De rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag

De rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag Een vergelijking tussen de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag in het huidige ambtenarenrecht, na invoering van het wetsvoorstel normalisering en na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht

Masterscriptie Arbeidsrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid

Naam:

Marissa van den Hoven

Studentnummer:

10056688

Begeleider:

Prof. dr. mr. R. Nieuwenkamp

Datum:

29 juni 2012

Inhoud Inhoud ____________________________________________________________________ 2 1.Inleiding _________________________________________________________________ 3 2. De rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag in het huidige ambtenarenrecht _______ 6 2.1 Begrip ambtenaar ____________________________________________________________ 6 2.2 Rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever in het huidige ambtenarenrecht _______________________________________________________________ 7 2.2.1 Ontslag uit een tijdelijke aanstelling ____________________________________________________ 7 2.2.2 Ontslag uit een vaste aanstelling ______________________________________________________ 8

2.3

Regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen __________________________ 9

2.3.1 Opzegtermijn ______________________________________________________________________ 9 2.3.2 Opzegverboden ___________________________________________________________________ 10 2.3.3 Vergoedingen _____________________________________________________________________ 10

2.4 Procedure tegen een ontslagbesluit ____________________________________________ 10 2.5 De WW-uitkering na beëindiging van de aanstelling _______________________________ 11 2.6 Overzicht van het ambtelijke ontslagrecht _______________________________________ 12

3. Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren __________________________ 13 3.1 Het wetsvoorstel normalisering ________________________________________________ 13 3.1.1 Doel van het wetsvoorstel ___________________________________________________________ 13 3.1.2 De redenen voor het wetsvoorstel ____________________________________________________ 14

3.2 Rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever na invoering van het wetsvoorstel normalisering ambtenaren ___________________________________________ 14 3.2.1 Beëindiging van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd ______________________________ 15 3.2.2 Beëindiging van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd ____________________________ 15

3.3 Regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen ____________________________ 16 3.3.1 Opzegtermijn _____________________________________________________________________ 16 3.3.2 Opzegverboden ___________________________________________________________________ 17 3.3.3 Vergoedingen _____________________________________________________________________ 17

3.4 Procedure tegen een ontslag __________________________________________________ 18 3.5 De WW-uitkering na beëindiging van het dienstverband ____________________________ 18 3.6 Vergelijking van het ontslagrecht na normalisering ten opzichte van het ambtelijke ontslagrecht __________________________________________________________________ 19

4. Wetsvoorstel wijziging ontslagrecht _________________________________________ 20 4.1 Het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht _________________________________________ 20 4.1.1 Doel van het wetsvoorstel ___________________________________________________________ 20 4.1.2 De redenen voor het wetsvoorstel ____________________________________________________ 20

4.2 Rechtspositie van de werknemer bij ontslag door de werkgever na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslag recht _______________________________________________ 21

2

4.3 Regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen ____________________________ 21 4.3.1 Opzegtermijn _____________________________________________________________________ 22 4.3.2 Opzegverboden ___________________________________________________________________ 22 4.3.3 Vergoedingen _____________________________________________________________________ 22

4.4 Procedure tegen een ontslag __________________________________________________ 22 4.4.1 Onredelijke opzegging ______________________________________________________________ 22 4.4.2 Kennelijk onredelijke opzegging ______________________________________________________ 23 4.4.3 Mogelijkheden tegen het oordeel van de rechter_________________________________________ 23

4.5 De WW-uitkering na beëindiging van het dienstverband ____________________________ 24 4.6 Vergelijking van het gewijzigde ontslagrecht ten opzichte van het huidige ontslagrecht___ 24

5. Analyse ________________________________________________________________ 25 5.1 Vergelijking tussen de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever in huidig ambtenarenrecht en na invoering van het wetsvoorstel normalisering______________ 25 5.1.1 Rechtsbescherming ________________________________________________________________ 26 5.1.2 Vergoeding _______________________________________________________________________ 27 5.1.3 Reacties op het wetsvoorstel_________________________________________________________ 28

5.2 Vergelijking tussen de rechtspositie van de ambtenaar na invoering van het wetsvoorstel normalisatie en na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht ________________ 29 5.2.1 Rechtsbescherming ________________________________________________________________ 29 5.2.2 Vergoeding _______________________________________________________________________ 30 5.2.3 Reacties op het wetsvoorstel_________________________________________________________ 30

5.3 Recente ontwikkelingen ______________________________________________________ 31 5.3.1 Het Lenteakkoord _________________________________________________________________ 31 5.3.2 Reacties op het Lenteakkoord betreffende het ontslagrecht ________________________________ 32

6. Conclusie _______________________________________________________________ 33 Literatuurlijst _____________________________________________________________ 35

3

1.Inleiding De ambtenaar heeft al lange tijd een bijzondere rechtspositie in de Nederlandse wet. In 1814 kende de Grondwet al een bepaling waarin stond dat ambtenaren bestonden en dat zij werden betaald uit de staatskas. 1 Na vele aanpassingen in de rechtspositie van ambtenaren is vanaf de jaren ’80 een proces ingezet tot normalisatie van deze positie. Het uitgangspunt van het normalisatieproces is om de arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform vorm te geven. 2 Vanaf de jaren ’80 zijn belangrijke stappen in het normalisatieproces gezet. 3 Het ambtenarenrecht en het private recht zijn door deze stappen steeds meer naar elkaar toegegroeid. Als laatste stap van het normalisatieproces hebben de Kamerleden Koser Kaya en Van Hijum het initiatiefwetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (hierna: wetsvoorstel normalisering) ingediend. 4 Dit wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Het uitgangspunt is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin zwaarwegende belangen zijn om dit niet te doen. 5 Het belangrijkste materiële verschil tussen de ambtelijke rechtspositie en die van werknemers met een arbeidsovereenkomst ligt op het gebied van het ontslagrecht. 6 Het private arbeidsrecht kent een open stelsel van ontslaggronden en het ambtenarenrecht een gesloten stelsel. Indien het wetsvoorstel normalisering wet wordt dan heeft dit op het gebied van het ontslagrecht consequenties voor de ambtenaar. De positie van de ambtenaar zal bij ontslag gelijk worden aan die van de private werknemer in de zin van boek 7 titel 10 BW. 7 Indien het gesloten stelsel van ontslaggronden ingeruild wordt voor een open stelsel dan heeft de werkgever meer mogelijkheden om de ambtenaar te ontslaan. Dit lijkt te wijzen op een verslechtering van de rechtspositie van ambtenaren bij ontslag, maar in de literatuur zijn de meningen daarover verdeeld. 8 Al jarenlang is het huidige private ontslagrecht onderwerp van discussie. In november 2011 is een initiatiefwetsvoorstel ingediend door Koser Kaya tot wijziging van dit ontslagrecht. 9 Dit wetsvoorstel heeft als doel een wijziging van het ontslagrecht tot stand te brengen ter verbetering van de rechtsbescherming bij ontslag. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat het voorstel een einde maakt aan het naast elkaar bestaan van twee verschillende ontslagroutes met grote verschillen. Daarnaast vervalt in het wetsvoorstel de preventieve toetsing door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: UWV). 10 In de literatuur wordt het voorstel gezien als een versoepeling van het ontslagrecht wat het voor werkgevers makkelijker maakt werknemers te ontslaan. Ondanks dat het wetsvoorstel beoogt de rechtsbescherming bij ontslag te verbeteren lijkt dit te duiden op een verslechtering van de rechtspositie van werknemers bij ontslag. 11 1

Van der Heijden & Jellinghaus, 2008, p. 15. Vermeulen & Van Gent, 2011, p. 51; Sprengers, 2011, p. 13. 3 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 3. 4 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 2. 5 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 1. 6 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 7. 7 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 11, onder toelichting. 8 Janischka, 2011; Vermeulen & Van Gent, 2011, p. 54; Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 3; Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 4. 9 Kamerstukken II, 2011/12, 33 075, nr. 2. 10 Kamerstukken II, 2011/12, 33 075, nr. 3, p. 1. 11 Sick, 2012; Rodriquez Galvis, 2011. Kamerstukken II, 2011/12, 33 075, nr. 3. 2

4

Aanleiding voor deze scriptie is dat in het wetsvoorstel normalisering slechts rekening wordt gehouden met de consequenties voor ambtenaren bij ontslag in het huidige private ontslagrecht. Nu het wetsvoorstel is ingediend om het huidige ontslagrecht te wijzigen heeft dit (op het moment dat het wetsvoorstel normalisering is aangenomen) gevolgen voor de ambtenaar. Op deze gevolgen wordt in de stukken van de indieners niet ingegaan. 12 In mijn scriptie ga ik in op zowel de huidige rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag als de positie van de ambtenaar bij ontslag na invoering van de wet normalisering. Vervolgens zal ik uiteen zetten wat de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag wordt indien naast het wetsvoorstel normalisering ook het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht wordt aangenomen. Onderzocht wordt of deze situatie een dubbele verslechtering 13 vormt voor de rechtsbescherming van ambtenaren bij ontslag. De volgende probleemstelling staat centraal in mijn scriptie: In hoeverre vormt het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren in samenhang met het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht een dubbele verslechtering voor de rechtspositie van ambtenaren bij ontslag? Om deze vraag goed te kunnen beantwoorden, zal in hoofdstuk 2 worden ingegaan op de rechtpositie van de ambtenaar bij ontslag in het huidige ambtenarenrecht. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 het wetsvoorstel normalisering centraal staan en zal ik de positie van de ambtenaar bij ontslag bespreken indien het wetsvoorstel normalisering wordt aangenomen. Deze rechtspositie zal dan overeen komen met de rechtspositie van de werknemer in het huidige private ontslagrecht. In hoofdstuk 4 ga ik in op het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht en onderzoek ik wat de rechtspositie is voor de ambtenaar bij ontslag indien na aanname van het wetsvoorstel normalisering ook het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht wordt aangenomen. Ten slotte zal in hoofdstuk 5 een analyse worden gemaakt van de verschillende situaties en de positie van de ambtenaar. In de analyse zal ik ingaan op de vraag in hoeverre de wetsvoorstellen een verslechtering zijn voor de rechtspositie van ambtenaren bij ontslag.

12

Vermeulen & Van Gent, 2011, p. 51; Sprengers, 2011, p. 13; Advies ROP, 2006. Enerzijds een verslechtering van het ambtelijk ontslagrecht naar het private ontslagrecht door de normalisering en anderzijds een verslechtering van het huidige private ontslagrecht naar een gewijzigd ontslagrecht.

13

5

2. De rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag in het huidige ambtenarenrecht De ambtenaar heeft een bijzondere positie in het Nederlandse recht. Het ambtenarenrecht is te beschouwen als het arbeidsrecht voor ambtenaren. De rechtspositie van ambtenaren wordt beheerst door de van toepassing zijnde formele wetten en de bij de overheidswerkgever van toepassing zijnde reglementen. 14 In dit hoofdstuk zal ik nader ingaan op de rechtspositie van ambtenaren bij ontslag in het huidige ambtenarenrecht. In paragraaf 2.1 wordt het begrip ambtenaar besproken. Vervolgens zal ik in paragraaf 2.2 ingaan op de positie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever. In paragraaf 2.3 worden de regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen uiteengezet. In paragraaf 2.4 ga ik in op de procedure tegen een ontslagbesluit. In paragraaf 2.5 zal ik aandacht besteden aan de WW-uitkering na beëindiging van de aanstelling. Ten slotte geef ik in paragraaf 2.6 een overzicht van het ambtelijke ontslagrecht. 2.1 Begrip ambtenaar In art. 1 Ambtenarenwet 1929 (hierna: AW) staat dat de ambtenaar degene is die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Aan drie voorwaarden moet zijn voldaan:  Aanstelling  Gericht op werkzaamheden  In de openbare dienst Aanstelling Het begrip aanstelling is nergens nader omschreven. Aanstelling is een besluit is in de zin van art 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), het is een rechtshandeling met consequenties in de rechtspositie van de betrokken ambtenaar.15 De aanstelling is een eenzijdige rechtshandeling waarmee een bestuursorgaan de dienstbetrekking van een ambtenaar tot stand brengt. De medewerker die niet is aangesteld met een aanstellingsbesluit maar een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht heeft, is geen ambtenaar in de zin van de AW (art. 1 lid 3 AW). Voor de toepassing van de AW is het niet van belang wie de aanstelling verricht. Dit is wel van belang voor de toepasselijkheid van de rechtspositieregelingen die op de AW gebaseerd zijn. Op degene die door het Rijk is aangesteld is het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR) van toepassing. Voor gemeenteambtenaren is de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling van toepassing, deze is verder uitgewerkt in een Uitwerkingsovereenkomst (hierna: CAR/UWO). Indien aan de voorwaarden voor aanstelling is voldaan, kan het bevoegd gezag tot aanstelling overgaan. Daar wordt een akte van aanstelling of een bericht van aanstelling van opgemaakt. 16 Gericht op werkzaamheden Volgens de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) moet de aanstelling gericht zijn op werkzaamheden. 17 Dit kan vrijwel iedere willekeurige bezigheid zijn. Het doel en de aard zijn daarbij

14

Helsen, 2011, p. 10. Van der Heijden & Jellinghaus, 2008, p. 61. 16 Verhulp e.a. 2010, p. 31-33; ARAR en CAR/UWO. 17 CRvB 5 januari 1995, TAR 1995, 63. 15

6

niet van belang. Ook is het niet noodzakelijk dat de werkzaamheden daadwerkelijk worden verricht, zolang de aanstelling maar gericht is op het verrichten van werkzaamheden. 18 Openbare dienst Art. 1 lid 2 AW luidt ‘Tot den openbare dienst behooren alle diensten en bedrijven door den Staat en de openbare lichamen beheerd’. In de wet is geen definitie opgenomen van het begrip openbaar lichaam. Aangenomen wordt dat tot de openbare lichamen de lichamen genoemd in de Grondwet behoren. Volgens hoofdstuk 7 van de Grondwet zijn dit provincies, gemeenten, waterschappen en de openbare lichamen voor beroep en bedrijf. Bij of krachtens de wet kunnen nog andere openbare lichamen worden ingesteld. Daarnaast is het mogelijk dat een privaatrechtelijk lichaam (bijvoorbeeld een stichting) tot de openbare dienst behoort. Daarbij is vooral bepalend of en in welke mate enig publiekrechtelijk lichaam krachtens statuten van de betrokken organisatie invloed op haar beheer kan uitoefenen.19 De AW geeft een formeel criterium aan het begrip openbare dienst (art. 1 lid 2 AW). Of iemand in openbare dienst werkzaam is hangt niet af van de functie die hij verricht maar van de organisatie waarin de werkzaamheden worden verricht. Jarenlang heeft de CRvB het standpunt ingenomen dat het niet voldoende is dat een aanstelling is verleend met het doel om werkzaam te zijn in openbare dienst, maar dat de betrokkene ook feitelijk in openbare dienst werkzaam moet zijn. De CRvB heeft met zijn uitspraak van 22 februari 2001 20 een ander standpunt ingenomen. Een ambtenaar die duurzaam gedetacheerd is bij een niet tot de openbare dienst behorende privaatrechtelijke werkgever verliest zijn ambtenaarschap niet. 21 Indien aan de voorwaarden van art. 1 lid 1 AW is voldaan is men ambtenaar in de zin van de AW. Alleen ambtenaren in de zin van de AW hebben rechtsbescherming volgens de Awb. 2.2 Rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever in het huidige ambtenarenrecht De aanstelling wordt in beginsel in vaste dienst verleend, tenzij redenen zijn om een aanstelling in tijdelijke dienst te verlenen. 2.2.1 Ontslag uit een tijdelijke aanstelling Een tijdelijke aanstelling wordt voor een kalenderperiode (in het ARAR kan het ook voor een objectief bepaalbare periode) verleend. 22 De tijdelijke aanstelling eindigt van rechtswege, zonder dat het bevoegd gezag een ontslagbesluit neemt. In beginsel is dit geen besluit waartegen de ambtenaar in bezwaar en/of beroep kan. Het verlenen van een vaste aanstelling na een tijdelijke aanstelling is een bevoegdheid van de overheidswerkgever. De overheidswerkgever is in principe niet verplicht om een vaste aanstelling te geven. Een uitzondering kan aanwezig zijn bij een tijdelijke aanstelling op grond van een proeftijd die is aangegaan met de intentie om de ambtenaar –bij geschiktheid- voor vaste dienst aan te stellen. Indien dit niet wordt gedaan dan kan de rechter toetsen of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de ambtenaar niet heeft

