de Europese Commissie en het voorzittende land in de Raad.

II.4.

De Europese Commissie

De Europese Commissie van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU en vertegenwoordigt de binnensfeer van de EU. De Commissie bestaat thans, niet toevallig, uit 27 commissarissen. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meer beleidsterreinen en moet het belang van de Europese Unie behartigen. Tegelijkertijd zien Eurocommissarissen het als hun taak om ervoor te zorgen dat bij de (collegiale) besluitvorming door de Commissie de belangen van de individuele landen zijn meegewogen. Iedere commissaris acht het daarbij zijn taak om toe te zien op de belangen van zijn land. De Europese Commissie heeft binnen de EU het initiatiefrecht, wat betekent dat zij als enige EU-instelling wetsvoorstellen kan indienen. Daarnaast controleert de Commissie of de Europese wetgeving juist wordt toegepast in de lidstaten. Bij overtredingen kan de Commissie naleving afdwingen door tegen de betreffende lidstaat een procedure te starten bij het Europese Hof van Justitie. Het belangrijkste beleidsterrein voor deze toezichthoudende taak is de interne markt. Het Verdrag van Lissabon kent een beperkt aantal wijzigingen ten aanzien van de positie en de functie van de Europese Commissie. Ook na het Verdrag van Lissabon blijft de Europese Commissie als onafhankelijk orgaan staan voor het algemeen belang van de Unie en behoudt ze het initiatiefrecht voor wetgeving en het doen van voorstellen namens de Unie. Deze worden vervolgens ter goedkeuring aan het Europees Parlement en de Europese Raad aangeboden. Het Verdrag van Lissabon voorziet in het geleidelijk terugbrengen van het aantal commissarissen zodat niet langer elke lidstaat een Eurocommissaris kan leveren. Met name bij kleinere lidstaten bestond de vrees dat zij hiermee belangrijke invloed binnen de EU zou 16

Rob de Visser, Congres ministerie van justitie en binnenlandse zaken, Het Verdrag van Lissabon, wat betekent dat voor u, d.d. 9 februari 2010

16

moeten inleveren. Door hevige protesten van vooral Ierland zal het terugbrengen van het aantal Eurocommissarissen voorlopig niet aan de orde worden gesteld. Een institutionele verandering in het Verdrag van Lissabon is het in het leven roepen van een Hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (HV). Door het instellen van de nieuwe functie wordt beoogd een meer consistent en eenduidig buitenlands beleid te voeren in het optreden van de EU ten opzichte van landen buiten de Unie, zowel op politiek als economisch gebied. De HV is de voorzitter van de Raad voor buitenlands beleid en tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie. Wellicht dat de Europese Commissie, en de voorzitter voorop, ten opzichte van andere instituties wat meer naar de achtergrond treedt, maar het zal nog steeds de belangrijkste uitvoerende macht zijn binnen de Europese Unie die nieuwe wetgeving kan initiëren en beleidsvoornemens kan omzetten in richtlijnen en verordeningen. Het blijft een orgaan dat een intermediaire rol vervult binnen de Unie. Dat zal naar verwachting de manier zijn waarop het blijft functioneren, als olie tussen de lagers.

II.5.

Het Europees Parlement

De geschiedenis van het Europees Parlement begint in 1957 waar in het Verdrag van Rome wordt gesproken over een Parlement dat volkeren en staten van de toenmalige Europese Gemeenschap zou vertegenwoordigen. De eerste rechtstreekse verkiezingen (het Europees Parlement is het enige instituut van de EU dat direct door de burgers wordt gekozen) vinden in 1979 plaats. In de jaren daarna heeft het Europees Parlement bij opvolgende verdragswijzigingen steeds meer bevoegdheden gekregen. Het Verdrag van Lissabon versterkt de rol van het Europees Parlement bij het formuleren van regelgeving17, het opstellen van de begroting van de EU en het uitoefenen van toezicht op de werkzaamheden van de Europese Commissie. Hiermee is het Europees Parlement qua importantie op gelijke hoogte gekomen met de Raad van Ministers. Het Europees Parlement deelt samen met de Europese Commissie en de Raad van Ministers een plek in de binnensfeer van de EU. Het Verdrag van Lissabon legt een direct verband tussen de uitkomsten van de verkiezingen voor het Europees Parlement en de keuze van de Europese Raad voor een kandidaat-voorzitter van de Commissie. De benoeming van alle leden van de Europese Commissie, inclusief de voorzitter en de HV, moet worden goedgekeurd door het Europees Parlement. Naast deze veranderingen is het aantal leden van het Europees Parlement ook gewijzigd als gevolg van het Verdrag van Lissabon. Hoewel er sprake is van een overgangsfase tot 2014 is het aantal leden vastgesteld op 736. De versterking van de positie van het Europees Parlement is er mede op gericht de democratische legitimiteit van ‘Europa’ toe te laten nemen. Naast het vervullen van zijn taken als medewetgever rekent het Parlement het in dit kader tot zijn taak erop toe te zien dat het nieuwe recht op burgerinitiatief juist wordt geïmplementeerd. Ook zal het ervoor zorg dragen 17

Zie Appendix 3

17

dat nationale Parlementen tot op Europees niveau bezwaar kunnen maken indien wetsvoorstellen beter op nationaal niveau kunnen worden afgehandeld. In de praktijk blijken de mogelijkheden van het Verdrag van Lissabon duidelijk tot het Europees Parlement doorgedrongen. De wijze waarop het Parlement omging met de goedkeuring van de samenstelling van de nieuwe Europese Commissie en de beoogde Eurocommissarissen aan een kruisverhoor onderwierp, werpt zijn schaduw vooruit. Diverse geïnterviewden geven aan dat het Parlement niet alleen tevreden is met medewetgeven, maar ook wil besturen. Een ander recent voorbeeld van de toegenomen invloed van het Europees Parlement blijkt uit het afwijzen van het SWIFT-akkoord. In het volgende hoofdstuk wordt deze casus nader beschreven.

II.6.

Het nationaal Parlement

Met het Verdrag van Lissabon wordt het nationaal Parlement meer rechtstreeks bij de Europese besluitvorming betrokken en wordt de samenwerking duidelijker vastgelegd. De rol van het nationaal Parlement in de EU is van wezenlijk belang bij de “zoektocht naar de burger” zoals Van Middelaar het beschrijft. Een regeringsleider zal voordat hij afreist naar Brussel zijn inzet bespreken met het nationaal Parlement en bij terugkeer verantwoording afleggen. Vakministers leggen op dezelfde wijze verantwoording af. De regering draagt verantwoordelijkheid voor een Europees besluit jegens zijn eigen Parlement en daarmee vervolgens tegenover de burgers. Deze legitimatie van de Europese besluitvorming wordt verzwakt doordat ministers vaak successen die in Europa zijn gehaald aan zichzelf toeschrijven en waar de minister is overruled dit vaak aan Brussel wijten. Zo wordt Brussel tot een metafoor voor ‘de poorten van de hel’ waar Nederlandse ministers middels bovenmenselijke inspanningen nationale belangen veilig stellen. Op initiatief van Nederland is in het Verdrag van Lissabon een formele subsidiariteitstoets opgenomen die het nationaal Parlement in staat stelt zijn rol als controleur en medewetgever van het Europese wet- en regelgeving in te vullen. Een nationaal Parlement kan binnen acht weken na ontvangst van een Europees voorstel voor een nieuwe regel een gemotiveerd advies aan de Europese instellingen sturen, waarin staat waarom het nationaal Parlement van mening is dat de EU zich niet met het betreffende onderwerp moet bezighouden, omdat dit beter op een ander overheidsniveau kan worden besloten. Als dit advies door éénderde van de stemmen van de nationale Parlementen wordt gesteund, moet de opsteller van het voorstel de tekst opnieuw beoordelen en vervolgens besluiten of het voorstel moeten worden gehandhaafd, gewijzigd of worden ingetrokken (de zogenaamde gele kaart). In het geval een meerderheid van de stemmen van de nationale Parlementen van oordeel is dat een voorstel niet voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel en de Commissie besluit toch aan het voorstel vast te houden, wordt er een specifieke procedure gestart (de oranje kaart procedure). De Commissie moet dan in de vorm van een advies duidelijk aangeven waarom zij vindt dat het wel een Europees onderwerp is. Dit advies wordt, samen met de adviezen van de nationale Parlementen, ter beoordeling aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement gestuurd. Deze instituties (55% van de leden van de Raad of een meerderheid van het Europees Parlement) kunnen besluiten de wetgevingsprocedure stop te zetten.

18

Specifiek voor Nederland geldt dat het nationale Parlement naast de subsidiariteitstoets de mogelijkheid heeft gekregen van een behandelvoorbehoud. Dit instrument vloeit voort uit de nationale goedkeuringswet van het Verdrag. Als het Parlement van mening is dat over een onderwerp of voorstel een behandelvoorbehoud nodig is, mag de minister hierover niet in Europa spreken voordat er een debat in het Parlement heeft plaatsgevonden. Bij de Europese Commissie wordt hiervan een aparte aantekening gemaakt en deze wordt opgeheven zodra het debat heeft plaatsgevonden (parlementair voorbehoud). Het is een dwangmiddel, want de Kamer voorkomt dat er in het voorproces onomkeerbare stappen worden gezet. Het is op zich geen nieuw instrument, want verschillende lidstaten hebben de mogelijkheid van een dergelijk voorbehoud al eerder geregeld. Naast bovengenoemde procedures hebben voorstellen in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR) tegenwoordig het instemmingsrecht nodig van de nationale Parlementen op die onderwerpen waarbij het Europees Parlement niet (of niet volledig) betrokken is als medewetgever. Dat betekent dat een regering van een lidstaat in Brussel pas definitief kan instemmen na akkoord van het Parlement van de betreffende lidstaat.

II.7.

De burger

Op het niveau van de EU worden burgers sinds 1979 rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement. In 1992 werd vervolgens in het Verdrag van Maastricht een nieuw burgerschap gecreëerd: het burgerschap van de EU. Een burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het Europees burgerschap komt uitdrukkelijk niet in de plaats van het nationale burgerschap maar staat daarnaast (art. 9 EU-Verdrag). De EU heeft feitelijk een supranationaal burgerschap geïntroduceerd. Het Europees burgerschap volgt evenwel het nationale burgerschap: de EU kan geen burgers tot de Unie toelaten die niet over de nationaliteit van een van de lidstaten beschikken. In de Verklaring van Laken spraken de regeringsleiders hun wens uit om de Unie democratischer te maken en om te komen tot een sterkere burgerbetrokkenheid. In het Verdrag van Lissabon heeft dit concreet geresulteerd in het burgerinitiatief, een nieuw recht dat de Europese burger thans in aanvulling op bovenstaande rechten toekomt. Het Verdrag bepaalt dat wanneer tenminste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat optreden van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, zij de Commissie kunnen verzoeken om een passend voorstel te doen. Naast het burgerinitiatief wordt in het Verdrag van Lissabon veelvuldig gerefereerd aan het belang van openbaarheid. Uitdrukkelijk wordt bepaald dat de besluitvorming binnen de Unie op een zo open mogelijke wijze en zo dicht mogelijk bij de burger plaatsvindt. Tenslotte hebben de lidstaten het bij het Verdrag van Lissabon gesloten Handvest van de Grondrechten ondertekend. De lidstaten verklaren dat de Unie haar grondslag heeft in de ondeelbare en universele waarden van menselijke waardigheid en van vrijheid, gelijkheid en solidariteit. De Unie stelt in haar optreden de mens centraal, aldus het Handvest. Het Handvest bevat niet alleen rechten die exclusief aan Europese burgers toekomen maar kent ook rechten toe aan iedereen in de Unie. Zo bepaalt artikel 2 van het Handvest dat een ieder recht heeft op leven en dat niemand tot de doodstraf wordt veroordeeld of terechtgesteld. Het is op dit moment nog onmogelijk om uitspraken te doen over de effecten van het burgerinitiatief. Velen waarschuwen voor mogelijk te hoog gespannen verwachtingen bij de 19

betrokken EU-burgers. De Commissie is weliswaar verplicht om een initiatiefvoorstel serieus te bekijken en te reageren maar zij is niet verplicht om daadwerkelijk voorstellen voor actie (regelgeving) te doen. De Commissie lijkt vooral ook beducht te zijn voor voorstellen die indruisen tegen de waarden van de Unie of die buiten haar bevoegdheidsterrein liggen. De vraag is of deze vrees gerechtvaardigd is. Het burgerinitiatief zal in elk geval inzicht geven in de vraag welke zaken onder de burgers van de Unie leven. Voor de Europese instellingen dient dat te worden gezien als een nieuwe bron van inspiratie, reflectie en mogelijke toekomstige actie.

