Het Verdrag Betreffende de Status van Vluchtelingen

1

Het Verdrag Betreffende de Status van Vluchtelingen Internationale Samenwerking en de Nederlandse houding op het gebied van het vluchtelingvraagstuk tussen 1938 en 1952

Femke Vermeer S0867756 Morsweg 56 2312 AE Leiden 06-19868368

Bachelor Werkstuk 15 ECTS Mw Prof. dr. M.L.J.C. Schrover

Inleverdatum: 11 april 2013

2 Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1: Inleidend hoofdstuk

4

1.1

Probleemstelling

4

1.2

Historiografie

5

1.3

Theoretisch kader

7

1.4

Materiaal en methode

11

1.5

Indeling en periodisering

12

Hoofdstuk 2: Het vluchtelingenprobleem

14

2.1

Vooroorlogse Vluchtelingen

14

2.2

Het Joodse Vluchtelingenprobleem

15

2.3

Vluchtelingen uit het Oostblok

16

Conclusie

17

Hoofdstuk 3: Het begin van internationale samenwerking

18

3.1

De internationale discussie binnen de IGCR

18

3.2

De positie van Nederland binnen deze discussie

21

Conclusie

22

Hoofdstuk 4: De UNRRA, samenwerking na de Tweede Wereldoorlog 4.1

Internationale discussie over het vluchtelingenprobleem na de

24 24

Tweede Wereldoorlog 4.2

De positie van Nederland binnen deze discussie

27

Conclusie

28

Hoofdstuk 5: De IRO, een Westers georiënteerde blik

29

5.1

Internationale discussie rond de oprichting van de IRO

29

5.2

De positie van Nederland binnen deze discussie

31

Conclusie

32

Hoofdstuk 6: De UNHCR, samenwerking binnen de Verenigde Naties

34

6.1

Internationale discussie rond de oprichting en taken van de UNHCR

34

6.2

De positie van Nederland binnen deze discussie

37

Conclusie

38

Hoofdstuk 7: Het verdrag van Genève, 1951

39

7.1

De totstandkoming van het vluchtelingenverdrag

39

7.2

Spelers en belangen

40

7.3

Besprekingen

40

3 7.4

Afspraken en de Nederlandse positie in het debat

44

Conclusie

47

Conclusie

49

Literatuurlijst

52

Archivalia

53

4 Inleidend hoofdstuk

§1.1 Probleemstelling Een groot probleem in de periode na de Tweede Wereldoorlog waren de grote aantallen vluchtelingen en anderen die niet thuis waren, ongeveer 11 miljoen. Het ging hier in feite om twee groepen. De eerste groep werd ook wel Displaced Persons genoemd. Hieronder wordt iemand verstaan ‘die door toedoen van de regeringen van nationaal socialistische of fascistisch bestuurde landen is gedeporteerd of gedwongen is zijn vaderland of het land waar hij verbleef te verlaten. (…) Indien de oorzaken van hun “verplaatsing” hebben opgehouden te bestaan behoren zij zo spoedig mogelijk te worden gerepatrieerd (…).’1 De andere groep was die van vluchtelingen, welke voor, tijdens en na de oorlog waren gevlucht. Er was tussen deze groepen een gedeeltelijke overlap. Al tijdens de oorlog was er nagedacht hoe vluchtelingen het beste konden worden opgevangen. Vooral de Verenigde Staten drongen aan op internationale samenwerking om het vluchtelingenprobleem op te lossen. Kort na de Tweede Wereldoorlog werden organisaties opgericht en in de jaren die volgden werden steeds meer en diepgaandere afspraken gemaakt op mondiaal niveau met betrekking tot het vinden van een oplossing voor dit probleem. De Sovjet Unie meende echter dat vooral de naoorlogse vluchtelingen niet in hetzelfde verband als de DP’s besproken moesten worden. De vluchtelingen die als arbeidskrachten konden worden ingezet vonden al snel een nieuwe vestigingsplaats. Voor de zogenaamde ‘hard core’ van ouderen, zieken en gehandicapten kon minder makkelijk een oplossing gevonden worden. De situatie waarin zij zich bevonden was schrijnend. Velen van hen hadden jaren in concentratiekampen gezeten en waren getraumatiseerd. Hun problemen werden erkend en de internationale gemeenschap werkte samen om een plek voor hen te vinden.2 1951 was een belangrijk jaar als het gaat om samenwerking op dit gebied. Met het ‘Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen’, dat werd opgezet binnen het kader van de Verenigde Naties, werden belangrijke, internationale afspraken gemaakt over de rechten van vluchtelingen. In het verdrag werden bepalingen opgenomen, zoals de essentiële definiëring van de term ‘vluchteling’. Daarnaast werden andere zaken in het verdrag vastgelegd met betrekking tot de speciale rechten die politieke vluchtelingen en statelozen kregen. Maar er was veel discussie over de bepalingen die in het verdrag moesten worden opgenomen. De bespre-

1 2

NL-HaNA, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 2.05.31, inv.nr.78. M.J. Proudfoot, European Refugees: 1939-1952, A Study in Forced Population Movement (Londen 1957) 10.

5 kingen duurden daarom lang. Het verdrag werd uiteindelijk door 26 landen ondertekend, waarvan 18 Europese. De centrale vraag in deze scriptie is: Waarom was er zoveel discussie bij de totstandkoming van het verdrag en hoe stond Nederland daarin? De hoofdvraag valt uiteen in drie deelvragen. Allereerst gaat het om de vraag welke actoren en factoren invloed hadden op het verloop van de internationale samenwerking inzake het vluchtelingenvraagstuk. Ten tweede gaat het om het verloop van deze samenwerking binnen de verschillende organisaties die werden opgericht om het lot van de vluchtelingen te verbeteren. De derde deelvraag richt zich op de afspraken die in het uiteindelijke verdrag zijn gemaakt. Welke waren dit? Kunnen ze vernieuwend genoemd worden? Met deze drie deelvragen hoop ik een duidelijker beeld te krijgen van de discussie.

§1.2 Historiografie Er bestaat een aantal belangrijke overzichtswerken over de vluchtelingenorganisaties die actief waren in de periode vlak voor, tijdens en na de Tweede Wereldoorlog. Hieronder worden de vier organisaties aangehaald die ook aan bod komen in het onderzoek, namelijk de IGCR, UNRRA, IRO en de UNHCR. De belangrijkste auteurs over dit onderwerp zijn DucasseRogier3 en Zieck4. Ducasse-Rogier geeft in haar boek, The International Organisation for Migration 1951-2001, een overzicht van de verschillende vluchtelingenorganisaties, met hun organisatievorm en taken. In het boek van Zieck, UNHCR´s worldwide presence in the field, a legal analysis of UNHCR´s cooperation agreements, wordt vooral ingegaan op de verdragen die gesloten werden bij de vorming van deze organisaties. Dit boek gaf daardoor een juridisch raamwerk aan dit onderzoek. Over de internationale samenwerking in de periode van 1938 tot 1951 is (tevens) veel geschreven. In deze werken wordt vooral gekeken naar de verschillende mandaten van de vluchtelingenorganisaties en de wil van landen om mee te werken. De werken van Loescher5 en Gordenker6 dienen als belangrijkste naslagwerken voor dit onderzoek. Het werk van Loescher, The UNHCR and World Politics, A Perilous Path, bespreekt de vorming van vluchtelingenorganisaties van na de Tweede Wereldoorlog. Dit werk gaat in op de diplomatieke aspecten in de verdragen. Welke belangen hadden de verschillende mogendheden en hoe kwam 3

M. Ducasse-Rogier, The International Organization for Migration 1951-2001 (Parijs 2001). M. Zieck, UNHCR’s worldwide presence in the field, a legal analysis of UNHCR’s cooperation agreements (Nijmegen 2006). 5 G. Loescher, The UNHCR and World Politics, A Perilous Path (New York 2001). 6 L. Gordenker, Refugees in International politics (London 1987). 4

6 dit tot uiting in de verdragen die gesloten werden? Een ander werk wat hier ook op ingaat is het werk van Gordenker, Refugees in International Politics. Daarnaast zijn de verdragen die bij het aangaan van specifieke samenwerkingsverbanden werden gesloten van belang. Hierin staat, vaak in de vorm van amendementen, aangegeven wat de belangrijkste punten waren voor de individuele staten. Hierdoor kan men inzicht verwerven in de verschillende belangen en posities, en daarmee de opstelling van deze staten in het debat. Voor de travaux préparations van het Vluchtelingenverdrag is in dit onderzoek vooral gebruik gemaakt van de doctoraalscriptie van H.E. Bouscher, In het belang van de politiek, Humanitaire motieven bij het totstandkomen van het Verdrag Betreffende de Status der Vluchtelingen in 1951?.7 Zij heeft in haar scriptie die voorbereidende besprekingen volledig samengevat. Inzake de Nederlandse positie vóór de Tweede Wereldoorlog heb ik gebruik gemaakt van het boek van D. Cohen. Door deelname aan meerdere commissies die zich buigen over het vluchtelingenprobleem geeft hij een volledig beeld van de belangen die meespelen in deze periode.8 Voor de naoorlogse periode maak ik naast primaire bronnen gebruik van het werk van C.K. Berghuis. Zij geeft een uiteenzetting van het Nederlandse toelatingsbeleid voor vluchtelingen en displaced persons in de periode van 1945 tot 1956.9 Hierin word een goed beeld gegeven van de politieke besluitvorming rond het vluchtelingenvraagstuk in deze periode. Daarnaast heb ik gebruik gemaakt van het werk van T. Walaardt. In deze dissertatie wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de actoren en factoren die een rol spelen binnen de Nederlandse discussie over de vluchtelingen. 10 Uit al deze werken komt naar voren dat de Koude Oorlog en schuldgevoelens bij Europese mogendheden van grote invloed waren op het samenwerkingsproces om het vluchtelingenprobleem op te lossen. Ik zal proberen om met nog niet eerder gebruikt bronnenmateriaal nieuwe inzichten te verschaffen in deze periode van internationale samenwerking. Over deze bronnen meer in materiaal en methode.

7

H.E. Bouscher, In het belang van de politiek. Humanitaire motieven bij het totstandkomen van het Verdrag Betreffende de Status der Vluchtelingen in 1951? (Scriptie Sociale Geschiedenis UL, Leiden 2006). 8 D. Cohen, Zwervend en doelend: de Joodse vluchtelingen in Nederland in de jaren 1933-1940: met een inleiding over de jaren 1900-1933 (Haarlem 1955). 9 C.K. Berghuis, Geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid. Het Nederlandse toelatingsbeleid voor vluchtelingen en displaced persons van 1945 tot 1956 (Amsterdam 1999). 10 T. Walaardt, Geruisloos inwilligen. Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure, 19451994 (Hilversum 2012).

7 §1.3 Theoretisch kader Om het theoretisch kader vorm te geven waarbinnen dit onderzoek zich plaatst maak ik onderscheid tussen de actoren en factoren. Met de actoren worden de personen, organisaties, instanties en staten bedoeld die invloed uitoefenen op het verloop van het proces. Er zijn veel actoren als het gaat om de aanpak van het vluchtelingenprobleem na de Tweede Wereldoorlog, maar een aantal daarvan zijn bijzonder invloedrijk geweest op de uitkomst van de verdragen en de naleving daarvan. De eerste actor zijn de Verenigde Staten. Dit land nam voor de Tweede Wereldoorlog al initiatief om een oplossing te zoeken voor de vluchtende Joden uit Duitsland in de jaren dertig. Daarnaast staken zij veel geld in twee belangrijke vluchtelingenorganisaties na de oorlog, de UNRRA en de IRO. 11 De Verenigde Staten hadden als actor een positieve invloed op de internationale samenwerking. De andere grote speler op politiek gebied was de Sovjet Unie. In de Koude Oorlog stonden de VS en de SU lijnrecht tegenover elkaar. Er waren er veel vluchtelingen afkomstig uit het SU en andere landen van het Warschaupact. Zij wensten niet terug te keren naar hun vaderland na de Tweede Wereldoorlog.12 De SU had als actor zowel een positieve als negatieve invloed op de internationale samenwerking. In de jaren direct na de Tweede Wereldoorlog namen zij actief deel aan verschillende organisaties om het vluchtelingenprobleem op te lossen. Toen de politieke spanningen in de Koude Oorlog toenamen trok de SU zich echter terug uit deze organisaties waardoor zij een stagnerende factor werd voor een effectieve afstemming en samenwerking. De derde actor waren landen die betrokken waren bij de vorming van internationale verdragen, zowel op het Europees als, vanaf de oprichting van de UNHCR, mondiaal niveau. Het was een heel gemêleerd gezelschap dat uiteenlopende belangen vertegenwoordigde. Er waren landen die een overschot aan vluchtelingen hadden. Zij waren deze vluchtelingen liever kwijt dan rijk. Daarnaast waren andere landen niet positief gestemd over het ontvangen van vluchtelingen uit angst voor de terugkeer van werkloosheid.13 Toch zagen de regeringen van meerdere landen in dat het vluchtelingenprobleem, opgelost moest worden en zetten zij zich hier voor in. Deze houding van landen had zowel een positieve als een negatieve invloed op de internationale samenwerking. In deze scriptie zal de positie van Nederland binnen dit vraagstuk bestudeerd worden. De laatste belangrijke actoren waren de internationale vluchtelingenorganisaties. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen Joodse en niet-Joodse organisaties. De organisaties stelden de

11

F. Caestecker, Vluchtelingenbeleid in de Naoorlogs periode (Brussel 1992) 29-30. Caestecker, Vluchtelingenbeleid, 31. 13 Ibidem, 32. 12

8 belangen van specifieke groepen vluchtelingen voorop. Zij waren aanwezig als adviesorgaan bij de besprekingen rond het vluchtelingenprobleem.14 Deze organisaties hadden een positief effect op de internationale samenwerking, in de beginjaren mede door een financiële ondersteuning van verschillende projecten om de vluchtelingen te helpen. Naast de actoren waren er vijf mogelijke clusters van factoren die van invloed waren op de omgang met de vluchtelingen. Met factoren worden kenmerken of omstandigheden bedoeld die van invloed waren op het verloop van het proces. De eerste en belangrijkste politieke factor was de Koude Oorlog. De toenemende spanning, die voortkwam uit complexe kwesties als ideologie, macht, invloedssfeer en beheersing van economisch bronnen werd een steeds groter obstakel om het vluchtelingenprobleem aan te kunnen pakken. Deze strijd tussen de twee grootmachten, de Verenigde Staten en de Sovjet Unie, had een stagnerende invloed op de besluitvorming rond het vluchtelingenprobleem.15 Als tweede mogelijke factor is er de economische situatie. In de jaren dertig van de twintigste eeuw heerste er een mondiale economische crisis. De opvang van vluchtelingen bracht hoge kosten met zich mee en er was een vrees voor toename van de werkloosheid. Hierdoor waren niet veel landen bereid geld te stoppen in de oplossing van het vluchtelingenprobleem. Na de Tweede Wereldoorlog waren woningen en infrastructuur verwoest. De opbouw van het land kostte veel geld en tijd. In deze periode werd de financiering van projecten vooral betaald door particuliere vluchtelingenorganisaties en de Verenigde Staten. 16 De economische situatie is een complexe maar essentiële factor in de verklaring van de discussie rond het vluchtelingenprobleem. Een derde factor wordt gevormd door de humanitaire argumenten voor de oplossing van het vluchtelingenprobleem. Deze argumenten werden vooral gebruikt na de oorlog. Vluchtelingen waren slachtoffer van de schending van mensenrechten en de wereld had daar, door haar passiviteit, speciale verantwoordelijkheid voor. Er kan gesproken worden van een ‘Europees schuldgevoel’.17 Daarnaast was de situatie waarin de vluchtelingen verkeerden veelal erbarmelijk. Dit werd vooral duidelijk na het Harrison report waarover later meer. Ten tijde van de oprichting van de UNHCR wilden meerdere landen wereldwijd dat juridische en politieke bescherming aan de vluchtelingen zou worden geboden. Dit moest bij voorkeur een uniforme, algemeen geldende regeling zijn, zodat het voor vluchtelingen duidelijk was op

14

Caestecker, Vluchtelingenbeleid, 28. Ibidem, 27-29. 16 Ibidem, 29. 17 Ibidem, 5. 15

9 welke rechten zij aanspraak konden maken. Dit element had positieve invloed op het stimuleren van de internationale samenwerking. Als vierde belangrijke factor is er de kwestie omtrent het opgeven van soevereiniteit. Bij het sluiten van internationale verdragen moet een deel van de soevereiniteit worden opgegeven. Veel landen wilden niet aan te strakke regels gebonden zijn. De mate waarin een land bereid was om zijn soevereiniteit op te geven en zo het probleem op te lossen is dan een belangrijke factor.18 Om toch tot een akkoord hierover te komen werd benadrukt dat het een tijdelijk probleem zou zijn. Een probleem dat binnen afzienbare tijd opgelost kan worden is per slot aantrekkelijker en respectievelijk makkelijker ‘te verkopen’. Dit zorgde ervoor dat meer landen mee zouden werken. Het benoemen van de tijdelijkheid van het probleem had een positief effect op de internationale samenwerking en het sluiten van verdragen. De laatste factor is het creëren van een ‘heilstaat’ voor de vluchtelingen. Hier word al mee begonnen voor de oorlog. Na de oorlog werd Palestina gezien als de heilstaat voor de Joodse vluchtelingen. Het probleem was echter dat het gebied tot 1948 onder mandaat van Groot-Brittannië viel. Dat land voerde een streng immigratiebeleid om conflicten met de plaatselijke, Arabische, bevolking te beperken.19 Nadat de staat Israël was gesticht werden meer vluchtelingen toegelaten. Dit loste het probleem slechts ten dele op. Niet alle vluchtelingen konden en wilden naar Israël. Daarnaast was een deel van de vluchtelingen niet Joods, vooral later in de jaren veertig. De stichting van de staat Israël kan dus worden gezien als een gedeeltelijke oplossing voor het Joodse vluchtelingenprobleem.