18

Van Drongelen e.a. 2011, p. 15. Verhulp e.a. 2010, p. 28; CRvB 8 maart 1988, TAR 1988, 103; CRvB 1 juli 1993, TAR 1993, 173; CRvB 13 mei 1993, TAR 1993, 148. 20 CRvB 22 februari 2001, AB 2001, 203. 21 Van Drongelen e.a. 2011, p. 13; Verhulp e.a. 2010, p. 29; Van Waegeningh, 2008, p. 685-693. 22 Art. 2:4 CAR/UWO: de tijdelijke aanstelling geschiedt voor bepaalde of onbepaalde tijd. 19

7

voldaan aan de door het bestuursorgaan in redelijkheid te stellen eisen of verwachtingen. 23 Als de proeftijdaanstelling na de maximale termijn stilzwijgend wordt voortgezet, geldt deze aanstelling als een vaste aanstelling. 24 Een tijdelijke aanstelling kan ook worden beëindigd door een ontslagbesluit, dit is het geval als de tijdelijke aanstelling tussentijds wordt beëindigd. 25 In deze situatie moet een opzegtermijn in acht worden genomen. Als dit niet gedaan wordt dan zal een vergoeding gelijk aan de bezoldiging over de opzegtermijn aan de ambtenaar moeten worden toegekend.26 Gemeenteambtenaren kunnen in tijdelijke dienst aangesteld worden voor een onbepaalde tijd. Als de aanleiding voor de aanstelling vervalt dan kan de gemeenteambtenaar met een ontslagbesluit worden ontslagen. 27 De hoofdregel is dat een tijdelijke aanstelling van rechtswege eindigt na het verstrijken van de overeengekomen periode. 28 2.2.2 Ontslag uit een vaste aanstelling De ambtenaar die in vaste dienst is aangesteld kan worden ontslagen door een ontslagbesluit. Het ontslagbesluit moet door het bevoegd gezag genomen zijn. Kenmerkend voor het ontslag in het ambtenarenrecht is dat de gronden voor ontslag limitatief zijn opgesomd, dit is een gesloten stelsel. Het gesloten stelsel houdt in dat de overheidswerkgever een expliciete keuze moet maken voor een bepaalde ontslaggrond, de werkgever kan zelf geen ontslaggrond scheppen. 29 Het is niet altijd noodzakelijk om een keuze te maken tussen twee ontslaggronden die beide toepasbaar zijn. De CRvB heeft een uitspraak gedaan waaruit is af te leiden dat een ontslag op basis van een primaire en subsidiaire grond kan worden verleend.30 Het is van belang dat op het moment van ontslag de ontslaggrond nog aanwezig is. 31 De bestaande ontslaggronden om een aanstelling in vaste dienst te eindigen zijn in de volgende tabel schematisch weergegeven 32: Ontslaggrond

ARAR

CAR/UWO

Ontslag op aanvraag Ontslag op aanvraag i.v.m. FPU Reorganisatieontslag Ontslag na verplaatsing functie Ontslag wegens niet kunnen herstellen in actieve dienst na vervulling functie in een publiekrechtelijk college Ontslag wegens benoeming tot minister of staatssecretaris

Art. 94 Art. 94a Art. 96 Art. 96a Art. 96b

Art. 8:1 Art. 8:11 Art. 8:3 Art. 8:9

Art. 96c

-

23

CRvB 2 april 2009, LJN BI2207. Art. 6 lid 4 ARAR vs. 2:4 lid CAR/UWO. 25 Art. 95 lid 2 ARAR vs. art. 8:12:1 CAR/UWO.In art. 95 ARAR is niets beschreven over de reden voor ontslag, uit jurisprudentie blijkt enkel dat dit redelijk moet zijn; CRvB 24 januari 1961, AB 1961, p. 571; CRvB 18 augustus 1994, TAR 1994, 211. In de CAR/UWO staan limitatief opgesomde ontslaggronden welke ook van toepassing zijn bij ontslag bij een vaste aanstelling. 26 Art. 95 lid 8 ARAR vs. 8:12:2 CAR/UWO. 27 Art. 8:12 lid 3 CAR/UWO. 28 Art. 95 lid 1 ARAR vs. 8:12 lid 1CAR/UWO. 29 Stuiver & Velo, 2000, p. 44. 30 CRvB 31 december 1996, TAR 1997, 32. 31 Rb. S’Gravenhage 24 december 1993, TAR 1994, 71. 32 Van Drongelen e.a. 2011, p. 90; Verhulp e.a. 2010, p. 35-36. 24

8

Functioneel leeftijdsontslag Ontslag wegens: Verlies vereiste benoembaarheid Verboden zwangerschap Ondercuratelestelling Lijfsdwang wegens schulden Veroordeling tot vrijheidsstraf Ongeschiktheid wegens ziekte Onbekwaamheid/ongeschiktheid anders dan wegens ziekte Bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd Verstrekken van onjuiste inlichtingen bij indiensttreding en/of keuring Ontslag wegens aanvaarding niet passende functie tijdens uitkering Ontslag wegens weigering medewerking reintegratie Andere gronden Ontslag wegens plichtsverzuim Niet voldoen verplichtingen herplaatsing kandidaat

Art. 97

-

Art. 98 lid 1 sub a Art. 98 lid 1 sub b Art. 98 lid 1 sub c Art. 98 lid 1 sub d Art. 98 lid 1 sub e Art. 98 lid 1 sub f Art. 98 lid 1 sub g

Art. 8:7 sub a Art. 8:7 sub b Art. 8:7 sub c Art. 8:7 sub d Art. 8:7 sub e Art. 8:4 en art. 8:5 Art. 8:6

Art. 98 lid 1 sub h Art. 98 lid 1 sub i

Art. 8:2 Art. 8:7 sub f

Art. 98a

-

Art. 98b

Art. 8:5a

Art. 99 Art. 81 lid 2 onder l Art. 49l

Art. 8:8 Art. 8:13 Art. 8:4

Tabel 2.1 Ontslaggronden

Zoals eerder is beschreven dient de overheidswerkgever een expliciete keuze te maken voor een ontslaggrond. In dit gesloten stelsel van ontslaggronden zit een opening, namelijk de ontslaggrond ‘andere gronden’. Uit het gesloten stelsel valt af te leiden dat het om gewichtige redenen moet gaan. De meest voorkomende ‘andere gronden’ waar gebruik van wordt gemaakt zijn de verstoorde arbeidsverhouding en onverenigbaarheid van karakters. Naast een gewichtige reden moet het ontslag ook redelijk zijn. Indien van de overheidswerkgever voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet kan worden verwacht, dan kan men ook een beroep doen op ‘andere gronden’. 33 2.3 Regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen Bij ontslag moet de werkgever diverse regels in acht nemen. Voordat een ontslagbesluit genomen wordt moet de overheidswerkgever de betrokkene ambtenaren horen in verband met het voorgenomen ontslag. 34 Van deze hoorplicht kan onder omstandigheden worden afgeweken. 35 Het ontslagbesluit moet schriftelijk zijn en worden gemotiveerd. 36 2.3.1 Opzegtermijn Een opzegtermijn hoeft volgens de rechtspositiereglementen niet bij elk ontslag in acht te worden genomen. Dit is enkel vereist bij een ontslag uit tijdelijke dienst, bij een reorganisatieontslag en bij ontslag in verband met weigering van verplichtingen herplaatsing. De CAR/UWO kent ook een opzegtermijn bij ontslag op eigen verzoek en bij ontslag op wens van een van de partijen van een

33

Van Drongelen e.a. 2011, p. 85; Verhulp e.a. 2010, p. 47-49. Vloeit voort uit art. 4:8 Awb en jurisprudentie van de CRVB; CRvB 30 juni 1988, TAR, 184; Verhulp e.a. 2010, p. 50. 35 Art. 4:11 Awb, in geval van spoed; 7:2 Awb, mogelijkheid om te horen in bezwaarfase. 36 Art. 1:3 Awb jo. Art. 3:47 Awb. 34

9

aanstelling die na de leeftijd van 65 jaar is ontstaan. 37 Bij de overige ontslaggronden is geen opzegtermijn vereist. 2.3.2 Opzegverboden In de CAR/UWO wordt niet gesproken over opzegverboden. De ARAR kent enkel een opzegverbod bij een ontslag op grond van art. 95 ARAR, dit is een ontslag uit tijdelijke aanstelling. In dit artikel worden een aantal gronden genoemd waarop het ontslag niet gebaseerd mag zijn, daarnaast kent dit artikel nog een opzegverbod tijdens zwangerschap, zwangerschap- en bevallingsverlof en tijdens de eerste 6 weken na hervatting van de dienst. Voor een ontslag uit een vaste aanstelling bestaan geen opzegverboden. De vast aangestelde ambtenaar kan dus te allen tijde worden ontslagen indien dit gebaseerd is op een van de limitatief opgesomde gronden. 38 2.3.3 Vergoedingen Enkel bij een ontslag op de grond ‘andere gronden’ is het bevoegd gezag verplicht een redelijke uitkering te verlenen. Volgens de CRvB brengt een behoorlijke belangenafweging met zich mee dat het ontslag slechts verleend kan worden als een financiële regeling is getroffen die een ontslaguitkering inhoudt welke minstens gelijk is aan: ‘het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen, berekend op basis van de WW en de regeling inzake bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in art. 24 van de WW’ (zie hiervoor paragraaf 2.5). 39 Bij de berekening van de vergoeding zal daarnaast rekening worden gehouden met omstandigheden zoals de duur van het dienstverband en de kansen van de ambtenaar op de arbeidsmarkt. Ook de mate waarin de ambtenaar zelf heeft bijgedragen aan het ontslag wordt meegewogen. 40 De kantonrechtersformule wordt niet toegepast bij de berekening van de vergoeding in ambtelijke ontslagzaken. 41 Ten slotte heeft de rechter de mogelijkheid een bezwaar gegrond te verklaren maar de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Het nadeel van de ambtenaar kan worden gecompenseerd door een schadevergoeding. Bij de berekening dient zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. 42 2.4 Procedure tegen een ontslagbesluit Het ambtenarenprocesrecht is in 1994 opgegaan in het algemene bestuursprocesrecht, dit is opgenomen in de Awb. 43 Doordat de overheidswerkgever een expliciete keuze moet maken voor een ontslaggrond kan de ambtenaar eenvoudig nagaan of een deugdelijke grond voor ontslag aanwezig is. De betrokken ambtenaar moet in de gelegenheid worden gesteld om zijn zienswijze over de voorgenomen beëindiging van de aanstelling te geven. 44 Vervolgens beslist het bevoegd gezag of het voornemen wordt omgezet in een ontslagbesluit. 37

Art. 95 lid 2 ARAR vs. art. 8:12:2 lid 1 CAR/UWO; art. 96 lid 3 ARAR vs. art. 10d:5 CAR/UWO; Art. 49l ARAR; Art. 8:1:1 CAR/UWO; Art. 8:2a CAR/UWO. 38 Verhulp e.a. 2010, p. 85-86. 39 CRvB 27 augustus 2009, TAR 2010, 14, r.o.51; CRvB 22 mei 2008, TAR 2009, 2. 40 CRvB 11 januari 2007, LJN BD8295. 41 CRvB 9 december 2004, LJN AR 7757; CRvB 16 april 2009, LJN BI2994. 42 CRvB 19 december 1996, TAR 1997, 101. 43 Van Drongelen e.a. 2011, 31. 44 Art. 4:8 Awb.

10

Bezwaar Tegen een ontslagbesluit kan bezwaar worden gemaakt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bevoegd gezag dat het besluit heeft genomen. 45 Het bezwaarschrift moet binnen zes weken worden ingediend. 46 Voordat op het bezwaar wordt besloten, moet het bevoegd gezag de betrokken ambtenaar horen. Het horen kan ook door een persoon die niet bij de totstandkoming van het besluit is betrokken worden gedaan, namelijk door een ambtelijke- of externe bezwaarschriftencommissie. 47 Als het bevoegd gezag de ambtenaar heeft gehoord dan wordt de beslissing genomen op basis van de inhoud van het bezwaarschrift en wat tijdens de hoorzitting naar voren is gekomen. Als het horen is gedaan door een commissie, dan wordt daar een advies van uitgebracht en kan het bevoegd gezag dit meenemen in zijn beslissing. Beroep Indien de ambtenaar het met de beslissing op zijn bezwaar geheel of gedeeltelijk niet eens is kan hij hiertegen beroep instellen bij de rechtbank, sector bestuursrecht. 48 Het bevoegd gezag wordt daarvan schriftelijk in kennis gesteld en krijgt de mogelijkheid om verweer te voeren. De rechtbank doet in beginsel na afloop van de (openbare) zitting uitspraak. 49 Hogerberoepfase De ambtenaar kan tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep instellen bij de CRvB. Dit is de hoogste rechter bij ambtenarenzaken. 50 De CRvB zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen, of geheel of gedeeltelijk vernietigen. De CRvB kan de zaak zelf afronden of terugverwijzen naar de rechtbank die de zaak in eerste instantie heeft behandeld. 51 Het ontslagbesluit blijft tijdens de bezwaar-, beroeps- en de hogerberoepfase van kracht en heeft geen schorsende werking. 52 Indien een spoedeisend belang aanwezig is, kan de ambtenaar een voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter vragen. 53 Opvallend is dat de ambtenaar pas nadat het ontslagbesluit is genomen zich hiertegen kan verweren. 2.5 De WW-uitkering na beëindiging van de aanstelling Een gevolg van het einde van de aanstelling kan zijn dat de ambtenaar aanspraak maakt op een Werkloosheidsuitkering (hierna: WW). Sinds 2001 is de WW van toepassing op de overheidssector. 54 De uitvoeringsorganisatie van de WW-uitkering is het UWV, deze organisatie stelt vast of iemand recht heeft op een WW-uitkering. Indien de ambtenaar recht heeft op een WW-uitkering dan is de overheidswerkgever degene die de WW-uitkering moet betalen. De overheidswerkgever is namelijk eigenrisicodrager. 55

45

Damen e.a. 2012, p. 189-205; Art. 6:4 lid 1 Awb. Art. 6:7 Awb e.v.; Rb. Zutphen 17 December 2002, TAR 2003, 63. 47 Art. 7:5 lid 1 jo. 7:13 Awb. 48 Art. 8:1 Awb. 49 Art. 8:62 jo. 8:66 Awb. 50 Art. 18 Beroepswet; Damen e.a. 2012, p. 304-321. 51 Art. 26 jo. 27 Beroepswet. 52 Art. 6:16 Awb. 53 Van Drongelen e.a. 2011, p.31-49; Verhulp e.a. 2010, p. 203-242; Damen e.a. 2012, p. 379-394. 54 Besluit van 17 juli 1999, Stb. 1999, 354 en het Besluit van 6 juni 2000, Stb. 2000, 255. 55 Verhulp e.a., 2010, p. 149 ev. 46