20

III

Testcases voor de nieuwe verhoudingen in de EU

III.1. De Griekse Tragedie In oktober 2009 verslaat in Griekenland de socialist Georgos Papandreou de conservatieve premier Kostas Karamanlis. Bij zijn aantreden ontdekt hij dat Griekenland kampt met een extreem begrotingstekort en een enorme staatsschuld. De nieuwe minister van Financiën ontdekt daarnaast dat er voorheen stelselmatig verkeerde cijfers over het Griekse begrotingstekort zijn gepresenteerd. Dat is niet de 3,7 procent, zoals tot dusver aan Brussel was gemeld, maar bijna 13 procent. Eerdere Griekse regeringen konden jarenlang deze cijfers vervalsen, omdat het statistische bureau van de EU, Eurostat, niet ter plekke mocht controleren. De Europese Commissie en ministers van Financiën van de overige landen reageerden woedend toen bleek dat de Grieken jarenlang hadden gelogen over hun financiële positie en stelden een diepgaand onderzoek in. Direct gevolg was dat het vertrouwen in de Griekse overheid verdween en het afsluiten van leningen door de Grieken erg lastig werd. Inmiddels werd duidelijk dat de uitwerking van de financiële problemen van Griekenland niet beperkt zouden blijven tot binnen de landsgrenzen. De Griekse crisis schaadde het algemene vertrouwen in de euro. De waarde van de euro ten opzichte van de dollar daalde en een domino-effect voor andere zwakkere eurolanden werd gevreesd. Dit zou de eurozone in gevaar kunnen brengen en daarmee was een groot probleem geboren. Op 15 januari 2010 diende de Griekse regering een plan in bij de Europese Commissie waarbij een pakket aan bezuinigingsmaatregelen werd voorgesteld. Het eerste pakket maatregelen werd echter door ‘Brussel’ als onvoldoende van de hand gewezen. De regeringsleiders van de 27 EU-lidstaten hebben de situatie in Griekenland besproken tijdens de extra top in Brussel van 11 februari 2010. De Europese Raad nam echter geen beslissing over concrete hulp, maar stelde dat de EU gecoördineerde actie zou ondernemen als dat nodig zou zijn. Hoe dat ingrijpen er precies moet uitzien, was toen nog niet duidelijk. De top van 11 februari werd door onder meer de media afgeschilderd als een moment van de waarheid waarbij de Unie moest handelen of de gevolgen van het niet-handelen had te accepteren met alle gevolgen vandien. Als gevolg daarvan was er veel activiteit in de aanloop naar de top hetgeen op 10 februari resulteerde in gesprekken tussen Papandreou, Merkel en Sarkozy en een videoconferentie tussen de ministers van Financiën van de lidstaten. Echter, doordat Frankrijk en Duitsland niet tot overeenstemming konden komen leek het erop dat vijftien uur voor de Europese top een mislukking aanstaande was. De financiële markten verwachtten een antwoord op de crisis en deze leek niet te komen. Onder deze omstandigheden heeft Van Rompuy een interventie gepleegd. Het kabinet van Van Rompuy paste het draaiboek voor 11 februari snel aan en begon te werken aan een nieuwe tekst. Van Rompuy had in de aanloop de verschillende standpunten aangehoord en wist daardoor wat mogelijke opposanten wilden. De tekst die Van Rompuy en zijn kabinet uiteindelijk had geformuleerd, was een sterk staaltje in schriftelijke vaardigheid. Waar de ministers van Financiën uitblonken in omslachtig en diffuus taalgebruik, was de tekst van Van Rompuy ‘to the point’. Tegelijkertijd zat er voor iedereen iets in. In de morgen van 11 februari besprak van Rompuy de tekst met Merkel, Papandreou en Sarkozy, die het woord voor woord accepteerden, gevolgd door andere regeringsleiders van de lidstaten die eveneens hun akkoord gaven. De Frans-Duitse persconferentie vond nog plaats, maar op basis van de

21

tekst van Van Rompuy, zonder dat één van beiden, Merkel of Sarkozy, nog iets belangrijks had toe te voegen. Van Rompuy liet zijn autoriteit blijken als voorzitter van de EU. Begin maart 2010 dringt de nieuwe Eurocommissaris voor economische en monetaire zaken Rehn aan op extra bezuinigingen. Binnen enkele dagen maakte premier Papandreou nieuwe extra bezuinigingen bekend ter hoogte van 5 miljard Euro. De ministers van Financiën van de eurolanden steunen de voorstellen van de Europese Commissie en houden een vinger aan de pols. Elke maand moeten de Grieken laten zien of ze op schema liggen met het terugdringen van het begrotingstekort. Intussen zijn Duitsland en Frankrijk achter de schermen een reddingsplan voor Griekenland aan het vormgeven. Formeel gezien is het onder het stabiliteitspact niet mogelijk voor de eurozone om als geheel bij te springen. Vooral Frankrijk wilde dat Europese landen zelf de helpende hand bieden aan Griekenland. De eurozone moet laten zien in staat te zijn problemen op te lossen om zo het vertrouwen in de euro te vergroten. Er is wel ruimte voor een rol van het IMF, waarbij de afspraak wordt dat Griekenland eerst het IMF om steun vraagt waarna de eurolanden - onder strenge voorwaarden - bijspringen. Eind maart worden de eurolanden het eens over een mogelijk reddingsplan voor Griekenland dat Duitsland en Frankrijk samen hebben voorbereid. Het plan is een combinatie van steun door het IMF en ingrijpen door de eurolanden. Griekenland vroeg op 23 april daadwerkelijk om financiële steun. Het land diende een aanvraag in bij de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank om het plan voor financiële hulp zo spoedig mogelijk te activeren. De eerste concrete voorstellen blijken al snel niet voldoende te zijn, zeker nadat bekend werd dat het Griekse tekort was opgelopen tot 14%, en dat leidt uiteindelijk tot steun voor Griekenland met een bedrag van 110 miljard euro. Hiervan komt 80 miljard voor rekening van de eurolanden (5 miljard namens Nederland) en 30 miljard euro zal door het IMF worden bijgedragen. De rente van 5% is hoog en Griekenland moet stevig ingrijpen in overheidsuitgaven, die in drie jaar tijd met 30 miljard teruggebracht moeten zijn. Toch zijn er nog onduidelijkheden binnen de landen van de eurozone over de details van het Griekse steunplan en dit wakkert de vrees aan voor een uitwaaierende Europese kredietcrisis. Na de toegezegde financiële steun aan Griekenland van 110 miljard euro zijn beleggers niet gerustgesteld en bestaat er nog steeds paniek op de financiële markten. De meeste verklaringen die de EU-regeringsleiders uitbrachten, verergerden door hun vaagheid de onrust op de markten in plaats van die weg te nemen. Vooraanstaande economen stelden dat de steunregeling voor Griekenland weeffouten bevatte. Ze biedt daardoor geen garantie tegen het overslaan van de Griekse schuldencrisis naar andere landen in de eurozone. De oplossing voor deze Griekse tragedie was ad-hoc en een structureler antwoord op de vraag hoe de eurozone moet handelen bij het steunen van lidstaten in nood was dan ook onontkoombaar. In aanloop naar de bijeenkomst van de Europese Raad van 7 mei, waarbij de regeringsleiders maatregelen bespreken die verdere verspreiding van de schuldencrisis naar andere lidstaten uit de eurozone moeten tegengaan, hebben Sarkozy en Merkel een gezamenlijk plan gelanceerd met een aantal initiatieven, dat de controle over de financiën van eurolidstaten versterkt en de financiële markten moet stabiliseren. Dit voorkwam niet dat Duitsland en Frankrijk het op onderdelen oneens bleven met elkaar, waardoor de regeringsleiders er in de vergadering van 7 mei niet uitkwamen. De gehele nacht van 7 op 8 mei werd er gewerkt aan details van het mechanisme, maar uiteindelijk waren de regeringsleiders gedwongen om de definitieve overeenkomst uit te stellen en de details verder in te laten vullen door de ecofinraad op 9 mei.

22

De gezamenlijke verklaring van 8 mei 2010 luidde: "Taking into account the exceptional circumstances, the European Commission will propose a European stabilisation mechanism to preserve financial stability in Europe". Het grootste struikelblok voor een overeenkomst op 9 mei was het Duitse standpunt dat de discussie de afgelopen weken heeft gedicteerd mede door nationale politieke belangen. De tijd van besluitloosheid was echter voorbij, omdat de ministers een gezamenlijk plan moesten hebben voor het openen van de markten op maandag 10 mei. Als er geen plan zou liggen zou er een nieuwe massale aanval van speculanten kunnen komen die de euro en de financiële markten opnieuw in de problemen zou kunnen brengen. Op 10 mei in de ochtend, toen de contouren voor de overeenkomst er lagen, was inmiddels duidelijk dat Merkel en haar partij in Duitsland de verkiezingen in Nordrhein-Westfalen had verloren, hetgeen haar drie maanden durende vertragingsstrategie zinloos maakte. Het lukte de ministers van financiën van de lidstaten om op 9 mei tot een akkoord te komen waarbij een reddingsmechanisme tot stand kwam. Een bedrag van circa 750 miljard euro moest de euro beschermen en diende het instorten van lidstaten tegen te gaan. Na het weekend van 9 mei waarin de eurozone belangrijke hulpmaatregelen heeft getroffen ter waarde van ruim 750 miljard euro om de lidstaten te redden die kampen met een enorme schuldenlast, doet de Europese Commissie voorstellen voor nieuwe regelgeving om de fiscale en economische politiek van de lidstaten aan te trekken. Deze maatregelen dienen ervoor te zorgen dat een dergelijke crisis in de toekomst kan worden voorkomen. Het voorstel dat op 12 mei is gepresenteerd, houdt onder meer in dat lidstaten elkaars conceptbegrotingen kunnen beoordelen voordat de begroting op nationaal niveau wordt vastgesteld. Begrotingsplannen kunnen worden herzien als onregelmatigheden of tegenstrijdigheden worden geconstateerd. Eurocommissaris Rehn gaf aan dat de coördinatie van financieel en fiscaal beleid op voorhand dient plaats te vinden om ervoor te zorgen dat de begroting van de lidstaten in lijn zijn met de Europese dimensie en niet een risico vormen voor de stabiliteit van andere lidstaten. Het is een early-warning systeem voor landen die een inbreuk vormen voor het stabiliteits- en groeipact van de EU. De Europese Commissie stelt dat bovengenoemde systematiek niet de nationale soevereiniteit schendt, maar dat het een mogelijkheid biedt om de aannames die ten grondslag liggen aan de begrotingsvoorstellen van lidstaten, zoals groei, inflatie en rente te kunnen beoordelen. In zijn presentatie noemde Barroso het systeem een mogelijkheid voor de nationale Parlementen om de begrotingsvoorstellen beter te kunnen onderzoeken. “ What we are doing is giving parliaments more information and therefore more power”, aldus Barroso. Een andere belangrijke maatregel is het versterken van het mandaat van Eurostat om de nationale statistieken te auditen. Hiermee wil de Commissie de kwaliteit van de rapportages over de openbare financiën verbeteren. Algemeen probeert de Commissie het begrotingstoezicht te verbreden en zich ook meer te richten op macro-economische politiek Dit is zeer tegen de zin van lidstaten als Duitsland. Deze voorgenomen systematiek zal moeten ingaan per 1 januari 2011 en introduceert dus een strakker financieel economisch toezicht met een vroegtijdig peer-review systeem dat erop is gericht een herhaling van de Griekse schuldencrisis te voorkomen. In zijn presentatie van de voorgestelde maatregelen stelde Commissievoorzitter Barroso: “Let's be clear: You can't have a monetary union without having an economic union. Member states should have the courage to say whether they want an economic union or not. And if they don't, it's better to forget monetary union all together."