Tabel: Belangrijkste actoren en factoren schematisch weergegeven. Actoren

Factoren

Verenigde Staten

Politiek: Koude Oorlog -

Nederland

Repatriëring van Sovjet burgers

Economisch: -

Jaren dertig: Economische crisis

-

Na ’45: Periode van wederopbouw

-

Financiering door particuliere organisaties en de Verenigde Staten

Europese landen, met of zonder vluchtelin- Humanitaire redenen:

18 19

D. Bronkhorst, Een tijd van komen, De geschiedenis van vluchtelingen in Nederland (Amsterdam 1990) 13. Loescher, The UNHCR and World Politics, 33.

10 genprobleem

-

Schuldgevoelens Europese mogendheden

-

Situatie waarin de vluchtelingen verkeerden

-

Creëren van een uniform juridisch beleid voor vluchtelingen

Andere landen, met of zonder vluchtelingen- Opgeven van soevereiniteit probleem.

-

Tijdelijkheid van het probleem werd benadrukt

(Internationale) vluchtelingenorganisaties

Creatie van heilstaat voor vluchtelingen

Er zijn meerdere visies met betrekking tot het belang van de factoren en actoren in het proces van onderhandeling bij de totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag. Volgens de traditionele visie vonden staten het belangrijker om de veiligheid van vluchtelingen te waarborgen dan om hun soevereiniteit te behouden.20 Aanhangers van deze visie zijn Alte Grahl-Madsen21 en Louise Holborn.22 Volgens hen werden na de Eerste Wereldoorlog vluchtelingen voor het eerst als een humanitair probleem beschouwd. Dit is te weerleggen, want ook eerder werden vluchtelingen als een probleem gezien waarvoor maatregelen moesten worden getroffen. Een voorbeeld zijn de Hugenoten die om godsdienstige redenen Frankrijk ontvluchtten aan het einde van de 17e eeuw.23 Maar vanaf de Eerste Wereldoorlog kwam er wel meer aandacht voor het lot van vluchtelingen en werden er stappen ondernomen voor het verbeteren van de omstandigheden. De auteurs verschilden van mening over het effect van de Koude Oorlog bij het opstellen van het Vluchtelingenverdrag. Holborn zag deze politieke scheidslijn als een obstakel voor samenwerking. Grahl-Madsen laat de invloed van de Koude Oorlog volledig buiten beschouwing.24 Er kwam kritiek op deze traditionele visie. De voornaamste critici waren James Hataway25 en Gil Loescher. Het vluchtelingenverdrag was volgens hen een onderdeel van de Kou-

20

Bouscher, In het belang van de politiek, 7. A. Grahl-Madsen, ‘Identifying the World’s Refugees’, Annals of the American Academy of Political and Social Science 467 (1983) 11-23. 22 E.A. Copeland, ‘Louise W. Holborn Archives, Schlesing Library, Radcliffe College’, Journal of Refugee Studies 10 (1997) 503-506. 23 H. Obdeijn en M. Schrover, Komen en gaan. Immigratie en emigratie in Nederland vanaf 1550 (Amsterdam 2008) 41-42. 24 Bouscher, In het belang van de politiek, 7-8. 25 J.C. Hataway, ‘The evolution of refugee status in international law: 1920-1950’, International and Comparative Law Quarterly 33 (1984) 348-380. 21

11 de Oorlog strategie. Humanitaire redenen waren ondergeschikt aan politieke motieven en werden gebruikt om het beleid acceptabel te maken. Ook de economische druk op de landen die vluchtelingen ontvingen wordt genoemd, maar niet als een van de hoofdredenen aangedragen.26 In deze scriptie zullen deze visies worden getoetst aan de hand van niet eerder gebruikte primaire bronnen.

§ 1.4 Materiaal en methode Als eerste primaire bron heb ik gebruik gemaakt van de stukken van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken.27 De stukken zijn nog niet eerder zo uitgebreid voor een onderzoek gebruikt. In deze stukken bevindt zich correspondentie tussen de Amerikaanse president Franklin D. Roosevelt en zijn diplomaten over het vluchtelingenprobleem in Europa, en geeft zowel de mening weer van de Amerikanen als van de Europese landen. De bronnen zijn gedigitaliseerd, en daardoor gemakkelijk in te zien. De authenticiteit van deze bronnen wordt bevestigd door het feit dat de mensen die verslag uit brengen daadwerkelijk diplomaat waren in de verschillende Europese landen in deze periode. Zij hadden als diplomaat de taak om de Amerikaanse president te informeren over de verschillende meningen van de Europese regeringen. Dit is terug te zien in de bron. De verslagen zijn vrij kort en bevatten vaak citaten van politici. Deze bronnen geven een inzicht in de kwesties die binnen Europa en Amerika speelden omtrent het vluchtelingenprobleem en verschaffen nieuwe inzichten op het gebied van de samenwerking om dit probleem op te lossen. De stukken zullen aan bod komen in hoofdstuk vier waar uitgebreid zal worden ingegaan op de samenwerking tussen de verschillende landen.28 Om de Nederlandse positie in het debat te verklaren heb ik gebruik gemaakt van verschillende primaire bronnen. Voor de periode vóór de oorlog is gebruik gemaakt van Hande26

Bouscher, In het belang van de politiek, 8-9. http://history.state.gov/ 28 ‘Cooperation with the intergovernmental committee on refugees to assist persons forced to migrate, primarily from Germany, for political or racial reasons’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1939. General the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1939) 55-160. ‘Interest of the United States in the relief and rescue of Jews and security detainees in Germy and Germanoccupied territory’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1945. General the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1945) 1119-1145. ‘Concern of the United States over problems involving displaced and stateless persons and refugees’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1945. General the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1945) 1146-1226. ‘The United States and the question of international assistance to refugees and displaced persons; the genesis of the International Refugee Organization’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1946. General the British Commonwealth and Europe Editorial Note (Washington 1946) 1448-1449. 27

12 lingen van de Tweede Kamer.29 Hieruit wordt de politieke discussie omtrent het onderwerp duidelijk. In de specifieke context van de IRO heb ik gebruik gemaakt van een brief die koningin Juliana schreef aan President Truman in 1951, waarin zij aandrong op een snelle oplossing van het vluchtelingenprobleem.30 De brief geeft de mening van koningin Juliana weer. Voor het nagaan van de publieke opinie rond de oprichting van de UNHCR heb ik gebruik gemaakt van verschillende artikelen uit Nederlandse kranten over dit onderwerp. Deze artikelen vond ik in het Nationaal Archief.31 Voor de Nederlandse positie in de discussie rond de totstandkoming van het vluchtelingenverdrag heb ik gebruik gemaakt van stukken uit het Nationaal Archief.

32

Hier liggen

stukken van de onderzoekscommissie onder leiding van Minister Boetzelaer van Buitenlandse Zaken. Deze commissie nam het ontwerpverdrag onder de loep en vulde, waar nodig, het verdrag aan met de visie van de Nederlandse regering in de vorm van amendementen. De notulen zijn erg uitgebreid en voor akkoord getekend door alle deelnemers. Daarnaast bevindt zich een exemplaar van het uiteindelijke Vluchtelingenverdrag in het Nationaal Archief, waar de toegevoegde amendementen te zien onder vermelding van het land dat ze heeft ingebracht. Dit geeft een goed beeld van de belangen die de verschillende landen verdedigden en verschaft belangrijke inzichten over hun belangen. Deze stukken uit het Nationaal Archief zijn nog niet eerder gebruikt in een onderzoek over de totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag en zullen aan bod komen in het laatste hoofdstuk. §1.5 Indeling en periodisering Dit onderzoek is chronologisch ingedeeld en bestaat uit drie delen. In het eerste, inleidende, deel wordt het vluchtelingenprobleem en de vluchtelingenorganisaties belicht. In dit deel van het onderzoek worden vragen beantwoord als: Wat hield het vluchtelingenprobleem precies in? Om welke groepen mensen gaat het? Welke organisaties probeerden dit probleem op te lossen en op welke manier?

29

Handelingen van de Tweede Kamer der Staten Generaal 1938-1939. http://www.kha.nl/actueel/maand%20september%2006/19510963921.xml.htm (1 april 2013). 31 Nationaal Archief, Den Haag, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 1947-1957, nummer toegang 2.05.31, inventarisnummer 78 32 Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken: Maatschappelijke Zorg, 1948-1952, nummer toegang 2.04.52, inventarisnummer 166 Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken: Maatschappelijke Zorg, 1948-1952, nummer toegang 2.04.52, inventarisnummer 167 Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken: Maatschappelijke Zorg, 1948-1952, nummer toegang 2.04.52, inventarisnummer 168 Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken: Code-Archief 1945-1954, nummer toegang 2.05.117, inventarisnummer 8807 30

13 In het tweede deel wordt de internationale samenwerking in de periode 1938 tot 1951 uiteengezet. Er wordt dan vooral gekeken naar de mandaten van de vluchtelingenorganisaties, de wil van landen om mee te werken en de rol van Nederland binnen de discussie rond het ontstaan en functioneren van organisaties.. In dit gedeelte zullen de actoren en factoren in het eerder genoemde theoretische kader een belangrijke rol spelen bij het verklaren van de samenwerkingsvormen. In het derde en laatste stuk wordt het Verdrag Betreffende de Status van Vluchtelingen onder de loep genomen. Welke landen namen deel aan de besprekingen? Wat waren hun belangen en specifiek de belangen van Nederland? En welke afspraken werden uiteindelijk gemaakt? Ik beperk het onderzoek in een aantal opzichten. Ik zal enkel aandacht besteden aan de periode tussen 1938 en 1952, met als eindpunt het Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen. Verder kijk ik alleen naar het vluchtelingenprobleem op het Europese grondgebied. Ik zal niet ingaan op de vluchtelingen in Azië.

14 Hoofdstuk 2: Het vluchtelingenprobleem

Er zijn drie belangrijke groepen vluchtelingen te noemen die onderdeel uitmaken van het vluchtelingenprobleem. Dit waren Duitse vluchtelingen van vóór de oorlog en Joodse en Oost-Europese vluchtelingen na de oorlog. Deze drie groepen beheersten de internationale vluchtelingenpolitiek tussen 1938 en 1952. In dit hoofdstuk worden deze drie groepen kort belicht om zo een beter beeld te krijgen van de omvang van het probleem.

§ 2.1 Vooroorlogse vluchtelingen Vanaf de jaren dertig kwamen er steeds meer vluchtelingen vanuit Duitsland. De vervolgingen vanwege geloofs- en politieke overtuigingen waren begonnen. Deze vluchtelingen waren voor meer dan de helft Joods. Ze vluchtten vooral naar Frankrijk, België, Zwitserland, Nederland, Groot-Brittannië, de Verenigde Staten en Palestina. In eerste instantie konden ze hun kapitaal nog meenemen, maar vanaf 4 juni 1938 werd in Duitsland een wet ingevoerd waardoor dat niet meer mogelijk was.33 Tot de zomer van 1938 vond de vlucht vanuit Duitsland plaats op een individuele en ad hoc basis. Er waren toen nog geen organisaties die dit coördineerden. Op 6 juli 1938 kwam de eerste internationale organisatie om de vluchtelingen te ondersteunen bij het vinden van een nieuwe vestigingsplaats, de IGCR. Over deze organisatie zal later in dit onderzoek meer worden vertelt. Er waren vele initiatieven om de Duitse vluchtelingen te ondersteunen. Vermogende Joden gaven geld aan de Joodse vrijwillige organisaties die zich inzetten voor de vluchtelingen. Ook namen verschillende landen, waaronder België, Groot-Brittannië, Frankrijk, Nederland en de Verenigde Staten maatregelen om tijdelijke verblijfsvergunningen en noodfondsen in te stellen.34 Dit was ook nodig, in 1939 waren er al 280.000 vluchtelingen die buiten Duitsland hun toevlucht zochten.35 Toch waren deze maatregelen niet voldoende. Geen van de landen zette zijn grenzen open. Daarnaast werd de verantwoordelijkheid voor het opnemen van de vluchtelingen altijd bij de buurlanden neergelegd. Zo werd het probleem doorgeschoven, maar niet aangepakt. Dit werd duidelijk met de Conferentie van Evian die in de zomer van 1938 bijeen werd geroepen in het Franse plaatsje Évian-les-Bains door president F.D. Roosevelt van de Verenigde Staten. Hij wilde dat Europese landen meer vluchtelingen zouden toelaten. Weinig Europese landen

33

Proudfoot, European Refugees: 1939-52, 25. Ibidem, 26. 35 Ibidem, 25. 34

15 gaven gehoor aan deze oproep. Er heerste een economische crisis in Europa en er was geen geld voor de opvang van de vluchtelingen. Wel werden de koloniën aangedragen als eventuele vestigingsplaats.36 De houding van Groot-Brittannië was in deze periode belangrijk. De Britten beperkten de immigratie naar Palestina en lieten maar mondjesmaat Joodse vluchtelingen toe.

§ 2.2 Het Joodse Vluchtelingenprobleem In totaal waren er voor de oorlog 802.000 vluchtelingen, waarvan 52% Joods. Veel van deze vluchtelingen kwamen uiteindelijk toch nog onder Duitse invloed te staan, omdat de gebieden waar ze heen vluchtten tijdens de oorlog door de Duitsers werden bezet.37 Na de oorlog duurde het een tijd voordat de Joodse vluchtelingen als aparte groep werden gezien. Joodse vluchtelingenorganisaties waren het er niet over eens of een aparte status voor Joodse vluchtelingen gewenst was. Lange tijd waren zij gewoon onderdeel van de vluchtelingenstromen die na de oorlog ontstonden. Dit veranderde in augustus 1945, toen de Verenigde Staten aandrongen op een speciale status van de Joodse vluchtelingen, die een hogere prioriteit moest hebben dan andere groepen. Harrison, afgezant van de IGCR, zei hierover: ‘The first and plainest need of these people is a recognition of their (…) status as Jews’38. Ook drong de VS er bij Groot-Brittannië op aan om de immigratierestricties naar Palestina op te heffen.39 In de zomer van 1945 kwam de grote, nieuwe, vluchtelingenstroom op gang. Per dag vluchtten vierhonderd mensen uit Oost-Europa en Duitsland. Zij vluchtten lang niet alleen om wat ze in de oorlog hadden meegemaakt of uit angst voor vervolging, maar ook vanwege economische redenen. Veel vluchtelingen kwamen aan in de westerse zones van Berlijn en hoopten van daaruit verder geholpen te worden. De kosten voor de verzorging van deze vluchtelingen worden geschat op 50.000 dollar per dag.40 Deze kosten werden voor het grootste deel betaald door de Amerikaanse autoriteiten, samen met Joodse organisaties die verantwoordelijk waren voor de ondersteuning en coördinatie. Een groot probleem ontstond doordat er weinig doorreismogelijkheden waren. De strenge anti-immigratiewetgeving van voor de oorlog waren weer ingevoerd en ook de immigratierestricties naar Palestina werden niet versoepeld. Het Britse Mandaat Schema was een 36

http://www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Holocaust/Evian1.html (23 januari 2013). Proudfoot, European Refugees: 1939-52, 318. 38 Ibidem, 326. 39 Ibidem, 325. 40 Ibidem, 342. 37

16 model voor een normaal immigratieplan, waarbij niet alleen rekening werd gehouden met de economische positie van het land, maar ook met de daar al wonende bevolkingsgroepen. De Joodse bevolking in Palestina groeide tussen 1922 en 1945 van 83.000 naar 429.000.41 Vanaf 1948, toen het land niet meer onder Brits mandaat stond, ontving de nieuwe staat Israël ongeveer 200.000 immigranten per jaar.42 Ongeveer 15% van de Displaced Persons, die naar Israël wilden, had daar al familie wonen.43 Andere vluchtelingen, die geen familie hadden waar zij konden verblijven, werden opgevangen in kampen. Deze kampen kenden niet de beste omstandigheden, en een verblijf van zes maanden tot een jaar in een kamp was geen uitzondering. Deze lange wachttijd in kampen kwam door het tekort aan huizen. Het bouwen van huizen werd, net als de immigratie, gecontroleerd en veelal betaald door particuliere Joodse organisaties.44 Ondanks al deze problemen zagen veel Joden Israël toch als het enige ‘beloofde’ land waar ze heen wilden emigreren.