11

Naast de wettelijke WW-uitkering zoals beschreven is in de Werkloosheidswet zijn in de rechtspositiereglementen bovenwettelijke regelingen opgenomen. Dit zijn aanvullingen op de WWuitkering. Dankzij de bovenwettelijke regelingen is de positie van ambtenaren vaak gunstiger dan die van werknemers. Iedere overheidssector kent een eigen bovenwettelijke werkloosheidsregeling. Voor de sector Rijk is dit het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk (BBUW-Rijk). Dit besluit is per 01-01-2012 gewijzigd. 56 De duur van de bovenwettelijke uitkering is drie maal de uitkeringsduur van de vastgestelde WW uitkering. 57 De ambtenaar heeft daarnaast recht op een aanvulling op de WW-uitkering. De WW-uitkering wordt aangevuld tot 70% van het dagloon van de betrokken ambtenaar. 58 Bovenwettelijke werkloosheidsregelingen voor gemeentepersoneel kent twee verschillen regelingen. De oorspronkelijke regeling staat in hoofdstuk 10a CAR en blijft van toepassing op ambtenaren die voor 1 juli 2008 recht verkregen op een WW-uitkering en een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Voor ambtenaren die na 1 juli 2008 werkloos zijn geworden bevat hoofdstuk 10d CAR een nieuwe bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. 2.6 Overzicht van het ambtelijke ontslagrecht Positieve punten in het ambtelijke ontslagrecht Negatieve punten in het ambtelijke voor de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslagrecht voor de rechtspositie van de ontslag ambtenaar bij ontslag Het gesloten stelsel van ontslaggronden. De De werkgever kan eenzijdig een ontslagbesluit ambtenaar kan eenvoudig controleren of de nemen. De ambtenaar kan dit alleen achteraf ontslaggrond aan de orde is ongedaan proberen te maken. De proceduremogelijkheden. De ambtenaar De opzegtermijn hoeft niet in alle gevallen in heeft te allen tijde de mogelijkheid om tegen acht te worden genomen. een ontslagbesluit te procederen. Het ontslagbesluit wordt in totaal vier keer kritisch bekeken (hoorplicht, bezwaar, beroep en hoger beroep). De vergoeding. De ambtenaar heeft in veel De opzegverboden gelden maar in een beperkt gevallen naast de basisduur van de WW- aantal gevallen. uitkering recht op een langere WW-uitkering en een aanvulling op de WW-uitkering. Bij een ontslag op ‘andere gronden’ moet de vergoeding gelijk zijn aan bovenstaande en kan deze nog worden aangevuld met een vergoeding naar redelijkheid. Dit is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Tabel 2.2 Overzicht van het ambtelijke ontslagrecht

56

Besluit van 27 okrober 2011, Stb.2011, 525. Art. 2 lid 1 BBUW-rijk 58 Art. 3 lid 1 jo. Art. 4 lid 1 BBUW-rijk 57

12

3. Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren Na vele aanpassingen in de rechtspositie van ambtenaren is vanaf de jaren ’80 een proces ingezet tot normalisatie van deze positie. Het uitgangspunt is om de arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform vorm te geven. 59 Belangrijke stappen in het normalisatieproces zijn geweest 60:      

In 1980 werd het stakingsverbod voor ambtenaren opgeheven. De invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste (1989) en van het sectorenmodel (1993). Het brengen van het overheidspersoneel onder de werking van de wettelijke werknemersverzekeringen (de OOW-operatie). Het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wet op de Ondernemingsraden (1995) en de Arbeidstijdenwet (1996). De privatisering in 1996 van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds. De vervanging per 1 januari 2006 van de ziekenfondswet door de Zorgverzekeringswet.

Het ambtenarenrecht en het civiele recht zijn door deze stappen steeds meer naar elkaar toegegroeid. Als laatste stap van het normalisatieproces hebben de Kamerleden Koser Kaya en Van Hijum het initiatiefwetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend. 61 In dit hoofdstuk staat dit wetsvoorstel centraal. In paragraaf 3.1 wordt het wetsvoorstel normalisering besproken. In paragraaf 3.2 zal ik vervolgens ingaan op de rechtspositie van de ambtenaar na invoering van het wetsvoorstel normalisering. In paragraaf 3.3 zet ik de regels bij ontslag uiteen. In paragraaf 3.4 zal ik de procedure tegen een ontslag bespreken. In paragraaf 3.5 zal ik aandacht besteden aan de WW-uitkering na het einde van het dienstverband. Ten slotte zal ik in paragraaf 3.6 een vergelijking maken van het ontslagrecht na normalisering ten opzichte van het ambtelijke ontslagrecht. 3.1 Het wetsvoorstel normalisering 3.1.1 Doel van het wetsvoorstel Het doel van het wetsvoorstel is om een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Het uitgangspunt is dat arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Een aantal groepen zijn uitgezonderd van het wetsvoorstel (art. 3 nieuwe AW), onder andere: militair en burgerlijk defensiepersoneel, politieambtenaren, zittende magistratuur, leden van de Hoge Colleges van Staat en benoemde ambtsdragers zoals ministers, staatssecretarissen, burgemeesters en de commissarissen van de Koningin. 62 Het doel is dat de regels van het civiele arbeidsrecht van toepassing worden op ongeveer 92% van de ambtenaren. Deze ambtenaren worden dus werknemers. 63 Dit houdt in dat in de meeste gevallen het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling wordt vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst. De indieners willen geen einde maken aan de bijzondere positie 59

Vermeulen & Van Gent, 2011; Sprengers, 2011. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 3. 61 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 2. 62 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 10 & 24-29; Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 30; Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 31. 63 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 9. 60

13

van het ambtenaarschap. De AW blijft bestaan maar zal enkel van toepassing blijven op de ambtenaar die na invoering van het wetsvoorstel werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst. De AW zal alleen nog de onderdelen van de ambtelijke status regelen die nauw verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de overheid. 64 Voorbeelden daarvan zijn (art. 5 t/m 11 nieuwe AW): de overheidswerkgever dient een integriteitbeleid te voeren, regelingen waardoor het vertrouwen in ambtenaren wordt vergroot, een geheimhoudingsplicht en een beperking van de vrijheid van meningsuiting, een verplichting om zich te onderwerpen aan veiligheidsonderzoeken, regeling over de vertrouwensfunctie en de grondslag om een reisverbod aan ambtenaren op te leggen. 65 3.1.2 De redenen voor het wetsvoorstel Volgens de indieners van het wetsvoorstel is de keuze voor een gelijke rechtspositie voor alle werkende in de eerste plaats een principiële keuze. Volgens hen is het daarnaast niet meer rechtvaardig dat ambtenaren en werknemers verschillend worden behandeld, terwijl de aard van de arbeidsverhouding met hun werkgever -ondergeschiktheid en loonafhankelijkheid- hetzelfde is. Naast bovengenoemde redenen noemen de indieners nog meer voordelen voor normalisering 66: 

    

Het voorkomen van vermenging van beide rollen van de overheid, namelijk die van wetgever en werkgever. Onderhandelingen in het kader van een CAO leiden daardoor in potentie tot stabielere arbeidsverhoudingen. Door contractvrijheid als leidend beginsel te aanvaarden wordt meer in overeenstemming gehandeld met de principes van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Een grotere kans op toename van de arbeidsmobiliteit tussen overheid en marktsector. Geen vertaalslag meer nodig naar de verschillende ambtelijke rechtspositiereglementen. Een rechtspositie die grotendeels gelijk is aan die van werknemers kan de beroepstrots en het stoffige imago van de ambtenaren ten goede komen. Het is kostbaar en inefficiënt om twee rechtssystemen naast elkaar in stand te houden voor het reguleren van nagenoeg dezelfde vraagstukken.

3.2 Rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever na invoering van het wetsvoorstel normalisering ambtenaren Indien het wetsvoorstel wet wordt dan worden de aanstellingen die bestaan op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel van rechtswege omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.67 Dit houdt voor het ontslagrecht in dat vanaf het inwerkingtreden van de wet de civielrechtelijke regels op dat terrein gaan gelden. 68 Dit zijn dezelfde regels als de regels die nu al op de werknemers in de zin van art. 7:610 BW van toepassing zijn. De werkgever heeft in het civiele ontslagrecht verschillende mogelijkheden om de arbeidsovereenkomst te beëindigen. In het civiele arbeidsrecht wordt onderscheid gemaakt tussen een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. In beginsel zijn vier manieren waarop een einde aan een arbeidsovereenkomst kan komen: einde van

64

Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 1. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 22; Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 5. 66 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 11-13. 67 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 4, p. 34. 68 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 11, p. 6-8. 65

14

rechtswege (zie 3.2.1), met wederzijds goedvinden, ontbinding door de rechter en door opzegging van een van de partijen (zie 3.2.2). 69 3.2.1 Beëindiging van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd Een arbeidsovereenkomst is voor bepaalde tijd als het moment van eindigen bij het aangaan van de overeenkomst is vastgesteld, dit moet een objectief bepaalbaar moment zijn. De arbeidsovereenkomst eindigt van rechtswege als de tijd waarvoor deze is aangegaan is verstreken. 70 Tussentijds opzeggen is slechts mogelijk als dit schriftelijk is overeengekomen. Op een tussentijdse opzegging zijn de aan een opzegging verbonden regels van toepassing. Zie hiervoor paragraaf 3.2.2. Het uitgangspunt is dat een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd van rechtswege eindigt. Indien de arbeidsovereenkomst stilzwijgend wordt voortgezet dan wordt deze voor dezelfde tijd (maar ten hoogste voor een jaar) en onder dezelfde voorwaarden wederom aangegaan. In art. 7:668a BW staat dat na een bepaalde keten van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd deze wordt omgezet in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. 71 3.2.2 Beëindiging van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd De werkgever kan de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd beëindigen door een opzegging of door een verzoek in te dienen tot ontbinding bij de rechter. Het ontslagrecht in Nederland heeft een duaal karakter, de werkgever heeft de keuze tussen deze twee ontslagroutes. Opzeggen Opzegging is een eenzijdige rechtshandeling gericht op de beëindiging van de arbeidsovereenkomst. Voordat de werkgever de arbeidsovereenkomst kan opzeggen heeft hij toestemming nodig van het UWV, de werkgever moet een ontslagvergunning aanvragen. Het vooraf toestemming vragen aan het UWV wordt de preventieve toets genoemd. Volgens art. 6 lid 2 BBA is een ontslagvergunning niet nodig bij een ontslag op staande voet, tijdens de proeftijd en bij opzegging ten gevolge van faillissement of toepassing van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen. Na ontvangst van het verzoek wordt de werknemer door het UWV verzocht om binnen twee weken verweer te voeren, in beginsel is dit schriftelijk. Er zijn mogelijkheden tot mondeling horen, dit kan op initiatief van het UWV of van de partijen. Het UWV is bij de beoordeling van ontslagaanvragen gebonden aan het Ontslagbesluit. De algemene toetsingsmaatstaf is volgens art. 3:1 Ontslagbesluit of het voorgenomen ontslag redelijk is, in aanmerking nemende de mogelijkheden en belangen van de betrokken werkgever en werknemer. Het Ontslagbesluit noemt een aantal gronden die de werkgever als ontslagreden kan aanvoeren: bedrijfseconomische redenen, ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie, het niet willen verrichten van de bedongen arbeid, het verwijtbaar handelen of nalaten van de werknemer en de ernstig en duurzaam verstoorde arbeidsrelatie.72 De werkgever moet de ontslaggrond aannemelijk maken en onderbouwen. Het UWV zal de aanvraag vervolgens beoordelen. In het Ontslagbesluit is per ontslaggrond uitgewerkt wat het UWV bij de beoordeling in acht dient te nemen.

69

Beltzer, Jellinghaus & Van Rijs, 2006, p. 11-13. Art. 7:667 BW. 71 Bakels/Asscher-Vonk & Bouwens, 2009, p. 175-183. 72 Paragraaf 4 en 5 Ontslagbesluit; Meijer, 2007. 70

15

Het besluit van het UWV wordt aan beide partijen toegezonden en moet gemotiveerd zijn. 73 De geldigheidsduur van de ontslagvergunning is hoogstens acht weken vanaf de bekendmaking van het besluit. 74 Ontbinding De werkgever kan ook ontbinding van de arbeidsovereenkomst aan de kantonrechter verzoeken. De werkgever moet schriftelijk een verzoek indienen om de arbeidsovereenkomst te ontbinden wegens gewichtige redenen, dit kan te allen tijde. Deze mogelijkheid kan niet contractueel worden uitgesloten. 75 Het verzoek moet worden gedaan aan de volgens art. 99, 100 en 107 Rechtsvordering bevoegde kantonrechter. De procedure bestaat uit twee fases, een schriftelijke en een mondelinge fase. De kantonrechter moet een verzoek om ontbinding voortvarend behandelen. In de aanbeveling van de Kring van Kantonrechters is aangegeven dat tussen de ontvangst van het verzoekschrift en de verzending van de beschikking in beginsel niet langer dan acht weken mag zitten. 76 In art. 7:685 lid 2 BW is bepaald dat als gewichtige redenen worden beschouwd: een dringende reden en/of verandering van omstandigheden welke van dien aard zijn, dat de arbeidsovereenkomst billijkheidshalve hoort te eindigen. Onder verandering van omstandigheden valt bijvoorbeeld een verstoorde arbeidsverhouding of disfunctioneren. 77 De kantonrechter toetst of sprake is van een van de genoemde gewichtige reden, de omstandigheden van het geval zijn daarbij beslissend. 3.3 Regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen Bij een ontslag moet de werkgever diverse regels in acht nemen. Deze regels zijn voor beide ontslagroutes verschillend. 3.3.1 Opzegtermijn Bij een geldige opzegging moet de werkgever een opzegtermijn in acht nemen. In art. 7:672 lid 1 BW staat beschreven wat de duur van opzegtermijn is. De duur van het dienstverband is bepalend, naarmate de duur van het dienstverband langer is wordt de opzegtermijn ook langer. De minimale opzegtermijn is één maand en de wettelijke maximale opzegtermijn vier maanden. Na ontvangst van een ontslagvergunning van het UWV wordt de wettelijke opzegtermijn volgens lid 2 met één maand verminderd, mits er minstens één maand overblijft. Van de wettelijke termijn kan bij CAO worden afgeweken. Partijen mogen ook schriftelijk van deze termijn afwijken, mits de termijn voor de werknemer niet langer is dan zes maanden, en voor de werkgever niet korter is dan het dubbele van die voor de werknemer. De werkgever is verplicht om de juiste opzegtermijn in acht te nemen bij opzegging. 78 Bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst gelden de opzegtermijnen niet. De kantonrechter zal volgens art. 7:685 lid 7 BW bij inwilliging van het verzoek bepalen op welk tijdstip de dienstbetrekking zal eindigen. De enige voorwaarden is dat dit niet met terugwerkende kracht mag. 79

73

Art. 3:41 jo. 3:46 Awb. Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 323-358; Bakels/Asscher-Vonk & Bouwens, 2009, p. 130-140. 75 Art. 7:685 lid 1 BW. 76 Aanbeveling 1.1 Kring van kantonrechters; Van Drongelen e.a. 2009, p. 310 e.v. 77 Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 443-455; Bakels/Asscher-Vonk & Bouwens, 2009, p. 167-175. 78 Bakels/Asscher-Vonk & Bouwens, 2009, p. 146-148. 79 Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 454-454. 74

16

3.3.2 Opzegverboden Nadat de werkgever een ontslagvergunning heeft verkregen moet hij erop letten dat geen opzegverbod aanwezig is. Dit zijn discriminatoire opzegverboden of andere bijzondere opzegverboden. De discriminatoire opzegverboden 80 houden onder andere in dat de werkgever geen onderscheid mag maken tussen mannen en vrouwen en tussen voltijd en deeltijd medewerkers. Andere opzegverboden zijn bijvoorbeeld dat de werkgever niet mag opzeggen tijdens ziekte, tijdens zwangerschap, tijdens militaire dienst, wegens OR-lidmaatschap, wegens de weigering van werk op zondag etc. 81 Op de verplichting van de werkgever dat hij niet mag opzeggen in strijd met een opzegverbod bestaat een uitzondering. 82 Deze laatste opzegverboden gelden niet gedurende de proeftijd of bij een opzegging op grond van een dringende reden, de discriminatoire opzegverboden gelden altijd. De kantonrechter mag een ontslagverzoek inwilligen ondanks dat sprake is van een opzegverbod. De opzegverboden hebben echter wel reflexwerking, dit houdt in dat de kantonrechter zich ervan moet vergewissen of het ontbindingsverzoek verband houdt met het bestaan van een opzegverbod. 83 3.3.3 Vergoedingen Indien het UWV een ontslagvergunning heeft afgegeven aan de werkgever, dan mag de werkgever de overeenkomst in beginsel opzeggen. Het UWV beslist niets over een eventuele vergoeding. Bij een ontbinding van de arbeidsovereenkomst wegens verandering in de omstandigheden kan de kantonrechter volgens art. 7:685 lid 8 BW aan een van de partijen ten laste van de andere partij een billijke vergoeding toekennen. Voor deze billijke vergoeding hebben de gezamenlijke kantonrechters aanbevelingen gedaan, deze vormen de kantonrechtersformule. Bij een ontbinding wegens een dringende reden geldt de vergoeding op grond van art. 7:685 lid 8 BW niet. 84 Bij de ontbinding wegens verandering van omstandigheden kan de kantonrechter een vergoeding toekennen, hij is daartoe niet verplicht. De aanbevelingen van de Kring van Kantonrechters helpt bij het vaststellen van de hoogte van de vergoeding. De formule is A * B * C. 