23

De Franse president Sarkozy heeft de voorstellen van de Europese Commissie toegejuicht en daarbij aangegeven dat Europa iets Franser wordt. In elk geval leiden de voorstellen ertoe dat er meer centrale sturing komt vanuit Brussel op de Europese economieën. III.2. Het Europees Parlement als waakhond18 Op 11 februari 2010 gebruikten de Europarlementariërs voor het eerst hun nieuwe bevoegdheden die ze hebben gekregen door het Verdrag van Lissabon en wel bij een heel gevoelig terrein. Het Europees Parlement stemde op voorstel van Jeanine Hennis-Plasschaert (VVD), Nederlandse EP rapporteur inzake SWIFT, tegen een overeenkomst die de VS inzage zouden blijven geven in de bankgegevens van 500 miljoen Europeanen. De overeenkomst zou ingaan op 1 februari 2010 en geldig zijn tot 31 oktober 2010. De CIA heeft al sinds 2001 inzage in de gegevens van het bedrijf SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication), een internationaal betalingsnetwerk dat dagelijks miljoenen transacties afhandelt en de gegevens van 8.000 financiële instellingen wereldwijd beheert. SWIFT heeft een wereldwijd marktaandeel van zo’n tachtig procent. De anti-terrorismewetten van het USA Terrorist Finance Tracking Programme (TFTP) hebben het bedrijf tot medewerking dwongen om de Amerikanen inzage in de bankgegevens te verstrekken. De EU was bezorgd over het verstrekken van deze gegevens omdat er geen rekening gehouden werd met de Europese regelgeving op het terrein van gegevensbescherming en privacy. Om ervoor te zorgen dat de VS toch zorgvuldig met deze gegevens zou omgaan is in 2007 een akkoord gesloten tussen de VS en de EU-lidstaten. SWIFT is vervolgens verhuisd naar Europa. Het hoofdkantoor is gevestigd in België en in Nederland en Zwitserland zijn de databanken gehuisvest. Vanaf 1 januari 2010 zou alle informatie van betalingen alleen bewaard worden in Europa en was er geen juridische basis meer voor SWIFT om de bankgegevens aan de Amerikanen door te geven. Om er toch voor te zorgen dat de overdracht van de gegevens door zouden blijven gaan besloot de Raad van Ministers dat de Europese Commissie met de VS mocht onderhandelen om tot een tijdelijke overeenkomst te komen. Nadat het Verdrag van Lissabon in werking zou zijn getreden, zou er een definitief akkoord komen met inbreng van het Europees Parlement. Vanaf het begin heeft het Europees Parlement veel vraagtekens gesteld bij het SWIFTakkoord. Het Parlement was van mening dat de privacy van de burgers geschonden werd en riep de lidstaten op een evenwicht te vinden tussen veiligheidsmaatregelen en bescherming van de grondrechten en fundamentele vrijheden. Afgelopen zomer eiste het Europees Parlement een transparanter besluitvormingsproces voor het nieuwe SWIFT-akkoord en noemde de gang van zaken ondemocratisch. Volgens Jeanine Hennis-Plasschaert kon de rechtmatigheid van het akkoord in twijfel getrokken worden aangezien het Europees Parlement en de nationale Parlementen op geen enkele manier bij de besluitvorming betrokken waren. 18

Onderstaand stuk is mede gebaseerd op http://www.europanu.nl/id/vi9bmsk8sprc/uitwisseling_van_bankgegevens_met_de_vs en NRC 5 februari 2010 “Europarlement tegen deal bankdata met VS” door Jeroen van der Kris

24

Op 30 november 2009, de dag voordat Lissabon in werking zou treden, stemden de Raad van Ministers (van Justitie) in met de overeenkomst die gesloten werd met de VS over de bankgegevens tot woede van de Europarlementariërs die van mening waren dat de Raad opzettelijk het Europees Parlement wilde passeren. De EU-ministers van Justitie gaven vervolgens aan dat het Parlement er zich toch over mocht uitspreken. Hillary Clinton zag de bui al hangen en telefoneerde voor de stemming met enkele Parlementsleden om het belang van het akkoord nog eens te benadrukken. Er werd door de VS zware druk uitgeoefend op deze Parlementsleden, maar het Europees Parlement boog niet en verwierp het akkoord. Er waren onvoldoende waarborgen tegen gegevensmisbruik ingebouwd en de VS hoefde niet aan te geven waarvoor de informatie precies nodig was en hoe ze deze zou gebruiken. De Amerikanen hadden wel gelobbyd, maar waren te laat wakker geworden en hebben zich onvoldoende gerealiseerd dat het Europees Parlement in dit verband zo’n sterke speler is geworden. In het Europees Parlement viel men over de procedure die de Raad en de Europese Commissie hebben gevolgd. Volgens ingewijden hebben de Raad en de Europese Commissie geprobeerd het Parlement te omzeilen door op 30 november, één dag voordat het Verdrag van Lissabon in werking trad, hier nog een beslissing over te nemen. In mei zijn de onderhandelingen met de VS weer gestart. Tijdens deze besprekingen zal rekening worden gehouden met de eisen van het Europees Parlement. Het lange termijnakkoord moet voldoen aan het Verdrag van Lissabon en het Handvest van de Grondrechten van de EU. De nieuwe Eurocommissaris van Binnenlandse Zaken, Cecilia Malström, noemde een snel nieuw akkoord essentieel voor de veiligheid van zowel Amerikaanse als Europese burgers. In dat nieuwe akkoord wil zij inzetten op "ambitieuze waarborgen" op het gebied van privacy. Op 7 mei komt Joe Biden zelfs in het Europees Parlement om de volksvertegenwoordigers op te roepen mee te werken aan akkoorden over de uitwisseling van persoonsgegevens in de strijd tegen terrorisme. ‘De Verenigde Staten hechten veel belang aan privacy’, zo probeerde Biden hen te overtuigen. Het was vijfentwintig jaar geleden dat een Amerikaanse president of vice-president het Europees Parlement bezocht, maar sinds het afwijzen van het akkoord staat dit halfrond opnieuw op de politieke radar van Washington.

25

IV

Optrekkende mist

IV.1. Inleiding Zoals reeds gesignaleerd door de verschillende geïnterviewden zal een robuuste evaluatie van werking van de effecten en de vernieuwingen als gevolg van het Verdrag van Lissabon wellicht pas in 2020 kunnen worden uitgevoerd. Toch kunnen na ruim 100 dagen al de eerste contouren van de werking van het Verdrag in de optrekkende mist worden onderscheiden. In het vorige hoofdstukken werd een schets gegeven van de manier waarop de verschillende actoren sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon opereren. In dit hoofdstuk worden de onderdelen van de vraagstelling beantwoord die gericht zijn op de verschuivingen in de machtsverhoudingen en de wijze van besluitvorming. Daartoe wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste wijzigingen die tijdens deze studie zijn vastgesteld en worden deze wijzigingen nader geduid in het licht van de door Van Middelaar geïntroduceerde sferen.

IV.2. Nieuwe verhoudingen in de EU

Toegenomen invloed grote landen Hoewel het Verdrag van Lissabon formeel beoogt om de effectiviteit, transparantie en democratische legitimiteit van de EU te vergroten, gaven verschillende deskundigen aan dat er bij de lidstaten zeker ook een aantal andere factoren een rol speelde. Daarbij wordt specifiek genoemd dat grote landen, met name Duitsland, uit waren op bredere toepassing van QMV en herziening van de stemprocedures in de Raad, omdat zij daarmee hun traditionele overwicht in de besluitvorming konden herstellen. Of dit nu een bewuste strategie was of niet, dit effect lijkt bij besluitvorming in de Raad in ieder geval wel op te treden. Of zoals een geïnterviewde Nederlandse medewerker van de Raad19 opmerkte “als Frankrijk en Duitsland zich tegen een voorstel keren, heeft de Commissie geen enkele kans zo’n voorstel naar de eindstreep te brengen”. Omgekeerd moeten kleinere landen door het wegvallen van het vetorecht, aanmerkelijk harder werken om onwelgevallige voorstellen van tafel te krijgen. Intergouvernementele en supranationale krachten beiden versterkt Ondanks het gegeven dat er nog weinig wetsvoorstellen onder het nieuwe Lissabon-regime tot stand zijn gekomen, valt op dat de geïnterviewde personen een consistent beeld schetsen van de veranderde verhoudingen. Deze zijn in het volgende schema samengevat:

19

Interview Pieter Rook d.d. 6 april 2010

26

Verschuiving in invloed op EU besluitvorming na Verdrag van Lissabon Actor Invloed Nieuwe instrumenten/rollen/bevoegdheden Europese Raad ++ -Officieel EU instelling geworden -Vaste voorzitter (2,5 jaar) die geen nationaal mandaat uitoefent - Bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten van de EU -Escalatiemogelijkheid voor de Raad Raad = - Toegenomen aantal QMV beleidsterreinen, waaronder Vrijheid, Veiligheid en Recht. -Wetgevende bevoegdheden vaker delen met het Europees Parlement (medebeslissingsprocedure van uitzondering tot regel verheven) - Samen met Europees Parlement vaststellen van begroting Europese Commissie

-

-Blijft toezichthouder - Houdt formeel initiatiefrecht, maar materieel gezien beperkt door prioritering Europese Raad -Toegenomen aantal beleidsterreinen binnen bevoegdheidssfeer EU, daarmee uitbreiding initiatiefrecht Europees Parlement ++ -Medebeslissingsprocedure is regel geworden i.p.v. uitzondering en daarmee op veel terreinen medebeslissingsrecht -Samen met Raad vaststellen van begroting -Goedkeuring van Europese Commissie Nationaal Parlement + - Meer beleidsterreinen binnen bevoegdheidssfeer van EU - Door gele en oranje kaart procedures sterkere grip op subsidiariteitstoets EU Burgers + - Vergroting openbaarheid (bijv. Raad beraadslaagt in openbaarheid over wetgevingsaangelegenheden - EU burgerinitiatief een instrument om beleidsterreinen te agenderen ++ invloed sterk toegenomen, + invloed toegenomen, = invloed gelijk gebleven, - invloed afgenomen Samenvattend valt op dat in de institutionele verhoudingen zowel de intergouvernementele lijn is versterkt door een sterkere positie van de Europese Raad, als de supranationale lijn tengevolge van de toegenomen rol en invloed van het Europees Parlement. Dit beeld wordt ook weerspiegeld in de twee grote Europese dossiers die tijdens de onderzoeksperiode de media domineerden: •

Het hulpplan voor steun aan Griekenland werd vooral vormgegeven door de Europese Raad, waarbij met name Frankrijk en Duitsland een dominante rol speelden en Barroso slechts in de laatste fase van de besluitvorming enige invloed gehad lijkt te hebben.

27

•

Het afwijzen van het SWIFT-akkoord door het Europees Parlement heeft aangetoond dat deze instelling niet bang is bevoegdheden te gebruiken en niet bij voorbaat aan de leiband van de Commissie loopt.