§ 2.3 Vluchtelingen uit het Oostblok Ook uit Oost-Europa waren veel mensen naar het westen gevlucht. Om de repatriëring van deze vluchtelingen wat soepeler te laten verlopen werd er een plan opgesteld. Per dag werden 20.000 tot 50.000 mensen gerepatrieerd, oftewel teruggestuurd naar hun vaderland.45 In de loop van de tijd kwamen er echter steeds meer Oost-Europeanen die helemaal niet terug wilden naar gebieden die onder controle stonden van de Sovjet-Unie. Dit zorgde voor problemen. De Sovjet-Unie wilde dat deze personen zouden terugkeren, desnoods gedwongen. In eerste instantie gingen de Westerse mogendheden mee in dit beleid, dat immers was afgesproken op de conferentie in Jalta in 1945. Maar na verloop van tijd veranderde hun mening. Er waren meer dan 250.000 mensen in de Westelijke Zones van Duitsland en Oostenrijk die claimden geen Sovjet burger te zijn, en daarom niet gerepatrieerd wilden worden.46 Daarnaast waren er ook bevolkingsgroepen, zoals de Polen, die niet terug wensten te keren naar hun land omdat dit gebied nu onder Sovjet controle stond.47 De Polen waren de grootste groep met ongeveer 400.000 Displaced Persons. Verder waren er ongeveer 200.000 Balten van Estland, Letland en Litouwen. Ook Joegoslaven, 25.000, en Oost-Europese Joden, 185.000, behoorden tot deze

41

H.B.M. Murphy, ‘The Resettlement of Jewish Refugees in Israel, with Special Reference to Those Known as Displaced Persons’, Population Studies 5 (1951) 153-174, aldaar 153-154. 42 Murphy, ‘The Resettlement of the Jewish Refugees’, 174. 43 Ibidem, 159. 44 Ibidem, 165. 45 Proudfoot, European Refugees: 1939-52, 209. 46 Ibidem, 214. 47 Proudfoot, European Refugees: 1939-52, 221.

17 groep van DP’s. In totaal waren er ruim 700.000 mensen die niet wensten terug te keren naar de Sovjet Unie, of naar een van haar satelliet staten.48 De totale groep die met dit probleem kampte was klein. Maar 0,6 % van het totaal aantal DP’s uit Oost-Europese landen wenste niet gerepatrieerd te worden.49 Toch zette dit de diplomatieke banden tussen de Sovjet Unie en de Verenigde Staten op scherp en zorgde ervoor dat de samenwerking op het gebied van het vluchtelingenprobleem een andere wending kreeg.

Conclusie De drie belangrijkste groepen vluchtelingen, namelijk de vooroorlogse, Joodse en Oostblok vluchtelingen vormden tijdens en direct na de Tweede Wereldoorlog het vluchtelingenprobleem. De Joodse vluchtelingen werden al snel na de oorlog als aparte groep gecategoriseerd en kregen daarmee een speciale status. De Oostblok vluchtelingen kregen een belangrijke plaats binnen de Koude Oorlog politiek. Onder andere hierdoor kreeg het probleem een internationale context, en werd er dus ook al snel naar internationale samenwerking gezocht in de vorm van verschillende vluchtelingen organisaties. Over deze organisaties gaat het in de volgende hoofdstukken.

48

J.P. Chamberlain, ‘The fate of refugees and Displaced Persons’, Proceedings of the Academy of Political Science 22 (1947), 84-94, aldaar 84-85. 49 Ibidem, 218.

18 Hoofdstuk 3: Het begin van internationale samenwerking

De oplossing van het vluchtelingenprobleem moest plaatsvinden door samenwerking tussen internationale organisaties, daar waren de verschillende landen het al snel over eens. De vorm, inhoud en aanwezige gelden verschilden echter per organisatie. In de volgende hoofdstukken volgt een chronologisch overzicht van de organisaties die opgezet werden voor het welzijn van vluchtelingen. Hierbij een schematische weergave van de organisaties die in deze en volgende hoofdstukken aan de orde zullen komen:

§ 3.1 De internationale discussie binnen de IGCR Voor de Eerste Wereldoorlog werden vluchtelingenproblemen eigenlijk altijd door landen individueel, of tussen twee landen onderling, opgelost. Er werd niet gezocht naar een gemeenschappelijke oplossing waar meerdere staten aan deel namen. Dit veranderde in de twintigste eeuw.50 In de jaren twintig en dertig van de vorige eeuw werd de Volkenbond een plaats voor discussie over hoe een vluchtelingenbeleid eruit moest zien, met de focus op specifieke problemen, zoals rechtelijke bescherming en sociale en economische assistentie.51

50 51

Ducasse-Rogier, The IOM 1951-2001, 9. Proudfoot, European Refugees: 1939-52, 318.

19 De economische crisis in deze periode bemoeilijkte de samenwerking echter. Humanitaire argumenten werden overschaduwd door de hoge kosten voor het opnemen van vluchtelingen en de vrees voor een grotere werkloosheid.52 De eerste groepen vluchtelingen die aandacht kregen in de Volkenbond waren Russische vluchtelingen na de Russische Revolutie en Joodse vluchtelingen vanuit Duitsland in de jaren dertig. De Noor Friedjof Nansen werd als eerste Hoge Commissaris verantwoordelijk voor Russische uitgewekenen. Een eerste stap naar de erkenning van een vluchtelingenprobleem was daarmee gezet. Een internationaal orgaan bekommerde zich om deze groep, niet langer waren dit bilaterale afspraken tussen landen.53 Daarnaast werd er bij de reeds eerder genoemde Conferentie van Évian aandacht besteed aan het vluchtelingenprobleem, gehouden tussen 4 en 15 juli 1938. De conferentie had een indrukwekkende agenda, maar het resultaat liet te wensen over. Er heerste grote angst dat het welvaartspeil nog verder omlaag zou gaan. Ook was men bang voor politieke moeilijkheden in eigen land. Hoe gingen landen verklaren dat er in een tijd van economische crisis geld naar de opvang van vluchtelingen ging in plaats van naar de eigen bevolking? Deze zaken wogen zwaarder dan het vluchtelingenprobleem. In deze periode zie je dat particuliere vluchtelingenorganisaties het heft in eigen hand nemen. Zij financierden de eerste jaren van de internationale samenwerking ook de meeste projecten om de vluchtelingen te helpen.54

In 1938 werd het Intergovernmental Committee on Refugees (IGCR) opgezet op initiatief van de Verenigde Staten. Het geld wat nodig was kwam veelal van particuliere Joodse organisaties.55 De IGCR was bedoeld om ‘veroordeelde minderheden’ die vluchtten uit Duitsland en Oostenrijk een kans te geven zich ergens anders te vestigen. Het ging hierbij vooral om Joodse vluchtelingen.56 Echte bindende, internationale afspraken werden in deze tijd nog niet gemaakt. Dit had te maken met het eerder genoemde slechte economische en verhardende politieke klimaat aan het einde van de jaren dertig. Vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken in Amerika werden er pogingen gedaan om een heilstaat te creëren voor de Joodse vluchtelingen, door middel van intergouvernementeel overleg tussen staten. Dit bericht, aan de Amerikaanse President, was afkomstig van een 52

Loescher, The UNHCR and World Politics, 29. Ibidem, 24-26. 54 J.A. Hoeksma, Tussen vrees en vervolging, een inleiding in vluchtelingenrecht (Assen 1982) 19-20. 55 Ducasse-Rogier, The IOM 1951-2001, 10. 56 Proudfoot, European Refugees: 1939-52, 10. 53

20 Amerikaanse diplomaat in Europa: ‘At a recent meeting with my British, French, Netherlands, and Portuguese colleagues it was agreed that we should bring the situation here to the attention of our respective governments and recommend that the Jewish committees in Europe be urgently requested to take immediate steps to stop the further dispatch of refugees (…)’.57 Zoals uit mijn bronnenonderzoek blijkt, boden veel Europese landen hun koloniën aan als wijkplaats. De landen waren ervan overtuigd dat het vluchtelingenprobleem enkel kon worden opgelost als de Joden een nieuwe verblijfplaats kregen toegewezen, de ambassadeur van Groot-Brittannië zegt hierover: ‘I am convinced that the solution of the problem in Germany and throughout Eastern Europe requires the creation of a new Jewish homeland capable of absorbing substantially unlimited Jewish immigration.’58 Zo werden Haïti, Angola, Ethiopië, De Dominicaanse Republiek en Suriname voorgesteld als nieuwe Joodse staten. Wat in ogenschouw moet worden genomen is dat in deze tijd Israël nog niet bestond, dit is pas een onafhankelijke staat te noemen vanaf 1948, en had dus ook geen zeggenschap over de immigratie naar dit gebied. Groot-Brittannië liet blijken dat de vestiging van veel Joodse vluchtelingen daar onmogelijk was: ‘Even if the political difficulties could be overcome, it is doubtful whether Palestine could absorb and maintain the necessary influx of population, and consideration has accordingly been given to other possible parts of the world.’59 Bij deze overleggen waren de Italiaanse Duce Mussolini en Göring, de tweede man van NaziDuitsland, aanwezig. Een Amerikaanse diplomaat in Duitsland laat zelfs weten dat: ‘(…) Goering stressed repeatedly that he was anxious to find a solution of the Jewish problem. He appeared to be fully conscious of the importance of settling the problem from the point of view of good relations with other countries particularly the United States.’60 Dit is in deze tijd niet raar, maar toch bijzonder om te zien, wetende dat Göring later één van de personen zou zijn die zich sterk uitsprak voor de vernietiging van de Joodse bevolking. In de Schacht-Rublee negotiations tussen de Verenigde Staten en Duitsland werd er gesproken over een soort uitwisselingen van Duitse Joden. Met een deel van hun bezit mochten 100.000 joden Duitsland verlaten. Joodse organisaties zouden de kosten op zich nemen voor de hervestiging in Amerika. Het plan werd afgeblazen door de Amerikaanse regering, 57

'Cooperation with the intergovernmental committee on refugees to assist persons forced to emigrate, primarily from Germany, for political or racial reasons', in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1939. General, the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1939) 55. 58 ‘Cooperation with the intergovernmental committee on refugees’, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 67. 59 Idem. 60 ‘Cooperation with the intergovernmental committee on refugees’, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 73.

21 veel Joodse organisaties hadden onvoldoende middelen en men was bang met dit plan de Duitse regering financieel te ondersteunen.61 Ondanks de wil om samen te werken ontstonden er problemen. Wie zou de emigratie coördineren en betalen? En waren het alleen de Joden die geholpen moeten worden bij hun vluchtplannen? De Amerikanen bleven aandringen op verregaande samenwerking: ‘The Committee’s task is a practical humanitarian one, comparable in a general way to that of the Red Cross, and its efforts should continue no matter what the general political situation may be, short of a major war. We feel that the Committee’s efforts should not be relaxed as a result of recent events but that on the contrary they should be energetically carried forward. We hope that these events may cause the British and other governments to make more active efforts to solve the problem.’62 De Amerikanen drongen aan op de oprichting van een internationale vluchtelingen organisatie, en waren bereid hier geld in te steken.63 De primaire bronnen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken bevestigen wat we reeds wisten uit de secundaire literatuur.

§ 3.2 De positie van Nederland binnen deze discussie Uit Nederlandse verslagen van vergaderingen van de Tweede Kamer blijkt dat de regering een zeer restrictief beleid voerde ten aanzien van de toelating van vluchtelingen. Zo is het standpunt van Nederland in Évian dat het wel vluchtelingen toe wil laten, maar enkel als deze vluchtelingen tijdelijk zouden verblijven op doorreis naar een permanent vestigingsland. Een andere voorwaarde was dat vluchtelingen die nu in Nederland verbleven moesten emigreren voordat er nieuwe vluchtelingen het land in mochten komen, schrijnende gevallen daar gelaten. Dat de regering gericht was op emigratie van de vluchtelingen was een logische keuze. Veel vluchtelingen kwamen naar Nederland op doortocht naar de Verenigde Staten en Latijns-Amerika. Zij scheepten vanaf het midden van de negentiende eeuw in naar de Nieuwe Wereld in de haven van Rotterdam.64 Joodse particuliere organisaties probeerden een aantal problemen voor de opvang van de vluchtelingen weg te nemen in de hoop dat de regering dan meer mensen toe zou laten. Zij zeiden toe de opvang financieel te ondersteunen zodat ‘de nieuwe bewoners van Nederland geen eisen zouden stellen aan de schatkist; dat zij, voor zo61

Y. Bauer, ‘Was It the Nazis’ Original Plan?’, Annals of the American Political and Social Science 450 (1980), 40-41. 62 ‘Cooperation with the intergovernmental committee on refugees’, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 99. 63 Ibidem, 147. 64 D. Cohen, Zwervend en dolend: de Joodse vluchtelingen in Nederland in de jaren 1933-1940: met een inleiding over de jaren 1900-1933 (Haarlem 1955) 16.

22 ver zij daartoe in staat bleken, hun zaken naar Nederland zouden overbrengen en daardoor handel en industrie bevorderen; en dat onze samenwerking met de grote Joodse organisaties de emigratie van een deel van hen mogelijk zou maken.’65 Daarnaast waren er politici die een ruimer beleid bepleitten, maar de regering hield voet bij stuk, waarschijnlijk omdat dit ook de algemene opinie was onder het Nederlandse volk. 66 Eveneens werd benadrukt wat Nederland al allemaal voor de vluchtelingen gedaan had. Zo zouden al veel vluchtelingen zijn toegelaten en investeerde Nederland in hun opleiding tot landbouwer of vakarbeider. Er werd op woensdag 30 november 1938 toestemming verleend ‘tot toelating (…) voor ruim 2500 vluchtelingen van ouderen leeftijd, opgenomen in gezinnen; voor ongeveer 200 vluchtelingen van middelbaren leeftijd voor opname in kampement en voor ruim 200 kinderen, merendeels onder te brengen in tehuizen’. 67 Minister Colijn meldde dit feit tijdens de tweede Kamer vergadering van 2 december 1938. Waarom Nederland een restrictief beleid voerde is niet geheel te herleiden uit de handelingen van de Tweede Kamer. Wel word duidelijk dat naast Nederland ook de buurlanden een streng beleid voerden als het gaat om de toelating van vluchtelingen en dat Nederland beter zou kunnen voldoen aan haar ‘Christenplicht der naastenliefde’ als de buurlanden dit ook zouden nastreven.68 Naar aanleiding van het standpunt van de Nederlandse regering bij de conferentie van Evián valt op te maken dat in Nederland dezelfde sentimenten speelden als in andere Europese landen. Vanuit humanitair oogpunt wilde Nederland de vluchtelingen graag helpen en een plek bieden, maar de angst voor grotere werkloosheid en de hoge kosten die de vestiging van vluchtelingen met zich meebrengt werd er gekozen voor een restrictief beleid.