 

A = aantal gewogen dienstjaren (dienstjaren tot het bereiken van 35 jaar tellen mee voor 0,5, dienstjaren tussen de leeftijd van 35 en 45 jaar tellen mee voor 1, dienstjaren tussen de leeftijd van 45 en 55 jaar tellen mee voor 1,5 en dienstjaren vanaf het bereiken van de leeftijd van 55 jaar tellen mee voor 2). B = beloning (daarbij wordt uitgegaan van het bruto maandsalaris). C = correctiefactor (indien de ontslaggrond geheel in de risicosfeer van de werkgever valt en verwijtbaarheid is niet aan de orde dan is de factor 1, als de ontslaggrond geheel in de risicosfeer van de werknemer valt zonder sprake van verwijtbaarheid dan is de factor 0, indien sprake is van een verwijtbaarheid dan wordt dit tot uitdrukking gebracht in de Cfactor). 85

80

Art. 7:646 BW, 7:647 BW, 7:648 BW, AWGB, WGBL en de WGBH/CZ. Art. 7:670 BW. 82 Art. 7:670b BW. 83 Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 359-372 en p. 450-455; Van Drongelen e.a. 2009, p. 279-281; art. 7:685 lid 1 BW. 84 Beltzer, Jellinghaus & Van Rijs, 2006, p. 40-50; Van Zanten-Baris, 2009, p. 71 ev. 85 Aanbeveling 3.1, 3.2 3.3 en 3.4 van de aanbevelingen Kring van Kantonrechters; Van Drongelen e.a. 2009, p. 285-297, Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 472-477. 81

17

3.4 Procedure tegen een ontslag Als de werkgever de arbeidsovereenkomst heeft beëindigd zonder ontslagvergunning van het UWV dan kan de werknemer op grond van art. 6 BBA jo. Art. 9 BBA binnen zes maanden de vernietiging van de opzegging inroepen. Tegen de beslissing op een ontslagaanvraag van het UWV staat geen procedure open. 86 Als een geldige ontslagvergunning is afgegeven maar een opzegverbod aanwezig is, dan kan de werknemer binnen twee maanden de vernietiging van de opzegging inroepen. 87 Indien een geldige ontslagvergunning is afgegeven en geen opzegverbod aanwezig is dan kan de werkgever de arbeidsovereenkomst in beginsel geldig opzeggen. Als de werkgever aan alle bovengenoemde eisen heeft voldaan dan kan hij rechtmatig opzeggen. Dit is slechts anders als sprake is van een kennelijk onredelijke opzegging. Daar is sprake van indien de opzegging door bepaalde omstandigheden onrechtvaardig is. De wettekst van art. 7:681 BW geeft niet duidelijk aan wanneer sprake is van een kennelijk onredelijke opzegging. In het tweede en derde lid worden voorbeelden genoemd maar de wetgever heeft het aan de rechter overgelaten om dit begrip nader in te vullen. De Hoge Raad heeft de norm zo uitgelegd dat van kennelijke onredelijkheid sprake zal zijn als in strijd met de eisen van goed werkgeverschap is gehandeld (art. 7:611 BW). 88 De rechter houdt rekening met alle omstandigheden van het geval en toetst niet alleen de reden voor ontslag maar ook de gevolgen voor de werknemer. Bij een kennelijke onredelijke opzegging kan een schadevergoeding worden toegekend of herstel van de arbeidsovereenkomst. 89 Indien de kantonrechter de arbeidsovereenkomst heeft ontbonden dan kan de werknemer volgens art. 7:685 lid 11 BW niet tegen deze beslissing in hoger beroep of cassatie. De Hoge Raad heeft bepaald dat hoger beroep en cassatie enkel mogelijk is wanneer een fundamenteel rechtsbeginsel wordt geschonden, waardoor geen sprake meer is van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak door de rechter.90 3.5 De WW-uitkering na beëindiging van het dienstverband Als de werknemer rechtsgeldig ontslagen is dan is de werkgever niets meer verplicht jegens hem. De werknemer kan een WW-uitkering aanvragen en het UWV zal beoordelen of de werknemer daar recht op heeft. De WW-uitkering wordt gefinancierd uit het Algemene Werkloosheidsfonds. De werkgever is verplicht om premie te betalen tijdens het dienstverband. Als de werkgever recht heeft op een WW-uitkering dan hoeft de werkgever dit niet te financieren. 91 Onduidelijk is nog wat de gevolgen zijn voor de ambtenaar na normalisering betreffende de bovenen nawettelijke uitkeringen. De initiatiefnemers hebben in vergaderingen met de Tweede Kamer aangegeven dat deze uitkeringen niet per se gewijzigd worden met dit wetsvoorstel. Volgens hen is dit onderwerp van discussie in cao’s en gaan de cao-partners daarover. Het is om deze reden nog niet duidelijk of deze boven- en nawettelijke uitkeringen in stand blijven. Volgens de initiatiefnemers is de verwachting dat de kantonrechter geen vergoeding zal toekennen bij een ontbinding als sprake

86

Art. 6 lid 10 BBA jo. Art. 8:5 Awb, Bijlage onder F. Art. 7:677 lid 5 jo. 7:647 BW. 88 HR 27 november 2009, JAR 2009/305, r.o. 4.3; Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 427-441. 89 Van Drongelen e.a. 2009, p. 237-265; Bakels/Asscher-Vonk & Bouwens, 2009, p. 150-154. 90 HR 4 maart 1988, NJ 1989, 4; Van Drongelen e.a. 2009, p. 313-315; Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 456-458 91 Verhulp e.a., 2010, p. 150. 87

18

is van een boven- en nawettelijke uitkering. De reden daarvan is dat het bedrag van deze uitkering te vergelijking is met het bedrag van de ontslagvergoeding die de kantonrechter kan bepalen. 92 De boven- en nawettelijke uitkeringen zijn onderwerp van cao-partners. Beslist kan worden dat deze in stand blijven of dat ambtenaren op dit gebied ook gelijkgetrokken worden met werknemers. Indien deze in stand blijven dan zal er op het gebied van de vergoeding weinig voor de ambtenaar wijzigen. Indien de ambtenaar op dit gebied gelijk wordt getrokken met de werknemer dan zal dit gevolgen hebben voor de ambtenaar. De ambtenaar zal dan enkel nog recht hebben op een basis WW-uitkering. Daarnaast de vergoeding zoals in paragraaf 3.3.3 staat gelden voor de ambtenaar. 3.6 Vergelijking van het ontslagrecht na normalisering ten opzichte van het ambtelijke ontslagrecht Verbeteringen na normalisering voor de Verslechteringen na normalisering voor de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag De preventieve toetsing. De werkgever moet De proceduremogelijkheden. De werknemer vooraf toestemming vragen aan een heeft geen mogelijkheid om tegen een onafhankelijke derde (UWV of kantonrechter). ontbindingsbeschikking te procederen. Tegen een ontslagvergunning kan de werknemer zich ook niet verweren, de werknemer kan zich alleen beroepen op een kennelijk onredelijke opzegging. De ontbindingsprocedure en de opzegging zijn De vergoeding. Als de boven en nawettelijke van korte duur en geven de werknemer snel WW-uitkering voor de ambtenaar vervalt dan heeft hij enkel recht op de basis WW-uitkering zekerheid. en gelden de regels zoals deze nu voor werknemers gelden. De werkgever kan opzeggen zonder vergoeding na toestemming van het UWV. Bij de ontbindingsprocedure kan de kantonrechter een vergoeding bepalen, de kantonrechtersformule is leidend. Indien de boven en nawettelijke WW-uitkering in stand blijft dan zal de positie van de ambtenaar wat betreft de vergoeding gelijk blijven. De opzegtermijnen moeten in acht worden Het ontstaan van twee verschillende genomen. ontslagroutes leidt tot rechtsonzekerheid en kan leiden tot ongelijke behandeling van gelijke gevallen. De werkgever moet rekening houden met de Een open stelsel van ontslaggronden. opzegverboden. De bestuursrechter heeft een actievere rol dan de kantonrechter en is gewend om de beginsel van behoorlijk bestuur te betrekken in zijn oordeel. De bestuursrechter kijkt naar de feiten en de kantonrechter al snel naar de gewijzigde omstandigheden. De bestuursrechter is meer gericht op herstel van de arbeidsovereenkomst. Tabel 3.1 Overzicht van het ontslagrecht na normalisering ten opzichte van het ambtelijke ontslagrecht 92

e

Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 29; Kamerstukken II, 89 vergadering, 30 mei 2012; Rb. Arnhem 3 mei 2011, LJN BQ6897.

19

4. Wetsvoorstel wijziging ontslagrecht Het ontslagrecht is al jarenlang onderwerp van discussie. In het verleden is meerdere keren getracht het ontslagrecht te wijzigen. Deze herzieningsvoorstellen zijn om verschillende redenen ingetrokken of niet aangenomen. In november 2011 heeft Kamerlid Koser Kaya een nieuw initiatiefwetsvoorstel ingediend tot wijziging van het ontslagrecht. Dit is het voorstel van wet tot wijziging van het Buitengewoon Besluit arbeidsverhoudingen 1945, het Burgerlijk Wetboek en enkele andere wetten ter verbetering van de rechtsbescherming bij ontslag (hierna: wetsvoorstel wijziging ontslagrecht). 93 In dit hoofdstuk ga ik in op het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht en op de rechtspositie bij ontslag van de werknemer indien dit wetsvoorstel wordt ingevoerd. Dit wordt tevens de rechtspositie van de ambtenaar op het moment dat het wetsvoorstel normalisering is aangenomen. Zoals in hoofdstuk 3 is beschreven wordt op de ambtenaar na invoering van het wetsvoorstel normalisering namelijk het civiele ontslagrecht van toepassing. In paragraaf 4.1 staat het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht centraal. In paragraaf 4.2 beschrijf ik de rechtspositie van de werknemer na invoering van dit voorstel. In paragraaf 4.3 bespreek ik de regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen na invoering van het wetsvoorstel. In paragraaf 4.4 zal ik de procedure tegen een ontslag uiteen- zetten na invoering van het wetsvoorstel. In paragraaf 4.5 zal ik aandacht besteden aan de WW-uitkering na beëindiging van het dienstverband na invoering van het wetsvoorstel. Ten slotte zal ik in paragraaf 4.6 een vergelijking maken van het gewijzigde ontslagrecht ten opzichte van het huidige ontslagrecht. 4.1 Het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht 4.1.1 Doel van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel beoogt een wijziging van het ontslagrecht te realiseren met het doel de rechtsbescherming bij ontslag te verbeteren. Het wetsvoorstel doet dit door een einde te maken aan het naast elkaar bestaan van twee verschillende ontslagroutes met grote verschillen (opzegging en ontbinding, zie paragraaf 3.2.2). In het wetsvoorstel wordt de werkgever niet meer de keuze gegeven tussen de beide ontslagroutes maar één hoofdroute gecreëerd. Naast het verbeteren van de rechtsbescherming bij ontslag heeft het voorstel ook het doel om het ontslagrecht te vereenvoudigen. De vereenvoudigde opzet wordt: de opzegging van de arbeidsovereenkomst met een repressieve volle toetsing door de onafhankelijke rechter. Daarnaast beoogt het voorstel een einde te maken aan een complex ontslagrecht dat het in dienst nemen van werknemer belemmert. 4.1.2 De redenen voor het wetsvoorstel Het huidige ontslagrecht met twee ontslagroutes leidt tot grote verschillen in bijvoorbeeld de doorlooptijd, procesgang en ontslagvergoeding. Volgens initiatiefneemster Koser Kaya zijn dit negatieve gevolgen voor de rechtszekerheid. Een gevolg dit duale ontslagstelsel is volgens haar dat sprake is van ongelijke behandeling van soortgelijke gevallen. Een ander negatief gevolg voor de rechtszekerheid dat genoemd wordt in de Memorie van Toelichting, is dat het huidige ontslagrecht onoverzichtelijk en complex is. Als reden van wijziging wordt ook aangevoerd dat in het huidige ontslagrecht de regels van het bewijsrecht niet van toepassing zijn bij een opzegging en een beroepsmogelijkheid bij de procedure van het UWV ontbreekt. Ook in de ontbindingsprocedure (art. 7:685 BW) zijn de regels over het bewijsrecht niet van toepassing en ontbreekt de mogelijkheid om in hoger beroep en cassatie te gaan. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat het huidige ontslagrecht het in (vaste) dienst nemen van 93

Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 2.