Met name door het dominante optreden van de Europese Raad in de eurocrisis is door veel commentatoren gesteld dat de EU intergouvernementeler is geworden. Daarbij moet worden opgemerkt dat niet eenduidig kan worden vastgesteld dat dit veroorzaakt is door het Verdrag van Lissabon. Het Verdrag heeft wel uitdrukkelijk de rol van de Europese Raad als bepaler van de algemene politieke beleidslijnen vastgelegd en deze schroomt er niet voor deze rol daadwerkelijk vorm te geven.Deze trend lijkt versterkt te worden door politieke sentimenten in enkele lidstaten, waar een weinig toeschietelijke houding ten opzicht van het ‘frauderende’ Griekenland bestond en de chemie tussen de huidige generatie regeringsleiders, waarvan voormalig Staatsecretaris Europese Zaken Frans Timmermans opmerkte ‘dat die de smaak van het intergouvernementele handelen te pakken lijken te hebben’20. Door vele geïnterviewden is gesteld dat het Europees Parlement als een winnaar van het Verdrag is aan te merken en daardoor de EU juist supranationaler wordt. Met de invoering van de medebeslissingsprocedure op vele terreinen waaronder het politiek gevoelige terrein van Vrijheid, Veiligheid en Recht heeft het Europees Parlement zichtbaar aan invloed gewonnen. Het Europees Parlement verkent de nieuwe bevoegdheden en is ook bereid de grenzen daarvan op te zoeken zoals bij het verwerpen van het SWIFT-akkoord. Van de Camp (CDA), die overigens voor het akkoord stemde, stelt in het interview21 dat de reactie van het Europees Parlement laat zien dat het Parlement tanden heeft en deze ook laat zien. Hij is daarbij van mening dat het verzet tegen het SWIFT- akkoord vooral is ingegeven door een verkeerde aanpak van de Raad in een poging om het Europees Parlement te omzeilen. Ook Europees Parlementslid Sophie in ’t Veld (D’66) 22 meent dat de Raad en Europese Commissie met het SWIFT-akkoord het Europees Parlement heeft gebruuskeerd. Het Akkoord was volkomen in strijd met de opvattingen die het Europees Parlement over dit onderwerp naar buiten heeft gebracht. Bartho Pronk 23 geeft aan dat bij het opstellen van het SWIFT-akkoord te weinig vanuit het gezamenlijk Europees belang werd gedacht. De kritische toets van het Europees Parlement was in deze terecht. De journalist van The Economist David Rennie24 is overigens zeer kritisch over het handelen van het Europees Parlement bij het SWIFT-akkoord. Alle regeringen waren voor dit akkoord. Het Europees Parlement vliegt hierdoor uit de bocht en handelt onverantwoordelijk. De privacy van de burgers was hier naar zijn mening absoluut niet in het geding en de verhouding met de VS is door dit besluit volkomen verstoord. Hoewel binnen de Raad QMV op veel beleidsterreinen is ingevoerd, waarbij dwarsliggende landen worden overstemd, valt hier volgens de geïnterviewde respondenten in de praktijk nog weinig van te merken. In principe blijft de besluitvorming gericht op consensus en tot stemmingen komt het in de Raad of de ambtelijke overlegorganen die daaronder ressorteren slechts zelden. De supranationale soep wordt vaak niet zo heet gegeten als zij wordt opgediend. Wel valt op te merken dat onderhandelingen anders van aard zijn geworden doordat nu de mogelijkheid bestaat van ‘overruling’. Die druk wordt door de geïnterviewden wel als een 20

Uitzending Buitenhof, d.d. 28 maart 2010 Interview Wim van de Camp, Europarlementariër CDA/EVP, d.d. 6 april 2010 22 Interview Sophie In ’t Veld, Europarlementariër D’66, d.d. 6 april 2010 23 Interview Bartho Pronk, adviseur Kabinet Reding, d.d. 7 april 2010 24 Interview David Rennie, journalist bij The Economist, d.d. 6 april 2010 21

28

verschuiving aangemerkt en maakt dat de handelwijze van de lidstaten anders wordt. De kans overstemd te worden noopt tot een actievere houding. Bij de behandeling van nieuwe (wet-)voorstellen moet al in een vroeg stadium actief positie worden ingenomen. Door de verdragswijzigingen is er sprake van verschuivende onderlinge machtsverhoudingen tussen met name de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie. De versterking van de rol van de Europese Raad en het Europees Parlement heeft invloed op de positie van de Commissie. Het monopolie op het initiatiefrecht van de Commissie wordt uitgehold doordat de Europese Raad de politieke beleidskaders en prioriteiten bepaalt. De vraag is hoe de Commissie daarmee omgaat dan wel hoe anderen met de Commissie omgaan. De nieuwe posities moeten nog nader worden uitgekristalliseerd, maar er zijn signalen dat de invloed van de Commissie op de koers en strategie van de EU zwakker wordt. Tegelijkertijd is nog niet duidelijk of de toegenomen intergouvernementele rol van de Europese Raad de lijn van de regeringsleiders ook in de toekomst alleen maar zal doen versterken en de rol van de Commissie inperken. Zoals in veel commentaren reeds is aangegeven, kan de eurocrisis slechts worden bezworen en voor de toekomst worden voorkomen indien een onafhankelijke (begrotings)controle op de lidstaten kan worden uitgevoerd. Het verrichten van een dergelijke taak lijkt onverenigbaar met enige verbondenheid met nationale belangen. Vandaar dat de suggestie reeds is gedaan dat de eurocrisis uiteindelijk zal moeten leiden tot een hechtere samenwerking tussen de betrokken lidstaten en onafhankelijke uitvoering en controle op de lidstaten door de Europese Commissie of de Europese Centrale Bank. De term Europese economische regering is al gevallen in dit verband. Versterking van de intergouvernementele processen gaat dan samen met versterking van de rol van de supranationale instellingen. Samenspel Europese Commissie en Parlement blijft ondoorzichtig Kenmerk van een parlementaire democratie is dat er een duidelijk afgebakende relatie tussen regering en Parlement bestaat, waarbij de regering slechts kan functioneren zolang zij de steun heeft van een meerderheid van het Parlement. Daarbij ontleent de regering haar steun aan de (coalitie)partijen in het Parlement. Dit mechanisme dwingt tot disciplinering van de partijen in het Parlement. Ondanks de toegenomen invloed van het Parlement vallen deze patronen in de Europese Unie (nog) niet waar te nemen. Daarbij valt op dat: • Er buiten het parlementaire debat om invloed wordt uitgeoefend door Europarlementariërs op de Europese Commissie om bepaalde wetsvoorstellen geagendeerd te krijgen. Een en ander is vastgelegd in een ‘Inter Institutional Agreement’ tussen beide instellingen, hetgeen naar Nederlandse maatstaven nogal monistisch aandoet. • De werking van regerings- of oppositiediscipline ontbreekt, waardoor elk dossier op zijn eigen merites wordt beoordeeld en per dossier gelegenheidscoalities worden gevormd. Over de waardering van deze vrije relatie tussen Commissie en Parlement wordt verschillend gedacht. De Nederlandse Europarlementarier Derk-Jan Eppink, die deel uitmaakt van de fractie van de Vlaams conservatieve LDD, spreekt in dit verband van “freewheelen” en “een cultuur van vrijblijvendheid”25. Het voormalige Britse Parlementslid Richard Corbett zegt hierover “This is a Parliament not controlled by a majority that can turn it into a rubber stamp. It’s a Parliament in the 19th-century sense, where you have to take things through, and

25

NRC Weekblad, 13 maart 2010

29

have things negotiated”26. Onafhankelijk van deze waardering kan wel worden vastgesteld dat deze zaakgebonden opstelling van de fracties binnen het Europees Parlement de herkenbaarheid van fracties niet vergroot en vooralsnog niet heeft bijgedragen aan de politisering van het Europese debat. Door diverse actoren wordt opgemerkt dat er meer ‘achterkamertjespolitiek’ wordt bedreven sinds het Verdrag van Lissabon in werking is getreden. Het Europees Parlement heeft een sterkere positie in het wetgevingsproces en zijn reactie op wetsvoorstellen kan onvoorspelbaar zijn. Hierdoor hebben zowel de Raad als de Europese Commissie geen baat bij een openbaar debat. De Raad en de Commissie proberen door directe contacten met het Europees Parlement – buiten het openbaar debat om – tot een akkoord te komen. Spanning tussen de Europese Commissie en de Europese Raad Daar waar de Europese Commissie als een technocratische en supranationale instelling kan worden aangemerkt, is de Europese Raad haar natuurlijke tegenhanger door zijn politieke en intergouvernementele aard. Dit spanningsveld wordt zichtbaarder en versterkt door de vernieuwingen uit het Verdrag van Lissabon. De vaste voorzitter van de Europese Raad, Van Rompuy, houdt naar eigen zeggen harmonische wekelijkse besprekingen met de voorzitter van de Europese Commissie, Barroso, maar buiten kijf staat dat Barroso in ieder geval in de ogen van de buitenwereld veel heeft moeten inleveren. De mogelijkheden van Barroso om op de voorgrond te treden op het Europese toneel lijken door de komst van Van Rompuy aanzienlijk te zijn afgenomen. De Europese Raad trekt – overeenkomstig de regels van het Verdrag van Lissabon – meer naar zich toe en bepaalt de politieke agenda van de EU. Van Rompuy als voorzitter vertegenwoordigt de continuïteit van de Europese Raad. De Europese Commissie heeft hierdoor niet alleen ‘concurrentie’ van het Europees Parlement te duchten, maar ook van de Europese Raad. Illustratief voor de veranderende verhoudingen is het besluit van de Europese Raad om regels te initiëren ten aanzien van een economische regering. In de afgelopen maanden, na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, is merkbaar dat de Europese regeringsleiders nadrukkelijker het toneel opeisen. De wijze waarop de Europese Raad positie heeft ingenomen in de Griekse eurocrisis is hier een voorbeeld van. Zo heeft Van Rompuy voorgesteld om te denken aan mogelijkheden tot vorming van een Europese economische regering. De Raad gaat deze mogelijkheden onderzoeken, waarmee de Commissie buitenspel wordt gezet. Dit heeft ook te maken met het besluit van Van Rompuy om het aantal aanwezigen bij de vergaderingen van de Europese Raad beperkt te houden, waardoor alleen de regeringsleiders aanwezig zijn en niet ook hun ministers van buitenlandse zaken en/of assistenten. Door de kring beperkt te houden, heeft Van Rompuy meer ruimte om de regeringsleiders direct aan te spreken. Op de regeringsleiders drukt een grotere last maar tegelijkertijd wordt hiermee bereikt dat de Europese Raad meer gezag en gezicht krijgt, ook in de terugkoppeling op nationaal niveau. Door deze invulling van de Europese Raad zal het in de toekomst waarschijnlijk ook mogelijk zijn om in de Europese Raad sneller zaken tot besluitvorming te krijgen. Dit is ook wat gebeurd is in de Griekse kwestie. De Commissie is hier feitelijk door de Europese Raad buitenspel gezet.

26

International Herald Tribune, 4 maart 2010

30

Actievere rol voor het nationaal Parlement ? De rol van het nationaal Parlement in de EU is van wezenlijk belang bij de “zoektocht naar de burger” zoals Van Middelaar het beschrijft. Het Parlement heeft met de formele subsidariteitstoets en het parlementair voorbehoud instrumenten in handen om invloed uit te oefenen op Europese besluitvorming op de meer supranationale beleidsterreinen. Uit de interviews blijkt dat in ieder geval het Nederlands Parlement bij de toetsing van voorgenomen Europese regelgeving zich steeds meer bewust is van deze instrumenten die dan ook zijn opgenomen in de werkprocedures van de Tweede Kamer. Het is tot nu toe eigenlijk te vroeg na de inwerkingtreding van het Verdrag om daar ook de effecten van te zien. In de eurocrisis viel wel waar te nemen dat het Nederlandse Parlement een sterke invulling heeft gegeven aan zijn controlerende taken, een onderwerp dat vooral op het intergouvernementele vlak ligt. Terwijl minister-president Balkenende bij de Europese Raad zat, werd de minister van Financiën, Wouter Bos, naar de Tweede Kamer geroepen en hij kreeg de boodschap mee dat er geen belastinggeld richting Griekenland mocht vloeien. Daardoor had Balkenende tijdens de Europese Raad weinig bewegingsvrijheid meer. Tijdens de hele eurocrisis speelt het Nederlands Parlement een nadrukkelijk aanwezige rol.