Conclusie Vóór de Tweede Wereldoorlog had een aantal actoren en factoren invloed op het verloop van de samenwerking. De eerste belangrijke factor was de economische crisis. Deze had een negatief effect op de samenwerking om het vluchtelingenprobleem op te lossen. De opvang van vluchtelingen bracht hoge kosten met zich mee en daarnaast was er een grote vrees voor toename van de werkloosheid. Verder waren veel West-Europese landen bang voor politieke moeilijkheden in eigen land als er geld zou worden gestoken in de opvang van vluchtelingen in plaats van in het oplossen van de economische crisis. Dit beeld geldt eveneens voor Nederland. 65

Cohen, Zwervend en dolend, 26. Handelingen van de Tweede Kamer der Staten Generaal 1938-1939, 1863. 67 HTK 1938-1939, 45. 68 HTK 1938-1939, 495. 66

23 De belangrijkste actoren waren de particuliere Joodse organisaties en de Verenigde Staten. De Verenigde Staten zetten een belangrijke stap in de erkenning van het vluchtelingenprobleem door het opzetten van de IGCR waar veel West-Europese landen aan deelnamen. Het geld om de projecten van de IGCR te ondersteunen kwam in deze periode van de Joodse vluchtelingenorganisaties uit de verschillende landen. Deze factoren hadden dus een positieve invloed op de samenwerking om het vluchtelingenprobleem op te lossen. Naast deze factoren is er nog een positieve factor te noemen, namelijk de humanitaire argumenten voor een oplossing van het probleem. Dit is vooral terug te zien in de Nederlandse bronnen die ik gebruikt heb. Het land wilde graag haar ‘Christenplicht’ graag vervullen, zoals is terug te zien in de Handelingen van de Tweede Kamer. Een terugkerend probleem is de bestemming van de vluchtelingen. Verschillende koloniale gebiedsdelen werden aangeboden als vestigingsalternatief. Palestina was in deze periode nog geen mogelijkheid. De samenwerking om een oplossing te zoeken voor het Joodse vluchtelingenprobleem gaat in deze periode van start. Er worden diverse pogingen ondernomen om de situatie te verbeteren. Maar om zaken werkelijk te realiseren is veel geld nodig. Westerse mogendheden kunnen hier nog niet aan bijdragen vanwege de economische situatie, particuliere organisaties leveren een forse bijdrage. De discussie vond in deze periode dus vooral plaats rond de financiering van de projecten.

24 Hoofdstuk 4 De UNRRA, samenwerking na de Tweede Wereldoorlog

Door het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog raakte Europa ontwricht. Voor het vluchtelingenprobleem kan in deze periode geen oplossing worden geboden. Pas na de Tweede Wereldoorlog werden er aparte organisaties opgericht om vluchtelingen. De eerste organisatie in deze periode was de UNRRA, de United Nations Relief and Rehabilitation Agency, die in november 1943 werd opgezet. Dit was een initiatief van de Amerikaanse President Franklin D. Roosevelt. De organisatie viel later binnen de context van de Verenigde Naties. Het doel was om ondersteuning en rehabilitatie te bieden in verwoeste gebieden van de bevrijde landen. De organisatie zou zorgen voor de oorlogsslachtoffers, met een speciale aandacht in het programma voor de DP’s.69 In ‘The Story of U.N.R.R.A.’ word over de oprichting gezegd: ‘With one victory shaping up on the battlefields, the United Nations banded together in UNRRA to win another victory in peace – a victory over homelessness and hunger.’70 De voornaamste taak van de UNRRA was om iets te doen aan het vluchtelingenprobleem, in plaats van het te bestuderen. Hiermee was het de eerste grote internationale organisatie die de grote problemen van de naoorlogse tijd aanpakte, een globale aanpak van een globaal probleem. Er maakten 28 lidstaten van de Verenigde Naties deel uit van dit initiatief. 71 Het vluchtelingenprobleem was niet het enige waar de UNRRA zich mee bezig hield, de organisatie zorgde er ook voor dat het naoorlogse Europa in kaart werd gebracht. Zo werd door hun onderzoeken duidelijk waar de grootste hongersnood heerste en waar akkerland en woningen waren verwoest. Daarnaast hielp de organisatie bij het oplossen van de problemen, bijvoorbeeld door landbouwmachines, vervoer, medicatie en voedsel te verzorgen. 72 De UNRRA had veel werk te doen in het totaal verwoeste West-Duitsland. Na 1945 was 21% van het land verwoest.

§ 4.1 Internationale discussie over het vluchtelingenprobleem na de Tweede Wereldoorlog In de jaren van internationale samenwerking om een oplossing te zoeken voor het vluchtelingenprobleem was het besef gegroeid dat vluchtelingen slachtoffer waren van de schending van mensenrechten. Vanaf de jaren dertig was er een toenemend aantal Joodse vluchtelingen vanuit Duitsland, maar hier werd in veel landen niet adequaat op gereageerd. In de oorlog hadden veel overheidsdiensten, zoals in Nederland en Frankrijk het geval was met de politie 69

U.N.R.R.A., The Story of U.N.R.R.A. (Londen 1948) 11-12. U.N.R.R.A., U.N.R.R.A., 2. 71 Ibidem, 4. 72 Ibidem, 7-31. 70

25 en overheidsdiensten, samengewerkt met de Duitsers. Hierdoor voelden veel West-Europese mogendheden zich verantwoordelijk een oplossing te vinden voor het probleem waar ze lange tijd weinig aandacht aan hadden besteed en deels verantwoordelijk voor waren. 73 Daarnaast was de situatie waarin de vluchtelingen verkeerden mensonterend. Dit werd duidelijk in het Harrison Report, wat opgesteld werd door Mr. Earl G. Harrison, de vertegenwoordiger van de IGCR, directeur van de University of Pennsylvania Law School en voormalig commissaris van immigratie. Hij werd op missie gestuurd naar Europa ‘to inquire into the conditions and needs of those among the displaced persons in the liberated countries of Western Europe and in the SHAEF area of Germany – with particular reference to the Jewish refugees – who may possibly be stateless or non-repatriable.’74 Het rapport was bepalend voor het Amerikaanse beleid ten aanzien van de Joodse DP’s. Het onderzoek trok harde conclusies: ‘As matters now stand, we appear to be treating the Jews as the Nazis treated them except that we do not exterminate them. They are in concentration camps in large numbers under our military guard instead of S.S. troops. One is led to wonder whether the German people, seeing this, are not supposing that we are following or at least condoning Nazi policy’.75 Ook dringt Harrison aan op een aparte status voor Joodse vluchtelingen: ‘Jews as Jews (not as members of their nationality groups) have been more severely victimized than the non-Jewish members of the same or other nationalities. (…) Refusal to recognize the Jews as such has the effect, in this situation, of closing one’s eyes to their former and more barbaric persecution, which has already made them a separate group with greater needs’.76 Het rapport werd ook in Amerikaanse kranten gepubliceerd en vond een breed draagvlak onder de bevolking. Hierdoor werd de Amerikaanse overheid onder druk gezet om actie te ondernemen. Ook Europese mogendheden zagen het belang van een oplossing in door het rapport van Harrison, blijkt uit mijn bronnenonderzoek. Zo meldde de Britse ambassadeur: ‘His Majesty’s Government in the United Kingdom have considered with close attention the report of Mr. Earl Harrison to President Truman on the situation of Jewish displaced persons in Germany, and their views on certain aspects of this report were communicated to the Department of State (…)’.77 De wil was er, en nu werden de krachten gebundeld in de UNRRA. Doordat er nu een breder draagvlak was om het probleem op te lossen werd er veel meer geld beschikbaar gesteld. Dit was een groot verschil met de IGCR. Alle 44 lidstaten van 73

Caestecker, Vluchtelingenbeleid, 5. http://www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Holocaust/truman_on_harrison.html (25 mei 2012) 3. 75 Ibidem, 11. 76 Ibidem, 6. 77 ‘Cooperation with the intergovernmental committee on refugees’, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1195. 74

26 de UNRRA legden geld in, dit bedroeg 2% van het nationale inkomen, mits je niet bezet was geweest door de Nazi’s.78 De Verenigde Staten droeg veruit het meeste bij: 2.8 miljard van de in totaal 3.6 miljard.79 Met dit geld moesten elf miljoen Displaced Persons gerepatrieerd worden, steden herbouwd, voedsel en medicatie worden verzorgd, infrastructuur worden aangelegd. Kortom, Europa moest herstellen van de oorlog. Maar naast deze wil waren er ook twijfels. De vluchtelingen werden gezien als een last, en niet direct als voordeel in de vorm van extra arbeidskracht. De vluchtelingen hadden geen enkel bezit meer en konden dus ook geen welvaart brengen. In 1951 was nog 42,7% van de vluchtelingen werkloos.80 Met de economische crisis van de jaren dertig nog vers in het geheugen waren veel West-Europese landen huiverig voor het opnemen van vluchtelingen. Dit kon leiden tot de terugkeer van werkeloosheid. Daarnaast was er grote woningnood in veel landen vanwege de verwoestingen in de Tweede Wereldoorlog. We kunnen concluderen dat de Verenigde Staten de grote leider was in het oplossen van het Europese vluchtelingenprobleem. De reden hiervoor was dat er angst heerste voor toename communistische invloed binnen Europa. Waarschijnlijk is dat de Verenigde Staten West-Europa als stabiele partner wilden behouden na de Tweede Wereldoorlog. Als de mensen eenmaal weer gerepatrieerd waren en materiaal voor de herbouw van woningen hadden verkregen, zouden de West-Europese landen enigszins vaste voeten aan de grond hebben en zelf de rest van de problemen op kunnen lossen.81 Het was een tijdelijk probleem dat snel zou worden opgelost. De UNRRA maakte veel van de verwachtingen waar. Van de elf miljoen DP’s werden zeven miljoen gerepatrieerd door de organisatie.82 De organisatie ging uiteindelijk ten onder aan de politieke lading die het vluchtelingenprobleem kreeg in het licht van de Koude Oorlog, waarover meer in het volgende hoofdstuk. Naast de Koude Oorlog waren er nog andere redenen waarom de activiteiten van de UNRRA tot een einde werden gebracht. Veel van de taken die de UNRRA op zich had genomen werd deels al weer geregeld door de landen zelf of onderling. Hiervoor was geen overkoepelende organisatie als de UNRRA meer nodig. 83

78

U.N.R.R.A., U.N.R.R.A., 10. Loescher, The UNHCR and World Politics, 35. 80 F. Edding, The refugees as a burden, a stimulus and a challenge to the West German Economy (Den Haag 1951) 15-25. 81 Loescher, The UNHCR and World Politics, 34. 82 Gordenker, Refugees in International Politics, 23. 83 U.N.R.R.A., U.N.R.R.A., 44. 79

27 § 4.2 De positie van Nederland binnen deze discussie Nederland was na de Tweede Wereldoorlog volledig ontwricht. Een deel van Nederland stond nog onder water vanwege inundaties door de bezetter. Verder waren veel woningen, ziekenhuizen en scholen verwoest of zwaar beschadigd. Er was nog geen tijd geweest om voor vervangende woonruimte te zorgen, waardoor er een gebrek was aan behuizing voor ongeveer een miljoen mensen. Daarnaast was de infrastructuur beschadigd of onbruikbaar geworden. 84 Nederland had net als andere landen in Europa te maken met Displaced Persons. Meer dan 20% van de Nederlanders was verplaatst tijdens de oorlog. Dat komt neer op meer dan 1,9 miljoen mensen. Deze mensen wilden het liefst zo snel mogelijk naar huis.85 Na de oorlog waren er naast de Nederlandse Displaced Persons ook andere groepen vluchtelingen aanwezig. De eerste groep bestond uit Duitse vluchtelingen. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de Duitse Joden en de Rijksduitsers. De Nederlandse bevolking koesterde grote wrok en haat jegens de Duitsers. Zij hadden de oorlog ‘veroorzaakt’ en moesten zo snel mogelijk weg uit Nederland. Op 1 oktober 1945 verscheen er een vreemdelingencirculaire over de verwijdering van personen met een Duitse nationaliteit. 86 De Duitse Joden werden ook gezien als Rijksduitsers, maar zijn hun nationaliteit kwijt door een decreet van het Derde Rijk uit 1935. Hierover is al eerder uitgeweid in hoofdstuk 2. Het gevolg was dat Duitse Joden stateloos waren, en dus niet zomaar naar Duitsland terug gestuurd konden worden. Daarnaast wilden velen van hen helemaal niet terugkeren naar Duitsland. Na veel gesteggel tussen de Nederlandse politiek en de SHAEF (Geallieerde legerleiding) verkregen deze Duitse Joden een verblijfsvergunning in Nederland. 87 Een andere belangrijke groep vluchtelingen waren Oost-Europeanen. Vlak na de oorlog klopte de Sovjet-Unie al aan bij de Nederlandse regering voor de repatriëring van deze groep vluchtelingen. De situatie was lastig omdat nog niet duidelijk was om hoeveel mensen het precies ging, daarnaast wilden veel van deze Oost-Europeanen helemaal niet terugkeren. Maar er was tijdens de conferentie van Jalta in 1945 afgesproken dat de geallieerden zouden helpen bij de repatriëring van Sovjet burgers. Daarnaast had de Nederlandse regering in ballingschap de Sovjet-regering erkend. Over deze complexe situatie word verder ingegaan in het volgende hoofdstuk.88

84

Berghuis, Geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid, 12-13. Ibidem, 13. 86 Ibidem, 28. 87 Ibidem, 20-23. 88 Berghuis, Geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid, 32-34. 85

28 De factoren woningnood en overbevolking haalde de overheid steeds aan als reden om geen vluchtelingen toe te laten. Door de bevolkingstoename direct na de oorlog werd de woningnood vergroot.89 Daarnaast waren er vlak na de oorlog veel werklozen. Dat was een belangrijke reden om geen ongeschoolde immigranten toe te laten. Zij zouden enkel zorgen voor een grotere werkloosheid en daarmee vooral een kostenpost zijn. Aan de andere kant waren vluchtelingen met speciale arbeidscapaciteiten wel welkom. Zij konden immers bijdragen aan de wederopbouw in Nederland. Voorbeelden zijn zakenmannen met een groot netwerk. Hiervan zou de Nederlandse economie kunnen profiteren. 90

Conclusie Na de Tweede Wereldoorlog hebben eigenlijk alle mogendheden dezelfde mening. Er moet een oplossing komen voor het vluchtelingenprobleem. De UNRRA word opgericht en er wordt geld beschikbaar gesteld door 28 lidstaten van de VN. Tijdens de internationale overleggen rond het probleem komen vooral humanitaire argumenten naar voren. De mensenrechten van de vluchtelingen waren geschonden en Europese mogendheden hadden daar speciale verantwoordelijkheid voor door de rol die zij gespeeld hadden in de Jodenvervolging. Daarnaast was de situatie waarin de vluchtelingen zich bevonden vreselijk. Dit bleek vooral uit het Harrison report. De discussie ontstond vooral over hoe de vluchtelingen het beste opgevangen konden worden. Dat de vluchtelingen zo snel mogelijk uit de kampen weg moesten was voor zowel overheden als organisaties evident. Tegelijkertijd maakte woningsnood, overbevolking, een zwakke economie en een deels verwoeste infrastructuur de angst op een crisis à la de jaren dertig groot. Deze argumenten zie je ook terug in de Nederlandse politiek. Een oplossing voor dit vraagstuk was voor de volgende organisatie, de IRO.

89 90

Ibidem, 15. Walaardt, Geruisloos inwilligen, 78-81.