20

werknemers zou belemmeren. In samenhang daarmee is de initiatiefneemster van het wetsvoorstel van mening dat een onrechtvaardig karakter van de tweedeling op de arbeidsmarkt is ontstaan, namelijk tussen de werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en degenen die op flexibele basis werkzaam zijn. 94 4.2 Rechtspositie van de werknemer bij ontslag door de werkgever na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslag recht Indien de werkgever de arbeidsovereenkomst wil beëindigen na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht zal hij de arbeidsovereenkomst moeten opzeggen. Dit wordt de gebruikelijke route voor het beëindigen van een arbeidsovereenkomst. Dit geldt voor een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. De arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd eindigt immers van rechtswege. De ontbindingsprocedure bij de rechter (op grond van art. 7:685 BW) verdwijnt als normale ontslagroute. De ontbindingsprocedure is slechts nog van toepassing indien een opzegverbod aanwezig is of als sprake is van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd zonder een tussentijds overeengekomen opzegmogelijkheid. 95 Opzegging na invoering van het wetsvoorstel is niet de opzeggingsprocedure zoals deze in het huidige ontslagrecht bestaat (paragraaf 3.2.2). De preventieve toetsing door het UWV vervalt. Dit houdt in dat de werkgever geen ontslagvergunning van UWV nodig heeft om op te zeggen. Deze eis staat in art. 6 BBA, dit artikel vervalt na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht. 96 Nu de werkgever geen toestemming meer nodig heeft van het UWV kan hij de arbeidsovereenkomst in beginsel opzeggen. De werkgever is verplicht om voordat hij de arbeidsovereenkomst met de werknemer opzegt de werknemer schriftelijk te informeren over de reden van de opzegging. Daarbij moet de werkgever de mogelijkheid aan de werknemer bieden om schriftelijk of mondeling zijn zienswijze te geven, de werknemer kan dit binnen 15 dagen nadat hij schriftelijk is geïnformeerd doen. Dit is de hoorplicht (nieuw art. 7:671 BW). 97 De hoorplicht geldt ook indien de werkgever van mening is dat een dringende reden voor een ontslag op staande voet aanwezig is. De hoorplicht bevordert dat de werkgever kennis krijgt van alle omstandigheden van het geval, en zo een betere afweging kan maken of daadwerkelijk sprake is van een dringende reden voor een ontslag op staande voet. In deze situatie kan het onaanvaardbaar zijn dat de werkgever het loon over 14 dagen door moet betalen (dit is de termijn die de werkgever de werknemer moet geven om zijn zienswijze kenbaar te maken). Indien de rechter oordeelt dat sprake is van een geldige dringende reden voor een ontslag op staande voet en de loondoorbetaling van 14 dagen naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar vindt, dan kan de werkgever het over die periode betaalde loon terugvorderen van de werknemer. Bij een opzegging tijdens de proeftijd bestaat de hoorplicht niet. 98 4.3 Regels die bij ontslag in acht moeten worden genomen Indien de werkgever de arbeidsovereenkomst met de werknemer wil opzeggen dan moet hij verschillende regels in acht nemen. Zoals in paragraaf 4.2 besproken is moet de werkgever de hoorplicht naleven. Daarnaast moet de werkgever nog andere regels in acht nemen.

94

Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 1-2. Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 12. 96 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 10-11. 97 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 2, p. 3. 98 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 11-12. 95

21

4.3.1 Opzegtermijn De regeling van de lengte van de wettelijke opzegtermijnen in het BW blijft in stand (art. 7:672 lid 2 BW), deze ondergaat geen verandering in het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht (zie voor de bestaande regeling paragraaf 3.3.1). Net zoals in het huidige ontslagrecht kan ook na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht schriftelijk van de wettelijke termijnen worden afgeweken. De regeling van de contractuele opzegtermijn wordt eenvoudiger, de enige voorwaarde is dat de termijn voor de werknemer niet langer dan zes maanden mag zijn. Bij cao kan een opzegtermijn die langer dan zes maanden is worden afgesproken. Als de werkgever tegen een eerdere dag opzegt dan de geldige opzegtermijn dan is hij schadeplichtig (7:677 lid 2 BW). 99 4.3.2 Opzegverboden Het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht verandert niet de bestaande regeling van de wettelijke opzegverboden (zie voor de bestaande regeling paragraaf 3.3.2). 100 4.3.3 Vergoedingen In beginsel hoeft de werkgever geen vergoeding aan de werknemer te verstrekken bij de opzegging van de arbeidsovereenkomst. De werknemer kan echter wel een schadevergoeding vorderen wegens een (kennelijk) onredelijke opzegging bij de rechter. Op de procedure tegen een ontslag en op de eventuele schadevergoeding zal in paragraaf 4.4 worden ingegaan. 4.4 Procedure tegen een ontslag Ook na invoering van het wetsvoorstel blijft het ontslagrecht een open stelsel zonder limitatieve ontslaggronden. Na invoering van het wetsvoorstel vervalt de preventieve toetsing van het UWV. Om de werknemer te beschermen tegen een onredelijke opzegging (art. 7:681 BW) of zelfs een kennelijk onredelijke opzegging (7:682 BW) is de opzegging toetsbaar op onredelijkheid door de rechter. De rechter zal de vraag beantwoorden of de gevolgen van de opzegging voor de werknemer te ernstig zijn in vergelijking met het belang van de werkgever. De rechter moet dit beoordelen aan de hand van de omstandigheden zoals deze zich voor het einde van de arbeidsovereenkomst voordeden. De enkele omstandigheid dat geen vergoeding is verstrekt door de werkgever vormt geen grond voor toewijzing van een schadevergoeding op grond van art. 7:681 BW. Als de werknemer de redenen voor de opzegging betwist dan zal de werkgever deze redenen in beginsel moeten aantonen. Op de werknemer rust de bewijslast omtrent de onredelijkheid van de opzegging. De werkgever zal vervolgens voldoende feitelijke aanknopingspunten moeten verschaffen ter onderbouwing van zijn verweer. Op grond van de omstandigheden van het geval heeft de rechter de mogelijkheid om de bewijslast op een andere manier te verdelen. 101 Indien de rechter van oordeel is dat de opzegging niet onredelijk is dan zal hij geen schadevergoeding toekennen en blijft de opzegging rechtsgeldig. 4.4.1 Onredelijke opzegging Bij de beantwoording van de vraag of een opzegging op grond van art. 7:681 BW onredelijk is, en als dit het geval is vervolgens bij de begroting van de schadevergoeding, houdt de rechter rekening met de mate waarin de werkgever in geld, tijd en/of op een andere wijze heeft bijgedragen aan de werkzekerheid van de werknemer in of buiten het bedrijf van de werkgever. Daarbij moet rekening 99

Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 12-13; Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 2, p. 3. Art. 7:670 lid 1 sub b BW. Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 12; Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 2, p. 2. 101 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 13-14. 100

22

worden gehouden met de eigen verantwoordelijkheid van de werknemer en met wat gezien de aard en omvang van het bedrijf redelijkerwijs van partijen verwacht kon worden. Als de rechter van oordeel is dat de opzegging onredelijk is dan is de rechter verplicht een schadevergoeding toe te kennen. Het voorstel volgt hierin de lijn uit de jurisprudentie. 102 Het voorstel wijzigt niets in de aard, de omvang en de berekening van de schadevergoeding bij een onredelijke opzegging. In art. 3:12 BW staat beschreven dat bij vaststelling rekening gehouden moet worden met algemeen erkende rechtsbeginselen, met de rechtsovertuiging in Nederland en met de maatschappelijke en persoonlijke belangen. De grondslag daarvoor staat voor het arbeidsrecht in art. 7:611 BW. De schadevergoeding wordt in nauw verband met strijdigheid met het goed werkgeverschap begroot, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval. 103 4.4.2 Kennelijk onredelijke opzegging Naast bovengenoemde mogelijkheden (redelijke en de onredelijke opzegging) is nog een derde mogelijkheid. Dit is het geval indien de opzegging onder de omstandigheden van het geval zo onredelijk is, dat de opzegging eigenlijk niet plaats had mogen vinden. Als dit het geval is dan kan de opzegging kennelijk onredelijk zijn (art. 7:682 BW). Dit dient wel een uitzondering te zijn. Van kennelijke onredelijkheid is slechts sprake als het in het licht van de maatschappelijke opvattingen ten tijde van de opzegging de opzegging duidelijk te ver over de schreef gaat. Als sprake is van een kennelijk onredelijke opzegging dan kan de rechter de arbeidsovereenkomst herstellen. In plaats daarvan kan hij ook verzoek van de werkgever, de werknemer of op eigen initiatief een afkoopsom vaststellen die de werkgever moet voldoen. De hoogte van de afkoopsom stelt de rechter naar billijkheid vast (art. 7:682 lid 4 BW). Het bedrag van de afkoopsom kan een stuk hoger zijn dan de schadevergoeding wegens een onredelijke opzegging op grond van art. 7:681 BW. Het herstellen van de arbeidsovereenkomst is bij een kennelijk onredelijke opzegging het uitgangspunt. Bij de keuze tussen herstel van de arbeidsovereenkomst of een afkoopsom heeft de rechter de vrijheid om dit te beslissen, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. 104 4.4.3 Mogelijkheden tegen het oordeel van de rechter De procedures op grond van art. 7:681 en 7:682 BW kennen in het huidige ontslagrecht de mogelijkheid tot hoger beroep en cassatie, hier wijzigt het wetsvoorstel niets aan. Tegen een beslissing van de rechter bij een ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van art. 7:685 BW is in het huidige ontslagrecht geen mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep en cassatie. Dit wordt door het elfde lid van dit artikel uitgesloten, lid elf vervalt na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht. Het gevolg is dat tegen een ontbindingsbeschikking hoger beroep en cassatie mogelijk is. De ontbindingsprocedure is na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht niet meer de normale ontslagroute, maar enkel nog van toepassing bij aanwezigheid van een opzegverbod of bij de opzegging van een arbeidsovereenkomst van bepaalde tijd zonder tussentijdse opzegmogelijkheid. In de situaties waar gebruik wordt gemaakt van de ontbindingsprocedure is na invoering van het wetsvoorstel hoger beroep en cassatie mogelijk. 105 Het 102

HR 12 februari 2010, JAR 2010/72 en NJ 2010/494. Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 13-14. 104 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 15-16. 105 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 16-17. 103

23

gevolg is dat de werknemer, nadat de werkgever de arbeidsovereenkomst heeft opgezegd, altijd een mogelijkheid heeft om zich daar tegen te verweren bij de rechter. 4.5 De WW-uitkering na beëindiging van het dienstverband In het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht is voorgesteld om de WW-uitkering te blijven handhaven. Wel is een verplichting voor de werkgever opgenomen om de verkregen loongerelateerde WWuitkering aan te vullen gedurende een periode van drie maanden. Het wetsvoorstel wijzigt niets aan de WW-uitkering zelf (zie hiervoor paragraaf 2.5 en 3.5). Het wordt na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht voor de werkgever die de arbeidsovereenkomst opzegt verplicht om de door de werknemer ontvangen loongerelateerde WW-uitkering aan te vullen. De aanvulling is gedurende de eerste twee maanden 15% van het bruto loon, met als max. 15% van het bruto maximum dagloon en de derde maand 20% van het bruto loon met als max. 20% van bruto maximum dagloon. Dit brengt de uitkering in die periode in beginsel op 90% van het bruto dagloon, met als max. 90% van het bruto maximum dagloon. Dit geldt indien de werknemer recht heeft op een WW-uitkering. De verplichting is op iedere werkgever die de arbeidsovereenkomst opzegt van toepassing (ongeacht of deze redelijk, onredelijk of kennelijk onredelijk is). 106 4.6 Vergelijking van het gewijzigde ontslagrecht ten opzichte van het huidige ontslagrecht Verbeteringen na normalisering voor de Verslechteringen na normalisering voor de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag Het huidige duale ontslagstelsel (met twee De preventieve toetsing vervalt, de werkgever ontslagroutes) kan leiden tot ongelijke kan zonder toestemming van een onafhankelijke behandeling van gelijksoortige gevallen. Dit derde de arbeidsovereenkomst opzeggen. vervalt en is positief voor de rechtszekerheid. De proceduremogelijkheden. De werknemer De werknemer is degene die tegen een ontslag heeft altijd de mogelijkheid om tegen een moet procederen als hij het er niet mee eens is. ontslag verweer te voeren. Zowel tegen een Een ontslag wordt pas getoetst als de opzegging (de normale ontslagroute) als tegen werknemer de stap neemt om daartegen te een ontbindingsbeschikking. procederen. Op de werknemer rust de bewijslast omtrent de onredelijkheid van een ontslag. De WW-uitkering wordt de eerste 3 maanden De vergoeding. In beginsel is de werkgever niet door de werkgever aangevuld. verplicht om een ontslagvergoeding te verstrekken. De werknemer kan een procedure starten en vorderen dat het ontslag onredelijk of kennelijk onredelijk is. De rechter kan bij een onredelijk ontslag een schadevergoeding toekennen en bij een kennelijk onredelijk ontslag de arbeidsovereenkomst herstellen of een afkoopsom vaststellen. Beide vergoedingen zijn naar billijkheid, onduidelijk is wat de hoogte wordt. Een vaste formule zoals de kantonrechtersformule is niet van toepassing. Tabel 4.1 Overzicht van het gewijzigde ontslagrecht ten opzichte van het huidige ontslagrecht

106

Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3 p. 17.

24

5. Analyse In het Regeerakkoord 2010 staat dat het ambtenarenrecht gelijk moet worden getrokken met het arbeidsrecht. In dit akkoord wordt gesproken over normalisering van ambtenaren met het oog op bezuinigingen. 107 Ook in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel normalisering staat dat het ambtelijke ontslagrecht erg duur is en dat normalisering besparingen op zal leveren. 108 In het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht is eveneens te lezen dat dit een besparing oplevert en het een versoepeling is waardoor werkgever sneller werknemers in vaste dienst nemen. 109 Bovenstaande impliceert dat sprake is van een dubbele verslechtering voor de ambtenaar. In dit hoofdstuk ga ik naar aanleiding van de voorgaande hoofdstukken analyseren of daadwerkelijk sprake is van een dubbele verslechtering. Dit doe ik door de verschillende rechtsposities die in de voorgaande hoofdstukken zijn besproken met elkaar te vergelijken, hierbij zal ik voornamelijk gebruik maken van de tabellen waar elk hoofdstuk mee is afgesloten. Daarbij zal ik nagaan in hoeverre sprake is van een verslechtering van de rechtspositie tussen het huidige ambtenarenrecht en nadat het wetsvoorstel normalisering is ingevoerd. Vervolgens zal ik dit ook onderzoeken tussen de rechtspositie van de ambtenaar na invoering van het wetsvoorstel normalisering en na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht. Ten slotte ga ik in op de recente ontwikkelingen. 5.1 Vergelijking tussen de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag door de werkgever in huidig ambtenarenrecht en na invoering van het wetsvoorstel normalisering Volgens Brouwer & Ter Meulen ontlopen de ontslagmogelijkheden van het ambtelijke ontslagrecht en het civiele ontslagrecht elkaar niet zoveel 110 . Het verschil tussen het open stelsel van ontslaggronden in het civiele ontslagrecht en het gesloten stelsel in het ambtelijke ontslagrecht wordt in de literatuur bijvoorbeeld betwist. Het gesloten stelsel in het ambtenarenrecht is minder gesloten dan dat het in eerste instantie lijkt. Sinds het mogelijk is om een ontslag te geven op een primaire en subsidiaire grond is het voor de overheidswerkgever eenvoudiger om een combinatie van ontslaggronden te kiezen die het feitencomplex dekken. De rechtspositieregelingen noemt een limitatief aantal ontslaggronden, een daarvan is ‘andere gronden’. Dit is een ruime grond waar veel situaties onder vallen en wordt ook wel een opening in het gesloten stelsel genoemd. 111 Het arbeidsrecht daarentegen wordt het open stelsel genoemd. Er is geen grond vereist die voldoet aan een wettelijke norm, de enige voorwaarde is dat het een redelijke ontslaggrond is. Ondanks dat geen wettelijke gronden zijn genoemd is het geen volledig open stelsel. De preventieve toetsing door het UWV (op grond van art. 6 BBA) zorgt daar grotendeels voor. Het UWV toetst vooraf of een ontslagaanvraag redelijk is. Daarbij wordt als maatstaf het Ontslagbesluit gebruikt, hierin worden vijf gronden voor ontslag genoemd met ieder afzonderlijke criteria. Het Ontslagbesluit en daarmee de ontslaggronden zijn niet van toepassing op ontbindingsverzoeken bij de rechter. De Kantonrechter laat zich echter vaak leiden door de inhoud van het Ontslagbesluit. 112