IV.3. Ontwikkeling in de sferen van de EU Zoals al in hoofdstuk I is aangeven onderscheidt Van Middelaar in zijn studie drie sferen. In elk van de drie sferen staan de lidstaten met elkaar in contact. In de buitensfeer als soevereine staten die volgens regels van internationaal recht met elkaar omgaan. In de binnensfeer als uniepartners met gemeenschappelijke instellingen en omgangsvormen die bepaald worden door de EU verdragen en de tussensfeer, waar lidstaten soeverein zijn en hun eigen belangen kunnen nastreven, maar zich tegelijk verbonden weten door hun gemeenschappelijke lidmaatschap van de EU, waarin ze gezamenlijke belangen hebben. Het diagram hierna illustreert dat de hierboven beschreven instellingen van de EU als Raad, Europese Commissie en Europees Parlement in de binnensfeer gepositioneerd moeten worden. Maar wanneer de regeringsleiders van de EU bijeenkomen in de Europese Raad is sprake van een ontmoeting in de tussensfeer. Van Middelaar gebruikt in dit verband de metafoor van ‘de tafel’, waar regeringsleiders van de lidstaten bijeenkomen om te spreken over de Europa. Hier gelden formeel de regels van het intergouvernementeel verkeer, dat wil zeggen dat besluitvorming slechts bij consensus kan plaatsvinden. Echter, zoals hiervoor reeds aangegeven, de binding aan de EU maakt dat deelnemers aan de Europese Raad zich niet onafhankelijk kunnen gedragen. De deelnemers zijn verbonden met de EU en daarmee ook met de binnensfeer. Door de instelling van een vaste voorzitter zonder nationaal mandaat heeft het Verdrag van Lissabon een vaste verbinding gelegd tussen de Europese Raad in de tussensfeer enerzijds en de supranationale instellingen in de binnensfeer anderzijds. De functie en werking van de Europese Raad in de tussensfeer is vooral aan de orde bij vragen van grote politiek.

31

Sferen in Europa Buitensfeer Tussensfeer ER Binnensfeer EC EP

Raad

De eerste stevige EU-crisis sinds het Verdrag van Lissabon die vroeg om een antwoord van de grote politiek was de hierboven beschreven eurocrisis. Hoewel de landen van de EU geen enkele verplichting hebben elkaar financieel te steunen bij schuldfinanciering, waren de lidstaten uit angst voor een instorting van de koers van de euro toch tot gemeenschappelijk handelen veroordeeld. Hierbij viel duidelijk waar te nemen dat in de huidige EU het initiatief bij dergelijke gevallen ligt bij de Europese Raad, en dan met name de grote landen en de nieuwe permanente voorzitter Van Rompuy. De rol van de Europese Commissie en haar voorzitter Barroso was duidelijk ondergeschikt en kon pas in een laat stadium van de crisis een rol spelen, toen bleek dat financiële markten slechts tot rust gebracht konden worden middels een supranationaal mechanisme waarmee snelle kredietverstrekking in noodgevallen gegarandeerd kon worden. Hiermee werd duidelijk geïllustreerd dat in het huidige EU de grote politiek vooral wordt bedreven in de tussensfeer. Deze grote gebeurtenis in de tussensfeer brengt overigens met zich mee dat er zicht is op nieuwe regelgeving met als doel de instellingen en controlemogelijkheden in de binnensfeer te versterken. Als er echt grote belangen binnen de EU op het spel staan, zoals bij de eurocrisis, wordt zoals hiervoor is beschreven ook het Nederlands Parlement en het publiek wakker. In alle media is uitgebreid aandacht aan de crisis, de politieke toppen, de opvattingen van regeringsleiders en politieke partijen geschonken. Dit heeft effect gehad op de parlementaire verantwoording. Het Nederlandse Parlement bemoeit zich proactief met het handelen van de minister-president en de minister van Financiën op de EU-bijeenkomsten. Er volgen stevige parlementaire debatten. Het Nederlandse Parlement, en indirect daarmee de burger, oefent hierdoor invloed uit in de tussensfeer. Of de aandacht van het Nederlands Parlement voor de onderwerpen die in tussensfeer zich afspelen blijvend is, moet overigens nog worden bezien. Door de Europese Raad een formele status toe te kennen en de introductie van het permanente voorzitterschap, heeft het Verdrag van Lissabon enkele voorwaarden gecreëerd die de Europese Raad in staat stellen tijdens grote crises of ten aanzien van belangrijke onderwerpen de besluitvorming op effectieve wijze naar zich toe te trekken en daarmee de invloed van de tussensfeer te versterken. Door de sterke intergouvernementele oriëntatie van de huidige 32

generatie regeringsleiders (cultuur) heeft de Europese Raad tijdens de Griekenland-crisis optimaal gebruik gemaakt van deze mogelijkheden, waarmee in materiële zin zelfs het monopolie op het initiatiefrecht van de Europese Commissie door de directe invloed van regeringsleiders onder druk is komen te staan. Uiteraard blijft naast de grote politiek ook de stroom van de kleine politiek binnen de EU doorgaan. In het kader van deze studie spraken wij bijvoorbeeld met medewerkers van de Permanente Vertegenwoordiging en Europarlementariërs die zich bezig houden met de harmonisatie van sociale wetgeving. Dergelijke onderwerpen vallen thans, net als voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, in het domein van de binnensfeer. Toch is ook hier iets veranderd. Zoals blijkt uit de afwijzing van het SWIFT-akkoord, zijn in de binnenwereld de verhoudingen verscherpt en dienen Europese Commissie en Raad meer rekening te houden met de stem van het Europees Parlement. Een en ander heeft ook effecten voor de parlementaire verantwoording van de besluitvorming. De binnensfeer wordt gekenmerkt door supranationale besluitvorming. Hier wordt door de uitbreiding van de medebeslissingsprocedure het merendeel van de besluiten rechtstreeks getoetst door het Europees Parlement. Daarnaast hebben nationale Parlementen de mogelijkheid een oordeel uit te spreken over het optreden van de eigen minister in de Raad. Doordat in de Raad meestal echter sprake is van meerderheidsbesluitvorming, kan hij in principe worden ‘overruled’. Een nationaal Parlement kan dat niet veranderen. In het volgende hoofdstuk wordt nader geanalyseerd in hoeverre deze besluitvormingprocessen zoals die sinds het Verdrag van Lissabon kunnen worden waargenomen, voldoen aan de gestelde criteria voor democratische legitimiteit.

33

V

Democratische legitimiteit in de sferen van de EU

V.1.

Inleiding

Doel van deze studie is om vast te stellen of er na de invoering van het Verdrag van Lissabon gesproken kan worden van een versterking van de democratische legitimiteit van de EU. Middels een verkenning van de werking van de EU is in de vorige hoofdstukken een beeld geschetst van de wijze waarop de Europese instellingen functioneren nadat het Verdrag in werking is getreden. De korte werkingsduur van het Verdrag noopt tot enige voorzichtigheid bij het trekken van de conclusies. Met erkenning van deze beperking beoogt dit hoofdstuk een toetsing van de besluitvormingsprocessen zoals die momenteel in de EU vorm krijgen, aan de criteria van democratische legitimiteit die in de vraagstelling zijn geformuleerd. Ook na het Verdrag van Lissabon blijft de besluitvorming binnen de EU gebaseerd op een combinatie van gebonden intergouvernementele en supranationale besluitvormingsprocessen. Enerzijds blijft het idee van een gebonden intergouvernementele inrichting duidelijk aanwezig in de tussensfeer waar de Europese Raad zich vooral bezighoudt met de grote politiek. Anderzijds is er in de binnensfeer, waar EU-instellingen zoals de Europese Commissie, Europees Parlement en Raad de dienst uitmaken, sprake van een versterking van de supranationale besluitvormingsprocessen door de verschuiving naar besluitvorming via QMV, een sterkere rol van het Europees Parlement en de betrokkenheid van nationale Parlementen. Dit hybride karakter van het Europese systeem heeft gevolgen voor de democratische legitimiteit. Zoals in hoofdstuk 1 werd aangegeven, definiëren Beetham en Lord als belangrijkste criteria van democratische legitimiteit de begrippen vertegenwoordiging, verantwoording en autorisatie. De vraag is in hoeverre besluitvormingsprocessen in de binnensfeer en de tussensfeer van de EU aan deze uitgangspunten voldoen.

V.2.

Vertegenwoordiging

De belangrijkste formele wijziging met betrekking tot de representatie van de burger in de tussensfeer van de EU is de erkenning van de Europese Raad als officiële EU instelling die is gefundeerd in de nationale democratieën. Volgens artikel 10 van het Verdrag worden ‘de lidstaten in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of hun regeringsleider en in de Raad door hun regering, die zelf democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale Parlementen of aan hun burgers’. Echter, in materiële zin heeft het Verdrag van Lissabon weinig gevolgen voor de wijze waarop burgers in de tussensfeer vertegenwoordigd worden. Kenmerkend voor de tussensfeer blijft deze ‘gebonden’ intergouvernementele besluitvorming. De gebondenheid impliceert dat regeringsleiders middels hun lidmaatschap van de EU tot elkaar veroordeeld zijn om bepaalde internationale problemen in de Europese Raad het hoofd te bieden. De Griekenland-crisis is daarvan een duidelijk voorbeeld: het voeren van een gemeenschappelijke munt dwong alle eurolanden om maatregelen te nemen om een bankroet van de Griekse staat te voorkomen. Echter, het besluitvormingsproces op zichzelf blijft intergouvernementeel. In de tussensfeer zijn lidstaten verplicht om met elkaar tot een oplossing te komen voor de gemeenschappelijke problemen waarvoor zij zich gesteld zien, maar een regeringsleider kan niet gedwongen worden tot hem onwelgevallige besluiten. De

34

regeringsleider beschikt daarbij over een eigen mandaat van zijn nationaal Parlement en door de consensusregel is tegelijkertijd gegarandeerd dat het nationaal Parlement nooit buiten spel gezet kan worden. Daarmee conformeert de tussensfeer zich nog steeds aan het in paragraaf I.3 geschetste ideaaltype van intergouvernementele representatie. De grootste veranderingen op het gebied van representatie spelen zich af in de binnensfeer. Voorheen lag het zwaartepunt van de besluitvorming bij de Raad waar de consensusregel domineerde. Met het Verdrag van Lissabon verschoof het accent in de besluitvorming door de Raad naar de QMV. Omdat QMV impliceert dat een minister, en daarmee het Parlement dat hij vertegenwoordigt, buiten spel gezet kan worden, voldoet de Raad in principe niet langer aan het ideaaltype van de intergouvernementele representatie. Op zichzelf beschouwd zou dit als een verlies van representativiteit geduid moeten worden. Zoals hierboven beschreven lijkt de cultuur in de Raad echter nog immer gericht op het streven naar consensus waardoor vooralsnog geen sprake is van materieel legitimiteitverlies. Bovendien wordt de verschuiving van consensus naar QMV in de Raad gecompenseerd doordat met het Verdrag van Lissabon tegelijkertijd de medebeslissingsprocedure tot regulier besluitvormingsproces is verheven. Dit betekent dat het merendeel van de besluiten moet worden goedgekeurd door het Europees Parlement, waarin de burgers van de lidstaten zijn vertegenwoordigd. Deze versterking van de rol van het Europees Parlement betekent dat het verlies aan representatie volgens het intergouvernementele model in principe wordt gecompenseerd door een toename van representatie volgens het supranationale model.27 Het gebruik van de parlementaire bevoegdheden in de SWIFT-casus bewijst dat door deze representatie daadwerkelijke invloed op de besluitvorming kan worden uitgeoefend. In aanvulling hierop introduceert het Verdrag van Lissabon een tweetal instrumenten waarmee de stem van de burger kan doorklinken in de binnenwereld. Zo is de versterking van de subsidiariteittoets door het nationaal Parlement een belangrijk instrument om te voorkomen dat de EU zich ontplooit op beleidsterreinen die beter aan individuele lidstaten kunnen worden overgelaten. Daarnaast levert het burgerinitiatief een voorzichtig begin van directe democratie in een internationaal samenwerkingsverband. Tijdens de onderzoeksperiode is echter nog geen actief gebruik gemaakt van deze instrumenten. Hoewel de versterking van de rol van het Europees Parlement op formele gronden als een versterking van de representatie in de binnensfeer geduid moet worden, kunnen hier op grond van het huidig functioneren toch enige kanttekeningen bij geplaatst worden. In de democratische arrangementen zoals die in de meeste westerse democratieën van toepassing zijn, neemt het Parlement als instituut waarin de burger wordt vertegenwoordigd doorgaans een centrale plaats in. Zoals hierboven aangegeven geldt dat op papier ook voor het Europees Parlement ten aanzien van de besluitvorming in de binnensfeer van de EU. Toch is de toegenomen macht van het Parlement op zichzelf geen waarborg voor meer democratische legitimiteit. Enerzijds wil het Europees Parlement graag de spreekbuis van de Europese bevolking zijn (enige instituut dat rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen) maar anderzijds wordt het nauwelijks door de kiezer erkend. Tijdens dit onderzoek werden in verschillende interviews de nodige vraagtekens geplaatst bij de toenemende invloed van het Europees Parlement in relatie tot het gebrekkige democratisch mandaat van dit Parlement. Deze kritiek, die het meest pregnant werd verwoord door David 27