29 Hoofdstuk 5 De IRO, een Westers georiënteerde blik

Op 15 december 1946 liet de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de UNRRA en de IGCR opgaan in de nieuwe organisatie IRO, wat stond voor International Refugee Organisation. Ook deze organisatie was tijdelijk van aard, en werd opgericht voor een periode van 5 jaar, tot 1951. De organisatie kreeg een budget dat groter was dan eerdere vluchtelingenorganisaties of andere VN organisaties.91 Daarnaast kreeg het de mogelijkheden tot vervoer om de vluchtelingen snel te kunnen verplaatsen of naar huis te kunnen brengen. Zo werden er, onder andere, 40 schepen ingezet. Daarnaast werden er integratie-programma’s opgezet voor vluchtelingen die niet meer wilden of in staat waren te migreren.92 Dat er nu wel fondsen aanwezig waren, kwam door het politieke klimaat waarin veel landen de noodzaak zagen om het vluchtelingenprobleem om te lossen. De druk op bepaalde landen, waar zich veel vluchtelingen bevonden, werd namelijk erg groot. Tegelijkertijd waren er landen die om arbeidskrachten verlegen zaten. De IRO had als belangrijkste taak om de vluchtelingen te hervestigen in hun vaderland, of in een ander land. De vluchtelingen moesten in ieder geval uit de opvangkampen verdwijnen en weer een vaste plek krijgen om te wonen. Het was voor het eerst in de geschiedenis dat migraties gepland en gecoördineerd werden door een internationale organisatie. De vestiging van vluchtelingen vond plaats in drie vormen; migratie georganiseerd door de selectie schema’s van individuele overheden, door individuele sponsoring (van kennissen of particuliere organisaties), of de plaatsing van vluchtelingen met speciale kwalificaties bij een werkgever. 93 Op deze manier kregen veel vluchtelingen sneller de juiste plaats om zich te vestigen. De IRO repatrieerde 73.000 ontheemden en 1.619.000 vluchtelingen kregen bijstand.94

§ 5.1 Internationale discussie rond de oprichting van de IRO Er was een belangrijke omslag in de behandeling van asielaanvragen met de komst van het mandaat van de IRO. Hiervoor hadden internationale organisaties zich altijd bezig gehouden met specifieke groepen vluchtelingen, zoals de Joden. Met dit brede mandaat werden vluchtelingen gezien als individuele gevallen en niet langer als groep. 95

91

Bronkhorst, Een tijd van komen, 24. Ducasse-Rogier, The IOM 1951-2001, 13. 93 Ibidem, 13. 94 Bronkhorst, Een tijd van komen, 24. 95 Loescher, The UNHCR and World Politics, 38. 92

30 Het mandaat was misschien breed opgezet, maar met het idee dat het vluchtelingenprobleem een tijdelijk probleem was. Bij elke afspraak die werd gemaakt, werd deze tijdelijkheid expliciet benadrukt. Veel afspraken hadden geen langere geldingskracht dan vijf jaar. Daarnaast was er nog steeds geen juridisch vastgelegde definitie van ‘de vluchteling’. Er was wel een definitie gegeven aangaande welke personen de IRO zou moeten ondersteunen bij hun terugkeer, maar er werd nog niet gesproken over een algemene definitie. Hierdoor zouden de mensen die nu onder het mandaat van de IRO vielen bij opheffing van de organisatie niet langer automatisch bescherming krijgen. Deze mensen moesten dus hopen dat zij bij een eventueel nieuw opgezette organisatie weer binnen dit mandaat vielen. 96 Het mandaat van de IRO had een duidelijke insteek. Er moest bescherming worden geboden aan diegenen met gegronde bezwaren tegen repatriëring. Dit mochten ook bezwaren zijn uit angst voor vervolging op basis van ras, religie, nationaliteit of politieke opinie. Aan de andere kant was men zeer streng in de selectie van deze vluchtelingen. Zij zouden namelijk ook criminelen, spionnen voor de Sovjets of voormalige aanhangers van het Naziregime kunnen zijn.97 De situatie lag echter lastiger dan nu geschetst word. Zoals kort in het vorige hoofdstuk genoemd werden bij de conferentie van Jalta ook afspraken gemaakt over de repatriëring van Sovjet burgers die verbleven in geallieerde regio’s. Het westen had hiervoor getekend en behoorde dit ook te doen. Het verschil in ideologie van Oost en West begon een belangrijk argument te worden om van de vluchtelingen een politieke zaak te maken. Dat OostEuropeanen niet terug wilden naar hun vaderland was het ultieme bewijs voor Westerse mogendheden dat het communisme ‘slecht’ was. De Sovjet Unie zag de Oost-Europeanen niet als vluchtelingen, maar als Displaced Persons, die geen probleem meer zouden vormen als ze eenmaal terug waren op het grondgebied van de Sovjet Unie. En daarnaast had het westen zich te houden aan de afspraken die waren gemaakt.98 De IRO kan op politiek vlak dus gezien worden als een instrument van het Westerse blok. De organisatie was ook steeds meer gericht op de Koude Oorlog politiek en steeds minder op de vluchtelingen uit de Tweede Wereldoorlog. 99 De Verenigde Staten wilden de Sovjet ‘stem’ van de internationale vluchtelingenpolitiek weren, om zo de geforceerde terugkeer en de financiële hulp van de UNRRA aan de Sovjet Unie te stoppen.100 De Sovjet Unie en haar 96

Gordenker, Refugees in International Politics, 26. T. Walaardt, Geruisloos inwilligen, 55-56. 98 Ibidem, 73-75. 99 Loescher, The UNHCR and World Politics, 42. 100 Gordenker, Refugees in International Politics, 28. 97

31 bondgenoten weigerden deelname aan de IRO en droegen op geen enkele manier bij aan het ondersteunen van de organisatie. Zij richtten een aparte organisatie voor het Oostblok op.101 Net als bij de UNRRA, droeg ook bij de IRO de Verenigde Staten veruit het meeste bij in financiële en organisatorische zin. Ongeveer 40% van het budget kwam op de rekening van de Verenigde Staten, en 11 % werd gedekt door Groot-Brittannië.102 Verder hadden de Verenigde Staten controle over tweederde van het geld en bepaalde het ideologische raamwerk waarbinnen de organisatie opereerde.103

§ 5.2 De positie van Nederland binnen deze discussie Bij de stichting van de IRO liet Nederland een duidelijk standpunt horen. De Nederlandse regering was van mening dat het internationale vluchtelingenprobleem zo snel mogelijk opgelost moest worden. Dit zou vrede brengen in de levens van miljoenen displaced persons en vluchtelingen. Daarnaast vond de regering het belangrijk dat elke persoon vrij moest zijn om te beslissen of hij/zij wenste terug te keren naar het land van herkomst. Hiermee nam Nederland een duidelijke positie in tegen het communisme en voor de Westerse mogendheden. Het was een standpunt dat voor de rest van de Koude Oorlog een leidraad zou vormen voor het Nederlandse buitenlandbeleid. Nederland bood aan zoveel mogelijk te helpen, maar binnen de grenzen van de heersende omstandigheden. Verder maakte Nederland zich sterk voor een definitie van de term ‘vluchteling’ om tot een juridische status te komen voor deze groep mensen. Dit lukt binnen het kader van de IRO echter nog niet.104 Op 21 april 1947 werd het wetsontwerp voor deelname aan de IRO ondertekend. Er was wel nog wat opschudding over de financiën. Nederland moest drie miljoen gulden betalen voor de operatieve uitgaven van de organisatie en voldeed hier ook aan. Een eerder genoemde groep, die lastig te plaatsen was, waren de hard core vluchtelingen van ouderen, gehandicapten etc., die niet konden werken. Nederland zei toe om er honderd toe te laten, als zij maar werkende familieleden hadden, die voor hen wilden zorgen en woonruimte aan hen wilden bieden. De argumentatie voor deze keuze kwam van de minister van Sociale Zaken Drees. Nederland zou dichtbevolkt zijn en de bevolking groeide. Daarnaast had het beperkte bestaansmiddelen en zeer grote schade te verwerken van de oorlog. Over een

101

Loescher, The UNHCR and World Politics, 39. A Decade of American Foreign Policy 1941-1949, Constitution of the International Refugee Organization, December 15, 1946 http://avalon.law.yale.edu/20th_century/decad053.asp (25 mei 2012). 103 Loescher, The UNHCR and World Politics, 39. 104 Berghuis, Geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid, 72-74. 102

32 daadwerkelijke medewerking van Nederland kan aan het einde van de IRO dus nauwelijks worden gesproken. Ondertussen stond er een grote voorvechtster op voor de vluchtelingen uit onverwachte hoek. Koningin Juliana schreef een brief aan President Truman over het vluchtelingenprobleem. De koningin vroeg hierin om een nieuwe aanpak van het vluchtelingenvraagstuk. Ze erkende dat de Verenigde Staten al veel hadden gedaan voor de vluchtelingen: ‘Ik ben mij ten volle bewust van het prachtige en bewonderenswaardige werk, dat in de loop van deze jaren is verricht en van de resultaten die bereikt zijn door de U.N.R.R.A., de I.R.O., de kerken,, en door particuliere organisaties. In al deze inspanningen heeft het Amerikaanse volk het grootste aandeel genomen, zowel wat betreft de terbeschikkingstelling van werkers als de verschaffing van middelen. Wij in Nederland proberen ook ons aandeel te leveren, niettegenstaande ons eigen, ernstig overbevolkingsprobleem.’105 Toch vroeg ze nu nog eenmaal om hulp met de toezegging dat Nederland honderd tot tweehonderd vluchtelingen op zou nemen. Ze nam het in de brief specifiek op voor de hard core vluchtelingen en het bij elkaar houden van gezinnen: ‘Te vaak worden de vluchtelingen slechts benaderd uit een oogpunt van hun waarde als arbeidsfactor. Voor zover zij niet tot werk in staat zijn, worden zij als een last beschouwd, evenwel niet over het hoofd ouden van dagen zijn en zieke gebrekkigen en kinderen. Evenmin mogen wij omstandigheden toelaten waar gezinnen uit elkaar gerukt worden. Zolang zulke dingen gebeuren moet de wereld hun vijandig toeschijnen. Dit zal hen diep verbitteren - en allen leerden wij de les hoe zeer verbitterde mensen geneigd raken totalitaire Ideologieën aan te hangen belangrijker dan kwantiteiten, en zoals altijd kan ook slechts hier de geneeswijze tot resultaat leiden, indien die wordt toegepast in een geest van eerbied voor de vrijheid van ieder mens en ieder volk, aangezien slechts zulk een vrijheid hen in staat kan stellen deel te nemen in de opbouw van een gezonde wereld.’106 Uit deze brief blijkt duidelijk dat de humanitaire aspecten van het vluchtelingenprobleem veel mensen raakten. Naast de brief werden er inzamelingsacties gehouden om geld te genereren en het lot van de vluchtelingen te kunnen verbeteren.107

Conclusie De Koude Oorlog speelde binnen de functionering van de IRO een zeer belangrijke rol. De IRO werd daarmee een belangrijk politiek instrument van de Verenigde Staten. Doordat Sov-

105

http://www.kha.nl/actueel/maand%20september%2006/19510963921.xml.htm (1 april 2013). Idem. 107 Berghuis, geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid, 117-120. 106

33 jet burgers niet gerepatrieerd wilden worden was dit een perfect propaganda middel om te laten zien dat het communisme slecht was. Dit zorgde voor grote discussie binnen de IRO, de Sovjet Unie had namelijk een hele andere mening en vond dat de Sovjet burgers gewoon gerepatrieerd dienden te worden. Dit zorgde ervoor dat de Sovjet Unie zich uiteindelijk terugtrok uit de IRO en een eigen vluchtelingenorganisatie oprichtte voor het Oostblok. De Verenigde Staten waren, net als bij de UNRRA, de actor die het meeste geld en daarmee ook de meeste inspraak had. Op de tweede plek kwam Groot-Brittannië. Met dit geld werd het vluchtelingenprobleem aangepakt door transport. Dit was voor het eerst. Zo werden er boten aangekocht en infrastructuur verbeterd om DP’s zo snel mogelijk naar een andere plek te kunnen brengen. Dit zorgde ervoor dat er in korte tijd veel mensen konden worden gerepatrieerd. De Nederlandse regering wilde in deze periode eigenlijk stoppen met het opnemen van vluchtelingen. Nederland was overvol en nog herstellende van de oorlog. In krantenartikelen werd aandacht besteed aan het onderwerp. De zorg voor de vluchtelingen was daarnaast terug te zien in de brief van Koningin Juliana. Op deze brief volgden dan ook vele inzamelingsacties onder de Nederlandse bevolking.

34 Hoofdstuk 6 De UNHCR, samenwerking binnen de Verenigde Naties

Ondanks dat zowel landen als organisaties het er over eens waren dat het probleem opgelost moest worden, lukte dit niet binnen de vijf daarvoor beschikbare jaren van de IRO. Opnieuw werd er bepaald dat een nieuwe organisatie nodig was om tot een oplossing te komen. Twee nieuwe organisaties zagen het licht in 1950 en 1951, de UNHCR, United Nations High Commissioner for Refugees, en de PICMME, Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe. Deze twee organisaties kregen te maken met een nieuw soort vluchtelingen, afkomstig uit het Oostblok, die ontstonden door toenemende spanningen tussen Oost en West. Veel van deze vluchtelingen kwamen terecht in West-Berlijn, en moesten van daar uit een nieuwe plek krijgen om te wonen en te leven. 108 De nieuwe organisatie was er niet alleen voor het Europese vluchtelingenprobleem, maar voor vluchtelingen over de hele wereld. ‘Werd het vluchtelingenvraagstuk tot nu toe alleen in hoofdzaak als een Europees probleem gezien, het zal de taak van de hoge commissaris worden het wereldvluchtelingenprobleem aan te pakken en dat dit millioenen kan betreffen blijkt wel uit het feit dat alleen al in India en Pakistan, naar aanleiding van de Kashmirkwestie, niet minder dan 7 miljoen vluchtelingen zijn.’109 De belangrijkste taak van de UNHCR was vluchtelingen rechtelijke bescherming te bieden.110 De taak van de Hoge Commissaris was enkel diplomatiek. Hij moest regeringen bewegen tot onderlinge regeling van het vluchtelingenvraagstuk. Fondsen mochten slechts worden aangevraagd na de machtiging van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.

§ 6.1 Internationale discussie rond de oprichting en taken van de UNHCR Op 14 december 1950 werd Gerrit Jan van Heuven Goedhart benoemd tot Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen. Van Heuven Goedhart benadrukte al snel dat de UNHCR meer zou moeten inhouden dan het ‘administratief verwerken van de ellende’.111 Hij maakt talloze reizen naar diverse landen om te kijken hoe het de vluchtelingen verging en ‘bedelde’ overal om geld voor projecten om de vluchtelingen een betere toekomst te geven. Met de benoeming vond er ook een verandering plaats binnen de organisatie van vluchtelin108

Ducasse-Rogier, The IOM 1951-2001, 14. ‘Dagblad van Amersfoort, ’s Werelds vluchtelingen onder een nieuwe hoeder (23 december 1950)’ in NLHaNA, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 2.05.31, inv.nr. 78. 110 Ducasse-Rogier, The IOM 1951-2001, 14. 111 C. van Os, Gerrit Jan van Heuven Goedhart 1901-1956 (Nijmegen 1998) 42. 109

35 gen hulpverlening. In de tijd van de UNRRA wilde men vooral dat de vluchteling terug zou gaan naar het vaderland. Bij de IRO werd al gekeken naar huisvesting op een ander continent als dit gewenst was. De UNHCR wenste dat de regeringen in Europa meer verantwoordelijkheid gingen dragen voor de vluchtelingen die tijdens de oorlog in hun land verzeild waren geraakt.112 De verantwoordelijkheid werd teruggelegd bij de individuele regeringen en niet langer bij een internationale organisatie. Wel was er binnen de organisatie samenwerking nodig om de rechtspositie van de vluchtelingen te verbeteren. Deze verandering van organisatievorm was lastig voor Van Heuven Goedhart. Hij was niet tevreden met een administratieve baan en besefte dat er geld en projecten nodig waren om het vluchtelingenprobleem, wat nog ongeveer uit een half miljoen vluchtelingen bestond, op te lossen.113 Om de laatste groepen te helpen was er geld nodig, maar dit werd niet aangeleverd door de betrokken staten. Zij wensten hiervoor geen verantwoordelijkheid te dragen. Hierdoor was er nog geen oplossing voor de laatste groep van ‘hard core’ vluchtelingen. De beschermende maatregelingen voor vluchtelingen zoals die waren vastgelegd in het mandaat van de IRO zouden dezelfde blijven als voor het Hoge Commissariaat. Een andere belangrijke overeenkomst tussen de UNHCR en de IRO was dat ook bij deze organisatie geen communistische landen lid werden. De taken van de nieuwe organisatie werden echter verkleind. De UNHCR was nog wel verantwoordelijk voor de coördinatie van de activiteiten, maar de politieke verantwoordelijkheid lag bij de lidstaten. Dit werd zo geregeld, omdat er vanuit de lidstaten een specifieke wens was om geen organisatie te creëren die operationeel gelijk was aan de IRO en dus ook die financiële middelen nodig had. 114 De autonomie en onafhankelijkheid van de Hoge Commissaris moest ervoor zorgen dat deze sneller kon handelen dan een secretariaat. Tevens kreeg hij de macht om direct afspraken te maken met regering zonder dat de Secretaris-Generaal daar tussen hoefde te staan.115 De Hoge Commissaris moest dan alleen wel verkozen worden door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, want dan pas zou hij of zij het niveau van onafhankelijkheid, autoriteit en internationale status kunnen verkrijgen die nodig was als een adviseur naar regeringen over zaken omtrent vluchtelingen.116 In Artikel 16 van het statuut van de UNHCR staat de precieze taak van de Hoge Commissaris omschreven: ‘The High Commissioner shall consult the governments of the countries of residence of refugees as to the need 112