107

Regeerakkoord 2010, p. 43. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6, p. 15-17. 109 Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3. 110 Brouwer & Ter Meulen, 2006. 111 Janischka, 2011; Bon, 2006; Brouwer & Ter Meulen, 2006. 112 Bon, 2006; Paragraaf 4 en 5 Ontslagbesluit; Meijer, 2007; Bakels/Asscher-Vonk &Bouwens, 2009, p. 137. 108

25

Om de reden dat de ontslagmogelijkheden niet veel van elkaar verschillen zal ik mij in dit hoofdstuk vooral richten op twee thema’s die voor de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag vooral van belang zijn. Deze thema’s zijn de rechtsbescherming bij ontslag en de vergoeding bij ontslag. 5.1.1 Rechtsbescherming Verbeteringen voor de ambtenaar na normalisatie Volgens onder andere het Vermeulen & Van Gent en Velo heeft de overheidswerkgever veel handvatten om een ambtenaar te ontslaan en is het een mythe dat de ambtenaar niet of moeilijk te ontslaan is. 113 Bij een ontslag in het civiele ontslagrecht moet de werkgever vooraf toestemming verkrijgen van het UWV of ontbinding verzoeken bij de kantonrechter. De werkgever kan de werknemer niet zonder deze toestemming of ontbindingsbeschikking ontslaan. In het huidige ambtelijke ontslagrecht kan de werkgever eenzijdig een ontslagbesluit nemen zonder dat een onafhankelijke instantie daar over beslist. Gezegd kan daarom worden dat de ambtenaar eenvoudiger ontslagen kan worden. De invoering van de preventieve toetsing kan voor de ambtenaar een verbetering in zijn rechtspositie zijn. 114 De ambtenaar moet in de huidige situatie achteraf een ontslagbesluit proberen te vernietigen. 115 Bezwaar, beroep en hoger beroep hebben geen schorsende werking, het ontslagbesluit blijft tijdens deze procedures in stand. De ambtenaar verkeert tijdens deze procedures in onzekerheid. De ontbindingsprocedure en de opzegging zijn van korte duur en geven snel zekerheid. 116 Verslechteringen voor de ambtenaar na normalisatie Zoals hierboven is beschreven kan de invoering van de preventieve ontslagtoets gezien worden als een verbetering. In het IBO rapport 2004-2005 staat echter dat dit een verslechtering kan zijn, aangezien de overheid met betrekking tot ontslag haar eigen handelen kan gaan toetsen. 117 De ambtenaar heeft in het ambtelijke ontslagrecht een sterkere rechtspositie bij de procedure tegen een ontslag. Als het UWV de ontslagvergunning eenmaal heeft afgegeven dan kan de werknemer zich daar niet tegen verweren. De enige mogelijkheid is een procedure te starten op grond van een kennelijke onredelijke opzegging. Ook tegen de ontbindingsbeschikking van de kantonrechter staat geen rechtsgang open. 118 Deze procedures zijn vaak sneller dan de procedure tegen een ontslagbesluit. De rechtsbescherming van de werknemer kan echter ten kosten gaan door de snelheid. Dit wordt volgens Bon min of meer afgekocht door de kantonrechtersformule. 119 Schaap is van mening dat een werkelijke ontslagbescherming in het arbeidsrecht nauwelijks bestaat. Volgens hem wordt een ontbindingsverzoek bijna altijd gehonoreerd. Dit gebeurt vaak vanuit de redenering dat een relatie die nog niet onherstelbaar stuk was voor het ontbindingsverzoek, dat wel is door het ontbindingsverzoek. 120 Een ambtenaar zal eerst gehoord moeten worden, kan vervolgens tegen het ontslagbesluit in bezwaar, dan in beroep en ten slotte in hoger beroep gaan. Het ontslagbesluit wordt viermaal 113

Vermeulen & Van Gent, 2011, p. 54; IBO rapport, 2004-2005, p. 16; Velo, 2006. IBO rapport, 2004-2005, p. 15; Uhlenbroek, 2001. 115 Uhlenbroek, 2001. 116 Vermeulen & Van Gent, 2011, p. 54. 117 IBO rapport, 2004-2005, p. 25. 118 Art. 7:685 lid 11 BW; Schaap, 2006; Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011, p. 456-458. 119 Bon, 2006. 120 Schaap, 2006. 114

26

kritisch bekeken, op al deze momenten heeft de ambtenaar de kans dat het ontslag ongeldig wordt verklaart. De ambtenaar heeft meer mogelijkheden tegen een ontslag dan de civiele werknemer. 121 Door regiojurist bij CNV Publieke Zaak Janischka wordt de bestuursrechtelijke toetsing van ambtenarenzaken overzichtelijk, redelijk voorspelbaar en rechtvaardig gevonden. Dit kan niet altijd van het civiele arbeidsrecht gezegd worden. 122 Doordat in het civiele ontslagrecht twee ontslagroutes bestaan waar de werkgever tussen mag kiezen kan dit leiden tot ongelijke behandeling. De twee hoofdroutes (opzegging en ontbinding) kunnen namelijk tot verschillende resultaten leiden. Dit kan rechtsonzekerheid voor de werknemer tot gevolg hebben. 123 De rechter heeft in ambtenaarzaken een actievere rol dan de kantonrechter. De ambtenarenrechter is gewend om zowel de beginselen van behoorlijk bestuur (die ook na normalisering van toepassing blijven op de ambtenaar 124) als bestuurlijke overwegingen in zijn beoordeling te betrekken. De civiele rechter is dit niet gewend, toetsing na normalisatie door de kantonrechter kan een verslechtering zijn. 125 Een ander cruciaal verschil is de wijze waarop de bestuursrechter en de kantonrechter een zaak toetsen. De bestuursrechter zal eerst naar de feiten kijken. De kantonrechter kijkt volgens sommige juristen te snel naar gewijzigde omstandigheden in plaats van eerst de feiten goed te onderzoeken die de gewijzigde omstandigheden moeten inkleden. 126 5.1.2 Vergoeding Zoals in paragraaf 3.3.3 is besproken is de vergoeding bij ontslag van een werknemer afhankelijk van de ontslagroute die de werkgever kiest. Na afgifte van een ontslagvergunning door het UWV mag de werkgever de arbeidsovereenkomst opzeggen zonder een ontslagvergoeding toe te kennen. De werknemer heeft de mogelijkheid om daartegen een procedure te starten met als grond de kennelijk onredelijke opzegging. Indien deze grondslag wordt toegekend dan zal de rechter een schadevergoeding vaststellen. Bij een ontbinding van de arbeidsovereenkomst wegens verandering in de omstandigheden kan de kantonrechter volgens art. 7:685 lid 8 BW een billijke vergoeding toekennen. Leidraad daarbij is de kantonrechtersformule. Als de werknemer na de beëindiging van het dienstverband recht heeft op een WW-uitkering dan is dit in beginsel de basisuitkering. In het huidige ambtelijke ontslagrecht heeft de ambtenaar naast de wettelijke WW-uitkering vaak recht op een boven- en nawettelijke WW-uitkering. Iedere overheidssector kent een eigen werkloosheidsregeling. Bij een ontslag op de grond ‘andere gronden’ is het bevoegd gezag verplicht een redelijke uitkering te verlenen. Bij de berekening van de vergoeding zal rekening worden gehouden met omstandigheden zoals de duur van het dienstverband, de kansen van de op de arbeidsmarkt en de mate waarin de ambtenaar zelf heeft bijgedragen aan het ontslag. 127 Onduidelijk is wat de gevolgen zijn na normalisering betreffende de boven- en nawettelijke uitkeringen. De initiatiefnemers hebben in vergaderingen met de Tweede Kamer aangegeven dat deze uitkeringen niet per se gewijzigd worden met dit wetsvoorstel. Volgens hen is dit onderwerp van discussie in cao’s en beslissen de cao-partners daarover. Het is nog niet duidelijk of deze 121

Schaap, 2005, p. 76-79. Janischka, 2011. 123 Linthorst, 2007. 124 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 4, p. 28. 125 Niessen, 2005; IBO rapport, 2004-2005, p. 16; Verhulp e.a. 2010, p. 187 e.v.; Sprengers, 2011. 126 Janischka, 2011. 127 CRvB 11 januari 2007, LJN BD8295. 122

27

uitkeringen in stand blijven. Volgens de initiatiefnemers is de verwachting dat de kantonrechter geen vergoeding zal toekennen bij een ontbinding als sprake is van een boven- en nawettelijke uitkering. De reden daarvan is dat het bedrag van deze uitkering te vergelijken is met het bedrag van de ontslagvergoeding die de kantonrechter kan bepalen. 128 De boven- en nawettelijke uitkeringen zijn onderwerp van discussie van cao-partners. Beslist kan worden dat deze in stand blijven of dat ambtenaren op dit gebied gelijkgetrokken worden met werknemers. Indien deze in stand blijven dan zal op het gebied van de vergoeding voor de ambtenaar weinig wijzigen. Als de ambtenaar gelijk wordt getrokken met de werknemer dan zal dit gevolgen hebben voor de ambtenaar. De ambtenaar zal dan enkel nog recht hebben op een basis WW-uitkering. Daarnaast zal wat hierboven besproken is gaan gelden voor de ambtenaar met betrekking tot de vergoeding. Dit zijn minder gunstige regels betreffende de vergoeding dan die het ambtelijke ontslagrecht nu kent. 5.1.3 Reacties op het wetsvoorstel In de literatuur zijn verschillende bezwaren te vinden over het wetsvoorstel normalisatie met betrekking tot het ontslagrecht. In bovenstaande paragraven zijn al een aantal meningen te lezen. In deze paragraaf zal ik de zienswijze bespreken van andere deskundigen. De Raad van State geeft de voorkeur aan een wijziging van de rechtsbescherming binnen het bestuursrecht. Over de wijziging van het ontslagrecht door normalisering heeft de Raad van State bezwaren geuit. Volgens de Raad van State is verder de opportuniteit van het voorstel ver te zoeken. Volgens hen is geen noodzaak om het wetsvoorstel nu in te dienen. Dit heeft vooral te maken met ingrijpende herziening van het openbaar bestuur dat in het regeerakkoord 2010 is aangekondigd. 129 De vakbond CNV publieke zaak is tegen het wetsvoorstel, voornamelijk omdat nog veel onduidelijkheden in het wetsvoorstel zitten. Een voorbeeld van deze onduidelijkheid is dat in caoonderhandelingen over bestaande regelingen afspraken moeten worden gemaakt. 130 Ook de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (SCO) zijn tegen het wetsvoorstel. Door de initiatiefwet ontstaat grote onzekerheid bij ambtenaren over hun arbeidsverhoudingen. Volgens hen wordt het ontslagrecht fors verslechterd. 131 In een vergadering van de Tweede Kamer hebben verschillende Kamerleden zich kritisch uitgesproken over het wetsvoorstel. SP Kamerlid Ulenbelt heeft aangegeven dat een negatief punt voor de ambtenaren het verschil tussen de bestuursrechter en de kantonrechter is. Volgens hem is de bestuursrechter vooral gericht op het herstel van de arbeidsovereenkomst. De kantonrechter kijkt volgens Ulenbelt niet naar de feiten maar trekt al snel de conclusie dat de karakters niet meer verenigbaar zijn waardoor de arbeidsovereenkomst zal worden ontbonden. Volgens Kamerlid Ortega-Martijn van de Christen Unie is een soepel ontslagrecht het gevolg van de normalisatie. De proceduremogelijkheden die de ambtenaar in het huidige ambtelijke ontslagrecht

128

e

Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 29; Kamerstukken II, 89 vergadering, 30 mei 2012; Rb. Arnhem 3 mei 2011, LJN BQ6897. 129 Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 4, p. 25-26 en p. 29. 130 CNV Publieke zaak, 2012. 131 Abvakabo FNV, 2012.

28

heeft zullen vervallen. Volgens haar neemt de rechtsbescherming voornamelijk bij de ontbindingsprocedure af. Tegen een ontbindingsbeschikking staat immers geen rechtsgang open. 132 Ook Kamerlid Heijnen van de PvdA heeft zich in verschillende vergaderingen kritisch uitgelaten over de normalisatie. Volgens hem wordt met dit wetsvoorstel de rechtspositie van de ambtenaar verder aangetast. Daarnaast zullen ambtenaren in onzekerheid komen over de manier waarop het ontslagrecht zich verder zal ontwikkelen. 133 Daarnaast blijkt uit een vraag van de leden van de VVD-fractie dat zowel de vakbonden als zij van mening zijn dat het ontslagsysteem in de ambtelijke sector veel eenvoudiger is dan het civiele ontslagrecht. Na normalisering wordt het ontslagrecht voor ambtenaren hierdoor ingewikkelder. 134 5.2 Vergelijking tussen de rechtspositie van de ambtenaar na invoering van het wetsvoorstel normalisatie en na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht 5.2.1 Rechtsbescherming Verbeteringen voor de werknemer na wijziging ontslagrecht Na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht verdwijnt het stelsel van de twee hoofdroutes waar de werkgever uit kan kiezen. In de literatuur is men voornamelijk positief te spreken over het afschaffen het huidige duale ontslagstelsel die kunnen leiden tot ongelijke behandeling. 135 Afschaffing van het duale ontslagstelsel is ook positief voor de rechtszekerheid. 136 Een verbetering in de rechtspositie van de werknemer is dat het appelverbod van art. 7:685 lid 11 vervalt. De ontbindingsprocedure wordt niet meer de gangbare ontslagroute maar is enkel nog in een aantal gevallen van toepassing. Voor deze gevallen geldt dat tegen de ontbindingsbeschikking een rechtsgang open staat. De werknemer krijgt meer proceduremaatregelen, na wijziging van het ontslagrecht is geen ontslag meer mogelijk waar de werknemer niet tegen kan procederen. 137 Verslechteringen voor de werknemer na wijziging ontslagrecht Door het vervallen van de preventieve toets bij het UWV en de ontbindingsprocedure bij de kantonrechter als ‘normale’ ontslagroute wordt het ontslag vooraf niet meer getoetst. Zoals Sick aangeeft wordt het ontslag volledig in handen gelegd van de werkgever. 138 De positieve effecten van de preventie toets vallen weg na wijziging van het ontslagrecht. Door de preventieve toets moet de werkgever een ontslagvoornemen vooraf rechtvaardigen, dit verkleint volgens Rodriquez Galvis de kans dat de werkgever op ondeugdelijke grond overgaat tot ontslag. De werkgever wordt door de preventieve toets aangezet tot zorgvuldige en deugdelijke motivering van het ontslagvoornemen, omdat hij zich moet verantwoorden aan een onafhankelijke derde. Daarnaast leidt het wegvallen van de preventieve toets tot een situatie waarin werknemers eenvoudiger en op kortere termijn ontslagen kunnen worden. Volgens het wetsvoorstel is enkel nog de hoorplicht verplicht en kan de werkgever na de periode van twee weken de arbeidsovereenkomst opzeggen. 139

132

Kamerstukken II, Handelingen 2011-2012, nr. 70, item, vergadering 29 maart 2012. e Kamerstukken II, 89 vergadering, 30 mei 2012. 134 Kamerstukken II, 2011/12, 32 550, nr. 7, p. 6. 135 Rodriquez Galvis, 2011; Houweling, 2011; Maathuis, 2012; Verburg, 2010, p. 13-25; Knegt, 2006. 136 Sick, 2012; Maathuis, 2012; Verburg, 2010, p. 7-11 en 27-37; Embregts, Bolsenbroek & Lubbersen, 2007, p. 1-5. 137 Houweling, 2011; Maathuis, 2012; Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 6-7. 138 Sick, 2012; Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 22-24. 139 Rodriquez Galvis, 2011. 133