Volgens model van J. Thomassen , (2007) Citizens and the Legitimacy of the European Union, WRR.

35

Rennie28, de Europees correspondent van de Economist, is met name ingegeven door de dalende electorale belangstelling voor het Parlement en de gebrekkige relatie tussen de nationale verkiezingsthema’s en de Europese beleidsthema’s. In relatie tot de opkomstpercentages spreekt Rennie van onjuiste aannames over het verband tussen de macht van het Europees Parlement en de belangstelling van de kiezer. De ‘common sense’ redenering luidt dat de lage opkomst bij de Europese verkiezingen verklaard moet worden uit de beperkte bevoegdheden van het Parlement. De logische gedachte is dan dat het vergroten van de bevoegdheden van het Europees Parlement zal leiden tot een meer zichtbare rol van dit Parlement, hetgeen uiteindelijk zal leiden tot een hogere opkomst. Echter, zoals geïllustreerd door bijgaande grafiek wordt deze redenering niet gesteund door de feiten. Zowel in het Verdrag van Maastricht uit 1992, als het Verdrag van Amsterdam in 1997 werden de bevoegdheden van het Europees Parlement uitgebreid. Maar zoals uit de dalende opkomstcijfers valt af te lezen, heeft dit vooralsnog niet geleid tot een trendbreuk in de dalende opkomstcijfers voor het Europees Parlement. Opkomstpercentage Europese Verkiezingen - Nederland

Verdrag Amsterdam

70 60 50 40 30

10

Verdrag Lissabon

Verdrag Maastricht

20

0 1979

1984

1989

1994

1999

2004

2009

Daarnaast bestaat er een problematische relatie tussen de doorgaans nationale thema’s die de boventoon voeren in de Europese verkiezingen en de standpunten die de partijen vaak als onderdeel van Europese fracties in het Parlement innemen. De Nederlandse kiezer kan alleen op een Nederlandse Europese Parlementariër stemmen via een Nederlandse politieke partij. Het Verdrag van Lissabon heeft dat niet veranderd. Wat er daarna gebeurt met zijn of haar stem is moeilijk te volgen. De Europarlementariër verdwijnt namelijk tussen 736 andere Europarlementariërs. Ook de Nederlandse politieke partij waarop is gestemd, is niet meer herkenbaar doordat ze is aangesloten bij een samenwerkingsverband van verwante partijen uit andere lidstaten. Verder is er binnen het Europees Parlement sprake van een soort fractiediscipline waarbij de standpunten berusten op compromissen tussen de deelnemende partijen. Het Europees Parlement is immers niet nationaal gericht. Herkenbaarheid van de Europarlementariër en het standpunt van de politieke partij in het land van herkomst is daardoor op vele fronten gering.

28

Interview David Rennie, journalist The Economist, d.d. 6 april 2010

36

Een en ander betekent dat een centrale positie van het Europees Parlement, normaal gesproken een belangrijke aspect voor democratische legitimiteit binnen een politiek systeem, weliswaar een noodzakelijke voorwaarde voor democratische legitimiteit vormt, maar geen voldoende voorwaarde. Geïnterviewde Europarlementariërs als Sophie in ’t Veld29 brengen hier tegenin dat de opkomstpercentages voor Europese verkiezingen niet slecht afsteken tegen die voor het Amerikaanse Congres. Maar in de Europese context, waar de opkomst voor nationale Parlementen doorgaans veel hoger ligt, klinkt die verdediging niet overtuigend. Amerikaanse Congresleden beschikken, in tegenstelling tot Europarlementariërs, over een grote individuele herkenbaarheid bij het publiek en het Congres heeft niet te maken met Parlementen in staten die met veel grotere opkomst zijn gekozen. Indien het Europees Parlement er op termijn niet in slaagt de dalende trend in de verkiezingsopkomst te keren en de kloof met het democratisch mandaat van nationale Parlementen te verkleinen, kunnen grote vraagtekens geplaatst worden bij de uitgebreide bevoegdheden die in het Verdrag van Lissabon aan dit instituut zijn toegewezen. Van Middelaar spreekt in relatie tot de geringe publiek interesse voor het Europees Parlement over de vergeefse zoektocht naar publiek van de EU. Vanuit dat perspectief bezien beoordeelt hij de toegenomen rol van de nationale Parlementen als de meest positieve bijdrage van het Verdrag van Lissabon. Deze nieuwe betrokkenheid van de nationale politiek, als uitvoerder van de subsidiariteittoets én als controleur van de toezeggingen die door de regeringsleider in de Europese Raad worden gedaan, brengt de Europese politiek naar de bestaande arena’s van de nationale politiek. Daarmee verplaatst de EU het debat naar instituten die reeds over een eigen publiek beschikken, in plaats van het weinig succesvolle streven het Europese publiek naar Straatsburg of Brussel te brengen. Na de oprichting van de Raad en de Europese Raad, ziet van Middelaar deze betrokkenheid van nationale Parlementen als een derde stap in de betrokkenheid van de nationale politieke stelsels in de Europese orde.”De kwestie zou kunnen leiden tot politisering van onderwerpen die nu bureaucratische dossiers blijven. Demonstraties of acties kunnen behalve in Brussel of Straatsburg ook plaatsvinden in de eigen hoofdstad. De stem des volks kan in het nationale Parlement klinken en vervolgens rechtstreeks bij de Commissie in Brussel worden neergelegd. Het is voor de Unie een onontbeerlijke fundering”30. Hoewel de eurocrisis nog niet heeft geleid tot demonstraties tegen steun aan Griekenland in Berlijn of Amsterdam, was ten aanzien van de goedkeuring voor het steunpakket aan de eurolanden met financiële problemen inderdaad sprake van een sterke betrokkenheid van nationale Parlementen bij de Europese politiek. Het is te vroeg om te beoordelen of deze betrokkenheid ook zal worden betoond bij onderwerpen waarbij de belangen minder groot zijn, maar het is niet uitgesloten dat deze rol van nationale Parlementen op termijn het kristallisatiepunt zal vormen voor een grotere betrokkenheid van de Europese burgers. Dat gebeurt dan niet via een versterking van Brusselse instellingen, maar juist door het versterken van de rol van de nationale Parlementen.

29 30

Interview Sophie in ’t Veld, d.d. 6 april 2010 Luuk van Middelaar (2009), De passage naar Europa – Geschiedenis van een begin, p. 408

37

V.3.

Autorisatie en Verantwoording

Op de wijze waarop Europese bestuurders democratisch worden gemandateerd en parlementaire verantwoording afleggen, is de invloed van het Verdrag van Lissabon relatief beperkt. In de tussensfeer ontlenen de leden van de Europese Raad hun democratisch mandaat onveranderd aan hun nationale Parlementen, waaraan zij ook verantwoording afleggen. De vorming van nationale regeringen blijft uiteraard een kwestie van nationale politiek en regeringsleiders leggen verantwoording af voor hun besluiten in de nationale Parlementen. Tijdens de eurocrisis kon worden vastgesteld dat nationale Parlementen van met name Duitsland, maar ook Nederland, hun regeringsleider nauwgezet volgden. In die zin kon gesproken worden van een actieve parlementaire verantwoording van EU besluiten. Deze ongebruikelijk grote betrokkenheid moet echter vooral worden toegeschreven aan de grote economisch belangen die voor de lidstaten op het spel stonden en heeft geen causale relatie met het Verdrag van Lissabon. Het enige lid van de Europese Raad dat niet over een nationaal mandaat beschikt is de nieuwe permanente voorzitter Van Rompuy. De voorzitter kan door middel van QMV worden gekozen door de overige leden van Europese Raad, maar in de praktijk lijkt een consensusbeslissing de enige methode voor zijn verkiezing. Hoewel Van Rompuy daarmee adequaat is geautoriseerd voor zijn functie en ongetwijfeld een belangrijke rol speelt bij het voorbereiden van de besluiten van de Europese Raad, voegt dit weinig toe aan de democratische legitimiteit van dit intergouvernementele lichaam. In de binnensfeer heeft het Verdrag van Lissabon weliswaar enkele wijzigingen op het gebied van democratische autorisatie en verantwoording met zich meegebracht, maar de verbeteringen die dit oplevert ten aanzien van de democratische legitimiteit zijn beperkt. Onder autorisatie verstaan Beetham & Lord de wijze waarop bestuurders van de Europese instellingen hun positie verwerven. Als ideaaltypische autorisatie voor de leden van de Europese Commissie, die onder het supranationale model vallen, schetsen zij de directe keuze van leden van de Commissie door het Europees Parlement31. Het Verdrag van Lissabon zet een kleine stap in deze richting: het Europees Parlement ‘kiest’ de voorzitter van de Commissie, maar dit blijft op voordracht van de Europese Raad. Mede door de activistische opstelling van de liberale fractie in het Europees Parlement, onder leiderschap van fractievoorzitter Verhofstad, heeft dit geleid tot een zekere politisering van de Commissie. Maar omdat de 27 commissarissen worden voorgedragen door de nationale lidstaten, blijft de impact van deze bevoegdheid van het Parlement beperkt. Er zijn tijdens de periode waarin dit onderzoek zich afspeelde dan ook geen tekenen waargenomen dat dit heeft geresulteerd in een politisering van het beleid van de Europese Commissie. Ook de democratische verantwoording, dat wil zeggen de mate waarin de actoren die verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling en uitvoering van wetsvoorstellen hiervoor ook ter verantwoording kunnen worden geroepen32, blijft in de binnensfeer problematisch. Het initiatiefrecht binnen de EU is ook na de invoering van het Verdrag van Lissabon gebleven bij de leden van de Commissie. Ingediende voorstellen worden op grond van de 31 32

D. Beetham, Ch. Lord (1998), Legitimacy and the EU, Longman, p. 76 D. Beetham, Ch. Lord (1998), Legitimacy and the EU, Longman, p.82

38

medebeslissingsprocedure zowel door de Raad als door het Europees Parlement geamendeerd en/of goedgekeurd. Dit impliceert dat verantwoording van de Commissieleden in theorie langs twee kanalen zou kunnen plaatsvinden. Echter, ook na invoering van het Verdrag van Lissabon geldt dat zowel via de lijn van de Raad, als via de lijn van het Europees Parlement, alleen de individuele besluiten worden gevalideerd, maar dat de bestuurders die het initiatief namen tot deze voorstellen niet direct ter verantwoording kunnen worden geroepen. De enige die tijdens de eurocrisis verantwoording aflegde aan de Tweede Kamer was de Nederlandse minister van Financiën de Jager, niet de Eurocommissaris voor Economisch en monetair beleid, Olli Rehn. Ook in het Europees Parlement kunnen individuele leden van de Commissie niet naar huis worden gestuurd. Daarmee blijft ook na het Verdrag van Lissabon de relatie tussen Commissie en Parlement in Europa afwijken van de normale wijze waarop in de meeste nationale Parlementen een lid van de regering ter verantwoording kan worden geroepen. Hoewel het Europees Parlement individuele voorstellen wel kan afstemmen, wordt de betrokken commissaris hierop niet afgerekend. Zoals in het vorige hoofdstuk werd beschreven is een neveneffect van deze losse relatie dat er geen normaal spel van regerings- en oppositiepartijen ontstaat zoals dat in nationale Parlementen wordt gespeeld. Kortom, het element van verantwoording, essentieel aspect van democratische legitimiteit, wordt door het huidige Verdrag van Lissabon onvoldoende ingebracht.