Os, Gerrit Jan van Heuven Goedhart, 41. J. Corduwener, Riemen om de kin, Biografie van Mr. Dr. Gerrit Jan van Heuven Goedhart (Amsterdam 2011) 422. 114 Zieck, UNHCR’s worldwide presence in the field, 20. 115 Ibidem, 22. 116 Idem. 113

36 for appointing representatives therein. In any country recognizing such need, there may be appointed a representative approved by the government of that country. Subject to the foregoing, the same representative may serve in more than one country’.117 Het bijzondere aan deze uitspraak is dat het de wil was om een niet-operabele organisatie te creëren, maar dit werd omzeild door vertegenwoordigers aan te stellen en opende de deuren naar activiteiten buiten het vastgestelde mandaat.118 Al werd niet duidelijk vastgelegd waar de financiering voor deze activiteiten vandaan moest komen.119 De specifieke functies die de IRO bezat voor het helpen van individuele vluchtelingen vervielen. De Hoge Commissaris was er voor het algemene vluchtelingenprobleem, en niet voor specifieke groepen of gevallen. De dienst die werd opgezet moest enkel bescherming bieden voor de dan nog aanwezige vluchtelingen, en kon daarom ook kleiner worden opgezet dan de IRO. De dienst moest vooral onderzoek doen naar de positie van vluchtelingen als groep, en niet meer als individuen.120 De Verenigde Staten wilden ook niet langer internationale vluchtelingenprogramma’s financieren. Na de UNRRA en de IRO, waar de Verenigde Staten een ruim deel van het budget verzorgde, wilden zij graag minder in plaats van meer verantwoordelijkheid voor het vluchtelingenprobleem op zich nemen in financieel en juridische zin. Groot-Brittannië was bang dat zij nu de financiële kaart toegeschoven kreeg. De Verenigde Staten en Groot Brittannië werkten daarom samen bij de stichting van de UNHCR. Dit moest ervoor zorgen dat geen van beide landen de financiële verantwoordelijkheid kreeg. Ook de andere WestEuropese landen waren niet bereid veel geld te geven aan de nieuwe organisatie. 121 Dit had als gevolg dat er minder geld werd ingelegd door de lidstaten. Dat de Verenigde Staten zich nu terugtrokken en minder verantwoordelijkheid op zich namen is bijzonder. De Koude Oorlog was nu op zijn top. Het was dus logisch geweest als de Verenigde Staten waren blijven investeren in stabiele, westerse bondgenoten. Daarnaast konden de vluchtelingen uit het Oostblok als propaganda worden ingezet. Een precieze verklaring voor dit verschijnsel heb ik niet kunnen vinden in zowel bronnen als secundaire literatuur. Er zijn wel een aantal mogelijke verklaringen te geven. In 1950 was West-Europa politiek op een goede weg. Er werd al begonnen met gesprekken over de vorming van een Europese gemeenschap. De relaties tussen de Verenigde Staten en de West-Europese mogendheden waren goed

117

Statute of the United Nations High Commissioner for Refugees, October 3, 1951 http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/45f17a1a4.pdf (25 mei 2012). 118 Zieck, UNHCR’s worldwide presence in the field, 28. 119 Loescher, The UNHCR and World Politics, 43. 120 Zieck, UNHCR’s worldwide presence in the field, 30-31. 121 Loescher, The UNHCR and World Politics, 43.

37 en stabiel. Daarnaast moest de Verenigde Staten aandacht geven aan andere geld en tijdrovende zaken zoals de Korea oorlog en het maken van atoomwapens.

§ 6.2 De positie van Nederland binnen deze discussie De benoeming van Van Heuven Goedhart zorgde voor een omslagpunt in de positie van Nederland op het internationale politieke toneel. Nederland deed jarenlang niet mee op het internationale toneel als het om belangrijke politieke kwesties ging vanwege de problemen rond de Indonesische onafhankelijkheid en de internationale reactie hierop. De benoeming van Van Heuven Goedhart bracht hier verandering in.122 Er zijn weinig bronnen te vinden over de toetreding van Nederland tot de UNHCR. Dit komt waarschijnlijk omdat de overgang ook heel geleidelijk ging van IRO naar UNHCR. In het laatste jaar dat de IRO nog actief was werd de UNHCR al opgericht, met individuele bureaus in de deelnemende landen een aantal jaren daarna. Daarnaast werd de financiële druk op Nederland een stuk kleiner met de komst van de UNHCR. Er was geen vaste inleg voor de organisatie zoals bij de IRO het geval was. Hierdoor was er waarschijnlijk minder politieke discussie over toetreding tot de UNHCR. Over de algemene opinie rond de oprichting van de UNHCR en de rol van Van Heuven Goedhart daarin is meer te vinden in de vorm van krantenartikelen. Hierin wordt vooral aandacht besteed aan het leed dat de vluchtelingen doormaakten en voor de ‘harde kern’ van ouderen en gehandicapten. In deze artikelen werd daarnaast gemeld dat het budget van de Hoge Commissaris niet toereikend was om een oplossing te bieden voor het probleem. Voorbeelden van titels zijn: ‘Te weinig geld voor vluchtelingen’123, ‘Hulp aan réfugiés te gering’124 en ‘In de naam der menselijkheid. Er moet meer geld komen om vluchtelingen te helpen’.125 Net als bij de IRO werden er inzamelingsacties gehouden om het budget van de nieuw gecreeerde organisatie te vergroten. De PvdA zette zich in voor het collecteren op de 1 mei viering, met de Dag van de Arbeid. En er werd een apart rekeningnummer geopend waar mensen donaties op kunnen storten.126

122

Os, Gerrit Jan van Heuven Goedhart, 40. ‘Het Parool (7 maart 1951)’ in NL-HaNA, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 2.05.31, inv.nr. 78. 124 ‘Algemeen Handelsblad Amsterdam (7 maart 1951)’ in NL-HaNA, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 2.05.31, inv.nr. 78. 125 ‘Het Parool Amsterdam (13 maart 1951)’ in NL-HaNA, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 2.05.31, inv.nr. 78. 126 ‘Het Parool Amsterdam, Financiële hulp voor vluchtelingen (25 april 1951)’ in NL-HaNA, Internationale Vluchtelingen Organisatie, 2.05.31, inv.nr. 78. 123

38 Conclusie: Met de UNHCR werd een Europees probleem verschoven naar wereldniveau. Buitenlandse immigratie kwam in deze periode vooral uit Azië met de onafhankelijkheid van de voormalige koloniën. In Europa kwam er geen einde aan de vluchtelingen afkomstig uit Oost-Europa. Het belangrijkste streven van de UNHCR was het bieden van rechtelijke bescherming en de verantwoordelijkheid voor de operationele kant van het probleem werd terug gelegd bij individuele staten. Net als bij de IRO namen communistische landen geen deel aan de organisatie. Eigenlijk is er weinig tot geen discussie te zien bij de oprichting van de UNHCR. Hier zijn een aantal redenen voor aan te wijzen. Het oprichten van de organisatie kostte weinig geld. Dit kwam doordat het binnen het mandaat van de Verenigde Naties viel en dus mee kon liften op dat budget. Er was niet langer een vaste inleg voor individuele staten om deel te nemen aan de UNHCR. Daarnaast gingen de IRO en de UNHCR heel geleidelijk in elkaar over. Hierdoor konden de werkzaamheden van de IRO goed worden afgebouwd of worden overgedragen aan de nieuwe Commissaris voor de vluchtelingen. Van Heuven Goedhart nam een bijzondere positie in bij de totstandkoming van de UNHCR. De benoeming zorgde ervoor dat Nederland weer meespeelde op het internationale toneel. Daarnaast was hij een man met visie. Van Heuven Goedhart zag dat de vluchtelingen naast juridische bijstand ook directe hulp nodig hadden. Hij probeerde zoveel mogelijk geld in te zamelen en hiermee projecten op te starten die deze vluchtelingen konden helpen. In Nederland zie je daar veel van terug in verschillende kranten. Er worden inzamelingsacties gehouden en humanitaire argumenten voeren hierbij de boventoon.

39 Hoofdstuk 7: Het verdrag van Genève, 1951

Het Verdrag Betreffende de Status van Vluchtelingen moest een einde maken aan de lange periode waarin de ene internationale vluchtelingenorganisatie werd opgevolgd door de volgende. Vanaf nu zou er één akkoord zijn waarin de rechten van de vluchteling duidelijk zouden staan. Het verdrag was vooral een juridisch sluitstuk voor de vluchteling. Hoe kwam het Vluchtelingenverdrag tot stand? En wat werd er bereikt? Dit hoofdstuk stoelt op de scriptie van Bouscher. Zij heeft binnen haar scriptie In het belang van de politiek uit 2006 onderzoek gedaan naar de travaux préparations van het Vluchtelingenverdrag. Ik combineer informatie uit deze scriptie met informatie uit nog niet eerder gebruikte primaire bronnen uit het Nationaal Archief, waardoor er nieuwe inzichten worden getoond op de totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag.

§7.1 De totstandkoming van het vluchtelingenverdrag Na de IRO werd de Verenigde Naties een platform om discussie over te voeren over het vluchtelingenprobleem. Vanuit het Communistische blok was er geen animo voor het oprichten van een vluchtelingenorganisatie. Zij waren nog steeds in de overtuiging dat alle Sovjet burgers gerepatrieerd moesten worden, en wie zich daar niet aan hield was een verrader en had geen recht op internationale bescherming. 127 De Algemene Raad van de IRO ging samen met de Economische en Sociale Raad van de VN, ECOSOC, op zoek naar een oplossing. Hun conclusie was dat de voortzetting van de internationale actie ten behoeve van de vluchtelingen nodig was. De redenen hiervoor waren ten eerste dat mensen die geen bescherming genoten van een staat extra steun nodig hadden. Dit kon door de staat waar de vluchteling zich in bevond, dan wel door een organisatie geboden worden. Ten tweede was er overeenstemming over het feit dat er een uniform beleid moest komen wat betreft de juridische en politieke bescherming van vluchtelingen. Anders zouden vluchtelingen gaan ‘shoppen’ voor asiel, omdat het ene land en minder strikte regels op nahield dan de andere. Ten derde was er het probleem dat een vluchteling geen rechten had, en daardoor geen enkele aanspraak kan maken op hulp van de overheid128.

127 128

Bouscher, In het belang van de politiek, 32-33. Ibidem, 33.

40 §7.2 Spelers en belangen Er ontstonden twee kampen binnen de IRO over deze nieuw op te richten organisatie. Een Frans-Belgische delegatie, die sterk voor een nieuwe organisatie en meer samenwerking was. En aan de andere kant ontstond er een Amerikaans-Australisch kamp dat geen nieuw internationaal bureau voor deze zaak op wenste te zetten. Groot-Brittannië neigde meer naar de Frans-Belgische kant in de besprekingen. Het gat dat ontstond met het wegvallen van de IRO moest worden opgevangen. De manier waarop was alleen een twistpunt. Groot-Brittannië vond dat de individuele staten, niet een organisatie, de grootste verantwoordelijkheid moesten nemen. Dit principe ging in tegen de wil van de Frans-Belgische delegatie. Daarnaast wilde Groot-Brittannië niet dat de nieuwe organisatie onderdeel zou worden van de VN, omdat de Secretaris-Generaal dan ook verantwoordelijk zou worden gehouden voor de politieke moeilijkheden rond het vluchtelingenprobleem. Ook de Sovjet-Unie deed weer mee aan de besprekingen, voor het eerst sinds hun exit uit de IRO. Voor hen was het voornaamste punt in de bespreking de repatriëring van Sovjetburgers, die tot nu toe tegen was gewerkt door het Westen. Bovendien namen ook andere, niet-Europese landen, deel aan de besprekingen. India was, net als veel andere niet-Europese landen, bang dat het verdrag enkel over de problemen in West-Europa zou gaan en dat daar ook de focus op zou liggen bij de besprekingen.129 Ondanks al deze tegenstellingen werd er een ad hoc commissie aangesteld die de opdracht kreeg om te onderzoeken of een verdrag gewenst was.

§ 7.3 Besprekingen Moest er een verdrag komen? Dat was de eerste vraag die besproken moest worden. De ad hoc commissie die daarvoor aan werd gesteld kreeg de naam: Ad Hoc Commissie betreffende Stateloosheid en Gerelateerde Problemen. Naast dertien landen maakten verschillende organisaties een belangrijk onderdeel uit van deze commissie. Vier van de in totaal negen organisaties was specifiek een behartiger van Joodse belangen. Dit gaf aan hoe belangrijk het Joodse onderdeel binnen het vluchtelingenprobleem was. Maar deze organisaties hadden enkel een adviserende taak. De vijf machtigste landen van de wereld, die tevens lid waren van de VN, China, Frankrijk, Sovjet-Unie, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten, maakten allen deel uit van deze commissie. Hieruit werd duidelijk dat het vluchtelingenprobleem hoge prioriteit kreeg in de internationale politiek.130 129 130

Bouscher, In het belang van de politiek, 34-37. Ibidem, 40-73.

41 Zoals net al aangegeven was het eerste, en een van de belangrijkste punten, de definiëring van de term ‘vluchteling’. Dit punt vormde het juridische onderdeel van het Vluchtelingenverdrag en lag zeer gevoelig. Het Oostblok gaf een andere inhoud aan dit begrip dan de westerse mogendheden. Volgens de afvaardiging van de Sovjet-Unie was het begrip stateloosheid verkeerd geïnterpreteerd en verward met de begrippen vluchteling en ‘displaced person’. Veel mensen waren hierdoor onterecht van stateloosheid beschuldigd, waaronder veel Sovjet-burgers. Volgens de Sovjet-Unie dienden deze mensen gerepatrieerd te worden.131 Door deze discussie, die er al eerder voor had gezorgd dat het Oostblok zich terug trok uit de IRO, werd de term automatisch een politieke machtsstrijd. De communistische regering van China was afwezig bij de besprekingen. Volgens de Sovjet-Unie was dit niet gewenst en diende een motie in voor de deelname van China aan het overleg. De resolutie werd niet aangenomen en dus verlieten de Sovjet-Unie en satellietstaten de vergaderzaal. De besprekingen werden voortgezet zonder de Sovjet-Unie. Hierdoor was de discussie over de repatriëring van Sovjet-burgers afgesloten.132 Een ander aandachtspunt in de discussie was van economische aard. Als een nieuwe organisatie de hervestiging van vluchtelingen niet ging coördineren moest het beleid van de verschillende landen op elkaar afgestemd zijn. Anders zouden de vluchtelingen zich enkel gaan vestigen in het land met het soepelste toelatingsbeleid. Dat zou een zware economische last vormen op deze landen, waar geen enkel land zich in een periode van wederopbouw aan wilde wagen. De lasten moesten gelijk verdeeld worden. Het derde en laatste punt is van humanitair karakter. Hierbij gaat het om de eerder genoemde discrepantie tussen de term ‘vluchteling’ en de term ‘stateloze’. De twee verschillende termen deden hun intrede in het debat. Het verschil tussen een stateloze en een vluchteling is dat een vluchteling in het bezit is van een paspoort, en daarmee burger is van een staat. Een vluchteling staat dus altijd nog onder bescherming van zijn of haar staat, maar vlucht door de situatie aldaar omdat zijn of haar vrijheid beperkt is. Asiel in een ander land kan deze vrijheid weer garanderen. Statelozen zijn mensen zonder nationaliteit. Zij kunnen dus op geen enkel rechtssysteem aanspraak maken. Voorbeelden van deze statelozen waren de Duitse Joden die voor de Tweede Wereldoorlog hun staatsburgerschap werd ontnomen. Stateloosheid zorgde dus voor een juridisch inferieure status, wat ook weer invloed had op de sociaal en economische positie van de vluchteling. Hulp en bescherming aan deze groep werd als essentieel gezien door België en Frankrijk. Ook in de Universele Verklaring van de Rechten van de 131 132

Bouscher, In het belang van de politiek , 36. Ibidem, 43-44.