29

De enige mogelijkheid die de werknemer na een opzegging heeft is om te procederen. De werknemer wordt degene die de rechtvaardigheid van het ontslag moet laten toetsen (en niet meer de werkgever). Een ontslag wordt pas getoetst als de werknemer stappen onderneemt. Op de werknemer rust de bewijslast omtrent de onredelijkheid van het ontslag. In het huidige ontslagrecht is de werkgever degene die het ontslag moet rechtvaardigen. De praktische en psychische drempel tot het starten van procedure ligt gemiddeld hoog. Volgens Houweling en Sick is kans groot dat veel onredelijke ontslagen nooit door een rechter worden getoetst.140 5.2.2 Vergoeding Zoals in paragraaf 5.1.2 is beschreven is de werkgever bij een opzegging niet verplicht om een vergoeding toe te kennen. Bij een ontbindingprocedure kan de kantonrechter een billijke vergoeding vaststellen. In het ontslagrecht zoals gewijzigd na aanname van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht hoeft de werkgever in beginsel geen vergoeding te verstrekken. Als de werknemer van mening is dat het ontslag onredelijk of kennelijk onredelijk is dan kan hij een procedure starten. De rechter zal bij een onredelijk ontslag een schadevergoeding toekennen. Bij een kennelijk onredelijk ontslag is het uitgangspunt herstel van de arbeidsovereenkomst, de rechter kan ook een afkoopsom opleggen. Beide vergoedingen stelt de rechter vast naar billijkheid, het is onduidelijk wat de hoogte van de vergoedingen is. Zoals in paragraaf 5.1.2 is beschreven is nog onduidelijk wat de gevolgen zijn voor de ambtenaar na normalisatie voor de boven- en nawettelijke uitkering. Als deze gelijk wordt aan die van de werknemer dan wordt dit iets gewijzigd na wijziging van het ontslagrecht en opzichte van het huidige ontslagrecht. De werkgever is dan verplicht om de WW-uitkering gedurende de eerste drie maanden aan te vullen met een percentage van het brutoloon. 5.2.3 Reacties op het wetsvoorstel In bovenstaande paragraven zijn al een aantal meningen te lezen over het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht. In deze paragraaf zal ik de reacties op het wetsvoorstel bespreken van andere deskundigen. De Raad van State heeft tot op heden nog geen advies gegeven over het wetsvoorstel. Inmiddels is het wetsvoorstel wel voor advisering naar de Raad van State verzonden. Volgens SP Kamerlid Ulenbelt komen de volgens hem vergaande plannen om het ontslagrecht verder te verslechteren op het volgende neer. De werkgever kan een werknemer eenvoudig ontslaan en als de werknemer bezwaar heeft dan kan hij naar de rechter gaan. Als dit ook op ambtenaren van toepassing wordt ontstaat volgens hem door politieke sturing onbalans in het ambtelijke apparaat. Hampsink is van mening dat de rechtspositie van werknemers slechter wordt na invoering van het wetsvoorstel. Een punt dat genoemd wordt is dat de werknemers hun onderhandelingspositie kwijt raken bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomst. Na de werknemer gehoord te hebben kan de werkgever de arbeidsovereenkomst immers gewoon opzeggen volgens het wetsvoorstel. 141 Arbeidsrechtadvocaten Van Mens en Van den Krommenacker schrijven dat werknemersorganisaties positief zijn wat betreft de afschaffing van de UWV-procedure. Zij vinden het echter een slecht punt dat werknemers achteraf hun gelijk moeten zien te halen in langdurige en kostbare procedures. Werkgeversorganisaties zijn ook tevreden over het vervallen van de preventieve ontslagtoets. Zij 140 141

Sick, 2012; Houweling 2011; Kamerstukken II, 2011/12, 37 075, nr. 3, p. 22-24. AdvokatenKollektief, 2011.

30

vrezen dat werknemers via de rechtsbijstandverzekeraar, vakbonden en gesubsidieerde advocaten oneindig lang gaan procederen omtrent het herstel van het dienstverband of een vergoeding. 142 De Raad voor de Rechtspraak heeft een advies uitgebracht over het wetsvoorstel. Volgens de Raad wordt de rechtszekerheid vergroot, omdat het bestaande verschil tussen de procedures vervalt. De Raad geeft aan dat het UWV over veel kennis met betrekking tot collectieve ontslagaanvragen op bedrijfseconomische gronden beschikt. Vooral in het begin is de verwachting dat de kantonrechter vaker een deskundige zal inschakelen, dit zal een negatief effect hebben op de doorlooptijd. Na een opzegging is het aan de werknemer om het initiatief te nemen tot een procedure. De Raad wijst op de daarbij door de regering voorgenomen maatregelen die over het verhogen van de griffierechten en het beperken van gefinancierde rechtsbijstand. Volgens de Raad zal dit ertoe leiden dat de gang naar de rechter in financieel opzicht een probleem kan worden. 143 Het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht is nog niet uitgebreid behandeld in de politiek. Om deze reden hebben deskundige zich nog beperkt uitgelaten over dit wetsvoorstel. In het Lenteakkoord (zie paragraaf 5.3) is een bepaling over het ontslagrecht opgenomen die veel overeenkomsten heeft met het wetsvoorstel van Kamerlid Koser Kaya. In paragraaf 5.3.2 zal ik reacties op dit akkoord bespreken. 5.3 Recente ontwikkelingen Voor een volledige analyse is het van belang om buiten de wetsvoorstellen ook de recente ontwikkelingen op dit gebied te betrekken. 5.3.1 Het Lenteakkoord Op 26 april 2012 werd een akkoord gesloten tussen de partijen VVD, CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie. Dit akkoord wordt onder andere het Kunduz-akkoord of Lenteakkoord genoemd. Het uitgewerkte akkoord is op 25 mei 2012 als bijlage 2 (Begrotingstekort 2013: verantwoordelijkheid nemen in crisistijd) van de Voorjaarsnota 2012 verschenen. 144 Op 18 juni 2012 heeft Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de ‘Hoofdlijnennotitie Aanpassing ontslag en WW’ naar de Tweede Kamer gestuurd. In de vergadering over het wetsvoorstel normalisering is door de indieners aangegeven dat het Kunduz-akkoord na normalisering ook gaat gelden voor ambtenaren. 145 In het Kunduz-akkoord staan wijzigingen over het ontslagrecht opgenomen. Wat vooral van belang is voor de rechtspositie van de ambtenaar is dat de ontslagvergoeding wordt beperkt tot een kwart maandsalaris per gewerkt dienstjaar met een maximum van 6 maanden. De ontslagvergoeding wordt vormgegeven als een aanspraak op scholing of van-werk-naar-werktrajecten welke ondersteunt bij het vinden van nieuw werk. Daarnaast staat in het akkoord aan wijziging van het ontslagrecht dat veel overeenkomt met het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht zoals in hoofdstuk 4 is besproken: ‘Tot slot komt er één eenduidige ontslagroute voor iedereen (civielrechtelijk repressief stelsel met een verplichte hoorprocedure in het bedrijf). Hiermee wordt voorkomen dat werknemers in soortgelijke gevallen verschillend worden behandeld, al naar gelang de route die de werkgever bewandelt. Ook de uitvoeringskosten en administratieve lasten worden door het nieuwe stelsel gereduceerd. In geval van 142

Van Mens & Van den Krommenacker, 2012. Advies Raad voor de Rechtspraak, 2011. 144 Voorjaarsnota 2012, 25 mei 2012. 145 e Kamerstukken II, 89 vergadering, 30 mei 2012. 143

31

kennelijk onredelijk ontslag, bijvoorbeeld bij discriminatie, blijft de gang naar de rechter mogelijk, waarbij strakke wettelijke normen een onnodige juridificering zullen moeten voorkomen’. De Heer Ulenbelt (SP) concludeert dat het ontslaan van ambtenaren wordt vergemakkelijkt. De initiatiefnemers betogen immers dat de kosten van een ontslag een drempel zijn om mensen te ontslaan. Nu de ontslagvergoeding een kwart per maand wordt met een maximum van een half jaarsalaris is dit een stuk lager dan in het huidige ambtelijke ontslagrecht. Mevrouw Koser Kaya reageert hierop met de stelling dat ambtenaren in cao’s allerlei afspraken hebben staan over bovenwettelijke regelingen en dat daar niets aan wordt gewijzigd. Maar zij geeft aan dat de caopartners daar afspraken over kunnen maken. Voor de ambtenaren is het onzeker wat hun toekomst wordt en alleen deze onzekerheid kan al gezien worden als een verslechtering. 146 Als de cao-partners overeenkomen dat ambtenaren op dit onderwerp gelijk worden getrokken met werknemers, dan is deze maximering van de vergoeding een grote verslechtering. In het Lenteakkoord wordt immers niet gesproken over het maximering voor ambtenaren. Als het wetsvoorstel normalisering niet wordt ingevoerd dan wijzigt het Lenteakkoord niets in de vergoeding bij ontslag voor ambtenaren. Met de normalisering wordt de deur als het ware opengezet voor deze verslechtering. Door de normalisering worden de regels van werknemers van toepassing. Wijzigingen voor werknemers zoals in het Lenteakkoord staan gaan daardoor ook gelden voor ambtenaren. 5.3.2 Reacties op het Lenteakkoord betreffende het ontslagrecht Zoals gezegd komt de wijziging van het ontslagrecht in het Lenteakkoord betreffende de invoering van één ontslagroute zonder preventieve toets in grote lijnen overeen met het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht. Door verschillende deskundigen zijn grote bezwaren geuit tegen dit voornemen. Hoogleraren hebben hun bezwaren geuit middels een brief aan de Vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Tweede Kamerfracties van de diverse politieke partijen. De bezwaren hebben onder meer betrekken op de versoepeling van het ontslagrecht. Volgens de hoogleraren is afschaffing van de preventieve toets een ernstige verslechtering voor de rechtspositie van de werknemer. De werknemer zal immers het initiatief moeten nemen om de redelijkheid van het ontslag te laten toetsen. De drempel om dit te doen is hoog, daarnaast duurt de gerechtelijke procedure lang en is de uitkomt onzeker. 147 Vakbond FNV heeft aangegeven zich te kunnen vinden in de punten van de hoogleraren en zijn van mening dat de versoepeling van het ontslagrecht van tafel moet. Daarnaast geeft de FNV aan dat zij vreest dat de nieuwe ontslagplannen voor flitsontslagen zorgen: het sneller, makkelijke en goedkoper ontslaan van mensen. FNV-bestuurder Passchier noemt de plannen prutswerk. 148 Vakbond CNV wil dat werkgevers en vakbewegingen betrokken worden bij de uitwerking van de plannen. Inmiddels heeft Minister Kamp hier gehoor aan gegeven en gaat advies vragen omtrent het ontslagrecht aan de Sociaal-Economische Raad. CNV voorzitter Smit kan zich vooral niet vinden in de afschaffing van de preventieve toets. Volgens hem is de drempel om naar de rechter te stappen voor veel mensen hoog. 149 146

e

Kamerstukken II, 89 vergadering, 30 mei 2012. Brief Bouwens e.a. hoogleraren betreft versoepeling ontslagrecht, 2012. 148 FNV, juni 2012; FNV, mei 2012. 149 CNV, 2012. 147

32

6. Conclusie In dit hoofdstuk ga ik de probleemstelling beantwoorden zoals deze in hoofdstuk 1 is geformuleerd: In hoeverre vormt het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren in samenhang met het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht een dubbele verslechtering voor de rechtspositie van ambtenaren bij ontslag? Bij de vergelijking tussen het ambtelijke ontslagrecht en het huidige civiele ontslagrecht valt op dat de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag na normalisering duidelijk minder wordt. De invoering van de preventieve toets kan gezien worden als een verbetering, maar dat de werknemer na een ontslag geen proceduremaatregelen heeft is een duidelijke verslechtering in de rechtsbescherming. Een ambtenaar moet eerst gehoord worden, kan daarna tegen een ontslagbesluit in bezwaar, dan in beroep en ten slotte in hoger beroep gaan. Het ontslagbesluit wordt vier maal kritisch bekeken. De ambtenaar heeft in het ambtelijke ontslagrecht een sterkere rechtspositie bij de procedure tegen een ontslag. Daarnaast kan het civiele ontslagrecht door het duale stelsel leiden tot ongelijke behandeling. Dit heeft negatieve invloed op de rechtszekerheid. De rechtsbescherming wordt na normalisatie minder dan in het huidige ambtelijke ontslagrecht. De vergoeding in het civiele ontslagrecht is onzeker en afhankelijk van de genomen ontslagroute. Bij een opzegging is geen vergoeding verplicht en bij een ontbinding oordeelt de rechter over een eventuele vergoeding. Daarnaast is alleen recht op de wettelijke WW-uitkering. In het ambtelijke ontslagrecht is in de meeste rechtspositiereglementen een boven- en nawettelijke WW-uitkering opgenomen, dit maakt de positie van de ambtenaar gunstiger dan die van de werknemer. Onduidelijk is wat de gevolgen zijn van normalisering betreffende de boven- en nawettelijke uitkeringen. Daar gaan de cao-partners over beslissen. Als deze in stand blijven zal de rechtspositie van de ambtenaar betreffende de vergoeding gelijk blijven. Als de ambtenaar gelijk wordt getrokken met de werknemer dan heeft de ambtenaar enkel recht op de wettelijke WW-uitkering. Een vergoeding bij ontslag is dan onzeker en afhankelijk van de ontslagroute. Dit zou een verslechtering zijn voor de rechtspositie van de ambtenaar. Uit voorgaande hoofdstukken is te concluderen dat de overgang van het ambtelijke ontslagrecht naar het civiele ontslagrecht een verslechtering is in de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag. Het is een verslechtering van de rechtsbescherming. Omtrent de vergoeding is dit hoogstwaarschijnlijk een verslechtering maar dit is nog niet zeker, dit is immers onderwerp van discussie van cao-partners. Het is in ieder geval geen verbetering voor de ambtenaar. Als de vergoeding bij ontslag gelijk wordt getrokken met die van werknemers dan is dit een verslechtering. Als dit niet het geval is dan is dit neutraal. Bij de vergelijking tussen het huidige civiele ontslagrecht en het ontslagrecht na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht hebben beide stelsel zowel positieve als negatieve consequenties voor de rechtspositie van de werknemer bij ontslag. Een positief punt in de rechtsbescherming is dat geen ontslag mogelijk is waar de werknemer niet tegen kan procederen. Daarnaast wordt gelijkheid gecreëerd door de invoering van één ontslagroute. Negatieve consequentie voor de rechtsbescherming is dat door het vervallen van de preventieve toets het ontslag niet meer vooraf wordt getoetst door een onafhankelijke derde. De enige