39

VI

Samenvatting & conclusies

Centraal in deze studie stond de legitimiteit van de EU en de vraag welke effecten in dat opzicht te verwachten zijn van het Verdrag van Lissabon. Hierbij is de aandacht ook uitgegaan naar de machtsverhoudingen tussen de verschillende actoren op het Europees toneel. De roep om legitimiteit is sterker naarmate de betrokken besluiten fundamenteler (kunnen) zijn of directer ingrijpen in het leven van alle dag. Wat betreft fundamentele issues ofwel politieke beleidslijnen – in deze studie ook wel aangeduid met de term ‘grote politiek’– bepaalt het Verdrag van Lissabon dat hiervoor de kaders en prioriteiten door de Europese Raad worden gesteld. Hoewel de Europese Raad ook voor de inwerkingtreding van het Verdrag werd gezien als het meest politieke orgaan van de Unie, is deze verdragsrechtelijke verankering niet zonder betekenis. De Europese Raad is thans een formele instelling van de EU, die niet alleen zaken naar zich toe kan trekken, maar ook kaders en prioriteiten kan stellen voor besluitvormingsprocessen die op een ander niveau binnen de EU zijn belegd. Gezien deze functies ligt het voor de hand dat de Europese Raad ook gezien wordt als een escalatiemogelijkheid voor besluitvormingsprocessen die op een ander niveau stagneren. De recente ontwikkelingen rond de euro en de financiële problemen in Griekenland hebben laten zien dat de Europese Raad deze rol ook grijpt. De huidige regeringsleiders zijn hiervoor zelf bepalend. Zij schuwen er niet voor hun rol in de Europese politiek ook daadwerkelijk te pakken. In het licht van de legitimiteitvraag is de toegenomen rol van de Europese Raad op het eerste gezicht niet problematisch. Integendeel, in de Europese Raad zijn alle lidstaten vertegenwoordigd en wordt over vragen betreffende de grote politiek enkel bij consensus beslist. Er is, met andere woorden, sprake van een intergouvernementele wijze van besluitvorming. Als uitgangspunt in deze studie is geformuleerd dat in zulke gevallen zich geen additionele legitimiteitvragen aandienen. Een lidstaat wordt immers slechts gebonden als zijn regeringsleider heeft ingestemd. Indien de regeringsleider democratische legitimatie geniet – hetgeen voor het lidmaatschap van de Unie een voorwaarde is – heeft hij de steun van de nationale bevolking (representatie) en zal hij over het door hem behaalde resultaat ook op nationaal niveau verantwoording afleggen (autorisatie & verantwoording). Op basis van de analyses van Van Middelaar is inzichtelijk gemaakt dat de intergouvernementele besluitvorming binnen de Europese Raad andere kenmerken vertoont dan besluitvorming op het grotere internationale toneel, ook wel aangeduid met de buitenwereld. In de tussenwereld van de Europese Raad is sprake van een gebonden vrijheid: Lidstaten streven hun eigen belang na, maar zijn tegelijkertijd onderling verbonden door hun lidmaatschap aan de Unie en betrokkenheid bij de supranationale instellingen van de EU, ofwel de binnenwereld. In het Verdrag van Lissabon is door de instelling van een vaste voorzitter van de Europese Raad zelfs een institutionele verbinding gelegd tussen de tussenwereld van de Europese Raad en de binnenwereld van de supranationale instellingen van de EU. De binnenwereld van de EU wordt gedomineerd door instellingen als de Raad, Commissie en het Europees Parlement. Als gevolg van het Verdrag van Lissabon horen meer beleidsterreinen dan voorheen thans tot de bevoegdhedensfeer van de EU. De binnenwereld is, met andere woorden, in omvang toegenomen. De besluiten die hier worden genomen, ook wel aangeduid met kleine politiek, kunnen direct ingrijpen in het leven van alle dag voor

40

burgers en bedrijven binnen de EU. Voor nieuwe regelgeving ligt het initiatiefrecht, zoals vóór de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon, onverkort bij de Commissie, zij het dat de importantie van dit recht afneemt door een actieve opstelling van de (Europese) Raad en het Europees Parlement . Voor wat betreft de besluitvorming geldt dat deze in de meeste gevallen wordt gedeeld door de Raad en het Europees Parlement, waarbij de Raad veelal bij QMV tot besluitvorming kan komen. In het licht van de onderzoeksvraag lijkt betrokkenheid van het Europees Parlement, dat rechtstreeks door de Europese burgers is verkozen, een positieve ontwikkeling, omdat de vertegenwoordiging van EU-burgers hiermee directe invloed krijgt op nieuwe regelgeving (representatie). In de praktijk echter worden, zo bleek ook tijdens vele interviews die in het kader van het onderzoek werden gevoerd, vooral vraagtekens geplaatst bij het functioneren van het Europees Parlement. Het Parlement staat ver van de burgers af. Dit blijkt niet alleen uit de lage opkomst bij verkiezingen, maar ook uit de beperkte belangstelling vanuit de media voor de agenda en het functioneren van het Parlement. Doordat er geen partijpolitieke banden bestaan tussen het Europees Parlement enerzijds en de Commissie of de Raad anderzijds en het Parlement ook de Commissie niet ter verantwoording kan roepen, heeft het Europees Parlement alle ruimte om zich onafhankelijk op te stellen zonder zich te hoeven bekommeren over de consequenties. Het optreden van het Europees Parlement in het SWIFT-dossier laat zien dat daadkrachtig optreden niet wordt geschroomd. Om tot (snelle) besluitvorming te komen is het vaak nodig dat de Raad en de Commissie buiten de formele vergaderingen om in grote dossiers met sleutelfiguren uit het Parlement tot een vergelijk proberen te komen. In de Brusselse binnenwereld wordt, met andere woorden, veel gedebatteerd maar slechts beperkt in openbaarheid. De publieke tribune in Brussel is bovendien slecht bezet. Deze wijze van politiek bedrijven draagt niet bij aan het legitimiteitgehalte van de besluitvormingsprocessen in de EU. Het feit dat vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de bijdrage van het spel tussen het Europees Parlement, Commissie en de Raad betekent niet dat het met de legitimiteit in de binnenwereld slecht is gesteld. Wat betreft het wetgevingsproces wordt een belangrijke rol gespeeld door de Raad, waarbinnen alle lidstaten op ministersniveau zijn vertegenwoordigd. Hoewel hier niet altijd bij consensus wordt beslist kan via de directe lijn met de diverse nationale Parlementen aan de vereisten van autorisatie en verantwoording worden voldaan. Het Verdrag van Lissabon heeft verder de rol van de nationale Parlementen, en daarmee van de legitimiteit van de EU, vergroot door hen een formele rol en bevoegdheden te geven ter waarborging van het subsidiariteitsbeginsel. Een actieve invulling van deze mogelijkheden draagt rechtstreeks bij aan de legitimiteit van de EU. De recente debatten rond de eurocrisis hebben laten zien dat in elk geval in Nederland via beïnvloeding van en controle op de input via nationale lijn actief kan worden geparticipeerd in het Europees debat. De discussie wordt feitelijk vanuit Brussel naar de nationale arena gebracht waar sprake is van een groter publiek en grotere openbaarheid. Door op een dergelijke wijze invulling te geven aan bijdragen in de Raad wordt positief bijgedragen aan legitimiteitvereisten. Nu besluitvorming in de Raad in de regel niet (meer) bij consensus plaatsvindt maar bij QMV betekent dit overigens wel dat een minister op nationaal niveau ook moet kunnen uitleggen dat het besluit dat genomen is weliswaar niet het besluit is dat zijn voorkeur had maar wel het besluit is waar de EU –en hij namens de EU– thans voor staat. De vraag kan gesteld worden of bovenstaande niet moet leiden tot de conclusie dat het vanuit het oogpunt van legitimiteit dan niet te verkiezen zou zijn om het Europees Parlement af te schaffen en besluitvorming en uitvoering over te laten aan de (Europese) Raad, Commissie en nationale Parlementen. Deze conclusie is –los van het realiteitsgehalte– te dramatisch en miskent de bijdragen die het Europees Parlement levert aan het functioneren van de

41

machinerie van de EU als geheel. De kracht van de EU zit, zo is door Van Middelaar in historisch perspectief meesterlijk vastgelegd, in het functioneren van de Europese Raad binnen de constellatie van de EU. Deze is bijzonder, omdat geen sprake is van een reguliere intergouvernementele sfeer maar van een zogenaamde tussensfeer. De onderlinge gebondenheid die tot consensus leidt en waardoor zaken tot stand komen, bestaat bij gratie van de binnenwereld. Zonder binnenwereld zou, met andere woorden, er geen sprake kunnen zijn van de voor de EU karakteristieke tussenwereld. Het Europees Parlement vormt een essentieel onderdeel van deze binnenwereld. Daarnaast heeft het Europees Parlement onmiskenbaar in steeds belangrijkere mate een rol te vervullen als podium binnen de EU waar de Europese burgers kunnen worden toegesproken. Hoewel geen directe voorwaarde voor legitimiteit is het functioneren van de EU gediend met een forum waarin de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie of een vertegenwoordiger van een vreemde mogendheid zich tot een brede groep burgers van de EU kunnen richten. Het Europees Parlement werpt zich tevens vaak op als hoeder van de rechten van de Europese burgers. Zo zal ook het burgerinitiatief kunnen rekenen op bescherming van het Europees Parlement. In plaats van afschaffing van het Europees Parlement zou de legitimiteit van de EU meer gediend zijn met een Parlement dat zijn bevoegdheden meer recht doet. Binnen de huidige verdragscontext betekent dit dat het Europees Parlement meer in openbaarheid het politieke debat voert. Alles afwegende is de conclusie van deze studie dat het met het democratisch tekort van de EU, bekeken in het licht van de bronnen voor democratische legitimiteit, wel meevalt. Het Verdrag van Lissabon leidt tot machtsverschuivingen in die zin dat het zwaartepunt (nog) meer dan voorheen bij de Europese Raad komt te liggen, zodat er meer sprake is van intergouvernementele besluitvorming waarbij rechtstreeks via lijnen met de nationale Parlementen aan de vereisten van representatie, autorisatie en verantwoording kan worden voldaan. Bij besluiten in de binnenwereld zijn eveneens meer bevoegdheden en mogelijkheden tot beïnvloeding neergelegd bij de nationale Parlementen. Kan de verwachting worden uitgesproken dat de klacht over het democratisch tekort van de EU in de toekomst dan niet meer zal worden gehoord? Het antwoord op deze vraag is zonder twijfel ontkennend. De besluitvorming rond de Griekse crisis kan dit illustreren. In Nederland is het debat over de besluitvorming op EU-niveau in openbaarheid gevoerd (voorafgaande aan vergaderingen in Brussel ter verzekering van kamerbrede steun en achteraf ter verantwoording). Nederland stemt ook in met de te nemen maatregelen. Aan de vereisten van democratische legitimiteit wordt hiermee volledig voldaan. Toch bestaat er onbehagen. Dat gevoel wordt ingegeven door het besef dat ‘nee-zeggen’ feitelijk niet meer kan. We zitten nu eenmaal aan Griekenland vast. De onderlinge verbondenheid waarin de kracht van de EU ligt, maakt tevens dat van echte vrijheid vaak geen sprake meer is. Die onderlinge verbondenheid, die ervaren kan worden als ‘dwang’ of ‘druk’, is evenwel nimmer meer voorwerp van afzonderlijke besluitvorming, zij is onderdeel van het lidmaatschap van de EU als zodanig. Enkel beëindiging van het lidmaatschap van de EU kan de banden met de binnenwereld verbreken. Het Verdrag van Lissabon voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid van lidstaten om uit de Unie te treden. Beslissingen hieromtrent lopen volledig via de nationale lijn met inachtneming van de legitimiteitwaarborgen die daar gelden. Vooralsnog ziet het er evenwel niet naar uit dat deze route door lidstaten serieus wordt overwogen. ***