42 Mens, tot stand gekomen in de Algemene Vergadering van de VN op 10 december 1948, was bepaald dat een ieder recht had op een nationaliteit. Repatriëring lag in dit verlengstuk uiterst gevoelig. Een meerderheid vond dat vluchtelingen in het verdrag de prioriteit moesten krijgen, maar dit kon de statelozen niet uitsluiten.133 Over het algemeen was men het er dus over eens dat er een Vluchtelingenverdrag moest komen. Er werd begonnen met het ontwerpen van een definitie voor de term ´vluchteling´. Deze definitie werd opgenomen als Artikel 1 in het Vluchtelingenverdrag en vormde het juridische basis van het stuk. Moesten alle vluchtelingen over de hele wereld in het Verdrag worden opgenomen? Frankrijk vond dat er niet langer voortgeborduurd moest worden op eerder verdragen die waren gesloten bij de oprichting van de verschillende vluchtelingenorganisaties, die eerder in deze scriptie aan bod zijn gekomen. Frankrijk wenste met dit verdrag een nieuwe start, waarin alle vluchtelingen opgenomen zouden worden. De Verenigde Staten dachten hier echter anders over, zij waren niet bereid vluchtelingen uit alle delen van de wereld te accepteren.134 De definitie moest zeer precies worden vastgelegd. Anders zou er onduidelijkheid ontstaan over de inhoud, wat veel werk zou betekenen voor de Hoge Commissaris van de Vluchtelingen. Het moest dus een eurocentrisch verdrag worden, in de geest van eerdere vluchtelingenverdragen zoals opgesteld in het interbellum. Het was niet de bedoeling dat het nieuwe Vluchtelingenverdrag zou dienen als ‘blanco cheque’. Uiteindelijk was een meerderheid van de deelnemende landen voor een nauwere definitie van de term ‘vluchteling’. Wel waren alle landen het erover eens dat dit niet een tijdelijk verdrag kon worden, waarbij de tijd dat het verdrag gold vast was gelegd. Het Vluchtelingenverdrag moest ook gaan gelden voor de vluchtelingen na 1951, was toen nog de mening.135 Het verdrag zou dus niet alleen gelden voor de vluchtelingen uit de Tweede Wereldoorlog, maar ook voor vluchtelingen die voortkwamen uit latere conflictsituaties. Hierbij kwam de Koude Oorlog weer ter sprake. De afgezant van Venezuela meldde dat het de eerste keer was dat uitgesproken werd dat de wereld in twee kampen werd verdeeld. De politieke verdeling van de wereld werd medebepalend voor het Vluchtelingenverdrag. 136 Hiermee was artikel 1 afgedaan en kon de commissie verder met het formuleren van de andere artikelen. De definitie van de term ‘vluchteling’ bleef een hekel punt. Veel landen die niet aanwezig waren in de ad hoc commissie zagen dit als hun kans om te sleutelen aan de definitie. Hierop werd besloten dat de ECOSOC de definitie zou bepalen en niet langer de Ad Hoc 133

Bouscher, In het belang van de politiek, 38. Ibidem, 46. 135 Ibidem, 47-48. 136 Ibidem, 49. 134

43 Commissie betreffende Vluchtelingen en Statelozen. Daarmee was de kous echter nog niet af, vooral Frankrijk wilde invloed blijven houden over de definitie van de term.137 Bij de bespreking van het ontwerpverdrag kwam naar voren dat landen buiten Europa weinig zouden hebben aan het ratificeren van het verdrag, aangezien zij geen Europese vluchtelingen op konden nemen door eigen vluchtelingenproblemen. Zij lieten weten niet geïnteresseerd te zijn in het verdrag en hadden geen behoefte aan een universeel geldend verdrag.138 Pakistan wenste wel een universeel verdrag en bleef dit standpunt verdedigen. 139 Een ander bijzonder aspect bij de bespreking was dat Frankrijk zijn mening volledig had veranderd, lopende de onderhandelingen. Waar het land eerst nog voor een brede definitie van de term vluchteling pleitte, was het nu van mening dat er een nauwe definitie per categorie vluchtelingen moest worden opgesteld. Daarnaast stelde het ook een tijdsrestrictie voor. Alleen mensen die reeds een vluchtelingenstatus hadden, mochten deze status behouden. Hierdoor zouden de afspraken opgesteld in het Vluchtelingenverdrag alleen gelden voor mensen bij wie hun vlucht in verband kon worden gebracht met gebeurtenissen van vóór 1951. Canada veranderde hierop haar mening en wilde in plaats van een nauwe definitie juist een brede definitie. Waarom deze landen binnen zo een korte tijd van mening waren veranderd blijft onduidelijk.140 Daarnaast waren, net als bij eerdere besprekingen, veel non-gouvernementele organisaties aanwezig die zich over het lot van de vluchtelingen ontfermden. Naast Joodse organisaties waren er nu vrouwenorganisaties vertegenwoordigd. Vrouwen vormden een groot deel van de ‘hard-core’ vluchtelingen, waardoor de aanwezigheid van deze organisaties logisch was.141 In de Algemene Vergadering van de VN, waar de communistische landen wel aanwezig waren, werd felle kritiek geuit op het anti-communistische Vluchtelingenverdrag wat gecreëerd was. Volgens hen was de term vluchteling zo willekeurig geformuleerd dat verraders en oorlogsmisdadigers ook binnen deze categorie vielen. Hun uitspraken hadden echter weinig invloed op de inhoud van het verdrag, aangezien zij een minderheid vertegenwoordigden die zich uit de besprekingen rond het Vluchtelingenverdrag had teruggetrokken.142

137

Bouscher, In het belang van de politiek, 52. Ibidem, 53. 139 Ibidem, 55. 140 Ibidem, 54-55. 141 Ibidem, 57. 142 Ibidem, 59. 138

44 § 7.4 Afspraken en de Nederlandse positie in het debat Tussen 2 en 25 juli 1951 vonden de afrondende bespreking plaats op de Conferentie van Plenipotentiairen in Genève. In totaal hadden 26 landen een afvaardiging gestuurd, waarvan 18 Europese. India en Pakistan namen geen deel meer aan de besprekingen, aangezien zij er geen vertrouwen in hadden dat het een universeel verdrag zou worden. Dat was een merkwaardige beslissing omdat zij eerst nog duidelijk aangaven zich in te blijven zetten voor een universeel verdrag.143 De Nederlandse Commissie ter bestudering van het ontwerp verdrag onder leiding van Van Boezelaer gaf in hun rapport aan zich hiermee volledig te kunnen verenigen, over een aantal kwesties waren nog vragen. De Nederlandse mening over de verschillende afspraken is aan deze punten toegevoegd. Non-gouvernementele organisaties hadden bij deze laatste besprekingen veel meer invloed dan in de eerdere ad hoc commissie bijeenkomsten. Zij kwamen veel aan het woord en benadrukten keer op keer het menselijk lijden en het lot van de vluchtelingen in de herinnering. Daarnaast werd sterk benadrukt dat het hoofddoel van het verdrag het verbeteren van de omstandigheden van de vluchtelingen was. Deze humanitaire motieven moesten door de deelnemende landen worden nageleefd en niet op de achtergrond geraken. 144 Nederland was het eens met dit gegeven blijkt uit de stukken van de commissie en stelde dan ook als eerste eis ‘waaraan het verdrag zal moeten voldoen, is, dat de verplichtingen en rechten zo scherp mogelijk omlijnd worden’145 en wil daarin opgenomen worden: a) Vluchtelingen mogen niet slechter worden behandeld dan de vreemdelingen in het algemeen; b) Vluchtelingen mogen niet slechter worden behandeld dan de onderdanen van meest begunstigde naties; c) Vluchtelingen mogen niet slechter behandeld worden dan de nationalen;146 De discussie over Artikel 1, waarin de definitie van de term vluchteling aan bod zou komen, werd naar het einde van de agenda geschoven om zo een ‘ambiance van vertrouwen en samenwerking’ te creëren, voordat aan dat artikel werd begonnen. 147 De vraag rees of nietEuropese vluchtelingen ook in verdrag zouden worden opgenomen. Egypte sprak zich voor dit punt uit met als argument dat alleen de vluchtelingen uit het Midden-Oosten naar Europa zouden komen die daar het geld voor hadden en dus ook aldaar in eigen onderhoud konden 143

Bouscher, In het belang van de politiek, 61. Ibidem, 66-67. 145 NL-HaNA, BiZa / Maatschappelijke Zorg, 2.04.52, inv.nr. 167, 1. 146 NL-HaNA, BiZa, 2. 147 Bouscher, In het belang van de politiek, 63. 144

45 voorzien. Dit was een belangrijk argument voor de West-Europese landen. Zij gaven aan niet voor de kosten van vluchtelingenhulp te willen en kunnen opdraaien.148 Hieruit bleek dat economische argumenten een grote rol speelden bij de vorming van het vluchtelingenverdrag. Dit was in de eerdere besprekingen nog niet zo duidelijk aan bod gekomen, maar dit had dus wel degelijk ‘onderhuids’ gespeeld. En daarmee dus ook van grote invloed op het verloop van de besprekingen. Omdat het echter een puur juridisch verdrag is komen financiële zaken voor de rest eigenlijk niet ter sprake bij de sluiting van het verdrag. Hetzelfde geld voor de stukken van de Nederlandse commissie. Daarnaast werd aangekaart door Frankrijk dat zij het liever zagen als een Europees verdrag, aangezien het overgrote deel van de aanwezige landen uit Europa afkomstig was en er blijkbaar weinig animo vanuit de rest van de wereld was voor een universeel verdrag. Er ontstond hierover grote onenigheid en een heftige discussie die door ‘de onvriendelijke inhoud uit het verslag’ werd gelaten. Het Vaticaan kwam uiteindelijk met een compromis waar de ondertekenende landen zelf mochten bepalen of ze de woorden ‘in Europe’ in definitie opnamen. Uiteindelijk hebben slechts 4 landen voor de optie ‘in Europe’ gekozen: Frankrijk, Italië, Luxemburg en het Vaticaan.149 Nederland is dus van mening dat vluchtelingen van buiten Europa gewoon opgenomen kunnen worden in het verdrag. Dit blijkt ook uit de archiefstukken van de commissie.150 De Nederlandse commissie had nog een vraag over de tijdsbepaling die opgenomen was in het verdrag. Er was nu vastgesteld dat het verdrag alleen sloeg op vluchtelingen uit gebeurtenissen die plaatsvonden voor de ondertekening van het verdrag, ofwel voor 1951. ‘De vraag rijst echter hoelang een “event” kan blijven doorwerken om vluchtelingen onder het verdrag te doen vallen. De beantwoording van deze vraag kan voor Nederland, (…) van uitermate groot belang zijn. Zo zal, naar mag worden aangenomen, een verder zuiveringsactie in Tsjechoslowakije, welke aan sommige personen aanleiding zou geven het land te ontvluchten, bezwaarlijk als een nieuwe gebeurtenis kunnen worden beschouwd’.151 Meer landen hadden dit probleem. In het uiteindelijke verdrag gaf Turkije ook aan dat ze “l’expression ‘evenements survenus avant le premier janvier 1951’ rapporte au commencement des événements’.152 Anderen maakten heel duidelijk het onderscheid dat de gebeurtenissen voor 1951 hebben plaatsgevonden, dus al afgesloten waren. 148

Bouscher, In het belang van de politiek, 64. Ibidem, 67-68. 150 NL-HaNA, BiZa / Maatschappelijke Zorg, 2.04.52, inv.nr. 167, 4. 151 Idem. 152 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 45-54, 2.05.117, inv.nr. 8807, 1. 149

46 Een ander punt om makkelijker tot een verdrag te komen was dat een land niet alle artikelen hoefde na te leven voor de ondertekening van het verdrag. Veel artikelen konden buiten de ondertekening worden gelaten of als ‘recommendation’ worden aangemerkt. 153 Hierbij beloofde een land wel het artikel na te leven, maar alleen indien mogelijk. Het staat als volgt vastgelegd in Artikel 42 van het Verdrag: Artikel 42 1. Bij de ondertekening, bekrachtiging of toetreding mag elke Staat voorbehouden ten aanzien van artikelen van dit Verdrag maken, met uitzondering van de artikelen 1, 3, 4, 16 (1), 33, 36 tot en met 46.154 Belangrijk hierbij is dat de meest essentiële afspraken dus wel geratificeerd moesten worden. Hieronder vallen Artikelen 1, 16 en 33. Artikel 1 bevat de definitie van de term ‘vluchteling’ en wordt als volgt geformuleerd: Voor de toepassing van dit Verdrag geldt als ‘vluchteling’ elke persoon: 1. Die krachtens de Regelingen van 12 Mei 1926 en 30 Juni 1928 of krachtens de Overeenkomsten van 28 October 1933 en 10 Februari 1938, het Protocol van 14 September 1939 of het Statuur van de Internationale Vluchtelingenorganisatie als vluchteling werd beschouwd. De door de Internationale Vluchtelingenorganisatie gedurende haar mandaat genomen beslissingen waarbij personen niet in aanmerking werden gebracht voor de bescherming en de hulp van die organisatie, vormen geen belemmering voor het verlenen van de status van vluchtelingen aan personen die aan de voorwaarden van lid 2 van deze afdeling voldoen; 2. Die, ten gevolge van gebeurtenissen welke vóór 1 Januari 1951 hebben plaats gevonden, en uit gegronde vrees voor vervolging wegen zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren.155

153

P. Weiss, ‘The International Protection of Refugees’, The American Journal of International Law 48 (1954), 193-221, aldaar 195. 154 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 45-54, 2.05.117, inv.nr. 8807, 18. 155 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 45-54, 2.05.117, inv.nr. 8807, 4.

47 Door dit artikel was er eindelijk een definitie waaraan vluchtelingen zich konden spiegelen en dus asiel konden aanvragen naar aanleiding van deze definitie. Als aangetoond kon worden dat zij voldeden aan de definitie, kon asiel hen niet meer worden ontzegd. In Artikel 16 werd vastgelegd dat een vluchteling ‘het genot heeft van rechtsingang op het grondgebied van alle Verdragsluitende Staten’.156 Hierdoor kon een vluchteling zijn uitzetting aanvechten in een rechtbank. Nederland was het geheel eens met dit artikel. Er staat bij het verslag van de commissie Boetzelaer dit als enige ‘Geen opmerkingen’.157 Het nieuwe concept van refoulement kwam tot uiting in Artikel 33. De term refoulement werd in het Nederlands ook wel het verbod ‘tot uitzetting’ of ‘terugleiding’ genoemd. Dit hield in dat een vluchteling niet teruggestuurd mocht worden naar ‘de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging’.158 Met dit punt had de Nederlandse delegatie de meeste moeite. Voor Nederland zou dit kunnen betekenen dat zij verplicht werd grote groepen vluchtelingen asiel te verlenen. En het was niet duidelijk uit het artikel of dit alleen om legale vluchtelingen ging, of daarnaast andere groepen van illegale immigranten. Verder is er angst dat behalve problemen met overbevolking en de ligging van Nederland, ook eventuele spionnen niet meer kunnen worden teruggestuurd. Er waren meer delegaties die moeite hadden met de formulering van het artikel. Uiteindelijk werd afgesproken dat wel grote groepen vluchtelingen af- of uitgewezen mogen worden. Het gevaar van grote groepen vluchtelingen die niet terug gestuurd konden worden was hiermee geweken. Daarnaast mogen staatgevaarlijke personen en ernstige misdadigers altijd uitgewezen worden. 159 Hierdoor zag Nederland geen obstakels meer om het verdrag te ondertekenen.