33

mogelijkheid die de werknemer heeft is om te procederen. De werknemer wordt degene die het ontslag moet laten toetsen in plaats van de werkgever. Een ontslag wordt alleen getoetst als de werknemer stappen onderneemt. De praktische en psychische drempel om te procederen ligt gemiddeld hoog. De kans is daarom groot dat veel onredelijke ontslagen nooit door een rechter worden getoetst. De ontslagvergoeding in het huidige civiele ontslagrecht is afhankelijk van de gekozen ontslagroute. Na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht hoeft de werkgever geen vergoeding te verstrekken. De werknemer kan een procedure starten tegen de opzegging. De rechter kan een schadevergoeding/afkoopsom naar billijkheid opleggen. Onduidelijk is wat de hoogte daarvan zal zijn. Zoals eerder is beschreven is het onduidelijk wat de gevolgen zijn voor de ontslagvergoeding van de ambtenaar. Als deze gelijk wordt aan die van werknemers dan is de werkgever na wijziging van het ontslag verplicht om de WW-uitkering de eerste drie maanden aan te vullen. Geconcludeerd kan worden dat de overgang van het huidige civiele ontslagrecht naar de situatie na invoering van het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht wat betreft de rechtsbescherming een verslechtering is voor de werknemer. Puur gekeken naar dit wetsvoorstel is niet te concluderen dat het omtrent de vergoeding een verslechtering is. Onduidelijk is namelijk wat de hoogte van de vergoeding is en of dit ook op ambtenaren van toepassing wordt. Gelet op de recente ontwikkelingen die in paragraaf 5.3 zijn besproken wordt de rechtspositie van de werknemer slechter wat betreft de vergoeding. De ontslagvergoeding wordt volgens het Lenteakkoord voor werknemers beperkt tot een kwart maandsalaris per gewerkt dienstjaar met een maximum van 6 maanden. Voor ambtenaren geldt deze beperking niet. Ook hier geldt dat als de vergoeding bij ontslag gelijk wordt getrokken met die van werknemers dit een verslechtering is. Als dit niet het geval is dan wijzigt voor de ambtenaar niets omtrent de vergoeding bij ontslag. Na normalisering gaan op ambtenaren de regels gelden die nu op werknemers van toepassing zijn. Wijzigingen in het civiele ontslagrecht zoals het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht en de wijzigingen in het Lenteakkoord hebben door de normalisatie ook gevolgen voor de ambtenaren. Deze wijzigingen zijn, indien de ambtenaar ook op dit gebied gelijk worden getrokken met werknemers na cao-overleg, een duidelijke verslechtering wat betreft de vergoeding bij ontslag. De onduidelijkheden die het wetsvoorstel normalisering bevatten en de onduidelijkheden omtrent de wijziging van het civiele ontslagrecht leidt tot onzekerheid bij de ambtenaar. Uit bovenstaande kan de conclusie worden getrokken dat het wetsvoorstel normalisering een verslechtering is voor de rechtsbescherming van ambtenaren bij ontslag. Het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht is een verslechtering ten opzichte van het huidige civiele ontslagrecht betreffende de rechtsbescherming. Ten slotte is het afhankelijk van het cao-overleg of het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht in samenhang met het Lenteakkoord een verslechtering is omtrent de vergoeding. Het zal in ieder geval geen verbetering zijn maar eventueel neutraal blijven voor de ambtenaar. Geconcludeerd kan worden dat het wetsvoorstel normalisering in samenhang met het wetsvoorstel wijziging ontslagrecht en het Lenteakkoord een dubbele verslechtering is voor de rechtspositie van de ambtenaar bij ontslag. Dit is zeker het geval omtrent de rechtsbescherming. Betreffende de vergoeding is het in ieder geval geen verbetering en bestaat een grote kans dat het een verslechtering is. In het voor de ambtenaar meeste gunstige geval is dit neutraal.

34

Literatuurlijst Boeken Bakels/Asscher-Vonk &Bouwens, 2009 H.L. Bakels/I.P. Asscher-Vonk & W.H.A.C.M. Bouwens (bew.), Schets vanhet Nederlandse arbeidsrecht, Deventer: Kluwer 2009. Beltzer, Jellinghaus & Van Rijs, 2006 R.M. Beltzer, S.F.H. Jellinghaus & A.D.M. van Rijs, Handboek ontslagpraktijk, Den Haag: SDU uitgevers 2006. Damen e.a. 2012 L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht deel 2 Rechtsbescherming tegen de overheid. Bestuursprocesrecht, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2012. Francken, 1992 E.F.C. Francken, Compendium van het ambtenarenrecht, Deventer: Kluwer 1992. Helsen, 2011 H.W.J. Helsen, Lexplicatie. Ambtenarenwet en Algemeen Rijksambtenarenreglement, Deventer: Kluwer 2011. Korteweg-Wiers, Schrijvers & Weijling, 2003 M.J.S. Korteweg-Wiers, P.B.M. Schrijvers & K.F.A.M. Weijling, Hoofdlijnen van het ambtenarenrecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2003. Loonstra & Zondag, 2008 C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke Themata, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2008 Lanting, 2009 B.B.B. Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers, Apeldoorn-Antwerpen: Maklu 2009. Meijer, 2007 J. Meijer, Ontslagprocedure CWI. Beleidsregels en regelgeving, Den Haag: SDU uitgevers 2007. Schaap, Schoonhoven & Blanken, 2008 P.J. Schaap, M.J.M. Schoonhoven & J.J. Blanken, Het ambtenarenontslagrecht in 80 uitspraken van de Centrale Raad, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008. Stuiver, 2003 H.S.P. Stuiver, Aspecten van ambtenarenrecht, Den Haag: SDU uitgevers 2003. Stuiver & Velo, 2000 H.S.P. Stuiver & T.A. Velo, Aspecten van ambtenarenrecht, Den Haag: SDU uitgevers 2000. Van den Heuvel & Dop, 2008 L.H. van den Heuvel (red.) & J. Dop (red.), Handboek Ontslagrecht, Apeldoorn-Antwerpen: Maklu 2008.

35

Van der Grinten/Bouwens & Duk, 2011 W.C.L. van der Grinten/W.H.A.C.M. Bouwens & R.A.A. Duk (bew.), Arbeidsovereenkomstenrecht,Deventer: Kluwer 2011 Van der Heijden & Jellinghaus, 2008 P.J.J.M. van der Heijden & S.F.H. Jellinghaus, Ambtenaarschap, sollicitatie en aanstelling, ApeldoornAntwerpen: Maklu 2008. Van Drongelen e.a. 2011 J. van Drongelen e.a.,Ontslagprocedures in de publieke sector, Den Haag: SDU uitgevers 2011. Van Drongelen e.a. 2009 J. van Drongelen e.a., Ontslagrecht, Zutphen: Uitgeverij Paris 2009. Van Zanten-Baris, 2009 A. van Zanten-Baris, Monografieën sociaal recht 47. De grondslagen van de ontslagvergoeding, Deventer: Kluwer 2009. Verhulp e.a., 2010 E. Verhulp e.a., Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2008 Velo, 2008 T.A. Velo, Inzicht in het ambtenarenrecht, Apeldoorn-Antwerpen: Maklu 2008.

Tijdschriften Bon, 2006 B. van Bon, ‘Het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht, wiens gras is het groenst?’ TAR2006, 10, p. 531-541. Brouwer & Ter Meulen, 2006 H.J. Brouwer & G.H.J. ter Meulen, ‘Redelijke grond; van gesloten naar een open ontslagstelsel , TAR 2006, 11, p. 600. Bon, 2007 B.van Bon, ‘Reactie en naschrift: Reactie op 'Rechtszekerheid gevraagd bij beëindiging dienstverband', TAR 2007, p. 7 en naschrift bij 'Redelijke grond; van een gesloten naar een open ontslagstelsel' van mr. H.J. Brouwer en mr. G.H.J. ter Meulen, TAR 2006, p. 587’, TAR 2007, 1, p. 8. Brouwer & Ter Meulen, 2007 H.J. Brouwer & G.H.J. ter Meulen, ‘Rechtszekerheid gevraagd bij beëindiging dienstverband. Naschrift bij ‘Het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht, wiens gras is het groenst?’, TAR 2007, 1, p. 7. Houweling, 2011 A.R. Houweling, ‘Who’s afraid of Rood, Donner en Koser Kaya? Over eenheid in ons duaal ontslagstelsel’, Ars Aequi 2011, 11, p. 789. Janischka, 2011 R.J.M.C.I. Janischka, ‘Normalisering rechtspositie ambtenaren: een goed idee?’, TAR 2011,7/8, p. 386390.

36

Knegt, 2006 R. Knegt, ‘Ontslagvergoedingen in een duaal ontslagrecht’, SR 2006, 59, p. 287. Linthorst, 2007 H. Linthorst, ‘Ontslagrecht’, NJB 2007, 2278. Maathuis, 2012 M. Maathuis, ‘Als het om hun baan gaat, moeten mensen in beroep kunnen’, Advocatenblad 2012, 5, p. 28. Niessen, 2005 C.R. Niessen, ‘Grenzen aan verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie’, TAR 2005, 12, p. 557-564. Schaap, 2006 P.J. Schaap, ‘Weg met het ambtenarenrecht?’, Sociaal Recht 2006, 42, p. 217-220. Sick, 2012 P.T. Sick, ‘Het ontslagstelsel volgens Koser Kaya: oude wijn, met een slecht etiket’, TRA 2012, 4. Sprengers, 2011 L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisatie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst maar blijft ambtenraar’, TRA 2011-4, p. 13. Rodriquez Galvis, 2011 A. Rodriques Galvis, ‘De modernisering van het ontslagrecht kan beter’, Advocatenblad 2011-17, p. 27. Uhlenbroek, 2001 H. Uhlenbroek, ‘Ambtenaar of werknemer, is er nog verschil?’, ArbeidsRecht 2001, 18. Van Waegeningh, 2008 S. van Waegeningh, ‘De afbakening van het ambtenaarschap ten opzichte van andere arbeidsverhoudingen’, TAR 2008, 12, p. 685-693. Velo, 2006 Th. A. Velo, ‘Mindere of verminderende rechtsbescherming van de ambtenaar in vergelijking tot de werknemer in het civiele arbeidsrecht’, SR 2006, 12, p. 358. Verburg, 2011 L.G. Verburg, ‘Het Nederlands ontslagrecht en artikel 6 EVRM. Geteld, geteld, gewogen en te licht bevonden’, Ars Aequi 2011, p. 284-289. Vermeulen & Van Gent, 2011 K.P.D. Vermeulen & C.I. van Gent, ‘Ambtenaren worden gewone werknemers’, Tijdschrift arbeidsrechtpraktijk 2011-2, p. 51.

37

Kamerstukken Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 2. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 3. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 4. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 6. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 7. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 11. Kamerstukken II, 2010/11, 32 550, nr. 29. Kamerstukken II, 2011/12, 33 075, nr. 2. Kamerstukken II, 2011/12, 33 075, nr. 3. Kamerstukken II, 89e vergadering, 30 mei 2012. Kamerstukken II, Handelingen 2011-2012, nr. 70, item, vergadering 29 maart 2012.

Jurisprudentie EHRM 28 juni 1990, NJ 1995, 491. HR 4 maart 1988, NJ 1989, 4. HR 27 november 2009, JAR 2009/305. HR 12 februari 2010, JAR 2010/72. HR 12 februari 2010, NJ 2010/494. CRvB 24 januari 1961, AB 1961. CRvB 8 maart 1988, TAR 1988, 103. CRvB 30 juni 1988, TAR 1988, 184. CRvB 13 mei 1993, TAR 1993, 148. CRvB 1 juli 1993, TAR 1993, 173. CRvB 18 augustus 1994, TAR 1994, 211. CRvB 5 januari 1995, TAR 1995, 63. CRvB 19 december 1996, TAR 1997, 101. CRvB 31 december 1996, TAR 1997, 32. CRvB 22 februari 2001, AB 2001, 203. CRvB 9 december 2004, LJN AR 7757. CRvB 11 januari 2007, LJN BD8295. CRvB 22 mei 2008, TAR 2009, 2. CRvB 2 april 2009, LJN BI2207. CRvB 16 april 2009, LJN BI2994. CRvB 27 augustus 2009, TAR 2010, 14. Rb. S’Gravenhage 24 december 1993, TAR 1994, 71. Rb. Zutphen 17 December 2002, TAR 2003, 63. Rb. Arnhem 3 mei 2011, LJN BQ6897.

Internet Abvakabo FNV, 2012 Abvakabo FNV, ‘Centrale overheidspersoneel: initiatiefwet ambtenarenpositie moet van tafel’, persbericht van Abvakabo FNV, 27 april 2012, www. Abvakabofnv.nl (ga naar Nieuws/Persberichten).

38

AdvokatenKollektief, 2011 AdvokatenKollektief, ‘Het ‘0’-woord’, Kollektiefbrief van AdvokatenKollektief, Oktober 2011, www. advokatenkollektief.nl (ga naar Publicaties). CNV, 2012 CNV, ‘Ontslagrechtplannen geen oplossing voor problemen arbeidsmarkt!, Blog van voorzitter CNV, 18 juni 2012, www. cnv.nl (ga naar Blog) CNV Publieke zaak, 2012 CNV Publieke zaak, ‘Weg ambtelijke rechtspositie?! CNV Publieke zaak wijst aanpassing rechtspositie af’, www. mijnvakbond.nl (ga naar Thema’s/Ambtelijke rechtspositie). FNV, mei 2012 FNV, ‘Plannen Kunduz-akkoord ‘prutswerk’’, 21 mei 2012, www. fnv.nl (ga naar Thema’s/Arbeidsvoorwaarde/Nieuws). FNV, juni 2012 FNV, ‘Ontslagplannen leiden tot flitsontslag’, 19 juni 2012, www. fnv.nl (ga naar Thema’s/Arbeidsvoorwaarde/Nieuws). Van Mens & Van den Krommenacker, 2012 H. van Mens & E. van den Krommenacker, ‘Voorstel nieuwe ontslagwet stuit op bezwaren (OPINIE)’, Eindhovens dagblad 2012, 9 maart 2012, www. ed.nl (ga naar Mening). Vijverberg juristen, 2004 Vijverberg juristen, ‘De vergoeding bij ‘ontslag op andere gronden’’, nieuwsbrief van Vijverberg update ambtenarenrecht, 2004/1, www. vijverbergjuristen.nl (ga naar Update/Nieuwsbrief).

Overig

Advies Raad voor de Rechtspraak, 2011 Advies Raad voor de Rechtspraak, ‘Advies Voorstel van wet van het lid Koşer Kaya tot wijziging van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945, het Burgerlijk Wetboek en enkele andere wetten ter verbetering van de rechtsbescherming bij ontslag’, 22 december 2011. Advies ROP, 2006 Advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid ‘Normalisatie Rechtspositie Overheidspersoneelsbeleid’, 26 juni 2006. Brief Bouwens e.a. hoogleraren betreft versoepeling ontslagrecht, 2012 Brief Bouwens e.a. hoogleraren betreft versoepeling ontslagrecht aan de Vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en werkgelegenheid en de Tweede Kamerfracties van de diverse politieke partijen, , nr. 1400, 11 juni 2012. Embregts, Bolsenbroek & Lubbersen, 2007 M.C.D. Embregts, W.F. Bolsenbroek & D.M.S. Lubbersen, Rapport nationale ombudsman: naar een eerlijke ontslagprocedure, Bureau nationale ombudsman 2007/260, 21 november 2007.

39

Hoofdlijnennotitie aanpassing ontslagrecht en WW IBO rapport, 2004-2005 Interdepartementaal beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6: ‘Buitengewoon Normaal’, Rapport van de -werkgroep ‘Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel’ Regeerakkoord 2010 Regeerakkoord VVD-CDA, ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’, 2010. Schaap, 2005 In Sprengers 2005, P.J. Schaap ‘Even slecht is ook gelijk’, p. 76-79. Sprengers, 2005 L.C.J. Sprengers, ‘Heeft de ambtelijke status nog toekomst? Publicatie naar aanleiding van een congres van de Stichting Bijzondere leerstoel ‘Arbeidsverhoudingen bij de Overheid (Albeda leerstoel)’ aan de Universiteit Leiden, gehouden op 26 oktober 2005 bij het Centrum Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP), Den Haag’, Publicatiereeks Arbeid & Overheid 2005, 18. Verburg, 2010 L.G. Verburg, Het Nederlands ontslagrecht en het BBA-carcinoom (rede Nijmegen), Den Haag: Kluwer 2010. Voorjaarsnota 2012, 25 mei 2012

40