42

Appendix 1: Interviews Baas, Auke; Eenheidbevoegdheden van de instellingen, begrotingsrecht en externe betrekkingen, Europees Parlement Bray, Robert; Secretariaat commissie juridische en constitutionele zaken, Europees Parlement Brinkhorst, Laurens Jan; voormalig minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij Camp van de, Wim; Europarlementariër, Fractie van de Europese Volkspartij Fijnaut, Cyrille; Hoogleraar Rechtsvergelijking, Universiteit Tilburg Grave de, Martijn; Juridische en institutionele zaken, Permanente Vertegenwoordiging Nederland Heeteren van, Godelieve; Europa Arena, oude TK lid PvdA en voorzitter vaste commissie Europese Zaken Hekking, Jan Dirk; journalist het Financieele Dagblad Hooven ten, Marcel; freelance journalist In ’t Veld, Sophie; Europarlementariër, Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa fractie Kalma, Paul; woordvoerder bestuurlijke vernieuwing, PvdA-fractie Tweede Kamer Linden, van der, Rene; voorzitter Eerste Kamer Middelaar van, Luuk; kabinet president, Europese Raad Nijssen, Joop; griffier vaste commissie Europese Zaken, Tweede Kamer Overbeeke van, Jan Nico; vertegenwoordiger Eerste en Tweede Kamer in Brussel. Pijpers, Alfred; senior onderzoeker Instituut Clingendael Pronk, Bartho; kabinet Viviane Reding, Europese Commissie Rennie, David; journalist The Economist Rook, Pieter; Sociale Zaken, Permanente Vertegenwoordiging Brussel

43

Smulders, Ben; bijzonder juridisch raadsadviseur, Directoraat CJ ― Juridisch raadsadviseurs Staden van, Alfred; Hoogleraar Internationale Betrekkingen, Universiteit Leiden Thomassen, Jacques; Hoogleraar Politieke Wetenschappen, universiteit Twente Visser, Martin; journalist het Financieel Dagblad Zouridis, Stavros; Hoogleraar Bestuurskunde, universiteit van Tilburg en Decaan Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

44

Appendix 2: Literatuur Beetham D. and Lord C.(1998), Legitimacy and the European Union, Londen, Longham Beus, Jos de en Mak, Jeannette ( 2009), De kwestie Europa, Hoe de EU tot de Nederlandse politiek doordringt, Amsterdam, University Press Castle, Stephan (04-03-2010), European Parliament wields a wider influence, The New York Times Eijk, Cees van der (2002), Legitimiteitsvragen in de EU en in de lidstaten. Uit: Europa periodiek, maart 2002 Easton, David (1965), A systems analysis of political life, Wiley Follesdal, Andreas and Hix, Simon (2002), Why there is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik, European Governance Papers, No C-05-02 ‘t Hart, Paul en ten Hooven, Marcel (2004) Op zoek naar leiderschap. Regeren na de Revolte Amsterdam, De Balie Herzog, Roman, Bolkestein, Frits en Gerken,Lüder (23 januari 2010) De Europese Unie moet meer tegenspel krijgen van lidstaten, NRC Kaczynski, Piotr Maciej & Schout, Adriaan (26-02-2010), Capital Brussels: What kind of political actor will the Lisbon EU be?, Centre for European Policy Studies Kris, Jeroen van der (4-2-2010) EU wilde onbeschreven blad, NRC Middelaar, L. van (2009), De passage naar Europa, Groningen, Historische uitgeverij Moravcsik, Andrew (2002), In defence of the democratic deficit: Reassessing Legitimacy in the European Union, in Journal of Common Market Studies 40,4 Nedergaard, P. (2008), European Administration: Legitimacy and Efficiency, SEW 2008, 75 Ooik, R.H. van, en Wessel R.A. (2009) Het Verdrag van Lissabon: balans en afsluiting. Uit: SEW - Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 2009, pp. 253-260 Pisuisse, CS en Teubne, A.M.M. (2009), Elementair Europees Gemeenschapsrecht, Groningen, Wolters Noordhoff Schout, Adriaan en Dijken, Jeroen van (09-01-2009) EU kan goed zonder Europees Parlement, De Volkskrant Sie Dhian Ho, M. (2004), Democratisering van de EU: Permanente evenwichtskunst. Uit: De staat van de democratie. Democratie voorbij de

45

staat. E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red), Amsterdam, Amsterdam University press. Staden, Alfred van, (2003) The Right to Govern: The Democratic Legitimacy of the European Union, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael Staden, Alfred van (2008 ), De roep om leiderschap in de internationale politiek. Zijn de grote staatslieden verdwenen?, Assen, Van Gorcum Staden, Alfred van, (zomer 2009), Europa en de wereld van morgen: medespeler of toeschouwer. Uit: Christen Democratische Verkenningen, Amsterdam, Uitgeverij Boom Thomassen, J.(2007), Citizens and the legitimacy of the European Union, Den Haag, WRR web publicatie nr 19 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007), Europa in Nederland, Amsterdam, Amsterdam University Press Willis, Andrew. (23-03-2010), Commission set for limited role on 2020 targets, EU Observer

46

Appendix 3: Beleidsterreinen EU en invloed Europees Parlement na het Verdrag van Lissabon Invloed Europees Parlement: Door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 beslist het Europees Parlement (EP) op veel meer terreinen mee volgens de gewone wetgevingsprocedure. Concreet betekent dit dat de rol van het EP als wetgever nu even belangrijk is als die van de Raad van Ministers voor bepaalde onderwerpen waarbij het EP eerder niet werd betrokken of waarover het alleen werd geraadpleegd. Dat geldt bijvoorbeeld voor legale immigratie, samenwerking op strafrechtgebied (Eurojust, misdaadpreventie, onderlinge afstemming van de strafmaat, inbreuken en sancties), politiesamenwerking (Europol), structuurfondsen en sommige onderdelen van het EU-handels- en landbouwbeleid. Het EP mag nu ook over de hele begroting meebeslissen. Tot nu toe mocht dit alleen over de 'vrijwillige uitgaven' en bijvoorbeeld niet over de omvangrijke begrotingspost landbouwuitgaven. In feite wordt het EP bij praktisch alle wetgevingsvoorstellen betrokken. Het EP is nu op zo’n 50 terreinen meer medewetgever geworden. Er zijn 20 nieuwe rechtsgrondslagen gecreëerd in het Verdrag van Lissabon waarbij het EP medewetgever is, en bij 30 al bestaande rechtsgrondslagen is het EP voortaan medewetgever. Uitbreiding van bevoegdheden van de Europese Unie: Het Verdrag van Lissabon maakt nu expliciet duidelijk bij welke beleidsterreinen de EU exclusief bevoegd is, bij welke terreinen er gedeelde bevoegdheid bestaat tussen de EU en de Lidstaten, en op welke terreinen de Lidstaten exclusief bevoegd blijven. Door art 4, lid 1, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) zijn alle bevoegdheden die niet genoemd zijn in het VWEU, gedeelde bevoegdheden. Als met situatie voor inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wordt vergeleken, worden er bij de exclusieve bevoegdheden voor de EU twee nieuwe terreinen genoemd: het monetair beleid voor de landen die de euro als munt hebben en de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee. Met het Verdrag van Lissabon omvat de gemeenschappelijke handelspolitiek als exclusieve bevoegdheid voortaan de gehele gemeenschappelijke handelspolitiek. Voorheen bestond er een uitzondering op deze exclusieve bevoegdheid (artikel 133, zesde lid, EG Verdrag), waar het ging om akkoorden die de interne bevoegdheden zouden overschrijden, zoals handelsakkoorden inzake culturele en audiovisuele diensten, onderwijsdiensten en sociale en volksgezondheidsdiensten. Deze akkoorden vielen voorheen onder de gedeelde bevoegdheden. Bij de gedeelde bevoegdheden staat één nieuw onderwerp waarbij de bevoegdheid dus voortaan gedeeld wordt met de EU: energie. Sommige bevoegdheden hebben een andere naam gekregen. Hierdoor zijn bepaalde bevoegdheden uitgebreid. Zo vallen de maatregelen inzake binnenkomst en verkeer van personen nu onder de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, wat een ruimere omschrijving van de bevoegdheid is. Bij het beleidsterrein economische en sociale samenhang is de territoriale samenhang toegevoegd. Bij de exclusieve bevoegdheden voor de Lidstaten is nieuw dat de industrie, sport, toerisme en de administratieve samenwerking wordt genoemd.

47

Relevante artikelen van het Verdrag van Lissabon: Artikel 3 VWEU 1. De Unie is exclusief bevoegd op de volgende gebieden: a) de douane-unie; b) de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn; c) het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben; d) de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid; e) de gemeenschappelijke handelspolitiek. 2. De Unie is tevens exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of indien die sluiting gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen.

Artikel 4 VWEU 1. De Unie heeft een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid in de gevallen waarin haar in de Verdragen een bevoegdheid wordt toegedeeld die buiten de in de artikelen 3 en 6 bedoelde gebieden valt. 2. De gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten betreffen in het bijzonder de volgende gebieden: a) interne markt; b) sociaal beleid, voor de in het onderhavige Verdrag genoemde aspecten; c) economische, sociale en territoriale samenhang; d) landbouw en visserij, met uitsluiting van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee; e) milieu; f) consumentenbescherming; g) vervoer; h) trans-Europese netwerken; i) energie; j) de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht; k) gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op het gebied van volksgezondheid, voor de in het onderhavige Verdrag genoemde aspecten. 3. Op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte is de Unie bevoegd op te treden, en met name programma's vast te stellen en uit te voeren; de uitoefening van die bevoegdheid belet de lidstaten niet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen. 4. Op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp is de Unie bevoegd op te treden en een gemeenschappelijk beleid te voeren; de uitoefening van die bevoegdheid belet de lidstaten niet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen. Artikel 5 VWEU 1. De lidstaten coördineren hun economisch beleid binnen de Unie. Daartoe stelt de Raad maatregelen vast, met name globale richtsnoeren voor dat beleid. Voor de lidstaten die de euro als munt hebben, gelden bijzondere bepalingen. 2. De Unie neemt maatregelen om te zorgen voor de coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, met name door de richtsnoeren voor dat beleid te bepalen.

48

3. De Unie kan initiatieven nemen ter coördinatie van het sociaal beleid van de lidstaten. Artikel 6 VWEU De Unie is bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. Dit geldt voor de volgende gebieden wat hun Europese dimensie betreft: a) bescherming en verbetering van de volksgezondheid; b) industrie; c) cultuur; d) toerisme; e) onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport; f) civiele bescherming; g) administratieve samenwerking.

49