Conclusie Het verdrag werd gecreëerd om humanitaire redenen. Er moest een uniform beleid van de juridische en politieke bescherming van vluchtelingen komen. Deze vluchtelingen hadden hulp nodig omdat zij geen bescherming kregen van een staat. Daarnaast zou dit het ‘shoppen’ voor asiel tegengaan en konden vluchtelingen gelijk worden verdeeld. De discussie voor de ondertekening van het verdrag duurt lang en er zijn vele aspecten die uitgebreid besproken worden. Een van de belangrijke spelers aan het begin van de bespre156

P. Boelens, ‘Effective legal remedies for asylum seekers according to the convention of Geneva 1951’, Netherlands International Law Review 153 (1996), 291-319, aldaar 300-305. 157 NL-HaNA, BiZa / Maatschappelijke Zorg, 2.04.52, inv.nr. 167, 12. 158 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 45-54, 2.05.117, inv.nr. 8807, 15. 159 Berghuis, Geheel ontdaan door onbaatzuchtigheid, 148-150.

48 kingen was de Sovjet-Unie. Zij namen voor het eerst sinds de UNRRA weer deel aan het internationale overleg omtrent het vluchtelingenprobleem. Voor hen was de belangrijkste kwestie nog steeds de repatriëring van de Sovjet burgers, en hoe zij gedefinieerd zouden worden in het verdrag. Na de mislukte motie voor deelname van de Communistische regering van China aan de besprekingen, verliet de Sovjet Unie het overleg. De kwestie was hiermee van tafel en de vluchtelingen uit Oost-Europa werden onderdeel van de uiteindelijke definitie. Daarnaast spelen landen buiten Europa een rol. Zij willen een universeel verdrag. Dit lukte, op een paar Europese landen na. Zij namen de tekst ‘in Europe’ op in het desbetreffende artikel. Een andere belangrijke actor zijn de verschillende non-gouvernementele vluchtelingenorganisaties die aanwezig zijn. Hun aanwezigheid gaf het belang van het verdrag aan. Nederland was het eigenlijk geheel eens met het verdrag. Het enige lastige punt was artikel 33 dat gaat om het principe van non-refoulement. Nederland kampte al met overbevolking en dacht vanwege de ligging met grote aantallen vluchtelingen te maken te krijgen met de ratificatie van dit artikel. Naast Nederland maakten ook andere delegaties bezwaar tegen de formulering van het artikel. Uiteindelijk word er afgesproken dat groepen wel mochten worden teruggestuurd, evenals criminelen en misdadigers. Met de ondertekening van het verdrag werden een aantal belangrijke afspraken vastgelegd. De definitie voor de term ‘vluchteling’ is vandaag de dag nog steeds dezelfde en vluchtelingen hadden eindelijk een document waarin duidelijk was op welke rechten zij aanspraak konden maken. Dit maakte een einde aan hun juridische onzekerheid.

49 Conclusie

Op 28 juli 1951 werd het vluchtelingenverdrag getekend. Met dit verdrag werden een aantal belangrijke zaken vastgelegd. Zo kwam er een definitie voor de term ‘vluchteling’, konden vluchtelingen niet worden teruggestuurd naar een land waar zij in levensgevaar verkeerden en hadden ze recht op juridische bijstand tijdens hun asielprocedure. Hiermee is het een juridisch sluitstuk voor de vluchteling en kan het verdrag revolutionair worden genoemd. Wat maakte de weg ernaartoe zo lang en moeilijk? Het is nu tijd om een antwoord te geven op de vraag waarmee dit onderzoek begon: Waarom was er zoveel discussie bij de totstandkoming van het verdrag en hoe stond Nederland daarin?

Er zijn drie factoren die de discussie rond de totstandkoming van het verdrag bepaalden. Binnen het debat rond deze factoren speelden bepaalde actoren een belangrijke rol. De eerste factor was de Koude Oorlog. Dit zorgde voor hevige discussie binnen de verschillende organisaties. De repatriëring van de Sovjet burgers vormde hierbij het grootste struikelblok. Terwijl het westen de Sovjet burgers zag als vluchtelingen die beschermd moesten worden wilde de Sovjet Unie dat haar burgers werden gerepatrieerd. Het westen ging hier echter niet in mee, wat inging tegen de afspraken die op de Conferentie van Jalta, vlak voor het einde van de Tweede Wereldoorlog, waren gemaakt. Hierdoor richtte de Sovjet Unie een eigen vluchtelingenorganisatie op en nam geen deel aan de IRO. Daarnaast verlieten zij vanwege deze kwestie de zaal bij de besprekingen rond het vluchtelingenverdrag. Hierdoor werd het opstellen voor een definitie van de term ‘vluchtelingen’ voor de overige landen wel een stuk makkelijker. De tweede factor waren de economische aspecten aan het probleem. Deze aspecten vormden een rode draad door de verschillende gevormde organisaties. In de jaren dertig van de twintigste eeuw heerste er een economische crisis. De opvang van vluchtelingen kostte veel geld en de verschillende staten waren bang dat door de opname van vluchtelingen de werkloosheid zou stijgen. Hoe gingen zij trouwens verklaren dat in deze moeilijke economische tijd geld werd gestopt in projecten voor vluchtelingen terwijl het in eigen land niet goed ging? Het geld voor de verlichting van het vluchtelingen probleem kwam in deze periode dan ook veelal van particuliere organisaties die geld inzamelden. Na de Tweede Wereldoorlog waren vele woningen en de infrastructuur verwoest. Er was geld nodig voor de wederopbouw en dus geen geld voor de hulp aan vluchtelingen. De particuliere organisaties zetten hun werk voort, en de Verenigde Staten droegen voor een groot deel bij aan de financiering van de

50 UNRRA en de IRO. Vanaf de UNHCR was er geen vaste inleg meer nodig voor deelname aan een vluchtelingenorganisatie. Het budget hiervoor was afkomstig uit de pot van de Verenigde Naties. Daarnaast werd de verantwoordelijkheid weer teruggelegd bij individuele overheden en kreeg de overkoepelende organisatie minder taken. Binnen de internationale samenwerking werd er vooral gefocust op het creëren van juridische zekerheid voor de vluchtelingen. Als derde factor zijn de humanitaire argumenten die gebruikt werden in het debat erg belangrijk. Dit was vooral het geval na de Tweede Wereldoorlog. Europese mogendheden voelden zich verantwoordelijk omdat ze het vluchtelingenprobleem zelf voor een deel hadden veroorzaakt. Daarnaast was de situatie waarin veel vluchtelingen verkeerden vreselijk. Dit werd vooral duidelijk met het Harrison Report wat vlak na de oorlog werd gepubliceerd in opdracht van de Verenigde Staten. Naast de landen waren ook de particuliere vluchtelingenorganisaties heel belangrijk. Zij bewaakten de belangen van de vluchtelingen en probeerden in het debat rond het vluchtelingenverdrag deze humanitaire argumenten zoveel mogelijk naar voren te brengen.

Naast deze drie belangrijke factoren kunnen beide eerder genoemde theorieën van de totstandkoming van het vluchtelingenverdrag worden verworpen. Volgens Grahl-Madsen en Holborn was het waarborgen van de veiligheid van vluchtelingen belangrijker dan het behouden van de soevereiniteit. Dit blijkt echter niet geval. De humanitaire aspecten nemen zeker een belangrijke plaats in binnen de discussie, maar komen nooit boven economische of soevereiniteitsprincipes te staan. De tweede theorie van Hataway en Loescher stelden dat het vluchtelingenverdrag voor de Verenigde Staten een onderdeel was van de Koude Oorlog strategie. Dit is een mogelijkheid maar mijn onderzoek laat zien dat er ook andere mogelijke verklaringen zijn. Zodra de Koude Oorlog een zeer belangrijke rol gaat spelen in de wereld trekken de Verenigde Staten zich juist terug uit de financiering van vluchtelingenprojecten. Als het vluchtelingenverdrag onderdeel was geweest van de Koude Oorlog strategie hadden de Verenigde Staten waarschijnlijk een andere houding aangenomen. Wel werden de verhalen van Oost-Europese vluchtelingen gebruikt in hun propaganda tegen het communisme.

De positie van Nederland binnen deze discussie volgt in grote lijnen de algemene opinie. Zowel voor al na de oorlog was Nederland vooral gericht op emigratie van vluchtelingen. Dit was niet raar, omdat de Rotterdamse haven een belangrijke plek was om een oversteek te ma-

51 ken naar overzeese gebieden. Nederland benadrukte steeds dat het land overbevolkt was, zwaar getroffen door de oorlog en niet de middelen had om veel vluchtelingen op te vangen. Er was alleen mogelijkheid door opvang als een deel van de huidige vluchtelingen vertrok. Toch neemt Nederland wel vluchtelingen op en worden er opvangkampen voor hen gecreëerd. Naast deze voornamelijk economische motieven waren humanitaire aspecten van het vluchtelingenprobleem belangrijk voor de bevolking, is te zien in krantenartikelen en de vele inzamelingsacties die gehouden worden in de periode van de IRO en de UNHCR om het lot van de vluchtelingen te verbeteren. Deze humanitaire aspecten waren ook terug te zien in de brief van koningin Juliana aan President Truman. Daarnaast was de benoeming van Van Heuven Goedhart tot de eerste Hoge Commissaris van de Vluchtelingen voor de internationale positie van Nederland. Met de besprekingen rond het vluchtelingenverdrag waren er voor Nederland geen grote obstakels. Alleen artikel 33 over het non-refoulement principe stootte de Nederlandse delegatie tegen de borst. Zij waren bang dat Nederland hierdoor grote groepen vluchtelingen binnen zou krijgen die het land helemaal niet aankon. Om dit probleem uit de weg te helpen werd het artikel zo geformuleerd dat wel groepen, maar geen individuelen mochten worden uitgewezen, behalve als zij misdadigers of criminelen waren. Hiermee werd de verplichte opname van grote groepen vluchtelingen uit de weg geruimd en kon Nederland het verdrag ondertekenen.

Concluderend kan gesteld worden dat er drie hoofdfactoren zijn van discussie op weg naar het vluchtelingenverdrag, zowel mondiaal als in Nederland. Dit waren de Koude Oorlog, humanitaire motieven en economische aspecten. Mijn onderzoek is vernieuwend door de toevoeging van de economische argumentatie. Deze is in eerdere onderzoeken nog niet zo prominent genoemd, maar is wel essentieel om de problematiek in deze periode te duiden.

52 Literatuurlijst Bauer, Y., ‘Was It the Nazis’ Original Plan?’, Annals of the American Academy of Political and Social Science, 450 (1980) 35-45. Berghuis, C.K., Geheel ontdaan van onbaatzuchtigheid: het Nederlandse toelatingsbeleid voor vluchtelingen en displaced persons van 1945 tot 1956 (Amsterdam 1999). Boelens, P., ‘Effective legal remedies for asylum seekers according to the convention of Geneva 1951’, Netherlands International Law Review 153 (1996) 291-319.

Bouscher, H.E., In het belang van de politiek, Humanitaire motieven bij het totstandkomen van het Verdrag Betreffende de Status der Vluchtelingen in 1951? (Scriptie Sociale Geschiedenis UL, Leiden 2006). Bronkhorst, D., Een tijd van komen, De geschiedenis van vluchtelingen in Nederland (Amsterdam 1990).

Caestecker, F., Vluchtelingenbeleid in de Naoorlogse periode (Brussel 1992). Chamberlain, J.P., ‘The Fate of Refugees and Displaced Persons’, Proceedings of the Academy of Political Science 22:2 (1947) 84-94. Cohen, D., Zwervend en doelend: de Joodse vluchtelingen in Nederland in de jaren 19331940: met een inleiding over de jaren 1900-1933 (Haarlem 1955). Copeland, E.A., ‘Louise W. Holborn Archives, Schlesing Library, Radcliffe College’, Journal of Refugee Studies 10 (1997) 503-506.

Corduwener, J., Riemen om de kin! Biografie van Mr.Dr. Gerrit Jan van Heuven Goedhart (Soest 2011). Ducasse-Rogier, M., The International Organisation for Migration 1951-2001 (Parijs 2001). Edding, F., The refugees as a burden, a stimulus and a challenge to the West-German economy (Den Haag 1951). Gordenker, L., Refugees in International Politics (Londen 1987). Grahl-Madsen, A., ‘Identifying the World’s Refugees’, Annals of the American Academy of Political and Social Science 467 (1983) 11-23. Hataway, J.C., ‘The evolution of refugee status in international law: 1920-1950’, International and Comparative Law Quarterly 33 (1984) 348-380.

Hoeksma, J.A., Tussen vrees en vervolging, een inleiding in het vluchtelingenrecht (Assen 1982). Loescher, G., The UNHCR and World Politics, A Perilous Path (New York 2001).

53 Murphy, H.B.M., ‘The Resettlement of Jewish Refugees in Israel, with Special Reference to Those Known as Displaced Persons’, Population Studies, Vol. 5, No. 2 (1951) 153-174. Obdeijn, H. en Schrover, M., Komen en gaan. Immigratie en emigratie in Nederland vanaf 1550 (Amsterdam 2008). Os, C. van, Gerrit Jan van Heuven Goedhart 1901-1956 (Nijmegen 1998). Proudfoot, M.J., European Refugees: 1939-52, A Study in Forced Population Movement (Londen 1957). U.N.R.R.A., The Story of U.N.R.R.A. (Londen 1948). Walaardt, T., Geruisloos inwilligen, Argumentatie en speelruimte in de Nederlandse asielprocedure, 1945-1994 (Hilversum 2012). Weiss, P., ‘The International Protection of Refugees’, The American Journal of International Law, 48 (1954), 193-221. Zieck, M., UNHCR’s worldwide presence in the field, a legal analysis of UNHCR’s cooperation agreements (Nijmegen 2006). Archivalia Koninklijke Bibliotheek Den Haag Handelingen van de Tweede Kamer der Staten Generaal 1938-1939, 471-524. Handelingen van de Tweede Kamer der Staten Generaal 1938-1939, 45. Handelingen van de Tweede Kamer der Staten Generaal 1938-1939, 1863-1891. Nationaal Archief Den Haag Internationale Vluchtelingen Organisatie, 1947-1957 (2.05.31) Inv. nr. 78, Hoge Commissariaat voor Vluchtelingen der V.N., oprichting, 1951-1953. Ministerie van Binnenlandse Zaken: Maatschappelijke Zorg (2.04.52) Inv. nr. 166, Stukken betreffende aanwijzing van J. van der Putten als vertegenwoordiger de door het Ministerie van Buitenlandse Zaken in te stellen Interdepartementale Commissie ter bestudering van het ontwerp-verdrag betreffende de status van vluchtelingen. 167, Notulen van de vergaderingen van de Interdepartementale Commissie tot bestudering van het ontwerp-verdrag betreffende de status van vluchtelingen. 168, Stukken betreffende de goedkeuring van de Nederlandse vertaling van artikel 21 van het ontwerp-verdrag, betreffende de status van vluchtelingen, alsmede een opmerking over artikel 23. Ministerie van Buitenlandse Zaken: Code-archief 1945-1954 (2.05.117)

54 Inv. nr. 8807, Algemeen; reisdocumenten voor vluchtelingen; correspondentie over reisdocumenten voor vluchtelingen op basis van het verdrag van Genève van 28 juli 1951, betreffende de status van vluchtelingen.

University of Wisconsin Digital Collections, Foreign Relations of the United States in te zien via: http://history.state.gov/ ‘Cooperation with the intergovernmental committee on refugees to assist persons forced to migrate, primarily from Germany, for political or racial reasons’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1939. General the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1939), 55-160.

‘Interest of the United States in the relief and rescue of Jews and security detainees in Germy and German-occupied territory’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1945. General the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1945), 1119-1145. ‘Concern of the United States over problems involving displaced and stateless persons and refugees’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1945. General the British Commonwealth and Europe Volume II (Washington 1945), 1146-1226. ‘The United States and the question of international assistance to refugees and displaced persons; the genesis of the International Refugee Organization’, in: United States Department of State, Foreign relations of the United States diplomatic papers, 1946. General the British Commonwealth and Europe Editorial Note (Washington 1946), 1448-1449. Internet A Decade of American Foreign Policy 1941-1949, Constitution of the International Refugee Organization, December 15, 1946 http://avalon.law.yale.edu/20th_century/decad053.asp (25 mei 2012). Statute of the United Nations High Commissioner for Refugees, October 3, 1951 http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/45f17a1a4.pdf (25 mei 2012). Truman’s Letter Regarding the Harrison Report on the Treatment of Displaced Jews, accompanied by the Report of Earl G. Harrison, 29 september 1945 http://www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Holocaust/truman_on_harrison.html (25 mei 2012). Brief van koningin Juliana aan President Truman http://www.kha.nl/actueel/maand%20september%2006/19510963921.xml.htm (1 april 2013).